JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO ORAL DEL

CIRCUITO DE CALI

Cali Veinticuatro (24) de abril de dos mil diecinueve (2019)

SENTENCIA No. 0042

ACCIÓN TUTELA
ACCIONANTE SONIA ADELAIDA MARTÍNEZ NAVARRO
ACCIONADA NUEVA EPS
VINCULADAS JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL
VALLE y la ADMINISTRADORA DE RIESGOS LABORALES
AXA COLPATRIA S.A.
RADICADO 76001-33-33-009-2019-00092-00

1. ANTECEDENTES

1.1.- Petición de amparo:

La señora Sonia Adelaida Martínez Navarro, identificada con cédula de

ciudadanía No. 31.935.842, interpuso acción de tutela contra la Nueva EPS, al
considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.

Como fundamentos fácticos expuso que:

a) En la actualidad se encuentra afiliada al Régimen de Seguridad Social en Salud –

Régimen Contributivo, a través de la Nueva EPS.

b) Fue valorada y calificada por medicina laboral de la Nueva EPS a través de

comunicado GRSO-GRS-ML0051-19 del tres (03) de enero de 2019, notificada el 12
de enero, entidad que le determinó una pérdida de capacidad laboral inferior al 50%.

c) El día veintiuno (21) de enero de la presente anualidad radicó recurso de

reposición y en subsidio de apelación en contra de la mentada calificación, toda vez
que no se encuentra conforme con el porcentaje establecido.

d) Dando alcance a la petición formulada, la entidad accionada profirió oficio No.

GRSO-GRS-ML-0648-19 del treinta y uno (31) de enero de 2019, a través del cual le
informó que presenta actualmente una calificación por parte de la Junta Regional
del Valle del Cauca de julio de 2018, por consiguiente, se le redireccionó a esta
entidad a fin de que solicite la recalificación.

e) Con posterioridad, radicó el día siete (07) de febrero de 2019, derecho de petición
por medio del cual le solicitó a la entidad accionada resolver los recursos formulados
en contra del Dictamen contenido en la Comunicación GRSO-GRS-ML0051-19 del
tres (03) de enero de 2019.
 Página 2 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

f) Actualmente, se encuentra en trámite ante la Junta Nacional de Calificación

de Invalidez una calificación de las secuelas de las enfermedades laborales que
padece; situación que considera diversa a la generada en el presente caso.

Por lo expuesto, solicita que se ampare su derecho fundamental al debido proceso,

y en consecuencia, se ordene a Medicina Laboral de la Nueva EPS responda los
recursos de reposición y en subsidio el de apelación formulados en contra de la
Calificación de Pérdida de Capacidad Laboral y Ocupacional GRSO-GRS-ML0051-19
del tres (03) de enero de 2019 y se cancelen ante la Junta Regional de Calificación
los honorarios en que se incurrirá por los recursos elevados.

1.2.- Trámite:

Mediante auto interlocutorio No. 205 del cinco (05) de abril de 2019 se admitió la
presente acción en contra la Entidad Promotora de Salud Nueva EPS y se
procedió a vincular al presente trámite a la Junta Regional de Calificación del
Valle del Cauca. A su vez, se ordenó requerirlas para que recaudaran la
información ante las dependencias necesarias, allegaran las pruebas que
consideraran pertinentes y rindieran el informe solicitado1. La anterior providencia
fue notificada a las partes2.

Con posterioridad, mediante auto interlocutorio No. 217 del doce (12) de abril de
2019, se dispuso vincular, en calidad de accionado, a la Administradora de
Riesgos Laborales AXA Colpatría S.A.3, actuación que fue notificada a través de
correo electrónico remitido en dicha data4.

En atención a lo anterior, las entidades en mención rindieron los informes solicitados.

1.3.- Contestación de las entidades accionadas:

1.3.1.- Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca5:

Mediante comunicación radicada el ocho (08) de abril de la presente anualidad, esta

entidad expuso que la señora Sonia Adelaida Martínez Navarro fue remitida a
esa Junta por la ARL AXA Colpatria, con el fin de dirimir la controversia suscitada
en la calificación emitida por dicha administradora.

Precisó, que el día veintiséis (26) de mayo de 2018 la parte actora fue calificada en
primera oportunidad por la Administradora de Riesgos Laborales Colpatría
mediante dictamen No. 21590, en el cual se decidió lo siguiente: Diagnostico-
Epicondilitis Lateral, Síndrome de Túnel Carpiano, Tenosinovitis de Estiloides Radial
(Quervain), Origen- Enfermedad Laboral, PCL-26,52% y Fecha de Estructuración –
2018/05/26.

1
Folios 86.
2
Folios 87-90.
3
Folio 121.
4
Folio 122-130.
5
Folios 92-96.
 Página 3 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

Al encontrarse la parte accionante en desacuerdo con el porcentaje reconocido en

primera instancia por la entidad de riesgos profesionales, fue remitida a esa junta
de calificación el día veinticinco (25) de junio de 2018.

Que mediante Dictamen No. 31935842-3709 del tres (03) de julio de 2018 se dirimió
la controversia suscitada entre la ARL y la referida afiliada, determinando lo
siguiente:

Diagnósticos:  Epicondilitis Lateral.

 Síndrome del Túnel Carpiano.
 Tenosinovitis de Estiloides Radial
(De Querivain).
Origen: Enfermedad Laboral
PCL: 26,70%
Fecha de Estructuración: 26/05/2018

Inconforme con la decisión previa, la solicitante presentó recurso de apelación en

contra de la valoración, sin embargo, dicho trámite se encuentra en suspenso toda
vez que la ARL en cita no ha realizado la consignación de los honorarios.

Por consiguiente, mediante oficio No. SD-18-608 del tres (03) de septiembre de
2018, radicado el 04 de septiembre, la Junta le requirió a Axa Colpatría la respectiva
realización de la consignación.

Por último, expuso que no es posible que la Junta proceda a darle trámite al recurso
formulado, por cuanto a la fecha la legitimada para asumir los honorarios para la
valoración ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, se ha abstenido de
acreditar dicho pago.

En virtud de lo anterior, manifestó que desconoce el trámite surtido en la Nueva

EPS y consideró que no se encuentra transgrediendo derecho fundamental alguno
de la parte actora; en consecuencia, requirió su desvinculación del presente trámite
constitucional. Anexa copia del requerimiento efectuado a Axa Colpatría.

1.3.2.- Entidad Prestadora de Salud Nueva EPS6:

La entidad prestadora de salud accionada inició por exponer que la accionante radicó
solicitud de valoración por medicina laboral, motivo por el cual se inició proceso de
calificación de origen por las enfermedades Síndrome de Manguito Rotador, Bursitis
y Síndrome de Túnel del Carpo Izquierdo el día diecisiete (17) de junio de 2016.

Que el siete (07) de enero de 2016 se envió notificación del Dictamen de calificación
de origen a la Administradora de Riesgos Laborales AXA Colpatría,
determinando que las patologías son de origen laboral.

El doce (12) de marzo de 2018 fue remitido el concepto de rehabilitación por las
patologías de Síndrome de Manguito Rotador Izquierdo, Artrosis no especificada y
obesidada (sic) no especificada, siendo éste actualizado el cuatro (04) de mayo de
6
Folios 97-120.
 Página 4 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

2018 por las patologías Síndrome de Manguito Rotador Izquierdo, Artrosis no

Especificada y obesidada (sic) no especificada, epicondilitis lateral, dolor crónico
intratable y trastornos de humor afectivo orgánico.

Adujo igualmente que recibió el día tres (03) de julio de 2018, soporte del Dictamen
emitido por la Junta Regional de Calificación del Valle del Cauca; entidad que
concluyó que las patologías Síndrome de Túnel del Carpo Bilateral, Epicondilitis
Lateral Bilateral y Tenosinovitis del Estiloides Radial Bilateral son de origen
enfermedad laboral y ocasionan pérdida de capacidad laboral y ocupacional del
26.70%.

En consecuencia de lo anterior, requiere que la Nueva EPS sea desvinculada de la

presente Acción Constitucional, puesto que la misma no ha desplegado conductas
tendientes a vulnerar los derechos fundamentales de la parte actora.

Así las cosas, solicita la declaración de improcedencia de la Acción de Tutela de la

referencia y en caso contrario, de manera subsidiaria requiere que se ordene repetir
contra el Ministerio de Salud y Protección Social con cargo a la subcuenta
correspondiente ADRES todos los valores por concepto del cumplimiento de la
sentencia.

Anexa copia del Oficio GRSO-GRS-ML-0051-19 del tres (03) de enero de 2019
dirigido a la peticionaria y al empleador La Maravilla S.A., del oficio No. GRSO-GRS-
ML-0648-19 del treinta y uno (31) de enero de 2019, del oficio No. GRSO-GRS-ML-
1609 del primero (01) de marzo de 2019 y de los documentos soportes del trámite
de calificación de invalidez surtido.

1.3.3.- Axa Colpatría Seguros de Vida S.A.7:

La citada entidad procedió a manifestar que la señora Sonia Adelaida Martínez

Navarro se encuentra afiliada a la Administradora de Riesgos Laborales AXA
Colpatrìa Seguros de Vida S.A., en calidad de trabajadora dependiente de la
empresa la Maravilla S.A. desde el veintiocho (28) de junio de 2012 y hasta la
presente fecha dicha afiliación se encuentra vigente.

Expresó que en relación con las peticiones de la actora, la misma no tiene injerencia
alguna, teniendo en cuenta que la solicitud se encuentra encaminada a obtener
información respecto a los recursos de reposición y apelación presentados en contra
del oficio emitido por el equipo interdisciplinario de medicina laboral de la Nueva
EPS el día tres (03) de enero de 2019.

Así las cosas, pretende que este Juzgado declare que aquella entidad no se
encuentra transgrediendo derechos fundamentales de la parte actora, y en
consecuencia, se declare la improcedencia de la Acción de Tutela por carencia actual
del objeto, procediendo a su consecuente desvinculación.

7
Folios 130-145.
 Página 5 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

2. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

2.1.- Problema jurídico planteado:

El sub-lite se contrae a determinar si, la entidad accionada o los sujetos vinculados

al presente trámite tutelar, vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de
la señora Sonia Adelaida Martínez Navarro, al no dar trámite al recurso de
reposición y en subsidio el de apelación formulado en contra del oficio No. GRSO-
GRS-ML-0051-19 del tres (03) de enero de 2019.

Así mismo, se deberá establecer de oficio si, con la omisión de la Administradora

de Riesgos Laborales AXA Colpatría en realizar la cancelación de los honorarios
ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez (a efectos de dar trámite al
recurso de apelación en contra del Dictamen No. 31935842-3709 del tres (03) de
julio de 2018), se encuentra vulnerando el derecho al debido proceso de la parte
accionante.

2.2.- Consideraciones normativas y jurisprudenciales:

La acción de tutela se encuentra consagrada en la Constitución Política de Colombia

en su artículo 86, para que toda persona pueda reclamar, ante los jueces, en todo
momento y lugar, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales cuando quiera que estos resulten amenazados o quebrantados por
la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de particulares por excepción.

El inciso tercero de la citada disposición, contempla que dicha acción sólo procede
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En desarrollo del precitado canon, se expide el Decreto 2591 de 1991, el cual

establece en su artículo 6° que la existencia de otros medios de defensa judiciales
debe ser apreciada en concreto, en cuanto a su eficiencia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante.

Así mismo, el artículo 14 del mismo decreto establece que la acción puede ser
ejercida sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro
medio de comunicación que se manifieste por escrito.

Por último, el artículo 22 ibídem, preceptúa que el Juez, tan pronto llegue al
convencimiento respecto de la situación litigiosa, puede proferir el fallo, sin
necesidad de practicar las pruebas solicitadas.

2.2.1.-Principio de subsidiaridad:

Ab initio, es del caso señalar que la Honorable Corte Constitucional ha indicado que
la Acción de Tutela tiene carácter subsidiario, como quiera que ante la existencia de
otros mecanismos de defensa judicial, ésta se tornaría por regla general
improcedente8.

8
Sentencia T-716 de 2013.
 Página 6 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

Tal afirmación tiene sustento constitucional en el artículo 86 de la Constitución

Política, en el que se indica que dicho mecanismo de protección “solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

Igualmente, la Corte Constitucional ha afirmado que en atención que la acción de

tutela ha sido establecida para proteger los derechos fundamentales de las personas,
no basta sólo con determinar si existen medios alternos de defensa judicial, sino que
se debe analizar 1) si es idóneo y eficaz y, 2) si es inminente la ocurrencia de un
perjuicio irremediable que vulnere los derechos alegados.

Para determinar lo anterior, resulta indispensable realizar un estudio de cada caso

en concreto y establecer lo siguiente:

 Si la utilización del medio o recurso de defensa judicial existente ofrece la misma

protección que se lograría a través de la acción de tutela9.

 El tiempo de decisión de la controversia ante la jurisdicción ordinaria.

 El agotamiento de la posibilidad de ejercicio del derecho fundamental durante el

trámite10.

 La existencia de medios procesales a través de los cuales puedan exponerse los

argumentos relacionados con la protección de los derechos fundamentales11.
 Las circunstancias que excusen o justifiquen que el interesado no haya promovido
o no espere promover los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance12.

 La condición de sujeto de especial protección constitucional del peticionario, que

exige una particular consideración de su situación13.

Así entonces, es claro para el Despacho que en los casos descritos con anterioridad
se ha admitido excepcionalmente la procedencia de la acción de tutela para el
amparo de los derechos fundamentales.
Ahora bien, si la acción de amparo se instaura con el fin de evitar la consumación
de un perjuicio irremediable, el accionante debe demostrar de forma suficiente la
necesidad de la medida y, para tal fin la Jurisprudencia ha determinado los
elementos que deben concurrir para el acaecimiento de un perjuicio irremediable, a
saber14:

 Que se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo que exige un

grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño.

9
Sentencia T-068 de 2006.
10
Sentencia T-979 de 2006.
11
Sentencia T-843 de 2006.
12
Sentencia T-512 de 2009.
13
Sentencia T-656 de 2006.
14
Sentencia T-107 de 2010.
 Página 7 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

 El perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien
susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona.

 Se requieran de medidas urgentes para superar el daño, las cuales deben ser
adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben considerar las
circunstancias particulares del caso.

 Las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que

deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la
consumación del daño irreparable.

A partir de lo anterior, se infiere que, la carga probatoria recae en la parte actora al

tener que acreditar ante el Juez de Tutela la importancia de su solicitud y las
consecuencias adversas que generaría para sus derechos fundamentales la no
disposición de medidas de protección.

2.2.2. Del derecho fundamental al debido proceso:

La Constitución Política, a través del artículo 29, consagró el derecho al debido

proceso, disponiendo que éste debe ser aplicado en toda clase de actuaciones de
carácter judicial y administrativo, las cuales se encuentran regidas por una
secuencia de actos que guardan relación entre sí y a los que debe sujetarse la
autoridad administrativa, a fin de garantizar su adecuado funcionamiento, la validez
en sus actuaciones y la seguridad jurídica, defensa y contradicción, mediante
recursos, de sus administrados15.

En éste punto, se debe resaltar que, según los postulados de la Corte Constitucional,
una de las principales garantías del debido proceso es el derecho a la defensa, pues
de él depende que la parte sea oída, exponga sus argumentos, solicite y objete
pruebas e interponga los recursos que la ley otorga. Sobre el particular, expuso que:

“la importancia del derecho de defensa, en el contexto de las garantías procesales,

radica en que con su ejercicio se busca impedir la arbitrariedad de los agentes
estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la
activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones
que se adopten sobre la base de lo actuado”16.

Por otra parte, señaló que dicha garantía se atribuye tanto a las personas naturales,
como jurídicas, por cuanto se basa en la capacidad de obrar y no en la naturaleza
de su personalidad17.

Así las cosas, se tiene que la Corte Constitucional ha sentado las siguientes
garantías, para el disfrute pleno del mencionado derecho: “(i) ser oído durante toda
la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la
actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación
en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se

15
Sentencia T-051 de 2016.
16
Sentencias T-293 de 2013.
17
Sentencia T-051 de 2016.
 Página 8 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias
previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de
inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar,
aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la
nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”18.

En esa medida, se tiene que todos los procesos y trámites administrativos deben
estar revestidos de este derecho fundamental, razón por la que en aquellos casos
en los que el Juez avizore una posible vulneración a este precepto constitucional,
adquirirá competencia para intervenir a fin de que cese la posible amenaza19.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha sostenido que en aquellos casos en los que
la entidad, teniendo elementos de juicio suficientes para proferir una decisión
administrativa fiel a la realidad, profiera un acto administrativo que vaya en
contravía de ello, vulnera el debido proceso20.

No obstante, el organismo de cierre de lo constitucional señaló que el derecho al

debido proceso no puede ser invocado en una acción de tutela “para “solventar la
incuria procesal del accionante”, atendiendo que el procedimiento
ordinario es el medio eficaz del cual dispone el afectado para el
restablecimiento de sus derechos conculcados, salvo cuando se trate de
evitar o mitigar un perjuicio irremediable y grave”21.

De esta manera, se tiene que los derechos que consagra la Carta Política tienen la
doble naturaleza de derecho-obligación o derechos de doble vía, pues así como
otorgan garantías, también imponen obligaciones tanto al ciudadano como a los
funcionarios o entidades que deben actuar en cada ocasión.

2.2.3. Procedencia excepcional para dirimir controversias suscitadas en los

dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez:

Al respecto, la Jurisprudencia Constitucional ha dispuesto, que las personas que se

encuentren en estado de indefensión, debido a su condición de invalidez por la
pérdida de capacidad laboral, son sujetos de especial protección constitucional, pues
se encuentran de por medio los derechos fundamentales a la seguridad social y
mínimo vital, debido a las contingencias que padecen y que les impiden ejercer
normalmente sus labores diarias.

Así pues, es deber de las entidades que conforman el sistema de seguridad social
velar por los derechos del afiliado, razón por la que ante una contingencia que afecte
su capacidad laboral, será menester que se proceda con su valoración a fin de
determinar su pérdida y la prestación a que tiene derecho.

Para lo anterior, se deberá realizar una calificación de la pérdida de capacidad

laboral, entendida como un mecanismo que permite fijar el porcentaje de afectación

18
Ibídem y Sentencia C-980 de 2010.
19
Ver Sentencia T-040 de 2014.
20
Sentencia T-855 de 2011.
21
Sentencia T-644 de 2013.
 Página 9 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

del “conjunto de las habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden

físico, mental y social, que le permiten al individuo desempeñarse en un trabajo
habitual”22.

En consideración a lo anterior, la calificación inicial del origen de la enfermedad o el

accidente, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por
los artículos 52 de la Ley 962 de 2005 y 142 del Decreto Nacional 019 de 2012,
“corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de
Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP,
a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las
Entidades Promotoras de Salud EPS(…)”.

Así las cosas, “cuando una enfermedad o accidente es de origen laboral, las
prestaciones económicas y asistenciales en seguridad social estarán a cargo del
Sistema General de Riesgos Laborales y serán asumidas por la Administradora de
Riesgos Laborales a “la cual se encuentre afiliado el trabajador en el momento de
ocurrir el accidente o, en el caso de la enfermedad profesional, al momento de requerir
la prestación”. Por el contrario, cuando el siniestro es de origen común, estas estarán
a cargo, del empleador en un primer momento, de las Entidades Promotoras de Salud
en un segundo periodo y, finalmente, de la Administradora de Fondos de Pensiones a
la cual se encuentra afiliado el trabajador”23.

Lo anterior tiene sustento en lo dispuesto en el artículo 2.2.5.1.27 del Decreto 1072 de

2015, el cual regula el procedimiento para la calificación del origen del accidente o
enfermedad o muerte en los siguientes términos:

“Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y Entidades Promotoras de

Salud, deberán conformar una dependencia técnica o grupo interdisciplinario que
adelante el procedimiento de determinación del origen y registrarla ante las
Secretarías de Salud. Las Administradoras de Riesgos Laborales adelantarán el
procedimiento por intermedio del grupo interdisciplinario previsto en el artículo
2.2.5.1.26. del presente Decreto”.

Teniendo en cuenta la remisión normativa a la que hace alusión dicha disposición,

es menester señalar que el artículo 2.2.5.1.26 ibídem, regula las condiciones que
deben reunir las entidades que califican la pérdida de capacidad laboral,
estableciéndose que el equipo interdisciplinario del cual deberán disponer cada una
de las entidades Administradoras de Riesgos Laborales, así como las Entidades
Promotoras de Salud y las Administradoras del Régimen Subsidiado, tendrá a cargo
el estudio y seguimiento de los afiliados y posibles beneficiarios, recopilar pruebas,
valoraciones, emitir conceptos de rehabilitación en cada caso y definir el origen y
grado de pérdida de la capacidad laboral.

Tomando como marco de reflexión lo expuesto, es claro, que la primera calificación

del origen de la enfermedad será la que determinará quién es el responsable de las
prestaciones económicas y asistenciales en seguridad social de quien resulte afectado
por alguna contingencia en su estado de salud.

22
Artículo 3 del Decreto 1507 de 2014.
23
Sentencia T-140 de 2016.
 Página 10 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

Sin embargo, en el evento que se susciten controversias en las calificaciones

emitidas por la Administradora del Fondo de Pensiones o por la Administradora de
Riesgos Laborales, ya sea por enfermedad de origen común o accidente laboral,
según corresponda, le corresponderá a las Juntas Regionales calificar, en primera
instancia, la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su
origen, así como la fecha de estructuración de la misma24.

A su vez, será competencia de la Junta de Calificación Nacional resolver en

segunda instancia las controversias surgidas en las decisiones de las Juntas
Regionales.

En lo que respecta a aquellos dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación

de Invalidez que se encuentren en firme, se deberá acudir a la Justicia Laboral
Ordinaría, conforme lo dispone el artículo 44 del Decreto 1352 de 2013.

Sin embargo, en aquellos casos en los que tal mecanismo no resulte ser eficaz para
evitar un la consumación de un perjuicio irremediable, será procedente la acción de
tutela, previa evaluación de las circunstancias que rodean a quien solicita el amparo,
al tratarse de un sujeto de especial protección constitucional.

Así pues, la Corte Constitucional dispuso, que la procedencia excepcional de la acción

de tutela para controvertir dictámenes de calificación de invalidez, se encuentra
sujeta a las siguientes reglas: “el amparo procede como i) mecanismo definitivo,
cuando el medio ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y
eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia; ii) Procede
la tutela como mecanismo transitorio: ante la existencia de un medio judicial
que no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial
situación del peticionario. Además, iii) Cuando la acción de tutela es promovida
por personas que requieren especial protección constitucional, como los
niños, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, entre
otros, el examen de procedibilidad de la acción de tutela se hace menos estricto, a
través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos” (Negrita por
el Despacho)25.

Es por lo anterior, que de estudiarse el actuar desplegado por las Juntas de

Calificación de Invalidez, el mismo debe estar desarrollado con sujeción a las
siguientes reglas:

i) El trámite de la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral debe

realizarse cuando las entidades competentes hayan culminado el tratamiento y
rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad de su continuación;

ii) La valoración del estado de salud de la calificada debe ser completa e integral,
pues las juntas deberán proceder a realizar examen físico correspondiente, y al
sustanciar y proferir el respectivo dictamen deben tener en cuenta todos los aspectos
médicos consignados en la historia clínica, y ocupacional del paciente;

24
Artículo 142 del Decreto 19 de 2012, adicionado por el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012.
25
Sentencia T-713 de 2014.
 Página 11 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

iii) Las decisiones adoptadas por las Juntas, si bien no constituyen actos
administrativos, deben ser debidamente motivados, con explicación y justificación
del diagnóstico clínico de carácter técnico científico, soportado en la historia clínica
y ocupacional del paciente, así como los fundamentos de hecho y de derecho. (…)26.

De otro lado, en lo que respecta al pago de honorarios de la Junta Nacional y

Regionales, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 1562 de 2012, éstos deberán
ser asumidos por “(…)por la Administradora del Fondo de Pensiones en caso de que
la calificación de origen en primera oportunidad sea común; en caso de que la
calificación de origen sea laboral en primera oportunidad el pago debe ser cubierto
por la Administradora de Riesgos Laborales, conforme a la reglamentación que
expida el Ministerio de Trabajo·.

De manera particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha ratificado que

el Dictamen proferido por las Juntas de Calificación de Invalidez se configura en la
herramienta indispensable que permite que se efectúen los reconocimientos de
diferentes prestaciones sociales a los afiliados que han sufrido una pérdida de
capacidad laboral27.

En apoyo a lo anterior, la Sentencia T-045 de 2013 consignó que bajo ninguna

circunstancia el afiliado se encuentra en la obligación de asumir el costo de los
honorarios por los servicios de valoración realizados por las Juntas de Calificación de
Invalidez, pues los únicos legitimados son los fondos de pensiones y/o las
aseguradoras, de esta manera afirmó:

“las Juntas de Calificación de Invalidez, tienen derecho a recibir el pago de sus

honorarios; sin embargo, va en contra del derecho fundamental a la seguridad social
exigir a los usuarios asumir el costo de los mismos como condición para acceder al
servicio, pues son las entidades del sistema, ya sea la entidad promotora de
salud a la que se encuentre afiliado el solicitante, el fondo de pensiones, la
administradora o aseguradora, la que debe asumir el costo que genere este
trámite, para garantizar de manera eficiente el servicio requerido.”

2.3- Análisis de fondo:

Una vez revisados los documentos obrantes en el plenario, se encuentra

debidamente acreditado que:

a) La señora Sonia Adelaida Martínez Navarro, actualmente se encuentra

afiliada al Régimen de Seguridad Social a través de las entidades Nueva EPS (Salud)
y Arl Axa Colpatría (Riesgos Laborales).

b) En la actualidad la peticionaria tiene 53 años de edad, según se desprende de la

cédula de ciudadanía arribada al plenario28.

26
Ibídem.
27
Sentencia T- 400 de 2017.
28
Folio 11.
 Página 12 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

c) En favor de la parte accionante se dio inicio al trámite administrativo de

calificación de pérdida de capacidad laboral, pues la misma presentaba las siguientes
patologías denominadas: “Epicondilitis Lateral, Síndrome del Túnel Carpiano y
Tenosinovitis de Estiloides Radial (De Quervain)”29.

d) En primera instancia, la ARL Colpatría calificó la pérdida de capacidad laboral

de la peticionaria a través del dictamen No. 21590 del veintiséis (26) de mayo de
201830, determinando lo siguiente:

DIAGNOSTICO:  EPICONDILITIS LATERAL

 SÍNDORME DE TÚNEL CARPIANO
 TENOSINOVITIS DE ESTILOIDES
RADIAL (QUERVAIN)
ORIGEN: ENFERMEDAD LABORAL
PCL: 26,52%
FECHA DE ESTRUCTURACIÓN: 2018/05/26

e) Inconforme con el porcentaje determinado por la Administradora de Riesgos

Laborales, dentro de la oportunidad correspondiente, la accionante formuló recurso;
motivo por el cual el día veinticinco (25) de junio de 2018 fue remitida a la Junta
Regional del Valle del Cauca a fin de dirimir la controversia suscitada31.

f) Mediante Dictamen No. 31935842-3709, expedido el día tres (03) de julio de 2018
por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca 32, se
procedió a la valoración de la solicitante, entidad que estableció lo siguiente:

DIAGNOSTICO:  EPICONDILITIS LATERAL (M771)

 SÍNDORME DE TÚNEL CARPIANO
(G560
 TENOSINOVITIS DE ESTILOIDES
RADIAL (QUERVAIN) (M654)
ORIGEN: ENFERMEDAD LABORAL
PCL: 26,70%
FECHA DE ESTRUCTURACIÓN: 26/05/2018

g) En desacuerdo con la decisión previa, la solicitante formuló recurso de apelación

en contra de la valoración, sin embargo, dicho trámite se encuentra en suspenso
toda vez que la ARL Axa Colpatría no ha realizado la consignación de los
honorarios, pese a que la Junta Regional de Calificación de Invalidez mediante oficio
N.SD-18-608 del tres (03) de septiembre de 2018 lo requirió para tal fin33.

h) De manera posterior, mediante oficio No. GRSO-GRS-ML-0051-19 del tres (03)

de enero de 2019, emitido por la Entidad Promotora de Salud Nueva EPS a la
empleadora y a la peticionaria, se le informa que teniendo en cuenta que el dictamen

29
Folios 115 anverso a 117 anverso.
30
Folio 93.
31
Ibidem.
32
Folio 114 anverso a 117 anverso.
33
Folio 96.
 Página 13 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

anterior fue inferior al 50%, es deber de la empleadora proceder a su

reincorporación y/o reubicación, realizando la salvedad que si con posterioridad se
emitía un porcentaje superior al 50% se deberá omitir lo consignado en el mismo34.

i) En consideración a la anterior comunicación, la peticionaria a través de petición

No. 917834 solicitó a la Comisión Laboral de la Nueva EPS revisar y revocar fallo
de calificación de pérdida de capacidad laboral y ocupacional integral que aduce se
encuentra contenido en el oficio previo.

j) Sin embargo, mediante oficio No. GRSO-GRS-ML-0648-19 del treinta y uno (31)
de enero de 2019 el representante de Medicina Laboral de la Nueva EPS, le
manifestó que cualquier inconformidad con la evaluación llevada a cabo, debía
dirigirse a la entidad calificadora, esto es, Junta Regional de Calificación de Invalidez
del Valle del Cauca35.

k) De manera ulterior, Medicina Laboral de Nueva EPS, a través de oficio No.

GRSO-GRS-ML-1609-19 del primero (01) de marzo de 2019, le indicó a la peticionaria
que la carta de reintegro laboral contenida en el oficio No. GRSO-GRS-ML-0051-19
del tres (03) de enero de 2019 no se encuentra sujeta a recurso alguno, pues es un
documento meramente informativo36.

Previo a resolver de fondo la presente acción, es necesario determinar si la acción

constitucional resulta procedente para amparar el derecho constitucional deprecado
por la tutelante, conforme a la jurisprudencia y a la normatividad citada en párrafos
anteriores.

Sobre el particular, se tiene que la accionante no es un sujeto de especial protección,

conforme al rango de la edad establecida por la Jurisprudencia Constitucional, esto
es, tener 74 años de edad37, pues en la actualidad tiene 53 años de edad38.

No obstante, ésta Operadora Judicial no puede desconocer que aquella ha

presentado unas patologías complejas “Epicondilitis Lateral, Síndrome del Túnel
Carpiano y Tenosinovitis de Estiloides Radial (De Quervain)” que han deteriorado en
un 26, 70% su salud y su capacidad para laboral, tanto así, que se ha solicitado por
parte de su Administradora de Riesgos Laborales Axa Colpatría la valoración
de su pérdida de capacidad laboral. Amén de lo expuesto, las entidades accionadas
no desvirtuaron ni objetaron tal circunstancia.

Así las cosas, es claro que resulta procedente estudiar de fondo el amparo deprecado
por la tutelante, al evidenciarse que nos encontramos frente a una persona que tiene
menguada su capacidad para laborar y que en la actualidad se encuentra realizando
el trámite administrativo correspondiente a efectos de que se determine de manera
definitiva el porcentaje de pérdida laboral suscitado como consecuencia de las

34
Folios 101-103.
35
Folio 104.
36
Folio 104 anverso.
37
Sentencias T-844 de 2014 y T-047 de 2015.
38
Folio 7.
 Página 14 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

enfermedades laborales que ha tenido que padecer (Ley 1562 de 2012, Decreto 019
de 2012 y Decreto 1072 de 2015).

Advertido lo anterior y en consideración a los fundamentos fácticos que anteceden,

así como las normas que regulan lo concerniente a la calificación de la pérdida de
capacidad laboral, es menester señalar que no es posible acceder al amparo en los
términos deprecados por la parte actora, por las razones que se pasan a exponer.

En primer lugar, una vez es analizada con detenimiento la carta de reintegro laboral
contenida en el oficio No GRSO-GRS-ML-0051-19 del tres (03) de enero de 2019,
advierte este Estrado Judicial que la parte actora yerra al considerar que dicho
documento corresponde a un Dictamen de Pérdida de Capacidad Laboral emitido
por la Entidad Promotora de Salud Nueva EPS, pues en la misma no se
consignan los diagnósticos, el origen de los mismos, el porcentaje dado y la fecha
de estructuración de aquellos, como tampoco los fundamentos de hechos que se
relacionan con la ocurrencia de las patologías que padece la parte actora, la
valoración de la historia clínica, reportes, exámenes médicos periódicos y todo
aquello que pueda servir de prueba para certificar la relación entre las patologías y
el trabajo desempeñado por aquella.

Así mismo, debe decirse que al examinar esta comunicación junto con el Oficio
GRSO-GRS-ML-1609-19 del primero (01) de marzo de 2019, expedido por Medicina
Laboral de la Nueva EPS, se concluye que la carta de reincorporación laboral en
controversia hace alusión es al trámite de Calificación iniciado desde el año 2016 y
el cual se encuentra en trámite con el Dictamen recurrido No. 31935842-3709,
expedido el día tres (03) de julio de 2018 por la Junta Regional de Calificación
de Invalidez del Valle del Cauca, motivo por el cual habrá de negarse la solicitud
formulada por la parte actora a través del libelo introductorio.

Amén de lo anterior, es pertinente precisar que en el plenario no se avizora trámite

de calificación adicional que se encuentre surtiendo ante el Fondo de Pensiones o la
Entidad Prestadora de Salud con ocasión a patologías adicionales que padezca la
parte actora, situación que de igual manera torna improcedente la petición de la
señora Sonia Adelaida Martínez Navarro.

No obstante lo anterior, es evidente que en la actualidad se encuentra en suspenso

el recurso de apelación radicado en contra del Dictamen No. 31935842-3709,
expedido el día tres (03) de julio de 2018 por la Junta Regional de Calificación
de Invalidez del Valle del Cauca, pues la Administradora de Riesgos Laborales
ARL Axa Colpatría ha omitido realizar la cancelación de los honorarios
correspondientes a la valoración que se debe surtir ante la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, incumpliendo a todas luces el deber contenido en el
artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos
Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud “.

Así las cosas, deviene imperativo amparar el derecho fundamental al debido proceso
que ostenta la parte actora, señora Sonia Adelaida Martínez Navarro, teniendo
en cuenta que DE OFICIO esta instancia judicial advierte que desde el momento
de la calificación efectuada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez
 Página 15 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

del Valle del Cauca a esta fecha, han transcurrido más de 9 meses, imposibilitando
la práctica de la nueva valoración de la Junta Nacional a tiempo, lo que en un futuro
podría complicar la situación laboral y médica de la afectada, transgrediendo su
dignidad humana y poniéndola en una situación de indefensión, a la luz de lo
dispuesto en la sentencia T-696 de 2011 por la Honorable Corte Constitucional.

En virtud de lo expuesto, se ordenará al Representante Legal de la Administradora

de Riesgos Laborales ARL Axa Colpatría o quien haga sus veces, que dentro
del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de ésta
providencia, proceda a realizar el pago de los honorarios para que se efectúe la
valoración ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez de la señora
Sonia Adelaida Martínez Navarro, en virtud del recurso de apelación radicado
en contra del Dictamen No 31935842-3709 expedido el día tres (03) de julio de
2018, a efectos de que la Junta Regional de Calificación del Valle del Cauca
dé trámite al mismo.

En mérito de lo expuesto, el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito

de Cali, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONCEDER la protección solicitada por la señora SONIA ADELAIDA

MARTÍNEZ NAVARRO, identificada con cédula de ciudadanía No. 31.935.842 de
Cali, en salvaguarda a sus derechos fundamentales al debido proceso y dignidad
humana, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Representante Legal de la ADMINISTRADORA DE

RIESGOS LABORALES ARL AXA COLPATRÍA o quien haga sus veces, que dentro
del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de ésta
providencia, proceda a realizar el pago de los honorarios para que se efectúe la
valoración ante la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ de la
señora SONIA ADELAIDA MARTÍNEZ NAVARRO, identificada con cédula de
ciudadanía No. 31.935.842 de Cali, en virtud del recurso de apelación radicado en
contra del Dictamen No 31935842-3709 expedido el día tres (03) de julio de 2018,
a efectos de que la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DEL VALLE DEL
CAUCA dé trámite al mismo.

TERCERO: RECURSOS. Contra la presente decisión, procede IMPUGNACIÓN

ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro de los tres (3) días
siguientes a su notificación.

CUARTO: Si este proveído no es impugnado, por Secretaría ENVÍESE a la Corte

Constitucional en opción de revisión.
 Página 16 de 16
Radicado No. 76-001-33-33-009-2019-00092-00

QUINTO: En firme el presente proveído, ARCHÍVESE lo actuado, previa

desanotación en los Sistemas de Registro.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

MIRFELLY ROCIO VELANDIA BERMEO

Juez