B La Fiscalía Nacional de Investigaciones

Carrera: Abogacía
Curso: 4º Año
Materia: Derecho Administrativo
Profesor: Dr. Julio Pablo Comadira
Año Académico: 2013
Alumno:

Bolilla I: Función Administrativa. Derecho Administrativo. Régimen Exorbitante

1. Funciones Jurídicas del Estado: Legislativa, Jurisdiccional, Administrativa. Criterios de

conceptualización.

El estado, para cumplir su fin de BIEN COMUN, asume historicamente diversos cometidos
a los que procura satisfacer mediante actos jurídicos y operaciones materiales. Esa actividad la
realiza a través de sus poderes: legislativo, judicial y administrativo .La causa final de estos
órganos es desarrollar su actividad a fin del bien común. El régimen de cada función jurídica
responde a distintos criterios: Teleológicos: se refiere al modo de relación inmediata o mediata
ente poder atribuido y el fin de bien común. Orgánicos: según los datos políticos que determinan
la conformación del órgano que actúa: representación popular, independencia, imparcialidad, etc.
Formales: según el procedimiento de actuación del órgano. Materiales: según la índole general
o individual del acto. En nuestro ordenamiento la función legislativa se cumple por el poder
legislativo y se expresa en el acto estatal LEY, articulo 84 CN, sea general o particular. Se
desarrolla con arreglo al procedimiento fijado para la formación y sanción de leyes. (criterio
teleológico, subjetivo, formal, porque toma en cuenta el fin, el sujeto y el procedimiento).
La función jurisdiccional la realiza el poder judicial y sus órganos y el acto se traduce en
SENTENCIA. Reconoce como objeto la decisión individual de conflictos ente partes, por medio
del procedimiento dado pro el Art. 75, inc 12. Entonces tenemos un criterio teleológico,
subjetivo, formal, material.

2. Derecho administrativo y Función Administrativa.

Mediante la función administrativo el estado satisface el BIEN COMUN, concretando los

mandatos legislativos, judiciales o constitucionales a través de una estructura orgánica, jerárquica
que actúa por un procedimiento dirigido a garantizar la legalidad y eficacia del actuar Adm. La
mayor parte de la función Adm. en nuestro ordenamiento la cumple el poder ejecutivo y los demás
órganos cuando no asumen condición legislativa o jurisdiccional.
Se considera FUNCION ADMINISTRATIVA a toda actividad cumplida por la adm.
Centralizada y descentralizada, cumplidas por medio de procedimientos que garantizan la
legalidad y eficacia del accionar de los órganos pertinentes. El derecho administrativo no se aplica
con exclusividad.
Definición: rama de la ciencia del derecho que tiene por objeto de estudio a las normas
o principios que regulan el ejercicio de la función administrativa y el control judicial de
ésta. La característica central del régimen jco de la función adm. Y del derecho adm. Es su
EXHORBITANCIA, que concibe al derecho adm como un instrumento equilibrado
orientado no solo a la protección de los intereses individuales sino también a la preservación
de las prerrogativas públicas

2.1. Criterio resultante del ordenamiento jurídico.

2.1.1.La función administrativa en la Constitución Nacional. Titularidad.

Respecto de la función administrativa, se puede afirmar que su régimen jurídico se impone, en
nuestro ordenamiento, a la mayor parte de la actividad cumplida por el Poder Ejecutivo
(Segunda Parte, Título Primero, Sección Segunda de la Constitución Nacional), y a la parte de
la actividad de los otros Poderes que, en cada caso, no asuman condición legislativa o
jurisdiccional con arreglo a la caracterización que de ellas se hizo.

2.2. La denominada actividad administrativa jurisdiccional.

 Un sector de la doctrina rechaza toda posibilidad de reconocer que el PE pueda ejercer las
funciones propias de los jueces, a tenor del art. 109 CN que dice que el PE no puede ningún caso
ejercer las funciones judiciales. Por otro lado se trato de trasladar el esquema francés. Diversas
opiniones: Bielsa limitó el reconocimiento de la jurisdicción adm a ciertos supuestos propios de
la materia contencioso adm., es decir, el conflicto ente la adm. Y el administrado.
Bosch admitió la existencia de una unidad funcional jurisdiccional conformada por el proceso en
primera instancia en sede adm. Y una segunda instancia ante la justicia.

2.2.1. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. La jurisprudencia de la

Corte Suprema siempre admitió la existencia de cierta competencia jurisdiccional en las
autoridades adm.
Por ejemplo en la causa Parry, la corte expreso la admisibilidad de que ciertos tipos de
negocios sean juzgados pro funcionarios y con ciertas formalidades. También el alto tribunal
permite anular o revocar una decisión sobre hechos controvertidos si fuere irrazonable y se apoya
en potestades constitucionales. Fue en el caso Fernández Arias en donde la Corte precisó los
alcances de potestades jurisdiccionales a órganos adm.
La Corte resolvió que en casos como el que juzgaba, control suficiente implicaba:
reconocimiento a los litigantes del derecho a recurrir ante los jueces ordinarios, negación a los
tribunales adm. de dictar resoluciones finales de hechos y derecho controvertidos, con excepción
en los supuestos en que los interesados elijan la vía administrativa, cuando pueda elegirse. ¿ Cómo
puede sintetizarse la actual situación jurisprudencial en materia de funciones jurisdiccionales de
la adm. Publica? Sigue vigente el criterio de reconocer legitimidad al otorgamiento de funciones
jurisdiccionales a órganos adm., siempre que: El otorgamiento por parte de la ley, se justifique
tal otorgamiento, haya garantías formales de independencia e imparcialidad para los integrantes
del órgano adm.
Un control judicial suficiente que necesita de: Naturaleza del derecho individual invocado,
índole y magnitud de los intereses públicos comprometidos, carácter de la organización adm
establecida para garantizarlos y complejidad de la materia sobre la que verse la función.

El articulo 42 de la CN como habilitante de una jurisdicción administrativa de base

constitucional: Artículo 42- Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho,
en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una
información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y
digno. Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el
consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al
control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios
públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios. La legislación
establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos, y los marcos
regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria
participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en
los organismos de control. La cuestión sobre las facultades jurisdiccionales de la administración
deben resolverse desde la teoría general de las funciones jurídicas. Solo a partir de la reforma del
94 es posible aceptar la existencia de un Tribunal administrativo con base constitucional expresa.

3. El Derecho Administrativo actual como régimen exorbitante.

La exorbitancia caracteriza a la función administrativa del Estado. La exorbitancia del
derecho adm. Deriva de la especificidad de su contenido equilibrado en prerrogativas y garantías
(procesales y sustanciales) y de su derecho común de la administración Publica.

3.1. Prerrogativas estatales. Son prerrogativas sustanciales de la adm. Publica: creación

unilateral y presunción de legitimidad de sus actos, ejecutoriedad de estos, potestad de volver
sobre ellos si son inoportunos o ilegítimos, régimen privilegiado de contratos y bienes.

3.2. Garantías individuales. Son prerrogativas procesales: el agotamiento de la instancia adm.

previa la demanda judicial, plazos breves de caducidad para accionar judicialmente contra el
estado, mayor plazo para el cumplimiento de ciertas cargas procesales, incomparecencia personal
de determinado funcionarios en el juicio contencioso adm., efectos declarativos de la sentencia,
régimen especial de ejecución de las sentencias que condenan al estado a dar sumas de dinero,
posibilidad de demandar la invalidez de sus actos. Son garantías sustanciales del administrado el
ppio de juridicidad, la propiedad, la igualdad, la razonabilidad del actuar administrativo, el acceso
a la justicia, responsabilidad del estado y sus funcionarios. Son garantías procesales el
informalismo en favor del administrado, un concepto amplio de legitimación y el debido
procedimiento previo a todo acto adm. que incluye el debido proceso objetivo. Se advierte que el
derecho adm. es una rama política, ya que se vincula al poder y que requiere para su empleo y su
control un equilibrio y prudencia. Hay desequilibrio cuando se avasalla un derecho individual. El
régimen exorbitante se integra actualmente con prerrogativas y garantías.

Qué es el Derecho Administrativo: Se dice que es el “derecho procesal de la Constitución

Nacional”, pero específicamente nos podemos referir al Dcho. Administrativo desde una doble
perspectiva, desde una doble visión: en primer lugar, como una rama de la Ciencia Jurídica,
en este sentido es aquella parte de la Ciencia del Derecho que tiene por objeto las normas y los
principios que rigen y regulan la función administrativa y su control judicial.
Y en segundo lugar, como una porción del derecho positivo. el Dcho. Administrativo en cuanto
porción del derecho positivo, no ya como rama de la Ccia. Jca. sino como una porción, un extracto
del dcho. positivo, se lo puede definir como el conjunto de normas y de principios que rigen la
actividad administrativa y su control judicial.
En el Dcho. Administrativo es esencial la función administrativa, porque vamos a saber el
régimen que se aplica a la función administrativa, que es el régimen exorbitante del Dcho.
Administrativo.
Hay varios criterios, para distinguir a las funciones del Estado, las 3 clásicas funciones del
Estado: la función administrativa, la función judicial y la función legislativa. Los criterios que
se han esbozado para poder distinguir y delimitar el contenido o el alcance de la función
administrativa, de la función judicial y de la función legislativa básicamente son 3 criterios: el
primero es un criterio material, el segundo es un criterio subjetivo, y el tercero es un criterio
mixto, es decir, que adopta pautas de los otros dos criterios y otras pautas de referencia.

El criterio material. Hay función administrativa según el criterio material cuando se tiene en
cuenta la naturaleza jurídica extrínseca de la función; Para el criterio material, la función
legislativa es la creación de normas impersonales, abstractas y objetivas. Según este criterio
material la función jurisdiccional, es definida como la aplicación de esas mismas normas a
situaciones concretas contenciosas, es decir, allí donde hay un conflicto. Según el criterio material
La función administrativa, es la aplicación de esas mismas normas a situaciones que no son
contenciosas, (ejemplo, la designación de un funcionario público).
Críticas al criterio material: según este criterio, el Poder Legislativo realizaría función
legislativa; función administrativa(ejemplo, la compra de libros o la celebración de un contrato
de limpieza del Congreso), y función judicial, (Ej. juicio político.) Entonces, según el criterio
material, el Poder Legislativo realizaría las 3 funciones: El Poder Judicial también realizaría las
3 funciones: realizaría obviamente la función judicial; la función legislativa, por ejemplo, los
plenarios o las acordadas, porque son normas impersonales, abstractas y objetivas; y también
realizaría función administrativa, por ejemplo, cuando la C. S. J. N. decide celebrar un contrato
de edición de sus fallos. El Poder Ejecutivo también realizaría las 3 funciones según el criterio
material: función administrativa; función legislativa, como el dictado de reglamentos; y función
judicial, como por ejemplo, la actividad que desarrolla el Tribunal Fiscal de la Nación.
La crítica que se le puede formular a este criterio es la siguiente: la función legislativa del
Poder Legislativo, según el criterio material, es distinta de la función legislativa del Poder
Ejecutivo, porque según este criterio material sería función legislativa del Poder Ejecutivo el
dictado de reglamentos, y del mismo modo también sería función legislativa la aprobación y la
sanción de una ley por parte del Congreso. Sin embargo, la ley y el reglamento tienen regímenes
jurídicos completamente diversos: por lo pronto, hay una relación de subordinación. Los
reglamentos (los autónomos y los ejecutivos) están subordinados a la ley. No pueden ser
contrarios a la ley. Hay una gradación jerárquica. La función judicial del Poder Judicial es
distinta de la función judicial del Poder Ejecutivo: La función materialmente jurisdiccional del
Poder Ejecutivo difiere sustancialmente de la función judicial del Poder Judicial porque
precisamente está sujeta, de acuerdo a los criterios establecidos por la C. S. J. N., a control
judicial suficiente, es decir, una “sentencia” de un tribunal administrativo no es igual, no tiene
el mismo régimen jurídico que una sentencia del Poder Judicial. La “sentencia” de un tribunal
administrativo está sujeta a control judicial suficiente.

Criterio subjetivo. Este criterio tiene en cuenta al sujeto. Así, según este criterio subjetivo, todo
lo que realiza el Poder Ejecutivo es función administrativa; todo lo que realiza el Poder
Legislativo es función legislativa, y todo lo que realiza el Poder Judicial es función judicial.

El criterio mixto El criterio mixto define a la función legislativa como aquella actividad
desarrollada por el Congreso, de acuerdo al procedimiento previsto en la Constitución Nacional,
para la formación y la sanción de las leyes, cuyo producto es la ley. Ley que puede ser de carácter
general o de carácter particular (o individual). Decimos que es mixto porque : 1) se adopta un
componente eminentemente subjetivo: es el Congreso. únicamente el Congreso ejerce la función
legislativa. 2) tiene un elemento formal: se tiene en cuenta un procedimiento previsto en la
Constitución Nacional para la formación y la sanción de las leyes. 3) hay una perspectiva
teleológica, en el sentido de ver de qué manera atiende esta función al Bien Común: si de una
manera mediata o inmediata. Y decimos que sólo atiende al Bien Común de una manera mediata.
Es decir, no hay una satisfacción inmediata del Bien Común mediante el ejercicio de la función
legislativa. Entonces, la función legislativa es aquella actividad que desarrolla el Congreso, de
acuerdo al procedimiento previsto en la Constitución Nacional, para la formación y sanción
de las leyes, cuyo producto es la ley. Para esto tenemos en cuenta pautas subjetivas, porque
únicamente el Congreso es el que desarrolla función legislativa; pautas formales, porque se
debe seguir un procedimiento que es el previsto en la C. N., y también pautas teleológicas. Y
decimos que hay una relación mediata entre la función legislativa y el Bien Común o el interés
público.

Función Judicial. según el criterio mixto la función judicial es la actividad de los jueces que
integran el Poder Judicial para resolver conflictos presentes o actuales entre partes con intereses
contrapuestos. El producto de esta función judicial es la sentencia.
Decimos que es mixto porque: 1) tiene un componente ciertamente subjetivo: únicamente
el Poder Judicial realiza función judicial.; solo los jueces que integran el Poder Judicial realizan
función judicial. 2) Tiene un elemento materia: el conflicto: se requiere una causa, un conflicto
en el cual intervengan los jueces. 3) tiene un elemento formal: los jueces actúan de acuerdo a un
procedimiento, al Código de Procedimientos aplicable en cada caso, aplicable en la materia 4)
hay una perspectiva teleológico, , entre la satisfacción del Bien Común y la función judicial hay
una relación mediata.
La función judicial según el criterio mixto, es la actividad que desarrollan los jueces
que integran el Poder Judicial para resolver conflictos actuales o presentes entre partes con
intereses contrapuestos, cuyo resultado es la sentencia. Tenemos en cuenta pautas subjetivas
(únicamente los jueces que integran el Poder Judicial desarrollan función judicial); un
aspecto material, que está dado por la necesidad o necesariedad de un caso, de un conflicto;
un elemento formal (tienen que seguir los jueces un procedimiento; y desde la perspectiva
teleológica, hay una relación mediata entre esta función y la satisfacción del Bien Común.

La función administrativa Tenemos que distinguir en los 3 poderes.

En el Poder Ejecutivo, ( según el criterio material) es función administrativa la función

legislativa, la función administrativa y función judicial. La totalidad de la función que desarrolla
el Poder Ejecutivo es función administrativa, salvo los actos institucionales y los actos regidos
parcialmente por el Derecho Privado. Incluimos entonces la función materialmente jurisdiccional,
la función materialmente legislativa y la función materialmente administrativa. La función
administrativa en el Poder Ejecutivo es la totalidad de las funciones que desarrolla,
incluyendo la función que según el criterio material es judicial, administrativa o legislativa,
excepto los actos institucionales y los actos regidos parcialmente por el Dcho. Privado o de
objeto privado.
La diferencia sustancial entre un acto administrativo y un acto institucional radica en que los
actos institucionales son dictados por razones de los intereses superiores de la Nación en
circunstancias, excepcionales, y con la particularidad de que no afectan de manera directa e
inmediata los derechos de los particulares. Es decir, el dictado de un acto institucional, a
diferencia de un acto administrativo, no afecta de manera directa o inmediata la situación jurídica
o la esfera jurídica de los particulares. Ejemplo: el Estado de Sitio. :esta declaración, en principio,
no es revisable judicialmente; no es un acto administrativo, es un acto institucional. Sin embargo,
en virtud de este estado de sitio, se detiene a una persona. Uno puede impugnar la detención de
esta persona judicialmente, y cuando entre a evaluar la legitimidad de la detención del particular,
también puede evaluar la legitimidad de la declaración del estado de sitio.
Y los actos de objeto privado son aquellos casos en que la administración, a través de sus
distintos organismos, empresas, etc., se someten a un régimen de Derecho Privado, que nunca va
a ser total, porque siempre los actos regidos parcialmente por el Derecho Privado van a tener un
aspecto administrativo, ej :“competencia”.
Entonces, la función administrativa, en el Poder Ejecutivo, es la totalidad de la función que
desarrolla, salvo los actos institucionales y los regidos parcialmente por el Derecho Privado.
En el Poder Legislativo, la función administrativa va a ser aquella función que resulte de
excluir a la función legislativa, de acuerdo a un criterio material.
En el Poder Judicial. En el Poder Judicial la función administrativa va a ser aquella que
resulte de excluir a la función judicial de acuerdo a un criterio material.
Saber cuando hay función administrativa, nos permite saber que régimen jurídico se le
aplica: que es lo que llama el régimen jurídico exorbitante del Dcho. Administrativo.
Los caracteres de la función administrativas son: 1) tiene un componente subjetivo, al
decir que todo lo que desarrolla el Poder Ejecutivo es función administrativa, salvo los actos
institucionales y los regidos parcialmente por el Dcho. Privado. 2) tiene un componente residual,
porque en el Poder Legislativo y en el Poder Judicial definimos a la función administrativa por
exclusión. 3)Desde una perspectiva teleológica, decimos que hay una relación de inmediatez entre
la satisfacción del Bien Común y la función administrativa. ; la función administrativa satisface
de manera directa e inmediata el Bien Común.

Las características del régimen jurídico que se le aplica a la función administrativa del
Dcho. Administrativo, es el régimen exorbitante del Dcho. Administrativo. Definiéndolo como
el conjunto equilibrado de prerrogativas y garantías.

Contenido actual del régimen exorbitante

 PRERROGATIVAS estatales:
o Sustanciales:
Creación unilateral de vínculos obligatorios El Estado tiene la potestad de realizar actos
administrativos de manera unilateral que pueden suponer la creación de un vínculo obligatorio
para el particular, y al que va a tener que sujetarse.
Presunción de legitimidad de los actos se presume que los actos administrativos fueron dictados
de conformidad con la totalidad del ordenamiento jurídico vigente al momento de su emisión
(“iuris tantum”, no es una presunción “iure et de iure”)-.
Ejecutoriedad del acto administrativo es la potestad que tiene la Administración para ejecutar
por si y ante si los actos que dicta.
Potestad revocatoria de los actos administrativos por razones de ilegitimidad o de
oportunidad, mérito o inconveniencia
Régimen especial de contratos el principio que rige la contratación administrativa para
seleccionar al co-contratante es la licitación pública-. la Administración, en principio, no puede
contratar directamente o elegir libremente el método de selección del contratista particular, sino
que como principio se aplica la licitación pública. Hay una adhesión de los particulares a los
contratos que celebra con la Administración Pública porque la licitación pública tiene que
desarrollarse, y el contrato a su vez basarse, en los pliegos de bases y condiciones,
independientemente de las consultas u otras modificaciones que se pueden hacer, a estos pliegos.
Hay un régimen especial de la contratación estatal que se advierte en la formación de los contratos
y, también, en la ejecución de los contratos, porque se van a aplicar dos principios: el principio
de continuidad y el principio de mutabilidad. la Administración puede modificar
unilateralmente, dentro de ciertos límites y ciertos márgenes, el contrato administrativo celebrado
con el particular, siempre que no afecte un elemento esencial, La Adm. Pública tiene la potestad,
en virtud del principio de mutabilidad o “ius variandi”, de exigirle al contratista En el ámbito del
Dcho. Administrativo, en principio, si se efectúa esta modificación dentro de ciertos márgenes de
razonabilidad y de acuerdo a lo que prevea la ley aplicable, se somete a cumplir con lo que pide
la Administración. Tiene otra característica especial el régimen de contrataciones, que es el
control al que está sometido tanto, el procedimiento de formación de los contratos
administrativos, como el de ejecución
Régimen jurídico especial de los bienes: los bienes públicos son inembargables, inalienables,
imprescriptibles. Solo se pueden desafectar con una norma del mismo tenor que aquella que hizo
la afectación. Es decir, esta prerrogativa esta dada por la inembargabilidad, inalienabilidad e
imprescriptibilidad de los bienes públicos, que únicamente pueden ser desafectados por otra
norma del mismo tenor, de la misma jerarquía de la norma que hizo la afectación.

o Procesales:
Agotamiento previo de la vía administrativa para accionar contra el Estado si quiero
demandar al Estado, si quiero impugnar un acto administrativo, no puedo, en principio, ir
directamente a la Justicia sino que tengo que agotar la vía administrativa. Tengo que impugnar el
acto administrativo en sede administrativa, y una vez que se haya resuelto la impugnación en sede
administrativa, puedo ir a sede judicial Si entablo otro tipo de demanda, con las excepciones antes
de demandar al Estado hay que agotar la vía administrativa. hay que plantear en la Administración
el conflicto, hay que resolverlo ahí y, luego se puede ir a sede judicial
Plazo de caducidad para accionar judicialmente contra el Estado en el ámbito del Dcho.
Privado, donde rigen los plazos de prescripción. Aquí, una vez agotada la vía administrativa, no
tengo el plazo de prescripción de 2 años o de 10 años sino que tengo un plazo breve de caducidad
que, en el ámbito nacional, para interponer la demanda judicial una vez agotada la vía
administrativa, es de 90 días hábiles judiciales para interponer la demanda, Si es un recurso el
plazo de caducidad es de 60 días hábiles judiciales.
Efectos declarativos de las sentencias condenatorias contra el Estado significa que si por
cumplir una sentencia condenatoria, el Estado deja de desarrollar o de cumplir con un fin esencial,
se puede postergar el cumplimiento de la sentencia para no dejar de desatender esta necesidad
esencial.
Régimen especial de ejecución de las sentencias condenatorias a dar sumas de dinero se
ejecutan siempre que no afecte un fin esencial del Estado
Proceso de lesividad. Es la forma en que canaliza el Estado la pretensión de ilegitimidad de sus
propios actos. En el ámbito del Dcho. Privado rige un principio en virtud del cual nadie puede
alegar su propia torpeza y nadie puede ir contra sus propios actos anteriores. En el ámbito del
Dcho. Administrativo, puede volver o plantear la ilegitimidad del propio acto que ella dictó a
través del proceso de lesividad declarando la lesividad a su propio interés de un acto que dictó
antes por ilegítimo e inicia la pretensión de ilegitimidad del propio acto que dictó.
La incomparecencia personal de ciertos funcionarios en el contencioso. Es una prerrogativa
en virtud de la cual ciertos funcionarios públicos -, para no desatender las funciones para las que
fueron designados, pueden no comparecer personalmente en determinados juicios, en
determinados procesos, y lo pueden hacer respondiendo por escrito sin necesidad de acudir
personalmente.

 GARANTÍAS DE LOS PARTICULARES:

o Sustanciales:
Principio de Juridicidad: este es un ppio. absoluto del Dcho. Administrativo e implica que la
totalidad del accionar del Estado debe subordinarse necesariamente al ppio. de juridicidad que
está compuesto por los principios generales del Derecho, por la Constitución Nacional, por los
tratados internacionales con jerarquía constitucional, por los tratados internacionales con
jerarquía superior a las leyes, las leyes, los reglamentos que dicta la propia Administración y los
precedentes administrativos en la medida en que esté comprometida la garantía de la igualdad y
que sean legítimos; y para algunos autores, ciertos contratos.
Igualdad art. 16 de la Constitución Nacional
Propiedad p art. 17 de la C. N.
Razonabilidad en ntro. derecho está en el art. 28 de la C. N.
Acceso a la justicia,. siempre que haya una afectación de derechos subjetivos tiene que estar
expedita la vía judicial, sin perjuicio del agotamiento de la vía y de los plazos para interponer la
demanda. susceptible de control judicial.
Responsabilidad del Estado y de los funcionarios siempre se tiene que poder responsabilizar
al Estado y a los funcionarios públicos por las infracciones que cometen.

o Procesales:
Consideración del particular como colaborador (informalismo o formalismo moderado)
esta condición del particular como un colaborador se desprende la garantía del informalismo o
del formalismo moderado :es la posibilidad de excusar el incumplimiento del particular de las
formas no esenciales, siendo posible cumplirlas luego. el informalismo es la excusación del
incumplimiento de aquellas formas no esenciales.
Debido procedimiento previo (debido proceso adjetivo) incluye a todos aquellos
procedimientos previos exigidos por la ley en forma anterior al dictado del acto administrativo y
también el debido proceso adjetivo .( es el derecho de defensa en sede administrativa ) como una
faz del debido procedimiento previo, y es una especie del género del debido procedimiento previo.
El debido procedimiento previo incluye los procedimientos administrativos en general, , y el
debido proceso adjetivo, es el derecho de defensa.

Bolilla II
Origen y evolución histórica del Derecho Administrativo.
Criterios interpretativos. Relación con otras ciencias.

1.Génesis histórica del Derecho Administrativo actual. A diferencia de otras disciplinas la

nuestra no remonta su origen a un pasado remoto ya que: -Las normas no contenían obligaciones
jurídicamente exigibles al príncipe respecto de los súbditos, sino que de éstos a aquel. -La falta
de estabilidad de las normas adm. ya q durante mucho tiempo, la norma duraba tanto cuanto lo
quería el príncipe. -El no sometimiento de la autoridad a un sistema de responsabilidades. Edad
Media: El feudalismo se caracterizó por la atomización del poder entre los q poseían parcela. Se
concentraba el poder político en el soberano. Con el fin de la Edad Media se considera a los
Monarcas protectores del bien común, el Estado protege la industria y el comercio de los súbditos
de los del extranjero. Estado Absolutista: El Estado moderno, tal como lo conocemos hoy es la
forma de organización política que emerge en Europa como consecuencia de la descomposición
del régimen feudal. El monarca emerge como una unidad superior y por la concentración del
poder en sus manos. Este estado Absolutista posee sus bases económicas en las corrientes
mercantilistas que sustituye a la economía agrícola-pastoril. El monarca dirige sus esfuerzos a la
acumulación de riquezas, lo q explica porque el estado intervenía en la vida económica.
1.1.El principio de separación de los poderes y su interpretación francesa. Hacia el E de
Dcho: Surge de circunstancias q precipitan la caída de la monarquía absoluta, como: -Teorías
políticas: división de poderes que aparece en el XVII en Inglaterra durante la revolución puritana
de los protestantes disidentes y el de la ley como expresión de la voluntad Gral. -Locke no admite
el poder ilimitado del soberano. Si el estado ha nacido a través de un contrato p/ proteger los
derechos de los hombres, carece de sentido que desaparezcan. Hay que limitar el poder del
soberano y distribuirlo. -Montesquieu: enuncia la teoría de % de poderes, para él la libertad
política se da en los estados donde el poder no reside en la misma persona. -Rousseau: expresa la
ley como expresión de la voluntad gral. -La Revolución Inglesa 1688. La corona había entrado
en lucha con el Parlamento. La 2da Revolución se hace contra Jacobo II Estuardo, se le impone
al nuevo monarca condiciones en garantía de la libertad política. - La emancipación americana
1776. en 1787 se reúne la convención constitucional aprobando la CN. Interpretaron la división
de poderes en base a 3 premisas: existen 3 funciones diferentes, deben ser ejercidas por
departamentos separados y deben ser éstos iguales e independientes.
1.2.El Consejo de Estado Francés. Creación. Funciones. Evolución histórica. El régimen
administrativo. La Revolución Francesa: todas la teorías anteriores las recibe esta Revolución,
considerada la máxima exaltación del individualismo. Respecto a los 3 poderes, los
constituyentes conciben un PJ el cual no puede juzgar en una interpretación estricta al PE. Si los
poderes están al mismo nivel, en un mismo pie de igualdad y son independientes, ¿cómo el PJ
puede juzgar los actos de los otros dos poderes? Por ello se interpretó el principio distinguiendo
entre autoridades judiciales comunes y autoridades judiciales adm. éstas últimas serán las
encargadas de controlar la Legalidad de los actos de la Administración. En realidad en el dcho
francés nunca ha existido PJ, dado que la función de juzgar no ha sido nunca erigida en una
función comparable a las funciones legislativa o ejecutiva. Varias veces los parlamentos han
tentado erigirse en tal poder para apoderarse del contralor de la adm. pero siempre fueron
quebradas las iniciativas. La burguesía tenía un sentido económico afirmando el instituto de la
propiedad, en éste encuentra su corolario la libertad. Los revolucionarios mostraron desconfianza
respecto de los parlamentos del antiguo Régimen. Los Parlamentos, en el antiguo Régimen que
tenían funciones judiciales y el derecho de registro y de advertencia, q se refería a los edictos u
ordenanzas reales. La revolución fue social y política hecha por la burguesía. Las leyes regularon
y limitaron al Estado y consolida el primer estadio del estado de derecho. Sin embargo los
revolucionarios dan nacimiento a una poderosa adm. que sobrepasará la q fue del Gran Rey y
donde lugar al nacimiento del derecho adm. De ello emergerá el Estado liberal de derecho. GB
tenía una % de poderes y al monarca lo controla un juez civil, trasladado a Francia a ellos no le
gustaba esto por lo q los funcionarios públicos y la administración eran juzgados por una justicia
de la adm. Estos tribunales adm. no integraban el PJ. Napoleón en 1800 crea la cabeza de la
justicia adm “consejo de estado francés” y el que resolvía en última instancia era el PE. 1872
independencia del Consejo de Estado pasando a ser la Justicia Adm la cabeza. Ésta le dio
contenido al dº adm. La influencia q ha tenido la obra de Gény en el dcho adm. francés ha sido
grande y a ella se le atribuye muchas de las soluciones justas q adoptó el Consejo de Estado al
resolver las causas entre particulares y el Estado sometidas a su juzgamiento. La Jurisprudencia
del Consejo abrió un cauce p/ arbitrar respuestas justas, fundadas en la realidad social, a los
pciales problemas q planteó y plantea la actuación adm. Al admitirse q el Estado debía regirse
por ppios diferentes a los del dcho privado, se dio un paso para la formulación de un dcho
autónomo para regir el obrar de la adm en el campo del dcho público, sin perjuicio de poder acudir
a la analogía. Nuestra CN está basada en la norteamericana, pero con un dcho adm q surge de
Francia, por eso tenemos jueces Contenciosos Administrativos (específicos). -El Estado de
Derecho: se reconocen y tutelan los dcho públicos subjetivos de los ciudadanos, mediante el
sometimiento de la adm a la ley

2.Principios jurídicos-políticos del derecho privado y administrativo liberal. Diferencias.

Evolución. El Estado Social de Derecho. El Estado gendarme. El liberalismo se aplica a la
ideología del estado gendarme; jurídicamente es un estado abstencionista, limitado a fines
primarios, seguridad interna y externa, administración de justicia, recaudación de tributos.
económicamente es un estado no intervensionista, deja circular libremente los bienes y servicios,
sólo asume la vigilancia para el estricto juego de la libre concurrencia. El PE emerge como un
conjunto de órganos encargados de vigilar y asegurar la ejecución de la ley. Promueve técnicas
de descentralización y aumentando las garantías del ciudadano c/ los excesos de la autoridad. Las
consecuencias del liberalismo provocarán su declinación. Pas presiones por las consecuencias de
la Revolución industrial hacen crisis en Europa. Aparecen las doctrinas socialistas y las q
propugnan el intervencionismo del estado. Aparecen los correctivos al estado liberal. El 1º es la
administración Social, siendo Gran Bretaña la 1º en adoptarla con sus leyes de fábricas y de
pobres. El estado pasa ser prestador de servicios sociales, ampliando su esfera de acción.
Interviene también en el ordenamiento económico, su intervención es subsidiaria de la actividad
de los particulares. Y va acompañado por una revolución de técnicas y científicas hasta q en el
XX están las grandes nacionalizaciones. Utilización de nuevas técnicas en el sector privado da
origen a las empresas concentradas y a una tendencia monopólica. El contenido de los fines
primarios del estado liberal adquiere una ampliación. Ej. la defensa puede importar un amplio
control en los sectores industriales. El XIX se caracterizó por ser el siglo del parlamento, pero al
adecuarse al mundo contemporáneo, hace q la primacía se traslade al ejecutivo. Se encuentra el
estado sometido a la legalidad y se admiten soluciones q se apartan de la teoría de la separación
de poderes. Ej. legislación delegada. P/ controlar al PE se incrementan una serie de institutos
especiales. El Estado Social: sucede al estado liberal. Los titulares de los nuevos derechos y
deberes ya no es el individuo sino grandes sectores sociales. Evoluciona el estado hacia uno de
bienestar también sometido al derecho, pero limitando las libertades tradicionales p garantizar el
bienestar y la justicia social. Las 1º en formularlos fueron las CN de México 1917 y Alemania.
Razón del estado el desarrollo eco y social y la planificación como nueva técnica. En el liberal el
estado tenía un régimen autoritario en el orden político y liberal en el Econ., ahora se ha invertido,
liberalismo en el orden político y autoridad en el campo Econ. Antes se ponía vallas a la adm.
ahora se le agregan finalidades y tareas positivas. Puede ahora limitar derecho individuales p/
mejorar el bien común. El hombre decepcionado con la anterior experiencia reclama protección
al estado.

3.El standard de interpretación de la relación jurídico administrativa.:

Sistemas jurídicos continental europeo y anglosajón. Pautas de convergencia.
Se llega al estado de derecho, en donde se reconocen y tutelan los derechos subjetivos de
los ciudadanos, mediante el sometimiento de la adm. a la ley. Hay diversos estados de dcho,
constituidos por diferentes vías:
-Estado Inglés: es la obra de una lucha cumplida en distintas etapas entre el rey y la
Nobleza. No existe CN formal tampoco poderes en el sentido continental, sino órgano.
El estado y los particulares quedaron sometidos al sistema q se conoce como “rule of law”, un
sistema p/ ambos.
-Estado norteamericano: se forma a través de una declaración de la independencia, por 1º
vez se da una y no varias declaraciones. A ésta se le suma una % de poderes.
La expresión privatista del dcho impidió un desarrollo del dcho adm. Los Tribunales eran el
contralor de la adm.
- Estado Francés: la revolución francesa emerge como la emancipación de la burguesía,
con sentido Econ. afirmando el instituto de la propiedad.
Se crearán tribunales adm no integrantes del PJ, q marcarán el dcho adm. francés.
Método de interpretación.
Aunque haya inexistencia o insuficiencia de normas aplicables el juez debe decidir las
controversias. El art. 16 CC establece q si una cuestión no puede resolverse ni por las palabras ni
por el espíritu de la ley, se atenderá a los ppios de las leyes análogas, y si aún la cuestión fuese
dudosa, se resolverá por los ppios grales del dcho.
La analogía consiste en aplicar un precepto jurídico dictado p una situación a otra siempre
q se den similitud de hecho e identidad de razones. Para Cassagne no es una fuente de dcho sino
un método de interpretación.
En el dcho adm. la analogía ha tenido gran aplicación por ser un dcho nuevo con carencia
de nº escritas. Ej. CSJN en el caso Lagos afirmó q las reglas acerca de las nulidades de los actos
jurídicos se extienda al dcho adm.
Las normas o ppios que se apliquen por analogía deben integra el ordenamiento jurídico,
dada nuestra organización federal no es posible aplicar nº provinciales a situaciones en el orden
nacional y viceversa.
En el dcho adm. no pueden aplicarse disposiciones q restrinjan la libertad del individuo o
impongan sanciones, tampoco establecer contribuciones fiscales ni exenciones impositivas o
jubilaciones.
En la interpretación adquieren relevancia: los ppios grales del dcho y los que informan el
ordenamiento jurídico adm. el bien común que persigue el estado y la equidad.
Las reglas de la hermenéutica que sirven de guía a la interpretación son: a) el elemento
gramatical. Se prefiere el sentido técnico de una palabra antes que el vulgar.
b) Elemento Lógico: reconstruye la voluntad del autor de la norma.
c) elemento Histórico: estudia los antecedentes históricos de las instituciones.
d) Elemento Sociológico: analiza los datos sociales.
De existir discrepancia entre el sentido de la nº y la voluntad de su autor se hace una
adaptación q limite el sentido de la nº (interpretación restrictiva) o la amplíe (interpretación
extensiva).
Relaciones del Dcho Adm. con otras disciplinas. Disciplinas jurídicas:
1 -Constitucional: el dcho constitucional procura organizar al estado a través de la
ordenación de sus competencias supremas.
El derecho constitucional se refiere ala estructura fundamental del estado, constituyendo la
base del ordenamiento adm. Las instituciones adm. se subordinan a las normas de la CN.
2 -Privado: mientras que el derecho privado se inspira en las ideas de autonomía igualdad
y limitación de los poderes jurídicos q el ordenamiento otorga a las personas, el dcho adm. se
articula con normas y ppios q derivan de la posición preeminente del estado y de los intereses
comunes q él debe proteger y promover.
Los sujetos estatales imponen efectos en forma unilateral q pueden incidir en la esfera
jurídica de los particulares, respetando las garantías y límites del ordenamiento.
 Respecto al CC hay normas que no pertenecen exclusiva// al dcho civil sino a todas las
ramas del dcho ej las contenidas en los títulos preliminares. Tambien hay normas allí de dcho
adm. ej las prescripciones sobre bienes del dominio público. Pero como el dcho adm es autónomo,
se aplica estos casos a través de la analogía.
Hay instituciones del dcho civil con las que el dcho adm. tiene contacto: capacidad de las
personas físicas y jurídicas, locación de cosas, dominio privado, instrumentos públicos, etc.
Respecto del dcho comercial se aplican los ppios anteriores. Advirtiendo una tendencia
hacia la intromisión del dcho público en el dcho comercial ej sociedades de participación estatal
mayoritaria.
3 -Penal: la adm. requiere de la tutela represiva para asegurar su eficaz y normal
funcionamiento.
El Cod. Penal trae figuras cuyos términos corresponden al dcho adm ej servicio público,
cargo público, etc.
Derecho Penal disciplinario: tiene como fin la protección del orden y disciplina necesarios
p/ el ejercicio de las funciones adm. Las diferencias con el dcho penal sustantivo son:
*No se aplican en las sanciones de menor gravedad el ppio nullum rimen nulla poena sie lege ni
el de legale iudicium, sin perjuicio de las garantías procedimentales.
*La prescripción que tiene efecto extintivo sobre el delito y la pena, no extingue la sanción
disciplinaria, salvo norma expresa en contrario.
* No afecta el ppio non bis in idem, el hecho de que un funcionario público sea pasible de
sanciones disciplinarias y penales por la misma infracción, ya que la disciplina adm tiene su
finalidad propia que se independiza del dcho penal.
Derecho Penal ejecutivo o penitenciario: no hay acuerdo si pertenece al dcho adm o al
penal. Desarrolla la aplicación de la pena a través de su ejecución es parte de la función adm, ya
q tanto la ejecución de las penas, como la organización de los regímenes carcelarios, es indudable
q tienen substancia o naturaleza adm, aun cuando la peculiaridad propia de seta disciplina
conduce a ubicar su estudio dentro del dcho adm.
El dcho Penal Administrativo: las transgresiones al orden adm. generan infracciones
componen el dcho penal adm y el disciplinario.
El ilícito no es provocar un daño sino transgredir al deber de colaborar con la adm. en a
realización de los fines de bien común. Comparten el ppio por el cual la sanción está fijada
previamente por una norma.
Este dcho se integra con las faltas y contravenciones de policía e infracciones fiscales o
tributarias. Para Cassagne éste constituye un “dcho especial” porque por ej no está regulado en el
Cod. Penal además q el juzgamiento de las infracciones suele realizarse por órganos, ppios y
procedimientos peculiares.
4-Financiero: Para Cassagne se trata de un dcho q regula una parte de la función adm, por
lo q es un dcho adm especial que estudia el dcho presupuestario, el régimen jurídico de las
inversiones y gastos públicos y su respectivo control, y las normas atinentes a la moneda como
instrumento de cambio
El dcho Tributario aplica y recauda tributos pertenece al dcho adm especial.
5-Procesal: la relación con el dcho adm. se manifiesta:
 en el ejercicio de la actividad jurisdiccional de la adm donde se aplica normas y ppios del dcho
procesal.
 Con el dcho procesal adm. o contencioso adm q es la parte del dcho procesal q regula la
actuación de la ad en el proceso judicial, ante órganos separados e independiente de aquélla, q
resuelve controversia con fuerza de verdad legal.
Por lo Gral. se aplica la analogía para el dcho adm tomando las normas del dcho procesal.
6-Municipal: no es una disciplina autónoma, integra el dcho adm. que rige en el ámbito
comunal.

Disciplina no jurídicas: Cs. de la Adm.: ésta y la adm. tienen en común el estudio de la actividad
q desarrollan los órganos del Estado. El Dcho Adm. estudia el aspecto jurídico de la Adm.
(Organización, régimen de sus actos y cº, dominio público, etc.), pertenece al ámbito de la Cs. de
la adm. el análisis no jurídico de dicho fenómeno. Para Cassagne la Cs. de la Adm. corresponde
a la Cs. Política, al nutrirse de otras ciencias su autonomía sólo existe para poder ser estudiado.

Codificación del Dcho Administrativo

 Es un terreno de constante cambio y adaptación a las nuevas necesidades de la sociedad,
por lo q presenta resistencia a ser encerrado en un cuerpo de norma como un Código. Ni la
cantidad de norma ni su falta de orden es un obstáculo para aceptar una codificación parcial,
incluyendo sus ppios.
El carácter local que posee impide dictar un Código, como legislación común aplicable a
todo el país. Por eso las pcias dictaron leyes en materia de procedimiento (códigos procesales o
contencioso adm).
Si no se arbitran los instrumentos para propugnar una armonía en las instituciones (fondo
y sustantivo) imperantes en las distintas pcias, podrá ocurrir que lo q sea AA en Bs. As. no lo sea
en Córdoba, fortaleciendo la autonomía de las pcias y quebrando la tendencia de un dcho adm
uniforme

Derecho Constitucional: Es el que más se vincula con el Administrativo, ya que comprende la

estructura del Estado, determina sus funciones, define sus atribuciones y límites.
Derecho Civil Regula los derechos de los habitantes por lo que se recurrirá al mismo para
aclarar la situación de los individuos frente a una situación particular.
Derecho Político Estudio general del Estado, problema que interesa al Derecho Administrativo.
Derecho Procesal Procedimiento Judicial para llegar a una sentencia.
Ciencias Sociales Dan las pautas necesarias para fundamentar las decisiones tomadas por la
Administración Pública que deben estar en función de las necesidades y falencias de la sociedad
en que se rigen.
Economía: Analiza la intervención del Estado en la economía y su participación en las empresas
públicas.
Administración: Comprendería el estudio de aspectos no jurídicos de la Administración Pública
(organización, dirección de personal, etc.).

Bolilla III: Fuentes del Derecho Administrativo

1.Fuentes del Derecho Administrativo. Noción

2.La Constitución. Principales instituciones administrativas contempladas en la
Constitución Nacional. Todo el accionar del estado encuentra fundamento en la CN. En el
Estado, la CN establece la fuente creadora de un derecho natural superior y anterior al derecho
positivo. La CN y sus ppios tienen primacía por sobre cualquier otra norma, Art. 31 de la CN.*En
la constitución se encuentra el reconocimiento implícito de la personalidad jurídica del
estado.*En la CN se definen las formas de estado y gobierno adoptadas. La forma deriva de las
relaciones que se consagren ante el poder y el territorio como elementos del estado; la forma de
gob. responde al quién del ejercicio del poder.El Art. 1 de la CN determina que la nación adopta
la forma representativa republicana federal. Por el Art. 121 y 122 las pcias conservan todo el
poder no delegado, se dan sus instituciones y se rigen por ellas. La forma de gobierno se define
como un sistema político de división de poderes y control de poder, reconoce como notas
características a la publicidad de actos, la periodicidad de los cargos y la igualdad de todos ante
la ley. * Se disciplina la actividad de los 3 poderes y del ministerio público, regulado en la CN
por los artículos 44 a 86, 87 a 107, 108 a 119 y el Art. 120 sobre el ministerio público. *Se sientan
las bases del régimen jco exorbitante del dcho adm. Las potestades estatales que integran el
contenido exorbitante del dcho adm. Halla su fundamento en la CN.
3.Tratados Internacionales. Jerarquía. Incidencia de la reforma constitucional. han sido
incorporados en la reforma de 1994. Hay 5 categorías de tratados internacionales:_Los revistos
en el Art. 75 inc. 22, parr. 1, que no versan sobre derechos humanos ni son documentos de
integración y tiene jerarquía superior a las leyes._Las declaraciones, pactos y convenciones que
menciona el segundo párrafo del inc. Mencionando, tratados que protegen los DDHH, y que tiene
jerarquía constitucional y superior a las leyes y a los tratados de integración._Los del último parr.
De ese Art. Que son los que en un futuro se incorporen._Los previstos en el inc 24 que son los
tratados de integración con países latinoamericanos, por los que se delegan competencias y
jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y tienen
jerarquía superior a las leyes. _Los convenios de integración con otros estados no
latinoamericanos son los del Art. 75 inc 24 que tienen jerarquía constitucional, superior a las
leyes.
4.La Ley. Noción. Material: norma jurídica que crea modifica o extingue un dcho de carácter
gral y obligatorio
Formal: acto emanado del órgano legitimo conforme a un determinado procedimiento. Sólo puede
ser derogada por otra ley dictada por el órgano legislativo.
Si se trata de materias atribuidas privativamente al Congreso y hay conflicto entre leyes
nacionales y pciales, las leyes q dictan las pcias no pueden alterar las nacionales. La CSJN
resuelve.
Ley posterior deroga ley anterior y especial a gral. Las leyes son irretroactivas (Art. 18), pero en
el dcho Adm si se puede mientras no afecten dcho amparados por garantías constitucionales Art.
3 CC.
Clasificación de leyes: a)Nacionales: dictadas por el Congreso. Subclasificación - Locales: Rigen
para Capital Federal. Art. 75 inc 30 - De Dcho común: aplicación a cargo de jueces locales y
nacionales. Art. 75 inc 12. Ej. Dictado de códigos. - Federales: aplicables por los jueces federales.
Ej Estupefacientes. b) Provinciales: dictadas por la legislatura de c/ pcia y aplicadas por sus
jueces. La ley de Procedimiento Adm. Cada pcia tiene la suya y algunas hasta tienen su código
de Procedimiento adm, el cual no existe en el ámbito nacional. La ley 19.549 y su reglamento
contienen por Ej. Los requisitos del AA, como se regula el procedimiento adm y el
funcionamiento de la adm. Como el Monarca se ocupaba de los asuntos de la Propiedad
(impuestos) y la libertad (pena), para frenar su poder se forma la Asamblea. Es por eso que es el
Congreso quien legisla. La reforma del 94 creo institutos que hasta la actualidad no han sido
legislados Ej. Consejo de la Magistratura, Comisión bicameral permanente, ya sea por falta de
acuerdo, mal tratamiento de los legisladores al hacer la reforma o porque exige para el acuerdo
una mayoría calificada.
La zona de reserva legal. En la CN de 1853/60 si bien el Congreso poseía una competencia
ilimitada para el dictado de normas generales se atribuía al PE la potestad de reglamentar las leyes
mediante los llamados reglamentos de ejecución. El reglamento se subordina a la ley (ambos
preceptos se mantuvieron después de la reforma).
La jurisprudencia y la doctrina adm admitieron q con límites podía quebrarse el ppio de
concentración de la potestad legislativa en el Congreso y el Ejecutivo podría emitir norma grales
(reglamentos de necesidad y urgencia y delegados).
Reforma 94 Ppio prohibición al PE dictar disposiciones de carácter legislativo, hay una reserva
legal en dos sentidos: 1º prohibirse la delegación legislativa en el ejecutivo, salvo materias de
administración o emergencia pública, con plazo fiado para su ejercicio y dentro de las bases que
el Congreso establezca. 2º materias como penal, tributaria, electoral o régimen de los partidos
políticos no pueden ser objeto de reglamentación de necesidad y urgencia.
Existen dcho que por estar garantizados por ley, pertenecen a la zona de reserva legal (Ej.
privación del dcho de propiedad por expropiación por causa de utilidad pública) y la
reglamentación de los dcho individuales Art. 14 CNLa posición de la Administración frente a
la ley inconstitucional. : -Doctrina Tradicional: el PE aplica las leyes, no puede evitar su
aplicación porque para eso están los jueces. Lo que si puede hacer es; vetarla todo o parte,
promover la remoción o promover un proyecto para que el Congreso la modifique. -Marienjoff
adopta la actual posición del Procurador del Tesoro (emite opiniones. Máximo órgano de consulta
q tiene el PE, en ciertos casos es obligatorio que realice la consulta pero siempre el PE toma la
decisión q cree conveniente): por el Art. 31 CN al haber una norma inconstitucional no puede el
PE aplicarla, debe hacer prevalecer éste Art. La Adm no la declara inconstitucional, simplemente
no la aplica. Para esto debe ser la inconstitucionalidad manifiesta y grosera.Comadira agrega a
esto qua la presunción de legitimidad y legalidad cae y cuando el Procurador declara que no puede
aplicarla, el PE debería autorizarlo (o sea apoyar formalmente esta opinión) e ir acompañado por
una iniciativa del Congreso para que quede sin efecto a través de otra ley).
5.Reglamentos. Es una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa
que produce efectos jurídicos generales en forma directa. Es la fuente del Derecho Administrativo
cuantitativa más importante, no así cualitativa.
 declaración: manifestación de voluntad, conocimiento o juicio.
 unilateral: porque solamente requiere de la voluntad de 1 sola parte (el Estado).
 realizada en ejercicio de la función administrativa: es todo acto realizado por el Poder
Administrativo, como así también por el Poder Legislativo y Jurisdiccional que no sea materia
específica de estos últimos.
 que produce efectos jurídicos: los reglamentos van a crear, modificar o extinguir derechos y
obligaciones.
 efectos jurídicos generales: porque está destinado a un número indeterminado de personas o
cosas. (Diferencia con el acto administrativo, este produce efectos individuales, número
determinado de personas o cosas).
 en forma directa: el reglamento por sí mismo se basta para producir los efectos jurídicos
deseados. Aún estando supeditado a condición o término.
La inderogabilidad y sus alcances: Es principio general que siempre debe prevalecer el
reglamento anterior sobre el acto individual posterior.
El principio de legalidad aplicado a la materia reglamentaria, encuentra aplicación bajo una triple
forma: a) La decisión individual debe ser conforme al reglamento dictado por un órgano
jerárquicamente superior; b) La decisión individual de un órgano no puede contravenir el
reglamento dictado por el mismo órgano que toma la medida individual, un órgano administrativo
no puede pues violar sus propias reglamentaciones; c) La decisión individual. Clases de
reglamentos: Los reglamentos suelen clasificarse en : reglamentos de ejecución Son los que
emite el órgano ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales propias con el objeto de
hacer posible la aplicación y el cumplimiento de las leyes. Esta expresamente previsto en el
artículo 99 de la Constitución.
Es un reglamento dirigido a los propios agentes administrativos, y no para los ciudadanos o
administrados, para que estos sepan a qué atenerse y como proceder en los distintos casos de
aplicación de la ley, en el ámbito meramente administrativo. Son normas complementarias que
hacen posible la ejecución de las leyes.
La facultad de dictar estos reglamentos está otorgada principalmente al Poder Ejecutivo
(Presidente), y sólo en forma limitada al Jefe de Gabinete (artículo 100 inc 2 CN). Excepción:
Entes Reguladores de servicios, pueden dictar reglamentos (artículo 42 CN)., reglamentos
autónomos o independientes, Son los que dicta el Jefe de Gabinete sin subordinación alguna a
ley, para regular el funcionamiento interno de la administración. No están expresamente previstos
en las leyes ni en la Constitución (lagunas del derecho). Tiene como finalidad lograr celeridad,
sencillez, economía y eficacia a los trámites administrativos.
Se traducen en circulares e instrucciones, tienen el carácter obligatorio para los agentes
dependientes de la administración. No necesitan publicación alguna, y su incumplimiento puede
generar responsabilidad administrativa o sanción administrativa. reglamentos delegados, . Son
los que emite el órgano ejecutivo en virtud de una habilitación que le confiere expresamente el
órgano legislativo. El Congreso no puede delegar en forma amplia sus facultades al Poder
Ejecutivo, sino que sólo puede permitirle dictar ciertas normas dentro de un marco legal prefijado
por el legislador. Se refiere a la facultad que tiene la administración de completar, integrar o
interpretar el ordenamiento jurídico en base a una expresa autorización legislativa.
Con la reforma constitucional de 1994, el artículo 76 CN establece la excepción, con 3 requisitos:
a) Naturaleza material: en materia determinadas de administración y emergencias públicas; b)
Naturaleza temporal: tiene un término determinado para su ejercicio, se establece concretamente
el plazo de validez para el dictado de este tipo de reglamento. Se imprime un principio de
caducidad, el transcurso del tiempo extingue la facultad reglamentaria; c) Naturaleza sustancial:
los reglamentos delegados son dictados dentro de las bases establecidas por el Congreso
reglamentos de necesidad y urgencia. . La admisibilidad de estos reglamentos es excepcional.
La Constitución de 1994 puso límites explícitos a la facultad de dictarlos, en cuanto: a) La causa
habilitante: real emergencia pública en la sociedad; b) El órgano habilitado: Poder Ejecutivo:
Presidente, con acuerdo del gabinete (no puede dictarlo el Jefe de Gabinete); c) La materia
legislativa habilitada: prohibido expresamente en el artículo 99 inc 3 de la CN dictar reglamentos
en materia penal, tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos; d) El procedimiento
administrativo de legislación: requiere referendo de todos los ministros y del Jefe de Gabinete; e)
El procedimiento legislativo de habilitación: el Jefe de Gabinete debe comunicarlo dentro de los
10 días a la Comisión Bicameral Permanente del Congreso; esta debe producir despacho en 10
días, elevarlo al plenario de cada cámara, para su expreso tratamiento. Si no se logra el expreso
tratamiento el reglamento cae automáticamente. Si lo aprueban se convierte en ley.
El Poder Ejecutivo no tiene facultad de veto sobre lo que resuelva el Congreso, por cuanto es el
Congreso el juez último
6.Otras fuentes. La costumbre: se trata de fuente no enumerada en el Art. 3 de la legislación
nacional de procedimiento adm. (LNPA).Es una norma jca no escrita que se forma por el uso, la
repetición, constante, reiterada, el asentimiento popular y la observación de ella como
obligatoria.Se clasifican en:Costumbre secundum legem: supone la existencia de una ley y solo
la complementa pro la observancia de sus preceptos o su interpretación si es dudosa.
Costumbre praetes legem: suple los vacíos del derecho legislado. Costumbre contra legem: en
contra de toda determinación jca positiva y opera tornado inaplicable una norma anterior o por
haber caído en desuso tal disposición.
Circulares e instrucciones: las instrucciones suelen distinguirse entre generales dirigidas a
varios órganos, en cuyo caso corresponde llamarlas circulares y las destinadas en particular a un
solo sujeto a las que se puede llamar instrucciones.
Prelación de fuentes. hace referencia a su orden de aplicabilidad al caso concreto y a los criterios
que deben tenerse en cuenta para solucionar los conflictos derivados de las disposiciones
contradictorias que pueden encontrarse en normas de distinto rango. El Art. 31 CN “esta CN, las
leyes de la nación que dicte el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras so la ley
Suprema de la Nación y las autoridades de cada pcia están obligadas a conformarse a ellas, no
obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones
provinciales..” a esto hay q agregarle el 75 inc 22 y 24 CN. Conservan las pcias tordo el poder
que la CN no atribuye al gobierno federal.
En el derecho adm. cuya mutable construcción se basa en la equidad y en la armonía entre sus
derecho individuales de propiedad y libertad y el bien común, existe una tendencia a dar
prevalencia a los ppios grales del derecho como fuente material y formal, por sobre otros
elementos del sistema que ante la carencia de normas justas para resolver un conflicto constituyen
fuente directa del ordenamiento.

PARTE SEGUNDA
LEGALIDAD ADMINISTRATIVA Y SITUACIONES JURÍDICAS
SUBJETIVAS

Bolilla IV: Principio de Legalidad

1.Sentido originario del principio y su significación actual.

2.Consecuencias del principio de legalidad. Enunciación y análisis. La doctrina de la
vinculación positiva de la Administración a la legalidad. La legalidad encargo. El Estado de
derecho significó a partir de 1832 un régimen en el cual el derecho preexiste a la actuación de la
Adm y la actividad de ésta se subordina al ordenamiento jurídico; conjuntamente, los derechos
fundamentales de las personas se hallan garantidos y existen tribunales independientes para juzgar
las contiendas. La concepción del estado de derecho sufrió a partir de la 1 GM una transformación
a raíz de la acentuación del intervencionismo estatal y el intento de borra la dualidad entre el
Estado y la sociedad. El estado debía ser el configurador del orden social con el fin de corregir
las desigualdades existentes en la sociedad, actuando la adm como aportadora de prestaciones.
La quiebra que instauró la ley de la intervención creciente en el campo eco social, ha originado
un amplio movimiento tendiente a limitar las funciones de la adm como a desregular y
desmonopolizar actividades en la búsqueda de una mayor racionalidad en la adm del gasto público
y de un aumento de la gestión privada en la eco. Este sistema “Estado subsidiario” mantiene las
reglas del estado de Derecho, poniendo énfasis en la protección de la iniciativa privada y la libre
competencia y, al propio tiempo, q limita la intervención del estado como productor o
comerciante, no deja de hacerlo en ámbitos de interés social (salud pública, revisión social, etc.)
no cubiertos por la actividad privada. El Estado obra acorde a derecho. Comadira a diferencia de
otros autores afirma que su actuar debe ajustarse al bloque de juridicidad (abarca la ley + Ppios
+ Jurisprudencia) y no al de Legalidad que abarca sólo la ley
El principio de legalidad es un principio fundamental del Derecho público conforme al cual
todo ejercicio de potestades debe sustentarse en normas jurídicas que determinen un órgano
competente y un conjunto de materias que caen bajo su jurisdicción. Por esta razón se dice que el
principio de legalidad asegura la seguridad jurídica.
Se podría decir que el principio de legalidad es la regla de oro del Derecho público y en tal carácter
actúa como parámetro para decir que un Estado es un Estado de Derecho, pues en él el poder
tiene su fundamento y límite en las normas jurídicas .En íntima conexión con este principio la
institución de la reserva de Ley obliga a regular la materia concreta con normas que posean rango
de Ley, particularmente aquellas materias que tienen que ver la intervención del poder público en
la esfera de derechos del individuo. Por lo tanto, son materias vedadas al reglamento y a la
normativa emanada por el Poder Ejecutivo. La reserva de ley, al resguardar la afectación de
derechos al Poder legislativo, refleja doctrina liberal de la separación de poderes .Recibe un
tratamiento dogmático especial en el Derecho administrativo, el Derecho tributario y el Derecho
penal. En su planteamiento original, conforme al principio de legalidad la Administración no
podría actuar por autoridad propia, sino que ejecutando el contenido de la ley, ello bajo una
interpretación estricta del principio de la separación de poderes originado en la Revolución
francesa Esta tarea de ejecución, a poco andar, llegó a ser interpretada una función de realización
de fines públicos en virtud de la autonomía subjetiva de la Administración, pero dentro de los
límites de la ley (doctrina de la vinculación negativa), la ley sería entonces un límite externo a la
actividad administrativa dentro de cuyo marco la Administración es libre. Actualmente, en
cambio, se considera que es el Derecho el que condiciona y determina, de manera positiva, la
acción administrativa, la cual no es válida si no responde a una previsión normativa. El principio
de legalidad opera como una cobertura legal previa de toda potestad: cuando la Administración
cuenta con ella, su actuación es legítima. (internet).
3.Actividad reglada y discrecional: *1) Actividad reglada: Las facultades de un órgano están
regladas cuando una norma jurídica predetermina en forma concreta una conducta determinada
que el órgano debe seguir. Esta conducta puede ser predeterminada de distintas maneras:
*Regulación directa: La norma prevé en forma expresa o razonablemente implícita la conducta
que debe seguir la Administración. (v.g.: arts. 99 y 100 de la CNA).
*Regulación indirecta: Es la que regula el derecho de los particulares a que la Administración
Pública no interfiera su esfera de acción. *Regulación residual: La que está implícita en los Art.
28 y 33 de la CNA, por no pertenecer a la regulación directa o indirecta. * 2) Actividad
discrecional: La que no depende de normas legislativas concretas y preexistentes que la regulen.
Ello no implica arbitrariedad. Las facultades discrecionales le permiten al órgano cierta libertad
para elegir entre uno u otro curso de acción, o para hacer una cosa de una u otra forma. La
necesidad de dejar a la Administración Pública cierta actividad discrecional deriva de la
circunstancia de que es imposible para el legislador tener una visión exacta de los elementos
concretos que, al menos en parte y en ciertos casos, condicionan la oportunidad de la decisión
administrativa. Las facultades discrecionales pueden derivar de:
*Fórmulas elásticas: Son las fórmulas jurídicas indeterminadas (bienestar general, interés
público, etc.).
*Normas insuficientes: Al no haber un criterio preexistente, la resolución depende del criterio del
agente administrativo.
Las personas podemos hacer todo menos lo que nos está prohibido. En cambio el estado sólo
hace lo que se le está permitido expresamente + lo que razonablemente le es implícito que deriva
de lo que expresamente se le permite + lo que inherentemente le compete. Las normas que
atribuyen competencia pueden ser
a) Reglada: la Adm. actúa de acuerdo a normas jurídicas.
El órgano aplica la norma cuando ve que se cumple con los requisitos impuestos, no pone nada
de sí. Ej Norma “todo profesor de 65 años debe ser jubilado” el profesor (sujeto de la norma),
tiene la edad requerida, por lo tanto el consecuente será la jubilación.
b) Discrecional: la norma tiene una atribución para el órgano, elegir entre varias opciones una
vez contrastado los requisitos exigidos. Su conducta no está determinada por normas legales, sino
por la finalidad legal a cumplir.
La adm actúa de acuerdo a normas no jurídicos, se vincula a exigencias de la política, que
representan el mérito, oportunidad o conveniencia.
Ej. una disposición de la facultad dice que si hay una profesora embarazada debe eximírsela de
cursar una vez a la semana. La autoridad encargada de aplicarla elegirá la opción acorde a la
situación y a derecho, no hay arbitrariedad.
La justicia no elige en caso de que una controversia sea llevada ante un juez ej. Se cuestiona le
elección de una persona a un cargo, el juez no va a sacar al sujeto y elegir a la persona que debería
ir, sino que se limita a decir que estuvo mal designado y que se proceda a una nueva elección.
La doctrina distingue en discrecionalidad Adm.: la Adm. frente a las condiciones de hecho que
dan origen al acto (motivo/causa) deberá adoptar una decisión teniendo como guía los conceptos
de oportunidad o conveniencia.
Discrecionalidad Técnica: la decisión de la Adm. depende de un juicio técnico previo cuya
valoración queda a cargo de la adm. No puede aceptarse que éstos no están sujetos a control
judicial. La Adm. no puede actuar desconociendo el informe en los supuestos en que éste se base
en reglas indiscutidas. Su actuación debe ser conforme a la opinión técnica. Si se trata de aspectos
susceptibles de controversias y los técnicos no están de acuerdo la adm tiene una libertad amplia.
En ejercicio de su actividad reglada la adm no se convierte en ciega ejecutora de la ley hay un
proceso intelectivo realizado por el órgano público para ubicar y realizar en la vida social las
condiciones impuestas por la norma.
La vinculación negativa con los principios generales del derecho. Jurisprudencia de la
discrecionalidad: Ppios Grales del Derecho como la equidad y Razonabilidad (proporción entre
la conducta y la aplicación).
3.1.La teoría de los conceptos jurídicos indeterminados. Cuestiones que plantea.
Consecuencias de su admisión.- lo esencial del concepto jurídico indeterminado esta en que
la indeterminación del enunciado no se traduce en una indeterminación de sus aplicaciones las
cuales solo buscan una unidad de solución justa . en la discrecionalidad por el contrario la
autoridad administrativa puede escoger entre varias alternativas todas igualmente validas , la
potestad discrecional no coloca a la administración ante un mero proceso de subsanación legal
sino frente a una libertad de elección entre indiferentes jurídicos . Morón dice : la diferencia del
ejercicio de la potestad discrecional no es un proceso intelectivo se aplicación de la ley, es decir,
d un proceso enteramente guiado por el razonamiento jurídico , sino que es un proceso volitivo
de decisión ( valorativo )
Los conceptos jurídicos indeterminados y la habilitación de discrecionalidad pueden aparecer
tanto en el antecedente de la norma: conteniendo las previsiones regladas a través de conceptos
jurídicos determinados o indeterminados y también discrecionalidad esta ultima cuando el
presupuesto de hecho se configure en la Administración con arreglo a hechos verificables y
valorados razonablemente ; o en el consecuente: puede estar determinado en forma reglada y
también discrecional , sea como posibilidad de actuación o no ( discrecionalidad de actuación )
o como posibilidad de acción a través de varias alternativas ( discrecionalidad de elección ) ,
pudiendo configurarse con conceptos jurídicos indeterminados ; o en ambos . Entonces el
antecedente de la norma se integra con conceptos jurídicos indeterminados o pautas regladas ,
con discrecionalidad discrecional o reglamentariamente y el consecuente se integra con
conceptos jurídicos indeterminados y/ o pautas regladas y con discrecionalidad Esto coincide
con la teoría reduccionista de la discrecionalidad pues reconoce la posibilidad de esta en las
consecuencias jurídicas , también coincide con la teoría de unitaria de la discrecionalidad al
aceptar consecuencias jurídicas de las normas y de los supuestos de hecho .-. se configura
discrecionalidad cuando una norma jurídica confiere a la administración , gestora del
bien común , potestad para determinar con libertad el supuesto de hecho o antecedente
normativo y/ o para elegir tanto la posibilidad de actuar como el de fijar el contenido de
su accionar ( consecuente) dentro de los limites impuestos por los principios del derecho
La esencia de la discrecionalidad radica en la libertad de elección conferida por la norma a la
administración para que esta dentro de los principios generales del derecho determine cuando
actuara , si lo hará, o no y con cual contenido.
3.2.Límites jurídicos de la discrecionalidad administrativa. La actividad puede estar sujeta a
control que según los casos será de tipo adm o judicial. El juez revisa la parte reglada del acto, la
competencia, el fin, la forma en algunos casos y el contenido que puede constituir la parte
discrecional del mismo.
Los límites de la parte reglada son concretos, pero la parte discrecional son vagas por lo que se
necesita una investigación de hecho en el caso concreto. Estos límites elásticos pueden ser:
a) Principios Generales del Derecho: Equidad, Razonabilidad: proporción entre la conducta
y la aplicación. No se encuentra en el ordenamiento Ej. No da fundamento de derecho y de hecho
que la sustentan. El acto discrecional con más razón debe estar motivado.
No tiene en cuenta hechos acreditados en el expediente o públicos y notorios o se funde en hechos
o pruebas inexistentes.
No guarda proporción entre los medios q emplea y el fin q la ley quiera lograr.
 b) Desviación de poder: sea que lo haga con un fin personal de venganza o de favoritismo
o con un fin Adm. pero no querido por la ley.
c) La buena fe: artimañas sea por acción u omisión, incluso el silencio, para llevar a engaño
o a error a un particular.
d) Finalidad de la ley.
e) Elementos Reglados del Acto: Para controlar el AA veo si se cumplen los requisitos
necesarios. Competencia, causa, forma, procedimiento, aún así no me meto en las facultades
discrecionales.
f) Conceptos jurídicos indeterminados: existen conceptos que son de por si claros ej. La
edad de una persona, ya q no da lugar a discusión. En cambio existen otros que no son precisos
ej ¿que es la emergencia pública? La doctrina lo desmenuzó y el juez lo puede controlar.
Zona de certeza positiva: los conceptos tienen un núcleo donde sabemos que en eso supuestos es
indiscutible lo que comprende.Halo del concepto: zona intermedia de difícil precisión donde a
los jueces le cuesta controlar.
Zona de certeza negativa: sabemos que en esas circunstancias no son.
Los conceptos jurídicos indeterminados significa que sólo una situación es justa: ej. O hay
situación de emergencia o no, para justificarlo se le da contenido.
Comadira da un ej. Si una flia tiene carencia Social + no tiene antecedentes o cuando el Ministro
lo decida se le otorgará $ o alimentos.
“Carencia Social”: hay qua darle contenido a esto, es una facultad reglamentaria. Ahora si la
situación se presenta el funcionario está obligado a dar.
La flia debe no tener antecedentes o puede tenerlos y el ministro lo autoriza igual: potestad del
funcionario.
$ o Alimento: facultad discrecional del funcionario.
Respecto a la oferta + conveniente: para Comadira es una potestad discrecional porque el
funcionario elige el oferente acorde a los requisitos y a las ofertas, pero en definitiva si hay varias
en buena posición la Adm elegirá uno.
Para otros es Reglamentaria o un concepto jurídico indeterminado.
g) Hechos Determinantes del Acto: en el ej de la embarazada sería comprobar si está en
cinta. Se relaciona con el elemento causa. Si se verifica el presupuesto de hecho (embarazo) hay
un consecuente.

Bolilla V: Situaciones Jurídicas Subjetivas

1.Situación Jurídica y Relación Jurídica. Diferentes teorías para definir al dcho subjetivo y al
interés legítimo.

Doctrina Italiana. Cuando se tiene un derecho Subjetivo se recurre al poder judicial

dcho subjetivo interés legítimo
Doctrina Italiana Se recurre al poder judicial Se recurre a la justicia
adm.
Gordillo Exclusividad de la Me afecta a mí y a otros.
afectación. Solo me afecta
a mí.
Hay una norma de relación, Hay una norma de acción
afecta a particulares que regula la organización
administrativa, afecta la
norma a un órgano.
Teoría de la Utilidad Si la norma ofrece Si la norma ofrece
garantías sustanciales garantías procesales y se
tengo un dcho Subjetivo. vulnera tengo un interés
legítimo.

La Teoría de Gordillo fue la más adoptada. Pero la CSJN no le da tanta importancia a las teorías,
le importa si afecta o no a las personas.
Si tengo un dcho Subjetivo porque la situación me afecta recurro a la adm y al PJ.
Si tengo un interés legítimo: significa que me afecta a mi, pero también a otros. Ej ponen una
pizzería no habilitada, afecta a todos los vecinos. Acá recurro a la Adm y en ppio no al PJ, la
jurisprudencia marcó una excepción en el caso de que se trate de oferentes interesados en una
licitación.
2.-Situaciones Jurídicas de carácter activo: derecho subjetivo e interés legítimo. El interés
legítimo es, en términos generales: "todo interés de cualquier persona, pública o privada,
reconocido y protegido por el ordenamiento jurídico”. Desde un punto de vista más estricto, como
concepto técnico y operativo, el interés legítimo es una situación jurídica activa que se ostenta en
relación con la actuación de un tercero y que no supone, a diferencia del derecho subjetivo , una
obligación correlativa de dar, hacer o no hacer exigible de otra persona, pero sí comporta la
facultad del interesado de exigir el respeto del ordenamiento jurídico y, en su caso, de exigir una
reparación de los perjuicios antijurídicos que de esa actuación se le deriven. En otras palabras,
existe interés legítimo, en concreto en derecho administrativo, cuando una conducta
administrativa determinada es susceptible de causar un perjuicio o generar un beneficio en la
situación fáctica del interesado, tutelada por el derecho, siendo así que éste no tiene un derecho
subjetivo a impedir esa conducta o a imponer otra distinta, pero sí a exigir de la administración y
a reclamar de los tribunales la observancia de las normas jurídicas cuya infracción pueda
perjudicarle. En tal caso, el titular del interés está legitimado para intervenir en el procedimiento
administrativo correspondiente y para recurrir o actuar como parte en los procesos judiciales
relacionados con el mismo, al objeto de defender esa situación de interés."
Interés Jurídico: La SCJN señala que el interés jurídico corresponde al derecho subjetivo,
entendiendo como tal la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma
objetiva del derecho, y supone la conjunción de dos elementos correlativos: a) una facultad de
exigir; y, b) una obligación correlativa traducida en el deber jurídico de cumplir dicha exigencia.
Consecuencias de la distinción. Criterios de diferenciación. Tendrá legitimación sólo quien
tenga interés jurídico y no cuando se tenga una mera facultad o potestad, o se tenga un interés
simple, es decir, cuando la norma jurídica objetiva no establezca a favor del individuo alguna
facultad de exigir.
Mientras el interés jurídico requiere ser tutelado por una norma de derecho objetivo o, en otras
palabras, precisa de la afectación a un derecho subjetivo; en cambio, el interés legítimo supone
únicamente la existencia de un interés cualificado respecto de la legalidad de determinados actos,
interés que proviene de la afectación a la esfera jurídica del individuo, ya sea directa o derivada
de su situación particular respecto del orden jurídico.
El interés legítimo se encuentra intermedio entre el interés jurídico y el interés simple, y ha tenido
primordial desenvolvimiento en el derecho administrativo, se desprende de la base de que existen
normas que imponen una conducta obligatoria de la administración, pero dicha obligación no
corresponde con el derecho subjetivo de que sean titulares determinados particulares, por otra
parte, si se tratara de un interés simple, cualquier persona podría exigir que se cumplan esas
normas por conducto de la acción popular. El interés legítimo, como tal, no requiere de la
afectación a un derecho subjetivo, aunque sí a la esfera jurídica del particular, entendida ésta en
un sentido amplio, a través del interés legítimo se logra una protección más amplia y eficaz de
los derechos que no tienen el carácter de difusos, pero tampoco de derechos subjetivos.
2.1. El interés simple. : es el interés vago e impreciso que no está protegido por el
ordenamiento jurídico, y cualquier particular puede alegar su interés en que cada norma de acción
sea respetada en la actuación administrativa. Como ciudadanos queremos que se cumplan con la
ley, por eso si yo vivo en Belgrano y hay una pizzería sin habilitación en Palermo, sólo puede
realizar la denuncia para que se regularice la situación
2.2. Los intereses difusos. Derechos de incidencia colectiva: los 1º se encuentran incluidos en
los segundos. Ej de incidencia colectiva la contaminación, existen asociaciones que protegen
estos derechos, además del Ministerio Público, el defensor del pueblo y el afectado
2.3. Derechos de incidencia colectiva.
2.4. Los derechos del consumidor y de los usuarios.
3. Situaciones de carácter pasivo. La obligación.
4. Potestades y deberes públicos.

Bolilla VI: Personalidad del Estado y Organización Administrativa

 La organización administrativa es el conjunto de normas relativas a la estructura técnico
jurídica de la administración publica : su composición por órganos descentralizados como
entidades autarquicas y empresas del estado) c funcionamiento , atribuciones, limites , y
principios Sus órganos y entes tienen asignados funciones especificas y las formas de
organizarse son : centralizada, descentralizada , desconcentrada.-
1. Personalidad del Estado. Teorías. pueden ser agrupadas en las que restringen o niegan la
personalidad el estado y las que aceptan la existencia de la personalidad. Las primeras dicen que
las personas físicas son las únicas que pueden tener personalidad jca. En las segundas tenemos:
Teoría del interés: según la cual la colectividad estatal tiene intereses propios, diferentes de los
de los individuos que la componen. Estos intereses son los que dan lugar a que el estado sea un
sujeto de derecho. Teoría normativa: Kelsen la desarrolló. El estado es el derecho, en toda su
complejidad, convertido en sujeto ideal y común, en quien se centra la imputación de todos los
actos previstos por las normas. Hay excesivo formalismo de esta teoría. Teoría de la voluntad
colectiva: el estado es persona en cuanto es el sujeto de voluntad de la colectividad estatal, la cual
es superior a las voluntades humanas. Teorías que vinculan u oponen la personalidad del estado
con la de la nación: para esta posición la nación es la persona moral y el estado la personificación
jurídica de la nación. Comenzó con la revolución de 1798 y actualmente ha perdido auge.
Ente las ventajas que ofrece el reconocimiento de la personalidad jca del estado se señalan: La
continuidad y perpetuidad del estado, da lugar a la responsabilidad contractual y extracontractual,
posibilita que el estado pueda estar en juicio frente a otras personas físicas o jcas. El estado no
tiene sino una sola personalidad, que puede actuar indistintamente en la orbita del dcho publico
o privado. El sistema de la doble personalidad del estado ha quedado superado.
2.Concepto y clasificación de las personas en el Código Civil. el articulo30 del código civil
dice que: “Son personas todos los entes susceptibles de adquirir derechos, o contraer
obligaciones”, condición que les otorga la ley y cuya capacidad o incapacidad nace de la ley.
Las personas se dividen en: de existencia visible o naturales, o sea los seres humanos, cuya
existencia comienza desde la concepción en el seno materno y las personas de existencia ideal o
personas morales, que son todos los entes capaces de adquirir los derechos, o contraer las
obligaciones y que no son personas de existencia visible y a las cuales el código las llama persona
de existencia ideal.
Las personas de existencia visible a su vez se dividen en: jurídicas y personas de existencia
visible, que son aquellas que no teniendo existencia legal como personas jurídicas se consideran
simple asociaciones civiles.
Las personas jurídicas pueden tener según el código carácter público o privado.
Carácter publico: articulo 33: Estado Nacional, Provincias, Municipios, Entidades autárquicas,
Iglesia Católica.
Carácter privado: Las asociaciones y las fundaciones que tengan por principal objeto el bien
común, posean patrimonio propio, sean capaces por sus estatutos de adquirir bienes, no subsistan
exclusivamente de asignaciones del Estado, y obtengan autorización para funcionar; 2do. Las
sociedades civiles y comerciales o entidades que conforme a la ley tengan capacidad para adquirir
derechos y contraer obligaciones, aunque no requieran autorización expresa del Estado para
funcionar.
3.Personas jurídicas públicas y privadas. Criterios de distinción Las personas jurídicas
privadas se rigen por el derecho privado. Las personas jurídicas públicas por el derecho público.
Las personas jurídicas públicas están desempeñadas por funcionarios públicos, el patrimonio que
les sirve de sustento son los fondos públicos, la actividad que realizan se lleva a cabo a partir del
acto administrativo, las cuestiones que los involucren y sean llevadas a la justicia lo serán por
ante el fuero contenciosos administrativo federal. Además poseen prerrogativas que hacen al
poder público y están sujetas a fiscalización estatal..
4.Personas públicas estatales y no estatales. al ppio era toda persona jca pública era estatal y
toda persona jca estatal era publica. Sin embargo se destaco la posibilidad de que existiera
personas jcas estatales y no estatales. Criterios de distinción Sistema de fines específicos del
estado: para este criterio son personas jcas publicas estatales aquellas que tiene por objeto la
satisfacción de fines específicos del estado y son personas jcas publicas no estatales las que no
persiguen el logro de finalidades específicas del estado, aun cuando pretendan alcanzar el interés
general.
Sistema que atiende al origen del capital de la entidad: este sistema propugna que la diferencia
entre una persona jca estatal de una no estatal reside en el origen y composición de su capital. Si
este es dado íntegramente por el estado al entidad es estatal, si el capital es dado parcialmente por
privados la persona es no estatal. Este sistema no señala un criterio de diferenciación cierta.
Sistema que atiende al encuadramiento orgánico de la entidad: una persona publica es estatal
cuando pertenece a los cuadros de la adm, publica y no estatal cuando no esta dentro de ella. No
es un sistema claro.
Las personas jurídicas públicas no estatales tienen los siguientes Caracteres: su creación resulta
de la ley, persiguen fines de entres publico, específicos del estado, pueden gozar de ciertas
prerrogativas de poder publico, el estado ejerce sobre ellas su actividad un control intenso, su
capital y recursos provienen de las personas que están afiliadas o incorporadas a ellas, las personas
que se desempeñan en ellas no son agentes públicos, sus resoluciones y decisiones no son actos
adm. En las causas Farmacia Roca, Colegio Publico de Abogados, entre otros, la CSJN acepto la
existencia de las personas jcas publicas no estatales.. La importancia actual de los entes no
estatales en ejercicio de la función administrativa. Si el estado es una persona jca con una
única personalidad solo puede actuar por medio de personas físicas a las cuales se les confiere un
rol. 3 teorías se han elaborado, de las cuales solo 1 mantiene vigencia: la teoría del órgano.Teoría
del mandato: las personas físicas actuaban como agentes del estado eran simples mandatarios de
la persona jca estatal, que era la que otorgaba el mandato. Teoría de la representación: las personas
jcas, al carecer de voluntad, eran representadas por las personas físicas a las cuales se les atribuye
una función. La ley determinan quienes sean los representantes o como se designaran. Teoría del
órgano: el órgano forma parte del estado (persona jca publica estatal) y aunque no es sujeto de
derecho (no tiene personalidad jurídica) tiene potestades para actuar en el mundo jurídico. Existen
2 teorías que analizan el órgano administrativo:
5.Teorías sobre la atribuibilidad de conductas al Estado: Teoría unitaria: quienes aceptan
esta teoría (cassagne) sostienen que el órgano es uno solo, pero tiene 2 elementos: Elemento
objetivo: es el conjunto de facultades y poderes que tiene, es decir, su competencia. Elemento
subjetivo: es la persona física titular del órgano (llamada agente) que a través de su actuar forma,
interpreta y ejecuta la voluntad administrativa. El lugar o posición que ocupa esta persona física
dentro del órgano del estado se llama “cargo”.
La Teoría del órgano. : (Gordillo): considera que existen 2 órganos: órgano objetivo: es el
conjunto de facultades y poderes que tiene, es decir, su competencia. Órgano subjetivo: es la
persona física que ejerce la competencia. La postura mas acertada es la de Cassagne, ya que los
órganos por separado no tiene autonomía, es decir, que necesitan los elementos: objetivo y
subjetivo. Noción de órgano. : Órgano no debe confundirse con la definición de biología. Hay
dos doctrinas: objetiva que entiende que órgano es cada una de las partes en que se descomponen
las atribuciones y los medios de la adm pública y aparecen independientes de las personas físicas
que los desempeñan. Por otro lado, la subjetiva que reconoce a órgano como aquel que esta
compuesto por la persona física que tiene a su cargo, por haber sido encargadas de ello, de formar,
interpretar y ejercer al voluntad adm.
La noción de órgano parte de 2 elementos: estático: que no es otra cosa que la estructura que es
centro de competencia y atribuciones que se deben ejercer, que configura al órgano en su calidad
institucional (órgano institución). Dinámico: integrado por las personas físicas que actúan y
ponen en movimiento las competencias y atribuciones (órgano- persona). Como ppio general
los órganos no tiene personalidad jca distinta de la del ente al cual pertenecen y componen, salvo
que exista una norma legal que disponga lo contrario. El agente y el órgano: relaciones Órgano
quedo reseñado antes. Cargo significa lugar o posición que un sujeto ocupa dentro de un órgano,
estáticamente y funcionalmente. El oficio es la obligación de u persona de realizar determinada
actividad del estado o una porción funcionalmente precisada de asuntos estatales. ¿Qué tipo de
relaciones se establecen entre personas físicas y los órganos? en unos casos esas personas
investidas como agentes estatales, actúan hacia el exterior, vinculándose con otras personas
físicas o jurídicas. De esta forma los agentes pierden su individualidad y son identificados con el
órgano para el que actúan. Se establecen así relaciones orgánicas, en donde las personas actúan
para el órgano y tiene derechos y obligaciones del órgano. En otros casos se vinculan hacia
adentro, se relacionan con otras personas que integran el mismo órgano, conservan su
individualidad y se diferencian del ente al que pertenecen. Aquí se establecen relaciones de
servicio, en donde las persona físicas aparecen frente a la organización con derechos y
obligaciones propias, que suelen hacer valer incluso contra el órgano.. Relaciones
interadministrativas e interorgánicas. son aquellas que se establecen entre 2 o mas órganos de
un mismo ente o persona jca publica estatal y que resultan del hecho de que no pueden actuar
independientemente, sino en unidad. Tales relaciones pueden ser objeto de colaboración u
oposición, de subordinación, pero todas ellas ocurren para dirigirse hacia un mismo fin. La
generalidad de la doctrina coincide en admitir que las relaciones ínterorgánicas tienen carácter
jco.

6.Clases de órganos. : la generalidad de la doctrina divide en dos grandes grupos: aquellas que
aplican un criterio estructural y tiene en cuenta la formación y composición estática de los órganos
adm y aquellas que aplican un criterio funcional y tienen en cuenta características relativas a la
dinámica de los órganos.
Dentro del primer grupo y pro su origen normativo los órganos han sido agrupados en
constitucionales (previstos pro las normas constitucionales) y en no constitucionales o
infraconstitucionales o legales (establecidos en virtud de normas de jerarquía legal, pro la ley).
Por su composición se distinguen en individuales (ejercidos pro una sola persona) y colegiados
(por una suma de personas). Pro su integración pueden ser sencillos (existe un solo proceso
psicológico volitivo) y a su vez estos se subdividen en complejos (son los que se integran con
varios órganos simples y actúan en forma coordinada o subordinada) mixtos (son los que se
integran con uno o mas organismos simples y por unidades de menos categoría) y pluripersonales
(organismos colegiados, en los cuales la integración de la voluntad de sus componentes tiene
lugar sobre la base de sistemas prevalecidos). Dentro de las clasificaciones que atienden al
criterio funcional existen las siguientes clasificaciones: por la naturaleza se dividen en activos
(aquellos que llevan a cabo y ejecutan la acción adm.), deliberativos (tienen por función adoptar
los acuerdos que sean necesarios para ejercer la acción adm.), consultivos (cuyo rol es emitir
opiniones y pareceres) y de control (para ver si la actividad fue cumplida como debió hacerse).
Atendiendo a la jurisdicción de la que se desempeñan pueden ser centrales (son los que ejercen
su competencia en todo el estado), locales (los que la ejercen en una porción o sector). En nuestro
ordenamiento se divide en nacional, provincial y municipal.Si se considera la distribución
funcional de su competencia son generales (cuya competencia es muy vasta, abarcando muchas
materias) o especiales (se exige, por lo general una especialización). Según la índole de las
facultades que pueden ejercer pueden ser directos (por si mismos ejecutan la acción adm) e
indirectos (simplemente colaboran con los anteriores).Considerando la permanencia o no de sus
funciones son ordinarios o permanentes (ejercen sus funciones de manera estable) y
excepcionales (ejercen de manera temporaria, por ejemplo cuando se exige su actuación).

7.Principios Jurídicos de la organización administrativa

Relaciones ínterorgánicas: Clases de órganos
Principios jurídicos de la organización administrativa: Los principios jurídicos de la
organización administrativa articulan ordenadamente a los órganos y les permiten cumplir con
los fines que les corresponden dentro de la organización. Son cuatro: jerarquía, competencia,
centralización y descentralización
• Jerarquía: Constituye una relación entre órganos de una misma persona jurídica.
- Tiene por objetivo la búsqueda de la unidad funcional de un conjunto orgánico, mediante
instrumentos de aplicación directa e inmediata
- El superior jerárquico (jerarca):
- Tiene preeminencia institucional y poder de mando.
- Dirige e impulsa la acción del inferior.
- Dicta normas internas, de organización o de actuación.
- Nombra a los titulares de los órganos inferiores.
- Delega competencia y se avoca a ella.
- Controla la acción del inferior, por vía de los recursos administrativos.
- Resuelve conflictos de competencia y de otras especies que se presenten entre los órganos
inferiores.

Competencia: puede entenderse como el ejercicio de poderes, facultades y atribuciones que el

ordenamiento jco otorga a un órgano del estado. La competencia es la medida de la potestad
atribuida a un órgano o ente. La competencia en el derecho administrativo equivale a la capacidad
del derecho privado. La competencia reconoce varios tipos, y puede ser en razón de:
 Materia: atiende al conjunto de poderes, facultades y atribuciones de un órgano.
 Grado: se vincula con la ubicación que el órgano tenga en la jerarquía adm y varia según la
distancia que tenga del órgano superior.
 Lugar: Determina el ámbito territorial en el cual el órgano tiene aptitud legal para actuar.
 Tiempo: responde al hecho de que el ejercicio de la aptitud legal del órgano puede estar
condicionado por el tiempo para el comienzo de sus funciones o para su cese.
Los caracteres de la competencia emanan del artículo 3 de la ley 19549; la competencia es:
De origen legal:, resulta de la CNA, de la ley y de los reglamentos dictados en su consecuencia.
De ejercicio obligatorio: en las peticiones de los administrados a cargo de los órganos y entes
de la adm. Tiene carácter irrenunciable en atención al interés público. Sin embargo puede
sustituirse, delegarse o avocarse.
Improrrogable: debido a que se halla establecida en interés publico por una norma estatal. Pero
acepta excepciones:
 delegación: Cuando un superior la transfiere a un inferior el ejercicio parcial de sus funciones,
como por ejemplo la delegación que hace el Presidente de la Nación de las funciones
administrativas en el Jefe de gabinete de ministros. La delegación debe ser expresamente
autorizada por las normas, en caso contrario no es procedente.
 avocación: Es la inversa de la anterior: la competencia de un inferior es asumida por un
superior. La avocación es procedente a menos que una norma la prohíba expresamente.
 Sustitución: es un cambio de la persona del funcionario, en razón de que el titular se halla
inhabilitado para ejercerla. Tiene efectos sancionatorios por negligencia o incapacidad economiza
o técnica para sus funciones.

Centralización y descentralización administrativa: centralización significa que toda las cuestiones

de importancia referentes a la actividad y relaciones de la adm. Pública son resueltos por los
órganos centrales y superiores. Supone que esos órganos carecen de personalidad jca y patrimonio
propio y se vinculan entre si. La descentralización es el sistema en el cual partiendo de una
división de competencias adm. Las facultades de decisión corresponden y son atribuidas a otros
órganos adm. Que no forman parte ni integran la adm. Central. Aquí si hay personalidad jca
propia y patrimonio propio, con poderes de decisión y resolución. La descentralización puede ser
establecida pro medio de leyes formales especiales emanadas del PL o por actos de PE. También
puede ser territorial, es decir que se desempeña en un determinado ámbito geográfico o funcional
por servicios o instituciones que carecen de resonancias políticas y da lugar a un criterio
puramente técnico.
Autonomía: forma superior de descentralización política, en la cual se admite la existencia de un
ente que puede darse sus propias normas, así ocurre con la pcias.
Autarquía: se refiere a la condición de ciertas personas jcas estatales que tienen la aptitud de
administrarse pro si mismas, con sujeción a un marco de normas superiores impuestas, sin que
dejen de integrar o compone la adm. Publica. Es una de las formulas iniciales de descentralización
adm.
Concentración y desconcentración: técnicas que tienden al agrupamiento o distribución de las
competencias adm. Atribuidas a un órgano o ente determinando. La concentración existe en
aquellos casos en que las facultades de decisión han sido atribuidas solamente a los órganos
superiores de la adm. Centralizada o de la adm descentralizada. Inversamente cuando esas
facultades de decisión están también atribuidas a otros órganos inferiores de la adm. Centralizada.

Bolilla VII: Administración financiera y control del sector público nacional. Otros
controles no judiciales

1.Administración financiera del sector público nacional. La juridicidad y la ética son la savia
que corre por las arterias del control en un Estado de Derecho. Refiriéndonos al régimen jurídico
positivo argentino, a partir de la ley 24156, se inaugura, un nuevo marco normativo en materia
de administración financiera y control del sector público nacional. Con esta norma se buscó,
perfeccionar el sistema republicano de gobierno, consolidar la práctica democrática, generar
mecanismos mas transparentes para la obtención, aplicación y control del ,uso de los recursos
públicos, la ley configuró dos grandes sistemas; el de administración financiera y el de control.
Dentro del primero, concebido como el conjunto de elementos administrativos que intervienen
en la programación, ejecución y evaluación de los procesos que posibilitan la obtención y la
aplicación de recursos del Estado para el cumplimientote sus objetivos, comprendió los sistemas
de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad interrelacionados a cargo de Oficina
Nacional de Presupuesto; Oficina Nacional de Crédito Público; Tesorería General de la Nación y
Contaduría General de la Nación, respectivamente. Y para el funcionamiento del sistema de
control creó la Sindicatura General de la Nación y la Autoría General de la Nación.
En suma, la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada esta sometida al
control de:
1: los ciudadanos a través del voto, por ejemplo
2: El Poder Judicial de la Nación
3: La Sindicatura General de la Nación.
4: la Auditoria General de la Nación.
5: la Oficina Anticorrupción.
6: El Ministerio Público.

2.Sistemas de control del sector público nacional-Control interno La Sindicatura General de

la Nación: Órgano normativo, de supervisión y coordinación, y por las Unidades de Auditoria
Interna creadas en cada jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo. Órgano
de control interno del Poder Ejecutivo Nacional, con personería Jurídica propia y autarquía
administrativa y financiera y competencia para ejercer tal control en las jurisdicciones que
componen el Poder Ejecutivo Nacional. Esta a cargo de un funcionario con rango de Secretario
de la Presidencia de la Nación, quien debe poseer titulo universitario en el área de Ciencias
Económicas o Derecho y auditoria no inferior a los 8 años. Es designado por el Presidente, es
asistido por 3 síndicos generales adjuntos, participan en la actividad de la Sindicatura en General.
La Sindicatura debe aplicar y coordinar un modelo de control integral e integrado fundado en los
criterios de economía, eficiencia y eficacia.
En la competencia de la Sindicatura para dictar y aplicar normas de control interno está incluida
como poder inherente derivado de su naturaleza o esencia como órgano, la de exigir en ellas la
práctica del control previo a cargo de la Sindicatura. Las funciones previstas en el Art. 104de la
ley son: dictar y aplicar normas de control interno; emitir y supervisar la aplicación de las normas
de auditoria interna, orientar la evaluación de programas, proyectos y operaciones; supervisar el
adecuado funcionamiento del sistema de control interno, orientar y supervisar su ejecución y
resultado. Se prevé que en los casos en que el Estado tenga participación accionaría mayoritaria
en sociedades anónimas, la Sindicatura propondrá a los organismos que ejerzan los derechos
societarios del Estado nacional ente de control externo del sector público nacional, con personería
jurídica propia e independencia funcional y financiera materia de su competencia el control
externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal, así
como el dictamen sobre los estados contables financieros.
La reforma constitucional de 1994, vino a dar rango constitucional al ente. La Norma Suprema
prevé que este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integra
del modo que establezca la ley que reglamente su creación y funcionamiento. El presidente del
organismo es designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de
legisladores en el Congreso, este cargo de siete miembros cada uno como Auditor General.
Control externo.
Órganos competentes
3.Otros organismos de control: La Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas El
Ministerio Público de la Nación. La Fiscalía de Investigaciones Administrativas:
El Ministerio Público fue incorporado a la Constitución por la reforma de 1994, Art. 120, órgano
independiente con autonomía funcional y autarquía financiera, con la función de promover la
actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad, en
coordinación con las demás autoridades de la República, está integrado por un procurador General
de la Nación. Compuesto por el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de la Defensa
cuyos jefes máximos son el Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación
son designados por el Poder Ejecutivo nacional. Atribuciones: promover la actuación de la
justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad; representar y
defender el interés público en todas las causas y asuntos que conforme a la ley se requiera.
Promover la acción civil en los casos previstos por la ley, velar por la observancia de la
Constitución Nacional.. El Defensor del Pueblo Fue creada en su momento por la ley 28284 de
1993 pero, en 1994, con la reforma operada a la Carta Magna, el Defensor del Pueblo adquiere
rango constitucional, en el Art., 86 como órgano independiente instituido en el ámbito del
Congreso de la Nación, su misión es la defensa y protección de los derechos humanos, es
designado y removido por el Congreso puede iniciar y proseguir de oficio o a petición del
interesado cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos, hechos u omisiones
de la administración pública nacional, que impliquen el ejercicio ilegitimo, defectuoso, irregular,
abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente, concebido en el Art., 86 como un órgano
independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, su misión es la defensa y
protección de los derechos humanos, puede iniciar y proseguir de oficio o a petición del
interesado cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos, hechos u omisiones
de la administración pública nacional que impliquen el ejercicio ilegitimo, defectuoso, irregular,
abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente, puede dirigirse toda persona física o jurídica que
se considere afectada por los hechos, u omisiones reseñadas antes. Toda queja se debe presentar
en forma escrita y firmada por el interesado, debe comunicarse al interesado el resultado de sus
investigaciones y gestiones así como la respuesta que hubiese dado el organismo o funcionarios
implicados, puede formular con motivo de sus investigaciones, advertencias, recomendaciones,
recordatorios de sus deberes legales y funcionales.
Status Constitucional. Competencia. Oficina Anticorrupción. Creación. Funciones.:
Ubicada en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, tiene a su cargo según la
ley, la elaboración y coordinación de programas de lucha contra la corrupción en el sector publico
Nacional.Su ámbito de aplicación comprende a la Administración Pública Nacional centralizada
y descentralizada, empresas, sociedades y todo otro ente público o privado con participación del
Estado, esta a cargo de un Fiscal de Control Administrativo. Las competencias : recibir denuncias
que hicieron particulares o agentes públicas, investigar a los agentes, denunciar ante la justicia
competente, llevar el registro de las declaraciones juradas de los agentes públicos; evaluar y
controlar el contenido de las declaraciones juradas.
Las Direcciones nombradas están a cargo de funcionarios con rango y jerarquía de Subsecretarios,
los integrantes de la Oficina Anticorrupción pueden; requerir informes a los organismos
nacionales, provinciales; requerir dictámenes periciales.
Otros Organismos de Control:

ACTO ADMINISTRATIVO

Bolilla VIII

Concepto y elemento : El acto administrativo es la declaración unilateral que produce efectos

jurídicos individuales en forma directa. Es la decisión general o especial de una autoridad
administrativa, en el ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes, e
intereses, de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas” En sentido
amplio el acto administrativo se aplica a toda clase de manifestaciones de la actividad de los
sujetos de la administración publica; y en el sentido estricto, comprende y abarca a las
“Manifestaciones de la voluntad del Estado para crear efectos jurídicos”, particularmente
esta ultima, de significación mas restringida y especifica, se constituye en el verdadero eje del
derecho administrativo. Elementos del acto administrativo.-Son de tres clases sujeto, objeto,
causa. El sujeto.-Es el que produce o emite el acto administrativo, es siempre la administración
publica, a través de cualquiera de sus órganos. Este sujeto (órgano o autoridad) debe tener la
necesaria competencia (capacidad) para adoptar y ejecutar la decisión correspondiente.
Competencia.-Es el conjunto de atribuciones, potestades, facultades y obligaciones que un órgano
puede y debe ejercer legítimamente, la competencia es conferida por P.E . y demás leyes. Debe
ser ejercida directa y exclusivamente.Todo acto administrativo emana de un órgano de la
administración publica, dependiente del Estado, de un municipio u otra entidad publica. un
reglamento de una ordenanza, etc. Elementos objetivos.- Son :1) objeto Es la materia o contenido
del acto administrativo, es decir, la sustancia de que se ocupa este. El objeto debe ser cierto, licito
y real, es decir identificable, verificable y conforme a la ley.El objeto comprende, las materias
que necesariamente forman parte del acto y sirven para individualizarlo. En cuanto a sus
requisitos , el objeto debe ser licito, cierto, posible y determinado.El objeto no debe ser prohibido
por orden normativo.
La causa Es el motivo particular que impulsa a la administración a emitir un acto administrativo
y el fin El fin es su propósito general. El fin es siempre de interés público, por que tiende a la
satisfacción de necesidades sociales que son requerimientos mas o menos urgentes de una
comunidad determinada.
Todo acto administrativo, necesariamente debe responder a un fin determinado, ya sea, de interés
general y también a aquellos intereses a los que específicamente cada decisión debe estar dirigida.
Elemento formales.-concierne a las formas que revisten los actos administrativos, que deben ser
escritos, motivados, firmados, por la autoridad que los emite, consignar el nombre del o de los
destinatarios, etc.
Forma.-Es un elemento de la legalidad externo o formal del acto administrativo. El procedimiento
constitutivo del acto administrativo es el conjunto de tramites requisitos y modalidades para la
elaboración del mismo, la forma complementaria son los tramites posteriores a la declaración o
decisión de la autoridad administrativa.
Motivación.-Son las circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso justifica la existencia
del acto administrativo, o sea, constituyen los fundamentos que amerizan su emisión.Eficacia.-
Los actos administrativos deben cumplir ciertos requisito esenciales para surtir efectos. Estos
requisitos esenciales son:La Publicación y la notificación de los interesados. La publicación es
aplicable a los reglamentos mientras que la notificación lo es a los actos administrativos. El acto
que no ha sido notificado no produce efectos jurídicos inmediatos. Por lo tanto la notificación es
elemento del acto, forma parte de el.El acto administrativo no suerte efecto mientras no sea
notificado al interesado.
“El objetivo, el fin, la integración del acto administrativo se logra, se concreta, se produce desde
le momento en que el interesado a quien va dirigido toma conocimiento (que es el fin de la
notificación). Es entonces cuando el acto administrativo adquiere eficacia, no antes ni después, y
no desde la fecha de su admisión”.La notificaciones se pueden hacer indistintamente, de la
siguiente manera: a)Acceso directo del interesado al expediente, dejando constancia expresa de
ello. b)Préstamo del expediente. c)Recepción de copias. d)Prestación espontánea del interesado
de la que resulta estar en conocimiento fehaciente del acto respectivo. e)Cédula. f) Edictos.
g)Otros medios de comunicación.
Es admisible la notificación verbal cuando el acto no este documentado por escrito. Para concluir
señalamos que la notificación de un acto administrativo supone necesariamente el otorgamiento,
implícito de la vista de las actuaciones en que dicho acto a sido producido y los dictámenes,
informes, etc, han dado lugar a el.
1.Función de la teoría del acto administrativo. La función del acto administrativo se
exterioriza a través de distintas formas : 1) reglamento administrativo : declaración unilateral
que causa efectos jurídicos generales d en forma directa , 2) simple acto de administración :
declaración unilateral interna o entre órganos que causa efectos jurídicos individuales en
forma indirecta 3) hechos administrativos : comportamiento físico que realiza la administración
para ejecutar el acto administrativo ( hacer lo que dice el acto) ( Ej. : la actividad que realiza un
órgano de la adm. para ejecutar el acto adm como demoler un edificio en peligro de caída) 4)
contrato administrativo : declaración bilateral que causa efectos jurídicos entre dos o mas
personas de las cuales una esta en ejercicio de la función administrativa , 5 acto administrativo
: declaración unilateral que produce efectos jurídicos individuales en forma directa . Ej.
Autorización , permiso aprobación , concesión , renuncia , admisión )
2.Actividad administrativa no productora de efectos jurídicos. La administración pública
como aparato estatal, para el logro de los fines que el Estado persigue y los que se refieren a la
propia administración, realiza la llamada actividad administrativa, que comprende las
operaciones materiales y los actos administrativos. Las primeras constituyen medidas de
precaución o de ejecución, ambas necesarias en la actividad administrativa para la realización de
esta misma.
Existen dos aspectos fundamentales que caracterizan la administracion: uno es, lo jurídico de los
actos; y el otro, el aspecto técnico que significa acción práctica y de realización concreta, para
que el acto sea válido en cuanto a su contenido y forma de la voluntad de la administración, que
como ya dijimos, se expresa a través de una pluralidad de actos.
Por ello, hay que distinguir claramente el acto administrativo del acto material de ejecución del
derecho. Como por ejemplo: una orden de detención de una persona, dispuesta por un prefecto,
en ejercicio de una potestad legal, es un acto administrativo; la ejecución de la misma orden por
los agentes de policía es una acto material. Una resolución, es un acto administrativo; la
publicación de su texto, es una operación material.

3.Distinción entre hechos y actos administrativos. Cualquiera que sea su forma, la actividad
administrativa se traduce en hechos y actos administrativos. Un hecho jurídico es un
acontecimiento de la naturaleza o del hombre que, sin proponérselo expresamente, produce
efectos jurídicos, es decir, una adquisición, modificación transferencia o extinción de derechos u
obligaciones. Un acto jurídico es, entre otros, el contrato de compraventa y el testamento. Hay
hechos jurídicos voluntarios que no tienen la intención de producir efectos jurídicos. Algunos de
estos son hechos lícitos, como los cuasi- contratos, y otros son los ilícitos, como los delitos y los
cuasidelitos.
El hecho administrativo consiste en la ejecución material de las decisiones que constituyen actos
administrativos, por ejemplo la demolición de un muro o de una casa; ordenada por autoridad
administrativa por alguna razón de interés publico; el retiro de los obstáculos que se oponían al
libre transito en una calle, etc.
4.El concepto de acto administrativo. Marienhoff : acto administrativo es “ toda declaración
disposición o decisión de la autoridad estatal en el ejercicio de sus propias funciones
administrativas , productoras de efectos jurídicos “ Cassagne: el acto adm. es toda declaración
de un órgano del estado en ejercicio de la función administrativa caracterizada por un régimen
jurídico exorbitante del derecho privado que genera efectos jurídicos individuales directos con
relación a terceros “ Gordillo: acto administrativo es : la declaración unilateral realizada en
ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos directos e individuales
.Bielsa : acto administrativo es la decisión , general o especial de una autoridad
administrativa en ejercicio de sus propias funciones y que se refiere a derechos , deberes o
intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto a ellas . Dromi acto
administrativo es la declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma directa
El acto como declaración. Es discutido si solo el Poder ejecutivo es el que dicta el acto
administrativo ( teoría subjetiva ) o si también puede emanar del Legislativo y el Judicial (
teoría objetiva: que sostiene que mientras el acto se relacione, con el ejercicio de la función
administrativa el acto puede emanar de cualquiera de los tres poderes)El art.1 de la Ley 19549
dice “ las normas del procedimiento que se aplicaran ante la Administración Publica Nacional
, así la ley adopta la teoría subjetiva porquen o habla de funciones administrativas del Estado (
incluye al P. L y PJ) sino que menciona directamente a la “Administración Publica Nacional”
Los actos emanados de entes particulares que presta n servicios públicos técnicamente no son
administrativos porque no emana de los órganos del estado , pero como tienen prerrogativas de
derecho publico también suele llamarselos actos administrativos . Dies dice que no son actos
administrativos porque tienen régimen jurídico distinto no tienen la presunción de legitimidad
ni de ejecutoriedad que tienen los actos administrativos Características del acto
administrativo. Se aplican las reglas generales, ya que el acto goza de la PRESUNCIÓN DE
LEGITIMIDAD, por lo que puede serle impuesto a las partes aún contra su voluntad, ya que la
ley presume iuris tantum que el acto es válido, no pudiendo los jueces decretar de oficio su
invalidez, y las partes deberán probar su ilegitimidad para que el mismo sea impugnado.En
segundo término se aplica la REGLA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO, ya que la administración por sí y ante sí misma puede aplicar el acto
administrativo sin necesidad de acudir a la intervención de los magistrados para que este sea
eficaz. Esto implica que el acto impugnativo de los particulares no suspende su ejecución y
efectos, salvo que el juez así lo decida (no podrá comprometer el interés público con tal decisión).
Otros autores consideran que el acto administrativo se caracteriza por: La IMPUGNABILIDAD
La presunción de legalidad es relativa, mientras no se demuestre su invalidez lo que implica que
pueden ser impugnados por vía administrativa o por la judicial. En sede administrativa a través
de recursos jerárquicos, de revisión y otros, y en segundo lugar mediante acciones judiciales de
anulabilidad. –ESTABILIDAD Al igual que las leyes, los actos administrativos son estables, en
el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas
por que confieren derechos, establecen obligaciones y regulan la administración pública así como
las relaciones entre esta y los administrados. Dicha estabilidad, tiene que ver sobre todo con la
naturaleza de los derechos adquiridos y con la presunción de legalidad que los rodea, en virtud
de la cual se considera que todo acto administrativo se legítimo en principio, por que emana de
las potestades de orden público que tiene la administración pública que persigue el interés social,
colectivo. Ya que ante sentencia definitiva de juez competente se el mismo goza de validez y
permanencia. -En el caso Elena Carman de Cantón c/ Gobierno Nacional (1936). surgen los
requisitos para que el acto goce de estabilidad. Debe ser administrativo, unilateral e individual;
que de él nazcan derechos subjetivos; que hay sido debidamente notificado; que sea regular; e
inexistencia de ley que autorice la revocación del mismo. Retroactividad (Art. 13.) solo podrá
serlo cuando: no lesione derechos adquiridos; no perjudique a terceros; sustituya a otro revocado;
que derive de cláusula legal de orden público.
Clasificación de los actos administrativos. Clasificación de los actos administrativos.-: 1)Según
el ámbito de aplicación.-:Hay actos internos : se dan dentro de la administración y no afectan a
los administrados, tales son las decisiones, ordenes y sanciones que atañen a la organización y
funciones del órgano administrativo y al desempeño o conducta de los agentes de la
administración La función de la teoría del acto responde a dos objetivos básicos : 1) por un lado
nuclea en el concepto los actos sometidos a un régimen jurídico uniforme y por el otro el
elaborar una noción útil para la protección de los derechos agrega el autor la protección del
interés publico y externos. :afectan a los administrados en general o en particular Ej: Cobro de
impuestos, aplicación de multas, etc.) 2)Según la naturaleza de la decisión.-Pueden ser: de
introducción o de ejecución. 3)Según las voluntades que interviene.-Pueden ser simples o
complejos. 4) Por los efectos que producen.- Se clasifican en actos que aumentan los derechos
de los particulares y otros que los restringen. 5) La concesión.- es un derecho que otorga la
A.P., a un particular para el uso o explotación de bienes del Estado o para prestación de Servicios
Públicos.6) La autorización, licencia o permiso.- Son actos que permiten el ejercicio de derechos
reconocidos por la ley, pero que están reglamentados por razones de oportunidad y de interés
público, como son la autorización para construir casas y edificios, para conducir vehículos, para
abrir un negocio, etc. 7)La dispensa.-Mediante la cual se exonera del pago de impuestos o de
cumplir con determinadas cargas Públicas (servicio Militar, Jurados Electorales, etc).8)Las
ordenes.-Imparten la A.P., a los administrados en virtud de su potestad imperativa o de mando
9).La expropiación.- es una limitación al derecho de propiedad privada reconocido por los Art.
17 de la C.P.E., y 105 y siguientes del C.C.B.10)Las sanciones.-Mediante las cuales se castigan
las infracciones de los particulares en normas y reglamentos de orden público.
11)Jerarquía. La jerarquía de los actos también puede fundarse tomando la jerarquía del órgano
del cual emana, de manera tal que los actos del inferior no puede contradecir, ni violar los actos
del superior. El inferior se encuentra en una relación de subordinación respecto del superior. El
deber de obediencia es el deber de ejecución de una norma, no deber de obediencia a la persona
del superior. Los elementos esenciales de la jerarquía administrativa son el deber de obediencia,
el deber de correspondencia y al facultad de suspender y revocar las actos del inferior. La jerarquía
de los actos administrativos se establece de la siguiente manera: a)Decreto Supremo.-Emanado
por el Presidente de la República y sus Ministros. b) Resoluciones Supremas.-Emanadas del
Presidente de la República y uno o más ministros. c)Resoluciones Ministeriales.- Emanada de
un Ministro .e) Decretos.-f) De mero trámite o procedencias de sustentación .g) Circulares,
instrucciones y memorándums .Internos en cada órgano o repartición.
6. Quid del acto emitido por entes no estatales. Admite la existencia de actos
administrativos en aquellos entes no estatales que tienen atribuido el ejercicio de una
determinada porción de la función administrativa cuando actúan en ejercicio de esa función (
por Ej. El Colegio de Abogados ciertos actos son de naturaleza administrativa basado en el art.
17 ley 23187) ) Actos administrativos de los órganos legislativo y judicial. hay un
sometimiento de sus actos administrativos al régimen propio de la función administrativa la cual
supone el control jurisdiccional La CSJN partiendo del principio de no enjuiciabilidad se sus
decisiones de superintendencia ha aceptado que ese principio no se aplica cuando el acto que
traduce la actividad importa una violación del derecho d e defensa del agente judicial afectado
La cuestión en los denominados órganos extrapoder.
7. Requisitos esenciales del acto administrativo. Análisis. Requisitos esenciales del acto
administrativo
ARTICULO 7°). Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: Competencia
a) Ser distado por autoridad competente. Causa b) Deberá sustentarse en los hechos y
antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable; Objeto c) El objeto debe ser cierto
y física y jurídicamente posible; debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede
involucrar otras no propuestas previa audiencia del interesado y siempre que ello NO afecte
derechos adquiridos; Procedimientos d) Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos
esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin
perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen
proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar
derechos subjetivos o intereses legítimos; Motivación
e) Deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto,
consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo; Finalidad f)
Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades
pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubierta mente otros fines, públicos o
privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto
involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebre
el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyes
especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente titulo, si ello fuere
procedente. Forma ARTICULO 8°). El acto administrativo se manifestará expresa mente y por
escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo
emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.

8. Cláusulas accidentales o accesorias. Análisis. Son considerados como tales y no

esenciales cuando ellos no sean inherentes al respectivo acto porque de ser asi serian elementos
constitutivos del objeto normal de éste Los elementos tradicionalmente considerados
accidentales son: plazo o termino la condición y el modo La LPA los vicios en estos elementos
no traen nulidad del acto cuando sean separables y no afecten la esencia del acto cuestionado
( art 16)

Bolilla IX: Invalidez. Vicios. Saneamiento

1. Régimen de la invalidezSi bien el criterio que instala Marienhoff respecto de el acto

administrativo perfecto (válido y eficaz), el acto administrativo, como acto jurídico de la
administración es susceptible de adolecer de los vicios de los actos jurídicos generales.
Criterio que deriva de la doctrina jurisprudencial de la CSJN. En Ganadera Los Lagos S.A. c/
Gobierno Nacional, donde entiende que si bien el régimen legal que deriva de la normativa
vigente del Código Civil resulta aplicable, existe una diferencia sustancial entre los actos
administrativos y los actos jurídicos civiles, por lo que el fallo suscitado genera una teoría
autónoma respecto de esta temática. Entonces el régimen legal aplicable resultará el del Código
Civil, siempre y cuando pueda por medio de la analogía (atendiendo a la naturaleza administrativa
de los actos) serle impuesta. Los tipos de invalidez según el Código Civil. , Actos nulos (Art.
1041 a 1044 CC). Estos lo serán cuando el vicio que los afecta esta expresamente establecido por
ley, y existe en la misma medida en todos los casos, siendo el vicio de carácter notorio, patente y
su nulidad no dependerá de juzgamiento. Los efectos de la nulidad son de carácter retroactivos
(ex nunc) pues se considera que el acto es inexistente desde su nacimiento, no pudiendo sanearse
por la voluntad de las partes. Son aquellas que están discriminadas en el Art. 1047 del Código
Civil, cuyo vicio o defecto no es susceptible de ser subsanado, dado que las mismas afectan al
orden o interés público.
Estas pueden ser declaradas a petición de parte, y aún de oficio por el juez. Las mismas resultan
imprescriptibles en cuanto a la acción para su denuncia , Actos anulables (Art. 1045 CC). Resultan
anulables aquellos actos que son susceptibles de darse en mayor o menor medida, por lo que
resultará necesario la apreciación judicial para declararlos. Es decir que dependerá del resultando
de la investigación judicial, para establecer si la magnitud de tal vicio amerita la declaración de
nulidad de tal acto. Los efectos de la anulabilidad no son retroactivos (ex tunc), por lo que los
mismos producen efectos desde que el acto fue declarado tal, pudiendo incluso ser subsanado por
la voluntad de las partes Nulidades relativas. Son aquellas cuyo vicio o defecto solamente afecta
al orden individual, por lo que serán susceptibles de ser subsanadas por la voluntad de los
particulares. Son instadas a pedido de parte, nunca de oficio. Y la acción para su denuncia
prescribe a los dos años. Las nulidades según el derecho positivo administrativo. En cuanto a
la clasificación existente en el Código Civil de actos nulos o anulables, tanto la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos, como la doctrina (Marienhoff, Cassagne) sostienen que resultan
sinónimos al momento de aplicarlos a los actos. Acto nulo de nulidad absoluta Nulidad
Absoluta (Art. 14 Ley Nacional de Procedimientos Administrativos).En este caso la ley considera
que el mismo puede ser revocado aún de oficio por la administración pública, con la salvedad de
que el mismo estuviere firma, consentido y haya generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo, en cuyo caso solo resultará procedente su declaración en sede judicial .Aquí la
nulidad deriva de del vicio en los elementos esenciales del acto administrativo, que lesionan el
orden o interés público. y acto anulable de nulidad relativa Nulidad Relativa (Art. 15 Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos.) En estos casos el vicio que adolece al acto es de
carácter leve, y no manifiesto, por lo que los elementos esenciales no se ven afectados, por lo que
se presumen legítimos, y son tomados como tal hasta su declaración. Esta puede ser declarada
por autoridad judicial, o bien caso contrario puede ser saneada por las partes mediante
consentimiento expreso o tácito.
Nulidad manifiesta ( art 1038CC) cuando el vicio del acto es patente , manifiesto , fácilmente
apreciable el art. 1038 dice que estos actos se reputan nulos d aunque su nulidad no haya sido
juzgada .y no manifiesta.: cuando el vicio no e patente y para comprobar su existencia el juez
deba realizar una investigación Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación.

2.Teoría del acto inexistente.. Los ACTOS REGULARES : son los actos validos y los actos
anulables : a) actos validos son los actos completamente conformes al ordenamiento jurídico
con vicios intrascendentes .b) actos anulables ( art 15 Si se hubiere incurrido en una
irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos
esenciales, el acto será anulable en sede judicial) Tienen un vicio trascendente pero subsanable
Los ACTOS IRREGULARES : son aquellos que no reúnen las condiciones de validez o que
tienen un error grave de derecho , es de nulidad absoluta y puede ser revocado por quien los
emitió. . Ellos son A) los actos inexistentes : para Marienhoff se debe excluir esta categoría y
aplicar el art 9 de la ley :a) De comportamientos materiales que importen vías de hecho
administrativas, lesivas de un derecho o garantía constitucionales; Las vías de hecho
administrativas son ilícitos realizados por un funcionario publico , que viola el principio de
legalidad y que hace responsable a la administración
b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en
virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que,
habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado B) los actos nulos art 14 El acto administrativo
es nulo , de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto
se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral
ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta; b) Cuando fuere emitido mediando
incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último
supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser
falsos los hechos o el derecho invocado; o por violación de la ley aplicable, de las formas
esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.
VÍAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS La LNPA no acoge la denominada teoría del acto
inexistente pero como alternativa regula las vías de hecho administrativas El art. 9 establece
que la administración se abstendrá : a) de comportamientos materiales lesivos de derechos o
garantías constitucionales ; b) de m poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso
administrativo de los que en virtud de una norma expresa impliquen suspensión de los efectos
ejecutorios de aquel o que habiéndose resuelto no hubiese sido notificado , La vía de hecho
típico es la contemplada en el punto a) aunque la ley considera equiparable a ello los supuestos
enunciados en el pto b) La nota común es la irregularidad del comportamiento material por
falta de a acto previo ( inc a) suspensión de la autotutela ejecutiva ( inc b) ) , primera prte o
carencia de eficiencia ( inc e) segunda parte ) agregando los supuestos de no coincidencia entre
titulo jurídico y la ejecución , indebida ejecución ; porque se requiere intervención judicial (
art. 12LNPA parr1º Lo importante es el descarte de la complicación que hubiere sido la
introducción de la categoría de inexistencia y la significación histórico axiológica que el
instituto posee ; como imperatividad de accionar administrativo sujeto a la juricidad
3.Vicios. Análisis. 1) ERROR ESENCIAL : se da cuando el conocimiento de algún elemento
del acto es falso ,deforme o este ausente. Para que el error configure la invalidez debe ser esencial
, excluyente 2) DOLO el art. 931CC. Dice : Acción dolosa para conseguir la ejecución de un
acto, es toda aserción de lo que es falso o disimulación de lo verdadero, cualquier artificio,
astucia o maquinación que se emplee con ese fin. 3) SIMULACION: art 955 CC dice : La
simulación tiene lugar cuando se encubre el carácter jurídico de un acto bajo la apariencia de
otro, o cuando el acto contiene cláusulas que no son sinceras, o fechas que no son verdaderas, o
cuando por él se constituyen o transmiten derechos a personas interpuestas, que no son aquellas
para quienes en realidad se constituyen o transmiten. . Simulación absoluta : cuando no hay
elementos del acto( nulidad absoluta ) .
4. Saneamiento. Los actos administrativos como actos jurídicos son susceptibles de ser
saneados, por lo que la administración tiene la facultad de subsanar, o corregir el vicio que genera
este acto. La modalidad de saneamiento esta establecida en el Art. 19 de le Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos.( Saneamiento ARTICULO 19°). El acto administrativo
anulable puede ser saneado mediante: Ratificación a) Ratificación por el órgano superior cuando
el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón de grado y siempre que la avocación,
delegación o sustitución fueren procedentes; Confirmación b) Confirmación por el órgano que
dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los efectos del saneamiento se retrotraerán a la
fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación. Conversión ARTICULO 20°).
Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitiesen integrar otro que fuere válido,
podrá efectuarse su conversión en éste consintiéndolo el administrado. La conversión tendrá
efectos a partir del momento en que se perfeccione el nuevo acto.)
Cuando el defecto del acto administrativo da lugar a la sanción, en principio, de nulidad relativa,
la administración posee la facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede revenir
tanto de un comportamiento activo como de una emisión formal o de fondo respecto de uno o
más elementos del acto administrativo. La subsanación del defecto que portaba el acto y su
correlativa validez es lo que se designa generalmente en doctrina bajo el nombre de saneamiento
o convalidación. En el caso de actos administrativos con vicios leves, se procede a su
modificación para suprimir o corregir el vicio que lo afecta .El saneamiento del acto
administrativo consiste en hacer desaparecer las causas del vicio del acto, es realizado por el
órgano que lo emitió o sus superiores dependiendo este de la gravedad del vicio. La teoría del
saneamiento posee una importancia decisiva en el estado contemporáneo dadas las tendencias
actuales que conducen hacia la estabilidad, seguridad y certeza que todas las relaciones jurídicas
como instrumento de solución a los constantes conflictos que se generan entre la administración
y los administrados.
eoría de la subsanacion los vicios o deficiencias observado en el procedimiento administrativo
son subsanables en el ejerció pleno de la defensa en sede judicial El alto tribunal fallo
consagrando la nulidad absoluta en insanable de toda actuación administrativa que viole la
garantía constitucional de defensa

Bolilla X: Caracteres

1. Presunción de legitimidades presume que el acto emanado d e autoridad administrativa

es legitimo , es decir que fue dictado de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente Es una
presunción iuris tantum . Concepto. Fundamento. Efectos. Alcance. Implica la suposición
relativa de que el acto ha sido emitido con arreglo al ordenamiento jurídico derivando las
siguientes consecuencias : :a) no es necesario que la justicia declare la legitimidad de los actos
administrativos , b) en razón d e ello los jueces no podrán anular de oficio estos actos( división
de poderes) ; c) es necesario , siempre ,alegar y probar la ilegitimidad( inviabilidad
jurisprudencial de la anulación judicial de oficio) , d) los actos deben ser obedecidos por los
particulares ; e) entre dos interpretaciones posibles se debe escoger la que favorezca la validez
del acto El fundamento de esta presunción : valides en principio de todos los actos estatales : las
leyes se presumen constitucionales y las sentencias validas, se ha objetado señalando la índole
sublegal de la actividad administrativa( el autor dice que presumir legitimo el acto administrativo
no es equiparar jerárquicamente el acto adm. el acto a la ley sino que es afirmar que ese acto
adm. cumple con el ordenamiento en el que se incluye la ley formal . ) y su sometimiento al
control judicial ( el autor opina que la revisión judicial no conspira contra la presunción sino
que significa que ella puede ser desvirtuada en el tribunal )
2. Ejecutoriedad. Concepto. Fundamento. Límites. Ejecutoriedad de los actos
administrativos.-Es la atribución del ordenamiento jurídico, en forma expresa o razonablemente
implícita, reconoce a la autoridad con funciones (art 12 ) administrativas para obtener el
cumplimiento del acto. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la notificación del
acto. Cuando el acto sea ejecutivo, peor no ejecutorio, se deberá solicitar jurídicamente su
ejecución coactiva. La ejecutoriedad es la facultad de la administración pública de ejecutar
sus propios actos, sin intervención del órgano judicial. La ejecutoriedad de los actos
administrativos es una consecuencia de su Ejecutividad, y se basa en el iniciso 1° del Art. 96 de
la Constitución Política del Estado, que ordena al Presidente de la República, Poder Ejecutivo a
“ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y ordenes convenientes”.
La ejecutoriedad implica que la administración Pública puede usar de la fuerza pública, en caso
necesario, para ejecutar sus actos, cuando encuentre oposición o resistencia de hecho a los
mismos.
Los diferencias existentes entre Ejecutividad y ejecutoriedad es que la primera tiene que ver con
la validez de los actos administrativos y la segunda con su eficacia. La Ejecutividad es una
propiedad de los actos en si mismo, en forma similar a como en la derecho privado tienen fuerza
ejecutiva ciertos documentos civiles y mercantiles, por ministerio de la ley. La ejecutoriedad es
una facultad de la Administración Pública, con referencia a la ejecución de sus actos.
Existen diferentes clases de ejecutoriedad, entre la que tenemos: ejecutoriedad Propia Se presenta
cuando la administración Pública ejecuta sus propios actos, sin recurrir a la ayuda del órgano
judicial, ni de ningún otro poder. Esto ocurre, en virtud de la presunción de legalidad y de la
ejecutividad de los actos administrativos. Para ello la administración publica dispone de sus
potestades de imperio y ejecutiva, y del apoyo de las disposiciones expresas de la ley.
Ejecutoriedad Impropia -“Es la negación de la ejecutoriedad, ya que en tales casos el acto carece
en sede administrativa de toda fuerza ejecutoria, debiendo acudirse al órgano judicial para obtener
su cumplimiento”, Citado por Cassagne. Otros autores como Dermizaky, no opina que en tales
casos los actos administrativos carezcan de toda fuerza ejecutoria, como opina Cassagne, ya que
en virtud de está se van llamadas a actuar las autoridades judiciales, competentes, por tratarse de
la restricción o limitación de derechos fundamentales de la persona como son la libertad
individual, el derecho de propiedad, la inviolabilidad del domicilio y la correspondencia privada
(Arts. 7, 21,22 de la Constitución Política del Estado), derechos que no pueden ser afectados por
simples ordenes administrativas, sino que deben intervenir, necesariamente, los órganos
judiciales. Además de las clases de ejecutoriedad, existen las formas de estas que son:1-Coacción
física o personal 2-Coacción correctiva o disciplinaria.3-Coacción subsidiaria.
El privilegio de la ejecución de oficio importa una verdadera prerrogativa pública como
manifestación concreta del principio de autotutela administrativa. La administración aparece
investido por el orden jurídico de los poderes necesarios para declarar por si misma,
unilateralmente, su derecho y proceder a ejecutarlo de oficio y directamente por sus propios
medios, sin intervención de los tribunales.
La ejecutoriedad puede considerarse como una manifestación especial de la eficacia de los actos
administrativos, en cuanto estos imponen deberes o restricciones a los administrados, que pueden
ser realizados aun contra la voluntad de ellos, por medio de los órganos administrativos.
La ejecutoriedad puede ser administrativa o judicial. La primera es de regla y la segunda es de
excepción.
Los medios de que se vale la administración son coercitivos, en tanto se oponen la coerción para
obligar al administrado a que cumpla el acto o que lo ejecute, pudiendo la administración
ejecutarlo por si misma en caso de incumplimiento del administrado remiso o cuando este se
niegue a ejecutarlo. Estos medios son: ocupación, ejecución sobre bienes, ejecución de oficio,
coerción directa o coerción indirecta.
Ejecución de los actos administrativos.-Es el acto material por el que la administración Pública
ejecuta sus propias decisiones o actos administrativos en virtud de sus potestades imperativa y
ejecutiva.La ejecución por administración deberá realizarse de acuerdo con las reglas de la técnica
y por el procedimiento reglado al efecto, y cualquier daño que irregularmente se cometa en los
bienes del administrado deberá ser indemnizado.Un medio especifico de la ejecución
administrativa es la subrogación. Tiene lugar cuando se trata de actos no personalisimos que
implican una actividad material y fungible, realizable por en sujeto distinto del obligado.
Por principio, los actos administrativos deben ejecutarse inmediatamente por la Ejecutividad que
les es inherente, y la impugnación que se haga de ellos no suspende su ejecución, salvo en los tres
casos siguientes admitidos por la doctrina y la legislación comparada:1-Por expresa disposición
de la ley. 2-Por disposición de la autoridad competente, tomada de oficio o a petición de parte.3-
Cuando la suspensión del acto no lesione el interés público y con su ejecución pueden resultar
perjuicios irreparables para los administrados.
 El art. 12 de la LPA ARTICULO 12°). El acto administrativo goza de presunción de legitimidad
su fuerza ejecutoria faculta a la administración a ponerlo en práctica por sus propios medios a
menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial e impide que los
recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una
norma expresa establezca lo contrario.
Sin embargo, la administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante resolución
fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para evitar , perjuicios graves
al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
3.La suspensión de los efectos del acto administrativo en sede administrativa y en sede
judicial.
Suspención de los actos administrativos por la via administrativa.-Dispuesta de oficio por la mima
administración o a petición de partes, tiene lugar cuando existen las causales previstas por el
ordenamiento jurídico, debiendo la administración mediante resolución fundada proceder a la
suspensión de la ejecución.La doctrina tradicional, en esta materia afirma que la impugnación de
los actos administrativos no suspende, en principio, su ejecución, siendo facultativa para la
administración pública, suspenderlos. Pero la doctrina moderna apoyada por autores como
Gordillo y Linales, sostiene que esa impugnación suspende la impugnación.Suspensión de los
actos administrativos por la vida jurisdiccional.-Tiene lugar cuando los particulares agraviados
por el acto administrativo peticionan ante el órgano jurisdiccional para poder impedir su
ejecución. La decisión impugnada es sometida a la revisión del órgano judicial, quien podrá
suspender su ejecutoriedad a través de la medida cuatelar de no innovar.Por lo general, la
legislación comparada admite la suspensión por la vida jurisdiccional cuando el acto sea
notoriamente irregular, cuando su ejecución pueda causar un daño irreparable y cuando haya
urgencia de suspenderlo.El código Contenciosos - Administrativo de Colombia dispone en su Art.
94 que “El consejo de Estado y los tribunales administrativos pueden suspender los efectos de un
acto o providencia, mediante las siguientes reglas:1-Que la suspensión sea necesaria para evitar
un perjuicio notoriamente grave.2-Que la medida se solicite de modo expreso en el libelo de
demanda o por escrito separado.3-Que la suspensión no este prohibida por la ley. En Bolivia, la
interposición del recurso de revocatoria en la vía contenciosa – tributaria conlleva la suspensión
de la ejecución del acto cuestionado, por disposición expresa del Art.175 del Código
Tributario.Suspensión de los actos administrativos por vía legislativa.-Acontece cuanto el órgano
legislativo puede disponer la suspensión de la ejecución del acto administrativo, sea modificando
la ley que concede recursos solamente devolutivos, o disponiendo una amnistía por ley especifica
contra ciertos actos administrativos de carácter ejecutorio. Alcance y contenido de la suspensión.-
El ordenamiento jurídico puede arbitrar diversos sistemas de regulación normativa sobre el
alcance de la suspensión de la ejecución de los actos administrativos, a saber:1-Suspensión por
mandato expreso y concreto de la ley.2-Suspensión por mandato tácito y genérico de la ley.3-
Suspensión en caso de ausencia de norma legal.4-Suspensión por decisión jurídica ante la ley
inconstitucional. Causas de la suspensión. La eficacia y ejecución del acto quedarán suspendidas
cuando lo exijan razones de interés público o para evitar perjuicios graves, o se invoque una
legalidad manifiesta. Por lo tanto, las causas por las que procede la suspensión son:1-Razones de
interés público2-Perjuicios graves.3-Nulidad.
4. Caracteres eventuales: Ejecutividad. de los actos administrativos.-Consiste en la
obligatoriedad, derecho a la exigibilidad y deber de cumplimiento que el acto importa a partir de
su notificación. Es una potestad del Estado, que consiste, en que, para el cumplimiento de sus
fines, la administración decide, ejecuta y sanciona en forma autónoma, sin la intervención de
otros órganos. Esta potestad se expresa a través de la decisión que es un acto administrativo que
declara lo que es derecho en un caso concreto y de la ejecución que es el acto material encaminado
a aplicar lo que se ha decidido .La potestad ejecutiva se ejemplifica, en las medidas de política y
seguridad para el mantenimiento del orden público, la prevención de los delitos, la imposición de
multas, las aprehensión de los delincuentes, y el derecho de la administración de bienes públicos,
recaudar impuestos y contribuciones.
La Ejecutividad de los actos administrativos tiene un doble fundamento: por una parte, el provenir
de un órgano o autoridad de orden público, está tiene preeminencia sobre los derechos e intereses
de los particulares, que deben adecuarse a los requerimientos generales de la sociedad. Por otro
lado, los actos administrativos persiguen siempre fines de beneficio colectivo señalados por las
necesidades sociales, cuya satisfacción es imperiosa, en la mayoría de los casos. Retroactividad.
Retroactividad del acto ARTICULO 13°). El acto administrativo podrá tener efectos retroactivos
siempre que no se lesionaren derechos adquiridos cuando se dictare en sustitución de otro
revocado o cuando favoreciere al administrado.
5. Condición instrumental del acto administrativo.

Bolilla XI: Extinción

1.Concepto. Existen tres tipologías en cuanto a la extinción del acto administrativo.

Las que surgen del acto mismo. Como su agotamiento y extinción de pleno derecho.
El agotamiento se da cuando se cumplimentaron todos los efectos jurídicos para los cuales fue
creado el acto; y la extinción de pleno derecho se produce cuando el acto se extingue al no poder
ser cumplimentado, sea por imposibilidad física o jurídica, antes durante o a posteriori de su
emisión.
Las que dependen de la voluntad del administrado, por ejemplo la renuncia o rechazo.
La renuncia por parte del administrado se da cuando este renuncia al contenido de un acto (por
ejemplo una beca), mientras que el rechazo surge cuando éste no acepta el mismo y el acto
necesita de su voluntad para configurarse.
Las modalidades que dependen de la voluntad de la administración como la revocación y la
caducidad.
La revocación surge en sede administrativa mediante el dictado de un acto, que anula a otro acto
anteriormente dictado (requiere que sea por razones de ilegitimidad, mérito, oportunidad o
conveniencia).
La caducidad en cambio se produce cuando la administración decide extinguir el acto, como
forma de sancionar un incumplimiento por parte del particular, para lo cual deberá constituirlo en
mora, y otorgar un plazo para subsanar el incumplimiento. La extinción es la eliminación o
supresión de los efectos jurídicos del acto administrativo, puede ser por causas normales o
anormales, ya sea que requiera o no la emisión de un nuevo acto, por que se traten de actos validos
o inválidos.
Los actos administrativos se extinguen por:
a. .Cumplimiento del objeto : El acto se extingue cuando lo que no dispuesto ha sido cumplido
o por desaparición del objeto, con lo que se produce la extinción del acto
b. Imposibilidad del plazo. La imposibilidad de hecho sobreviniente es la imposibilidad física o
jurídica de cumplir con el objeto del acto por 1) por muerte o desaparición de una persona la
que el acto otorgo un derecho o impuso un deber siempre que la ley determine que esto no son
transferibles a sus herederos . 2) Por falta de sustrato material que posibilite el cumplimiento del
acto 3)Por falta de sustrato jurídico o un cambio de la situación jurídica de las cosas o personas a
las cuales se dirigía el acto
c. Expiración del plazo. Es el cumplimiento del término cuando el objeto del acto determina que
este producirá sus efectos jurídicos durante un plazo determinado, transcurrido este, el acto se
extinguirá.
d. Acaecimiento de una condición resolutoria. La doctrina admite la posibilidad de que un acto
administrativo este sujeto a condición resolutoria, no así a condición suspensiva por la misma
índole del acto administrativo. Por eso en el caso de un acto sujeto a condición resolutoria, cuando
la condición se cumple se extingue los efectos jurídicos y del mismo acto
e. Renuncia. Cuando el interesado manifiesta de forma expresa su voluntad de rechazar o
abandonar los derechos que el acto le otorga y lo notifica a la autoridad. Se puede renunciar los
actos que otorgan derechos en beneficio del interesado. Mientras que los actos que crean
obligaciones no sean susceptibles de renuncia, pero lo principal del acto fuera la autorización de
un derecho, aunque impusiera también alguna obligación, seria viable la renuncia total, y si el
acto, en la misma forma otorga derecho e impone obligaciones, puede ser susceptible de renuncia.
f. Rechazo. Cuando el interesado manifiesta expresamente su voluntad de no aceptar los
derechos que el acto le da. El rechazo se rige por las normas de la renuncia, con la excepción que
sus efectos son retroactivos.
g. Revocación. El acto administrativo puede ser revocado por razones de ilegitimidad o de
oportunidad.
h. Caducidad.
i. Declaración judicial de inexistencia o nulidad. El demandante en proceso administrativo
puede pretender la anulación total o parcial de la disposición administrativa impugnado y en
 su caso, el restablecimiento o reconocimiento del derecho infringido, desconocido o
incumplido. La sentencia que tuviere la acción procesal administrativa, dispone la declaración
jurídica de nulidad, total o parcial, del acto contradictorio y la extinción del acto mismo como
la cesación de sus efectos jurídicos.

Problemas terminológicos. Diferencia con otras figuras.

2.Revocación. Concepto. Se llama así a la extinción del acto en sede administrativa , por
ilegitimidad merito o conveniencia, mientras que se llama anulación a la extinción por
ilegitimidad pero en sede judicial La revocación trata de restablecer la legitimidad del acto sean
estos actos nulos od e nulidad relativa Los efectos se aplican desde que nació el acto viciado.-
Clases.
2.1.Revocación por ilegitimidad. Concepto. La revocación por razones de ilegitimidad, cuando
el acto es anulable, es de carácter declarativo, es decir que produce efectos desde la fecha de
emisión del acto revocado, se extinguen los efectos innovativos del acta cuando es nulo. La
ilegitimidad puede ser originaria o sobreviniente
. Supuestos en que procede. la revocación del acto irregular por razones de ilegitimidad se
revoca en sede administrativa pues no tiene estabilidad salvo que : este firme, consentido y
que haya generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo y siempre que el particular no
conozca el vicio sino deberá solicitarse su anulación en sede judicial.-La denominada "cosa
juzgada administrativa":.1.Revocación por ilegitimidad. Concepto. La revocación por
razones de ilegitimidad, cuando el acto es anulable, es de carácter declarativo, es decir que
produce efectos desde la fecha de emisión del acto revocado, se extinguen los efectos innovativos
del acta cuando es nulo. La ilegitimidad puede ser originaria o sobreviniente
. Supuestos en que procede. la revocación del acto irregular por razones de ilegitimidad se
revoca en sede administrativa pues no tiene estabilidad salvo que : este firme,( se hayan agotado
las instancias o caducado el plazo para impugnarlo) consentido ( que tenga aceptación expresa
sin impugnación –antes del vencimiento del plazo) y que haya generado derechos subjetivos
que se estén cumpliendo ( si no fuere así puede ser revocado) y siempre que el particular no
conozca el vicio ( porque si lo conocia acatuo de mala fe y puede ser revocado el acto) sino
deberá solicitarse su anulación en sede judicial.-La denominada "cosa juzgada
administrativa": en principio se decia que la regla era que la administración podia revocar el
acto en sede administrativa sin necesidad de tener la conformidad del administrativo ( de oficio)
Hoy se aplica la regla de la cosa juzgada administrativa : esto significa que cuando haya cosa
juzgada administrativa ( salvo que favorezca al particular y solo podrá posteriormente ser
anulado en sede judicial esto surge del fallo Carman de Canton. Deferencia con la cosa
juzgada judicial : 1- la cosa juzgada administrativa da una estabilidad formal ya que el acto con
estabilidad en sede administrativa puede anularse luego en sede judicial .2-la cosa juz gada
administrativa puede revocarse si favorece al particular.-requisitos para que haya cosa
juzgada administrativa : surge del fallo Carman de Canton c/ Gob. nacional ; y son : 1-que
no haya una ley que autorice a revocar el acto en sede administrativa 2- que el acto sea unilateral
( si fuera bilateral la revocabilidad puede ser pactada por las partes ) 3- que se trate de un acto
individual y concreto ( si fuera de alcance general , como un reglamento, puede ser revocable .-
) 4- que el acto provenga de la administración activa ; 5- que declare derechos subjetivos (
pues la estabilidad de la cosa juzgada en sede administrativa se basa en la garantía de proteger
derechos subjetivos del administrado , si es un simple derecho el acto es revocable ) 6- que
cause estado ( agoto la vía administrativa o no puede ser objeto de recurso jerárquico) 7- que el
acto haya sido dictado en ejercico de facultades regladas ( si fue dictado bajo actividad
discrecional es revocable) 8- que sea un acto regiular : ( que reuna las condiciones esenciales
devalidez : forma y competencia.- elementos de la construcción jurisprudencial. Derecho
positivo. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Diferencias entre el
art. 17 LPA y el art. 17 LPA Revocación del acto nulo * ARTICULO 17°). El acto
administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o
sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere
firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá
impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante declaración judicial de
nulidad.
Elementos de la construcción jurisprudencial. Derecho positivo. Jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación. Diferencias entre el art. 17 LPA y el art. 17 LPA
 Revocación del acto nulo * ARTICULO 17°). El acto administrativo afectado de nulidad absoluta
se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede
administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos
subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aun
pendientes mediante declaración judicial de nulidad. CBA. Derecho Comparado.
2.2.Revocación por oportunidad. Concepto. Procedencia. Consecuencias. Por razones de
oportunidad la revocación del acto administrativo tiene a satisfacer las exigencias de interés
público, procede a cualquier clase de acto administrativo, sea este reglado o discrecional. La
revocación de actos inestables no es indemnizable. Son expresamente revocables los permisos de
uso del dominio público, los derechos expresa y validamente a titulo precario, debiendo siempre
indemnizar el daño que se ha causado, mas aun, cuando la revocación tenga lugar una de estas
causas:1)Distinta valoración de las mimas circunstancias que dieron origen al acto.
2)Desconocimiento por faltas administrativas de las circunstancias existentes en el momento de
emitirse el acto originario, sin que mediare ocultamiento por parte del interesado.3)Distinta
valoración del interés público afectado.
La revocación es una declaración unilateral de un órgano en ejercicio de la función administrativa
por lo que se extingue, modifica o sustituye un acto administrativo por causas de ilegitimidad y
de oportunidad. También puede ser total o parcial, con sustitución del acto extinguido o no
extinguido el acto.
Se caracteriza jurídicamente por que se realiza a través de un acto administrativo ya sea autónomo
o independiente.
Es una declaración, de un órgano en función administrativa, generadora de efectos jurídicos
directos e indirectos e inmediatos
2.2.1.-Revocación por cambio del derecho objetivo. La revocación por razones de méritos es
constitutiva, que tiene por objeto el nacimiento, modificación o extinción de una situación jurídica
va dada a partir de la fecha de la revocación.
3.Caducidad. Concepto Es un modo de extinción del acto administrativo en razón del
incumplimiento pro el interesado de las obligaciones que este le impone. La posibilidad de
declarar la caducidad es una competencia otorgada por la ley a la administración pública, para
extinguir unilateralmente un acto administrativo, a titulo de sanción cuando hay culpa del
administrador por el incumplimiento de las obligaciones que estaban a su cargo.. Requisitos
Caducidad de los procedimientos. Art 1 LPA inc 9. Transcurridos sesenta (60) días desde que un
trámite se paralice por causa imputable al administrado, el órgano competente le notificará que,
si transcurrieran otros treinta (30) días de inactividad, se declarará de oficio la caducidad de los
procedimientos archivándose el expediente. Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a
previsión social y los que la administración considere que deben continuar por sus particulares
circunstancias o por estar comprometido el interés público. Operada la caducidad, el interesado
podrá no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer
las pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervención del órgano competente
producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusa ve los relativos a la
prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo
de caducidad;

Efectos
4. Otras formas de extinción.

Bolilla XII: Otros actos de la Administración (ver Cassagne)

1. Actos interorgánicos. Régimen Jurídico Actos interorgánicos: la actividad interorgánica es la

que vincula a dos o más órganos de la administración, integrantes de una misma persona pública
estatal. Lo esencial del acto interorgánico es que no produce efectos jurídicos en la esfera jurídico
de los administrados, sino solo en plano interno de la persona jurídica pública (Art. 7 Ley
27.444).Como no interesa el alcance general o individual, de los actos emitidos, los mismos poseen
esencialmente el mismo régimen jurídico.Tanto en la doctrina extranjera como en la nacional se ha
postulado la existencia de los actos internos de la administración (a los cuales se los llama actos de
administración, entendiéndose por tales aquellos cuyos efectos repercuten directamente en órganos
de una misma persona pública estatal).Las relaciones interorgánicas a que dan origen los actos
internos de la administración, se clasifican en:
1)De colaboración (propuestas: Ej. Gerencia de Informática propone a Gerencia de
Administración Tributaria la elaboración de un software).2) De conflicto ( cuestiones de
competencia: Ej. Entre Gerencia de Obras Públicas y Gerencia de Parques y Jardines por la construcción de
un parque).3) De jerarquía (circulares e instrucciones: Ej. El presidente con relación a los gerentes municipales). 4)
Consultivas (Dictámenes: Ej. El Presidente y la Oficina de Asesoría Jurídica con relación a un dictamen ). 5) De control
(observación del Tribunal de Cuentas: Ej. Gerencia de Auditoría sobre otras gerencias municipales). ) A estas relaciones
se les aplica supletoria o analógicamente las normas y principios del régimen del acto administrativo, con ciertas
peculiaridades: No rige en toda su dimensión el carácter de ejecutoriedad, salvo en las relaciones de vinculación jerárquica
(porque el superior se impone ante el inferior). Tampoco se aplica el principio de la estabilidad del acto administrativo ya que
no se concibe que los órganos de una misma persona pública estatal posean derechos subjetivos o intereses legítimos que
puedan contraponer al propio del ente estatal que integran. Su régimen de publicidad solamente requiere que su conocimiento
sea adquirido por el órgano. Son, en principio, irrecurribles, salvo que afecte el status jurídico del funcionario o empleado
público, porque ya afectaría a terceros y, por ende, serían externos. Tampoco son susceptibles de impugnación, salvo:
a)conflictos de competencia (en el procedimiento administrativo se acepta que los órganos defienden sus atribuciones ante la
negativa o desconocimiento de las mismas por el superior jerárquico); b) actos de control (pueden recurrir en sede
administrativa cuando adolece de nulidad el control); y c) actos que afectan derechos de los agentes públicos (se reconoce al
agente público facultad de recurrir en sede administrativa).
2. Actos interadministrativos. Régimen jurídico. Actos interadministrativos-Relaciones interadministrativas
relaciones interadministrativas es la que vincula a dos o más personas jurídicas del Derecho Público (gobierno central,
gobierno regionales, gobierno municipales, provinciales, gobierno municipales distritales o cualquier otra Entidad con
personalidad jurídica de Derecho Público).El principio que rige estas relaciones es el de "unidad en la acción estatal", el
cual elimina todo enfrentamiento o controversia entre sujetos estatales. Para la eficacia de este principio resulta
imprescindible la relativización de la personalidad de estos sujetos, por una parte, y la inaplicabilidad de las prerrogativas
del poder público en este tipo de relaciones interadministrativas .En el marco de estas relaciones interadministrativas,
pueden darse dos tipos de relaciones :Relaciones de Colaboración: (Ej: un gobierno regional propone a otro, la construcción
de un hospital en una zona limítrofe) Relaciones de conflicto: (Ej: dos municipalidades distritales pugnan por ejercer su
competencia en una zona que se encuentra en litigio)Solución de conflictos administrativos La relativización de la persona
jurídica y la superación de las formas privadas que las entidades estatales pueden asumir, conduce a la configuración de
un especial sistema de solución de los conflictos interadministrativos.A) Controversias entre entidades que actúan en una
misma esfera de competencia constitucional El conflicto interadministrativo puede producirse tanto en el orden nacional
como en el provincial.
Ejemplo: si la controversia se da entre el Estado nacional y una de sus entidades jurídicamente descentralizada, la
resolución del mismo compete al Poder Ejecutivo por aplicación del principio que fluye del art. 99 inc. 1º y del art. 100 inc.
4º de la Constitución Nacional (el jefe de Gabinete ejerce funciones y atribuciones que le delegue el Presidente de la Nación
y, en acuerdo de gabinete, le corresponde resolver sobre las materias que le indique el Poder Ejecutivo, o por su propia
decisión en aquellas que por su importancia estime necesario, en el ámbito de su competencia).
Lo propio sucede en el ámbito provincial en lo que concierne a la competencia del órgano Gobernador.
B) Conflictos entre personas jurídicas estatales pertenecientes a diferentes esferas de gobierno
La competencia para dirigir el conflicto en que el Estado Nacional (o alguna de sus entidades jurídicamente
descentralizadas) y una o más provincias (a alguna de sus entidades jurídicamente descentralizadas) o de las provincias
entre sí, corresponde a la jurisdicción originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

3. El acto institucional. Concepto. Fundamento constitucional. Casos. Acto Institucional: es aquel que tiene un
efecto superior o una especial trascendencia para el estado, por ejemplo declarar una guerra, nombrar jueces para la Corte
Suprema, etc. Si los actos realizados por el presidente fueran contrarios a derecho, no se enjuicia a través del Poder
Judicial, sino a través del Juicio Político

4. Actos con objeto regido por el derecho privado.

Bolilla XIII: Actividad administrativa de prestación: Los servicios públicos.

1. Origen de los servicios públicos Evolución histórica del concepto:

El servicio público sirvió como justificación del poder estatal. En Francia, país donde se crea el concepto, se lo consideró
como un título de actuación ligado al poder servicial del que se encontraba imbuido el Estado. Los primeros servicios
públicos: A) Beneficencia, B)Salud ,C)Educación, D)Correos Fueron en una primera etapa servicios asumidos por el
Estado. En esta instancia no se advierte que el Estado tuviera vocación de “publicatio” ni de monopolio ni de exclusividad
Las actividades que, muy genéricamente, pueden considerarse servicios públicos son hallables antes de la consagración
del constitucionalismo A)Justicia, B) Defensa C)Relaciones exteriores
Su prestación estaba desprovista de la significación servicial porque con ellas se trataba de atender las necesidades del
aparato estatal antes que dar utilidad a los súbditos.
Revolución francesa: A)Abolición del Estado de Policía B)Los ciudadanos deben satisfacer sus necesidades
C)Concepción absolutamente indiferente a la justicia de la conformación comunitaria y aparentemente no intervencionista
y neutra: ello importa una intervención omisiva a favor de los sectores más poderosos de la sociedad
S. XIX: El Estado liberal se mantenía ajeno a los intereses colectivos de la sociedad. Por eso, los servicios públicos
quedaron en manos de los particulares, quienes se ocuparon de la satisfacción de los intereses colectivos. El Estado se
limitó a realizar una actividad orientadora y de policía.

2. NOCIÓN CONCEPTUAL. LAS DIVERSAS CRISIS. Si existe alguna coincidencia entre quienes estudiaron el concepto
de servicio público, es el de su absoluta equivocidad. Se dice que hay tantos conceptos de servicio público como autores
se ocuparon de él. Sin embargo, hay un dato unitario presente en todas las nociones: “el poder”, es decir “la potestad
pública al servicio de la prestación”.Para Comadira: Servicio público es: 1) Un título jurídico exorbitante invocable por el
Estado 2)Para asumir la titularidad de competencias prestacionales 3)Con el fin de ejecutarlas en forma directa –por
administración- o indirecta –a través de órganos personificados para desarrollarlas, subsidiariamente, en ausencia de
prestadores privados, sin titularizarlas en sentido propio- 4)o bien para ejercer su poder de policía sobre actividades
privadas prestacionales 5)con el objeto de dar satisfacción o, en su caso, de asegurar la satisfacción de necesidades
consideradas esenciales para el logro del bien común. Para Dromi se trata de “prestaciones que cubren necesidades
públicas o de interés comunitario”. Afirma que respecto a los términos: Servicio: la doctrina está dividida a la hora de
definir este término: puede referirse a la: 1)organización de medios 2)actividad o función estatal Público: este término de
acuerdo a las corrientes doctrinarias alude a: 1)los usuarios, 2) al régimen jurídico 3) al fin, 4) al sujeto titular
Existen conceptos diversos sobre servicio público: Negativo: plantea la crisis y extinción del concepto de servicio público
Positivo: recepta la noción con alternativas de: 1)máxima: servicio público es toda actividad del Estado cuyo cumplimiento
debe ser asegurado, regulado y controlado (Según Dormí este es el concepto que emerge del art. 99 inc. 18 C.N.) 2)media:
servicio es toda actividad de la A.P. 3)mínima servicio es una parte de la actividad administrativa : los servicios como una
actividad prestacional están subsumidos en una parte de las funciones del Estado
Naturaleza jurídica del servicio publico : tienen un régimen especial distinto d ela actividad publica establecido por
el estado La relación contractual entre usuario y el prestador esta regido por un marco regulatorio especial ( derecho
administrativo y derecho privado) ; mientras que la relación entre el prestador y el estado se rige por el derecho publico
Contenido del Servicio público: De acuerdo a la razón jurídica que justifica su concepción los servicios han modificado
su contenido a través del tiempo.
A. la noción de servicio público, en una primera etapa, sirvió de columna vertebral para la construcción del Derecho
Administrativo
B. en una segunda etapa, se confirió al servicio público un régimen jurídico especial. La justificación se relacionó con
los elementos del servicio:
 fin que cumple (satisfacer una necesidad pública)
 organización que lo presta (Administración Pública Activa, directa o indirectamente)
 régimen jurídico que lo regula: obligatoriedad, generalidad, continuidad, regularidad, uniformidad +calidad y eficiencia
El servicio público importa someter a reglas exorbitantes del derecho común el ejercicio de ciertas actividades, sea en el
marco de los organismos administrativos o fuera de ese cuadro orgánico.
Razón política: la noción de servicio público está ligada a la razón de ser del Estado: la prosecución del bien común.
El concepto de servicio público evolucionó de acuerdo a los criterios económicos imperantes (+ o- liberales)
Por ejemplo:
Duguit : Ideología socialista: concepción estatista: Define al servicio público como:
La actividad cuyo cumplimiento debe ser:
 regulado
 asegurado y por los gobernantes
 fiscalizado
por ser indispensable a la realización y al desarrollo de la interdependencia social y
de tal naturaleza que no se puede realizar completamente más que por la intervención de la fuerza gobernante.
Esta ideología genera un quiebre en el sistema de concesión del servicio público: El Estado termina haciéndose cargo de
la gestión directa: es la filosofía que justificó las nacionalizaciones de los grandes servicios públicos (especialmente los
comerciales e industriales). Esta idea, en la era del Estado de bienestar alcanzó un nivel total. Pocos países se sustrajeron
al flujo estatizante.
Jeze, por su parte, dijo que para dar satisfacción regular y continua a las necesidades de interés general los agentes
públicos pueden aplicar los procedimientos de derecho público (utilizar un régimen jurídico especial).
Agregó que la organización del servicio público puede ser modificada en cualquier momento por leyes y reglamentos, sin
que pueda oponerse ningún obstáculo jurídico. Ello, por la prevalencia del interés público sobre el privado.Esta es la
manifestación moderna de la inalienabilidad de la soberanía. Hauriou: señaló como datos esenciales del régimen francés
al 1-Servicio público (como obra a realizar por la A.P.)2-Poder (medio de realización)Es decir que el poder halla en el
servicio público la idea objetiva que le permite autoalimentarse..Hauriou dice que el derecho administrativo se encuentra
orientado hacia la gestión del servicio público más que a la policía. Es una noción capital del régimen administrativo. Para
este autor, el servicio público es el fin que persigue la obra que lleva a cabo la administración. El poder público es el modo
de realización de esa finalidad que autolimita el poder por la idea de servicio.
Servicios Públicos Económicos: La concesiónLos Avances tecnológicosLas exigencias del industrialismo yLas
demandas comunitarias provocaron que el Estado deba asumir competencias prestacionales de naturaleza económica: se
justificó la intervención estatal en: 1-la importancia comunitaria de la satisfacción2-la insuficiencia privada para hacerlo3-la
vocación monopolística que implicaba el desarrollo del servicio.El servicio público importó en esta etapa el título jurídico
invocado por el Estado para asumir la titularidad de ciertas competencias prestacionales, tales como las referidas al
transporte ferroviario o por carreteras, el correo, el telégrafo, la electricidad, el gas y el teléfono. Pero, debido a la
incapacidad empresarial del Estado y el criterio imperante de la conveniencia de la abstención de su intervención en la
vida económica, surge la figura de la “concesión traslativa”: 1-el Estado se auto atribuye la titularidad de la actividad
económica 2-transfiere su gestión a una persona privada que la asume por su cuenta y riesgo
Manifestaciones exorbitantes de la concesión (ver voto de Coviello en “Edenor c/Estado Nacional (06-09-95) Notas de
exorbitancia: a) fuertes potestades de control del concedente sobre el concesionario en los aspectos:-jurídicos-técnicos (
relativos a la ejecución del contrato )-- comerciales--- financieros
a)potestad para mutar el contenido del contrato cuando concurren razones de interés público (dentro del límite de lo
razonable) (ius variandi)
b)potestad para controlar las tarifas de utilización del servicio
c) potestad de la A.P. para rescindir el contrato por sí y ante sí sin necesidad de acudir a la justicia y negación de esa
posibilidad al concesionario, quien sólo puede pedir la rescisión judicialmente
d)potestad de rescatar la prestación del servicio para prestarlo “per se”, o en su caso, de revocar el contrato por razones
de oportunidad, mérito o conveniencia
e)temporalidad de la transferencia
f) reversión de los bienes al Estado al finalizar la concesión
g)transferencia al concesionario del poder de policía inherente al servicio y otorgamiento de otros poderes exorbitantes
sobre el usuario
h)improcedencia de la cesión del contrato al concesionario (contrato in tuitu personae)
El ocaso de la concesión. La asunción directa de las actividades económicas. La primera crisis de la noción de
Servicio Público
 El ocaso de la concesión por la inviabilidad de su explotación lucrativa,
 la concepción de ciertas actividades como estratégicas luego de la primera guerra mundial
 la implementación de políticas industrialistas en estados descapitalizados
 la influencia de ideas socialistas
fueron factores que incidieron para que el Estado asumiera la prestación directa de los servicios públicos, hasta entonces,
en manos de los concesionarios (nacionalizaciones y municipalizaciones en los primeros treinta años del S.XX).
Después de la segunda guerra mundial se generaliza la actuación del Estado en el ámbito prestacional, industrial y
comercial: la actividad estatal aparece sometida al régimen jurídico privado.
Crisis del modelo: se manifestó en dos realidades que hasta entonces eran un paradigma del Estado:
a)las empresas públicas como un instrumento de gestión de la economía
b)el servicio público tradicional como actividad reservada al Estado, con gestión pública o privada: pero siempre monopólica
Crisis de la empresa pública: La empresa pública es más ineficiente que la privada cuando se trata de sectores competitivos
servicio público tradicional: Crisis notas definitorias del servicio público tradicional:
a)actividades esenciales
b)que vienen a satisfacer necesidades indispensables de los ciudadanos y
c) que tienen carácter estratégico para la economía y la sociedad
Por estas razones, el Estado las fue publificando y además, porque sus economías a gran escala presentan tendencias
monopólicas.
El Estado es el titular de los servicios públicos aunque no los pueda gestionar directamente y acuda a la concesión
En otros casos asume la prestación y se nacionaliza el servicio y la empresa que lo presta.
Concesión: Transferencia de funciones y tareas cuya titularidad corresponde primariamente al Estado.
Si bien estas actividades no formaban parte de los fines históricos del Estado, habían sido publificadas.
Lo que la administración cede en la concesión no es la titularidad sino su ejercicio.
Críticas de este modelo: se lo consideró ineficiente desde una perspectiva económica. Tanto si la gestión era pública o
privada porque se produjeron: -sobreinversiones-aumento inexorable de costos. Sistema inflacionista-mezcla de
cuestiones políticas y económicas en la dirección y gestión del servicio-la responsabilidad no recae en el empresario sino
que se desplaza al Estado.

El repliegue empresarial del Estado y la obra privatizadora. Nueva crisis del concepto de servicio público de signo
inverso
A partir de la década del 80 del S pasado, en Europa y en América se inicia una ola privatizadora, con la transferencia
desde el ámbito público al privado de actividades o servicios completos o parciales en su titularidad y/o en su gestión
(reteniendo la publicatio o trasladando la titularidad y la gestión). También, opera la transferencia de bienes del sector
público al privado.
El Servicio Público en la Unión Europea (Gaspar Ariño Ortiz)
El cambio de modelo en la materia se inicia a fines de 1980, con las privatizaciones. A partir de allí se produce una
transformación profunda en el modelo de Estado:-liberalización de actividades-apertura de fronteras-supresión de
monopolios-privatización de tareas y empresas públicas
El Estado se retira de la actividad económica para concentrarse en sus funciones soberanas
La privatización es un proceso universal: cambio de modelo en Europa e Iberoamérica: cambio de tareas entre el Estado
y la sociedad Se pasa de economías cerradas, presididas por una empresa pública protegida y una empresa privada
subsidiada, a economías de iniciativa privada y mercado libre, abiertas a la inversión y al mercado internacional
Estos procesos alcanzan a los servicios públicos y a los sectores calificados de estratégicos: telecomunicaciones, petróleo,
carreteras y ferrocarriles, líneas aéreas, energía eléctrica, gas, agua potable, transportes y su infraestructuras (puertos,
aeropuertos, etc). Junto a las privatizaciones se produce un cambio profundo en el marco regulador para posibilitar la
competencia entre los operadores.
Fenómeno privatizador: importa la reformulación de las tareas públicas: retirada del Estado de una serie de tareas que se
habían ido incorporando, sin ser propias de éste.
Ello se da porque inciden ideas que reivindican al liberalismo, lo que provoca el retiro del Estado del ámbito empresarial,
industrial y comercial. Este retiro no va acompañado de un abandono del empleo del título jurídico “Servicio público”. Los
Estados europeos no se resignan a perder un Estado ocupado de la solidaridad y bienestar de los ciudadanos.
El Concejo de la Unión Europea define las características configuradotas de los servicios públicos de la siguiente manera:-
-universalidad—igualdad—continuidad, a fin de permitir el acceso de todos los usuarios a un conjunto mínimo de servicios
de una calidad determinada, con independencia de su situación geográfica y a un precio asequible
Situación en nuestro país. (Comadira y Cassagne)
La Constitución de 1853-60:
El Art. 14: consagra el derecho de trabajar, comerciar y ejercer industria lícita. El constituyente nacional, al consagrar estos
derechos, coloca en manos privadas la titularidad de la actividad comercial e industrial.Dice Cassagne que no hay cláusula
constitucional que autorice al Estado a realizar la gestión directa de los servicios públicos. El derecho de ejercer actividades
de naturaleza económica sólo resulta reconocido, en forma expresa, a favor de los particulares.El Estado garantiza los
derechos individuales, su goce y ejercicio y consagra la inviolabilidad del derecho de propiedad.En este contexto, y de
acuerdo a las ideas imperantes en la época de sanción constitucional, tanto la realización de las obras públicas como la
prestación de servicios públicos se llevaron a cabo a través del otorgamiento de concesiones a empresas privadas.Según
Comadira , el Art. 67 inc. 16: armoniza el interés privado y el público: ya que la cláusula de la prosperidad o progreso:
admite la posibilidad de otorgar concesiones temporales de privilegios –monopolios o exclusividades- y recompensas de
estímulo.Marienhoff distingue entre monopolio y exclusividad:--monopolio: una actividad se sustrae de la concurrencia y
se reserva para su desarrollo sólo por una persona pública o privada--exclusividad: El Estado asegura a quien la posee
que no otorgará nuevas concesiones para el mismo servicio o actividad.Para Comadira, el principio en la Constitución del
53/60 era la titularidad privada de las actividades, mientras que la titularidad pública era la excepción, sólo justificable por
exigencias de interés público, las que inicialmente se consideraron configuradas respecto de correos y obras sanitarias.
Se concibió a la Constitución como instrumento apto para lograr la prosperidad pública. utilizó la concesión de servicios
públicos como modo de procurar la prosperidad, mediante el desarrollo de ciertas actividades industriales y comerciales.El
Estado asume actividades que considera de interés general. Del mismo modo que en Europa, a través de la concesión:
ferrocarriles, electricidad, gas, tranvías, etc.
El servicio público es el título exorbitante para la exclusión de la titularidad privada de la actividad.
Cassagne distingue diferentes ciclos históricos en este período:Entre 1880 y 1930: los servicios públicos, a excepción de
los correos y el ferrocarril de fomento eran prestados por empresas privadas, bajo el régimen de la concesión (electricidad,
gas, teléfonos,. subterraneos, ferrocarriles, etc.). Entre 1930/1946: es un período de estancamiento en lo económico y
social y de favorecimiento del Estado frente a los concesionarios1946: a partir de allí: se produce la nacionalización
generalizada de los principales servicios públicos, que pasaron a ser prestados por empresas públicas. Esta situación, al
deciir de Cassagne generó: Servicios ineficientes y abultados déficits de explotación, con tarifas políticas y elevada
ocupación de personal.
Constitución de 1949 (dejada sin efecto en 2956): NacionalizacionesSe opera aquí un cambio significativo: art. 40 de
la Constitución: Se decide la pertenencia originaria de los servicios públicos por parte del Estado y la prohibición de su
enajenación o concesión.Se dispone la transferencia al Estado de los servicios que estaban en manos de los particulares
mediante compra o expropiación, con indemnización.
El servicio público es título exorbitante para consagrar la titularidad pública y para prohibir la enajenación o
concesión.Opina Cassagne que esta situación importó la transformación de la idea de servicio público que pasó a ser un
poder de dominación ejercido a través de estructuras burocráticas de las empresas estatales. Según este autor, ello generó
un régimen autoritario que confundió el interés público con el interés de la Administración. Dice que esta fue una de las
causas de la crisis económica y de la hiperinflación.
Década de 1990A su inicio: El Estado es prestador de los servicios públicos a través de --empresas del Estado--sociedades
del Estado--sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria--entidades descentralizadas
Actividades comprendidas:--correos y telégrafos—teléfonos--transporte y distribución de gas--generación, transporte y
distribución de electricidad--obras sanitarias--transporte aéreo de cabotaje--transporte ferroviario A partir de allí ante la
crisis en la que se encontraba sumido el Estado se adoptan políticas de liberalización de la economía, mediante las
privatizaciones de empresas públicas, la desregulación y desmonopolización de actividades. Se sanciona la ley de reforma
del Estado Nª 23.696: se declaró en emergencia la prestación de los servicios públicos.Se facultó al P.E. para otorgar
permisos, licencias, concesiones para la explotación de los servicios públicos .Aparecen, en el campo de los servicios
públicos, los marcos regulatorios sectoriales y se crean los entes reguladoresSe instituyó una jurisdicción administrativa
primaria: los tribunales judiciales se ven impedidos de resolver disputas en materia de jurisdicción del ente hasta tanto este
se haya expedido. Esta concepción importa el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a un organismo administrativo,
pero con control judicial suficiente (idem Fernández Arias c/Poggio).
En 1994: se realiza la reforma constitucional: aparece en el texto constitucional, por primera vez la alocución “servicio
público”.
Se configura el servicio público como nueva categoría constitucional (art. 42 C.N.)2ª párrafo del art. 42: las autoridades
tienen el deber de proveer al control de la calidad y eficiencia del servicio público.Tercer párrafo: la legislación debe
establecer procedimientos eficaces para la solución y prevención de conflictos y los marcos regulatorios de los servicios
públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y
de las provincias interesadas en los organismos de control
Previsiones constitucionales que se refieren a los usuarios en las relaciones de consumo:
 derecho a la protección de la salud, seguridad e intereses económicos, a una información adecuada y veraz
 a la libertad de elección
 a condiciones de trato equitativo y digno
 obligación de las autoridades de proveer la protección de esos derechos, la educación para el consumo, la defensa de
la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, el control de los monopolios naturales y legales y la
constitución de asociaciones de consumidores y usuarios
La teoría económica ha distinguido distintas situaciones vinculadas a la existencia de un monopolio, ya que ha diferenciado
los "buenos" (aquellos que abaratan) de los "malos" (los que encarecen los productos). Cuando se trata de monopolios
artificiales, donde se presenta el fenómeno de economías de escala y el mercado se vería mejor servido con varios
oferentes que con uno solo, la respuesta institucional no es la regulación sino introducir la competencia mediante la
prohibición de conductas abusivas. Cuando se trata de un monopolio natural, que se desea preservar para aprovechar el
carácter sub aditivo de sus costos (merma en el costo marginal de producción de una unidad adicional), la respuesta
institucional es la regulación en sentido propio, a efectos de que los menores costos se trasladen a los usuarios, mediante
la adopción del régimen del servicio público y la sanción de un marco regulatorio Las cinco características que suelen
señalarse como indicadoras de la existencia de un monopolio natural son: (i) la elevada inversión de capital, (ii) la
producción de bienes considerados de primera necesidad, (iii) la imposibilidad de almacenarlos ante la caída de la
demanda, (iv) la existencia de un conexión física y (v) la atención de un mercado atractivo que permite la realización de
rentas Hoy, la cuestión a nivel nacional, se centra en la regulación y control que debe ejercer el Estado sobre las actividades
privatizadas respecto de la calidad en la gestión y en la prestación del servicio. Art. 42 C.N. y preámbulo: en tanto fija como
una de las finalidades constituyentes la de “promover el bienestar general”: se vincula con la calidad de los servicios
públicos
El Servicio público en el proceso de transformación del Estado
Cassagne entiende que sobre el concepto de servicio público pesan los cambios en la economía:. Actualmente, se tiende
a la compatibilización del servicio público con la economía de mercado, en virtud del principio de subsidiariedad o
suplencia.El servicio público en la actualidad, sólo adquiere sentido si se lo concibe como un sistema de gestión privada
circunscrito a ciertas prestaciones vitales de índole económica que no pueden realizarse bajo un régimen de libertad.
Cuando el Estado presta directamente el servicio queda desplazada la autorregulación. No tienen sentido las regulaciones
ni los entes reguladores.Las regulaciones, desregulaciones y privatizaciones. se dan en la era del Estado
subsidiario.Ideología del servicio público: El principio de subsidiariedad.a partir de la transformación del Estado se trató de
reducir la noción de los servicios públicos a los servicios esenciales o primordiales.El Estado abandona la gestión
directaAparece la competencia como fundamento de la eficiencia, con base en la ideología de la libertad de mercado.
Los derechos fundamentales operan como límites naturales que acotan el alcance de la institución.El punto de partida para
Cassagne es la figura de la concesión. Requiere la adaptación del instituto a las nuevas circunstancias históricas
La nueva concepción de servicio público: Se circunscribe a las actividades que resultan primordiales o esenciales o
indispensables para la satisfacción de necesidades sociales de la comunidad que no es posible llevar a cabo bajo un
régimen de libre competencia, es decir, bajo las leyes del mercado. Para Cassagne estas actividades deben ser
gestionadas por los particulares ya que no es función del Estado perseguir el lucro ni crear la riqueza.
3.CARACTERES Y CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES EN LOS
SERVICIOS PÚBLICOS Servicio público Distinto de Servicio social
Servicio Público: prestaciones de naturaleza económica que crean relaciones singulares con los habitantes, donde las
inversiones se retribuyen con el producto de la explotación de la actividad.
Servicios sociales: En estos el principio fundamental es el de la solidaridad. La responsabilidad de la satisfacción de las
necesidades sociales recae directamente en el Estado o lo satisfacen particulares mediante el otorgamiento de
subvenciones o subsidios.
Las notas esenciales del servicio público son:
1)satisfacción de necesidades primordiales 2)contenido económico de la prestación 3)obligatoriedad
Existen otro tipo de actividades privadas que aún cuando sean de interés público no se rigen por el régimen del servicio
público y se aplican las reglas del mercado libre (radiofonía, televisión).
El principio de la competencia explica también los supuestos en los que los marcos regulatorios (aunque consagren
privilegios de exclusividad) imponen a los prestatarios la obligación de libre acceso a la red de transporte (gas, electricidad,
telefonía básica). Para Cassagne, también debe ser adaptada la publicatio.La publicatio: es la declaración formal de la
asunción de la titularidad de una determinada actividad por parte del Estado.Cuando se trata de privatizaciones fundamenta
la regulación económica estatal por el régimen del servicio público a través de la gestión privada de determinada
actividad.La publicatio sólo implica que el Estado tiene la voluntad de someter una actividad al régimen de derecho público
que lo sujeta a potestades administrativas.Esa declaración formal debe ser efectuada siempre por el poder legislativo. Es
una potestad acotada por el principio de subsidiariedad.
En el campo de la regulación económica, los servicio públicos son la expresión de máxima intensidad del mismo. En las
actividades de interés público la regulación es menor.
En la actualidad el servicio público se desenvuelve en un marco que tiende a segmentar los mercados y a generar la
máxima libertad compatible con la calidad y eficiencia de las actividades: es un deber del Estado a la luz de lo prescripto
por el art. 42 de la C.N.
Tendencias y principios de interpretación:
1)subsistencia de la gestión privada, derivada del principio de subsidiariedad, que impide que la reversión y el rescate
configuren poderes implícitos. En algunos regímenes (por ejemplo, electricidad) Se prevén fórmulas de continuidad de la
gestión privada al término de la concesión
2)flexibilidad interpretativa a favor de la estabilidad de la concesión
3)mutabilidad concesionada
4)ejercicio de la potestad tarifaria con base contractual
5)eliminación del poder discrecional de la autoridad concedente
6)régimen de responsabilidad contractual frente al Estado y de cara a los concesionarios
Las nuevas bases de la concepción del servicio público se orientan hacia:
 El reconocimiento de que la gestión del servicio es tarea privada salvo supuestos de insuficiencia o de necesidad
de sustracción de las reglas del mercado.
 Limitación del régimen del servicio público a las actividades primordiales que satisfacen necesidades de
naturaleza económica
 La admisión de que la publicatio emana del Congreso para cada actividad específica y no en forma generalizada
 La caracterización de la actividad por medio de un régimen jurídico especial que comprende, además de sus
notas tradicionales de igualdad, continuidad y regularidad, el establecimiento de prestaciones obligatorias y lo
relativo a la tarifa máxima inicial y sus reajustes en el respectivo contrato entre concedente y firma prestadora.
El servicio público y las técnicas concesionales: Distinción entre:
Concesión: contrato
Licencia: otorgamiento de un derecho. Radiodifusión, telecomunicaciones
Autorización: reconocimiento de un derecho previo
Cuando el objeto de un contrato administrativo de concesión o licencia sea un servicio público su régimen se integra por
reglas no derogables por voluntad de las partes que le confiere rasgos propios del derecho público al contenido de las
prestaciones a cargo del concesionario o licenciatario
SERVICIO PÚBLICO. CARACTERES.
El servicio público participa de todas las características de la actividad administrativa y forma parte de ella Notas especificas
que ayudan a individualizar la actividad y determinan las obligaciones de la administración Pública, del sujeto prestador del
servicio y de los usuarios: a)continuidad b)regularidad , c)uniformidad , d)generalidad. e)obligatoriedad f)calidad y eficiencia
Continuidad: el servicio debe prestarse oportunamente, cuando la necesidad que cubre se haga presente. La causa que
legitima la existencia del servicio público es la satisfacción de una necesidad colectiva que no puede efectuarse de otra
manera que no sea a través de la técnica de esta institución. El modo de asegurar que la prestación se haga efectiva es
la regla de la continuidad. Según este principio, el servicio público ha de prestarse sin interrupciones.
Hay servicios que por la necesidad colectiva que satisfacen no pueden ser interrumpidos (por ejemplo: provisión de agua
potable, electricidad, etc.). En estos casos la continuidad es absoluta. La continuidad es relativa cuando el servicio no se
presta ininterrumpidamente: por ejemplo: extinción de incendios. Es que el servicio debe prestarse cuando aparezca la
necesidad. No obstante los tipos de continuidad, el servicio debe mantenerse inalterado dada la necesidad colectiva que
satisface. Para asegurar la concreción de la continuidad se ha previsto a) la reglamentación del derecho de huelga y la
restricción del lock out patronal. El derecho de huelga no es absoluto y se encuentra sujeto a las leyes que reglamentan
su ejercicio. En nuestro país se instituyó el arbitraje obligatorio para los conflictos laborales que puedan ocasionar la
suspensión paralización y negación de los servicios públicos esenciales b) la aplicación de la teoría de la imprevisión para
que en el caso de producirse una crisis económica no se paralice; c) la prohibición de la ejecución forzosa de los bienes
afectados al servicio; d) la ejecución directa por el estado en caso de rescate de servicios concedidos; e) en el caso de
quiebra del concesionario, la ley de quiebras prevé lo atinente a la continuidad del servicio (art. 189, ley 24.522)
Regularidad: el servicio debe prestarse conforme a las reglas preestablecidas. La regularidad es distinta a la continuidad.
(Por este último principio, el servicio debe prestarse de manera ininterrumpida.)Por ejemplo, en el caso del trasporte, en
virtud de la regularidad el concesionario debe respetar los horarios del transporte de pasajeros, fijados en el reglamento o
contrato.En función de la continuidad, tiene la obligación de que no se interrumpa el servicio de trasporte.
De acuerdo al art. 42 de la Constitución Nacional, la legislación establecerá los marcos regulatorios de los servicios públicos
de competencia nacional (art. 42).
Igualdad o Uniformidad: Es la igualdad de trato en la prestación. Es el derecho a exigir y recibir el servicio, en igualdad
de condiciones sin discriminaciones ni privilegios. Deriva del principio constitucional de igualdad ante la ley –art. 16-.
De conformidad al art. 42 de la C.N.: los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho a condiciones de
trato equitativo y digno. También rige para los prestatarios del servicio quienes tienen derecho a que se les dispense igual
tratamiento jurídico y económico, sin discriminaciones.La igualdad se refiere tanto al acceso al servicio como al precio o
tasa.La igualdad no se lesiona cuando se pactan precios más bajos para grandes usuarios o cundo se pacta un precio
especial y la diferencia es sufragada por el Estado (por ejemplo, en villas de emergencia)
Generalidad: El servicio puede ser utilizado y exigido por todos los habitantes sin exclusión alguna. El servicio se establece
para la satisfacción de una necesidad colectiva. Existe una obligación estatal de garantizar la expansión del servicio
habilitando su acceso a los habitantes de las poblaciones no servidas por su escasa rentabilidad. Para Cassagne esta es
una derivación del principio de igualdad.
Obligatoriedad: Es el aseguramiento de la prestación efectiva del servicio y la consecuente satisfacción de la necesidad
colectiva. La obligatoriedad de la prestación se corresponde con el derecho subjetivo de exigirla. El usuario no está
obligado, en principio, a usar el servicio, salvo que el mismo sea el instrumento idóneo para alcanzar el fin que el Estado
persigue, por ejemplo: instrucción primaria, o la conexión de redes cloacales por cuestiones de salubridad.
Calidad y Eficiencia: el art. 42 de la C.N. prevé que los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho a
la protección de su salud, seguridad, e intereses económicos, a una información adecuada y veraz, a la libertad de elección
y a condiciones de trato equitativas y dignas. Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la defensa de
la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, a la
calidad y eficacia de los servicios públicos .Objetivos perseguidos por el constituyente con esta norma: lograr una mejor
calidad de vida de los habitantes. Por eso son exigibles a los prestadores niveles adecuados de prestación. No basta
entonces con privatizar las empresas, hay que cambiar el modelo de regulación
CREACIÓN, el sericio publico puede ser creado por decreto o por ley . 1) es creado por decreto ( administración publica
I ya que el PE es el órgano administrador ( art. 99 inc 1) 2) es creado por ley ( congreso ) cuando se trate de servicios
prestados con privilegios o monopolios ( art. 75 inc 18 CN) o cuando la CN expresamente diga que lo crea el PL ( art.
75 inc 14). La competencia es provincial , poderes no delegados por las provincias a la nación., salvo los servicios
interprovinciales o internacionales y los correos generales cuya competencia es nacional ( art. 75 inc 13 y 14 CN
MODIFICACIÓN Y SUPRESIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO. el servicio publico se modifica cuando sea en beneficio del
interés publico y se suprime si la necesidad publica desaparece porque el servicio ya no tiene razón de ser La supresión
y modificación le corresponde al creador ( si es por ley al congreso y si es por decreto al P. E. LA ORGANIZACIÓN
DEL SERVICIO PÚBLICO. el poder ejecutivo se encarga de organizar la parte de la infraestructura del servicio ( art. 99
inc 1 CN) y el Poder Legislativo se encarga de organizar la parte normativa ( art. 42 de la CN : los marcos regulatorios
de los sevicios públicos se establecen por ley . COMPETENCIA JURISDICCIONAL. ..presta el servicio directamente ante
conflictos con un particular afectado por dicho servicio , la jurisdicción es contencioso administrativo ..presta servicio
indirectamente hay varias opciones : si el problema es entre la administración y el prestador , la jurisdicción es
contencioso administrativo ; si es entre el prestador y el usuario , por temas de derecho privado la jurisdicción es ordinaria
pero por temas de derecho publico es contencioso administrativa
5.LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. LA COLABORACIÓN DE LOS PARTICULARES. Los servicios
públicos en particular : La aplicación de politicas neoliberales implican una reducción de las competencias es tatales
dando origen a una continua transeferencia de actividades del sector publico al sector privada , así servicios que antes
prestaba directamente el estado han pasado a manos privadas ( Ej. , luz , gas , te, ferrocarriles etc) El proceso privatizador
se instrumenta teniendo como finalidad , además de la eliminación del déficit publico y de ambitos de corrupción , la
prestación de un servicio que brinde seguridad , calidad, precio al usuario.- los entes reguladores Así como la junta
reguladora ( de carnes , algodón, yerba mate etc) durante la primera mitad del siglo emergieron como uno de los referentes
principales de intervención del estado en la economía los entes reguladores ceados como consecuencia del proceso de
privatizaciones El factor común mas obvio de lkos entes reguladores es la calidad de entes autárquicos e, contando
con patrimonio y recursos propios. , conducidos por órganos superiores pluripersonales y funcionarios designados por
concurso, Las normas qye asignan competencia a estos entes establecen un catalogo de atribuciones vinculados
esencialmente a la regulación de 1) asectos técnicos de facturación de consumos ; ; inversion y mantenimiento de los
equipos afectados al servicio . El ente regulador no actúa como arbitro de conflictos , sino que actúa con un deber
constitucional y legal de buscar el equilibrio ante la desigualdad existente compensando el poder monopolico o exclusivo
con un mayor peso de control y defensa al usuario.-
6.LOS USUARIOS. El administrado que utiliza un servicio publico se lo denomina usuario Este posee un derecho
subjetivo para usar el servicio publico dentro de l os limites que le imponen las normas reglamentarias pertinentes Este
derecho subjetivo del usuario a usar dekl servicio se funda también en la obligación del Estado de tutelatr el interés
publico y darle satisfacción Frente al derecho subjetivo de exigir la prestación del servicio existe la obligación jurídica del
estado o del particular que lo tiene a su cargo de prestarlo . relación jurídica entre el usuario y el prestatario del servicio
puede ser reglamentaria o contractual La diferencia la da entre una y otra la da la naturaleza intrínseca del servicio en
cuestión el modo en que es utilizado por el usuario y su forma de retribución situación jurídica se fundamenta en el
principio de igualdad que caracteriza al servicio publico . protección jurídica El estado debe dictar un marco regulatorio
para seguridad de los usuarios del servicio ,e specificando la regularon , control, fiscalización y verificación d en la materia
Cada privatizacions e regula en forma diferente Por Ej. Ell servicio publioc de telelecomunicaciones el pliego de bases y
condiciones aprobado por dto 62/90 otorgaba esas funciones a la Comisión Nacional de Telecomunicacione
7.RETRIBUCIÓN DEL SERVICIO. La retribución o no de los servicios públicos o sea la onerosidad o gratuidad depende
de su naturaleza La retribución es el pago por recibir la prestación del servicio ; consiste en el precoz , tarifa o tasa ,
quedando excluidos los servicios que s cuyo gasto se paga con impuestos . En relación a la retribución de determinados
servicios hay que hablar de precio o tasa , como especies del genero de retribución , pero distinguiendo entre tasa y precio
como modos de retribución de los servicios La tasa es la retribución que se paga por los servicios que son legalmente
obligatorios En estos vasos la relación que une al ususario cn quien presta el servicio es reglamentario . La tasa es un
pago copncreto que se abona por un servicio El impuesto es el pago que efectúa el contribuyente sin recibir ninguna
contraprestación El precio es la retribución a un servicio de uso facultativo y la relación entre las partes es de carácter
contractual o caracteres:1 ) proporcionalidad las tarifas deben ser justas y razonables En tanto que la prestación y
contraprestación deben fundarse en principios de la justicia conmutativa la tasa debe ser compensatoria La
proporcionalidad supone la razonabilidad es decir la adecuada equivalencia entre el ser vicio prestado y la retribución .La
proporcionalidad es relativa no absoluta , no tiene carácter matemático 2- irretroactividad la tasa o precio ( en principio) no
puede ser retroactiva Tiene efectos ex nuc 3- legalidad El estado es quien fija o aprueba las tarifas , aunque lo prreste
directa o indirectamentye en este ultimo caso el concesionario interviene en la fijación dela tasa o precio en función dl
equilibrio de la ecuación económico – financiera , del contrato po para lo cual esl Estado las aprueba previamente como
modo de control Las tarifas no son producto de la voluntad del concesionario pues deben ser aprobadas por el poder
administrador mediante un acto de administración denominado homologación sin las cuales no tienen legitimidad La
tarifa determina un acto cuyos efectos de alcance general se extienden a todos los usuarios , es decir es una decisión
unilateral del estado de efectos reglamentarios por lo cual para que tenga eficacia jurídica debe ser publicada . para
darlo a conocer al usuario y garantizar su vigencia .-4-Efectividad el cobro de la tasa o precio requiere la efectiva
prestación del servicio la que actúa como causa para demandar el cobro del precio p tasa pues ilegitimo el cobro por
un servicio que no se presta .
8.REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PRIVATIZADOS. Regulación de los servicios públicos En el modelo clásico de
regulación el regulador sustituye al mercado. Asume la mayoría de las decisiones: planificación, inversión, financiación,
precio. : En un sistema abierto de regulación: trata de promover la competencia; solo si no hay competencia o esta es
insuficiente, el regulador defiende los intereses de los usuarios: seguridad, calidad, fijación de precios de los servicios, etc.
El objetivo de la regulación es proteger a la sociedad en aquellas actividades que resultan esenciales para su vida y
bienestar. Los aspectos fundamentales a los que se orienta la regulación son a) garantizar la prestación presente y futura
del servicio b) establecer niveles adecuados en la relación calidad –precio Si para mantener estos fines es necesario
intervenir en la actividad y en las decisiones empresariales, se justifica la regulación. Un sistema abierto y competitivo
reduce la regulación Justificación de la regulación: Importancia social de ciertas actividades-Asimetría de posiciones entre
empresas y usuarios --Dificultad de crear un mercado abierto y transparente Competencia y regulación no son términos
antitéticos: El marco regulador puede promover la competencia y garantizar la finalidad del servicio público. La proliferación
de regulación y la explotación monopólica son determinantes de altos precios y mal servicio. Tan importantes como la
regulación son los encargados de su aplicación: se proponen que obren con un margen de discrecionalidad técnica
(controlable). La discrecionalidad técnica es un concepto similar al de los conceptos jurídicos indeterminados, hay una sola
solución válida. Se trata de conceptos técnicos de especial conocimiento por científicos pero que admiten una única
solución. Por tal razón son susceptibles de control judicial.
Servicios públicos competitivos: principios:
1)Desintegración vertical del sector y separación de actividades : separar las distintas fases o segmentos del negocio
Es posible distinguir.
 Las infraestructuras comunes
de
 Los servicios prestados por distintos operadores en competencia
por ej: en el trasporte aéreo: es perfectamente separable las flotas, los servicios y las rentas de las infraestructuras comunes
a las diferentes compañías (aeropuertos)
Más difícil pero posible es la gestión independiente del uso común de redes de gas o eléctricas o de telecomunicaciones y
su separación de los servicios prestados por distintos operadores, dando acceso a todos ellos en condiciones de igualdad,
cualquiera que fuese el propietario de la red.
El nuevo modelo de regulación para la competencia diferencia entre actividades potencialmente competitivas y no
competitivas, con aplicación de un régimen jurídico distinto a unas y otras.
El régimen jurídico de actividades competitivas debe contemplar cuatro libertades:
 Libertad de entrada: apertura del sector a la iniciativa privada y pluralidad de ofertas en los segmentos competitivos
 Libre acceso al mercado: esto es a la red, a la infraestructura. La mayoría de los servicios públicos están ligados a
redes físicas o infraestructuras sobre las que aquellos se presta. Redes eléctricas, oleoductos, gasoductos, redes
ferroviarias, puertos, aeropuertos, redes de telecomunicación, redes de abastecimiento de agua, redes de autopistas. Estas
instalaciones reúnen las características de un monopolio natural: una sola empresa puede producir el “out put” deseado al
menor costo. Debe reconocerse a todos los operadores el acceso a las redes. La efectividad de tal acceso determina la
competencia real en la oferta de los servicios. El acceso a las redes debe estar regulado para que la competencia sea
efectiva. Debe fijarse un canon razonable por el uso de las redes.
 Libertad de contratación y formación competitiva de los precios: libertad para comprar o vender sus productos o
servicios, libertad de importación y exportación, libertad para extender actividades a nuevas áreas o sectores conexos.
Libertad de fijación de precios donde los clientes, en un marco de competencia, puedan optar entre varias ofertas
 Libertad de inversión: con una única limitación: que se pusiera en riesgo la seguridad del abastecimiento o se
encareciera innesariamente el sistema en su conjunto
Régimen jurídico de las actividades no competitivas
a. Instalación y gestión de infraestructuras: las infraestructuras son de uso común y sobre ellas los operadores pueden
ofrecer servicios singularizados. En el servicio eléctrico las redes de alta y media tensión y las instalaciones del despacho
central. En telecomunicaciones, la red telefónica. La red es la clave del mercado: su regulación debe reunir algunas
características:
1. gestión autónoma: debe permanecer al margen de los demás negocios. Donde los grandes productores son los
propietarios de la red de trasmisión, el mercado se ve falseado
2. diseñar un estatuto jurídico de redes y acceso de terceros
3. romper con el concepto tradicional de derecho de propiedad: la red importa una propiedad afectada al uso público
b)obligaciones o cargas del servicio:
en el nuevo concepto de servicio público hay que distinguir
 prestaciones de mercado
de
 prestaciones de servicio público o de servicio universal: es el estándar mínimo de servicio al que todos los ciudadanos
tienen derecho
En las prestaciones universales no hay mercado porque nadie está interesado ya que los costos no se cubren. Aquí
entra la regulación imponiendo la prestación obligatoria a cualquiera de los operadores del sector.
La apertura de los servicios a la competencias se caracteriza por
a. la no calificación como “servicio público” de una actividad o sector en su conjunto, sino solo de algunas tareas, misiones,
actuaciones concretas dentro de aquel.. En lugar de declarar “servicio público” al correo, a las telecomunicaciones, al gas,
etc. Lo que hay que hacer es precisiones sobre cuales son las obligaciones o cargas del servicio público de prestación
obligatoria que hay que garantizar. Por ejemplo; el servicio de teléfonos es universal pero no la telefonía celular o la banda
ancha. En cada sector se debe determinar por ley cuales son las obligaciones concretas
b.Abandono del concepto de reserva. Desaparecen:
1)la titularidad de la actividad a favor del Estado,
2)la idea de la concesión como transferencia de una competencia originariamente administrativa
3)desaparece el rescate en cualquier momento
4)desaparece la garantía del equilibrio financiero de la empresa
La idea de servicio público se acerca más a la de actividad reglamentada.
b.Se sustituye el régimen cerrado por un régimen abierto en cuanto a la entrada en el sector por medio de una autorización
reglamentada, sometida a la imposición de cargas u obligaciones de servicio, en la medida que haya que garantizar
determinadas prestaciones al público que se imponen de modo vinculante a todos cuantos actúen en el sector. Debe
preverse la compensación económica cuando el costo del servicio no puede ser pagado por los destinatarios. Las
prestaciones que requiere la administración deben ser negociadas con el operador.
c. En el nuevo régimen de servicio, el operador debe medir sus inversiones y gastos porque no hay garantía de equilibrio
económico financiero. No se puede mezclar el sistema liberal con el concesional.
d.Se deben distinguir en las actividades de las empresas dos cuestiones:
1. actividades subsidiadas. Servicios garantizados a precios tasados, con compensación adicional: por ellas responde el
Estado
2. actividades comerciales competitivas: sometidas a un régimen de precios de mercado, libremente pactados por las
partes. El riesgo y ventura corresponde al empresario.
Las primeras se asemejan a la concesión (régimen contractual). Las segundas son libres, no reguladas.
El nuevo concepto de servicio económico de interés general en la Unión Europea: no se puede prohibir la competencia,
salvo que ello haga imposible el cumplimiento de las tareas de servicio público.
Tarifas En el viejo sistema de regulación: la batalla entre regulador y regulados se produce, periódicamente, en este
campo. La administración pública está mal equipada para discutir con las compañías sobre tarifas. Le falta información y
en ocasiones, capacidad de análisis. Disponía de un método efectivo para imponer su ley. El congelamiento de tarifas en
épocas inflacionarias o una revisión unos puntos más debajo de la inflación. El aumento de tarifas es siempre una medida
impopular. No hay un poder político que escape a la tentación de fijar precios políticos, aplazando la solución del problema
de fondo para un momento posterior que nunca llega.Deben los órganos de decisión dejarse llevar por la oportunidad
política? Si lo hacen, quien paga el gasto?Según Ariño Ortiz si bien es legítimo el congelamiento de tarifas en la lucha
contra la pobreza, el gobierno debe asumir la responsabilidad, compensando económica o financieramente a las empresas
sobre las que luego recae la carga del servicio. Lo normal debe ser la fijación de precios reales, lo excepcional, su
manipulación. Pero en la realidad, lo normal es la manipulación de precios cuando esta competencia de fijar tarifas se ha
otorgado a órganos subordinados al poder político.

BOLILLA XIV: ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE ORDENACIÓN Y FOMENTO

1. CONCEPTO DE POLICÍA . Son funciones del estado cuyo fin es compatibilizar los derechos individuales cuando sea
necesario para lograr el bienestar general . El estado actúa en ejercicio de la función publica , sobre individuos , limitando
sus derechos individuales y de poder de policía es la parte de la función legislativa cuyo objeto es limitar y regular (
dentro de los limites constitucionales y a través de leyes O derechos individuales reconocidos en a constitución nacional
para proteger el interés general o social ( arts. 14 y 28) . A través del poder de policía el Estado erifica que los
administrados cumplan sus deberes . reglamentando derechos pero sin alterarlos.
Concepto de policía y de poder de policía. Por policía se ha entendido la actividad del estado que pretende la convivencia
pacífica y ordenada de los individuos y de sus actividades, dentro del grupo social al cual pertenecen o mas concretamente,
la función o actividad administrativa cuyo objeto es la seguridad, moralidad y salubridad publica, y la economía política en
cuanto llega afectar a la primera. En la doctrina francesa la policía aparece como algo vinculado al buen orden de las cosas
públicas para extenderse después a la seguridad de los derechos individuales caracterizados como el orden público. Una
de sus notas mas características es la coaación, perdiendo de vista que su causa es la restricción o limitación jurídica esas
libertades y derechos en preocura de la mejor convivencia social.
Por poder de policía: se entiende la potestad atribuida por las normas constitucionales al órgano o poder legislativo para
reglamentar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones que esas mismas normas reconocen o
imponen a los individuos. 2. Críticas a la noción de poder de policía. Análisis. La expresión poder de policía ha sido
criticada,. Ya que tal poder no existe como tal, siendo el poder único del estado atribuido exclusivamente al poder legislativo,
poder judicial y poder Ejecutivo .Otros conceptos de policía: Dromi: Policía es una modalidad de obrar de contenido
prohibitivo y limitatiovo (dentro de la función administrativa) y poder de policía es una modalidad reglkamentaria de
derechos (dentro de la función legislativa). Mayer: policía es una especiee particular de actividad administrativa poder de
policía es la manifestación del poder público propio de la actividad., gordillo: poder de policía debe eliminarse porque su
función se ha distribuido dentro de toda la actividad estatal. un conjunto de reglas, componentes de una reglamentación
que tiende a limitar las libertades y los derechos individuales, en salvaguarda del orden público, a una forma de actividad
o accionar que es realizado para asegurar la efectiva aplicación de tales reglamentaciones y a los agentes públicos-
funcionarios y empleados- que tienen por misión cumplir esa actividad o accionar. Poder Legislativo, judicial y
administrativa: la función de policía puede ser dividida en tres formas o modalidades: la policía legislativa, la policía
judicial y la policía administrativa. La policía legislativa se denomina poder de policía reconoce su existencia en el art. 14
que los derechos individuales que reconoce serán gozados conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio. La misma
constitucional en su art. 28 ha fijado los limites de la policía legislativa al establecer, que los principios, garantías y derechos
admitidos por ella no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio, lo que significa que la policía no
puede llegar a desconocer o destruir las libertades y los derechos individuales. No corresponde a los jueces expedirse
sobre la eficacia o ineficacia de las leyes de policía debiendo limitarse a su revisión desde el punto de vista constitucional.
El poder de policía restringe y regula las libertades y los derechos de los habitantes en el uso de sus facultades personales
y de su propiedad para asegurar kla promoción del bienestar público. La policía para alcanzar el resultado debe actuar.
Ese accionar o gestión directa puede revestir dos modalidades diferentes de las cuales una aparece como índole mas
general en su desarrollo y otra tiene carácter limitado con matices de tipo jurisdiccional. Esta ultima constituye la policía
judicial, que es una actividad auxiliar de la justicia criminal que tiende a la comprobación de ciertos hechos y al
descubrimiento de sus autores, asi como asegurar la debida represión de los delincuentes. Esta policía es de tipo represivo
y se deriva y sirve a la actividad policial del juez, siendo la mas ostensible y conocida por el público. La policía
administrativa comprende una serie de formas y modalidades que han sido agrupadas en la trilogía de policía, fomento y
servicio público y se ha agregado la gestión comercial de la administración (prestación de bienes). La actividad de esta ha
sido definida como el conjunto de medios coactivos utilizables por la administración a fin de que los particulares ajusten
sus actividades a una finalidad o exigencias de interés publico, o como la actividad de la administración que esta despliega
en ejercicio de sus propias potestades para garantizar el mantenimiento del orden público, del interés público, limitando o
restringiendo las libertades y los derechos individuales mediante el ejercicio de la coacción de los administradores. Los
elementos caracterizantes son: a) es una actividad administrativa, es decir una actividad consistente a un conjunto
complejo de hechos, actos y procedimientos realizados por la administración. Es una actividad, concreta, singular y
operativa. b)es una actividad subordinada al orden jurídico es regida y regulada en su organización y desarrollo por el
ordenamiento normativo vigente. c)es una actividad de limitación o restricción de las libertades o derechos individuales
que produce un cercamiento de ellos, fundado en la ley y mientras se mantenga en sus limites no genera para el estado
ningún tipo de responsabilidad d) es una actividad de coacción, mediante el poder conminatorio de la sanción prevista, ya
sea por medio de la imposición de esta a quienes transgrden o violan las restricciones y el ordenamiento fijado.e) es una
actividad teleológica, como la actividad administartiva, ya que adecua, limita y armoniza las libertades y los derechos
individuales en preocura de finalidades relativas al interés publico, al bienestar general.f)la administración publica en
materia administrativa, actúa en ejercicio de potestades publicas debiendo mantenerse dentro de la zona de reserva de la
administración sin pretender excederla o trasponerla.
Limites al poder de policía: (garantías para los derechos individuales son: 1) la Intimidad: no puede reglamentarse o
limitarse por la ley la intimidad de la persona. La Constitución nacional habla de esa garantía en los art 19 y 18 y el código
civil, en su art 1.072 bis. 2) la razonabilidad: los derechos reconocidos por la constitución nacional no pueden alterarse o
modificarse por las leyes que reglamenten su ejercicio (art 28): la razonabilidad control del contenido de la ley debe ser:
*normativa(estar de acuerdo con la CN), *Técnica(fines y medios deben estar en armonía) y *axiológicas (basarse en la
justicia, no ser injustas). Control judicial de razonabilidad de las normas reglamentarias: lo lleva a cabo el poder judicial, el
cual es quien decide en cada caso concreto si la reglamentación del derecho realmente lo destruye o no (por una restricción
arbitraria) pero el poder judicial no puede fallar sobre su oportunidad (momento en que debe sancionarse la ley) o
convivencia (ventaja o desventaja de dictar la ley). Los derechos no son absolutos, su ejercicio debe someterse a
limitaciones pero no arbitrarias, sino razonables y proporcionales con sus fines. 3)la legalidad: las limitaciones a los
derechos que no provengan de una ley son inconstitucionales, porque si no hay ley no puede haber limitación. La
constitución nacional se refioere a la legalidad en los art.14 , 198 (nadie esta obligado a no hace rlo que no manda la ley
ni privado de lo que ella no prohíbe y el art.28.
Medios de poder de policía -Exteriorización del poder de policía: la policía para poder cumplir su cometido dispone
de una serie de medios de diferente naturaleza, carácter y alcance: a) medios normativos o formales que consisten en
el dictado de normas de cumplimiento necesario para sus destinario, pueden ser de carácter general: son el reglamento,
la ordenanza, o de carácter individual como son la ordenanza y la autorización. B) medios ejecutivos o de coacción: los
cuales incluyen multiples formas de actividad que comprenden 1) la actividad informativa y preventiva en el cual la policía
obtiene el conocimiento de los hechos y situaciones inherentes a su accionar (inspecciones, registros, revisaciones, etc)y
previene que se cometa violaciones o perturbaciones del orden público.2) la actividad coactiva y sancionatoria que tiende
a la ejecución directa y aun forzada de los actos y decisiones policiales por medio de una compulsión suficiente sobre los
individuos. *Leyes de policía: reglamentan derechos y son dictados solamente por el poder legislativo. El poder de policía
no puede expresarse por reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo salvo que dicho reglamento se base en una ley ya
promulgada. Ordenanzas: son normas policiales que se aplican en el ámbito local dictadas por los municipios y que
reglamentan normas establecidas en las leyes municipales (sobre edificación, urbanización, seguridad, higiene, bienes
públicos) no hay delegación legislativa. Edictos policiales: fuera del código penal existe una serie de hechos que no son
delitos pero que de alguna maner constituyen un ataque a la comunidad, al orden, o a la moral y por lo tanto merecen ser
sancionadas, es decir “faltas o contraversiones” (ebriedad, gritos en la calle, prostitución, los travestis, los menores en la
calle después de cierta hora, etc) las normas que contemplaban y reprimían estas faltas se llaman edictos (edicto de
vagancia, de juego, etc) los edictos ley 13.030eran aplicaos, juzgados y sentenciados por la policía, la apelación era ante
el jefe de policía. En el fallo Mouviel se sostuvo que este régimen era inconstitucional por considerar que violaba el principio
“nulla poena sine lege”. A partir del código de convivencia los edictos policiales se dejaron de aplicar dentro de la ciudad
de bs as. *orden policial: es un acto administrativo de origen legal, a través de la cual se concreta una situación
(establecida por la ley) para aplicársela a un particular. La orden debe contener el objeto, el motivo y las consecuencias de
incumplir dicha orde. Además debe ser notificada previamente le afectado y durar hasta que deje de existir el hecho
motivador sirve como forma preventiva para dar a conocer una conducta pública que puede generar hechos perturbadores.
No tiene fuerza ejecutiva. Advertencia. Igual que el aviso ero está presente la intimidación a través de la sanción por
incumplir un deber. Información: se obliga a los particulares a informar a la administración pública sobre ciertos hechos o
conductas. Debe pedirse por escrito, notificarse previamente y estar autorizado por ley. Autorización: la administración
da autorizaciones cuando se necesita su confiormidad para que un particular ejerza un derecho (carnet de conductor)
Permiso: la administración puede beneficiar a un particular con ciertas ventajas (estacionar en la vía público)
3. Régimen jurídico de la actividad de policía. Principios que la rigen.
Clasificación de la policía: a) por la jurisdicción: atiende al ámbito jurídico espacial, en que actua la policía y responde
a la organización institucional adoptada en cada país. La policía puede ser nacional, (es la que actua en el ámbito jurídico
espacial asignado por la constitución nacional a la nación al gobierno federal, resultando de los poderes delegados por las
pcias a la nación), provincial (es la actua en el ambitro jurídico espacial correspondiente a las provinciasy que estas han
conservado siendo el ámbito común y originario de la policía y municipal (ámbito jurídico espacial correspondiente a las
municipalidades creadas y organizadas por las provincias.a sus respectivas leyes orgánicas. Por sus fines : policía judicial
y administrativa, y la existencia de una llamada policía de gestión se vincula y atiende el buen funcionamiento de los
servicios públicos. Por la materia por la cual versa: la clasificación mas amplia y variable tiene en consideración los
bienes o valores jurídicos que son objetos de su actividad. La policía de seguridad, de prensa, de culto, de la propiedad,
de lasalubridad e higiene, de trabajo, industria y comercio, de moralidad, costumbres, etc. Por las formas de actividad:
teniendo en cuenta las formas y o medios de su actividad la policía ha sido dividida en policía preventiva o de prevención
y policía represiva o policía de represión. Es preventiva la policía que preocura evitar la violación del orden público o su
perturbación actuando mediante la amenaza de la coacción de que es titular ; es policía represiva aquella que una vez
ocurrida la violación o la perturbación del orden público actúa mediante la efectiva imposición de la coacción reprimiendo
y sancionando a los autores responsables de la alteración. La prevención y la represión dos momentos de una misma
actividad. Por el objeto de la coacción: el objeto de la coacción se diferencia la policía personal de la policía real, o
material. La policía personal es la que atiende a la defensa y mantenimiento del orden público contra las alteraciones o
perturbaciones que pueden resultar de los seres humanos , la policía real o material tiene en cuenta los peligros que para
ese orden público quedan resultar de las cosas como ciertos fenómenos naturales.
Ámbito jurídico espacial de la policía de nuestro país. El poder de policía y las atribuciones y facultades de policía,
pertenecen a las provincias, ya que constituyen una facultad que estas no han delegado total y expresamente a la nación
y que por tanto se han reservado. El poder de policía y las atribuciones y facultades de policía solo corresponde a la nación
cuando esta ejerce atribuciones que le han sido conferidas por la constitución nacional expresa, implícitamente o cuando
el ejercicio de idénticas funciones por las provincias resulta incompatible con un igual ejercicio de ejercicios conferidos a la
nación. El poder, la atribuciones y las facultades de policía pueden corresponder según los casos al gobierno federal o las
pcias de manera exclusiva y excluyente. La constitución nacional ha efectuado una razonable y correcta distribución de
poderes y facultades entre el gobierno federal creado por las pcias y estas mismas conservando las provincias todo lo que
ha delegado al gobierno central. Las atribuciones de la nación son excepcionales frente al poder general y originario de las
pcias, pero en cuanto existen aquellas atribuciones se extienden a todo lo que es necesario para su exacto y eficaz ejercicio
incluyendo lo que es atinente al ejercicio del poder de policía y a las atribuciones de la policía.
SANCIONES ADMINISTRATIVAS: La existencia de la administración pública y el cumplimiento de su cometido no sería
posible sino poseyera la facultad de imponer determinadas clases de sancionesa los administradores que no cumplan los
preceptos. Ese poder sancionador esa facultad de reprimir es inherente y esencial para la existencia de la actividad
administrativa ya que esta exige que el régimen o la regulación adoptada se impongan yt se observen coactivamenete con
independencia de la voluntad de los administradores o aún contra esa misma voluntad.cabe distinguir la ejecución directa
o coaccion de la actividad sancionatoria ya que pretende el cumplimiento efectivo de aquello a lo que esta obligado el
administrado, sin tener en cuenta su voluntad para ello , la segunda que se manifiesta mediante la imposición de las
sanciones administrativas se basa en la circunstancia en que el administrado no ha cumplido ni cumplirá su obligación
siendo ese incumplimiento el que da origen a la sanción según lo previsto por la ley. APLICACIÓN DE LAS SANCIONES
ADMINISTRATIVAS: Las sanciones administrativas son impuestas salvo excepciones por las autoridades u órganos
administrativos a los cuales se le ha otorgado competencia para aplicarlas ya sea que compongan la administración activa
o que integren la administración jurisdiccional o una administración particular. La aplicación de las sanciones
administrativas exigirá como condiciones ineludible que se haya sustanciado un procedimiento en el cual se hayan
observado las reglas del debido proceso adjetivo, las cuales implican para el el afectado el cumplimietno de los siguientes
recaudos generales: 1)la notificación del administrado afectado del carácter o fines del procedimiento entablado, 2)la
oportunidad de preparar su alegación y defensa lo que incluye el acceso a la información y a los antecedentes
administrativos vinculados con la cuestión de que se trate. 3)el derecho a ser oído y la oportunidad de presentar sus
argumentos y ofrecer y producir las pruebas que sean procedentes.4)el derecho ha hacerse representar y asesorar por
abogados técnicos u otras personas calificadas.5) la notificación adecuada de la decisión que dicte la administración y de
los motivos en que ella se funde 6)el derecho de recurrir la decisión adoptada, ante una autoridad administrativa distinta
superior, ya sea ante un tribunal de justicia o ante ambos sucesivamente
4. Técnicas o medios de policía. 4.1. Sanciones de Policía. Clases de sanciones ante infracciones a las leyes de policía.
1)arresto: cuando se priva al infractor de su libertad, 2) Multa: consiste en una pena pecuniaria (en dinero), 3) Clausura;
cuando se cierra el lugar físico en donde se produjo la infracción que motivo la sanción, haciendo cesar la actividad del
lugar en forma temporaria o definitiva Ej: clausura de disco por no tener salida de emergencia , clausura de negocio
por falta de higiene,etc. 4)Inhabilitación: se le retira ls autorización que se le dio para ejercer determinados derechos como
manejar , ejercer la profesión ,etc. Puede ser permanente o temporaria y en general es una sanción accesoria de otra. 5)
decomiso: se destruye el objeto con el que se realizo la infracción que se sanciona (ej. Se destruye la mercadería entrada
la país ilegalmente, la mercadería vendida en la calle o plazas sin permiso, las cosas en mal estado.
El derecho administrativo sancionador.
5. Competencia nacional, provincial y municipal en materia de poder de policía. Las provincias conservan todos los
poderes no delegados como los municipios poseen poder de policía La idea subyacente es que el poder de policía en lo
inherente a toda la saciedad política con el gobierno propio Excepcionalmente el poder de policía le corresponde a la
nación cuando este ejercite atribuciones que la constitución le otorga expresamente o implícitamente cuando sea
necesario para el cumplimiento de los fines puestos a su cargo por la CN o cuando el ejercicio de idénticas atribuciones
por las provincias resulte incompatible con igual ejercicio por parte de la Nación, Hay tres hipótesis : 1- el poder de policía
amplio ; que en orden al bien común limita los derechos es de competencia federal ; 2- el poder de policía estricto : que
en orden a la salubridad, moralidad y seguridad publica limita los derechos a la competencia provincial .3- En el orden
federal y con relación al bien común de toda la población es necesario litar los derechos por razones de salubridad ,
moralida y seguridad publica , la competencia es federal.-
6. Especies de policía. Enunciación.
7. Policía de la emergencia. Concepto, legislación y evolución jurisprudencial. Se refiere a situaciones especiales y
por ello mismo transitorios, vinculados con el razonable ejercicio de las libertades, las garantías, y los derechos individuales
reconocidos por la Constitución nacional en cuanto resulte necesario para armonizarlo y hacer prevalecer los intereses y
exigencias de la colectividad. La policía de emergencia y necesidad aparece cuando se presentan circunstancias en
conjunto: a) existencia entre un conflicto y otro que es de mayor jerarquía, b) existencia de una perturbación grave y no
común que se va acrecentando y acentuando en el tiempo. c) imposibilidad de resolver dicho conflicto y solucionar tal
perturbación, recurriendo al ejercicio normal de los poderes y a las formas de actuación regularmente previstos d) sacrificio
de bienes jurídicos de menor valor para salvar otros de mayor beneficio para la comunidad. La emergencia esta sujeta en
un estado de derecho a los mismos principios que amparan la prosperidad en épocas normales.
Las medidas excepcionales de emergencia o que impongan la necesidad, de tal modo, revisten ese carácter, porque no
son habituales, es decir, especiales en su disposición y en sus efectos, pero no porque aparezcan como algo existente
fuera del marco constitucional o como el resultado de ejercicio de poderes, facultades, potestades, no reconocidas por ella
8. Actividad interventora favorable a los particulares: el fomento. Concepto. Es la actividad administartiva que tiene
como fin proteger (pero sin usar la coaacón) y promover las actividades de los particulares o de otros entes públicos que
satisfacen directamente necesidades de orden público. Es un estímulo que les da el Estado, ayudándolos para que realicen
dichas actividades comerciales o industriales. Tiene los mismos objetivos que el poder de policía pero a diferencia en el
fomento se usa una persuasión, no la coacción. Medios y naturaleza de la relación jurídica de fomento. Jurídicos:
cuando el estado da previlegios por realizar ciertas actividades. Honoríficos: cuando el estado da recompensa u honores
por realizar determinadas actividades que satisfacen las necesidades sociales, preocurando dar el ejemplo: las leonas
cuando salieron campeonas de hockey , la selección cuando ganó el mundial.- de ventajas: cuando el estado da ventajas
materiales o financieras (subsidios, primas o exenciones de impuestos) por realizar dichas actividades. Formas de aplicar
el fomento: puede aplicarse a través de : a)LA promoción: (art 75 inc 18 y 19; 124 y 125 CN): el congredo debe proveer
el bienestar del país y lo conducente al desarrollo humano (crecimiento educativo cultural) y al progreso económico y
productivo a través del dictado de leyes (de promoción de empleo, de la industria, de proyecto regionales, etc) para hacer
que el país prospere, modernice sus industrias o instale en zona donde no hay (como en forNteras). Las pequeñas y
medianas empresas son muy apoyadas. B)la subención: es una prestación (intervención financiera) que la administración
da a las personas públicas o instituciones privadas para financiarles actividades que satisfacen el orden público. Suele ser
en dinero. Subsidios económicos (producción y consumo) subsidios sociales (cultura)c)la constitución de fondos fiduciarios
(ley 24.441) el estado es el fiduciante que le transfiere en fideicomiso recursos a una entidad financiera que es la fiduciaria,
para que sean dados a los beneficiarios; ej el banco mundial le transfiere fondos al banco de la nación argentina para
privatizar bancos provinciales (los beneficiarios)d)Inversiones extranjeras para producir: aquellas personas que no viven
ni tienen en nuestro país sus negocios pueden hacer inversiones en el y para el estado le aplica una serie de normas
específicas (no se necesita autorización previa del estado, forma de repartir las ganancias, tratados de protección de
inversiones,etc).

CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA

BOLILLA XV: TEORÍA GENERAL

1.CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA., "contratos de la Administración o contratos administrativos", están

regidos predominantemente por el derecho público y con un régimen jurídico único. Estrictamente hablando, no hay
contratos civiles de la Administración; en principio, todos son de derecho público, sometidos a reglas especiales. Como ya
lo señalamos, los contratos de la Administración se rigen predominantemente por el derecho público, pero los hay también
regidos en parte por el derecho privado. Así, están más próximos al derecho civil (más lejanos del derecho administrativo),
los contratos de cesión, permuta, donación, locación, compraventa, mandato, depósito, fianza, mutuo hipotecario,
transporte, contratos aleatorios. Por el contrario, están más cerca del derecho administrativo los contratos de empleo o
función pública, empréstito, concesión de servicios públicos, concesión de obras públicas, obra pública y suministro.
CRITERIOS DE DISTINCIÓN.
2. CONCEPTO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. El contrato público o el negocio jurídico de derecho público, es un acuerdo
creador de relaciones jurídicas. La caracterización del contrato de la Administración resulta:
a)del objeto del contrato, es decir, las obras y servicios públicos cuya realización y prestación constituyen precisamente
los fines de la Administración; b) de la participación de un órgano estatal o ente no estatal en ejercicio de la función
administrativa, y de las prerrogativas especiales de la Administración en orden a su interpretación, modificación y
resolución. Conceptualmente entendemos que contrato administrativo es toda declaración bilateral o de voluntad común
productora de efectos jurídicos entre dos personas, de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa. Análisis
de la definición. Es una declaración de voluntad común. En el sentido de que se requiere la voluntad concurrente del Estado
(manifestada a través de un órgano estatal) o de otro ente en ejercicio de la función administrativa, por una parte, y de un
particular u otro ente público (estatal o no estatal), por otra. Es un acto bilateral que emana de la manifestación de voluntad
coincidente de las partes. En tanto es una declaración volitiva, no una actuación material, difiere del hecho de la
Administración, y en cuanto importa una concurrencia bilateral de voluntades se distingue del acto administrativo, que por
esencia es unilateral. Productora de efectos jurídicos. El contrato de la Administración, determina recíprocamente
atribuciones y obligaciones con efectos jurídicos propios, directos e inmediatos (a diferencia de los simples actos de la
Administración) y de manera individual para cada una de las partes (por oposición a los reglamentos, que producen efectos
jurídicos generales).
Entre un ente estatal o no estatal en ejercicio de la función administrativa. Cualquiera de los tres órganos (legislativo,
ejecutivo y judicial) puede celebrar contratos administrativos (arts. 75, incs. 4 y 5, 100, inc. 1, 113 y 114 inc. 3, CN). Los
órganos estatales intervinientes pueden corresponder a la Administración central o a entes descentralizados. Pero también
celebran contratos administrativos los entes públicos no estatales y los entes privados que ejercen técnicamente la función
administrativa por delegación estatal. Y un particular u otro ente público. El contratista puede ser un particular (persona
física o jurídica) u otro ente público (estatal o no estatal). En este segundo caso estaríamos ante un contrato
interadministrativo.
ELEMENTOS. En los contratos administrativos hallamos los mismos elementos que en los actos administrativos: 1. Sujetos
(competencia y capacidad) 2. Voluntad 3. Objeto 4. Forma. Estos son los elementos esenciales que atañen a la existencia
y validez del contrato. " Las diferencias que existen responden principalmente a la naturaleza bilateral de los contratos.
Pero como jurídicamente los actos preparatorios del contrato (actos, simples actos, hechos y reglamentos) son separables,
cabe aplicarles las normas propias contenidas en las respectivas leyes de procedimiento.
1. Sujetos: Las partes del contrato. Los sujetos de los contratos públicos son la Administración Pública en cualquiera de
sus grados o clases y los particulares, individual o colectivamente, o también la Administración. En síntesis, pueden ser
sujetos de la contratación administrativa: las personas físicas o naturales, las personas jurídicas privadas y las personas
jurídicas públicas, estatales o no estatales. a) La Administración. Pueden ser sujetos de los contratos de la Administración
todas las personas públicas, es decir: Estado Nacional, provincias, municipios, entidades autárquicas, empresas del
Estado, corporaciones públicas, consorcios públicos, juntas vecinales públicas, y también las personas privadas, que en el
caso ejerzan función administrativa por delegación estatal. En todos los casos los principios aplicables son los mismos, las
reglas son análogas, pues siempre será parte un órgano estatal o no estatal en ejercicio de la función administrativa. b)
Los contratistas. Pueden ser contratistas de la Administración Pública, las personas privadas físicas o jurídicas, nacionales
o extranjeras, domiciliadas dentro o fuera del territorio de la República, las personas públicas estatales y las personas
públicas no estatales. En el contrato de empleo público será siempre una persona física; en el contrato de concesión de
servicios públicos, obra pública, suministro, etc., generalmente se tratará de una persona jurídica, aunque nada obsta para
que sea una persona física.
1. Competencia y capacidad. Los conceptos "competencia" y "capacidad" integran el elemento sujeto. Ambos atañen a la
validez del contrato, pues se exige que los sujetos contratantes tengan aptitud legal para celebrar y ejecutar el contrato.
Por lo tanto, como presupuestos del consentimiento, se exige la capacidad jurídica del contratista de la Administración y la
competencia del órgano estatal o del ente que ejerce la función administrativa. La formación de la voluntad contractual se
produce al otorgar los contratantes su consentimiento mediante el procedimiento legal y reglamentario correspondiente,
pues la voluntad estatal debe expresarse según las formas especiales que el derecho público prevé.
a) Capacidad jurídica del contratista. Podrán ser contratistas las personas naturales o jurídicas que se hallen en plena
posesión de su capacidad jurídica y de obrar. El art. 1160 del CC establece expresamente quiénes no pueden contratar.
Así carecen de capacidad los incapaces absolutos (art. 54, CC) y los incapaces relativos en los casos en que les está
prohibido (art. 55, CC). Estos incapaces pueden contratar a través de sus representantes legales (art. 56, CC).
Además, el Reglamento de Contrataciones del Estado (RCE) determina los requisitos para poder contratar con el Estado
(art. 61, inc. 2º, según decr. 825/88) y especifica quiénes pueden contratar aun sin ciertos requisitos y quiénes no podrán
hacerlo (art. 61, incs. 3º y 4º, según decr. 825/88). Así, entre otros imposibilita a los agentes y funcionarios públicos y a las
firmas integradas por los mismos; las personas físicas o jurídicas en estado de concurso, quiebra o liquidación; los
inhibidos; los condenados en causa criminal; los evasores y deudores morosos impositivos o previsionales.
En síntesis.Las restricciones sobre la capacidad jurídica del contratista se deben a diversas razones: penales (procesados
y condenados), económicas (quebrados, concursados, interdictos), administrativas (culpables de la rescisión de contratos
administrativos), éticas (participación de funcionarios públicos).
b) Competencia de la Administración contratante: alcance. La competencia del órgano estatal para contratar se extiende a
las siguientes facultades: 1-aprobar y modificar los pliegos de condiciones;2-suspender el procedimiento de selección; 3-
adjudicar 4-acordar la recepción definitiva 5-disponer la resolución y rescisión contractual.
2.Voluntad. Consentimiento. Para que haya contrato se requieren dos voluntades válidas y opuestas que concurran a su
formación. Una de ellas es la de la Administración y la otra la del contratista. Es decir que se exige para la validez del
contrato, por un lado, la competencia del órgano que ejerce la función administrativa, y por otro, la capacidad del contratista.
Competencia y capacidad atañen a los sujetos contratantes y son presupuestos de validez del contrato. El consentimiento
como expresión de la voluntad válida común, hace a la existencia del contrato; como recaudo existencial del acto, importa
la manifestación de voluntad coincidente de las partes. El consentimiento es la conjunción de la declaración o
exteriorización de la voluntad unilateral de cada uno de los contratantes; es la declaración de voluntad común o negocial.
El contrato es negocio bilateral. Es la resultante negocial unitaria de manifestaciones provenientes de dos o más partes.
Puede que el consentimiento o lazo jurídico vinculativo resulte de la libre discusión entre la Administración y el contratista,
pero las modalidades propias del derecho administrativo y la finalidad de la actividad de la Administración Pública, hacen
que la conjunción de voluntades generalmente se opere adhiriéndose el administrado contratista a cláusulas prefijadas por
el Estado para los respectivos casos. En tales supuestos, la fusión de voluntades se opera sin discusión, por adhesión del
administrado (contratante adherente), quien se limita a "aceptar" las cláusulas contractuales preparadas y redactadas por
el Estado (predisponente). La falta de discusión de las cláusulas del contrato no impide que éste exista, aunque en él
prevalezcan cláusulas reglamentarias (por ejemplo, pliego de condiciones).
Estas cláusulas de adhesión se destacan por ser: 1-pre-redactadas, conformando un verdadero contrato, 2-cláusulas para
contratos en general, es decir, de convenciones propuestas a cualquier destinatario.
a) Voluntad contractual tácita.En relación al consentimiento en los actos jurídicos, éste puede ser expreso o tácito; sin
embargo, en el caso de los contratos administrativos el consentimiento de la Administración debe ser expreso; no es
factible, en principio, el consentimiento tácito, que es admisible en los contratos privados (arts. 1145 y 1146, CC). El silencio
administrativo sólo vale como conducta positiva o asentimiento por parte de la Administración, consentimiento tácito,
cuando el orden jurídico expresamente lo prevé. La voluntad de la Administración puede manifestarse tácitamente cuando
así ha sido pactado por las partes en el contrato y éste se halle en vías de ejecución, o por la omisión de los actos que
debiera emitir si su voluntad fuera contraria a lo actuado por el contratista.
b) Aprobación o autorización administrativa o legislativa del contrato. Control. En ciertas circunstancias la manifestación de
la voluntad contractual de la Administración requiere una ley autorizante que concurra a la formación jurídica de la voluntad.
A través de dicha ley el Congreso presta su asentimiento o da su consentimiento para que la Administración celebre el
contrato, ya sea autorizándolo a priori o aprobándolo a posteriori. La Administración puede necesitar la autorización
legislativa para celebrar determinado contrato o requerir la inversión de fondos que sólo el Congreso puede acordar. En el
primer caso la ley simplemente levanta el obstáculo jurídico que impide actuar a la Administración, habilitándola para
celebrar el contrato. En el segundo caso, otorga los recursos para hacer frente a las obligaciones derivadas del contrato
(crédito presupuestario o autorización de gastar con determinado objeto, hasta la concurrencia de cierta suma, durante
determinado tiempo). La aprobación legislativa supone la participación directa del órgano legislativo en la celebración del
contrato, esto es, cuando el contrato debe ser aprobado por ley; pero el contrato es siempre un acto distinto de la ley
misma. Cuando se requiere la aprobación de otro órgano administrativo para la perfección del contrato, la intervención del
órgano superior es a fin de completar e integrar la voluntad administrativa. La aprobación es, por tanto, una etapa en el
proceso de formación de la voluntad administrativa y el contrato no estará perfeccionado sino con ella..
3. Objeto. El objeto del contrato es la obligación que por él se constituye. Obligación que tiene por contenido una prestación
de dar, hacer o no hacer, querida por las partes. El objeto del contrato, en otros términos, es la consecuencia que se
persigue al celebrarlo como factor determinante de la voluntad de las partes (art. 1169, CC).
Los contratos de la Administración pueden tener por objeto una obra o servicio público y cualquier otra prestación que
tenga por finalidad el fomento de los intereses y la satisfacción de las necesidades generales. Cláusula abierta ésta, que
convierte al objeto de la contratación administrativa en prácticamente ilimitado.
Las cosas que no están en el comercio no pueden ser objeto de los contratos privados, pero sí pueden serlo de los contratos
de la Administración, como ocurre con los bienes del dominio público; por ejemplo, una concesión de uso especial de la
dominialidad pública. En el contrato administrativo la Administración, durante la ejecución de él, puede variar
unilateralmente, dentro de ciertos límites, y en razón del interés público, el objeto del contrato.
El contenido del contrato debe ajustarse estrictamente a las normas del derecho objetivo, debiendo el objeto ser cierto,
posible, determinable o determinado y lícito. El contrato que contenga un objeto ilícito es nulo; por ejemplo, la constitución
de un usufructo sobre bienes del dominio público sin ley que autorice a hacerla (art. 2839, CC); el llamado a licitación para
construir una plaza de toros, estando prohibidas las corridas; o un reñidero, estando prohibidas las riñas; o cláusulas por
las que se renuncia contractualmente a los llamados "poderes de poli cía". El contrato ilícito por razón del objeto comprende
tres especies diferentes: el contrato ilegal, o contrario a normas imperativas; el contrato prohibido, o contrario al orden
público, y el contrato inmoral, o contrario a las buenas costumbres (arts. 21 y 953, CC).
La causa, el motivo o la razón determinante de los contratos de la Administración, es satisfacer un fin público, un servicio
público, una necesidad colectiva. Es independiente del móvil que induce a contratar al contratista y del móvil que pueda
determinar el contrato en la mente o en la intención del funcionario, que expresa o ejecuta la voluntad de la Administración
Pública. Mientras que estas dos últimas son esencialmente subjetivas, corresponden al yo, al fuero interno de los sujetos
físicos que participan en su formación, la causa del contrato administrativo es siempre objetiva, está ontológicamente
comprendida en el objeto y en la voluntad.
En nuestro derecho positivo nacional, el art. 7º, incs. b , e y f de la LNPA incorpora la causa, la motivación y la finalidad
como elementos esenciales del acto administrativo, y de suyo del contrato administrativo, que están comprendidas en el
objeto y en la voluntad contractual de la Administración. No hacemos distinciones metodológicas entre causa, motivación
y finalidad, porque no creemos en la autonomía de uno y otro término. La causa o motivación y la finalidad son siempre la
satisfacción de un fin público, del interés público, cualquiera que sea la especificidad de éste. La Administración debe
cuidar de establecer expresamente los motivos determinantes de su obrar. Cuando la ley exige, como en nuestro caso,
esa motivación, su omisión provoca la nulidad del acto o contrato que realice o ejecute.
CARACTERES. CLASIFICACIONES. El contrato administrativo o contrato de la Administración tiene elementos comunes al
contrato de derecho privado pero con variantes que dependen de su contenido, de su fin, de los distintos intereses que
afecta y de su régimen jurídico propio. Formalismo En los contratos administrativos se supedita su validez y eficacia al
cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes en cuanto a la forma y procedimientos de
contratación. Estas formalidades discurren a través de una serie de actos preparatorios del contrato. En tal sentido la Corte
Suprema ha señalado que: "en materia de contratos públicos la administración y las entidades y empresas estatales se
hallan sujetas al principio de legalidad, cuya virtualidad propia es la de desplazar la plena vigencia de la regla de la
autonomía de la voluntad de las partes, en la medida en que somete la celebración del contrato a las formalidades
preestablecidas para cada caso y el objeto del acuerdo de partes a contenidos impuestos normativamente, los cuales las
personas públicas no se hallan habilitadas para disponer sin expresa autorización legal" Desigualdad jurídica. Las partes
contratantes están en un plano desigual. En los contratos administrativos desaparece el principio de igualdad entre las
partes, que es uno de los elementos básicos de los contratos civiles. La Administración aparece en una situación de
superioridad jurídica respecto del contratista. Cuando una de las partes contratantes es la Administración, se imponen
ciertas prerrogativas y condiciones que subordinan jurídicamente al contratista. El principio de la inalterabilidad de los
contratos no puede ser mantenido, sino que cede ante el ius variandi que tiene la Administración a introducir modificaciones
en ellos, y que son obligatorias, dentro de los límites de la razonabilidad, para el contratista. Esta desigualdad jurídica se
traduce en la competencia que tiene la Administración para: - Adaptar el contrato a las necesidades públicas, variando
dentro de ciertos límites las obligaciones del contratista (modificación unilateral, mutabilidad del contrato). Es decir, que el
contrato administrativo carece de la rigidez e inmutabilidad del contrato civil, porque cede ante el interés público. - Ejecutar
el contrato por sí o por un tercero, en caso de incumplimiento o mora del contratista, en forma directa, unilateral y por
cuenta de éste (ejecución con sustitución del contratista). - Dejar unilateralmente el contrato sin efecto en caso de
incumplimiento, cuando las necesidades públicas lo exijan (rescisión contractual). Esta subordinación o desigualdad
jurídica del contratista respecto de la Administración Pública, con quien celebra un contrato, tiene su origen en la
desigualdad de propósitos perseguidos por las partes en el contrato, pues al fin económico privado se opone y antepone
un fin público o necesidad pública colectiva que puede afectar su ejecución. Derechos y obligaciones personalesEn
principio, los derechos y obligaciones emergentes del contrato administrativo respecto del contratista, son de carácter
personal, intuitu personae, por ejemplo, en materia de contratos de empleo público es obvia la imposibilidad de ceder,
transferir o negociar el mismo; aunque los hay también intuitu rei. Celebrado el contrato, la Administración se resguarda de
la insolvencia económica, moral y técnica de su contratista, prohibiendo, en principio, la transferencia de los derechos
contractuales, salvo autorización o pacto expreso.
La subcontratación o contratación derivada. Igual prohibición rige respecto de la subcontratación, por la que un tercero
ejecuta el contrato por cuenta y orden del contratista. Dada la calidad esencial del contratante originario y la prohibición
legal o convencional de subcontratación, se prohíbe todo nuevo contrato por el cual una persona extraña a la relación
contractual asuma facultades concernientes a la posición de una de las partes por vía de sucesión constitutiva, sin que se
extinga la primitiva relación. No puede el contratista realizar subcontratación sin la previa autorización de la Administración.
Esta autorización no exime al contratista de sus responsabilidades. Estas prohibiciones de ceder y subcontratar,
respectivamente, existen por sí, sin que para ello sea necesario incluirlas expresamente en el contrato, porque pertenecen
a la esencia o naturaleza de él y su derogación sólo procede por texto expreso, pactado en sentido contrario. Empero, la
subcontratación autorizada por la Administración, otorga al subcontratista acción directa contra ella.
No todo convenio celebrado por el contratista con un tercero, respecto del cumplimiento del contrato principal, implica un
subcontrato, ni menos aún una cesión. Así, no son subcontratos los acuerdos que el contratista realice con terceros para
proveerse de fondos que faciliten la ejecución del contrato, o con las personas que trabajan a destajo, o con sus
proveedores. Cláusulas exorbitantes Son cláusulas derogatorias del derecho común, inadmisibles en los contratos
privados, porque rompen el principio esencial de la igualdad de los contratantes y de la libertad contractual que prima en
la contratación civil. En otros términos, son cláusulas inusuales en el derecho privado, o que incluidas en un contrato de
derecho común resultarían "ilícitas", por exceder el ámbito de la libertad contractual y contrariar el orden público. Estas
estipulaciones tienen por objeto crear en las partes derechos y obligaciones extraños, por su naturaleza, a los cuadros de
las leyes civiles o comerciales. En virtud de estas cláusulas, la Administración puede ejercer sobre su contratista un control
de alcance excepcional, modificar unilateralmente las condiciones del contrato, dar directivas a la otra parte, declarar
extinguido el contrato por sí y ante sí, imponer sanciones contractuales, etcétera. Ejemplificando, digamos que son
inusuales o inhabituales en derecho privado, las cláusulas que facultan a la Administración Pública a rescindir el contrato
por sí y ante sí, o a dar instrucciones a su contratista, o que la Administración quede exenta de responsabilidad por mora
en los pagos. Las cláusulas exorbitantes pueden ser virtuales o implícitas y expresas o concretas; ejemplo de las primeras
son las que autorizan a la Administración a rescindir o modificar unilateralmente el contrato, a dirigir y controlar su ejecución.
Son cláusulas expresas las incluidas concretamente en el texto de un contrato. Los límites de estas cláusulas están
señalados por la juridicidad de la actividad administrativa, tanto en su aspecto reglado como en el discrecional.
3.LA SELECCIÓN DEL CONTRATISTA. Formación El contrato se forma por la concurrencia de dos voluntades; una de
ellas la de la Administración, sujeto imprescindible en el contrato administrativo. La formación de la voluntad de la
Administración Pública recorre una serie de etapas, cumplidas por distintos órganos. La selección del contratista de la
Administración está sujeta a las normas que instauran distintos procedimientos especiales y reglados a tales fines. La libre
selección del contratista es una excepción. Procedimientos administrativos de contrataciónEl contrato es una de las formas
jurídicas de la función administrativa. En su consecuencia, por una relación de especie a género, en la preparación y
ejecución de los contratos de la Administración se aplica el régimen jurídico de la función administrativa. Ahora bien, en el
régimen jurídico de tal función, como principio de ella, encontramos el procedimiento administrativo, es decir, las reglas
que rigen la intervención de los administrados interesados en la preparación e impugnación de la voluntad administrativa.
Por todo ello hay que aplicar en la contratación administrativa las normas del procedimiento administrativo. Más aún, el
procedimiento de contratación administrativa es un procedimiento administrativo especial.
El procedimiento de formación de la voluntad administrativa contractual (precontractual) no se confunde con el contrato,
que es el resultado del encuentro de aquélla con la voluntad del contratista (persona física o jurídica, privada o pública,
estatal o no estatal). El vínculo contractual nace cuando se enlazan la voluntad de la Administración Pública y la del
contratista, por el procedimiento legal previsto al efecto. Tenemos que distinguir, por tanto, un procedimiento precontractual,
previo al contrato, de formación o preparación del contrato, y un procedimiento contractual o de ejecución. Procedimiento
de preparación del contratoLa actividad preliminar al contrato de la Administración adopta las formas jurídicas propias de
la función administrativa. Las etapas del procedimiento preparatorio y previo a la emisión de la voluntad contractual,
sustancialmente adquieren forma de acto, reglamento, hecho o simple acto administrativos.
Ellas, a tenor de nuestra dogmática jurídica, son las formas por las cuales se exterioriza toda la actividad administrativa del
Estado, contractual o no. La actividad administrativa contractual o precontractual no es ajena al régimen jurídico de la
función administrativa ni tiene formas jurídicas de manifestación distinta de aquélla. Los actos, hechos, reglamentos y
simples actos administrativos, dictados o ejecutados en la preparación de la voluntad administrativa contractual, se
incorporan unitariamente, aunque de manera separable, en el procedimiento administrativo de conformación de la voluntad
contractual. Por ello, las reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e impugnación
de la voluntad administrativa (procedimiento administrativo) son también aplicables a la actividad administrativa
precontractual (de preparación de la voluntad) y contractual propiamente dicha (de ejecución de la voluntad). El
procedimiento administrativo preparatorio de la voluntad contractual se integra, además, con la actividad que despliega a
ese efecto el futuro contratista de la Administración Pública. En la actividad precontractual, preparatoria o preliminar del
contrato administrativo, encontramos también actos y hechos jurídicos privados o de particulares, v.gr., la compra del
pliego, la presentación de la oferta, el retiro o desistimiento de la oferta, la constitución de la garantía, la solicitud de
inscripción en los registros respectivos, la formulación de observaciones e impugnaciones en el acto de apertura, etcétera.
Por lo tanto, la selección del contratista por cualquier procedimiento (licitación pública, licitación privada, contratación
directa, remate público, concurso), no se agota en un acto administrativo único, sino que es el resultado de varios actos,
hechos, reglamentos y simples actos administrativos, que reciben concurrencia y colaboración de los particulares por medio
de actos y hechos jurídicos privados, siempre que el oferente sea una persona privada. Actividad precontractual.El período
preliminar al contrato, más allá de las meras negociaciones previas, supone una comunicación recíproca entre los futuros
contratantes, exteriorizada por manifestaciones volitivas de las partes que anticipan un contrato futuro.
A) Precontrato administrativo. Si bien aún no puede calificárselas de voluntades contractuales (v.gr., presentación y
recepción de oferta, rechazo de oferta, retiro de oferta, exclusión de oferente, etc.), crean de suyo un vínculo jurídico
obligacional como alternativa previa al contrato, generan una relación jurídica, un vínculo regulado por el derecho, con
efectos jurídicos recíprocos, v.gr., los gastos e "intereses negativos" que se originen con motivo de una ruptura intempestiva
o arbitraria separación de la negociación. Esta es la cuestión de la denominada culpa "in contrahendo", o sea la regulación
de las responsabilidades derivadas de las tratativas previas al contrato, se celebre éste o no.
Estas negociaciones preliminares no son ya indiferentes para el derecho: crean una "vinculación jurídica especial" que
origina derechos y deberes anteriores al contrato, precontractualmente, y no confundibles con los derechos y deberes
derivados del contrato. Así lo ha expresado la Procuración del Tesoro: "El mero hecho de presentarse a una licitación
engendra un vínculo entre el oferente y la Administración y lo supedita a la eventualidad de la adjudicación lo que presupone
una diligencia del postulante que excede la común y su silencio hace presumir lisa y llanamente la aceptación de los
términos fijados por la Administración Es sin duda arbitrario, y más aún para una concepción del contrato en función social,
reconocer que una de las partes tenga un derecho ilimitado a retirar su oferta, o que el Estado licitante revoque, por razones
de oportunidad, un llamado a licitación después de que el oferente irrogó a su costa todos los gastos que genera presentar
una oferta, o deje sin efecto un concurso de anteproyectos cuando los terceros concursantes han concluido el trabajo,
etcétera. Por ello creemos que no puede negarse fuerza vinculante a la actividad precontractual.
B) Responsabilidad precontractual. En tal sentido debe advertirse que si bien el oferente no tiene un derecho subjetivo a
ser adjudicatario, en el caso de mediar un comportamiento antijurídico del licitante, tiene derecho a ser resarcido de los
perjuicios derivados de la relación jurídica precontractual que lo liga al Estado, en la medida en que el oferente no provocó
ni motivó el vicio. La Administración no puede incurrir en la doctrina de los actos propios, contradiciendo una conducta suya
anterior y válida que ha generado la confianza de la otra parte, vulnerando la buena fe.
DEBATE SOBRE EL PRINCIPIO APLICABLE Forma en que se realiza la licitación publica Cuando la administración
resuelve contratar, a cuyo efecto confecciona un pliego de condiciones, en el se especifica el objeta de la contratación y
se prescriben los derechos y obligaciones del licitante y los licitadores, y luego los estados y su co-contratante o
adjudicatario de aquella.Una vez aprobado el pliego de condiciones por la autoridad competente se invita a los interesados
a presentar su oferta: esto es lo que tradicionalmente se denomina “llamado a licitación”. Las personas interesadas que
estén en condiciones de efectuar el suministro o realizar la obra, prestan sus ofertas ante la autoridad administrativa
correspondiente. Las propuestas se formulan por escrito y en sobre cerrado. En el día, hora y lugar indicados, en presencia
de los intervinientes y de los órganos competentes, se procede a la apertura de los sobres a través de un procedimiento
formal y actuado. Después la actividad licitatoria pertenece casi exclusivamente al dominio de los órganos administrativos.
Una vez finalizado el acto se pasan las propuestas a estudio de organismos técnicos encargados de asesorar a la autoridad
que ha de adjudicar la licitación. El procedimiento no es siempre exactamente igual ya que a veces la adjudicación tiene
lugar de inmediato, al terminar la apertura de las propuestas, declarándose adjudicatario a quien cotizo el precio mas bajo
o menor. Puede procederse de ese modo en las licitaciones en las que están predeterminadas de manera absoluta todas
las condiciones del suministro, obra o servicio requerido, limitándose los proponentes a fijar el precio. Pero cuando, como
es frecuente, esto no ocurre y deben establecerse en las propuestas algunas condiciones del negocio, como ser:
características técnicas del producto a suministrar, plazas de entrega, forma de pago, etc., la adjudicación no puede
hacerse de inmediato por cuento se requiere un minucioso estudio de todas las ofertas, lo que se traduce en una etapa
preliminar de “preadjudicación”.Del estudio que hacen los organismos técnicos, se llega a la conclusión que tal o cual
propuesta es la más ventajosa. Si esta no merece observaciones y se halla en un todo de acuerdo con lo estipulado en el
pliego de condiciones es “aceptada” a través de la adjudicación.
Posteriormente se perfecciona la voluntad contractual y el contrato mismo con la notificación de la adjudicación, aprobación,
homologación, formalización escrita, etc. de acuerdo con las particularidades de cada ordenamiento jurídico.
SISTEMAS DE RESTRICCIÓN: dentro de este sistema encontramos ; licitaciones ( publica o privadas) remate , concurso
publico y contratación directa . Se elige el sistema mas apropiado según los intereses públicos en base a : a) las
características de de los bienes o servicios a contratar ; b) el monto estimado del contrato ; las condiciones de
comercialización; las razones de urgencia o emergencia
4.1. LICITACIÓN PÚBLICA. NATURALEZA JURÍDICA : la licitación publica es un modo de selección de los contratistas
de entes públicos en ejercicio de la función administrativa , por medio del cual estos invitan, públicamente , a los posibles
interesados para que con arreglo a ,los pliegos de bases y condiciones pertinentes , formulen propuestas de entre las
cuales se seleccionara la mas conveniente al interés publico Se plantea la naturaleza jurídica de la licitación ¿es un acto
complejo ¿ la respuesta es no pues el acto complejo tiene la particularidad de que para su emisión requiere de la
intervención de dos o mas órganos sin cuya participación n se materializa , requiere del consenso de todos ellos para
adquirir virtualidad El acto complejo es un acto único , La licitación es una sucesión de actos orientada a la selección de
la oferta mas conveniente para el interés publico. ¿configura un procedimiento administrativo? Si pues esta integrada por
una serie de actos ininterrumpido de actos constituyendo l una secuencia ordenada y metódica de diversos estadios
con contenidos propios e indispensables para su configuración Al . Concepto. es el procedimiento administrativo por el
cual la administración, invita a los interesados a que, sujetados a las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen
propuestas de las cuales se seleccionara y aceptara (adjudicación) la más ventajosa, o conveniente.
PRINCIPIOS. A)Libre concurrencia, B)Igualdad entre los ofertantes C)Publicidad D)transparencia
a) Libre concurrencia. El principio jurídico de la libre concurrencia afianza la posibilidad de oposición entre los interesados
en la futura contratación, e implica la prohibición para la Administración de imponer condiciones restrictivas para el acceso
al concurso. No obstante, el principio no es absoluto. La normativa jurídica impone ciertas limitaciones, dado que el interés
público exige un control de la capacidad de los concurrentes. Dichas limitaciones o restricciones son por ejemplo la
exclusión de oferentes jurídicamente incapaces; la exigencia de honorabilidad profesional y comercial del proponente (se
excluyen los fallidos no rehabilitados, o los anteriores adjudicatarios que no ejecutaron correctamente el contrato o si éste
se rescindió por su culpa), y la exigencia de honorabilidad civil, al preverse en los pliegos de condiciones o reglamentos de
contrataciones, la exclusión de oferentes condenados penalmente o de funcionarios públicos incompatibles por su empleo
para intervenir como proponentes. Pero además de esta capacidad genérica, la Administración puede exigir en los pliegos
de bases y condiciones, determinados recaudos de capacidad técnica y de solvencia económico financiera, que le
aseguren un contratista idóneo. Por último, cabe señalar que la Administración no puede elegir individualmente a sus
proponentes; si así lo hiciera, la concurrencia no sería libre. Por tanto, la publicidad del llamado a licitación es una
consecuencia obligada del principio jurídico de la libre concurrencia.
b) Igualdad entre los oferentes. La igualdad exige que todos los licitadores u oferentes se encuentren en la misma
situación, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idénticas.
El trato igualitario se traduce en una serie de derechos en favor de los oferentes:
1) consideración de su oferta en competencia con la de los demás concurrentes
2) respeto, dentro de lo posible, de los plazos establecidos para el desarrollo del procedimiento; si es necesario modificar
un plazo, el mismo debe ser igual para todos los concurrentes
3) cumplimiento por parte de la Administración y de los participantes de las normas positivas que rigen el procedimiento
de elección del contratista
4) inalterabilidad en lo esencial de los pliegos de condiciones
5) respeto del secreto de las ofertas hasta el acto de apertura de los sobres;
6) acceso a las actuaciones administrativas en las que se tramita la licitación
7) conocimiento de las demás ofertas después del acto de apertura
8) indicación de las deficiencias formales subsanables que pueda contener su oferta
9) invitación a participar en la licitación que se promoviera ante el fracaso de otra anterior.
Los pliegos de condiciones, en suma, deben establecer reglas generales e impersonales que mantengan fielmente el
principio de igualdad, lo cual no excluye que se establezcan otras preferencias en favor de determinadas categorías de
oferentes. Son nulas las cláusulas que impliquen monopolio, salvo excepciones previstas por la ley. Tampoco pueden
fijarse cláusulas determinantes de circunstancias subjetivas, ni señalar marcas de fábricas o rótulos comerciales
preferenciales. Es, asimismo, nula toda fórmula de tanteo, retracto o mejora de proposición una vez conocidas las de los
demás concurrentes, salvo excepción normativa expresa, como es el caso del "empate de ofertas".
Consecuentemente, la adjudicación o la formalización del contrato respectivo debe hacerse exacta y precisamente sobre
las bases del pliego de condiciones que determinaron la adjudicación, no pudiendo después de ella realizar alguna
modificación de la oferta aceptada ni del pliego de condiciones sobre el que se hizo la licitación. Si se lo hace, es ilegal y
viola el principio de igualdad.
Además, toda ventaja concedida por el licitante en favor de un licitador, que simultáneamente no haya sido dada en
beneficio de los demás oferentes, lesiona o infringe también el principio de igualdad.
En cambio, no resultaría afectado en modo alguno el principio de igualdad, si después de concluido el contrato se elevaran
los precios a favor del adjudicatario por razón de mayores costos posteriores. Con ello en nada se perjudican los demás
proponentes, pues si alguno de ellos hubiese ganado la licitación también habría tenido que recurrir a la teoría de la
imprevisión.
Sin embargo, como todo principio, el de igualdad en la licitación no posee un carácter absoluto, pudiendo admitir
excepciones por motivos racionales
c) Publicidad. Se manifiesta en un doble sentido en la licitación pública, procedimiento administrativo especial.
Desde el llamado a licitación, la publicidad significa la posibilidad de que el mayor número de interesados tome
conocimiento del pedido de ofertas de la Administración, ampliando así su concurrencia y competencia.
Durante el desarrollo del procedimiento, la publicidad implica que la licitación debe efectuarse en forma pública. En este
sentido, gran parte de los actos y hechos del procedimiento licitatorio son abiertos al público en general, y a los licitadores
en particular.
d) Transparencia. La transparencia, como principio rector de la licitación pública, abarca respecto del actuar administrativo
el cumplimiento irrenunciable de los principios de legalidad, moralidad, publicidad, participación real y efectiva,
competencia, razonabilidad, responsabilidad y control.
e) Equidad y eficiencia. La equidad, como moderación en el precio de las cosas que se compran, o en las condiciones
que se estipulan para los contratos, y la eficiencia, en tanto virtud y facultad para seleccionar el mejor contratista posible,
y asegurar así el bien común, son dos nuevos principios rectores que se suman a los ya mencionados del procedimiento
licitatorio.
Excepciones a la licitación pública. Las excepciones al procedimiento licitatorio deben ser interpretadas en forma estricta
y restrictiva, atendiendo al fundamento con que se las ha acordado.
Cuando la norma jurídica obliga a la licitación pública para las contrataciones administrativas, el cumplimiento de esa
formalidad asume carácter ineludible. Sólo puede prescindirse de dicha forma procedimental en los casos enumerados
taxativamente por la ley.
Las excepciones al procedimiento de la licitación pública se fundan en razones de imposibilidad legal, de naturaleza, de
hecho, por razones de conveniencia administrativa, por atendible "razón de Estado" y por "seguridad pública".
De conformidad con el derecho positivo vigente, las excepciones a la licitación pública están taxativamente señaladas. Se
indican como causas que las justifican, al monto menor, la urgencia, los trabajos adicionales, la reserva o secreto de
Estado, etcétera.
a) Monto menor. Cuando el monto del contrato no alcanza la base o tope fijado para la realización del procedimiento
licitatorio, la regulación indica que estará exceptuado en razón del "monto menor".
b) Urgencia. Tanto la ley de obras públicas como la de contabilidad autorizan a contratar directamente por razones de
urgencia. La procedencia de la causal exige algunos presupuestos esenciales (fáctico-legales). No toda urgencia admite
la excepción procedimental. La urgencia debe ser concreta, inmediata, imprevista, probada y objetiva.
La urgencia es una cuestión de hecho, concreta, actual, que debe ser debidamente acreditada y fundada en los pertinentes
estudios técnicos, y verificada por la autoridad competente.
c) Adicionales. Los trabajos adicionales complementarios y accesorios de una obra en curso de ejecución, también pueden
contratarse directamente. Esta excepción sólo la prevé nuestro ordenamiento jurídico para los contratos de obras públicas,
no así para los contratos de suministro, locación y otros
Los presupuestos fácticos y jurídicos requeridos para la viabilidad de la excepción, son los siguientes:
1) que se trate de trabajos adicionales, indispensables de una obra pública, cualquiera que haya sido el procedimiento
por el que se la contrató
2) que la obra pública principal esté en curso de ejecución, es decir, que la obra se haya iniciado, y no haya concluido ni
esté paralizada
3) que los trabajos no hubiesen sido previstos en el proyecto y en caso de haber sido previsibles, que no hubieran podido
incluirse en el contrato por circunstancias de hecho o de derecho
4) que el importe de los trabajos adicionales no exceda del límite porcentual acumulativo fijado en la escala legal, respecto
del costo original de la obra contratada.
d) Reserva o secreto de Estado. Se autoriza la contratación directa "cuando la seguridad del Estado exija garantía especial
o gran reserva o "cuando las circunstancias exijan que las operaciones del gobierno se mantengan secretas
e) Capacidad especial. Exceptúase también de la licitación pública la contratación en que resulta decisiva la capacidad
artística, técnica o científica, la destreza o habilidad o la experiencia particular del sujeto, en razón de que su ejecución
sólo puede ser realizada por empresas, personas o artistas especializados La explicación de la excepción resulta de la
propia naturaleza del contrato en que la especial profesionalización del contratista torna imposible recurrir a la licitación.
f) Marca o privilegio. Las leyes prevén también la excepción para la ejecución de trabajos amparados por patente o
privilegio, o la adquisición de bienes cuya fabricación o venta sea exclusiva
La tutela de la propiedad intelectual del oferente o de un privilegio otorgado expresamente, hacen imposible el proceder
por licitación, ya que sólo la persona, entidad o empresa que posee el privilegio de invención o fabricación, podrá
presentarse formulando ofertas.
Son condiciones para la excepción:
1) que la prestación (obra, trabajo, servicio, suministro, etc.) se halle amparada legalmente por marca o patente, de
acuerdo con el régimen de ellas en cuanto a exclusividad, duración, etcétera
2) que la necesidad de la Administración no pueda ser satisfecha igualmente con otros artículos, objetos o productos de
distinta clase no sujetos a marca o patente, pues si eso fuera posible el precepto no sería aplicable.
g) Monopolio. Se trata del suministro de productos o prestación de trabajos "poseídos sólo por una persona o entidad", que
lleve a cabo de hecho su fabricación, venta y explotación exclusiva. En el caso de marcas, patentes y privilegios, la
exclusividad es conferida por el derecho que le otorga el monopolio. El monopolio de hecho, por sí solo no es suficiente
para autorizar la excepción en los casos en que los objetos a adquirirse sean poseídos exclusivamente por personas
determinadas, si carecen de título jurídico justificativo de la exclusividad.
h) Contratos en otros Estados. Las compras y locaciones que sea menester efectuar en países extranjeros, siempre que
no sea posible realizar en ellos licitación, pueden hacerse por contratación directa
La causa habilitante es la "imposibilidad de hecho", caracterizada por las dificultades e inconveniencias prácticas de realizar
el procedimiento licitatorio en otro Estado, dado que se requiere una elemental pero siempre compleja infraestructura física,
material y humana.
i) Escasez. Exceptúase también de la licitación pública el supuesto de notoria escasez en el mercado local de los bienes a
adquirir. La falta o ausencia de ciertos bienes en un momento determinado o su poca existencia, justifica que se obvie el
procedimiento licitatorio que, además de provocar costos a cargo del ente público licitante, por su tramitación no permite
contratar con la premura que el hecho suele requerir. Esa circunstancia tiene que ser notoria, conocida, sabida, pública,
es decir, no reservada. Además, la falta de bienes tiene que referirse al "mercado local", entendiendo por tal el mercado
interno o nacional, no el mercado "regional", de "plaza" o "zona", en que tiene su radicación física el licitante. Ambas
circunstancias deben ser acreditadas y probadas concretamente por las oficinas técnicas competentes.
j) Productos perecederos. Otro caso de excepción al procedimiento de la licitación pública, contemplado en la normativa
vigente como supuesto particular de urgencia, es la venta de productos perecederos y de elementos destinados al fomento
de las actividades económicas del país o para satisfacer necesidades de orden sanitario
k) Reparaciones. En cuanto a la reparación de vehículos y motores, sólo se autoriza como excepción, cuando sea
indispensable, el desarme total o parcial del vehículo o motor para determinar las reparaciones necesarias. Su regulación
normativa no deja de ser un caso más de urgencia, cuyos principios son aplicables extensivamente (decr. ley 23.354/56,
art. 56, 3, ap. e, y RCE, art 56, inc. 12).
l) Material docente y científico. Si bien la normativa no contempla este supuesto como excepción a la licitación pública,
entendemos que se debe facultar la realización de contratación directa para la adquisición de material docente, científico
y bibliográfico.
m) Contratos interadministrativos. Cuando el contratista de la Administración es otro ente público estatal o no estatal
supuesto de los contratos interadministrativos, la ley admite la contratación directa como procedimiento para su elección
n) Contratos de entes públicos no estatales. La normativa no contempla como excepción los contratos administrativos
celebrados por un ente público estatal con otro ente público no estatal.
ñ) Licitación pública desierta. Se denomina así a la licitación pública a la que no se ha presentado ningún proponente. Ello
habilita a contratar directamente o a efectuar un nuevo llamado a licitación privada, según la Administración lo estime
conveniente
o) Licitación pública fracasada por inadmisibilidad de las ofertas. La normativa en materia de contrataciones administrativas
también prevé como causal de contratación directa la licitación pública fracasada por inadmisibilidad de las ofertas
Oferta inadmisible no es oferta inconveniente, sino una oferta que, conveniente o no, no se ajusta a los requisitos de los
pliegos y bases de la licitación. Se trata de una oferta que no ofrece exactamente lo solicitado o no lo ofrece en las
condiciones o con los requisitos requeridos.
p) Licitación pública fracasada por inconveniencia de las ofertas. También es posible que el procedimiento licitatorio público
fracase por ofertas inconvenientes. Esto es, ofertas presentadas, admisibles, ajustadas a las bases, cláusulas y
condiciones del pliego y al objeto solicitado, pero que por razones de inconveniencia de precio, financiación, etc., son
rechazadas.
4.1.1.Pliego de condiciones: concepto, clases, naturaleza jurídica y efectos : Genéricamente es el documento
elaborado por la administración Publica en el cual esta regula el procedimiento de selección de su futuro contratista y
el régimen ejecución del contrato de que se trate En ese concepto debe distinguirse: 1) el pliego de bases y condiciones
generales que contiene las disposiciones relativas a todos los contratos de una misma clase o 2) a todos los contratos
que celebra la administración publica y el pliego de bases y condiciones particulares que se refiere a un contrato en
particular , cierto y determinado La licitación no es ni un contrato, ni un acto. Es un conjunto de actos, en suma, un
procedimiento administrativo especial que tiene que ver con la formación del vínculo jurídico, con la forma de celebrar los
contratos Así, en la licitación pública, a lo largo del procedimiento, tenemos concurrencia y participación de la voluntad
administrativa del licitante con la voluntad particular del licitador, exteriorizada a través de las formas jurídicas siguientes:
1) pliego de condiciones generales (reglamento administrativo)
2) pliego de especificaciones técnicas (acto administrativo)
3) llamado a licitación o concurso (acto administrativo)
4) publicaciones (hecho administrativo)
5) solicitud de inscripción registral, constitución de garantía y presentación de propuesta, (acto jurídico privado)
6) exclusión de oferente (acto administrativo)
7) recepción de ofertas (acto administrativo)
8) negativa a recibir oferta (acto administrativo)
9) apertura de ofertas (hecho administrativo)
10) observaciones e impugnaciones al acto de apertura (acto jurídico privado
11) admisión (acto administrativo);
12) desistimiento del licitador (acto jurídico privado)
13) desistimiento del licitante (acto administrativo)
14) preadjudicación (simple acto de la Administración);
15) adjudicación (acto administrativo),
16) notificación y aprobación de la adjudicación (acto administrativo).

A esas formas jurídicas, públicas y privadas, se reduce, en suma, todo el procedimiento de la licitación pública.
Después, en la etapa contractual o de ejecución pueden también existir actos separables que adopten forma de acto
administrativo, v.gr., certificado de obra pública, rescisión unilateral de la Administración, sanciones administrativas (multa,
recargos, intereses, etcétera). Si se afirma que los actos integrativos del procedimiento licitatorio no son separables, ni
autónomos, ni independientes entre sí, sino que se encuentran incorpora dos al contrato de manera unitaria, se restringe
en grado sumo la protección jurídica de los oferentes, pues sólo será impugnable el contrato, no sus actos preparatorios,
preliminares, componentes e integrativos; por ello sólo las partes contratantes, o sea el ente público licitante y el
adjudicatario (no los demás oferentes), estarán legitimados sustancial y procesalmente para impugnarlo, haciéndolo ante
el juez del contrato. Los oferentes no adjudicatarios no pueden impugnarlo, ya que no son partes en el contrato, no
intervienen en el vínculo jurídico bilateral, son ajenos a la negociación administrativa. Además, el adjudicatario rara vez
tendrá interés en atacar el procedimiento previo al nacimiento del contrato, pues puede que a él no le haya ocasionado
ningún perjuicio, sino que, por el contrario, se favorezca con el vicio de ilegitimidad, o puede ser que él mismo lo hubiere
provocado, v.gr., un adjudicatario no inscripto en el registro respectivo. Por el contrario, si se separa el contrato de los actos
administrativos previos que contribuyen a su constitución y se confiere individualidad y autonomía jurídica a esos actos
integrativos del procedimiento licitatorio preparatorio de la voluntad contractual, será más amplia la protección jurídica de
los oferentes. Entonces, será factible su impugnabilidad directa por todos los oferentes durante la sustanciación del
procedimiento precontractual y aun después de celebrado el contrato, a través de recursos administrativos y acciones
procesales administrativas, como medios idóneos de impugnación de los actos administrativos separables: llamado a
licitación, exclusión de oferentes, recepción, admisión, adjudicación, desistimiento del licitante, etcétera.
4.1.2. Etapas de la licitación. Las fases del procedimiento de la licitación pública son: a)preparatoria b)esencial
c)integrativa.
a) Fase preparatoria. En ella se cumplen los presupuestos que tornan jurídicamente posible la manifestación de voluntad
contractual administrativa. Es puramente interna de la Administración, sin intervención ni participación de los administrados,
oferentes o terceros interesados. Comprende, pues, los estudios de factibilidad física, jurídica, contable, financiera,
económica y política de la obra o servicio objeto de la futura contratación, la imputación previa de conformidad al crédito
presupuestario y la preparación del pliego de condiciones. Una vez que se adopta la decisión de contratar, se realizan los
proyectos de orden técnico en cuanto a las ventajas, beneficios y posibilidad de realización del objeto del contrato, y
económicos, respecto del costo del contrato, la existencia de créditos y su asignación presupuestaria.
b) Fase esencial. Comprende la licitación propiamente dicha, o sea, los actos dirigidos a lograr la manifestación de voluntad
común del ente público licitante y de un tercero contratista. En esta fase, como en la siguiente, las relaciones que se
entablan son bilaterales, afectan o pueden afectar a terceros, y se desarrolla a través del llamado a licitación, la publicación
del anuncio, la apertura de las ofertas, la admisión de oferentes, el estudio de las propuestas, la preadjudicación y la
adjudicación.
c) Fase integrativa. Por último, la fase integrativa da lugar a la voluntad objetiva y a su exteriorización en un contrato,
perfeccionado en la forma en que el derecho positivo lo prevea: notificación de la adjudicación, aprobación de la
adjudicación, instrumentación escrita, etcétera.
d) ejecución del contrato : : los adjudicatarios deben cumplir la prestación en forma , plazo , y lugar establecido .-
ETAPAS: A) Partida presupuestaria B) Pliegos C) Recepción de ofertas D) Apertura E) Ordenamiento de mérito F)
Adjudicación (inicio de la etapa contractual

4.1.2.1. La Preadjudicación y la adjudicación. Naturaleza Jurídica.

4.1.2.2. El concepto de “oferta más conveniente”. Distinción entre oferta inadmisible y oferta inconveniente.

Oferta inadmisible no es oferta inconveniente, sino una oferta que, conveniente o no, no se ajusta a los requisitos de los
pliegos y bases de la licitación. Se trata de una oferta que no ofrece exactamente lo solicitado o no lo ofrece en las
condiciones o con los requisitos requeridos.
También es posible que el procedimiento licitatorio público fracase por ofertas inconvenientes. Esto es, ofertas presentadas,
admisibles, ajustadas a las bases, cláusulas y condiciones del pliego y al objeto solicitado, pero que por razones de
inconveniencia de precio, financiación, etc., son rechazadas.
4.2.Otros sistemas de selección. Concurso: Es un procedimiento de selección del contratista en razón de la mayor
capacidad técnica, científica, económico-financiera, cultural o artística entre los presentantes o intervinientes. El concurso
puede dirimirse sobre la base de los antecedentes o por una prueba de oposición. Si bien el concurso tiene el sustrato
común de la licitación pública, difiere de ella en que la oposición emergente de la concurrencia tiene en vista la totalidad
de las condiciones de orden económico-financiero, y de orden técnico-personal, y no se efectúa sólo por las ventajas de la
oferta económica, o por el precio. Licitación privada: Es un procedimiento de contratación en el que intervienen como
oferentes solo las personas o entidades expresamente invitadas por el estado. Contratación directa: Es el procedimiento
por el cual el estado elige directamente al contratista, sin concurrencia, puja u oposición de oferentes.
El procedimiento es facultativo. El estado esta obligado a requerir ofertas a tres casas del ramo de la que decida
contratar.Posee competencia para rechazar la oferta de contratación directa por precio inconveniente. . Remate publico:
Consiste en la compra y venta de bienes en publico, sin limitaciones de concurrencia y al mejor postor. La adjudicación se
hace en el mismo acto, en publico, previa publicidad del llamado, ante una concurrencia indiscriminada, con base estimada
o sin ella a favor del precio mas elevado que se ofrezca.
5.Situación jurídica de los oferentes. Protección en sede administrativa y en sede judicial. Legitimación.
6. Ejecución de los Contratos Administrativos. Forma.
Tenemos que distinguir entre formalidades y forma. Las formalidades son los recaudos que han de observarse para la
celebración del contrato. Pueden ser anteriores (pliego de condiciones), concomitantes (acto de adjudicación) o posteriores
(aprobación), al encuentro de ambas voluntades.
La forma es uno de los elementos esenciales. Se refiere al modo concreto de cómo se materializa, exterioriza o instrumenta
el vínculo contractual.
En virtud del principio de libertad formal, nada impide, a falta de texto expreso que se exija una forma determinada, que los
interesados usen la forma que juzguen más conveniente. Generalmente se requiere la forma escrita, aunque en nuestro
derecho no existe reglamentación sobre el particular. Tampoco hay formas especiales genéricas para la contratación
administrativa. La forma escrita puede consistir en una escritura pública o en un instrumento público, por la actuación del
funcionario administrativo competente (art. 979, inc. 2, CC). Si la normativa establece que el contrato de la Administración
conste por escrito, la forma escrita debe reputarse indispensable y condiciona su validez.
La formalización escrita o la instrumentación del acuerdo de voluntades suscripto por las partes es requerida, por ejemplo,
para el contrato de obra pública .
Las reglas sobre instrumentación del contrato configuran un régimen específico de contenido administrativo. El Código
Civil, se aplica supletoriamente.
La no observancia respecto de las formas prescriptas por leyes y reglamentos para instrumentalizar los contratos
administrativos, vicia de invalidez a éstos.
La verificación o demostración de la relación jurídica depende de que los contratos tengan o no una forma determinada.
En ese caso, no se juzgarán probados si no estuvieren formalizados en la forma prescripta .
El perfeccionamiento de los contratos depende del derecho positivo. Podemos señalar las siguientes formas:
a) la manifestación recíproca de voluntad de los contratantes;
b) la notificación o comunicación fehaciente de la aceptación, adjudicación, por parte de la Administración;
c) la formalización escrita o instrumentación,
d) la autorización o aprobación del contrato por otro órgano administrativo o por el órgano legislativo.
Efectos respecto de terceros.
En derecho privado, los contratos no pueden ser ni opuestos a terceros ni invocados por ellos (art. 1199, CC).
Por el contrario, en derecho público, los contratos de la Administración pueden, en ciertos casos, ser opuestos a terceros;
tienen efectos que se extienden a terceros que no son partes. Por ejemplo, en las concesiones de obra pública, el
concesionario tiene derecho a exigir de ciertos terceros el pago proporcional de la obra (contribuciones de mejoras); en las
concesiones de servicio público el concesionario puede adquirir atribuciones de carácter policial, derecho de expropiar (art.
2º, ley 21.499, v.gr. art 6º, decr. 2039/90), de imponer servidumbres administrativas, etc., todo lo cual incide respecto de
terceros. A su vez, los terceros pueden invocar el contrato administrativo, por ejemplo en la concesión de servicio público,
por el cual pueden exigir que el concesionario preste el servicio correspondiente en la forma pactada. Lo convenido entre
la Administración Pública y el contratista es la ley, a la cual habrán de sujetarse los usuarios del servicio, o de la obra, o
los contribuyentes beneficiarios de ella, según los casos. El precio del servicio público concedido se fija también en el
contrato, y los usuarios del servicio están obligados no sólo a ajustarse a él, sino también a soportar las variaciones que la
Administración Pública autorice a introducir en él posteriormente.
Ejecución de los contratos
La administración posee prerrogativas para la ejecución del contrato.
1. Ius Variandi: la adm. podrá modificar las condiciones del contrato hasta un punto racional.
2. Posibilidad de mayores penalidades al contratista que incumpla con sus obligaciones
. Prerrogativas de la Administración
Los principios de la autonomía de la voluntad e igualdad jurídica de las partes, quedan subordinados en el contrato
administrativo. En este sentido puede decirse que la libertad de las partes queda circunscripta o limitada por la norma que
fija el procedimiento para elegir al contratista; la aprobación o autorización legislativa o administrativa, y la subordinación
del objeto al interés público. El contratista no tiene, en principio, la libertad de disentir respecto de las condiciones del
contrato; sólo puede aceptarlas o rechazarlas, prevaleciendo siempre el interés público sobre los intereses privados. En
consecuencia, las prerrogativas de la Administración se manifiestan en la desigualdad jurídica en relación a sus contratistas
y en las cláusulas exorbitantes del derecho común
6.1.PRINCIPIOS GENERALES: CONTINUIDAD DE LA EJECUCIÓN Y MUTABILIDAD. En los contratos administrativos
hay dos principios fundamentales : 1) CONTINUIDAD su ejecución no puede interrumpirse o suspenderse ( esta presente
el interés publico y hay una relación de subordinación entre interés privado y aquel) salvo casos excepcionales ;1) fuerza
mayor , hechos de la administración y hechos del príncipe que retardan la ejecución o la impiden parcialmente ,o 2) la
muerte o quiebra del contratista , que la impiden totalmente ,2)MUTABILIDAD la administración puede modificar en
forma unilateral las condiciones del contrato ( la duración modo de cumplir la prestación etc) y el contratista deberá
cumplirlas siempre que sean razonables y no pasen el limite del ius variandi. ( respetar la sustancia del contrato y la
esencia de su objeto y respetar el equilibrio económico a favor del cocontratante o contratista .Si pasa el limite del ius
variandi el contratista tiene derecho a rescindirlo
6.2.DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES. A)DERECHOS DE LAS PARTES 1) de contratista : percibir el
precio en el lugar , tiempo forma y condiciones pactadas en el contratos . Rige el principio de pacta sunt- Servando , es
decir los contratos e hacen para ser cumplidos .—rescindir el contrato ante la autoridad judicial correspondiente si hay
culpa de la administración – ser indemnizado por daño emergente y lucro cesante cuando la administración rescinde por
razones de oportunidad , merito y conveniencia –mantener la ecuación económica y los derechos pactados en el contrato.-
b) de la administración –exigir la ejecución del contrato en termino y forma debida por parte del cocontratante : debe
cumplir en forma personal , sin cesión o subcontratación de un tercero( salvo que la administración lo autorice) y dentro
del plazo estipulado . Su incumplimiento conlleva sanciones salvo que sea producto de causas inimputables al
cocontratante ( fuerza mayor , hecho del principe y hecho de la administración) B DEBERES DE LAS PARTES : 1) del
contratista cumplir con su parte del contrato , en tiempo y forma 2) de la administración cumplir con el contrato en tiempo
y forma : pagar el precio ( s es de colaboración) o poner la cosa a disposición del contratista ( si es de atribución) Derechos
y obligaciones de la administración pública.
- Derecho de exigir la debida ejecución del contrato.
Este derecho resulta de vital importancia, puesto que en miras al interés público, el Estado contrata para el cumplimiento
de tal, por lo que resultaría irrisorio que este carezca de derechos para exigir que la ejecución del mismo sea la correcta.
La administración pública tiene el derecho de que el cocontratante actúe con la diligencia necesaria para el cumplimiento
de los fines propuesto. Tal es así que, el cocontratante, debe ejecutar las obligaciones que surgen del contrato. Adquiriendo
la calidad de colaborador de la administración pública en la realización del interés general.
Encontramos así algunas soluciones que hacen al buen cumplimiento de un contrato, como lo son la imposibilidad de
sublocar (esto se debe a que el Estado contrata con determinada persona en razón de sus características); Existencia de
condiciones previamente requeridas (sean técnicas, financieras e incluso de orden moral).
- Derecho a exigir la ejecución en término.
La administración pública como órgano controlador de la ejecución de los contratos administrativos, y en ejercicio de las
potestades y prerrogativas que surgen del régimen exorbitante de derecho privado, tiene el poder de exigir que los contratos
sean ejecutados en los plazos contractualmente estipulados.
Obviamente resulta necesario destacar que no todos los contratos requerirán un tiempo para su ejecución, ya que estos
pueden ser celebrados por un tiempo determinado, por lo que al cumplirse tal plazo el contrato se vería extinguido (como
sucede con los casos de servicios públicos que son por un número de años determinados).
En caso de no existir plazo para el cumplimiento de los contratos, implicará que el cocontratante dispondrá de un plazo
“normal”, es decir que el mismo dependerá de la naturaleza de las prestaciones requeridas; de la capacidad del
cocontratante para llevarlas a cabo; la complejidad de las relaciones; etc.
El incumplimiento de tales plazos implicará la posibilidad de la Administración pública de hacer uso de las potestades
sancionatorias previstas y no previstas en el contrato. Como dato relevante es conveniente señalar que existen causales
de exoneración de responsabilidad que derivan de aquellas causas que resultan no imputables al cocontratante, y que
impiden la ejecución del contrato en el plazo estipulado, como lo son la Fuerza Mayor y los hechos de la Administración
(también conocidos como hechos del príncipe).
Derechos y obligaciones del cocontratante particular.
- Derecho a exigir que la administración cumpla con sus obligaciones.
A pesar de las diferencias que existen en comparación a los contratos de derecho privado, es considerable la aplicación
del principio de pacta sunt servanta, por lo que el cocontratante posee ciertos derechos que en principio deben ser
cumplidos por la administración pública, y en caso contrario exigidos por éste.
El contratante tiene derecho de exigir a la administración pública el cumplimiento de sus deberes, como así la
administración tiene la obligación de abstenerse de realizar actos que impliquen una obstrucción para que el cocontratante
pueda cumplir con sus obligaciones.
Si bien el cocontratante tiene el derecho de exigir los pagos a la administración, según Scola, se encuentra imposibilitado
de ejercer la exceptio non adimpleti contractus, o la exceptio non rite adimpleti contractus del Derecho Privado (Art. 1201
CC.) lo cual está dado por la finalidad de interés público perseguida por el contrato administrativo, por lo que la ejecución
del contrato debe prevalecer, por ello se impide el ejercicio de la exceptio en el campo contractual administrativo.
- Derecho del cocontratante a percibir el precio.
Este es sin duda uno de los derechos que resultan del contrato administrativo, ya que el cocontratante tiene el derecho de
percibir el precio pactado en el mismo, en el tiempo y condiciones estipuladas, que implican la contraprestación que el
cocontratante (administración pública) tiene el deber de llevar a cabo a favor del otro cocontratante.
Dicho precio puede consistir en una suma de dinero, subvención, empréstito, etc. Cabe destacar que el precio tiene la
característica particular de ser intangible, dado que no puede ser modificado por la administración de manera unilateral,
pero su carácter de intangible, no implica inmutable, ya que el mismo puede estar sujeto a variaciones que deberán estar
de acuerdo a lo previsto por el contrato o circunstancias objetivas, pero que no vulneran el principio de intangibilidad.
En caso de que el contrato nada estipule respecto de la temática del precio, deberá estarse a la normativa existente al
respecto, como así también podrá recurrirse analógicamente a lo que la normativa administrativa contenga, y en su defecto
podrá acudirse supletoriamente a las reglas del derecho común sobre la materia de pago de precios, plazos y lugar de
pago, etc.
Queda claro que la administración tiene la obligación de cumplir con la obligación en tiempo y forma, caso contrario se
hará responsable por el pago de los intereses moratorios e indemnizaciones por los daños y perjuicios que causare.
- Derecho de suspender la ejecución del contrato.
Para autores como Marienhoff el derecho de suspender la ejecución del contrato es uno de los derechos que hacen al
cocontratante en virtud de la exceptio. Pero como vimos anteriormente según la doctrina mayoritaria este instituto no resulta
aplicable al Derecho Administrativo en virtud de la finalidad pública que persigue.
- Derecho a exigir la rescisión del contrato.
Dentro del cúmulo de derecho que hacen al cocontratante, se encuentra ésta potestad de exigir la rescisión contractual,
cuando lo autorizan las cláusulas contractuales, las leyes o los principios generales del Derecho Administrativo.
Algunos de estos supuestos son la fuerza mayor o el hecho de la administración, (llamado también hecho del príncipe),
siempre y cuando causaren una imposibilidad real de cumplir con el contrato administrativo.
Esta posibilidad tiene particular aplicación, dado que si bien el cocontratante puede solicitar la rescisión del contrato, ésta
solo podrá ser solicitada a la autoridad judicial. En cambio la administración pública puede revocar el contrato por sí, ante
sí, ya que el principio es que sus actos gozan de ejecutoriedad.
- Derecho a ser resarcido por la extinción del contrato.
Al ejercer la potestad de rescindir un contrato, la administración pública deberá resarcir los daños y perjuicios ocasionados
por tal decisión, ya que si bien el interés público perseguido mediante este contrato parece desaparecer con la decisión y
que el cocontratante es ajeno a tal decisión, la administración pública deberá indemnizar (comprende el lucro cesante y el
daño emergente).
-Derecho al mantenimiento de la ecuación económico – financiera del contrato.
Esto surge de la naturaleza del interés que mueve al cocontratante privado a celebrar un contrato con la administración
pública, esto es el animo de lucro.
Ese fin de lucro perseguido implica directamente que ante la variación de la ecuación económica financiera, el
cocontratante podrá solicitar que ésta sea reestablecida.
La ecuación podrá verse alterada por tres casos fundamentales.
- Causas imputables a la administración pública
- Causas imputables al Estado, cuyos efectos repercuten en el contrato (hecho del príncipe).
El hecho del príncipe es la conducta o decisión que emane de la misma autoridad pública que celebro el contrato y que
realiza en su carácter de tal, ocasionando un perjuicio real, cierto, directo y espe4cial al cocontratante, siempre que éste
último no hubiere podido prever al tiempo de celebración y que altere la ecuación económica – financiera.
- Causas no imputables al Estado, imprevisibles, extraordinarias, que dan lugar a la teoría de la imprevisión.
Surgida de la doctrina jurisprudencial del Consejo de Estado Francés en 1916, resulta ser el medio por el cual ante
circunstancias extraordinarias e imprevisibles, posteriores a la celebración del contrato, sean temporales o transitorias, que
provocan un desequilibrio en la ecuación económica – financiera, pudiendo el cocontratante particular solicitar la
colaboración pecuniaria del Estado para restablecer tal equilibrio.
6.3.TEORÍA DEL HECHO DEL PRÍNCIPE Hecho o acto del Estado (hecho del príncipe) Cuando la ecuación económico-
financiera del contrato administrativo se altera por un acto imputable al Estado, da lugar al denominado hecho del príncipe.
Esta denominación se acuñó en los albores de la formación del derecho público en la Europa del absolutismo y ha sido
mantenida y repetida mecánicamente hasta nuestros días. Nuestro país, de indudable tradición republicana, nos impone
ser consecuentes y por ello se propone denominar a esta teoría en forma acorde con lo que en realidad ocurre: se trata de
hechos o actos del Estado. El acto lesivo emanado de cualquier órgano o repartición estatal, sea o no de la autoridad
pública que celebró el contrato, habilita al contratista para requerir una reparación integral, invocando para ello la teoría del
hecho o acto del Estado. Para configurarse la decisión debe provenir de cualquier autoridad pública y afectar el desarrollo
del contrato. Así lo ha considerado la Procuración del Tesoro expresando que el hecho del príncipe se funda en el álea
administrativa, proviene de actos o hechos de los órganos estatales y justifica una reparación integral.
En el supuesto en que el acto lesivo a los derechos del contratista, provenga de una autoridad pública de una esfera de
competencia distinta de la que celebró el contrato, v.gr., un contrato celebrado por una provincia que se vea alterado por
resoluciones emitidas por la autoridad nacional, estaremos en presencia de la imprevisión, por ser el acto lesivo ajeno o
extraño a la autoridad estatal que celebró el contrato, circunstancia que torna aplicable la teoría de la imprevisión.
Esta teoría se aplica a toda clase de contrato administrativo, pero solamente en los casos de alteración contractual por
actos de alcance general, ya que los de alcance particular dan lugar a la responsabilidad contractual del Estado
El hecho o acto del Estado se manifiesta a través de decisiones jurídicas o acciones materiales que pueden modificar las
cláusulas contractuales o las condiciones objetivas o externas del contrato, lesionando los derechos del contratista.
Los principios que fundamentan la responsabilidad del Estado en este caso, radican en los arts. 16 y 17 de la Constitución,
en tanto garantizan la protección a los derechos, en especial la inviolabilidad de la propiedad (art. 17), por lo cual el
contratista no podrá ver menoscabado su derecho o interés en función del interés público, a consecuencia de una norma
o disposición de carácter general que altere la economía del contrato. Por ello, es que procede la indemnización pertinente
en los casos de lesión patrimonial al particular. Sólo el acto de poder anormal o extraordinario que afecte la ecuación
financiera del contrato da lugar a la aplicación de la llamada teoría del hecho del príncipe, para responsabilizar al Estado,
pues el acto de poder normal u ordinario, aun en el caso de disposiciones generales, que sólo tornen un poco más gravoso
el contrato, queda a cargo del contratista. Por otro lado, hay que diferenciar entre responsabilidad por hechos o actos del
Estado y responsabilidad contractual del Estado. La primera supone una norma general emanada de la autoridad pública;
la segunda supone una disposición o resolución específica relacionada con el contrato administrativo; por ello es que la
responsabilidad por hecho del príncipe es indirecta o refleja, es un caso de responsabilidad extracontractual del Estado, a
la que el contratista no puede renunciar anticipadamente. La aplicación de estos principios obliga a la Administración
Pública, al Estado, a indemnizar íntegramente al contratista por los perjuicios que el acto estatal le haya causado al alterar
el contrato. Como señaláramos la responsabilidad del Estado por hecho del príncipe se funda en el art. 17 de la
Constitución, y de acuerdo a los principios que rigen la expropiación, el contratista tendrá siempre derecho a que se le
restituya el valor del daño emergente. En cuanto al lucro cesante, el pago de éste no siempre es reconocido por las leyes
que rigen la expropiación. Por lo tanto, el límite del deber del Estado de indemnizar íntegramente a su contratista en estos
casos en relación al lucro cesante, dependerá del régimen específico que se aplique. El acto del Estado puede producir
los efectos propios de la fuerza mayor, o sea que pueden ser definitivos o provisionales (resolutorios o dilatorios,
respectivamente), dando lugar, según el caso, a la rescisión del contrato o a que se determine la suspensión o paralización
de su ejecución. Para la procedencia de la indemnización se exige que el perjuicio exista efectivamente; y que tal perjuicio
sea resarcible, en mérito a que:
a) el daño se haya producido imprevistamente, sin que pudiera razonablemente haberlo tenido en cuenta en el momento
de celebrar el contrato
b) que la medida estatal determinante del daño haya sido de carácter general
c) que tal medida provenga de cualquier autoridad pública, siempre que pertenezca a la misma esfera de competencia.

TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN. Ante circunstancias extraordinarias anormales e imprevisibles, posteriores, y

sobrevinientes a la celebración de un contrato administrativo, pero temporarias o transitorias, que alteran la ecuación
económico-financiera en perjuicio del contratista, es obligación del Estado asistirlo para que pueda cumplir el contrato. Es
la aplicación de la teoría de la imprevisión a los contratos administrativos. Concepto y requisitos. Es un acontecimiento
ajeno a la Administración que no ha podido preverse en el momento de celebrar el contrato, y que si bien no hace imposible
la ejecución del mismo, acrece en gran proporción las cargas del contratista y afecta profundamente la economía del
contrato. La imprevisión es, en definitiva, un dispositivo jurídico que permite al contratista obtener un reajuste obligacional
y/o la resolución del contrato, como remedios tendientes a reducir su onerosidad a los límites previstos por los contratantes
en el momento de la celebración del acto, en el caso de revisión o reajuste del contrato, o la liberación de la obligación
directamente, en el caso de resolución del mismo. La circunstancia que causa el desequilibrio económico es ajena a la
voluntad de las partes. Puede ser, incluso, una circunstancia administrativa, pero de otra autoridad pública, por ejemplo
medidas adoptadas por la Nación que afectan a un contrato de una provincia. El acontecimiento causante no debe serle
imputable al Estado, pues si lo fuera, tendría vigencia el hecho del príncipe. Trátase de comportamientos reflejos, derivados
de las fluctuaciones del mercado, alza de precios, aumentos salariales, desvalorización de la moneda, restricción en los
gastos o consumos, etcétera. En cuanto a su fundamento se parte de la equidad, la buena fe, el enriquecimiento sin causa.
La imprevisión para su aplicación en el derecho administrativo, no requiere de una ley formal que la declare vigente o
aplicable, pues surge de la Constitución su plena vigencia y aplicación. El fundamento constitucional radica en los arts. 16
y 17, en el principio de igualdad de todos ante las cargas públicas y en la obligación de indemnizar los menoscabos al
patrimonio o propiedad. Esos principios son operativos por sí mismos, aun en ausencia de cualquier ley formal. Además,
la previsión normativa del art. 1198 del Código Civil, es un principio general para todo contrato conmutativo, que incorpora
el instituto a nivel legal y no sólo en el ámbito del derecho privado, dado que se trata de una categoría general del derecho
y, de suyo, en última instancia la regulación civilista es subsidiariamente aplicable en el derecho público. Interpretado
literalmente el art. 1198 del CC parece obvio que cualquiera de las partes contratantes puede invocar la teoría de la
imprevisión. En tal sentido, parece que también podría invocarla el Estado. No obstante, la doctrina en materia de derecho
público entiende que sólo puede hacerlo el contratista del Estado, pero no el Estado, en cualquiera de sus modalidades de
organización centralizada o descentralizada, dado que la ratio iuris de la imprevisión no condice con las cláusulas
exorbitantes del derecho privado, que suele titularizar la Administración, ni tampoco con la lesión general o indeterminada
a un patrimonio del Estado, que es el de la representación figurada del interés público. La exclusión no comprende a las
modalidades societarias mixtas, en que tienen participación sujetos no estatales (v.gr., sociedades anónimas con
participación estatal mayoritaria, arts. 308 a 314, ley 19.550, y sociedades de economía mixta, decr. ley 15.349/46). La
imprevisión es de orden público, en tanto es un medio de asegurar en beneficio del interés público el cumplimiento de los
contratos administrativos. Opera como principio contractual implícito que se aplica de pleno derecho y no requiere ser
pactada expresamente (arts. 16 y 17, CN; art. 1198, CC). Tampoco puede ser objeto de renuncia por parte del contratante.
Se pueden pactar fórmulas de reajustes, pero nunca renunciar a la aplicación de la ley que, por lo demás, es irrenunciable.
Aplicaciones. En materia de contratos administrativos, la imprevisión en general tiene varias aplicaciones procesales
específicas a fin de restablecer el equilibrio de la ecuación financiera del contrato. La imprevisión está contemplada en el
derecho sustantivo (art. 1198, CC, y principios de los arts. 16 y 17, CN), que se ha canalizado a través de un derecho
adjetivo (mayores costos, leyes 12.910 y 15.285, decrs. 3772/64 y 4124/64; actualización, leyes 21.391 y 21.392;
renegociación, ley 21.250 y decrs. 2347 y 2348/76; intereses, art. 48, ley 13.064; desagio, decr. 1096/85, extinción y
recomposición, arts. 48 y 49, ley 23.696, etc.), el que ha previsto la mecánica procedimental en los casos de fuerza mayor,
caso fortuito, hechos del príncipe y hechos de la Administración u otras causas frustrantes de la ejecución normal del
contrato. 1) Mayores costos. En materia de obras públicas el cobro de los mayores costos determinados por el hecho del
príncipe o por circunstancias económicas (teoría de la imprevisión), se encontraba expresamente contemplado en las leyes
12.910 y 15.285. 2) Actualización, desagio y convertibilidad. Las fluctuaciones en el valor de la moneda traen como
consecuencia alteraciones en el valor de las prestaciones de los contratos administrativos que, de no ser previstas y
reguladas por el Estado, impondrían como resultado el imperio de la iniquidad. Renegociación. Otra vía procesal por la que
se aplica la imprevisión y otras causales frustrantes o interruptivas del contrato, es el procedimiento de la renegociación,
previsto unas veces accidentalmente y otras veces establemente, ante procesos económicos distorsionados que quiebran
virtualmente la economía y el equilibrio del contrato. Así, en los casos de obras que se encontrasen total o parcialmente
paralizadas, se ha previsto la posibilidad de su prosecución mediante "modificaciones en la estructura técnica, reajuste de
precio y condiciones, prórrogas de plazo y otras medidas", que permitan la viabilidad de la ejecución del contrato y, de
suyo, de la obra. Si no fueren viables algunos de esos remedios o no se acordase la renegociación, se ha dispuesto,
generalmente, la "rescisión" o "resolución" del contrato sin penalidades (art. 9º, ley 21.391; arts. 14 a 17, decr. 3772/64).El
art. 49 de la ley 23.696 de reforma del Estado, establece que en aquellos casos en que sea posible la continuación de la
obra, o la ejecución del contrato, a pesar de la emergencia que la misma ley declara, se podrá arribar a una recomposición
del contrato, a través de un acuerdo entre comitente y contratista, inspirado en el principio que la norma denomina "del
sacrificio compartido por ambos contratantes", por el cual las partes se hacen mutuas concesiones a fin de arribar a la
transacción. Este acuerdo deberá celebrarse dentro del plazo de 180 días prorrogable por igual período. Intereses. La
imprevisión es aplicable a todos los contratos administrativos en tanto concurran los requisitos necesarios que la habiliten
procesal y sustancialmente. En consecuencia, se aplica a los contratos celebrados por el Estado (nacional, provincial y
municipal) y por sus entidades descentralizadas, e incluso por las llamadas entidades descentralizadas "no estatales"
(corporaciones, consorcios, colegios, etc.) dentro del plazo de prescripción previsto por el art. 4023 del CC de aplicación
analógica.
7.MODOS DE CONCLUSIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. A) MODOS NORMALES DE TERMINAR
CON EL CONTRATO : -- que se cumpla con el objeto del contrato ; -- que termine el tiempo de duración del contrato
b)MODOS ANORMALES DE TERMINAR CON EL CONTRATO : cuando nos e termino de cumplir con objeto del contrato
ni venció su plazo Son los siguientes : 1) rescisión bilateral : cuando ambas partes deciden ponerle fin al contrato ( art.
1200 CC) b) rescisión unilateral la administración pude terminar el contrato ante dos casos : a) por incumplimiento del
contratista : en este caso no debe indemnizar ni efectuar la devolución de la garantía del cumplimiento de contrato, b) por
savalguardar el interés publico , en este caso indemnizara al contratista .-3) rescate cuando la administración decide
ponerle fin al contrato en forma unilateral por motivos de oportunidad , merito y conveniencia y asume en forma directa
su ejecución., debiendo indemnizar al contratista por los daños y perjuicios ocasionados al contratista por dicha ruptura.-
4) desaparición del objeto del contrato ; 5) fuerza mayor : son circunstancias ajenas a las partes que tornan imposible
continuar con el contrató o cumplirlo en termino No existe responsabilidad de ninguna de las partes 6) hecho de la
administración: es la conducta de la administración que le impide al contratista continuar con el contrato o cumplirlo en
termino El estado debe indemnizar al contratista 7) por el hecho del príncipe : es el acto lesivo de cualquier órgano
estatal que puede modificar cláusulas o condiciones del contrato lesionando así los derechos del contratista provocando
la imposibilidad definitiva de seguir con el contrato El estado debe indemnizar al contratista en forma integral. 8) teoría
de la imprevisión son aquellas circunstancias extraordinarias sobrevivientes ( generalmente temporarias) ajenas a la
voluntad de las partes m que alteran la actuación económica del contrato perjudicando al contratista ( Ej. Depreciación
de la moneda ) Para estos casos donde se interrumpe la ejecución del contrato la administración debe usar los medios
para lograr que se cumpla sin llegar a la rescisión pues lo importante es el interés publico,9) muerte del contratista :
como el particular debe cumplir en forma personal con la prestación ( no puede ceder ni subcontratar ) el contrato se
extingue sin indemnización , salvo que en él se haya pactado que sus sucesores sigan con la obligación contractual .-
10) quiebra del contratista: si la quiebra es declarada fraudulenta o culpable , el contratista será responsable por la
extinción del contrato como si fuera una rescicion por culpa suya .Generan la obligación de indemnizar a la administración
por incumplimiento contractual.- 11) Renuncia : es la forma de extinguir el contrato pero solo aplicable a determinados
contratos , no a todos por estar en juego el interés publico , 12) caducidad se interrumpe un contrato que esta siendo
aplciado , ejecutado , ante incumplimiento del contratista de sus obligaciones contractuales .Los efectos de esta
caducidad rige para el futuro ( exnuc) desde el día que se notifico al contratista

BOLILLA XVI: LOS CONTRATOS EN PARTICULAR

1.CONTRATO DE CONCESIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS. CONCEPTO. Concesión de servicio público. Es el

contrato administrativo por medio del cual el Estado (concedente) le delega a un tercero llamado concesionario, la
autorización para la explotación de un servicio público .Es dable destacar en este tipo de contrato que si bien la
administración delega tal explotación en un tercero, no pierde la titularidad del servicio concedido. Actuando el
concesionario por riesgo y cuenta propia a cambio de una subvención o precio pagado por los usuarios .En caso de que
la explotación del servicio quede en manos de un tercero de carácter privado, el Congreso dictará una marco regulatorio
de ese servicio, y queda a cargo del Ente Regulador el control estatal sobre el servicio Deberes del concesionario ; prestar
el servicio en forma regular y continua respetando la igualdad de los usuarios –aplicar las tarifas fijadas por el estado
concedente – sus herederos pueden continuar con la prestación en caso de muerte o quiebra del prestador derechos del
concesionario : a que no le embarguen los bienes afectados al servicio durante su prestación –a cobrarle a los usuarios
del servicio , las tarifas que le regula la administración concedente . – a expropiar o imponer otras restricciones al
dominio de particulares –a cobrar indemnización por extinción . derechos del concedente controlar el servicio publico
concedido haciendo que se preste en las condiciones reglamentarias –ejecutar directamente el servicio , cuando el
concesionario incumpla de forma tal que entorpezca gravemente la prestación –declarar la caducidad de la concesión
previa intimación ante incumplimiento reiterado.- *** declarar rescate en la concesión , es decir revocarla por motivos de
conveniencia u oportunidad publicas . ( no por incumplimiento del concesionario ) debiendo indemnizar al concesionario
por daño emergente y lucro cesante ,.—modificar la prestación del servicio a los efectos de adaptarlo a las nuevas
exigencias de la comunidad ,.
RÉGIMEN JURÍDICO. DIFERENCIA CON OTRAS FIGURAS. Diferencia entre concesión de servicio publico y concesión
de obra publica : en la concesión de obra publica el objeto es construir una obra y la concesión termina cuando termina
dicha obra . En la del servicio publico el objeto es prestar un servicio determinado.-
LA LICENCIA. QUID DE LA TITULARIDAD DEL SERVICIO.
Extinción del contrato. Este puede extinguirse por su modo normal, ya que las concesiones se realizan por tiempo
determinado, al vencer el mismo, se extinguen los derechos y obligaciones del concesionario. Y según se haya pactado,
los bienes pasan al concedente o se los queda el concesionario.
Sus modos anormales pueden darse por las siguientes causas, que haya caducado la concesión, por medio de declaración
del Estado, previa intimación al concesionario; por medio del rescate (fundado en interés público); por revocación; por
rescisión del mismo con fundamento en la fuerza mayor o hecho de la administración o del príncipe, en cuyo caso será
mediante acuerdo de partes.
2.CONTRATO DE OBRA PÚBLICA. CONCEPTO. RÉGIMEN JURÍDICO.
Es el contrato administrativo a través del cual la Administración Pública, le encarga a una persona, física o jurídica que
realice una obra destinada al uso colectivo, a cambio de un precio en dinero. En la ley de Obra Pública 13.064 es todo bien
mueble, inmueble u objeto inmaterial realizado por el Estado mismo o por cuenta de él con el fin de obtener (directa o
indirectamente) la satisfacción de un interés público .A su vez puede darse el caso de contrato de obra pública por
accesoriedad, es decir que se realizan por extensión al contrato principal, y resultan indispensables para que la obra pública
pueda llevarse a cabo .Selección del cocontratante. Para su selección se empleará el sistema de licitación pública, (salvo
que la ley indique otro procedimiento).El mismo debe estar inscripto en el Registro de Licitadores del Estado, o Registro
Nacional de Constructores de Obra Pública (Art. 13).La administración debe publicar un aviso con de licitación que debe
contar con las características de la obra que se realiza; lugar; quien licita; donde se retiran las bases; lugar y hora de la
licitación; y importe de la obra y la garantía .Las ofertas deberán presentarse en sobre cerrado y luego se abren y se elige
la propuesta más conveniente según las bases de la licitación, dándose lugar a la adjudicación de la obra y procediéndose
a la firma del contrato .Sistemas de pago.Son los mismos que establece el CC. La cual puede ser por unidad de medida o
precio unitario; por ajuste alzado; o coste y costas. Recepción de la obra.La obra puede y debe ser recepcionada por la
administración, esto puede llevarse a cabo a través de dos modalidades.En primer lugar de forma provisional, donde el
Estado tiene la posibilidad de, durante un plazo determinado recibir la obra, estudiarla y revisarla. Este análisis que se hace
sobre la misma debe ser llevado a cabo durante el plazo de garantía, resultando responsable el cocontratante por los
defectos que pudiese tener el mismo. Y en segundo término la recepción de forma definitiva, ya que una vez pasado el
plazo de garantía, se recibe en forma definitiva y a partir de ese momento el contratista sólo responde por ruina de la obra.
Extinción del contrato .El modo normal de terminación del mismo, es por haberse agotado su objeto, es decir la finalización
de la obra y el pago del precio. Luego surgen los modos anormales de finalización del mismo, ya sea que se venza el plazo
del contrato; se extinga por acuerdo de partes; desaparezca el objeto para el cual se realizó; deba ser rescindido por fuerza
mayor, o hecho de la administración o del príncipe; por fraude, grave negligencia o ejecución demorada por el contratista;
rescisión de la administración por razones de oportunidad mérito o conveniencia; rescisión por parte del contratista.
3.CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA. CONCEPTO. RÉGIMEN JURÍDICO. Es el contrato por medio del
cual la Administración le encarga a una persona la realización de una obra pública y a cambio le permite o autoriza la
explotación de la misma por un tiempo determinado. Por lo que se deduce del mismo que el cocontratante realiza la obra
a cuenta y riesgo propio, para después asegurarse el pago de la misma, por medo de los contribuyentes o usuarios.La
duración del precitado contrato dura aproximadamente el tiempo necesario para que el cocontratante pueda cobrarse los
desembolsos realizados en la construcción de la obra, más los intereses. diferencia entre concesión y contrato de obra
pùblica : --en el contrato , la administración paga al contratista un precio por su trabajo ; --en la concesión la financiación
de la obra corre por cuenta del usuario al pagar por el peaje , por las mejoras por los alquileres de las obras , si por Ej.
Son locales.- . El contrato dura el tiempo necesario como para que el concesionario pieda cobrar los gastos que tuvo
mas los intereses Esto esta pactado en el contrato.-
4.CONTRATO DE SUMINISTRO. CONCEPTO. RÉGIMEN LEGAL. Contrato de suministro .Es el contrato administrativo
por medio del cual la Administración Pública le encarga a una persona o entidad, la provisión de ciertos elementos o cosas
(sean bienes muebles, generalmente fungibles, o consumibles, estándar o producidos en serie) destinados al consumo de
un servicio público propio o para realizar sus funciones de utilidad pública. En particular se encarga de suministrarle dichas
cosas por cuenta y riesgo a cambio de un precio. Características del contrato. Este contrato se caracteriza particularmente
por ser mediante licitación pública, el oferente debe estar inscripto en el Registro de Proveedores del Estado; en el contrato
deben detallarse las cantidades que deben ser suministradas, lugar y forma de la entrega; el contratista será responsable
por los vicios redhibitorios por 3 meses luego de la recepción definitiva de los elementos suministrados.diferencia con el
contrato de obra publica : -- en el contrato de obra publica lo que se pide es por encargo especifico y exclusivo. –en el
contrato de suministro ek ibjeto es la entrega de bienes ya construidos o inventados , es decir cosas estándar .
5.CONTRATO DE EMPLEO PÚBLICO. CONCEPTO. RÉGIMEN LEGAL. Empleo público.El empleo público es el
contrato administrativo por la cual la administración pública contrata con una persona física, para que bajo su dependencia
realiza una tarea o función, o preste servicios a cambio del pago de una remuneración durante un periodo de tiempo. Cabe
distinguir la importancia del régimen legal aplicable, puesto que el contrato de trabajo se encuentra bajo el régimen de la
LCT. Y aquí el contrato no es de derecho privado, sino que por contrario es de derecho público, puesto que una de las
partes es el Estado y siempre se encuentra presente el interés público

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

BOLILLA XVII: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO. Para comadira el procedimiento administrativo es la serie ,

secuencia o sucesión de actos a través de la cual se expresa ordenada y sistemáticamente la voluntad administrativa .
El procedimiento administrativo constituye el cauce forma de la función administrativa Esta emparentada con la teoría
de las funciones jurídicas del estado . Las normas que regulan el procedimientos administrativo tienen carácter
instrumental en relación con la gestión del bien común , causa final del estado , y el interés publico como standard de
interpretación de la relación jurídico administrativa a) Noción conceptual del procedimiento administrativo
Botassi define al procedimiento administrativo como la sucesión legalmente ordenada de hechos y actos tendientes al
nacimiento de una decisión final materialmente administrativa Carácter de la Ley 19549 LPAN El debate doctrinal esta
sobre quienes sostienen que la ley es local ya que solo rige para el Estado nacional y sus entidades y por otro lado la
ley rige en todos los procedimientos concernientes al gobierno nacional por ello es ley local y federal .-
La CSJN ha caracterizado a la ley 19549 como una rama federal pues tiene vigencia en todo el territorio de la estado
resultando de difícil conceptualización, aunque pueden serlo en razón d e la materia de las personas y excepcionalmente
del lugar . La procuración de l Tesoro de la Nación sostiene que la LNPA es una ley local no puede ser compartida ya
que aquella no se limita a regir en la Capital y los lugares sujetos a jurisdicción federal .-. sino que regula en principio
todos los procedimientos concernientes al gobierno nacional contenido se distinguen las siguientes materias : 1) régimen
jurídico del acto administrativo, 2) normas relativas al contencioso administrativo .3) Régimen de procedimiento
administrativo contemplado en la ley , en su reglamentación , debiendo diferenciarse : a) los principios generales o
básicos del procedimiento consignados en el art. 1 de la ley 19549 LNPA b) normas referidas al tramite procesal
propiamente dicho incluidas en la reglamentación .4) regulación integral de kis recursos u reclamaciones administrativas
( arts. 2 2,24,30 ss LNPA)

Proceso y procedimiento Principales diferencias:

Proceso jurisdiccional Procedimiento administrativo

Basado en el principio de PRECLUSIÓN Basado en el INFORMALISMO
La COSA JUZGADA da a la sentencia una inmutabilidad No acontece lo mismo en el procedimiento (sin perjuicio
casi absoluta de la estabilidad del acto), la decisión final puede ser
revocada a favor o en contra

Es dirigido por el juez o tribunal como órgano ajeno a las Es dirigido y coordinado por la administración pública, que
partes de la controversia es parte. No siempre hay conflicto con el particular,
pudiendo aparecer éste como “interesado”

El procedimiento como instrumento de protección del particular

Para Hutchinson el procedimiento tiene una doble finalidad:---Importa una garantía de los derechos de los particulares ---
Asegura la pronta y eficaz satisfacción del interés general. Por ello, el procedimiento sirve como protección jurídica para
el particular y es, a su vez, un privilegio de aquella. También expresa que “el procedimiento administrativo obra como una
autodefensa procesal izada estableciendo normas formales al ejercicio de las prerrogativas estatales”.
CLASES. Tipos de procedimiento
*Técnico: es aquel que se propone principalmente el acopio por parte de la administración de los datos, informaciones y
elementos de juicio necesarios para tomar una decisión que no hace referencia a un derecho o interés legítimo concreto,
sino que por el contrario afecta exclusivamente al interés general, al fomento del bienestar público. (Ej.: obras públicas).
*De gestión: se propone obtener una decisión concreta de la administración que declaré, reconozca o proteja un derecho
o interés jurídicamente protegible, cuya afirmación se pide por lo general por la misma persona interesada
*Recursivo o de impugnación: iniciado por el particular ante el órgano que dictó una decisión o ante el superior jerárquico
con la finalidad de que la revoque.
*Sancionador: es un procedimiento de investigación de faltas y contravenciones de índole administrativa, que se lleva a
cabo para ponderar las circunstancias que concurren en el caso de aplicar las sanciones pertinentes, si correspondieren.
General ( regulado por la ley 19549) o especial ( procedimiento especial de protección de los consumidores Ley 24240
de protección de los usuarios de servicios públicos ; de protección de los derechos d al ambiente y al patrimonio cultural
, natural e histórico ) la ley 19549 delego e su determinación a través del decreto 9101/72 -- declarativos su objeto es
obtener una decisión definitiva ya sea procedimiento de gestión recursivo, sancionatorio de ejecución son de autotutela
o de simple gestión : actos interorganicos o interadministrativos
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES. Procedimientos especiales excluidos ARTICULO 2°). Dentro del plazo de 120 días,
computado a partir de la vigencia de las normas procesales a que se refiere el artículo l°, el Poder Ejecutivo determinará
cuáles serán los procedimientos especiales actualmente aplicables ir que continuarán vigentes. Queda asimismo facultado
para: Paulatina adaptación de los regímenes especiales al nuevo procedimiento a) Sustituir las normas legales y
reglamentarias de índole estricta mente procesal de los regímenes especiales que subsistan, con mi ras a la paulatina
adaptación de éstos al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos administrativos por él implantados, en tanto ello
no afectare las normas de fondo a las que se refieren o apliquen los citados regímenes especiales.
La presente ley será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales subsistan;
b) Dictar el procedimiento administrativo que regirá respecto de los organismos militares y de defensa y seguridad, a
propuesta de éstos, adaptando los principios básicos de la presente ley y su reglamentación; Actuaciones reservadas o
secretas c) Determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como reservadas o secretas las
actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que deban tener ese carácter, aunque estén incluidos en actuaciones
públicas
2.LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. Son un conjunto de garantías cuyo fin
es equilibrar las relaciones entre el administrado y la administración ( que esta realice una buena y eficaz administración
y que aquel pueda reclamar y presentar recursos frente a actos de la administración . Si se viola algún principio el acto
administrativo será nulo .-I PRINCIPIOS SUSTANTIVOS : son aquellas garantías detalladas en la CN y que protegen
derechos fundamentales de los particulares: --legalidad : ( art.19 CN ) la administración no puede actuar sin que una
norma jurídica se lo autorice expresamente y debe cumplir con las normas jurídicas ,r espetando los derechos que ellos
le otorgan a los administrados .- --igualdad ( art. 16 CN) todos los administrados que están en la misma posición tienen
derecho a ser tratados de la misma forma La administración no puede dar privilegios o negar derechos a algunos
administrados en forma arbitraria .- -- defensa en juicio( art 18CN) es fundamental para hacer valer los restantes derechos
y consiste en que el reo tenga posibilidad de estar presente durante su juicio con un abogado que lo represente y a ser
oído ( declarar) todas las veces que quiera .---razonabilidad ( arts. 28,99 inc 2 CN los derechos no pueden ser alterados
por las leyes que reglamenten su ejercicio , es por eso que el acto administrativo ( el medio) debe ser proporcional a la
finalidad que se busca , debe tener un contenido justo y razonable , no puede ser una decisión arbitraria .- II PRINCIPIOS
ADJETIVOS ( surgen del art. 1 de la ley 1949) Requisitos generales: impulsión e instrucción de oficio.
a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio de la participación de los interesados en las actuaciones;
Celeridad economía sencillez eficacia en los trámites.
b) Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites, quedan do facultado el Poder Ejecutivo para regular el régimen
disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este régimen con prende la potestad de aplicar multa de hasta diez
mil pesos ($ 10.000) cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa mediante resoluciones que, al
quedar firmes, tendrán fuerza ejecutiva. Este monto máximo será reajustado anualmente por el Poder Ejecutivo nacional,
de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos
del Ministerio de Economía de la Nación;
Informalismo
c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas
posteriormente;
Días y horas hábiles
d) Los actos, actuaciones y diligencias se practicarán en días y horas hábiles administrativos, pero de oficio o a petición
de parte podrán habilitarse aquellos que no lo fueren, por las autoridades que deban dictarlos o producirlas;
Los plazos
e) En cuanto a los plazos:
1. Serán obligatorios para los interesados y para la administración.
2. Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a
petición de parte.
3. Se computarán a partir del día siguiente al de la notificación. Si se tratare de plazos relativos a actos que deban ser
publicados regirá lo dispuesto por el articulo 2° del Código Civil.
4. Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realización de trámites, notificaciones y citaciones,
cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestación de traslados, visitas e informes, aquél será de diez (10)
días.
5. Antes del vencimiento de un plazo podrá la administración de oficio o a pedido del interesado, disponer su ampliación,
por el tiempo razonable que fijare, mediante resolución fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de
terceros. La denegatoria deberá ser notificada por lo menos con dos (2) días de antelación al vencimiento del plazo cuya
prórroga se hubiere solicitado.
Interposición de recursos fuera de plazos 6. Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos
administrativos se perderá el derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de
ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo contrario por motivos de
seguridad jurídica o que por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario
del derecho.
Interrupción de lazos por articulación de recursos. 7. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12, la interposición
de recursos administrativos interrumpirá el curso de los plazos, aunque aquellos hubieren sido mal calificados, adolezcan
de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error excusable.
La diferencia entre suspensión e interrupción es : a) la suspensión consiste en la detención del tiempo útil para prescribir
p r causas concomitantes o sobrevivientes al nacimiento de la acción en curso de l prescripción Mientras actúa la causa
que opera la suspensión , el lapso que transcurre es inútil para prescribir , pero en cuanto dicha causa cesa de obrar ,
el curso de la prescripción se reanuda , sumándose al periodo transcurrido con anterioridad a la suspensión.- La
interrupción es la inutilización del lapso transcurrido hasta ese momento . Acaecido un hecho interruptivo de la
prescripción se requerrira el transcurso de un nuevo periodo completo sin poder acumular el tiempo anterior
Pérdida de derecho dejado de usar 8. La administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar dentro del
plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecución de los procedimientos según su estado y sin retrotraer etapas
siempre que no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente.
Caducidad de los procedimientos. 9. Transcurridos sesenta (60) días desde que un trámite se paralice por causa
imputable al administrado, el órgano competente le notificará que, si transcurrieran otros treinta (30) días de inactividad,
se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos archivándose el expediente. Se exceptúan de la caducidad los
trámites relativos a previsión social y los que la administración considere que deben continuar por sus particulares
circunstancias o por estar comprometido el interés público. Operada la caducidad, el interesado podrá no obstante, ejercer
sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones
practicadas con intervención del órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusa
ve los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de
caducidad;
Debido proceso adjetivo
f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:
Derecho a ser oído
l. De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieran a sus derechos
subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una
norma expresa permita que la representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del
derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que planteen o debatan cuestiones jurídicas.
Derecho a ofrecer y producir pruebas
2. De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la administración fije en cada caso,
atendiendo a la complejidad del asunto y a la índole de la que deba producirse, debiendo la administración requerir y
producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurídica objetiva; todo
con el contralor de los interesados y sus profesionales quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez concluido
el período probatorio.
Derecho a una decisión fundada
3. Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en
tanto fueren conducentes a la solución del caso.
La intervención del abogado en el procedimiento:
Dentro del debido proceso está el derecho del particular interesado a tener un abogado que lo represente profesionalmente,
pero no es obligatorio que lo tenga, salvo que expresamente una ley lo exija cuando se traten temas de complejidad
jurídica (esto es para proteger al administrado y para evitar errores que retrasen la actividad administrativa) La
representación cesa por: --Revocación el poder, --Por renuncia el apoderado (abogado), --Por muerte o inhabilidad del
mandatario, representante o apoderado; --Muerte o incapacidad del mandante, representado o poderdante (particular
interesado)
3.EL TRÁMITE ADMINISTRATIVO. El tramite administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición de parte Iniciado el
procedimiento la administración tiene obligación de impulsarlo de oficio , mientras que el interesado puede impulsarlo
pero no esta obligado ; Los efectos son que :-- se suspende la prescripción –da el orden de tramite de los expedientes
*-- empiezan a correr los plazos para resolver los recursos ( si no hay alegatos) . Los escritos deben presentarse en
idioma nacional con la firma del interesado o apoderado , su nombre y domicilio , relación de los hechos y petición en
forma clara y precisa Se debe ofrecer la prueba y acompañar la documental ( art. 15 a 30 del reglamento
Excepcionalmente puede presentarse por escrito
LA VISTA DE LAS ACTUACIONES. El interesado o su apoderado pueden ver el expediente cuando quieran salvo
que por alguna razón fundada este haya sido guardado o reservado previo asesoramiento del servicio jurídico
correspondiente. ( art. 38 reglamento) El pedido de vista dispone la citada norma se puede hacer verbalmente y se
concederá sin necesidad de resolución expresa al efecto , en la oficina en que se encuentre el expediente aunque no
sea en la mesa de entradas y si el peticionante solicitare un plazo para tomarla , este se dispondrá por escrito , rigiendo
lo establecido en el art.1 inc. e) apartado 4 y 5 de LNPA referido al plazo supletorio de 10 días y a la posibilidad de
prorroga . . El día de vista abarca el horario de funcionamiento de oficina en la cual se encuentra el expediente , a pedido
de parte del interesado se facilitaran fotocopias de piezas que solicitare .El art. 76 del Reglamento también determina
que si a los efectos para articular un recurso administrativo quede suspendido el plazo para recurrir durante el tiempo
que se le conceda al efecto suspensión que se produce por la mera presentación de pedido de vista sin perjuicio de la
suspensión que cause su otorgamiento , suspendiéndose los plazos previstos en el art. 25 de la LNPA para accionar
judicialmente por vía de acción o recurso.-La vista es un modo de acceso al expediente al para que la garantía del debido
procedimiento previo , y del debido proceso adjetivo sean una realidad y no una mera proclamación jurídico formal
vaciada de contenido . Por eso su otorgamiento esa sujeto a limites jurídicos inviolables cuyo desconocimiento genera
la nulidad del acto que los transgrede y asigna a este la condición de equiparable a definitivo con todas las consecuencias
sustantivas y procesales que de ello se derivan . Negar la vista de actuaciones en la que hay elementos de juicio
utilzados para causar un acto administrativo que afecta derechos o intereses de un administrado , es siempre nula de
nulidad absoluta e insanable . La vista es la antesala de la participación o de la defensa eficaz y la garantía formal de
una decisión justa .
4.CONCLUSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: MODOS NORMALES Y ANORMALES. El criterio o pauta
de clasificación de las formas de terminación del procedimiento debe estar constituida por la normalidad o anormalidad
de la conclusión de sus tramites , considerándose que un procedimiento termina en forma normal cuando concluye en
un acto administrativo expreso que implica en su objeto o contenido la resolución de la cuestión que determino y
oriento respectivamente , la existencia y desenvolvimiento del procedimiento de que se trate .- , si no responde a lo
expresado precedentemente sean anormales o irregulares. Entre estas es posible incluir al silencio administrativo ( toda
vez que él implica la falta de pronunciamiento expreso de la administración , existiendo solo una sustitución de la
expresión concreta del órgano por la abstracta prevenida por la ley; y un procedimiento administrativo terminado obre
la base de una ficción legal creada para suplir la omisión del órgano con competencia para decidir , en principio , es
razonable exigir que la voluntad de los órganos de la administración se manifieste expresamente ) ( art. 10LNPA , arts.
63 y 65 in fine del reglamento) ; el desistimiento del procedimiento o del derecho ( art, 63 y 66 al 70 del reglamento ) y
otras formas establecidas en los art. 20 ,23 y 77 reglamento .-
El RLNPA enuncia en su art. 63 ( tit. VII las formas de terminación del procedimiento administrativo , ( 4 es una regulación
autónoma ) 1º) Resolución expresa : debe responder a lo dispuesto por los arts.1º inc. F)2) resolución tacita : resulta
del art. 10 LNPA.; por la inacción de la administración según la teoría del silencio ; 3)caducidad del procedimientos
prevista en el art. 1 inc. E) ap. 9 de la ley ( modo anormal) los requisitos para su aplicación son:
a) por paralización del procedimiento ; b) por causa imputable al administrativo y c) por el lapso total de 90 días
Transcurridos sesenta (60) días desde que un trámite se paralice por causa imputable al administrado, el órgano
competente le notificará que, si transcurrieran otros treinta (30) días de inactividad, se declarará de oficio la caducidad de
los procedimientos archivándose el expediente. Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a previsión social y los
que la administración considere que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el interés
público. Operada la caducidad, el interesado podrá no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el
que podrá hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervención del órgano competente 4)
desistimiento : del procedimiento o del derecho regulado en los arts. 66 y 70 del reglamento.- Otras formas son : la
prevista en el art, 20 ( antiguo ) que prescribía el “archivo del expediente “ ; en el art. 23 prevé un caso de “ caducidad
para situaciones en las quien no se denuncie el domicilio real ni se constituya especial en las oportunidades debidas y
la regulada en el art. 77 in fine que posibilita a desestimar el recurso cuando advertida alguna deficiencia formal , el
recurrente no la subsana dentro del termino perentorio fijado al efecto por la autoridad administrativa .-
5.LOS RECURSOS. CONCEPTO. RÉGIMEN JURÍDICO. Los recursos administrativos están contemplados en la LNPA
y en el RNPA En la primera se regula el recurso de revisión ( art. 22) en el segundo los recursos de reconsideración (
arts. 84 ss) , jerárquicos ( art. 89 ss ) y de alzada ( art. 94 y ss) ,estando también previstos otros modos de impugnación
de la actuación administrativa cuya categorización como recurso esta discutida : la queja ( art 71) y los pedidos de
rectificación( art. 101) y de aclaración( art. 102) Una consideración especial merece la denuncia de ilegitimidad
CONCEPTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO .-. Desde una perspectiva objetiva es un instrumento contemplado por
el ordenamiento con el fin de proveer a la protección de los propios valores que a él dan fundamento Desde el punto de
vista subjetivo es un acto realizado por quien resulta habilitado por el ordenamiento para emplear aquel instrumento
con el fin de lograr la protección de los valores que inspiran su otorgamiento.-. El recurso como acto : los elementos del
concepto : En tanto acto se lo define como aquel regulado por el derecho administrativo realiza quien alga un derecho
subjetivo o un interés legitimo. , con el fin de requerir a la autoridad administrativa la extinción o sustitución , total o parcial
de un acto administrativo por razones de legitimidad o de oportunidad , merito o conveniencia . De aquí derivan 4
componentes esenciales : a) es un acto regulado por el derecho administrativo es un acto proveniente de de la actividad
de un particular , pues solo las autoridades administrativas pueden interponer recursos administrativos , cuando una
norma expresa así lo autoriza. El art. 74 del RLNPA 2 párrafo consagra respectod e entes autárquicos la prohibición de
recurrir actos de igual carácter o de la administración central acogiendo a una idea de unidad y eficacia de acción
administrativa , a todo sujeto administrativo.-b) requiere de quien realiza el acto legitimación debe ser interpuesto por
quien es aleguen un derecho subjetivo o un interés legitimo c) el recurso administrativo se debe interponer ante una
autoridad administrativa y dentro del plazo fijado .la referencia a la autoridad es obvia , no dice autoridad competente
porque el principio de informalismo se inspira en la idea de colaborador no excluye la presentación recursiva ante
autoridades incompetentes sino que se obliga a remitir las actuaciones al órgano competente . El plazo es un elemento
esencial la inexistencia de plazo para la presentación de peticiones o impugnaciones esta ligada al concepto de
reclamos u reclamaciones y por otro lado de impugnaciones extemporáneas , genera la configuración de la denuncia
de ilegitimidad d) el objeto es la extinción o sustitución del acto , total o parcial ,por razones de ilegitimidad o de
oportunidad , merito o conveniencia la revocación debe apuntar a la revocación total o parcial del acto con sustitución o
sin ella Los motivos pueden ser la ilegitimidad del acto recurrido , o la inoportunidad o inconveniencia de aquel , medida
al momento de la extinción.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVO . .Los principios
generales del procedimiento administrativo : los principios del procedimiento administrativo son aplicables a los recursos
administrativos . La procuración del Tesoro de la Nación ha expresado que el procedimiento administrativo tiende no
solo a la protección del recurrente o a la determinación de sus derechos , sino también a la defensa de la norma jurídica
objetiva con el fin de mantener el imperio de la legalidad y justicia en el funcionamiento administrativo , del cual devengan
los demás principios de verdad material o verdad jurídica objetiva y del informalismo a favor del administrado la
legitimación . las asociaciones .-L a posibilidad de que una asociación sea parte legitimada en la instancia administrativa
a condición de que el interés legitimo sea común a todos ellos y de que la entidad sea representada con arreglo a las
disposiciones estatutarias ha sido aceptada por la doctrina de la procuración del tesoro de la Nación , en especial cuando
resultaban afectados por actos de alcance general . Sobre la base del recurso jerárquico se requería la lesión de un
derecho o interés legitimo. Gordillo señalo con criterio restrictivo respecto de la legitimación de las asociaciones es
incongruente con el sentido estricto de los términos “ interés personal o directo” pues solo la titularizarían cuando fueran
cuestiones que las afectaran directamente en cuanto asociaciones . . Si bien no es función de una asociación civil la de
representar los intereses particulares de sus miembros , el ejercer la representación de sus asociados en sede
administrativa de los intereses que aquellos hayan convenido proteger a través de la entidad , cuando la personería
invocada encuentra base instrumental en los estatutos de la misma corporación .EFECTOS DE LA INTERPOSICION DE
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS : la interposición de los recursos administrativos determina la interrupción de los
plazos aun cuando ellos hayan sido mal calificados , , adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos
ante órgano incompetente por error excusable.-. El articulo 12 determina que su fuerza ejecutoría faculta a la
administración a ponerlo en practica por sus propios medios e impide que los recursos que interpongan los
administrados suspendan la ejecución y efectos salvo que norma expresa lo disponga .La ejecutoriedad entendida como
potestad administrativa de disponer la ejecución del acto por si y ante si conforma a la norma La ley respetara la zona
de actuación propia de la administración y no lo será constitucional una norma que prive , a priori la ejecutoriedad a toda
una clase de actos administrativos sin especificar la causa de la prohibición La naturaleza del acto corresponde vincularla
con aquellos que importen vincularla con aquellos que importen actuación coactiva sobre el patrimonio o la persona física
del administrado,, excepto en los casos en que esa actuación coactiva es admisible. EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN
DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS : el art. 82 del reglamento dispone que al resolver el recurso el órgano
competente puede limitarse a desestimarlo o ratificar o confirmar el acto de alcance particular impugnado si ello
corresponde según el art. 19 LNPA el que a su vez dispone que el saneamiento procede mediante ratificación por el
órgano superior cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón del grado y siempre que la avocación ,
delegación o sustitución fueren procedentes
RECURSOS EN PARTICULAR:
1) EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN (ART. 84 A 87) es el pedido que hace , quien alegue un derecho subjetivo
o un interés legitimo , a la misma autoridad que emitió el acto que lo, sustituya o modifique ante un error cometido por
él Su fin es que al informarle al órgano del error que dicto y que el acto no pase a instancias superiores donde será
revocado por un superior dilatando el procedimiento. Se interpone ante el órgano que dicto el acto administrativo que es
el competente para resolverlo .Si el acto fue dictado por delegación el recurso lo resuelve el delegado , pero el delegante
puede avocar Si la delegación termino de al interponer el recurso debe resolverlo el delegante .Procede contra toda
clase de actos administrativos que producen efectos directos de alcance particular Es un recurso optativo ya que no
es indispensable para acceder al jerárquico resolución del recurso puede ser estimado ( modificado , revocando o
reemplazando el acto impugnado I o desestimado ( denegando en forma expresa o tacita ) plazo para su interposición 10
días hábiles administrativos contados a partir del día siguiente de su notificación Plazo para su resolución: dentro de
los 30 días hábiles administrativos . Si no se presenta prueba el plazo comienza a correr desde el día siguiente al de
interposición del recurso, . Si se presenta prueba el plazo comienza a correr desde el día siguiente al de presentación
del alegato o desde el día siguiente al del vencimiento del termino para alegar , cuando el particular no haya alegado.-
denegación tacita si en el plazo fijado no se resuelve el recurso , el interesado podrá considerarlo denegado tácitamente.
RECURSO JERÁRQUICO EN SUBSIDIO: ( art. 88 reglamento) Si hubiere denegación tacita o expresa el interesado
puede directamente pedir que se eleve el recurso a un órgano superior al que debió decidir el recurso de
reconsideración lleva implícito el jerárquico en subsidio Una vez elevado al superior , el administrado tiene 5 días APRA
ampliar mejorar los fundamentos del recurso.-
Plazos para interponer el recurso jerárquico en subsidio -cuando la denegación del recurso de reconsideración es
expresa se interpone a los 5 días de dicha denegación-- si e tacita se interpone en cualquier momento después que
haya vencido el plazo para resolver el recurso de reconsideración. El particular ante un acto definitivo o asimilable a él
que lesione un derecho subjetivo o interés legitimo puede interponer :a) el de reconsideración y ante su negación
interponer el jerárquico ( art. 88) o b) interpone directamente el jerárquico ( art. 89 a 92 ) sin necesidad de haber
interpuesto el de reconsideración previamente .
2) RECURSO JERARQUICO ( art. 89 a 92 reglamento) es el medio por el cual un particular puede recurrir al órgano
superior jerárquico mas elevado , para que revise la decisión del inferior jerárquico ( que haya lesionado un derecho
subjetivo o un interés o legitimo al particular recurrente ) y en su caso , se la revoque , suspenda o modifique.
Generalmente con este recurso se agota la vía administrativa pudiendo así acceder a la vía judicial . puede interponerse
directamente ( sin previa reconsideración ) – en subsidio ( cuando el administrado interpone el recurso de reconsideración
llevaba implícito el jerárquico) . Se interpone ante el órgano que dicto el acto impugnado ( aunque el que decide sea el
superior jerárquico a él ) y se eleva dentro de los 5 días de oficio.- resuelve el recurso el ministro o secretario de la
presidencia de la Nación ( de la jurisdicción en donde actúa el órgano que emitió el acto recurrido ) y si el acto fue emitido
por un ministro o secretario de presidencia el recurso lo resuelve la Procuración del tesoro de la Nación.-. Procede contra
todo acto administrativo definitivo o asimilable a tal emanado de cualquier órgano.- plazos para interponer el recurso
jerárquico directo se interpone dentro de los 15 días hábiles administrativos contados desde el día siguiente al de la
notificación del acto Luego hay 5 días para ampliar las razones o fundamentos ( pero no el petitorio pues no se puede pedir
mas de lo que ya se pidió) plazo para resolver el recurso ( sea directo o en subsidio 30 días de ..recibidas las actuaciones
( si no se produjo la prueba ) o de la presentación del alegato ( si se hubiere producido la prueba ) o .. desde que venció
el plazo para alegar y no se hizo denegación tacita cuando vence el plazo de 30 días sin que el interesado pida pronto
despacho para que la administración resuelva el recurso.-

6.LA DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD. RÉGIMEN JURÍDICO un recurso administrativo impropio : la denuncia de

ilegitimidad naturaleza jurídica . la denuncia de ilegitimidad como instrumento de control d por la administración de la
legalidad de sus propios actos y medio de defensa de los derechos e intereses de los particulares La denuncia de
ilegitimidad constituye un medio autónomo de impugnación de actos administrativos , con el objeto de proteger el
interés publico comprometido en la juricidad y el interés privado del recurrente .La denuncia de ilegitimidad es un
recurso administrativo impropio , parcialmente típico, supletorio de no usado tiempo , cuyas notas singulares resultan ,
por una parte md e las pautas regladas de desestimación formal , seguridad jurídica y abandono voluntario del derecho
y por otra de la circunstancia de que su habilitación no exhuma la posibilidad de agotar la vía administrativa , perdida
por el transcurso del plazo para recurrir y, consiguientemente , la de acceder a la justicia .- Fundamento la denuncia de
ilegitimidad se inscribe en el marco institucional de los recursos administrativos y en el procedimiento administrativo. Su
fundamento radica en la necesidad de asegurar la vigencia de la juricidad y de proteger los derechos subjetivos e intereses
legítimos de los administrados La denuncia de ilegitimidad tiene el propósito de asegurar el control de legalidad y eficacia
de la actividad administrativa y, el respeto de los derechos e intereses de los administrados.- Los derechos individuales
y la juricidad son el sustento de la denuncia de ilegitimidad ; la seguridad jurídica opera como limite corrector de las
exigencias de legalidad legitimidad y oportunidad : la adecuación de acto administrativo a las exigencias del interés
publico es una exigencia insita en la juricidad . el acto inoportuno en su origen es invalido La falta de merito originaria
determina la ilegitimidad del acto administrativo , su inoportunidad inicial puede cuestionarse por vía de la denuncia de
ilegitimidad Al referirnos a la procedencia hablamos de la viabilidad formal porque la sustancial esta condicionada a la
existencia de la ilegitimidad de fondo que en cada caso se invoque Requisitos positivos : acto administrativo : en sentido
técnico es toda declaración emitida pro un órgano estatal , en ejercicio de la función administrativa bajo un régimen jurídico
exorbitante que produce efectos jurídicos directos e individuales respecto de terceros En entes noi estatales se acepta
la el régimen recursivo y por ende la denuncia de ilegitimidad ; las relaciones interorganicas e interadministrativas al no
generar la posibilidad de recursos administrativos , tampoco dan lugar a la denuncia de ilegitimidad u del en tanto no este
sujeto a la vía recursiva también la excluye , el caso de los actos de alcance general : si el sistema recursivo no se
aplica a la impugnación directa de actos de alcance general tales actos no podrán habilitar la denuncia de ilegitimidad
pues estos reclamos no están sujetos a plazos . Si por el contrario se admite la viabilidad de la impugnación directa de
cierta clase de actos generales por medio de recursos d administrativos la denuncia de ilegitimidad procedería en los
casos de vencimiento de los plazos que se consideran aplicables . El plazo d impugnación vencido La extemporaneidad
como único supuesto de admisión .La denuncia de ilegitimidad esta concebida como un recurso de ilegitimidad impropia
que procede solo contra actos administrativos cuyo plazo vencio , no s elo admite comoa lternativa s a los recursos
improcedentes que adolecen de falas procesales de orden sustancial porque estos Casos pueden ser atendidos a
través del principio del informalismo la legitimación : invocación de un derecho subjetivo o de un interés legitimo: el mero
interés simple no la habilita . requisitos negativos : inexistencia de razones de seguridad jurídica que justifiquen si
inadmision La seguridad jurídica es un valor esencial en un estado de derecho .. Un componente de la seguridad jurídica
, debe ser el cumplimiento de la juricidad y su directo e inmediato restablecimiento por la propia administración ,
cuando aparece gravemente comprometida la seguridad jurídica frente a las nulidades absolutas y relativas Seguridad
jurídica y juricidad La seguridad jurídica no impide que los actos irregulares se extingan en cualquier tiempo Tampoco
obsta a que los actos regulares se extingan dentro de los lapsos pertinentes de prescripción cuando concurren los
requisitos previstos en la ley El acto que desestimara una denuncia de nulidad absoluta solo con fundamentos en la
seguridad jurídica seria ilegitimo , podría ser impugnado por el administrado denunciante aunque esta no podrá exceder
de dicha circunstancia limitándose su exigibilidad de un pronunciamiento sobre el fondo de la la cuestión a la explicita
valoración de su derecho como presuntamente abandonado por el exceso de razonables pautas temporales , La
denuncia de un acto anulable , de nulidad relativa puede desestimarse con fundamento en razones de seguridad jurídica
si la administración valora la inconveniencia de disponer demandar la extinción de l acto ilegitimo Plazo de l impugnación
vencido que no configure un exceso de razonables pautas temporales indicativas de un abandono voluntario del derecho
Los conceptos razonables pautas temporales y abandono voluntario del derecho : La administración no puede actuar
discrecionalmente Las pautas temporales se exceden irrazonablemente o no , si ocurre lo primero el derechos e pierde
El plazo de impugnación es un concepto jurídico indeterminado La evaluación de la razonabilidad o irrazonabilidad de
su exceso , acepta una única opción valida que debe ser hecha por la administración y se encuentra sujeta a control
judicial . Para determinar la razonabilidad del exceso puede estar dado por los plazos que establezcan las normas
legales para acceder a la vía judicial Puede invocarse razones de seguridad o el abandono voluntario del derecho para
desestimar la denuncia contra un acto anulable y solamente si lo que se impugna es un acto nulo de nulidad absoluta
nulidad absoluta y abandono voluntario del derecho . La administración no puede dejar de cumplir con la obligación que
le impone el art. 17 LNPA por ello debe extinguir el acto gravemente ilegitimo acudiendo a la justicia Ante una nulidad
absoluta alegada en una denuncia de ilegitimidad desestimada o desestimable con sustento en el exceso de razonables
pautas temporales indicativas del abandono voluntario del derecho la administración debe de oficio , investigar la
posible configuración de esa especie de invalidez El alegato fundado e de la nulidad absoluta como supuesto habilitante
de la actuación oficiosa de la administración cuando la denuncia de ilegitimidad es desestimada con sustento en el
abandono voluntario del derecho por el particular la Las partes en el procedimiento . responde a la terminología del
art. 12 LNPA para fijar uno de los supuestos en los que procede la suspensión de oficio o a pedido de parte , del acto
administrativo . El alegato de nulidad absoluta justifica una investigación de oficio cuando la denuncia ha sido
desestimada por haber mediado abandono voluntario del derecho por parte del recurrente . Solo así se logra l que la
inactividad desidia o negligencia del particular no obliguen a la autoridad decisoria del recurso , o que ni este
condicionada en el thema decidendum por las pretensiones del recurrente , o inhibida de consumar una reformatio
in peius. El caso de la denuncia referida al acto anulable ,d e nulidad relativa y su desestimación con fundamento en
el abandono del derecho por el administrado cuando el administrado recurre extemporáneamente imputando al acto
estar afectado de una nulidad relativa , la administración podrá o no sustanciar de oficio in nuevo procedimiento para
determinar la existencia de l la invalidez denunciada CARACETR OBLIGATORIO DE SU VALORACION EL AMPARO
POR MORA la PTN considero que la admisión de los recursos extemporáneos como denuncia de ilegitimidad es una
obligación de la administración esta obligación consiste en el deber de valorar ante un recurso extemporáneo si
concurren requisitos positivo o negativos de admisión formal de denuncia de ilegitimidad , el recurrente tiene l el derecho
subjetivo a que su recurso se admita como denuncia de ilegitimidad o a que se desestime con fundamento en la falta de
requisitos , este derecho subjetivo faculta al denunciante a interponer el amparo por mora contemplado en el art. 28
LNPA a fin de tener un pronunciamiento expreso de la administración TRAMITE se rige con sujeción a las mismas
normas que rigen respecto del recurso q al que suple , por eso debe respetarse la garantía del debido proceso adjetivo.-
suspensión de acto denunciado medida cautelar autónoma en sede judicial : El art. 12 LNPA contempla la suspensión
de la ejecución del acto administrativo de oficio o a petición de parte por razones de interés publico o para evitar perjuicios
graves al interesado o cuando se alegue fundamentalmente una nulidad absoluta La procedencia de la suspensión en
sede jurisdiccional dispuesta como consecuencia de una medida cautelar autónoma , no es revisable administrativa ni
judicialmente . el administrado tiene derecho a la tramitación de la denuncia de ilegitimidad a la revisión de la decisión
denegatoria que la excluya formalmente o que simplemente pretenda desestimarla con el argumento de
extemporaneidad del recurso La autoridad administrativa debe fundar la formal en causales legalmente previstas ;
seguridad jurídica o abandono voluntario del derecho.-Si estas no concurren debe tramitarla y resolver el fondo de la
cuestión planteada en la denuncia ; si esto es así no hay que excluir la cautela , requerida la suspensión administrativa
del acto impugnado en los términos del art. 12 LNPA , el juez solo valora solo estos presupuestos el desistimiento de la
denuncia se rige por iguales pautas a las que disciplinan los modos anormales de terminación del procedimiento
administrativo.-
EFECTOS DE LA DECISIÓN :DISTINTOS SUPUESTOS: el acto de desestimación formal de la denuncia es susceptible
de recursos administrativos y de una impugnación judicial se valoran los requisitos que deben concurrir para que la
impugnación se admita formalmente como denuncia de ilegitimidad. El acto que resuelve el fondo de la cuestión
planteada en la denuncia la extinción del derecho impuesta por la LNPA una vez vencidos los plazos para interponer los
recursos se pierde el derecho de articularlos , o sea se extingue el derecho de recurrir , La perdida del derecho de deducir
la impugnación recursiva se sustenta en el carácter perentorio de los plazos fijados para la interposición de los recursos
.Ello no significa la perdida automática del derecho material emergente de la relación jurídico administrativa sustantiva
que solo se extingue con el pronunciamiento administrativo firme e irreversible o si hubiere sido susceptible de control
judicial con la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada que rechace su impugnación que deniega la denuncia
en cuanto al fondo con la decisión administrativa o la judicial que desestima la procedencia formal de la denuncia.- , la
jurisprudencia administrativa y judicial q sobre la revisibilidad del acto que resuelve la denuncia : La PTN dice que es
irrecurrible pues el camino de los recursos se cerro cuando dejo vencer el plazo respectivo. El fundamento invocado
por el fuero contencioso administrativo era para sustentar el carácter discrecional que revestiría la admisión de la
denuncia de ilegitimidad ,, a la satisfacción del interés publico antes que al privado del denunciante .-La no revisibilidad
judicial del acto que decide la denuncia deriva de la extemporaneidad del recurso administrativo y la extinción de
habilitar la instancia judicial requerida de su agotamiento administrativo previo.-DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD Y
DERECHOS SUBJETIVOS EMERGENTES DEL ACTO RECURRIDO : el acto irregular : se plantea la cuestión si cuando
un acto irregular genera efectos para varios particulares y han transcurrido los plazos para la impugnación puede ser
revocado en perjuicio de los derechos de alguno de los beneficiarios a raíz de la denuncia de ilegitimidad interpuesta por
quien se considera afectado por el acto. Aquí la revocación seria posible dentro de los limites de la anulación oficiosa
del acto irregular No solo se requerirá el transcurso del plazo previsto para la impugnación sino también la inexistencia
de una voluntad cuestionadora , dentro de las pautas temporales de la ley para excluir la admisión formal de la denuncia
.-el acto regular la anulación del acto regular ,d e oficio o por vía del recurso debe reconocer los mismos limites . Si el
acto regular genero derecho y el particular no conoció el vicio , aquel resulta irrevocable enm sede administrativa de
oficio o por instancia recursiva , excepto si la revocación beneficia a la administración o que el derecho sea a titulo
precario

7.EL RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO. RÉGIMEN JURÍDICO. Actuación administrativa impugnable .: 1) actos
unilaterales de alcance particular : no originan mayor cuestión , no existe debate sobre su inimpugnabilidad por vía
recursiva variando solo el recurso procedente según la clase de actos de que se trate : definitivos equiparables a estos o
interlocutorios o de mero tramite , . So definitivos los que resuelven directa o indirectamente el fondo de la cuestión o
asunto sobre el que versa el procedimiento cerrándolo y expresando voluntad concreta de la administración y los
efectos queridos por ella acerca de la cuestión; equiparables a definitivos los que sin decidir expresamente el fondo de
la cuestión impiden totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del administrado; interlocutorios : los que producen
efectos directos solo sobre el tramite , sobre el procedimiento .- 3 RECURSO DE ALZADA : arts94 a 98 reglamento.- se
interpone contra acto definitivo o asimilable a tal , emanado del órgano superior de entidades descentralizadas para que
sea resuelto por el ministro de la jurisdicción en que actúe el ente descentralizado. El poder ejecutivo puede avocarse a
la resolución del recurso o revocar de oficio el acto impugnado pendiente de resolución por el ministro. Es un recurso
optativo el interesado puede interponerlo o ir directamente a la instancia judicial ( porque no es requisito previo a la vía
judicial) Si se elige la vía judicial no puede luego interponer el recurso d alzada , en cambio a la inversa si.- motivos. Ante
actos emitidos por entes decentralizados .. creados por ley solo procede el recurso de ilegitimidad .. creados por
decreto del poder ejecutivo el recurso procede por oportunidad , merito, conveniencia .plazos para interponer : ante
autoridad que dicto el acto dentro de los 15 días de notificado y dentro de los 5 días se eleva al ministro o secretaria .
plazos para resolver 30 días de .. recibidas las actuaciones ( si nos e produjo prueba ) o .. de la presentación del alegato
( si se hubiere recibido prueba ), o desde que vencio el plazo para alegar y no se hizo –No agota la vía.-

4-RECURSO DE REVISION.- art 22 LNPA prevé el recurso extraordinario de revisión contra actos firmes ( va contra la
cosa administrativa juzgada) cuando:a)Resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase o no pedido aclaratoria
(10 días) b)Después de dictado el acto se recobraren documentos (30 días) c)Se hubiere dictado basándose en
documentos cuya declaración de falsedad se desconocía, o se hubiere declarado después. (30 días) d)Se hubiere dictado
mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra actividad fraudulenta (30 días) plazo para interponer en caso
del punto a) es de 10 días de notificado el acto ; ; en los casos b,c, d el plazo es de 30 días de .. cesar la fuerza mayor
u obra de terceros o ..de comprobarse en legal forma los hechos de los incisos c y d Se interpone ante el mismo órgano
que emitió el acto que es quien lo resuelve Este recurso procede contra actos administrativos definitivos y firmes y
siempre que no haya culpa o negligencia del particular interesado.-ACLARATORIA: se solicita cuando existe contradicción
en la parte dispositiva del acto, o entre su motivación y la parte dispositiva o para suplir cualquier omisión, petición o
cuestión planteada. NO ES UN RECURSO. No existe impugnación, ni el órgano administrativo revoca, modifica o sustituye
el acto Para Cassagne es un recurso La aclaratoria se puede pedir dentro de los 5 días de dictado el acto. Cuando :1)
haya contradicciones en su parte dispositiva o entre esta y la motivación ; 2) para completar alguna omisión sobre
peticiones o cuestiones planteadas . se presenta ante el mismo órgano que emitió el acto que es quien lo resuelve dentro
de los 5 días de que se presento la solicitud
QUEJA: art 71 del reglamento .- Es un reclamo administrativo que interpone la parte interesada durante el curso del
procedimiento contra el agente publico ( no contra el acto administrativo ) con el fin de subsanar defectos , deficiencias o
incumplimiento de plazos en los tramites derivados de la inacción o inactividad de aquel . Se refuerza el control
jerárquico con respecto a la actuación de los funcionarios inferiores . defectos de tramitación son aquellos actos hechos
u omisiones que generan imperfecciones , anormalidades etc que afectan el curso del procedimientos incumplimiento
de plazos cuando la administraciones demora en realizar cieros actos o cargas del procedimiento ( no procede para
el incumplimiento de plazos para resolver recursos) no es un recurso porque su fin no es impugnar un acto , y abarca ,
hechos u omisiones , no tiene plazo de interposición m y dentro del reglamento no esta tratdo junto con los demás
recursos.- Se interpone y es resuelto por superior jerárquico inmediato al sujeto reclamado Plazos de interposición : no
existe y su interposición no suspende el procedimiento principal . plazo de la resolución dentro de los 5 días de
presentada la queja La resolución es irrecurrible.

8.RECLAMO IMPROPIO CONTRA ACTOS DE ALCANCE GENERAL. RÉGIMEN JURÍDICO. 2) actos de alcance general
: cabe distinguir entre la impugnación directa e indirecta IMPUGNACION DIRECTA : implica cuestionar el reglamento
aun antes de su aplicación a través de actos de alcance particular dado a llamar impropio previsto en los artículos 24
inc. A ) de la LNPA y art. 73 del Reglamento de Procedimientos , Según esta posición se estableció un doble sistema para
la impugnación de la actuación administrativa : 1) para los actos de alcance particular consistente en el otorgamiento de
recursos administrativos que exigen su agotamiento para habilitar la ocurrencia ante el Poder Judicial y 2) la impugnación
directa de los actos de alcance general a través de un reclamo impropio y su denegatoria irrecurrible , único recaudo
para acceder a la vía judicial . Otra posición entiende que la impugnación directa es también posible por medio de los
recursos cuando se trata de reglamento de directa aplicación.-, la posibilidad de emplear los recursos para impugnar
directamente derivan del art. 73 del Reglamento . La utilización de una u otra vía n tiene sus presupuestos y consecuencias
.El reclamo impropio no esta sujeto a plazo y no tiene tampoco para su resolución el de 60 días contemplado en el art.
10 LNPA vencido el cual sin decisión corresponderá acudir al procedimiento en él previsto , la denegatoria tacita quede
sujeta al plazo de caducidad para accionar judicialmente impuesto, sí para la denegatoria de igual índole del reclamo
administrativo previo común. La decisión expresa es irrecurrible en sede administrativa ( art. 73 in fine RLNPA) y esta
sometida al plazo de caducidad para accionar judicialmente El empleo del un recurso ( ,jerárquico , reconsideración o de
alzada ) supone respetar los plazos de interposición a cada uno de ellos pero tienen la ventaja que todos tienen un plazo
expresa para la resolución , vencidos los cuales es posible considerarlos tácitamente denegados sin acudir al art. 10
LNPA y sin que existan plazos para la demanda judicial
La impugnación indirecta es la que se deduce contra el acto de alcance general pero a través del acto de alcance
particular que le da aplicación. .
9.OTROS RECLAMOS. 3) Actos de entes públicos no estatales o de sujetos privados : podrán ser impugnados por
recursos administrativos aplicando por analogía los procedimientos que estuvieren previstos para la impugnación de los
actos de las entidades jurídicamente descentralizados e igual conclusión se debe sentar para actos administrativos que
sean emitidos por sujetos privados. Actos de objeto privado aparecen en parte regidos por el derecho privado son,
impugnables por vía del recurso , no solo en los aspectos regulados por el derecho publico sino los de derecho privado
aunque el control se deberá ejercer con arreglo a las normas privadas que le sean aplicables
Actos preparatorios : las medidas preparatorias de decisiones administrativas son las que no expresan la voluntad
administrativa sin embargo concurren a formarla a través de informes y dictámenes, aunque sean de requerimiento
obligatorio y efecto vinculante no son recurribles.- 4) vías de hecho y hechos administrativos : se entiende por estos los
simples comportamientos materiales o físicos de las autoridades administrativas ; el ordenamiento nacional no contempla
la impugnación por vía recursiva .Deberá acudirse a la vía del reclamo prevista en el articulo 30 de LNPA. 5)el silencio de
a administración cuando media silencio también es necesario el agotamiento de la vía administrativa ; ello así no se
desvirtúa por la circunstancia de que si configuración se exija respecto de la máxima jerarquía administrativa No hay
incompatibilidad entre la protección que se busca acordar con la teoría del silencio y las razones que justifican el
agotamiento de la instancia 6) actos que resuelven reclamos interadministrativos de carácter pecuniario: La PTN por
aplicación de la doctrina que expresa que el principio general en materia de relaciones interadministrativas es de la
inexistencia de la vía recursiva , ha rechazado recursos contra actos que resolvía reclamos en el marco de la Ley 19983.-

Bolilla XVIII: CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. LA ADMINISTRACIÓN SOMETIDA A LA JUSTICIA. El estado de derecho.

EL TÍTULO IV DE LA LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.

La administración sometido a la justicia

la sumisión de la administración a la ley y al derecho es el marco en cuyo seno la decisión debe precisamente producirse,
y es garantizada por la existencia de la justicia administrativa.
El principio de legalidad-propio del estado de derecho-presupone que toda violación formal o material a la legalidad sea
rectificada por la propia estructura administrativa o resulte al menos susceptible de ser impugnada ante quienes tienen a
su cargo el ejercicio de la función jurisdiccional.
La actuación de los jueces es fundamento de fundamental importancia en el derecho administrativo, porque resuelve los
conflictos entre los ciudadanos y la administración pública, definiendo el equilibrio entre los derechos de los particulares y
las prerrogativas de los poderes públicos.
Cabe tener en cuenta el desbordamiento del poder judicial en su función de control de la actividad e inactividad de la
administración, es consecuencia del incremento de las funciones públicas y del índice de litigiosidad.
Para el conocimiento y la decisión de la controversia, de los conflictos o de la causa administrativa, existe un tipo especial
de proceso, llamado administrativo o contencioso administrativo; que implica el ejercicio de la función judicial para el
examen de las pretensiones administrativas.
El título cuarto de la ley nacional de procedimientos administrativos regula parcialmente el tema y su inclusión en la ley
responde a la necesidad de cubrir el vacío legislativo resultante de la ausencia de un código nacional que contemple
específicamente la materia contencioso administrativo. Es parcial porque, hoy en día la justicia administrativa mucho más
que un exclusivo proceso al acto, pues se presenta como un instrumento al servicio del principio de la "tutela judicial efectiva
de derechos verdaderos de los ciudadanos".
El código procesal civil y comercial de la nación, se aplica al proceso contencioso administrativo por vía analógica con las
adecuaciones requeridas por la naturaleza propia del derecho público.

El título IV de la ley de procedimientos administrativos

el título cuarto de la ley 19.549 debe ser interpretado conforme con los fines tenidos en cuenta por el legislador al
sancionarlo, pues dar pleno efecto su intención, es la primera regla de la hermenéutica. Ese fin ha sido, cubrir el vacío
legislativo resultante de la ausencia de un código nacional que contemple aquella materia específica (la contencioso
administrativa).
El citado título regula las "condiciones de impugnabilidad" judicial de los actos provenientes de la administración y, el modo
de agotar la instancia administrativa ante hechos u omisiones estatales y fija, los recaudos que condicionan la habilitación
de la instancia judicial en las causas contencioso administrativas. El sistema se asienta sobre la base de un amplio control
del poder judicial sobre los actos de la administración pública, está sometido a ciertas condiciones de procedencia de la
acción; agotamiento de instancia administrativa e interposición de la acción judicial-por demanda o recurso-dentro del plazo
breve de impugnación previsto en la ley. El propósito de la Corte Suprema es que sea la misma administración quien
resuelva sus conflictos jurídicos y que el cuestionamiento judicial de sus actos no lleve a la inseguridad de la efectiva
ejecución de los cometidos administrativos.
La habilitación de la instancia en el fuero federal
introducción: "el dicho "habilitación de la instancias" tiene, en el ámbito federal, un origen sustancialmente pretoriano. Es
posible definir su contenido como el juicio previo que realiza el tribunal con competencia en lo contencioso administrativo,
respecto de la concurrencia de los presupuestos procesales especiales de admisibilidad de la acción.
La declaración de habilitación de la instancia es el resultado de la primera verificación de la existencia de los presupuestos
procesales, más no el resultado del pleito, y tampoco se está juzgando acerca de la procedencia material de las
pretensiones del actor o recurrente.
En el fuero federal , esos presupuestos son, normalmente el agotamiento de la vía administrativa y el cumplimiento de los
plazos breves de impugnación previstos en la ley nacional de procedimientos administrativos.
La práctica jurisprudencial tradicional
el control judicial de la habilitación de la instancia tramita generalmente por vía incidental. Habitualmente, interpuesta la
demanda, requerida la remisión de las actuaciones administrativas por el tribunal y cumplida ella por la administración, el
juez la vista al procurador fiscal para su dictamen acerca de la competencia del tribunal y la habilitación de la instancia.
Emitido el dictamen, si él es contrario a la habilitación, los tribunales confieren o no vista al actor. Evacuada esta, de haber
sido concedida, el juez resuelve sobre la procedencia o improcedencia de aquélla, en decisión que, de resultar negativa,
puede ser apelada, incluso por recurso extraordinario, mientras que, de ser favorable a la habilitación, determina el traslado
de la demanda.
El cambio jurisprudencial
la corte falló en los autos "Cohen Rafael contra instituto nacional cinematografía s/nulidad de resolución. La corte decidió,
que la denegación de la habilitación de la instancia sólo resultaba aceptable con el incumplimiento de los requisitos exigidos
para la admisibilidad de la acción fuera planteada por la demandada dentro de los plazos y por la vía que a tal efecto y con
el ordenamiento formal.
La jurisprudencia y legislación actual es en la materia
la jurisprudencia se uniformó a partir de 1998 , a raíz del dictado de las sentencias en las causas un Girordo y Tajes , y en
el plenario Romero. En el primer fallo citado, el alto tribunal señaló que si bien en las causas Cohen y construcciónes Tadía
Sociedad anónima se había pronunciado contra la posibilidad de revisar de oficio o a instancia de los fiscales el
cumplimiento de los recaudos de admisibilidad de la acción procesal administrativa con anterioridad a la traba de la litis,
un nuevo examen de las cuestiones deba modificar ese criterio con sustento en las siguientes razones: para que el órgano
jurisdiccional pueda examinar a fondo la pretensión es necesario que concurran requisitos o presupuestos procesales, que
pueden ser efectuados por la demandada y en una etapa preliminar en la cual el juez puede desestimar oficiosamente la
demanda. Al proceso contencioso administrativo, el actor, además de las condiciones de admisibilidad establecidas en el
código procesal civil y comercial de la nación, debe cumplir con aquellos requisitos específicos de este tipo de proceso,
título cuarto de la ley 19.549. La revisión de oficio in limine de los requisitos de admisibilidad antes de correr traslado de la
demanda también está establecida en diversas leyes federales que regulan proceso contencioso administrativo especiales,
y en la mayoría de los códigos procesales administrativos provinciales. Dada la condición de presupuesto procesal del
plazo de caducidad establecida en el artículo 25 de la ley 19.549, el juez de primera instancia estaba facultado para
examinar de oficio su cumplimiento y rechazar en caso contrario in limine la pretensión (artículo 337), pues su falta no
requería la expresa denuncia por parte del demandado. El fallo plenario editado en la causa Romero, estableció que: para
que el órgano jurisdiccional pueda examinar en cuanto al fondo la pretensión que ante él se deduce, es preciso que
concurran ciertas circunstancias establecidas por el derecho procesal conocida como requisitos o presupuestos
procesales. La necesidad de que el juez examine los requisitos de admisibilidad antes de correr traslado de la demanda
contencioso administrativa, surge de la interpretación jurisprudencial de la ley terminó ayer 52, consagrada en los
procedimientos del especiales, indica que la renuncia habilidad de los requisitos de admisibilidad no está consagrado en
norma alguna.
Control judicial de la actividad administrativa y control oficioso de la habilitación de la instancia
controlar una actividad supone emitir un juicio lógico respecto de si dicha actividad se conformó no a las reglas que la
regulan, la administración pública debe encuadrar su actividad en el derecho en el que se encuentran la fuente y el límite
de su accionar. La competencia es simultáneamente una autorización y una limitación. Cabe preguntarse cuál es el
contenido de la juridicidad que define el marco de acción de la administración pública y que determina su control. En ese
sentido, se afirma como nota típica del derecho administrativo su calidad de régimen exorbitante, y se señala la correlativa
garantía del particular. El régimen exorbitante es, el intento de equilibrio de conciliación o el arbitraje de contenido entre el
poder y la libertad. El derecho administrativo es un sistema de arbitraje entre ambos polos de la relación jurídico-
administrativa. El contenido de ese arbitraje es el proceso, los jueces custodian prerrogativas mediante el control oficioso
de la habilitación de la instancia ,como las garantías procuran ese equilibrio.
El agotamiento de la vía administrativa y el plazo breve de impugnación como prerrogativas
la juridicidad administrativa integra prerrogativas y garantías,1 de las características de la primera es su irrenunciabilidad.
Dos de esas prerrogativas, se llamarían "privilegios hacia adentro" de la administración pública, son la necesidad de agotar
la vía administrativa antes de la actuación judicial y la promoción de esta dentro del plazo breve de caducidad. El sistema
recursivo constituye una garantía del particular integrante del régimen exorbitante.
Se considera conveniente mantener el sistema de agotamiento previo de la vía administrativa, simplificándola y abriéndola,
en tanto el procedimiento administrativo es un modo de ejercer el autocontrol estatal y de protección de los derechos
individuales. El artículo 23, inciso a, exige que al impugnación judicial de un acto de alcance particular definitivo, se agote
la instancia administrativa, mientras que el artículo 24, inciso a breve, respecto de los actos de alcance general, que cuando
se intenta impugnar los directamente se interponga, previamente,1 reclamo ante la autoridad que lo dictó, requiriendo
también el agotamiento de la vía repulsiva si la impugnación se deduce indirectamente a través de los actos individuales
de aplicación la ley nacional de procedimientos administrativos en su artículo 30 establece que el estado nacional o sus
entidades autárquicas no puede ser demandado judicialmente siempre de reclamo administrativo.
Los fundamentos son a permitir una etapa conciliatoria anterior litigio de dar a la administración la posible corregir errores
en mérito a los argumentos del administrado se impere que aquélla sea llevada a juicio sin aviso previo de posibilitar el
control jerárquico de la oportunidad y legitimidad de las decisiones administrativas, evitando interferencia judiciales
prematuras e ahorrar al estado el escándalo de verse demandado judicialmente en causas indefendibles F. facilitar la tarea
judicial al someter a su sede cuestiones delimitadas previamente, con intervención de órganos administrativo
especializados.
El sometimiento a la impugnación a plazo breve y perentorio es también un requisito preceptuado en la legislación vigente.
El agotamiento de la vía administrativa y el plazo de caducidad responden a razones de interés público objetiva e
imperativamente aprehendidas por el legislador y, esas exigencias son prerrogativas definidora del régimen exorbitante
sea propio del derecho público, por lo que es al menos discutible la idea de la "renunciabilidad" de esos preceptos. Aun
cuando se admitiera la renuncia habilidad de los requisitos de admisibilidad, no puede residencia hace en los apoderados
judiciales de la administración, sin alterar los órdenes normales de la competencia administrativa. Uno de los componentes
fundamentales de la seguridad jurídica es, el que la persona debe saber a qué atenerse. Se impone adoptar una solución
que radique la posibilidad de la renuncia en el poder ejecutivo o sus delegados legítimos, instrumentada con arreglo pautas
regladas que permitan la descalificación de oficio de las actuaciones procesales desprovistas de ese fundamento.
El juez puede rechazar in limine la demanda cuando falta algún requisito para su procedencia, por ejemplo la habilitación
de la instancia. En algunos de los marcos regulatorios de la actividad privatizada, se contempla la jurisdicción previa y
obligatoria de los pertinentes entes reguladores, para la resolución de ciertas controversias entre particulares vinculados
con la prestación y el suministro de los servicios públicos, es evidente que ese recaudo administrativo importa una
revaloración del procedimiento administrativo previo , y la jurisprudencia habrá de controlar oficiosamente el cumplimiento
de su intervención previa, asignándole el carácter de la actuación irrenunciable. El control oficioso por el juez no viola la
separación de poderes, ni afecta la igualdad. Siempre que existan dudas sobre la procedencia de la habilitación de la
instancia, deberá estarse a favor de aquella.
No se trata de impedir o dificultar el acceso a la justicia, sino de realizar el control del habilitación de la instancia, procurando
el equilibrio y la armonía de los intereses en juego.
Algunas cuestiones resueltas por la jurisprudencia en materia de decisiones preliminares sobre la habilitación de
instancia
Facultad de los jueces
El magistrado intervinientes está facultado para declarar de oficio que los requisitos de admisibilidad no han sido
alcanzados, disponer que no corresponde habilitar la intensa judicial, no dar trámite a la causa y evitar así, ulteriormente,
tratar sobre el fondo de las pretensiones invocadas por la parte demandante. La habilitación distancia constituye una
decisión del juez ante quien se presentó una demanda que tiene la por finalidad establecer si el demandante ha satisfecho,
o no, los presupuestos procesales requeridos por la ley, para declarar admisible la acción contencioso administrativa.
Criterio con el que se examinan estas cuestiones
al estar en juego el acceso a la justicia, debe lograrse con extrema prudencia en cuanto concierne a la admisibilidad de las
demandas dirigidas a cuestionar los actos de la administración. En casos en los que aparezca duda, es preferible que sean
las partes las que discutan previa y brevemente antes de adoptar una decisión relativa a la habilitación de la instancia,
pues el traslado de la demanda no puede implicar cerrar la discusión sobre el tema.
La decisión previa que resuelve sobre la habilitación del instancia no causa preclusión
la decisión que habilitó la instancia contencioso administrativa puede ser revisada al resolver las defensas y excepciones
de la acción nada en tal sentido, con intervención del procurador fiscal. El juez debe volver a considerar si se configuran o
no dicho presupuestos. La habilitación del instancia no puede alterar el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de
la parte contraria, quien puede oponer la defensa pertinente hasta el momento de contestar la demanda.
Juicio previo al traslado de la demanda
al examinar las condiciones de admisibilidad de la acción contencioso administrativa antes de declarar británicas y judicial
y correr traslado de la demanda, el juez debe seguir criterio análogo al que rige para determinar la competencia del tribunal
contencioso administrativo, y atender de modo principal a la exposición de los hechos que el actor hace en su demanda y,
después, al derecho que invoca como fundamento de su pretensión. Las cuestiones concernientes a la habilitación del
instancia son examinan ley de oficio por el tribunal en la etapa preliminar del proceso contencioso administrativo las
defensas concernientes a la admisibilidad de la acción contencioso administrativa no están regladas en el código procesal
y debe asignarse les en el trámite que mejor convenga la economía del proceso. La necesidad de que el juez examine los
requisitos de admisibilidad antes de correr traslado de la demanda contencioso administrativa, surge de la interpretación
judicial de la ley 3952 y de leyes especiales.
Excepciones al principio anterior
la habilitación de la instancia judicial puede ser diferida una estación procesal ulterior, por cuanto se torna conveniente
escuchar a todas las partes sobre el punto en examen.
Intervención del ministerio público
interviene en los incidentes liminares de habilitación de instancia, y emite una opinión sobre el punto que no resulta
vinculante para el juzgador en su decisión final
Momento procesal hasta el cual el estado puede oponer la admisibilidad procesal de demanda contencioso
administrativo
la inadmisibilidad puede ser opuesta hasta la contestación de aquélla y como defensa de fondo, de acuerdo con la
circunstancia de cada caso, el juez puede considerar de resolverla como de pronunciamiento previo. Procede la
consideración de la defensa de inhabilitación del instancia opuesta en oportunidad de contestar la demanda, por no
contemplarlo expresamente el título cuarto de la ley 19.549, lo plazo para oponer las excepciones del código procesal civil
y comercial de la nación, desde que es jurisprudencia de la corte que no cabe aplicar a la lógicamente plazo que conculquen
derechos. El artículo nueve primer párrafo de la ley 25.344 abre la posibilidad de oponer la defensa de falta de habilitación
de la instancia hasta el momento de contestar la demanda, se debe correr traslado por el plazo de 30 días o el mayor que
corresponda, para que se opongan todas las defensas y excepciones dentro del plazo para contestar la demanda.
Renunciabilidad de los requisitos de habilitación de distancia
la ley no establece la renuncia habilidad de los déficit de admisión de la demanda contencioso administrativa sino que
dispone que el estado no podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo, y que sin dicho requisito
los jueces "no podrán dar curso" a las acciones (artículo uno de la ley terminó de sus 52), salvo los casos normativamente
exceptuados (artículo 30 ley 19.549).
Contenido de la decisión sobre habilitación de la instancia
La habilitación de la estancia es el acceso a la justicia, mas no el resultado del pleito
el caso especial de las funciones racionales de los entes reguladores y su relación con la habilitación de la
instancia judicial. Remisión.
La actuación de los entes se ubicaría en la categoría del agotamiento de la estancia administrativa. Cuando la jurisdicción
del ente aparece concebida previa y obligatoria, la justicia estará inhibida de intervenir si antes no lo hace el lente no
debería aplicarse, la jurisprudencia que otorga renunciable a los requisitos que condicionan normalmente la habilitación de
la instancia.
La doble vía para acceder a la instancia judicial-recursos por reclamos-
1) opción entre reclamo y recursos: hasta el dictado de la ley nacional de procedimientos administrativos, la impugnación
judicial de actos administrativos por vía de acción no estaba sujeta en el ámbito nacional a plazos perentorios. La unificación
del derecho administrativo argentino, no fue absolutamente imprevisible porque la tendencia la fijación de plazos estaba
perfilada a través de los "recursos previstos" en leyes especiales, los cuales estaban sujetos a plazos breves de
interposición. La ley mantiene el Instituto del reclamo administrativo previo, cuando no se tratara de impugnar judicialmente
actos de alcance particular y general, respectivamente. La introducción de un sistema de impugnación judicial de actos
vinculados al agotamiento por vía de recursos en sede administrativa y a la observancia ulterior del plazo judicial de
caducidad y el mantenimiento de la reclamación administrativa, como recaudo residual exigible fuera de aquel sistema,
generó la necesidad de determinar el alcance de cada una de las vías y el juego recíproco entre ellas.
2) nuestra opinión: para la habilitación de la instancia judicial, es necesario obtener, en sede administrativa,1 acto que
cause estado y, a ese efecto, la ley establece un doble sistema: a-la via recursiva o impugnatoria y b- la vía reclamatori o
reparatoria.
El ordenamiento exige el litigante haber transitado anteriormente las vías recursiva o reclamativa .
Las diferencias entre ambas vías son : A-las normas que las regulan son diferentes. Los artículos 23:24 tratan en lo
sustancial del impugnación judicial de actos administrativos de alcance particular y general, respectivamente. Por su parte
la vía reclamatoria se haya prevista en los artículos 30 a 32 de la ley
B.- se refieren a distintas clases de pretensiones. El recurso es un acto jurídico regido por el derecho público, por medio
del cual, quien invocó un derecho subjetivo o un interés legítimo, requiere de la autoridad competente y dentro del plazo
pertinente, la revocación total o parcial, la modificación o la sustitución de un acto administrativo de alcance particular o,
en su caso, de un acto de alcance general.
El reclamo es un acto que se rige por el derecho público, constituye, en nuestro derecho positivo, o un medio de
impugnación directa de acto de alcance general-artículo 24, inciso a de la ley-o un instrumento para cuestionar el accionar
administrativo que no configure actos administrativos-artículo 30 de la ley-.
C- difieren también estas vías en sus exigencias formales. Los recursos se supeditan a recaudos de tiempo y forma, el
reclamo administrativo no exige mayores formalidades ni se halla sujeto a plazo alguno, salvo el de prescripción. Los
principios que inspiran la ley y sus letras fundan, como solución más adecuada al derecho vigente a la que propicia la
exclusión del empleo del reclamo cuando el acto adquiere firmeza por el vencimiento de los plazos recursivos y de
caducidad para recurrirlo. Alternativa del reclamo después de transcurrido ese plazo, importa privar de sentido a este y
contradecir la razón que lo sustenta, fundamentalmente, en el interés público comprometido en la necesidad de asegurar
la estabilidad y certeza de las relaciones jurídico administrativas.
La impugnación judicial de actos de alcance particular
nociones preliminares
el artículo 23 de la ley regula la impugnación judicial de actos administrativos de alcance particular, consagrando como
principio general la exigencia de agotar previamente las instancias administrativas, que no debe ser valorada como una
exigencia meramente formal y carente de significación sustantiva, ella significa una afirmación de la importancia del
procedimiento administrativo como instrumento de protección de los derechos particulares y como medio de autocontrol
administrativo de la legalidad y eficacia de su accionar. El agotamiento de la vía administrativa como requisito necesario
previo, determina, que las excepciones a él se deben interpretar restrictivamente. Esto no significa restringir el acceso a la
justicia, sino adecuarlo a las exigencias propias que impone el interés comunitario que inspira el accionar del sujeto
enjuiciable. Conforme el artículo 23 de dicho régimen sólo será impugnable por vía judicial el acto de alcance particular
que revista calidad de definir, y que agoten las instancias administrativas o el que, pese a no decidir sobre el fondo de la
cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto.
Los distintos supuestos contemplados en la norma
el artículo 23 inciso a de la ley requiere-para la procedencia de la vía judicial-que el acto sea "definitivo" y que se "hayan
agotado a su respecto las vías administrativas". Sobre la condición de acto "definitivo", se decide sobre el fondo del asunto,
o bien la resolución final o concluyente de un proceso determinado, el acto que "causa estado" sería el que agota la vía
administrativa el acto definitivo es a que se resuelve directa o indirectamente la cuestión planteada en un procedimiento,
reflejando la "voluntad" concreta de la administración y produciendo los efectos jurídicos queridos por ella acerca de dicha
cuestión, y se opone, conceptualmente, al acto preparatorio, que ni contiene y expresa la voluntad del administración
respecto de aquélla, ya que concurren meramente a formularla. La exigencia legal de que el acto impugnado sea definitivo
"perseguía como objetivo que se centralice la revisión jurisdiccional de la actividad administrativa una vez resuelta la
cuestión de fondo, a fin de que no sean sometidos a juzgamiento actos procedimentales de trámite dictados en forma
previa a la resolución de fondo", salvo que dichos actos impidan totalmente la tramitación. El agotamiento de la instancia
administrativa se vincula con la exigencia de que el acto cause estado, o sea que se hayan agotado las instancias de
recurso en sede administrativa o bien que no sea susceptible de recurso alguno en dicha sede. Es entonces el acto que
se halla en "estado" de ser impugnado ante la justicia y se opone, conceptualmente, al que es susceptible de recursos
obligatorios en vía administrativa. El agotamiento de la vía administrativa se realiza por interposición de los recursos
administrativos, y debe exigirse incluso respecto de los actos dictados durante la ejecución del contrato del administración.
El artículo 23 inciso b se refiere a los actos denominados "asimilables a definitivos" que son aquellos que, pese a no decidir
sobre el fondo de la cuestión, impiden, totalmente, la tramitación del reclamo interpuesto. Es necesario el agotamiento de
la vía administrativa el artículo 23 inciso c PIB el caso de "silencio o ambigüedad" de la administración, regulado por el
artículo 10 de la ley, la cual junto a su reglamentación, determina los plazos que deben transcurrir para que se produzca
el silencio militante de la vía judicial. En caso de peticiones en general, de índole no recursiva para configurar el silencio
militante de la vía judicial es preciso presentar un pedido de pronto despacho-denuncia al amor administrativa-y, luego,
dejar transcurrir los plazo fijado por el artículo 10 de la ley. En relación con las peticiones de cursivas, éstas se pueden
considerar tácitamente denegadas, sin necesidad de requerir el pronto despacho y por el sólo transcurso de los plazo
establecido para su resolución (artículo 87 y 91). Cuando media silencio es necesario el agotamiento de la vía
administrativa. No existe incompatibilidad entre la protección que se busca acordar con la teoría del silencio y las razones
que justifican el agotamiento de vista; la administración tiene oportunidad de autocontrolarse y el administrado adquiere
otra posibilidad de obtener un pronunciamiento expreso infundado el silencio administrativo debe excluir la exigibilidad de
plazo para recurrir en sede administrativa o accionar judicialmente, sólo a partir de la debida notificación del acto decisorio
expreso corresponde computar los plazo pertinentes. El artículo 23 inciso d alude al supuesto de las "vías de hecho",
reguladas en su artículo nueve. No nos hallamos frente a un acto administrativo, sino ante un obra ilícito de la administración
que el particular agraviado podrá impugnar. Las vías de hecho entrañan un hecho producido por la administración
apartándose de la ley, actuando ilegalmente, en forma contraria a lo que las normas mandan, sin que su actuación vaya
precedida del acto administrativo necesario como expresión de su voluntad
Principio de congruencia
la necesidad de congruencia entre los hechos y el derecho invocado en los recursos administrativos y los que se diriman
en la impugnación judicial, consagrada por la ley sólo respecto del reclamo (unos 30), es aplicable expresamente a la
espera de los recursos.
La jurisprudencia ha seguido tal criterio y decidió que:
1- en el proceso contencioso administrativo debe aducirse y probarse la invalidez de todos los fundamentos de la decisión
que por sí solos alcancen para darle sustento, siendo necesaria en el caso la impugnación tanto del decreto que dispuso
la baja cuánto del que rechazó el recurso de reconsideración, por integrar ambos del complejo cuya revisión constituye el
objeto del juicio.
2- la administración debe tener conocimiento cierto de los hechos que invoca el particular y la extensión del perjuicio que
dice se le infiere con el acto, hecho o situación que lo afecta. De modificar la fundamentación fáctica o la extensión de sus
pretensiones al demandar judicialmente, el particular quita a la administración la posibilidad de decisión, sustrayéndole su
competencia y asignándose la por propia y personal decisión al tribunal judicial quede órgano revisor de actos se
transformaría en decisor de cuestiones que debían ser planteadas en sede administrativa.
3- tanto en vía de recurso como de reclamo el planteo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en
la eventual demanda judicial.
4- a fin de impugnar judicialmente un acto administrativo, la recurrente debe someter a juzgamiento los mismos temas y
motivos propuestos a decisión administrativa y alegar y acreditar la invalidez de las razones que motivaron su emisión
(artículo 30 segundo párrafo de la ley 19.549).
5- la demanda judicial debe versar sobre los mismos hechos y derechos invocados en sede administrativa.

Impugnación de actos de alcance general

nociones preliminares
El artículo 24 se refiere la impugnación judicial de los denominados por la ley "actos administrativos de alcance general",
los cuales engloban tanto los actos de alcance general no normativos, como a los normativos o reglamentos.
Modos de impugnación de los actos de alcance general
el artículo 24 establece dos modos o vías que conducen a habilitar la vía judicial de impugnación de actos de alcance
general: 1- la directa "inciso a", 2- la indirecta "inciso b.". La norma define dos hipótesis según el caso de alcance general
afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente los derechos subjetivos de un interesado, o bien la autoridad de
ejecución le haya dado aplicación mediante actos definitivos.
La vía directa (artículo 24 inciso a)
se refiere a la impugnación del acto de alcance general que afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente derechos
subjetivos. La disposición contempla la posibilidad de impugnar directamente, por medio del que se dio en llamar "reclamo
impropio contra normas generales", el acto de alcance general sea que éste requiera de actos particulares de aplicación
y, antes incluso de su dictado, sea que se trate de actos generales de directa aplicación o autoaplicativos que no necesitan
para afectar derecho, de actos concretos de aplicación. Mediante este reclamo (artículo 73) es y recurrible, y agota la
instancia administrativa, persiguiendo que "la administración no interfiera con el reglamento ilegítimo la esfera legal de los
administrados, por haber ejercido la facultad reglamentaria se hace en contra de disposiciones constitucionales, legales,
de los principios generales del derecho o por ser arbitraria, desviada; en la mayoría de los casos se tratará de los derechos
subjetivos negativos; la obligación consistirá en un abstenerse.
Si el acto general no es de los llamados de directa aplicación (auto aplicativo) su empleo no es obligatorio, sin perjuicio, de
que el interesado pretende impugnar directamente el acto de alcance general no auto aplicativo en sede judicial, en cuyo
caso deberá agotar la vía administrativa mediante la interposición del reclamo impropio, de modo que el interesado puede
no interponer el reclamo directo deducir, después, el recurso administrativo contra los actos particulares de aplicación,
éstos últimos se pueden recurrir incluso cuando se haya desestimado un reclamo directo contra el reglamento. Y a la
inversa, la falta de impugnación de actos individuales que aplican un acto de alcance general tampoco debe impedir la
impugnación de éste, sin perjuicio de los efectos propios de los actos firmes.
La jurisprudencia ha resuelto el empleo del reclamo no es una alternativa obligatoria para el interesado pues puede optar
por no utilizarla y objetar la aplicación de la a se produzca. La utilización de estadía está sujeta a que se configuren los
siguientes requisitos:1- el interesado en impugnar el acto alegue y, acredite que aquel lo afecta o puede afectar en forma
cierta e inminente en sus derechos subjetivos.2- que formule reclamo ante la autoridad que dictó el acto de alcance general
y,3- que el resultado de ese reclamo fuera adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10 (silencio
o ambigüedad de la administración)
Requisitos para la impugnación directa de actos de alcance general
Afectación directa e inminente de "derechos subjetivos"
Certeza e inminencia de la aplicación
Ante quien se interpone y quien resuelve el reclamo
por el mismo órgano que dictó el acto de alcance general.
Plazo para interponer el reclamo
la ley no lo establece.
Suspensión del acto de alcance general mientras tramita el reclamo
no existen motivos para excluir la aplicación a los actos de alcance general, del criterio de suspensión que prevé el artículo
12 de la ley, el cual implica, cuando se configuran las causales en entrevistas, torne obligatorio para la administración la
suspensión del acto.
Plazo para resolver el reclamo en forma expresa
es aplicable el plazo previsto en el artículo 10 de la ley, como el establecido en el artículo uno inciso e. Cuatro de la misma
norma.
Silencio de la administración (artículo 10 de la ley nacional de procedimientos administrativos)
si la autoridad administrativa no resolviera el reclamo dentro del plazo antes indicado, la producción de la denegatoria tácita
queda sujeta al pronto despacho exigido por el citado artículo 10 de la ley, aunque nada impediría que el poder ejecutivo,
por vía reglamentaria, establecieron sistemas de dedicatoria tácita automática, a opción del reclamante, como sucede con
los recursos respecto de los recurrentes.
Otras cuestiones relacionadas con el reclamo administrativo impropio
casos en que la interposición del reclamo no es obligatoria (artículo 32 extensiva al reclamo impropio)
1- la jurisprudencia ha decidido que la exigencia del reclamo previo previsto en el artículo 24 inciso a contra ciertas normas
reglamentarias, constituiría un ritualismo inútil en el caso de que la conducta desplegada por el estado al contestar la
demanda y en gran cantidad de causas que tramitaron por ante el fuero por el mismo objeto que el examinado, demostrara
su postura irreductible en cuanto a la constitucionalidad de los decretos impugnados y el consecuente rechazo de las
pretensiones de los actores, exigir a éstos la interposición de un reclamo administrativo previo en los términos del artículo
24 inciso a de la ley impugnando los referidos decretos, implicaría un inconducente y excesivo rigor formal, frustratorio de
la garantía de la defensa en juicio.
2- resulta un ritualismo inútil el exigir a los administrados exijan de manera ineludible y en extremo rigurosa en el orden
formal, el procedimiento reglado por el artículo 24, sobre todo si se considera que la cuestión no puede ser dirimida en
sede administrativa ya que es el poder judicial el único habilitado para pronunciarse sobre la validez constitucional de las
normas, y que la interposición de un reclamo impropio no es imprescindible cuando el importe un inconducente y excesivo
rigor formal, dilatorio de la defensa en juicio garantizado en el artículo 18 de constitución nacional.
Inaplicabilidad del régimen impugnatorio de la ley nacional de procedimientos administrativos a los reglamentos
de necesidad y urgencia. El caso de los reglamentos delegados.
Si bien los reglamentos están sometidos al control administrativo y judicial, y pueden ser impugnados en ambas sedes, la
procuración del tesoro nacional ha entendido que no es aplicable en forma directa el régimen de la ley y su reglamentación
a la impugnación de reglamentos de necesidad y urgencia, por entender que se trata de procesos institucionales o políticos,
y no administrativos. Los reglamentos de necesidad y urgencia son susceptibles de impugnación por la vía del reclamo
impropio mientras no hayan sido ratificados expresamente por la informal, porque, más allá de la fuerza de ley que les
resulta inherente, en tanto ésta no se sancione nada impide que el poder ejecutivo los derogue, de oficio o pedido de parte,
mediante el dictado de otro reglamento del mismo nivel jerárquico normativo. Igual conclusión corresponde sentar en
relación con los reglamentos delegados, cuya vigencia en ausencia de ley expresamente ratificatoria, se mantiene mientras
el poder ejecutivo no decida, de oficio o a pedido de parte, derogar los.
Actos de alcance general autoaplicativos
debe admitirse también la impugnación directa de los actos de alcance general que hubieren de ser cumplido por los
administrados directamente, sin necesidad de un previo acto de requerimiento o sujeción individual. Estas normas se
llaman por la doctrina como "disposiciones auto aplicativo as" o "reglamentos de directa aplicación", ya que se ejecutan
por sí mismas, deben ser reclamadas obligatoriamente en forma directa en tanto no suponen necesariamente acto expreso
de aplicación.
Vías para la impugnación directa (recurso, reclamo, o ambos)
la reforma introducida al artículo 73 del reglamento del decreto 1883/91 no aclara suficientemente la cuestión. La inclusión
del último párrafo para dejar a salvo la impugnación por reclamo, puede significar que, a la mención ya prevista del
impugnación indirecta del reglamento, mediante recursos contra sus actos particulares de aplicación, se suma ahora, la
mención, también expresa, del impugnación directa de aquel a través del reclamo, antes sólo enunciada en la ley. También
puede implicar un contenido aclaratorio en el sentido de que la impugnación directa, o recurso, de los actos generales de
"directa aplicación", no excluye, es decir, es "sin perjuicio" de la impugnación directa por reclamo que contra ellos habilita
la ley. En el plazo normativo integrado por la ley y el reglamento no existe correlación conceptual exclusiva entre
"impugnación directa" de actos de alcance general y "reclamo", la cual, de darse, obstaría al empleo de la via recursiva
para deducir aquella clase de impugnación y circunscribiría, por consiguiente, los recursos al ámbito de la impugnación
"indirecta" de los reglamentos. El artículo 24 inciso a de la ley se refiere al reclamo pero el artículo 73 del reglamento
establece que los actos administrativos de alcance general a los que la autoridad hubiera dado o comenzado dar aplicación
podrán ser donados por medio de recursos administrativos.
Abrir la alternativa de impugnación directa por reclamo o recurso no importa . La opción es del particular que puede valorar
las conveniencias de uno u otro sistema, si acude al reclamo tendrá la ventaja de poder hacerlo sin plazo pero deberá
soportar la incertidumbre del plazo aplicable a su resolución y, sólo podrá generarla de migratoria tácita mediante la
interposición del pronto despacho. Si, en cambio, emplea el recurso deberá respetar el plazo correspondiente a su
interposición, pero tendrá asegurado un tiempo preciso para su resolución y la posibilidad de considerar configurado el
silencio sin necesidad del pronto despacho. Por las razones expuestas, si se trata de los reglamentos dado en llamar de
directa aplicación, ellos se pueden impugnar, directamente, y opción del administrado, tanto por la vía de los recursos como
del reclamo.
La vía indirecta (artículo 24 inciso B.)
cuando se los pretende impugnar por medio del ataque a sus actos particulares de aplicación, se utiliza la vía indirecta,
prevista en el inciso b. del artículo 24 ,cuando:
1- la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante actos definitivos y 2- contra tales
actos se hubieran agotado sin éxito las instancias administrativas. Dicho agotamiento se produce por medio de la vía
recursiva.
Los efectos de la sentencia que acoge la impugnación de un reglamento
hay que determinar si la sentencia que acoge la impugnación de un reglamento por considerarlo ilegítimo per se , hace
cosa juzgada para la administración respecto de quienes no fueron parte del juicio y, puede ser invocada por estos en
ulteriores litigios; sin que quepa a la administración o a dichos terceros relitigar el punto, ni el tribunal apartarse de lo
decidido por la sentencia anterior. Hay opiniones de que el alcance de la sentencia que acoge la impugnación de un
reglamento debe ser erga omnes.
Otros sostienen que se trata de una posibilidad ajena a nuestro sistema constitucional, la tesis del efecto relativo de la
sentencia estimatoria parte de la restricción a la causa o controversia establecida por la constitución para el ejercicio de la
función judicial y que rige tanto para las condiciones de acceso al tribunal como para las de egreso del punto no existe
distinción al respecto, se use una u otra vía de las previstas en el artículo 24. En cambio respecto del actor, su situación
jurídica se habrá modificado por virtud de la sentencia estimatoria, al remover una obligación o prohibición que sobre él
pesaba como efecto del reglamento descalificado.
La cátedra atribuye efectos erga omnes a la sentencia anula atonía del reglamento, por las mismas razones por las cuales
corresponde imputar igual consecuencia el pronunciamiento jurisdiccional que declara la inconstitucionalidad de una ley,
aquél es, en realidad,1 problema análogo al que se plantea respecto de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes.
La cuestión es si se compromete el principio de separación de los poderes cuando se admiten los efectos absolutos de
una providencia jurisdiccional que declara inconstitucionalidad de una ley o anula un acto administrativo de alcance general,
es importante esa admisión que el poder judicial se sobreponga a aquellos de dónde provienen los actos anulados?.
El principio de separación de poderes no obsta a los efectos erga omnes de la sentencia anulatoria del acto de alcance
general o de alguna de sus disposiciones, porque si así fuera él debería gravitar en contra, incluso, de la propia posibilidad
ambulatoria en sí misma, en tanto esta última viene a significar la privación de efectos del acto general en relación con
todos los casos por él abarcados, y la derogación del acto enjuiciado. Lo expuesto no implica considerar que el acto
administrativo de alcance general traduce el ejercicio de función legislativa porque, resulta del ejercicio de la función
administrativa, sólo importa afirmar que, en nuestro sistema jurídico constitucional, la extensión erga omnes de los efectos
invalidantes de los pronunciamientos jurisdiccionales referidos actos de los otros poderes del estado, se aplica, por igual,
a tales actos, más allá de la función en cuyo ámbito esto se generen.
El efecto erga omnes de la sentencia anulatoria no deriva del principio de inderogabilidad singular del reglamento, porque
él supone la inaplicación ilegal o discriminatoria, de un reglamento válido. Los efectos erga omnes de la anulación judicial
del acto de alcance general sólo los admitimos para la declaración de inconstitucionalidad de la ley y para la anulación de
los actos administrativos de alcance general, cuando la sentencia emane de la Corte Suprema de Justicia de la nación,
cuando mediaran pronunciamientos reiterados provenientes de instancias inferiores, declarativo de la ilegitimidad del acto
de alcance general. En lo que se refiere a los derechos de incidencia colectiva (protegidos en la constitución nacional)
deben generar, la correlativa posibilidad de admitir sentencia que superen la limitación subjetiva del proceso clásico.
La declaración de nulidad o inconstitucionalidad de un acto de alcance general podría emitirse a petición de parte en una
causa judicial concreta, de la misma manera y con un mismo efecto con que se decide la inconstitucionalidad de las leyes,
excepto cuando ella fuera requerida por el ministerio público, en cuyo caso le otorgaba efectos erga omnes. El fundamento
se derivó de la función propia del ministerio público.
Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación judicial (por vía de acción o de recurso)
1- los plazos de caducidad en la ley 19.549. Su fundamento.
La cuestión se encuentra regulado en los artículos 25 26 y 27 de la ley.
Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación (por vía de acción o recurso)
Artículo 25.- La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de noventa
(90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto negativamente por
resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de aplicación, desde que se notifique
al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren conocidos por el afectado.-
Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para
deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución definitiva que agote las instancias administrativas.
(Artículo sustituido por art. 1° de la Ley N° 21.686 B.O. 25/11/1977)
ARTICULO 26.- La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber
transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.
Impugnación de actos por el Estado o sus entes autárquicos; plazos.
ARTICULO 27.- No habrá plazo para accionar en los casos en que el Estado o sus entes autárquicos fueren actores, sin
perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.

El especial tratamiento que el ordenamiento confiere la administración pública, mediante la configuración del régimen
exorbitante que disciplina su accionar y dar contenido a la relación jurídica administrativa, reconoce como uno de los
elemento componente, en calidad de prerrogativa procesal a los plazos breves de caducidad para accionar contra el estado.
La existencia de términos breves para demandar a la administración se justifica, por la necesidad de otorgar seguridad
jurídica y estabilidad a los actos administrativos, con el fin de evitar la incertidumbre continua en la actividad administrativa
y la afectación que de ella se derivaría para el principio constitucional de aquella seguridad, base fundamental de nuestro
ordenamiento cuya tutela innegable compete a los jueces. Plazos de caducidad establecidos en el artículo 25 de la ley
19.549 constituyen, una prerrogativa de la administración pública para que, en virtud de los postulados del estado de
derecho, ella pueda estar en juicio. Esto significa la posibilidad de habilitar la competencia de la rama judicial del gobierno
para revisar la validez de los actos emanados del poder ejecutivo y de los que emanan de los órganos y entes que se le
subordinan, salvo los casos de excepción establecido por el legislador. Si no se respetan los límites temporales
establecidos para el control judicial de los actos administrativos, la acción puede ser considerada extemporánea por
prematura o tardía, en el último caso, por hallarse vencidos los plazos para interponer la. De este modo, los actos
administrativos no impugnados judicialmente en el plazo que establece el artículo 25 de la ley deviene firmes y revisables
debido a la caducidad operada.
Plazos diversos: demanda y recurso.
En el marco de la ley la pretensión de la declaración judicial de invalidez de los actos administrativos está sujeta respecto
de los administrados, a plazos perentorios que varían según se trate de impugnación por vía de demanda-90 días hábiles
judiciales-o de recursos-30 días-(artículo 25), con excepción, respecto de los hechos con consecuencias jurídicas, y
entonces se excluyen del plazo o importan, por el contrario, "días de hechos", y en esa hipótesis se aplica la previsión
legal. El artículo 12 de la ley 25.344 modificó el artículo 31 de la ley nacional de procedimientos administrativos, y donde
la demanda frente al silencio administrativo en el caso del reclamo previo, se debe interponer en los plazos perentorios y
bajo los efectos previstos en el artículo 25 de la ley, siendo los plazos establecidos en este artículo comprendidos en días
hábiles judiciales, debiendo descontarse los días correspondientes a la feria judicial, feriados y los declarados inhábiles.
Los recursos que prevén ciertas leyes especiales no dejan de ser acciones contenciosas en tanto medios autónomos para
rever determinadas decisiones administrativas de estas, no proceden recursos ante la justicia, las apelaciones previstas
con estos recursos significan una acción judicial que se inicia por recurso, en lugar de por demanda. Es posible, definida
la demanda como "el acto procesal en el cual se formula la pretensión y que inicia un juicio administrativo en el proceso
administrativo ordinario" y al recurso como "un acto procesal en el cual se formula una pretensión contra un acto
administrativo y con el que se inicia un juicio administrativo especial o extraordinario". Los plazo generales fijado por leyes
anteriores a la ley nacional de procedimientos administrativos como los del código civil, han venido a ser sustituidos por
los establecidos en la ley 19.549, que es una ley especial respecto de aquel cuerpo legal, motivo por el cual se ha podido
resolver que:1- en cuanto a los plazos para deducir, por acción o recurso, la impugnación judicial de actos administrativos,
ese "vacío legislativo", que la ley procuró llenar, consistió en la ausencia de plazo generales, pese haber sido instituidos
en muchas leyes especiales, para los casos no comprendidos en estas, pues el único límite temporal para el progreso de
la acción contra el estado era de fijado para la prescripción ,2- dado el carácter general y omnicomprensivo de los plazos
fijados por el artículo 25 de la ley, toda norma anterior que establezca otro régimen, aún cuando se la considerase vigente,
configuraría una regla de excepción, que como tal debería ser interpretadas de modo estricto, por contrariar el espíritu de
la ley nueva,
3- una ley como la 19.549, dada su naturaleza y su carácter eminentemente público, así como podría establecer términos
de prescripción específicos, puede también hacerlo indirectamente, instituyendo plazos de caducidad para interponer
acciones o recurso, cuando se tratare de impugnar actos administrativos que, siempre se referirían a derechos subjetivos
o intereses legítimos, de naturaleza administrativa, 4- el plazo fijado en el artículo 25 de la ley 19.549 es distinto de cualquier
otro régimen de prescripción de las acciones, cuya eventual aplicación debe descartarse, cuando el legislador ha
sancionado un precepto específico de derecho público. El plazo bajo análisis lleva implícito la exclusión de cualquier otro
macho.
Constitucionalidad de los plazos de caducidad
la Corte Suprema declaró expresamente la constitucionalidad de la limitación temporal al ejercicio de la acción procesal
administrativa prevista en el artículo 25, toda vez que ella, constituye una reglamentación razonable del derecho de defensa
en juicio, tanto no lo suprime, desnaturaliza o allana.
¿Plazos de caducidad o de prescripción?
lo propio de la caducidad es su índole perentoria, automática y fatal: se opera de pleno derecho y su efecto fundamental
es la pérdida o extinción del derecho no ejercido la prescripción por el contrario, no reúne esas características: el
beneficiario puede no hacer uso de ella, no operan y funciona de pleno derecho y no produce la extinción definitiva del
derecho, sino su subsistencia como obligación natural.
Los plazos de caducidad para ejercer las acciones emergentes de las relaciones jurídico administrativas, son en el derecho
administrativo local y nacional, el equivalente de la prescripción el derecho privado y constituyen por ende una institución
de fondo o sustantiva que no puede ser considerada como eventualmente superpuesta esta. La impropiedad en la que cae
la ley nacional de procedimientos administrativos cuando deja a salvo "lo que corresponde en materia de prescripción"
(artículo 26 y 27". Ello es así porque el plazo fijado en el artículo 25 de la ley es distinto de cualquier otro régimen de
prescripción de las acciones, incluso el fijado por el código civil, cuya eventual aplicación debería descartarse, cuando el
legislador ha sancionado un precepto específico de derecho público.
Suspensión e interrupción de los plazos de caducidad
una de las características de la caducidad es que, en principio, no es susceptible de suspensión ni interrupción, salvo
disposición legal en contrario la demanda reducida en un proceso judicial que concluyó con la declaración de caducidad
de la instancia no se encuentra contemplada por la legislación como causal suspensiva o interruptiva del plazo en cuestión,
y en el mismo sentido no obsta al vencimiento del plazo del artículo 25 una demanda anterior perimida, máxime si después
de quedar firme la perención volvió a transcurrir dicho plazo antes de iniciarse el nuevo juicio.
Caducidad del plazo para impugnar el acto y posibilidad de demandar los daños y perjuicios derivados de él
existen autores que sostienen que, no ejercida la acción en el plazo que fija el artículo 25 de la ley, se pierde la posibilidad
de impugnar el acto, pero no el derecho a reclamar daños y perjuicios-que se regirían por los plazos de prescripción del
código civil-considerando aquel como plazo "de caducidad". Otro niegan la posibilidad de demandar daños y perjuicios
derivados del acto,1 vez vencido el plazo de caducidad para impugnarlo.
La posibilidad de aceptar la demanda de daños y perjuicios ocasionados por un acto administrativo, está ligada a la idea
que se tenga respecto del significado de la legislación administrativa en general y del que fija los plazos de caducidad para
atacar judicialmente el acto. Están en juego los límites propios del derecho administrativo. La caducidad es un misti. En
cierto modo equivalente en el ámbito del derecho administrativo, a la prescripción del derecho privado y excede los
alcances estrictamente procesales, de modo que transcurrido el lapso pertinente para impugnar un acto no se puede
considerar subsistente, a los efectos de la indemnización,1 derecho distinto del emergente de la relación administrativa de
que se trate, el que sería regulado en ese aspecto por el derecho civil. El derecho administrativo de fondo se perdió con la
caducidad y no es posible exhumarlo al amparo de una legislación civil que, en razón de la índole administrativa de la
relación en juego, le es en principio inaplicable no existe dicotomía entre derecho administrativo y derecho de fondo por el
derecho administrativo es de fondo aún cuando se lo regule localmente, sin perjuicio de que la legislación procesal
administrativa sea también local.
Demanda impugnatoria y no impugnatoria. La cuestión de los plazos.
En la jurisprudencia de la Corte Suprema se distingue, a los efectos de la exigibilidad o no, del plazo de caducidad previsto
por el artículo 25 de la ley, entre la vía impugnar historia-que supone el agotamiento de la instancia administrativa y culmina
con un pronunciamiento sobre la ilegitimidad de un acto administrativo-sujeta a aquel plazo-y la no impugnatoria o de
reclamación del reconocimiento de un derecho-cuya procedencia no depende de la declaración de invalidez de acto alguno-
excenta de tal recaudo temporal. Cuando el derecho del actor a accionar judicialmente para obtener el reconocimiento de
su crédito nace de la relación trabada con la administración y no del acto administrativo que rechaza la petición del
administrado, no resulta necesario conforme a lo decidido por la Cámara, deducir la acción dentro del plazo de caducidad
establecido por el artículo 25, con lo cual tampoco lo habría sido para obtener el reconocimiento de los daños y perjuicios
irrogados. Tanto en el caso de la denominada demanda impugnatoria, como en el de la llamada no impugnatoria, la
administración pública expresa su "voluntad" en relación con la pretensión del administrado a través del acto agotador de
la instancia o decisor del reclamo, y en los dos, gravitan las razones que dan sentido a los breves plazos de caducidad
para accionar contra aquella.
La cuestión de los actos afectados de nulidad absoluta
La CNCAF tiene reiteradamente declarado que los plazos previstos en el artículo 25 de la ley son igualmente aplicables a
los actos nulos, de nulidad absoluta, como los anulables, de nulidad relativa, habida cuenta de la inexistencia, en esa
disposición legal, de distinción o salvedad alguna sobre el particular. Y ha resuelto que en ninguna parte de la ley se fija la
imprescriptibilidad de la acción para impugnar los actos nulos de nulidad absoluta, pues sólo sea previsto en ella, de modo
expreso, la revocación de oficio de dichos actos en las condiciones establecidas por el artículo 17 de la ley, a diferencia de
los actos "anulables", sólo distinguibles en sede judicial, previa demanda. El artículo de 25 resulta aplicable aún cuando se
invoqué una nulidad absoluta, en la vía impugnatoria dentro del plazo previsto por el artículo 25. Es opinable que se fije un
plazo de caducidad para la demanda de nulidad absoluta de un acto administrativo, pero la letra de la ley es, en este
aspecto muy clara al determinar un único plazo para la deducción de la acción judicial. La primera pauta hermenéutica a
tener en cuenta es la letra de la norma y no cabe prescindir de ella, cuando su texto no admite dudas y su contenido no
luce una injusticia que justifique su interpretación derogatoria.
Los plazos cuando el Estado es actor
la ley nacional de procedimientos administrativos no fija plazo para el accionar judicial como actores del estado o de sus
entes autárquicos, si bien deja a salvo lo que corresponda en materia de prescripción (artículo 27). Esta última circunstancia
conduce a que por aplicación supletoria de las previsiones civiles dispuesto por la ley al remitir a la prescripción, deba
reputarse imprescriptible la acción del estado o sus entidades jurídicamente descentralizadas, para demandar la invalidez
sus actos nulos, de nulidad absoluta. Si el vicio que afecte el acto es de los que determinan la nulidad relativa de éste, en
el marco de la ley de procedimientos administrativos, procede aplicar el plazo de prescripción previsto por el código civil
para los actos que, en el ámbito de éste, se han anulable. La existencia de plazos distintos para demandar la invalidez del
acto, según se trate del estado o de los particulares, ha sido cuestionada por algunos autores que han visto en ello una
afectación de la justicia y la igualdad. Creemos que con ella se satisfacen adecuadamente las exigencias axiológicas que
derivan de la nulidad absoluta, cuya declaración en sede administrativa o, en su caso, su demanda judicial, se erige, así,
para la administración en un deber inexcusable, exterioriza hable por el administrado a través de la denuncia de ilegitimidad
visible por los organismos de control.
Los distintos supuestos contemplados en la norma
en los supuestos regulados por los incisos a b y c, el plazo de caducidad comienza computarse desde la notificación al
interesado, del acto denegatorio que agote la instancia administrativa. Ante el silencio de la administración el plazo no
empieza a correr. En el inciso d se contempla el caso especial de los hechos o vías de hecho, lo que no concuerda con la
regulación general del artículo, referente a la impugnación de

TITULO IV
Impugnación judicial de actos administrativos.
ARTICULO 23°). Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:
a) Cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas;
b) Cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto;
c) Cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo 10;
d) Cuando la administración violare lo dispuesto en el artículo 9°
ARTICULO 24°). El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:
a) Cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos,
haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos
previstos en el articulo 10;
b) Cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante actos definitivos y contra
tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias administrativas.
Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación (por vía de acción o recurso)
ARTICULO 25°). La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de
noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiera formulado reclamo resuelto negativamente por
resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de aplicación, desde que se notifique
al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren conocidos por el afectado.
Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para
deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución definitiva que agote las instancias administrativas.
* Texto de acuerdo a la Ley 21686.
ARTICULO 26°). La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber
transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.
Impugnación de actos por el Estado o sus entes autárquicos.
Plazos.
ARTICULO 27°). No habrá plazo para accionar en los casos en que el Estado o sus entes autárquicos fueren actores, sin
perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.
Amparo por mora de la administración.
* ARTICULO 28°). El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto
despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en
caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolución
de mero trámite o de fondo que requiera el interesado.
Presentado el petitorio, el juez se expedirá sobre su procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo
estimare pertinente requerirá a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas
de la demora aducida. La decisión del juez será inapelable. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo
hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden, si correspondiere, para que la autoridad
administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y
complejidad del dictamen o trámites pendientes
* Texto de acuerdo a la Ley 21686.
ARTICULO 29°). La desobediencia a la orden de pronto despacho tornare aplicable lo dispuesto por el artículo 17 del
decreto ley 1285/58.
Reclamo administrativo previo a la demanda judicial.
* ARTICU LO 30°). El Estado nacional no podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al
ministerio o comando en jefe que corresponda, salvo cuando se trate de la impugnación judicial de actos administrativos
de alcance particular o general.
El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto
por el Poder Ejecutivo, o por las autoridades citadas si mediare delegación de esa facultad.
Recurrido un acto en todas las instancias administrativas correspondientes, las cuestiones planteadas y resueltas
expresamente en esa vía por la última instancia no podrán reiterarse por vía de reclamo; pero sí podrán reiterarse las no
planteadas y resueltas y las planteadas y no resueltas.
* Texto de acuerdo a la ley 21686.
ARTICULO 3l°). El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado.
Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá iniciar
la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción.
* ARTICULO 32°). El reclamo administrativo preveo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare
una norma expresa que así lo establezca y cuando:
a) Un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los plazos del articulo 31°;
b) Antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo, el administrado se hubiere presentado expresando su
pretensión en sentido contrario;
c) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente;
d) Se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado o se intentare una acción de desalojo contra él o una acción que no
tramite por vía ordinaria;
e) Mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el
reclamo previo a un ritualismo inútil;
f) Se demandare a un ente autárquico, o a una empresa del Estado, una sociedad mixta o de economía mixta o a una
sociedad anónima con participación estatal mayoritaria, o a las sociedades del Estado, o a un ente descentralizado con
faculta des para estar en juicio.
* Texto de acuerdo a la Ley 21686.
ARTICULO 33°). La presente ley entrará a regir a los ciento veinte (120) días de su publicación en el Boletín Oficial.
ARTICULO 34°). Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese.

RÉGIMEN DOMINIAL DEL ESTADO

BOLILLA XIX: DOMINIO PÚBLICO

1. LOS BIENES DEL ESTADO. La cuestión terminológica El primero que utilizó la expresión “dominio” público fue
Pardessus, (1806), designando con ella los bienes del Estado que no pertenecían ni se incluían en su dominio privado.
Nuestro Código Civil, al referirse a las cosas consideradas en relación a las personas, determina en su art. 2339 que
pueden ser bienes públicos o bienes privados del Estado general de la Nación, o de los Estados particulares, o sea, de las
provincias, especificando en los arts. 2340 y 2342 cuáles quedan comprendidos en una u otra calificación,
respectivamente.El Estado –general o particular, como persona jurídica que es, con las particularidades que le son propias,
posee un patrimonio que es de su dominio, el cual puede ser diferenciado en dominio público y dominio privado.

DOMINIO PÚBLICO Y DOMINIO PRIVADO: DISTINCIÓN Y FUNDAMENTO. La ya tradicional distinción entre el dominio
público y el dominio privado del Estado responde a la circunstancia de que el régimen jurídico a que uno y otro están
sometidos es diferente mientras que el dominio público es inalienable e imprescriptible, el dominio privado estatal se halla
sujeto a las mismas reglas que son aplicables a la propiedad privada, con algunas excepciones resultantes de la condición
del sujeto que lo posee y de la finalidad a que debe destinárselo. Las normas que regulan el dominio público y las relaciones
que se establecen entre la administración pública y los administrados respecto de él, son predominantemente de derecho
público, siendo la situación de los particulares de efectiva subordinación frente a la presencia de facultades y prerrogativas,
exorbitantes del derecho privado, establecidas a favor del Estado; las que se refieren al dominio privado estatal se
configuran con una vinculación más directa y amplia con los principios propios del derecho privado en la materia, mientras
que las relaciones entre la administración y los administrados, aparecen como relaciones casi siempre de coordinación.
Se ha puntualizado, sin embargo, que ambas categorías de bienes se encuentran reguladas por las disposiciones del
régimen dominial del Estado y que esta regulación, de derecho público, establece determinadas particularidades propias
del régimen exorbitante, que le imprimen, en ambos casos, ciertos caracteres diferenciadores del derecho privado. La
determinación de si un bien o una cosa debe quedar sometida al régimen jurídico del dominio público o al del dominio
privado del Estado es una cuestión de carácter teleológico, puesto que lo que se debe tener en cuenta es si esos bienes o
cosas están o no afectados a un uso público, directo o indirecto, apareciendo el uso indirecto cuando su utilización, si bien
no configura un uso general o común, implica la afectación de ellas para el logro de finalidades que son del interés público,
relativas a la utilidad o la comodidad común, aun cuando a este efecto se suele distinguir entre los bienes finales o bienes
de uso y los que son llamados bienes instrumentales, que quedarán excluidos de la dominialidad del Estado.
2.DOMINIO PÚBLICO: NOCIÓN CONCEPTUAL. La determinación de la noción conceptual de lo que se debe entender
por dominio público es una cuestión de carácter doctrinal que se refleja también en la jurisdicción.El instituto del dominio
público es propio e inherente al derecho público, en particular al administrativo; que es sensiblemente diferente al dominio
que se ha dado en llamar privado; y que su naturaleza y regulación, por ello mismo, es exorbitante del derecho privado.La
noción de dominio público, en esencia, gira en torno de la determinación de tres circunstancias básicas, a saber: 1) quién
es el titular de ese dominio; 2) qué clase de bienes integran o pueden integrarlo; y 3) cuál es el destino o finalidad a la que
están afectados esos bienes (Sayagués Laso).El dominio público constituye una propiedad pública del Estado una
modalidad de propiedad establecida y regida por el derecho público, y en especial el administrativo, que no es una
modificación o adaptación de la propiedad privada, de derecho privado, sino que se desarrolla en forma paralela a ésta,
según lo establecido por la ley, por el régimen jurídico aplicable .El dominio público del Estado es, en consecuencia, una
propiedad pública, de derecho público, caracterizada por una amplia serie de limitaciones, impuestas en razón del destino
de los bienes que lo componen, y que nace con el acto de afectación. Es por ello que Garrido Falla define el dominio
público como “el derecho de propiedad que el Estado tiene sobre determinados bienes, en cuanto sometidos a un régimen
jurídico exorbitante del derecho privado”. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha entendido que “los bienes del
dominio público, del Estado General, de los Estados particulares y de los municipios, son los de uso público, sea por su
naturaleza o por su afectación o destino a un servicio de utilidad pública, y estos últimos mientras dure esa afectación”
Definición del dominio público es “el conjunto de bienes de propiedad del Estado, “lato sensu”, afectados al uso
público, directo o indirecto, de los habitantes, y sometidos a un régimen jurídico especial de derecho público, y
por tanto exorbitante del derecho privado”.
La definición formulada, surgen las siguientes notas caracterizantes del dominio público:
1)Es un conjunto de bienes, es decir, de cosas, bienes inmateriales y derechos, cuya naturaleza puede ser muy diversa,
pero que deben reunir la condición de cierta permanencia en el tiempo.
2)Tales bienes son de propiedad del Estado, entendido el concepto en el sentido más amplio, o sea, como un conjunto
integrado de personas jurídicas públicas estatales, a saber, el Estado nacional, las provincias, los municipios, las entidades
autárquicas territoriales o institucionales, y demás componentes de la administración pública centralizada o
descentralizada.
3)Esa propiedad del Estado no es semejante a la propiedad de derecho privado o civil, que corresponde a los particulares,
sino que aparece como una propiedad especial, pública, sometida a limitaciones singulares, que la diferencian
específicamente de la otra, derivadas del interés público que le da fundamento y sustento.
4)Los bienes que componen ese dominio están afectados al uso público, el cual puede ser directo o indirecto, y a su vez
colectivo o individual o privativo, correspondiendo ese uso a todos los habitantes, conforme a lo que dispongan las leyes y
los reglamentos dictados en su consecuencia.
5)Los bienes del dominio público, como tales, están sometidos a un régimen jurídico propio, prevalecientemente de derecho
público y, por tanto, exorbitante del derecho privado, que es aplicable a ellos en cuanto esos bienes son afectados al
dominio público, siendo esa afectación la que les otorga todos los caracteres propios de ese dominio.
ELEMENTOS DEL DOMINIO PÚBLICO. CLASIFICACIONES son cuatro los elementos que concurren a determinar la
noción conceptual y jurídica del dominio público, a saber: A)un elemento subjetivo, que se refiere al sujeto o titular del
derecho existente sobre los elementos que componen el dominio público; Los bienes que componen el dominio público no
son res nullius, sino que pertenecen, al contrario, al Estado, es decir, dentro de nuestra organización institucional, a la
Nación, a las provincias, a los municipios, y a las entidades autárquicas tanto territoriales como institucionales. Es por esa
pertenencia al Estado, que nadie puede apropiarse ningún bien que integre el dominio público. Los titulares de tales bienes
deben ser personas jurídicas públicas estatales, que formen parte de la administración pública, centralizada o
descentralizada.La Corte Suprema de Justicia de la Nación se ha enrolado en la postura que expresa que el titular de los
bienes dominiales es el Estado, pues sostuvo que para la afectación eficaz de una cosa al dominio público se requiere que
ésta se halle actualmente en el patrimonio del “poder público”.Las personas jurídicas públicas no estatales no pueden ser
titulares de ese dominio, y es por esta causa que los bienes que pertenecen a la Iglesia Católica Apostólica Romana, que
es una persona jurídica pública no estatal, no integran el dominio público. Los bienes de los concesionarios de servicios
públicos, afectados a la prestación de éstos, tampoco integran el dominio público, siendo bienes privados de tales
concesionarios, cualquiera que sea la época o la forma de su adquisición.Se ha afirmado en doctrina, más recientemente,
que, pese a la titularidad privada de tales bienes, ellos pueden, sin embargo, quedar sujetos a un régimen jurídico que
participa de los caracteres del dominio público (inenajenabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad e inejecutabilidad)
con la finalidad de mantener la afectación o destino específico de ellos, asegurando, de ese modo, la calidad, continuidad,
eficacia y regularidad del servicio B)un elemento objetivo, que se refiere a cuáles pueden ser las cosas o los bienes que
integran el dominio público; El dominio público es un conjunto de elementos, de cosas, de bienes, que pueden estar
específicamente determinados o indeterminados, aún cuando pueden ser de algún modo determinables. Utilizando la
terminología empleada por el Código Civil en sus arts. 2311 y 2312, puede afirmarse que el dominio público se compone
tanto de cosas como de objetos inmateriales, es decir, que se integra con “bienes”, designación que abarca a ambos. El
componente más típico y visible del dominio público son los inmuebles, los cuales comprenden no sólo su superficie, sino
también el espacio aéreo que los cubre y el subsuelo. Las cosas que son inmuebles por accesión de un bien del dominio
público también pueden componerlo, debiendo recurrirse, para precisar su situación, a la determinación de si el accesorio
contribuye o no de manera permanente, directa e inmediata, a la finalidad u objeto a que está destinada la cosa principal
.Si bien el punto era antes discutido, hoy se acepta que los muebles también pueden formar parte del dominio público, aun
los fungibles –caso de los libros que componen una biblioteca del Estado, pero no los consumibles, por carecer éstos de
la necesaria permanencia, exigible al dominio público .Los semovientes pueden formar parte del dominio público, aun
cuando por lo común lo hacen integrando una universalidad. Así ocurre con los animales que forman parte de un parque
zoológico estatal .Finalmente, los objetos inmateriales, como el espacio aéreo o la fuerza hidráulica de un río, y los
derechos, como la servidumbre pública de sirga, o los derechos intelectuales, cuando dejan de pertenecer al autor por
aplicación de la ley respectiva, también pueden concurrir a la composición del dominio público.C)un elemento teleológico
que se vincula con la finalidad o el destino a que estarán sometidos los bienes o cosas del dominio público, para ser tales;
Los bienes del dominio público están destinados tanto al uso público directo o inmediato, como al indirecto o mediato ,esa
es su finalidad .Ese uso público se halla reconocido por el art. 2340 del Código Civil en la enumeración que realiza de los
bienes públicos, incluye tanto aquellos que pueden ser objeto de un uso directo o inmediato, como las playas de mar o las
riberas internas de los ríos, como los que pueden ser usados de manera indirecta o mediata, como ocurre con las obras
públicas construidas para utilidad o comodidad común, mencionadas en su inc. 7.Dicha utilidad o comodidad común no
son sino una forma o expresión del interés público, en el cual cada habitante puede llegar a reconocer y actuar su propio
interés individual o particular. El uso indirecto o mediato sólo comprende a los llamados bienes finales o de uso, o sea,
aquellos que están directamente destinados al logro de los objetivos propuestos con su utilización, pero no aquellos otros
que son meramente instrumentales, es decir, que están destinados a concurrir o participar en la obtención de tales
finalidades, las cuales no se cumplen concretamente, en virtud de su empleo.D)un elemento normativo o legal, que se
refiere al régimen jurídico especial a que están sujetos los bienes y cosas del dominio público. El dominio público no es
una creación de la naturaleza .El concepto del dominio público es una noción jurídica, que resulta de la voluntad del
legislador, que es quien la determina, al crear y establecer el régimen normativo al cual estará sujeto. El régimen legal
previsto es el que perfila la existencia de la propiedad pública del Estado sobre los bienes que componen el dominio público,
sus características y sus limitaciones, las finalidades que habrán de perseguirse, e incluso el uso o empleo de los bienes
que lo componen La determinación de los bienes públicos, como comúnmente se acepta, por referencia a la condición
jurídica de las cosas es una cuestión “civil”, comprendida dentro de aquellas que las provincias han delegado al gobierno
federal (–75 inc. 12 CN -), y que por tanto éstas no pueden resolver. En consecuencia, sólo puede ser llevada a cabo por
ley formal, dictada por el Congreso nacional, lo que se ha concretado mediante la sanción del Código Civil, que trata tal
cuestión.
3.ORIGEN Y CESACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO: AFECTACIÓN Y DESAFECTACIÓN. La afectación es el hecho o la
declaración de voluntad de un órgano estatal con competencia para ello, en cuya virtud un bien queda librado al uso público,
directo o indirecto.
La expresión “afectación” constituye, en realidad, un galicismo –deriva de la voz francesa affectation- y se ha considerado
que no trasunta el sentido y alcance que en esta materia se le asigna. Afectar, en verdad, en su significación jurídica más
próxima, implica tanto como anexar una cosa a otra principal, y por ello se ha propuesto reemplazar ese vocablo por el de
“consagrar”, que importa tanto como dedicar algo a un fin determinado. De cualquier manera, el largo uso y su convencional
comprensión ha hecho prevalecer la expresión “afectación”, que sigue utilizándose.La afectación, que siempre debe estar
referida a bienes cuya titularidad corresponde al Estado lato sensu, supone dos momentos diferentes, a saber: 1) uno
objetivo o material, que consiste en la existencia del bien sobre el cual habrá de recaer; 2) otro subjetivo o intencional, que
consiste en la declaración de voluntad o en el accionar del órgano estatal correspondiente, en cuya virtud el bien de que
se trata es librado al uso público, otorgándose ese destino.La afectación de los bienes que componen el dominio público
natural sólo puede resultar de una ley nacional, que será la misma que les otorga su condición jurídica como tales. La
afectación de los bienes del dominio público artificial, en cambio, puede resultar también de una ley provincial, de actos
administrativos, o aun de hechos de la administración, como la inauguración de una obra, que es librada al uso público; el
dejar expedita la cosa, como ocurre con las calles, el retiro o la supresión de los obstáculos que impedían el uso público;
etc.La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene resuelto que cuando el Estado Nacional o Provincial, sobre el terreno
de un particular y con conocimiento de éste realiza una obra pública y la entrega al uso de la colectividad, ya no puede
mantenerse la distinción entre el terreno que seguiría siendo del dominio particular y regido por el Código Civil y la obra
perteneciente al público y ajeno, por consiguiente, al régimen de dicho Código, pues se trata, en ese caso, de un bien
material y jurídicamente indivisible, integrante del dominio público, fuera del comercio de derecho privado y excluido del
ejercicio de acciones reales La determinación del órgano competente para efectuar la afectación, la naturaleza jurídica de
ésta, y las formas de que debe estar revestida, quedan precisadas, como se entiende, por la aplicación de los principios
precedentes: la ley nacional debe ser dictada por el Congreso nacional; la ley provincial, por las Legislaturas de provincia;
los actos administrativos, por los órganos de ese carácter con competencia para dictarlos; y los hechos administrativos
deben ser cumplidos por órganos de esa misma clase que puedan ejecutarlos. Ésa es también su naturaleza jurídica, y su
forma la prevista para cada uno de ellos por el derecho vigente.La afectación debe cumplir ciertos requisitos, para producir
válidamente sus efectos, que son los siguientes: a) debe expresar el asentimiento de la autoridad competente, que será
expreso, en el caso de las leyes, de los actos administrativos; o implícito, en el supuesto de los hechos de la administración;
b) debe ser actual, y no derivar para el futuro la incorporación al uso público; y c) debe ser efectiva, y no potencial, de modo
que el uso público pueda llevarse a cabo, pudiéndoselo realizar por estar disponibles los bienes para el uso de que se
trate.El carácter real y efectivo de la afectación ha sido exigido por la Corte Suprema La prescripción y el uso inmemorial
no sólo pueden llegar a producir la adquisición de un bien determinado a favor del Estado, sino que son también idóneos
para afectarlos al uso público, directo o indirecto. No se debe confundir la asignación del carácter público de un bien
determinado, con su afectación al dominio público. Mientras que la primera importa establecer que ese bien integrará el
dominio público, la segunda, en cambio, implica que él queda efectivamente librado al uso público (Marienhoff).La
afectación produce el resultado de admitir ese uso por la comunidad, y, al mismo tiempo, el de someter a los bienes
afectados al régimen especial de derecho público al cual están sometidos los bienes del dominio público. El hecho de que
se cambie o altere el uso público a que está destinado un bien del dominio público –situación que en la doctrina se conoce
como “mutación”- no altera su condición, ni exige una nueva afectación.La desafectación, a la inversa, consiste en la
manifestación de voluntad o en los hechos en cuya virtud un bien deja de estar destinado al uso público, saliendo –en
consecuencia- del dominio público, para ingresar al dominio privado del Estado o de los particulares, según corresponda.
La que se produce por una manifestación válida de voluntad se denomina desafectación formal.En términos de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, la desafectación de un bien del dominio público produce el efecto general de cambiar la
condición jurídica de ésteComo regla general, cabe sostener que la desafectación debe emanar de los mismos órganos
públicos que dispusieron la afectación, con las mismas modalidades y formas, las cuales tendrán igual naturaleza jurídica,
aun cuando este principio admite excepciones y alteraciones, derivadas de la naturaleza y condición del bien de que se
trate (natural o artificial), y de la circunstancia de si mantiene o no su individualidad. Los hechos que produzcan la
desafectación pueden consistir tanto en hechos humanos como de la naturaleza. Los bienes naturales, por lo común, no
pueden resultar desafectados por hechos del hombre, pues éste carece de la posibilidad de hacerlo, como ocurre con el
cambio del lecho de un río. Sólo la naturaleza, con su poder, puede producir tales efectos. La desafectación, cabe recordar,
no se debe confundir con la destrucción del bien que estaba afectado al uso público, cualquiera que sea su causa, pues
una constituye un instituto jurídico, mientras que la otra es un hecho situado fuera de los límites del derecho. Como hecho
del Estado capaces de producir la desafectación de bienes del dominio público se citan: 1) el cambio de destino de un
edificio público, que se sustrae al uso público; 2) el cierre definitivo de un camino; 3) el cultivo o siembra del terreno
destinado a calle; etc.La validez y eficacia de la desafectación está subordinada, en todos los casos, a que se haya
manifestado el asentimiento claro de una persona jurídica estatal, ya que los actos de los administrados o particulares
serán siempre ineficaces para producir una desafectación; y a que ese asentimiento provenga de un órgano estatal que al
hacerlo actúe en ejercicio de la competencia que tiene atribuida.Se suele citar como un supuesto de desafectación, la que
se produciría por el no uso inmemorial de un bien del dominio público.El no uso inmemorial, que no debe ser confundido
con la prescripción, por cuanto no altera la titularidad del bien sino simplemente su régimen jurídico, ha sido aceptado por
la mayoría de la doctrina como una forma admisible de desafectación, aunque limitada a los bienes que componen el
dominio público artificial, ya que los integrantes del dominio público natural sólo pueden desafectarse por actos formales,
ya sea ley o, en ciertos supuestos, acto administrativo fundado en ley.
Sin embargo, el simple no uso no produce, por sí mismo, aun cuando fuere inmemorial, la desafectación. Para que ello
ocurra es menester que además exista el indubitable asentimiento de la administración pública, en cuanto ésta debe haber
admitido, tolerado o aun concurrido a ese no uso. De otro modo, serían los hechos o actos de los particulares administrados
los que producirían la desafectación, lo cual –como queda dicho- no es admisible ni posible
4.PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO. El dominio público, por la misma finalidad a que está destinado, da lugar a
que el Estado no sólo tenga el derecho, sino también el deber, de propender a su conservación y protección. Todo daño
causado a un bien del dominio público atenta contra el dominio público del Estado, y como consecuencia, contra la
comunidad, favorecida con su uso directo o indirecto.Esa importante función de protección y tutela, que está a cargo de la
administración pública, como gestora principal del interés público, puede llevarse a cabo de dos maneras diferentes: una,
por la propia administración, actuando en ejercicio de sus poderes y potestades, entre ellos el poder de policía, lo que
configura la “autotutela” del dominio público; otra, en la que la administración recurre al uso de los medios legales que
tenga disponibles, ejerciéndolos ante el Poder Judicial.Los perjuicios o daños a los bienes del dominio público pueden
provenir de hechos de la naturaleza que produzcan su degradación, o de hechos o actos de las personas, incluidas las
administraciones públicas que no sean sus titulares.La autotutela llevada a cabo por la misma administración pública
constituye un privilegio a favor del Estado, que le permite actuar directamente y por sus propios medios en defensa del
dominio público, y por ello debe cumplirse respecto de bienes cuyo carácter dominial sea indubitable, y llevarse a cabo por
medios que, como ocurre con toda medida de policía, sean razonables.El Estado, en esta tarea, puede arbitrar también el
planteamiento, ante los tribunales de justicia competentes, de las sanciones petitorias y posesorias a que hubiere lugar,
según las modalidades de cada caso, teniendo igualmente especial importancia la protección penal del dominio público,
mediante la calificación como delitos de diferentes hechos que puedan redundar en su daño y perjuicio.La protección del
dominio público, que también comprende la de su debido uso, encuentra su más eficiente manifestación en la policía del
dominio público, respecto de la cual deben aplicarse las consideraciones y principios que fueron expuestos en el capítulo
anterior.Finalmente, el Estado debe también procurar obtener la justa indemnización de los daños y perjuicios que se
hubieran ocasionado al dominio público, por un uso ilegal o anormal de él.La tutela de los bienes del dominio público, como
se ha dicho, es una función que corresponde al Estado, y, por tanto, los particulares o administrados no tienen acción
expedita para ello, aun cuando pueden concurrir a promover la acción de autotutela de la administración pública, respecto
de esos mismos bienes.
5.CARACTERES. . Caracteres jurídicos del dominio público
El dominio público presenta dos caracteres típicos, de los cuales uno es resultado del otro: su inalienabilidad y su
imprescriptibilidad, de los que se derivan importantes consecuencias. Ambos caracteres del dominio público buscan su
intangibilidad, el mantenimiento de su integridad como tal, puesto que si los bienes que lo componen no fueran inalienables
e imprescriptibles, se podrían ver indebidamente y continuamente disminuidos, contrariando las finalidades que dan razón
de ser a su existencia. La razón de ser de tales atributos es la de servir de medios jurídicos a través de los cuales se tiende
a hacer efectiva la protección de los bienes dominiales a efectos que éstos cumplan su fin (Nielsen).Otro de los caracteres
del dominio público, el de hallarse sujeto al poder de policía que el Estado cumple sobre él con modalidades muy
específicas, pero esta condición es una consecuencia de su presencia, pues ese poder de policía tiende a su conservación,
manteniendo, su protección y buen uso. No es una modalidad inherente a su existencia, sino un resultado de ella. La
inalienabilidad y la imprescriptibilidad de los bienes del dominio público nace con su afectación, y dura mientras ésta se
mantenga, pues de otro modo se vería comprometido el uso público y las exigencias que de él se derivan.La inalienabilidad
implica que los bienes del dominio público están sustraídos del comercio jurídico son indisponibles pero no es absoluta,
ya que se refiere, exclusivamente, a las relaciones de derecho privado, siendo admisible, en cambio, el comercio jurídico
de derecho público, puesto que éste no altera ni perjudica la afectación de esos bienes, por ser compatible con su
naturaleza y destino. El derecho positivo no ha consagrado expresamente el principio de la inalienabilidad, pero ella resulta
de lo dispuesto en los arts. 953, 2336 y 2604 del Código Civil, Como resultantes de esa condición de inalienabilidad de los
bienes del dominio público, se señalan las siguientes: a )tales bienes no pueden ser objeto de compraventa, ni de otros
actos jurídicos que impliquen la transferencia de su propiedad; b)tampoco pueden ser hipotecados, ni afectados por
servidumbres de derecho privado, usufructos, u otros derechos reales. Son admisibles, en cambio, las servidumbres
públicas. c)tampoco pueden ser embargados, ni ejecutados judicialmente; d)no pueden ser objeto de reivindicaciones o
acciones petitorias, si han sido regularmente incorporados al dominio público; e) no procede tampoco, a su respecto, la
acción de despojo, salvo casos especiales; f)no pueden ser expropiados por la misma persona jurídica pública estatal que
tiene su propiedad, siendo admisible, en cambio, que la Nación pueda expropiar bienes del dominio público provincial o
municipal, y las provincias de los municipios. También se ha aceptado, en situaciones muy excepcionales, que las
provincias puedan expropiar bienes de la Nación, cuando un interés local vital así lo impone. g)como principio general, los
bienes del dominio público no están sujetos a las obligaciones que resultan de la vecindad, como medianería, vistas y
luces, aun cuando esta regla admite justificadas excepciones, fundadas en razón de su uso o destino. La
imprescriptibilidad de los bienes del dominio público resulta directamente de la condición de inalienables de tales bienes,
consistiendo en la imposibilidad jurídica de que los bienes de esa clase puedan ser objeto de prescripción adquisitiva por
parte de los terceros. Como se trata de bienes que están fuera del comercio, no puede ejercerse sobre ellos posesión útil,
que es la base indispensable de la prescripción, por lo que ésta tampoco cabe, al igual que las acciones posesorias y los
interdictos. La imprescriptibilidad tampoco ha sido consagrada por nuestra legislación positiva en forma expresa, pero
surge de lo previsto en los arts. 2400, 3951, 3952 y 4019 del Código Civil, así como de la nota del art. 3952 citado.La
imprescriptibilidad, cabe recordar, sólo se refiere a la propiedad de los bienes del dominio público, pero no a su uso, que
puede ser adquirido de ese modo cuando el derecho vigente lo autoriza
Clasificación del dominio público
Desde el punto de vista subjetivo, y teniendo en cuenta la persona jurídica pública estatal que puede ser titular del dominio
público, se lo diferencia en dominio de la Nación, de las provincias, de los municipios, o de los entes autárquicos o
descentralizados. EN RAZÓN DE LA FORMACIÓN U ORIGEN DE LOS BIENES que compongan el dominio público, ésta
se distingue en a)natural es aquél que versa sobre bienes que se hallan en la naturaleza, y sobre los cuales no es posible
la intervención de la mano del hombre, como las playas del mar o de los ríos, los ríos, los arroyos, etc. y b) artificial. está
constituido por bienes que son creados o resultan de la acción humana, o en los cuales esa acción es indispensable y
necesaria para que el bien aparezca como tal: es el caso de las plazas, calles, caminos, puentes, canales navegables, etc
.Esta clasificación interesa en cuanto al régimen de afectación y desafectación de tales bienes, y a su delimitación y
alineamiento. EN RAZÓN DE LA MATERIALIDAD en sí misma de los bienes que pueden integrar el dominio público, se
los divide en cosas u objetos materiales, y en objeto inmateriales y derechos, también designados como objetos
incorporales En RAZÓN DE LA COMPOSICION DE SU MATERIAL se los diferencia en terrestres, hídricos, aéreos y
mixtos, siendo estos últimos los hidroterrestres .que se aplica y rige respecto de los bienes del dominio público, se los
agrupa en bienes sometidos a jurisdicción EN RAZÓN DE LA JURISDICCION nacional, provincial o municipal,
diferenciación que puede o no coincidir con la del lugar o el carácter del bien,
6.USO DEL DOMINIO PÚBLICO. CLASIFICACIONES.
Los bienes que componen el dominio público, como ya sabemos, están destinados al uso público, directo o indirecto.
Conviene ahora considerar las formas y modalidades que puede adoptar ese uso del dominio público, y el régimen aplicable
en cada caso.Como principio general, cabe tener presente que el empleo de cualquier bien del dominio público debe ser
siempre compatible o corresponder al fin que motivó su afectación, lo cual constituirá una cuestión de hecho que debe
resolverse atendiendo a las circunstancias y condiciones propias de ella.Se han aceptado diferentes distinciones, en cuanto
a las posibilidades del uso del domino público, entre las cuales cabe citar las siguientes, que configuran distintos intentos
de clasificación de esta materia.La primera, y al mismo tiempo la más importante y predominante, es la que distingue entre
el uso común o general, y el uso especial o privativo, a la que algunos autores (Guicciardi) añaden un tercer término, que
sería el llamado uso excepcional.El uso común o general es aquél que corresponde y se ejerce por todo el pueblo
colectivamente, en forma anónima e impersonal; el uso especial o privativo, en cambio, es el que corresponde y se ejerce
en forma exclusiva e individual por una sola persona, importando una reserva concreta de una parte del domino público a
favor de ese usuario.El uso excepcional, dentro de esa tónica, sería aquél que se lleva a cabo excediendo el destino normal
que corresponde al bien dominial, por su afectación y por su índole propia.El uso puede ser, también, directo o indirecto, y
en ambos casos individual o colectivo. El uso directo es aquél que tiene lugar en forma inmediata, utilizando el usuario el
bien de que se trate, conforme a su destino y según su naturaleza. Así ocurre, por ejemplo, con quien transita por una
calle, o viaja por un camino. El uso directo puede ser individual, cuando ha mediado un permiso o concesión de uso a favor
de determinada persona, o colectivo, como en el supuesto de los ejemplos citados.El uso indirecto es el que tiene efecto
de manera mediata, tal como ocurre cuando los bienes están destinados a un servicio público, o sirven a la utilidad,
bienestar o comodidad común, quedando excluidos –como se dijo- los bienes meramente instrumentales. El uso indirecto
puede ser, igualmente, como se comprende, individual o colectivo, lo que podrá responder al carácter o naturaleza del bien
dominial.El uso de los bienes del dominio público es, por regla común, gratuito, pero como esta condición no constituye un
elemento esencial de su conceptualización, también puede darse el caso de que ese uso sea oneroso, como sucede con
el pago de peaje para transitar por ciertos caminos o autopistas. Esa onerosidad debe resultar o fundarse en ley, para que
sea realmente válida.Finalmente, el uso de los bienes del dominio público puede ser normal, lo cual acaece cuando se
lleva a cabo conforme a la finalidad o destino que dio origen a su afectación; o anormal, cuando no se ajusta a esa finalidad
o destino, pero sin obstaculizar o impedir su uso normal. Así, cuando las veredas de una calle son utilizadas para colocar
en ellas las mesas y sillas de un café o un puesto o local de venta de golosinas, etc.
14.1 Uso común o general
El uso común o general del dominio público es el que pueden ejercer o realizar todas las personas, por su sola condición
de tales, sin otra restricción que la de observar las disposiciones reglamentarias que hayan dictado, al respecto, las
autoridades competentes para ello (Marienhoff). Por ello, son casos de uso común o general el transitar por las calles,
plazas y caminos públicos, el beber o bañarse en aguas públicas, el navegar o pescar, contemplar un monumento o lugar
histórico, el visitar un museo, o consultar un libro en una biblioteca pública, etc.El sujeto del uso común es la colectividad,
la comunidad, y nunca el individuo, razón por la cual, y no obstante la opinión contraria de alguna parte de la doctrina, es
regla que en esos casos el usuario debe ser siempre anónimo, indeterminado, no individualizado, sin perjuicio de que en
ciertos casos esta individualización pueda llegar a tener lugar, impuesta por otras motivaciones, pero no por las referentes
al uso, en sí mismo, del bien del dominio público.Se señalan como caracteres propios del uso común o general los
siguientes: a) debe ser libre, es decir, no estar sujeto a permisos o autorizaciones previas de las autoridades
administrativas, lo que no impide que esas autoridades pueden ejercer aquellas atribuciones inherentes al poder de policía,
en protección de la integridad del dominio público y del interés de los demás usuarios posibles; b) por lo general, ese uso
debe ser gratuito, pero se acepta que en ciertos casos puede ser oneroso, como ocurre en los museos, jardines botánicos
o zoológicos, en los que debe pagarse una entrada, para tener acceso a ellos; c) debe ser igual, en el sentido de que todos
los usuarios deben tener un uso semejante, sin preferencias ni favores, ni otras diferencias que no sean aquellas que surjan
de ciertas limitaciones en el uso general, como cuando el acceso a un puente público queda restringido a vehículos de no
más de cierto peso. También se cita, al respecto, la situación de los propietarios de inmuebles colindantes con la vía
pública, que suelen estar sujetos a algunas obligaciones, que se compensarían con las ventajas que obtienen o resultan
de esa misma ubicación; y d) debe ser sin límite de tiempo, o sea que los bienes del dominio público deben estar
permanentemente librados al uso público –lo que implica perpetuidad, pues la desafectación haría cesar ese uso, al perder
el bien su carácter dominial- y no sólo en forma esporádica o temporaria. Por supuesto que ese uso permanente queda
sometido a lo que al respecto fijen las reglamentaciones, como horarios de admisión de un museo o en un parque público,
etc. Varias opiniones se han sustentado, en el campo doctrinal, respecto de la naturaleza jurídica del uso común. Se lo ha
entendido como un derecho real de los particulares; como un derecho cívico, comprendido entre los derechos individuales,
cuyo objeto es la prestación de servicios o de utilidades por parte del Estado; como el ejercicio de una facultad que integra
al esfera de libertad que constitucionalmente corresponde a cada habitante, como un derecho cívico corporativo; y,
finalmente, como un derecho público subjetivo.Sin embargo, predomina actualmente el criterio de que el uso común del
dominio público no es sino un mero interés simple, ya que se configura como una potestad que puede ser ejercida por
todos los habitantes, sin distinción entre nacionales y extranjeros, pero en cuyo ejercicio el usuario permanece anónimo,
indeterminado, no individualizado, como ya se dijo (Marienhoff-Diez).Esta cuestión tiene decisiva influencia, en cuanto a la
protección jurídica de los usuarios, siendo evidente que si la naturaleza jurídica del uso común es la de un interés simple,
los medios para su tutela y protección no pueden ser otros que los que corresponden a un interés de esa clase, de modo
que toda acción judicial quedaría vedada, siendo admisibles solamente los recursos administrativos a que hubiere lugar,
ante el órgano competente, a fin de hacerlo respetar o posibilitar, quedando excluida, asimismo, cualquier acción
resarcitoria de daños y perjuicios contra el Estado.Las acciones judiciales y la indemnización de daños y perjuicios
procedería, en cambio, cuando la perturbación o los menoscabos del uso común provinieran de terceros particulares que
los hubieran afectado.
14.2 Uso especial o privativo
El uso especial o privativo del dominio público es el que se produce cuando corresponde únicamente a aquellas personas
que hayan adquirido la posibilidad de emplearlo, de una manera dada, con arreglo al ordenamiento jurídico aplicable. No
se trata, por ende, de un uso general de la colectividad, sino de un uso exclusivo, privado, que ejercen personas
determinadas, que aparecen individualizadas concretamente.Por ello, se indican como caracteres específicos del uso
especial los siguientes: a) el usuario debe estar claramente individualizado; b) debe estar precisada la parte del bien
dominial que será usada u ocupada; c) por ser a título privativo, excluye cualquier otro uso común o especial; d) debe ser
un uso limitado en el tiempo, o más bien precario, con facultad del Estado de hacerlo cesar en cualquier momento, a su
solo arbitrio; e) es por lo común oneroso, aun cuando puedan existir casos de uso especial o privativo gratuitos; y f) tiene
carácter patrimonial, por lo que no sólo puede ser objeto de apreciación pecuniaria, sino que en algunos casos podría ser
transferido, y puede ser renunciado.El uso especial o privativo, que puede ser adquirido por permiso, concesión o
prescripción, requiere siempre la existencia de un acto expreso del Estado, que lo otorgue o reconozca, pues es obvio que
nadie podría, por sí mismo, otorgarse un uso de esta naturaleza.Si bien los bienes componentes del dominio público son
y pueden ser muy heterogéneos, conviene recordar que su régimen jurídico es uniforme, lo que también sucede en materia
de uso especial o privativo, el cual estará regido por dos principios básicos, como son la necesidad de ese consentimiento
expreso del Estado, y el pago de una tasa o compensación; y la existencia de poderes muy extendidos de la administración,
frente a una situación correlativamente muy frágil del usuario, actuando siempre el Estado como persona de derecho
público, en cumplimiento de una función que es típicamente estatal.
14.2.1 El permiso de uso El permiso de uso, que está ubicado entre el uso común y la concesión de uso del dominio
público, no es sino el acto administrativo en cuya virtud la administración pública otorga a una persona determinada un uso
especial de dicho dominio público.Tiene aplicación en supuestos de escasa importancia, y su naturaleza jurídica es la de
un acto unilateral de la administración, respecto del cual la voluntad del usuario se manifiesta en dos momentos colindantes,
pero que no concurren a la formación en sí misma del acto administrativo, el cual, como se sabe, es siempre unilateral:
uno, cuando solicita el permiso, a fin de poner en actividad al órgano administrativo que debe otorgarlo; otro, cuando
otorgado el permiso, lo acepta y lo utiliza. De la precariedad del permiso y de la posibilidad de su revocación sin derecho
a indemnización alguna para el usuario, se deduce que no constituye un derecho subjetivo de quien se favorece con él,
sino únicamente un interés legítimo, que en consecuencia podrá ser tutelado y protegido como cualquier otro interés
legítimo de los administrados. (Ver, sin embargo nuestra postura sobre la distición entre derecho subjetivo, interés legítimo
e interés simple al tratar, en un capítulo anterior, lo relativo a las situaciones jurídicas subjetivas)Los permisos de uso, muy
frecuentemente, se otorgan en consideración a la persona que los requiere, o sea, que son intuitu personae, aun cuando
es posible la existencia de permisos que no tengan ese carácter y que podrían, por tanto, ser objeto de cesión o
transferencia, sin necesidad del acuerdo previo de la administración pública, que es indispensable en el primer caso.El
otorgamiento de permisos de uso constituye una actividad discrecional de la administración, que ésta cumple teniendo en
cuenta las exigencias y conveniencias del interés público. En consecuencia, la administración no está obligada a otorgarlos,
y puede negarlos, cuando lo estime procedente, lo que no justifica actitudes inconsultas o arbitrarias.Al otorgarse un
permiso de uso, es procedente que se impongan condiciones inherentes a la conservación del dominio público afectado,
o a la celeridad de su desocupación cuando el permiso sea revocado, por decisión de la administración otorgante, fundada
en razones de interés público En la doctrina francesa es corriente distinguir entre el permiso de uso y el permiso de
estacionamiento, sobre la base de que el primero es más intenso, y requiere la existencia de obras o la formación de
empresas que debe efectuar el usuario, lo que no se da en el segundo. Los permisos de uso, que siempre deben
entenderse otorgados sin perjuicio de terceros, aun cuando tal cláusula no aparezca expresamente inserta, pueden
extinguirse por revocación, que es, tal vez, la manera más común de conclusión; por vencimiento del plazo, cuando éste
estuviere fijado; por caducidad, cuando el usuario no ha cumplido obligaciones a su cargo que la aparejen; por renuncia
del permisionario; por su muerte o quiebra; y finalmente, por la desafectación del bien público sobre el cual versaban.
14.2.2 La concesión de uso La concesión de uso es otro de los medios que pueden ser utilizados para otorgar a un particular
un uso especial o privativo de bienes del dominio público, que se distingue del permiso de uso, principalmente, por cuanto,
por lo común, está destinada a actividades que tienen importancia económica o social, lo que obliga a que las posibilidades
del beneficiario de ese uso tenga un sustento más sólido que el que resulta del mero permiso de uso.No obstante, como
no siempre resulta fácil distinguir la existencia de un permiso de una concesión de uso, suele echarse mano de distintas
notas caracterizantes, además de la ya señalada, como la naturaleza del derecho que en virtud de ellas adquiere el
concesionario, la duración de la concesión, o la determinación del interés de la persona a quien se otorga la concesión.Se
discute, en doctrina, cuál es la naturaleza jurídica de la concesión de uso, la cual no produce la transferencia o la delegación
de poderes de la administración pública al concesionario, sino la atribución de un poder jurídico especial sobre el bien del
dominio público sobre el cual recaiga.Una parte de los autores se ha volcado a sostener que la concesión de uso es un
acto unilateral, que nace por .
Consideración particular de algunos bienes dominiales
a) Dominio público terrestre. Vías públicas. Legislación de vialidad. El Dominio público terrestre se encuentra previsto
en el Art. 2340 del C.C e incluye a aquellos bienes que crea la inteligencia humana para afectarlos al uso o comodidad
común, y menciona a las calles, plazas, caminos, puentes, cementerios, etc.Las Vías públicas son medios generales de
comunicación (calles, caminos, puentes, etc.) que, mediante afectación válida y eficaz, ingresan al dominio público. Previo
a ello, existe una operación mediante la cual la administración fija los límites entre la propiedad privada y la vía pública: la
alineación.Según la legislación de vialidad, se crea un doble sistema de caminos, y como consecuencia estamos frente a
distintas jurisdicciones. Establece que serán de jurisdicción nacional aquellos que sirvan al tránsito interprovincial o
internacional; y serán de jurisdicción provincial aquellos destinados al tránsito interno de cada provincia.
Línea de edificación. Alteración de niveles. La operación mediante la cual la Administración pública fija el límite entre la
vía pública y los predios colindantes se llama “alineación”.La línea de edificación es el límite (externo o lateral) trazado por
la administración entre las propiedades privadas y las vías públicas. En cambio, el nivel, contempla la relación entre la
propiedad privada lindera a la vía pública desde el punto de vista horizontal, vale decir con relación a la altura de una
propiedad con relación a la otra.La reparación y la demolición de edificios colindantes con las vías públicas que amenacen
ruina integran el poder de policía de la administración sobre esas dependencias demaniales. Su ejercicio es discrecional
(no quiere decir arbitrario) y antes de tomar alguna medida deben pedirse informes técnicos y notificar y emplazar al
propietario.Si el colindante sufriere un perjuicio en su propiedad, en su patrimonio, con motivo de trabajos públicos, hay
uniformidad en doctrina acerca de su derecho a ser indemnizado. Es el caso de los “cambios o alteraciones de niveles”
(Marienhoff).
Las fuentes de energía. En la actualidad, pueden distinguirse dos tipos de fuentes de energía: las fuentes de energía no
renovables, como los combustibles fósiles (carbón, petróleo) o las sustancias empleadas en las centrales nucleares; y las
fuentesde energía renovables, como el sol, el viento, el agua, etc.La Prov. De Buenos aires, por medio de la ley 12603,
establece en su Art. 1º: Declárese de interés Provincial la generación y producción de energía eléctrica a través del uso de
fuentes de energía renovables llamada también alternativa, no convencional o no contaminante factible de
aprovechamiento en la Provincia de Buenos Aires.El dominio sobre las fuentes de energía no renovables lo tienen la Nación
o las Provincias, según el territorio en que se encuentren los respectivos minerales o yacimientos. A partir de la reforma
constitucional del 94, en el art. 124 de la CN se estableció que “corresponde a las provincias el dominio originario de los
recursos naturales existentes en su territorio”. Se consideran recursos naturales: el suelo agrícola, la tierra urbana, el aire,
el agua en sus diversas formas y estados, la fauna, la flora, el paisaje, los minerales y todas las formas de energía
conocidas (eòlica, solar, hidrocarburos, yacimientos fósiles, nuclear, etc.Pese a la disposición constitucional, el dominio de
determinadas actividades y su control y fiscalización, así como su regulación, sigue en manos del Estado Federal (como
la desarrollada por las centrales nucleares).
Cementerios y sepulcros. Los cementerios son bienes públicos, salvo aquellos cuyos titulares son personas privadas y
hayan obtenido la correspondiente autorización estatal. Estas dos clases de cementerios se encuentran sometidos al poder
de policía del Estado.Las sepulturas son lugares en donde se depositan los cadáveres humanos, existen varias
clases:*Nichos: es individual y para persona determinada, constituye un uso especial del dominio público otorgado por
medio de concesión*Fosa común (osario): lugar colectivo de inhumaciones, constituye un uso común del dominio público
*Sepulcro (bóveda, panteón, mausoleo): lugar colectivo de inhumaciones, constituye un uso especial otorgado por
concesiónLa naturaleza jurídica de los sepulcros marca que son derechos reales administrativos
Son embargables sólo en los casos en que se admita la transferencia o enajenación del derecho de sepultura por actos
entre vivos. El Cód. Proc. Civil y Com. dice que no serán ejecutables salvo que lo que se reclame sea el precio de venta o
de construcción del sepulcro.Respecto de la duración, lo más apropiado seria, teniendo en cuenta la finalidad de dicha
concesión, el sistema de perpetuidad El cementerio presenta los rasgos característicos de una universalidad pública
Ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos. Conforme al régimen de la ley 17711, que modifica el C.C.,
dichos bienes forman parte del dominio público. Si estas ruinas y yacimientos se encuentran en terrenos de particulares,
el Estado podrá expropiarlos si lo estima conveniente para el enriquecimiento de los museos. Si así no lo hiciera y estas
ruinas y yacimientos permanecieran en terrenos particulares y el Estado resolviera destinarlos a fines de estudio o
admiración, correspondería la constitución de una servidumbre administrativa sobre dichos terrenos, otorgando la
correspondiente indemnización al propietario de los mismos
Universalidades públicas. Se denomina así al conjunto de cosas muebles e inmuebles que pertenecen al mismo sujeto
y se hallan destinadas a un fin único. Es tan esencial para la universalidad el todo como cada uno de sus elementos.
Constituyen universalidades públicas: las bibliotecas, museos, archivos, empresas (Marienhoff), zoológicos, entre otros.
Los bienes del Estado afectados a la prestación de un servicio público pueden formar parte de universalidades.
Islas y puertos Según el art. 2340, inc. 6° del código civil, las Islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda
clase de ríos o lagos navegables, son bienes del dominio público de las provincias o de la nación según su ubicación. La
propiedad jurídica de las islas corresponderá a la situación de las aguas donde emergen En cuanto a los puertos, el inc.
2° del Art. Mencionado incluye como bienes del dominio público a aquellos lugares de las costas, en aguas corrientes
dormidas, protegidos de los vientos y del movimiento acuático que permiten trabajos de embarque y desembarque. Se los
puede clasificar en naturales y artificiales.La habilitación de puertos es atribución del congreso nacional, fundada en el
principio de la circulación comercial y los principios de unidad económica nacional.
b) Aguas públicas y espacio aéreo El agua es una cosa (objeto corporal susceptible de tener valor). Puede ser mueble
o inmueble. Dentro de estos últimos puede serlo por su naturaleza (ríos, lagos, mar); o por accesión (canales de riego,
tuberías, etc.). El agua es mueble cuando puede ser separada del suelo al cual adhiere. La clasificación anterior reviste
importancia ya que solo el agua que revista el carácter de inmueble podrá ser objeto de los interdictos y las acciones
posesorias. Además, en el campo del derecho penal, se sanciona el uso ilícito de aguas con carácter inmueble
(usurpación), mientras que si reviste carácter mueble sería hurto o robo según el caso. Podemos mencionar 3 tipos de
aguas:*Aguas marítimas: Marienhoff considera imposible la apropiación del mar *Aguas corrientes: es la sustancia líquida
considerada con independencia del terreno por el cual corre. En cambio los cursos de agua (ríos, arroyos, etc.) es la unidad
total representada por el volumen de agua que corre por un cauce determinado. Los cursos de agua son susceptibles de
apropiación estatal *Aguas estancadas: son susceptibles de apropiación Como todos los bienes públicos, las aguas son
públicas por su afectación y no por su naturaleza. En cuanto al espacio aéreo, ver punto “c”.
Mares y playas Los mares son masas de agua salada que rodean los continentes. Existen mares interiores, que son
aquellos que se encuentran dentro de los límites de un Estado y que no tienen comunicación visible con el Océano.
Por mar se entiende las aguas que lo componen más el lecho marino, más las costas (o playas). Las playas del mar y las
riberas internas de los ríos son bienes públicos. Se entiende que las playas son extensiones de tierra que las aguas bañan
o desocupan durante las altas mareas normales o las crecidas ordinarias (art. 2340 inc. 4°). La denominada servidumbre
de rivera que permite la sirga (arrastrar con una soga la embarcación), no se aplica a las costas marítimas, así lo entendió
las Corte suprema y la doctrina en general.En cuanto a los aluviones (acrecimientos de tierras que se forman
insensiblemente por efecto de las corrientes), se entiende que forman parte de las playas porque forman el complemento
necesario para que éstas desempeñen adecuadamente su misión de bienes destinados a fines de utilidad común o
comodidad general.Por su parte, el mar se divide en: *Mar territorial: es la parte del mar adyacente más próximo a la costa
y que pertenece a la soberanía del Estado ribereño. Los derechos que ejerce el Estado ribereño (pesca, dragado,
exploración, etc.) tienen su justificativo en las necesidades de seguridad y defensa, por razones de policía de la navegación
y de vigilancia aduanera; por motivos de orden económico, etc.Su dominio pertenece a las provincias ribereñas, no a la
nación como muchos sostienen. Marienhoff se encarga de establecer que el dominio pertenece a las provincias por ser
preexistentes y no haber sido delegado; en cambio la jurisdicción es compartida en determinadas zonas y en otras es
exclusiva de la Nación Resta señalar que el dominio del mar territorial está gravado con una servidumbre de navegación
internacional; y que la extensión de dicho mar es de 12 millas (c/ milla náutica equivale a 1,852 Km.) *Mar jurisdiccional o
zona contigua: es aquel en que el Estado sólo tiene poderes de policía. Se extiende hasta una distancia de 24 millas desde
la línea de base.*Zona económica exclusiva: se fijan 200 millas desde la línea de base*Mar libre o internacional: está zona
es “res communis” indivisa, y pertenece a los Estados de manera conjunta.
Ríos y lagosEl Río es un curso natural de agua más o menos considerable, de caudal perenne (continuo, incesante). Esta
definición permite diferenciar claramente al río del canal (éste no es natural); el hecho de ser más o menos considerable lo
distingue del arroyo; la condición de perennidad lo distingue del torrente. Se clasifican en: -Navegables y no navegables -
Nacionales e internacionales -Provinciales e interprovinciales La primera clasificación tiene gran importancia jurídica, ya
que: ///El aluvión formado en los cursos de agua navegables pertenece al Estado, los que se forman en aguas no
navegables pertenece al ribereño///Las márgenes de los no navegables están libres de la sirga ///Los ríos navegables
interprovinciales e internacionales están bajo jurisdicción federal, los no navegables están bajo jurisdicción y dominio
provincial.Cada provincia es condómino o copropietaria del río en su totalidad pero la jurisdicción de los ríos en materia de
navegación corresponde al poder central, ya sea para regular lo atinente al transporte de mercaderías como el de personas.
Lo demás es materia provincial. La policía de la navegación dijimos que le corresponde a la Nación, mientras que la policía
ambiental corresponde a los Estados locales, con la particularidad introducida por la reforma constitucional de 1994, que
otorga al Estado central la potestad de fijar los niveles, estándares o presupuestos mínimos de protección de la calidad de
las aguas (art. 41 C.N).Los lagos son aguas dormidas (por oposición a las corrientes) cuya circulación es imperceptible,
sin embargo no están absolutamente inmovilizadas.Lago es una vasta y perenne acumulación de agua formada por la
naturaleza. Este término es comprensivo de las lagunas (seg. Diez) Hay cuatro clases de lagos:-Lagos cuya fuente de
alimentación y desagüe no aparece a simple vista (lo hacen vía subterránea)-Lagos que se forman por ríos que
desembocan en ellos-Lagos que dan nacimiento a ríos-Lagos atravesados por ríos No cave discusión a cerca de la calidad
de públicos de aquellos lagos que sean navegables. En cuanto a aquellos que no sean navegables, según Diez, tampoco
habría mayores dificultades, ya que el legislador en ningún momento menciona el término propiedad y sólo pone en cabeza
de los particulares el “uso y goce” de los mismos (art. 2349 C.C). Marienhoff se apoya en el carácter público de las aguas,
y recurre al preámbulo de la carta magna que establece “el objeto de constituir la unión nacional”; “consolidar la paz interior”
y “promover el bienestar general”.
c) Dominio público aéreo No se refiere al contenido sino al continente. El bien de su dominio no es el aire sino su
continente, el “espacio aéreo”. El derecho civil establece la medida de la propiedad del superficiario con respecto al espacio
aéreo de su propiedad. Dicha medida no se extenderá más allá de las necesidades prácticas que se tratare de satisfacer.
Por sobre dicha medida comienza el espacio aéreo estatal, desde allí hasta donde cesan los efectos de la gravedad.La
soberanía es una potestad que ejerce el Estado sobre todos los bienes que lo integran; el dominio del Estado, en cambio,
se ejerce únicamente sobre aquellos que presentan caracteres de demanialidad. (Ver unidad 1)
d) Tierras fiscales. Historia de su régimen legal y legislación vigente En la Provincia de Buenos Aires, el decreto ley
9533/80 fija el marco legal de los inmuebles considerados como bienes privados de la Provincia y de las Municipalidades.
Venta, donación y arrendamiento Las Municipalidades deberán disponer la venta de todos aquellos inmuebles de su
dominio privado que no fueren necesarios para el cumplimiento de fines estatales. Las reservas fiscales cedidas al Estado
en cumplimiento de normas sobre fraccionamiento sólo podrán ser enajenadas en caso de justificarse la imposibilidad o
inconveniencia de asignarles el destino previsto u otro compatible. En el supuesto de disponerse su venta, los fondos que
se obtengan deberán aplicarse prioritariamente a la adquisición de fracciones destinadas a obras o servicios de
equipamiento comunitario o para espacios libres o verdes públicos .Los inmuebles incorporados al dominio privado
provincial podrán ser enajenados por el organismo de aplicación, en la forma y condiciones que seguidamente se dispone,
salvo que se encuentren afectados a un uso o destino específico. La venta se efectuará en pública subasta o en forma
directa en los casos taxativamente permitidos, pudiendo delegarse su ejecución en los organismos y entidades que segui-
damente se indican, los que actuarán por cuenta y orden del Estado provincial: a) Municipalidades.b) Banco de la Provincia
de Buenos Aires.c) Otras instituciones bancarias oficiales.Podrá efectuarse la enajenación en forma directa, con exclusión
del régimen de subasta pública y previa determinación del estado ocupacional, cuando: a) El adquirente sea el Estado
Nacional, las Provincias o las Municipalidades.b) Lo soliciten instituciones de bien público con personería jurídica. La
Escribanía General de Gobierno tendrá a su cargo el otorgamiento de la escritura traslativa de dominio La concesión de
uso, o cualquier otra modalidad administrativa que acuerde la tenencia de bienes del dominio privado del Estado, se regirá
por las siguientes disposiciones: a) La tenencia será siempre precaria y como consecuencia el acto revocable en cualquier
tiempo por decisión de la autoridad competente. b) El término de la tenencia no podrá exceder de cinco (5) años.c) El
canon anual a cuyo pago estará obligado el tenedor se fijará en el acto administrativo respectivo y no podrá ser inferior al
diez (10) por ciento de la valuación fiscal vigente en cada uno de los años de concesión. Cuando el interesado en la
concesión sea el Estado Nacional, las Provincias o las Municipalidades, podrán otorgarse permisos a título gratuito.La
concesión se extingue en los siguientes supuestos: a) Cumplimiento del plazo.b) Muerte del concesionario. c) Imposibilidad
de cumplimiento del objeto. d) Revocación.e) Caducidad por causas imputables al concesionario, tales como: falta de pago,
cambio de destino, cesión, pérdida material de la tenencia por la acción de intrusos, abandono, daño
Donaciones El Poder Ejecutivo podrá efectuar donaciones de inmuebles del dominio privado del Estado provincial en los
siguientes casos: a) Al Estado Nacional, con la imposición de cargo referido al fundamento de la petición, y al que en cada
caso la Provincia estime corresponder. No podrán constituirse en donatarias las empresas estatales.b) A las
municipalidades cuando la donación contribuya de manera directa o indirecta al mejor cumplimiento de la competencia que
la Constitución, la Ley Orgánica Municipal y leyes complementarias atribuyan a las comunas. Estas donaciones quedarán
perfeccionadas por el ofrecimiento expreso del donante y la aceptación por parte de la Municipalidad beneficiaria. Será
título suficiente para la inscripción de dominio en el registro de la Propiedad el decreto que otorgue la donación y la
Ordenanza de la Municipalidad que la acepte.ARTICULO 40°.- Cuando se trate de donaciones al Estado Nacional el Poder
Ejecutivo deberá fijar en el decreto respectivo el destino, uso o afectación del bien donado y el término que se establezca
para la iniciación de las obras programadas y para su ejecución y habilitación.
e) Bosques y tierras forestales.El Art. 1 de la ley nacional 13273 establece: “Entiéndase por bosque, a los efectos de
esta ley, toda formación leñosa, natural o artificial, que por su contenido o función sea declarada en los reglamentos
respectivos como sujeta al régimen de la presente ley .Entiéndase por tierra forestal, a los mismos fines, aquella que por
sus condiciones naturales, ubicación o constitución, clima, topografía, calidad y conveniencias económicas, sea
inadecuada para cultivos agrícolas o pastoreo y susceptible, en cambio, de forestación, y también aquellas necesarias para
el cumplimiento de la presente ley”.
Régimen legal. Clases de bosques En la Provincia de Buenos Aires, el Código Rural de 1970 dispone que podrán
acordarse directamente permisos de extracción de productos forestales por persona y por año hasta un máximo en metros
cúbicos establecidos reglamentariamente (art. 254). En el Capítulo V referido al régimen de los bosques fiscales, se dispone
que la explotación forestal se realice por concesión, previa adjudicación en licitación pública, por administración o por
intermedio de empresas mixtas (art. 251). Asimismo el art. 252 establece que las concesiones y permisos forestales obligan
al titular a realizar la explotación bajo su directa dependencia y responsabilidad, son intransferibles, sin previa autorización
administrativa, bajo pena de caducidad .También podrá acordarse por adjudicación directa o licitación privada, la
explotación forestal en superficies máximas establecidas reglamentariamente cuando se trate de aserraderos o industrias
forestales evolucionadas, o radicadas en zonas boscosas (art. 253).La explotación de bosques fiscales queda sujeta al
pago de un aforo fijo, móvil o mixto. Su monto se establece teniendo en cuenta por ej. la especie, calidad y aplicación final
de los productos (art. 255). Según la ley 13273 los bosques se clasifican en: Bosques protectores: aquellos que por su
ubicación sirvieran, conjunta o separadamente, para:a) proteger el suelo, caminos, las costas marítimas, riberas fluviales
y orillas de lagos, lagunas, islas, canales, acequias y embalses y prevenir la erosión de las planicies y terrenos en declive;b)
proteger y regularizar el régimen de las aguas;c) fijar médanos y dunas;d) asegurar condiciones de salubridad pública;e)
defensa contra la acción de los elementos, vientos, aludes e inundaciones;f) albergue y protección de especies de la flora
y fauna cuya existencia se declare necesaria.Bosques permanentes: todos aquellos que por su destino, constitución de su
arboleda y/o formación de su suelo deban mantenerse, como ser:a) los que formen los parques y reservas nacionales,
provinciales o municipales;b) aquellos en que existieren especies cuya conservación se considere necesaria;c) los que se
reserven para parques o bosques de uso público.El arbolado de los caminos y los montes de embellecimiento anexos
disfrutarán del régimen legal de los bosques permanentes.Bosques experimentales:a) los que se designen para estudios
forestales de especies indígenas;b) los artificiales destinados a estudios de acomodación, aclimatación y naturalización de
especies indígenas o exóticas. Montes especiales: los de propiedad privada creados con miras a la protección u
ornamentación de extensiones agrícolas, ganaderas o mixtas.Bosques de producción: los naturales o artificiales de los que
resulte posible extraer periódicamente productos o subproductos forestales de valor económico mediante explotaciones
racionales.
f) Minas. Dominio. Caracteres. Exploración y explotación. Concesión. El Código de Minería establece que “Las minas
son bienes privados de la Nación o de las provincias, según el territorio en que se encuentren”. “Concédase a los
particulares la facultad de buscar minas, de aprovecharlas y disponer de ellas como dueños, con arreglo a las
prescripciones de este código. Sin perjuicio del dominio del estado reconocido por el artículo 7, la propiedad particular de
las minas se establece por la concesión legal” La explotación de las minas, su exploración, concesión y demás actos
consiguientes, revisten el carácter de utilidad pública. La utilidad pública se supone en todo lo relativo al espacio
comprendido dentro del perímetro de la concesión. Es prohibida la división material de las minas, tanto con relación a sus
dueños, como respecto de terceros Ni los dueños, ni terceros, pueden explotar una región o una parte de la mina,
independientemente de la explotación general.Cuando las minas consten de dos o mas pertenencias, la autoridad permitirá,
a solicitud de las partes, que se haga la separación siempre que, previo reconocimiento pericial, no resulte perjuicio ni
dificultad para la explotación independiente de cada una de ellas.Las minas sólo pueden ser expropiadas por causa de
utilidad pública de un orden superior a la razón del privilegio que les acuerda el artículo 13 de este código.Los trabajos de
las minas no pueden ser impedidos ni suspendidos, sino cuando así lo exija la seguridad pública, la conservación de las
pertenencias y la salud o existencia de los trabajadores.Las minas son inmuebles. Se consideran también inmuebles las
cosas destinadas a la explotación con el carácter de perpetuidad, como las construcciones, máquinas, aparatos,
instrumentos, animales y vehículos empleados en el servicio interior de la pertenencia, sea superficial o subterráneo, y las
provisiones necesarias para la continuación de los trabajos que se llevan en la mina, por el término de ciento veinte días.
Por su parte, el art. 18 señala que “Las minas se conceden a los particulares por tiempo ilimitado”.
g) Peces. Condición jurídica. Pesca A partir de la reforma constitucional del 94, en el art. 124 de la CN se estableció que
“corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. Se consideran
recursos naturales: el suelo agrícola, la tierra urbana, el aire, el agua en sus diversas formas y estados, la fauna, la flora,
el paisaje, los minerales y todas las formas de energía conocidas.Según la ley 24922, art. 3: “Son del dominio público de
las provincias con litoral marítimo y ejercerán esta jurisdicción para los fines de su exploración, explotación, conservación
y administración, a través del marco federal que se establece en la presente ley, los recursos vivos que poblaren las aguas
interiores y mar territorial argentino adyacente a sus costas, hasta las 12 millas marinas
Jurisdicción La jurisdicción nacional debe considerarse limitada a todo lo atinente a la defensa de nuestra soberanía y a
la navegación interprovincial e internacional. La regulación, control y sanción de actividades no vinculadas a la navegación
corresponde a las provincias exclusivamente.
CazaLa regulación de esta actividad sigue la misma “ratio legis” establecida para la actividad pesquera.

LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA EN

RAZÓN DEL INTERÉS PÚBLICO.

BOLILLA XX: LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA EN RAZÓN DEL INTERÉS PÚBLICO

1.LIMITACIONES A LA PROPIEDAD. La propiedad privada y su función social

Nuestra Constitución nacional, en su art. 14, ha consagrado uno de los derechos más esenciales de la persona, como es
el de usar y disponer de su propiedad, agregando en su art. 17 que la propiedad es inviolable, no pudiendo ningún habitante
de la Nación ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley, debiendo ser la expropiación por causa de
utilidad pública calificada por ley y previamente indemnizada.Se ha señalado, con acierto, que la propiedad es el reflejo de
la personalidad en el dominio de los bienes materiales (Ahrens), ya que siendo el hombre un ser individual, se identifica
con los objetos y bienes, declarándolos suyos.La propiedad privada, que sólo es negada por las teorías comunistas o por
los regímenes fuertemente socializantes, es uno de los basamentos de nuestra sociedad actual, que permite a cada hombre
satisfacer sus necesidades, concurriendo, además, como un factor de desarrollo de sus fines racionales y morales.Pero si
la Constitución nacional reconoce ese derecho, su configuración y regulación la realiza el Código Civil, que fija sus
caracteres generales y dispone en su art. 2513 que “es inherente a la propiedad el derecho de poseer la cosa, disponer o
servirse de ella, usarla y gozarla conforme a un ejercicio regular”.Los pilares fundamentales de la propiedad privada fueron
establecidos por la Asamblea Nacional Francesa el 4 de agosto de 1789, al declarar abolidos los antiguos derechos
feudales, iniciándose allí las etapas del individualismo liberal, que llegó a sus extremos más radicales con el capitalismo
moderno, produciéndose resultados no previstos ni queridos al establecer aquel principio, y que poco a poco fueron
cediendo, ante el crecimiento de las exigencias del interés público, hasta que comenzó a reconocerse, a partir
principalmente de Duguit, que la propiedad privada no sólo cumple un rol decisivo para el individuo, sino que también debe
cumplir una función social, que no debe ni le puede ser extraña.De tal modo, la mayor parte de los países que conforman
el mundo occidental, al mismo tiempo que reafirman la idea de la propiedad privada, consagran igualmente su función
social, adoptando de ese modo una justa posición intermedia entre las viejas teorías liberales y las concepciones
socializantes, que niegan o restringen hasta extremos inaceptables tan primordial derecho.Correlativamente, con la
aparición de la función social de la propiedad individual se consolida la idea de que el Estado, para el cumplimiento de sus
fines, puede emplear tanto los bienes que componen el dominio público o su dominio privado, como también los que
pertenecen a los particulares, imponiéndoles diversas obligaciones negativas o deberes positivos, aunque siempre dentro
de lo prescrito por la ley, y con las compensaciones o indemnizaciones a que pudiera haber lugar, según los casos.Es el
derecho administrativo el que naturalmente considera y resuelve todos los problemas y cuestiones inherentes a tales
obligaciones y deberes, que recaen sobre los bienes de propiedad de los administrados, fijando su regulación jurídica
(Código Civil, art. 2611).
Esta previsión de nuestra legislación civil implica, además, reconocer que todo lo que atañe al sistema de las
limitaciones a la propiedad privada en mira del interés público, es una cuestión de índole local, que corresponde
a las provincias por no haberla delegado en el gobierno federal, que la Nación tiene sólo en aquellos supuestos
en que específicamente le corresponda, conforme a la división de poderes y facultades efectuada por la misma
Constitución nacional. 2. Limitaciones en interés privado y en interés público
La propiedad privada no sólo puede resultar afectada por limitaciones impuestas en razón del interés público, sino también
por causas de interés privado. La distinción entre una u otra forma de tales limitaciones constituye, en realidad, una cuestión
de hecho, que debe ser resuelta teniendo en cuenta las circunstancias existentes en cada supuesto.De cualquier manera,
se han señalado las siguientes notas esenciales, que sirven para la determinación de esa diferenciación:Las limitaciones
impuestas a la propiedad privada en interés público tienden a proteger o beneficiar a la colectividad, a la comunidad, al
público en general, y por ello mismo, su destinatario no es individual, ni tampoco determinable.Las limitaciones impuestas
en interés privado, al contrario, tienden a proteger o beneficiar al vecino, al colindante, y no al público, y por esa causa su
destinatario es individual y determinable, aun cuando puedan ser varios quienes estén en la misma situación jurídica.La
distinción entre las limitaciones en interés público y en interés privado tiene importancia, pues influye, directamente, en
todo lo que atañe a su régimen jurídico, a la asignación del poder de legislar sobre ellas, y a la jurisdicción aplicable cuando
se suscitan conflictos o contiendas.Las limitaciones a la propiedad privada impuestas en razón del interés público están
sujetas a un régimen de derecho público, especialmente de derecho administrativo, cuyo establecimiento corresponde
normalmente, como queda dicho, a las provincias y excepcionalmente a la Nación, dando lugar a la actuación de los
tribunales de justicia que sean competentes para entender en la materia contenciosoadministrativa.Las limitaciones
impuestas en razón del interés privado, al contrario, están siempre sujetas a un régimen de derecho privado, que sólo
puede ser dictado por la Nación, por tratarse de una cuestión civil, delegada por las provincias (Constitución nacional, art.
67, inc. 11; actualmente artículo 75, inciso 12), cabiendo jurisdicción de los tribunales de justicia común, ya sea ordinaria
o federal.En el curso de este capítulo, como es natural, sólo nos ocuparemos de las limitaciones a la propiedad privada
impuestas en razón del interés público.
3. Limitaciones a la propiedad privada en interés público: concepto.
Las limitaciones a la propiedad privada establecidas por razones de interés público son aquel conjunto de medidas de
índole jurídica, que se adoptan con el propósito de armonizar y compatibilizar el ejercicio de la propiedad privada con las
exigencias del interés público, de modo que aquel derecho no sólo no constituya un obstáculo para el logro de ese interés
general, sino que, incluso, contribuya a él.Muchas veces se han asimilado o confundido las limitaciones en interés público
con la policía de la propiedad privada, principalmente porque se trata de conceptos muy próximos y conexos y, además,
porque no siempre resulta fácil precisar cuándo se está frente a una limitación y cuándo ante una medida de policía.Las
limitaciones en razón del interés público, en efecto, y en definitiva, no constituyen sino una forma jurídica por la cual se
lleva a cabo la reglamentación del derecho de propiedad, que como se sabe –al igual que cualquier otro derecho
constitucional- nunca es absoluto, sino que está sometido a las leyes que reglamenten su ejercicio. Por ello mismo, las
limitaciones a la propiedad privada, regidas por el derecho administrativo, constituyen también una medida de policía, una
manera de ejercicio del poder de policía, pero como fácilmente se comprende, la identificación entre ambas nociones no
puede aceptarse, ya que existen otras muchas formas de ese poder de policía, que no constituyen limitaciones a la
propiedad individual.Por esta causa, algunos autores sostienen que el régimen de las limitaciones en interés público debe
ser estudiado comúnmente con la consideración del poder de policía, pero si bien se acepta, en principio, esta posibilidad,
lo cierto es que la gran importancia y especialidad de las limitaciones y la singularidad de algunas de sus modalidades –
como las servidumbres administrativas o la expropiación- ha dado lugar a que se continúe considerándolas por separado,
como un capítulo especial del derecho administrativo, sin desconocer aquella raíz común y unificante.
FUNDAMENTO. Después de lo dicho, se comprende que el fundamento sustancial de la existencia de las limitaciones a
la propiedad privada impuestas en razón del interés público, reside en la prevalencia razonable que este último debe tener
respecto de los derechos e intereses individuales, dentro del gran concepto institucional de que nuestra sociedad política
y jurídica ha sido concebida y creada para el logro del bienestar general, fórmula que resume el bien común de todos y,
por ende, el de cada uno de los componentes de la comunidad.En cuanto aparecen como una reglamentación del derecho
de propiedad, las limitaciones en interés público encuentran su fundamento jurídico positivo en el mismo art. 14 de la
Constitución nacional, y, por ende, tanto puede resultar de una ley formal, ya sea nacional o provincial, según corresponda,
o de un reglamento fundado en ley o aun autónomo debiéndose tener en cuenta, para definir su procedencia, la índole de
la limitación y si ésta importa o no un sacrificio para el propietario que debe soportarla.Todo lo que se ha señalado antes
respecto del poder de policía y de las medidas de policía tiene aplicación, en primera instancia, en cuanto a los principios
generales y al régimen de las limitaciones impuestas en razón del interés público, lo que no es óbice, como seguidamente
se verá, para que algunas limitaciones aparezcan con ciertas particularidades, que pueden llegar a diferir con las que son
propias de ese régimen general
CLASIFICACIÓN. Con un sentido amplio, teniendo en cuenta cómo incide sobre los particulares afectados el régimen
administrativo de la propiedad privada, se suele dividirlo en negativo y positivo.El régimen negativo es aquél que aparece
produciendo una privación o disminución de alguna de las facultades que normalmente corresponden al propietario de un
bien determinado, o que le impone algún deber de no hacer; el régimen positivo, en cambio, es aquél que impone a dicho
propietario una obligación de dar o de hacer.Son institutos jurídicos del régimen negativo las restricciones administrativas,
las servidumbres administrativas, la expropiación pública, y otros de esta misma índole. Son institutos jurídicos del régimen
positivo, el pago de impuestos y contribuciones, y ciertas obligaciones impuestas a los propietarios como un dar o un hacer,
relativos a su propiedad.En la doctrina española se clasifican las limitaciones en interés público partiendo de su objeto, en
tres grupos: a) comunales, que tienden a facilitar la existencia común en sí misma y en las diferentes esferas en que se
organiza, entre las cuales se hallan la prohibición de salientes en las ventanas de la planta baja, la construcción de aceras,
el arreglo de las fachadas, la alineación de los edificios; etc.; b) para aprovechamientos especiales, que condicionan el
establecimiento y uso de ellos, como las que se refieren a abrevaderos y extracción de aguas, las que se disponen en
interés de la navegación o de la pesca, el paso de corriente eléctrica, etc.; y c) las que condicionan los servicios de gobierno,
procurando previsiones para su instalación, como las que pesan sobre propiedades que se hallan en un zona militar, las
colindantes, vecinas o enclavadas en una zona marítima terrestre, y las que afectan a la navegación aérea, etc.Pero
indudablemente la más conocida de todas las clasificaciones propuestas es aquella que considera el modo como inciden
las limitaciones en los diferentes caracteres de la propiedad, es decir, sobre su condición de ser absoluta, exclusiva y
perpetua.Las limitaciones que afectan lo absoluto del dominio son las restricciones administrativas; las que inciden en su
exclusividad, son las servidumbres administrativas; y las que se vinculan con su perpetuidad son la expropiación por causa
de utilidad pública y otros institutos como el comiso o decomiso.También cabe mencionar la ocupación temporánea, que
se refleja en la exclusividad de la propiedad; y las requisiciones, que pueden afectar, según los casos, la exclusividad o la
perpetuidad, teniendo en cuenta si inciden sobre el uso o sobre la propiedad del bien de que se trate.En función del grado
como las limitaciones llegan a afectar la propiedad privada, se ha hecho la siguiente enumeración, que va desde una
afectación mínima a una máxima: 1) restricciones administrativas; 2) ocupación temporánea; 3) servidumbres
administrativas; 4) expropiación por causas de utilidad pública; 5) requisiciones; y 6) decomiso o comiso.
.2.LAS RESTRICCIONES. CONCEPTO
Concepto y naturaleza jurídica Las restricciones administrativas existen y se establecen a fin de compatibilizar el derecho
de propiedad de los particulares con exigencias impuestas por el interés público, de manera que su objeto es el de evitar
que el accionar de la administración pública, en procura del logro de ese interés general, pueda llegar a verse obstaculizado
o perturbado por un ejercicio absoluto del derecho de propiedad que los particulares tienen sobre bienes que les
pertenecen.Las restricciones administrativas, de tal modo, reducen la amplitud del derecho de propiedad, el cual sólo podrá
ser ejercido, en su virtud, de manera tal que resulte compatible con la restricción impuesta, cuyos términos delimitan las
posibilidades de acción del propietario. Por ello mismo, las restricciones administrativas en ningún caso pueden llegar a
afectar la exclusividad y la perpetuidad del derecho de propiedad, que en esos aspectos se mantienen incólumes, sino su
carácter de absoluto.
La doctrina acepta, en forma casi unánime, que las restricciones administrativas pueden consistir tanto en una obligación
de no hacer, como en una obligación de dejar hacer, impuesta al propietario particular, tal como ocurre cuando éste debe
abstenerse de efectuar ciertas construcciones, o cuando debe admitir que en su inmueble se coloque una placa con el
nombre de la calle, o que indique el sentido del tránsito.Las discusiones surgen respecto de si también pueden consistir en
la disposición de una obligación de hacer, y en este sentido las opiniones se vuelcan, como es obvio, a aceptar o a negar
esa posibilidad, o a señalar que las obligaciones de hacer sólo excepcionalmente pueden resultar de una restricción
administrativa.Sin embargo, puede considerarse como más razonable el criterio que admite que una obligación de hacer
puede ser el objeto de la imposición de una restricción administrativa, aunque dentro de ciertas condiciones, pues en este
caso, al igual que en los otros, es siempre el interés público el que la impone, como una exigencia ineludible. Como ejemplo
de restricciones administrativas que consisten en un hacer se citan la construcción de salidas de emergencia en
cinematógrafos, teatros y otros lugares de esparcimiento de terrenos baldíos, etc.Las restricciones administrativas pueden
recaer tanto sobre inmuebles, que es lo más común, como sobre muebles, y aun sobre cualquier otro bien que no sea una
cosa, y los motivos o causas que la originan pueden ser los más variados, como de seguridad, higiene y salubridad,
moralidad, cultura, ornato, tranquilidad, sanidad animal o vegetal, etc.En relación con la naturaleza jurídica de las
restricciones administrativas, se ha señalado que éstas provienen de las relaciones que se crean entre la administración
pública, como gestora del interés público, y los propietarios particulares, que ejercen su derecho individual, el cual no es
suprimido, ni deteriorado, ni lesionado, sino que simplemente es reducido a límites normales y razonables en su ejercicio,
siendo condicionado de esa manera.Las restricciones, en consecuencia, no lesionan ni agravian el derecho de propiedad,
ni importan un verdadero sacrificio para el propietario, que no puede resistirlas ni pretender la admisión de la acción
negatoria ante la limitación que le ha sido impuesta por razones de interés público.Las restricciones tampoco pueden ser
consideradas como una carga impuesta a la propiedad privada, ya que no es ése su carácter y condición. De tal modo, la
posibilidad de las restricciones debe considerarse normalmente comprendidas dentro de los caracteres propios del derecho
de propiedad individual, y como algo natural o ínsito a ese derecho.
CARACTERES Las restricciones administrativas presentan los siguientes caracteres, que es dable comprobar en todas
ellas:
a)Son prácticamente ilimitadas en su número y clase, bastando con que estén razonablemente relacionadas con el interés
público que origina su imposición.
b) Como ya se dijo, pueden consistir tanto en una obligación de no hacer, o de dejar hacer, que es lo más frecuente,
como también en una obligación de hacer, lo que va siendo cada vez más común.
c)En principio, las restricciones administrativas no dan lugar ni generan ninguna indemnización a favor del propietario del
bien sobre el cual recaigan, en virtud de que no implican un desmembramiento o una disminución del derecho de propiedad
de quien debe soportarlas. No obstante, si por un proceder culposo, imputable a la administración pública, resulta un
perjuicio para los propietarios, éstos deben ser compensados, en la medida que corresponda a los daños ocasionados La
Corte Suprema ha resuelto, con motivo de daños reclamados contra la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a
raíz de la construcción de la Autopista AU 1, que la obligación legal de no edificar a mayor altura que la señalada por la
autoridad administrativa, fundada en motivos de interés general, constituye, sin duda, una mera restricción impuesta a la
propiedad privada cuya justificación radica en el poder de policía local y no es indemnizable, pues se trata de una carga
general impuesta a todos los propietarios por razones de planeamiento urbano
d) Las restricciones administrativas son ejecutorias, lo cual significa que la administración puede hacerlas cumplir por sí
misma, incluso recurriendo al auxilio de la fuerza pública. Esta ejecutoriedad no necesita estar expresamente prevista por
el ordenamiento legal, sino que debe considerarse como una facultad implícita, inherente a la administración en el
cumplimiento de sus cometidos específicos.
e)Son generales, pues recaen sobre todos los propietarios particulares que se hallan en iguales condiciones y, además,
porque los interesados son indeterminados; son constantes, ya que existen siempre, como algo inherente a la concepción
jurídica de la propiedad individual; y son actuales, pues constituyen límites permanentes y normales de la propiedad
privada.
f) Como también ya se ha dicho, pueden recaer sobre inmuebles, muebles, o bienes de cualquier clase.
g) Las restricciones administrativas no se extinguen por su no uso; son imprescriptibles.
Las restricciones administrativas pueden a veces confundirse con las servidumbres administrativas. Sin embargo, ambos
institutos jurídicos se diferencian claramente entre sí, por la simple comparación de los caracteres con que uno y otro se
presentan. Las restricciones configuran los contornos y la extensión del derecho de propiedad, sin llegar verdaderamente
a afectarlo;las servidumbres, en cambio, inciden sobre el goce normal del bien gravado por ellas, implicando un
desmembramiento parcial de ese derecho, afectando la plena in re potestas. Por lo demás, si las restricciones
administrativas deben ser actuales, efectivas, las servidumbres, al contrario, pueden llegar a ser potenciales; y si las
restricciones no requieren ser establecidas por una norma legal específica, las servidumbres administrativas, cuando no
surgen de la voluntad expresada que sirva para constituirlas, deben resultar, directa o indirectamente, de la ley. En el
parágrafo anterior se han señalado, finalmente, las razones por las cuales las restricciones administrativas no deben ser
consideradas como una carga impuesta a la propiedad individual
6.3. Clasificación, fuente y límites de las restricciones.
Si bien las restricciones administrativas no han sido objeto de verdaderas clasificaciones, sino más bien de distingos
efectuados teniendo en consideración algunos de sus elementos componentes, en la doctrina italiana se las ha dividido en
tres grupos: a) restricciones que encuentran su causa en las relaciones de vecindad de la propiedad privada con
propiedades del dominio público y contribuyen a la utilidad general, en cuanto concurren a la conservación y a la mejor
utilización de ese dominio público; b) restricciones que se refieren a la existencia de relaciones directas entre la
administración pública y los bienes particulares, atribuyendo a la primera la posibilidad del empleo de tales bienes, o de
desenvolver sobre ellos cierta actividad, que el propietario está obligado a soportar; y c) restricciones que significan para
el propietario particular una serie de obligaciones de no hacer, o de hacer solamente aquello que la autoridad administrativa
autorice, y dentro de las modalidades y condiciones que ésta haya establecido (Zanobini).De manera general, se puede
decir que la fuente mediata de las restricciones administrativas es la existencia del régimen jurídico que regula la propiedad
privada, pues el derecho de propiedad individual las supone como una condición o circunstancia que le es propia.De
manera más concreta, las restricciones administrativas pueden resultar de ley formal sancionada por el Congreso nacional
o por las legislaturas provinciales, de acto administrativo fundado en ley, de la sanción de reglamentos, principalmente
autónomos, e incluso de ordenanzas municipales, conforme a lo que disponga la ley orgánica municipal respectiva.Se ha
sostenido que si bien el Estado no necesita ser autorizado por una norma expresa para imponer restricciones
administrativas, lo correcto es que éstas resulten de una norma previa que las establezca, pues de otro modo no sólo se
introduciría la incertidumbre y la arbitrariedad, restando a la propiedad privada protección y garantías, sino que se
contrariaría, además, lo previsto en el art. 19 de la Constitución nacional, que dispone que nadie está obligado a hacer lo
que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe.El límite esencial impuesto a las restricciones administrativas, y
que atañe a su validez es el de que ellas no pueden afectar ni degradar el derecho de propiedad del particular que debe
soportarlas. Por ello, si en vez de limitarse a lo absoluto de ese derecho, se extienden y afectan lo exclusivo o lo perpetuo
de él, dejarían de ser tales, para convertirse en una servidumbre administrativa o en una expropiación, sin cumplir los
recaudos imprescindibles que estos institutos exigen, es decir, ley formal e indemnización.Sin perjuicio de ello, las
restricciones administrativas deben ser razonables, guardando proporcionalidad con las necesidades o exigencias de
interés público que les dan origen o son causa de ellas, pudiendo aplicarse, como límite de esa razonabilidad, los principios
que resultan del art. 28 de la Constitución nacional, en cuanto precisa que los derechos que resultan de ella no pueden ser
alterados por las leyes –en el caso, en sentido amplio- que reglamentan su ejercicio.
6.4. Órgano competente para imponerlas, forma y cumplimiento.
De lo dicho resulta claro que las restricciones administrativas serán impuestas, en la mayoría de los casos, por la autoridad
administrativa, en especial la ejecutiva, a la que se haya otorgado competencia para ello. Con menos frecuencia procederán
del Congreso nacional o de las legislaturas provinciales, cuando se trate de materias que hayan sido reservadas a esos
órganos legislativos, como tales.Hay acuerdo en que no existen formas especiales o determinadas para el cumplimiento o
realización de las restricciones administrativas. No hay formas solemnes ni necesarias, en este sentido. Ese cumplimiento
puede resultar de un acto de voluntad de la administración pública, es decir, de un acto administrativo, o de la ejecución
material directa de ellas, lo cual constituirá un hecho de la administración.Cuando el cumplimiento de la restricción
administrativa se cumple por medio de un acto que en sí mismo está sujeto a ciertas formas, éstas deben reunirse, pero
no porque sean inherentes a la restricción, sino al acto que las ejecuta. Así, por ejemplo, cuando la ejecución se lleva
adelante por medio de un acto administrativo, éste debe cumplir las formas que el régimen de tales actos haya previsto,
pues de otro modo podría resultar afectada su validez jurídica.Corresponde a la administración pública precisar el medio y
el modo como habrán de cumplirse las restricciones administrativas, los cuales podrán ser todos aquellos que sean
realmente necesarios para ejecutarlas, guardando la debida proporcionalidad con el efecto que se desea obtener.No
obstante el carácter ejecutorio de las restricciones, se ha señalado que si la administración, para cumplirlas, debe superar
la negativa del propietario a permitir que sus agentes la lleven a cabo –por ejemplo, dentro de una finca o inmueble-, no
puede actuar por sí misma, ordenándoles que penetren en el inmueble, sino que debe requerir la colaboración del Poder
Judicial a ese fin, por ser éste el que tiene bajo su responsabilidad la custodia y protección de la propiedad privada
(Marienhoff).Ya se ha dicho, y se reitera, que la imposición regular de las restricciones administrativas nunca pueden
generar, a favor de los propietarios que deben soportarlas, el derecho a ningún tipo de indemnización. No hay daño ni
perjuicio, ni ninguna protección jurídica atendible, máxime si se recuerda la norma general establecida por el art. 1071 del
Código Civil, que se podría citar en apoyo de esta conclusión.Ello no impide que los daños y perjuicios que resulten de un
ejercicio anormal o irregular de la potestad de la autoridad estatal para imponerlas, o de una incorrecta o indebida ejecución
o cumplimiento de ellas, dé lugar a que nazca el derecho del propietario particular para que tales perjuicios le sean
compensados, y a reclamar su reparación en justicia, ya que habría existido, en definitiva, una actividad imputable a la
autoridad pública actuante, por la cual ésta puede ser responsabilizada, en ese sentido. Así ocurre, por ejemplo, cuando
para la colocación de una chapa indicadora del nombre de una calle, o del sentido del tránsito, se efectúa un trabajo
técnicamente deficiente, que ocasiona consecuencias materiales dañosas para el inmueble, como goteras o filtraciones,
etc.
6.5. Contiendas y jurisdicción en materia de restricciones administrativas
Los propietarios particulares no pueden resistirse al regular cumplimiento e imposición de las restricciones administrativas.
El interés público que las fundamenta, los obliga a soportarlas. Se ha aceptado, por ello, que el propietario no puede
interponer interdictos, como los de adquirir o recobrar la posesión, que nunca ha perdido, o los de mantenerla o de otra
nueva.
Si el propietario particular deseare impugnar la validez de la restricción administrativa que le ha sido impuesta, por
considerarla ilegítima, deberá ocurrir a los tribunales de justicia correspondientes que tengan atribuida la competencia en
lo contenciosoadministrativo, por tratarse de cuestiones que están regidas por el derecho administrativo, trabándose la
contienda entre la autoridad pública que la impuso y el particular afectado.
Ello no obsta a que deba también recurrirse, en ciertos casos, a las vías recursivas administrativas, si fueren pertinentes,
y luego a los tribunales de justicia que tengan aquella competencia
3.LAS SERVIDUMBRES. CONCEPTO. En el derecho civil se reconoce que si el dominio otorga a quien es su titular una
serie de facultades sobre la cosa propia, existen otros derechos reales que otorgan, en cambio, facultades sobre la cosa
de otro, lo que origina que su titular no ejerza sobre ellas la plenitud de sus atribuciones, ya que una parte de ellas pasa a
un nuevo titular, que así se beneficia juntamente con el dueño (Lafaille).Sobre tal base general, se estudia en aquella rama
del derecho todo lo atinente a las servidumbres del derecho privado, cuya teoría no creemos del caso relacionar aquí, pues
escapa al objeto directo de nuestro estudio.En el derecho administrativo, con particularidades singulares que le otorgan
una propia configuración, aparecen las servidumbres administrativas, cuyo concepto puede concretarse diciendo que
constituyen el derecho real administrativo, establecido por el Estado, entendido lato sensu, sobre un bien ajeno
determinado, por razones de interés público, y en cuya virtud ese bien quedará afectado al uso público, en la forma que
resulte del hecho o del acto constitutivo de la servidumbre (Diez-Marienhoff).La persona jurídica pública estatal que pueda
establecer una servidumbre administrativa no debe ser la titular de la propiedad del bien que se grave, ya que en el derecho
público, al igual que lo que ocurre en el derecho privado, nadie puede constituir una servidumbre sobre sus propios bienes,
pues tal acto carecería de verdadero objeto jurídico.Es dentro de esta idea que la noción conceptual precedentemente
establecida se refiere a que las servidumbres administrativas deben recaer sobre bienes ajenos, puesto que si lo más
frecuente es que éstas graven o afecten a los bienes que son propiedad de los particulares, ello no impide que se admita
que también pueden versar respecto de bienes que compongan el dominio público, o aun el dominio privado estatal, si se
da aquella condición restrictiva.La referencia a que las servidumbres administrativas pueden gravar cualquier “bien”, se
vincula con la circunstancia de que éstas no están limitadas al supuesto de los inmuebles, sino que también pueden afectar
cosas muebles o cualquier bien inmaterial.Las servidumbres administrativas, como ya se sabe, afectan el carácter exclusivo
del derecho que el propietario gravado tiene sobre el bien en que recaigan, otorgando a quien es su beneficiario la
posibilidad de usar o de gozar parcialmente de dicho bien, y al propietario la obligación de no hacer, o más bien, de dejar
hacer determinadas cosas sobre el bien que le pertenece, soportando necesariamente aquel uso o goce.Las servidumbres
administrativas se imponen y se justifican en tanto y en cuanto razones de interés público las hagan necesarias, siendo la
prevalencia de ese interés general el que hace razonable la limitación del derecho de propiedad de aquél sobre cuyo bien
se constituyan.Por ello mismo, y como los bienes afectados por las servidumbres de este tipo se dedicarán al uso de la
comunidad, de la colectividad, las servidumbres administrativas, como derechos reales que son, forman parte, a su vez,
del dominio público (Diez).

CARACTERES. TIPOS DE SERVIDUMBRE: LA SERVIDUMBRE DE ELECTRODUCTO.

4.LA OCUPACIÓN TEMPORÁNEA. NOCIÓN CONCEPTUAL. CARACTERES. TIPOS. 7.2 Diferencia con las
servidumbres de derecho privado
Si las servidumbres administrativas y las de derecho privado aparecen ambas como la expresión de un poder jurídico sobre
una cosa ajena, que es de naturaleza esencialmente real, existen entre ambas, no obstante, marcadas diferencias, que se
trasuntan en la diversidad del régimen jurídico de unas y otras. La distinción más importante es la que resulta de la
diversidad de la finalidad que persiguen. En efecto, mientras que las servidumbres administrativas se constituyen por
razones que son de interés público, inherentes a él, las servidumbres privadas no sólo no persiguen una finalidad de ese
tipo, sino que, al contrario, sólo buscan obtener u otorgar un beneficio para una persona o para un fundo particular,
atendiendo, en consecuencia, sólo a las exigencias de ese interés privado.Esa condición da lugar a que las servidumbres
administrativas estén regidas por el derecho público, de una manera que resulta exorbitante del derecho privado, a lo que
se agrega que el Estado, al constituirlas, actúa en su condición específica de tal, ejerciendo su capacidad de derecho
público.En los parágrafos siguientes se irán señalando otros caracteres específicos de las servidumbres administrativas,
que las separan visiblemente de las de derecho privado.
7.3 Clasificación de las servidumbres administrativas
Es corriente clasificar las servidumbres en dos grandes grupos: por un lado, las legales y las convencionales; por el otro,
las prediales o reales y las personales.La primera de esas clasificaciones no ofrece dificultades, siendo legales aquellas
servidumbres administrativas que son impuestas o resultan de una ley formal o de un acto administrativo fundado en ley;
mientras que las servidumbres convencionales son las que resultan de hechos o actos voluntarios que concurren a
imponerlas, como sucede cuando provienen de un contrato o convenio, de un acto de liberalidad, u otros actos
semejantes.La división de las servidumbres en prediales o reales y personales, en cambio, no ha tenido igual favorable
acogida respecto de las servidumbres administrativas, ya que las opiniones han sido diferentes en este sentido.
Servidumbres prediales o reales, como lo establece el art. 2971 del Código Civil, son las que constituyen ese derecho real
en beneficio del poseedor de una heredad, sobre otra heredad ajena para utilidad de la primera; mientras que las
servidumbres personales son las que se constituyen en utilidad de alguna persona determinada, sin que ello dependa de
la posesión de un inmueble (Código Civil, art. 2972).Cierta parte de la doctrina reconoce que las servidumbres
administrativas pueden ser de ambas clases, aunque admiten que la diferenciación entre ellas puede resultar dificultosa
en la práctica (Bielsa). Otros autores, al contrario, sostienen que dichas servidumbres sólo pueden ser personales,
quedando excluida la posibilidad de la existencia de servidumbres administrativas prediales o reales (Villegas Basavilbaso-
Diez). No faltan quienes aducen que en las servidumbres administrativas no existe o no puede ser reconocida la existencia
de un fundo dominante (Berthélemy-Gordillo), mientras que otros, a su vez, pretenden que la idea del fundo dominante no
es necesaria en las servidumbres públicas, ya que éstas se constituyen en beneficio de la comunidad o de un servicio
administrativo (Fernández de Velasco-Garrido Falla).De cualquier manera, parece razonable aceptar esta clasificación de
las servidumbres administrativas, entendiendo que serán personales cuando no se requiera o no existe un predio o fundo
dominante, y prediales o reales cuando tal fundo dominante sea reconocible y exista un fundo sirviente, tal como ocurre,
por ejemplo, en las de camino ribereño (Marienhoff).En la doctrina francesa se distinguen, también, las servidumbres
pasivas, que son las que consisten en un no hacer, o en un dejar hacer o tolerar, y las servidumbres activas, que son las
que aparecen como un hacer. Esta clasificación, no obstante, no aparece como importante.
7.4 Los sujetos en las servidumbres administrativas. Constitución. Forma.
Se ha discutido, tal vez por un indebido planteamiento de la cuestión, quién es el verdadero titular de las servidumbres
administrativas, cuestión que se vincula, a su vez, con la referente a quién es el titular de los bienes que componen el
dominio público, a la cual nos hemos referido en el capítulo anterior.La posición de quienes sustentan que tales
servidumbres corresponden a la colectividad, al pueblo, al público en general, o el conjunto variable de los habitantes del
territorio a favor de quienes se han constituido, no aparece como la más fundada, ya que, como se ha dicho con razón, la
colectividad, el pueblo, o el público, carecen de la capacidad jurídica necesaria para poder ser titulares de un derecho, en
el caso de un derecho real administrativo.Por ello, parece preferible concluir que el titular de las servidumbres
administrativas es la persona jurídica pública estatal a cuyo beneficio han sido establecidas, ya sea la Nación, las
provincias, los municipios o aun los entes autárquicos con capacidad para ello.El hecho de que tales personas ostenten
ese carácter, no obsta a que el beneficio efectivo en que consiste la servidumbre, su uso y goce, le corresponda al público,
en general, pues están destinadas precisamente a ese uso público, sin perjuicio de que puedan resultar ciertas
restricciones, derivadas de que el usuario, en todos los casos, está determinado por la finalidad en sí misma de cada
servidumbre, limitación que nunca habrá de entenderse que afecta aquel uso público. Así, por ejemplo, la servidumbre de
sirga sólo puede ser utilizada por quienes estén navegando en un curso de agua. La servidumbre de tránsito, en cambio,
no impone limitaciones de esa clase, es común o general, y cualquier persona puede beneficiarse con su uso.Las
servidumbres administrativas pueden constituirse por alguna de las siguientes maneras: a)Por ley formal, la cual puede
ser general o especial, ocurriendo esto último cuando la ley se refiere al caso determinado de ciertas servidumbres
impuestas a personas dadas, o que se hallan en condiciones específicas. Se ha sostenido, con algún fundamento, que la
ley, como tal, no excluye que sea necesario, además, el dictado de actos administrativos que las hagan surgir de manera
concreta, y no potencial. B)Por acto administrativo fundado en ley, ya sea cuando ha mediado una delegación legislativa
para ello, ya sea cuando el acto administrativo concrete o ejecute la ley.Por acto contractual, siendo los contratos que se
celebren en tal sentido verdaderos contratos administrativos.Por actos de libertad, como la donación o la disposición
testamentaria, los cuales deben ser aceptados por la persona jurídica pública estatal que será titular.Por destino del padre
de familia, entendiéndose por tal la disposición que el propietario de dos o más herederos ha hecho para su uso respectivo,
o dentro de una sola heredad, si luego parte de ella es enajenada.Por hechos, lo que incluye tanto la accesión, como la
prescripción, con las singularidades propias de estas situaciones.Algunos tratadistas entienden que las servidumbres
administrativas también pueden adquirirse por expropiación, pero este instituto, en verdad, sólo debe estar reservado a la
adquisición de la propiedad, pues ésa es la finalidad que le da razón de ser, y no para lograr una servidumbre, que puede
obtenerse por otros medios, como los ya indicados.Como es natural, las formas y condiciones de tales actos serán los que
en cada caso correspondan para cada uno de ellos, conforme a lo que resulte de la legislación aplicable, para que sean
considerados válidos y eficaces.
7.5 Órgano competente
No existe divergencia en cuanto a que, cuando no hay oposición negativa del propietario afectado a que una servidumbre
se constituya, ésta puede ser establecida directamente por la administración pública, puesto que se trata de una cuestión
de mera administración de acción ejecutiva, y aquélla tiene las posibilidades materiales y jurídicas indispensables para
llevarla adelante.Pero: ¿qué ocurre cuando tal negativa u oposición existe? Una parte de la doctrina se ha volcado a
sostener que la administración pública, aun en ese supuesto, mantiene la posibilidad de imponer una servidumbre
administrativa dada, principalmente porque está en juego un interés público, cuya gestión directa le compete a la
administración.Otra parte, en cambio, entiende que tal oposición o negativa sólo puede ser superada dando la intervención
correspondiente al Poder Judicial, sobre la base de que las servidumbres implican un desmembramiento de la propiedad,
que constitucionalmente no puede resultar sino de una sentencia fundada en ley (Constitución nacional, arts. 17 y 95 actual
109). Esta posición parece la más ajustada a derecho.Las servidumbres administrativas pueden ser creadas y constituidas
tanto por la Nación como por las provincias, lo cual dependerá de la ubicación del bien sobre el cual recaigan siempre
teniendo en cuenta la distribución de poderes y facultades hechas por la Constitución nacional.De cualquier manera, no se
puede olvidar que esa creación o constitución es una facultad que corresponde inicialmente a las provincias, por no haber
sido delegada a la Nación, y tratarse de una cuestión de derecho administrativo, el cual –como sabemos- es de carácter
local. Las facultades de la Nación, en consecuencia, sólo aparecen como excepcionales, surgiendo de la existencia de
cuestiones y requerimientos de orden federal.Las municipalidades y las entidades autárquicas, a su vez, podrán crear o
constituir servidumbres administrativas, cuando sus leyes orgánicas o de creación le hayan conferido esas
atribuciones.Tener en cuenta, en este punto, lo expuesto sobre la autonomía municipal.Finalmente, se acepta que los
concesionarios de servicios públicos, si bien no pueden crear servidumbres administrativas, pueden constituirlas, cuando
estuvieren legalmente previstas, o hubieran sido expresamente autorizadas a hacerlo.Ver, por ejemplo, la modificación
introducida por Ley 24.065 al artículo 1° de la Ley 19.552, que en su redacción actual dispone que toda heredad está sujeta
a la servidumbre administrativa de electroducto creada en esa ley, la que se constituirá en favor del concesionario de
subestaciones eléctricas, líneas de transporte de energía eléctrica, y distribuidores de energía eléctrica que estén sujetos
a jurisdicción nacional.
7.6 Objeto, contenido y alcance de las servidumbres administrativas.
Las servidumbres administrativas, a diferencia de las de derecho privado, pueden constituirse tanto sobre inmuebles, como
sobre cosas muebles y bienes inmateriales, lo cual lleva a concluir que en las servidumbres públicas es indiferente que
exista o no un fundo dominante, bastando que redunden en beneficio de la colectividad, de la comunidad, y se funden en
el interés público.Los bienes gravados, como ya se dijo, pueden pertenecer al dominio privado de los particulares o del
Estado, o al dominio público, siempre que no pertenezcan, cuando son del Estado, a la misma persona jurídica pública
estatal que crea o constituye la servidumbre.En cuanto al contenido posible de las servidumbres administrativas, es
evidente que es ilimitado, como lo son también las exigencias y requerimientos del interés público, que les da razón de ser
y justificación.Así, por ejemplo, junto a algunas servidumbres administrativas de rancio abolengo, como las de sirga o
camino ribereño, o la de acueducto, aparecen otras, surgidas de innovaciones técnicas modernas, como la de electroducto
o pasaje de una línea eléctrica, o tan sofisticadas como las de ruinas y yacimientos arqueológicos o paleontológicos, o la
panorámica.Las servidumbres administrativas, por lo demás, sólo deben extenderse a todo aquello que sea indispensable
para alcanzar la finalidad propuesta con su imposición, pero no deben ir más allá de lo indicado, ya que de otro modo se
infligiría un desmedido e innecesario agravio al derecho de propiedad del propietario del bien gravado, que no sería
admisible porque excedería las necesidades propias del interés público. Un exceso, en este sentido, podría llegar a originar
la responsabilidad consiguiente del Estado.
7.7 Régimen jurídico, derechos y obligaciones.
El régimen jurídico aplicable a las servidumbres administrativas es un régimen de derecho público, quedando excluido, en
ese sentido, el que es propio de las servidumbres de derecho civil.Por su índole y naturaleza, ese régimen jurídico participa
de los caracteres generales del que rige respecto del dominio público. Las servidumbres administrativas son
imprescriptibles, y se protegen por los mismos medios y acciones que amparan al dominio público, aun cuando la autotutela
no pueda ser aplicada con igual rigurosidad.El régimen de publicidad rige respecto de las servidumbres administrativas.
Las legales se hacen públicas mediante la formal publicación de la ley o del acto administrativo fundado en ley que les da
origen; las convencionales, en cambio, deben ser inscritas para ello en el Registro de la Propiedad que corresponda,
considerando el carácter y la situación del bien, o de cualquier otro modo supletorio efectivo.Las servidumbres darán lugar
a que los beneficiarios de ellos –en definitiva el público o la comunidad- hagan aquello o gocen de la ventaja en que en sí
mismas consistan: efectuar la sirga, obtener el agua, transitar, admirar un panorama o un lugar o un monumento histórico,
etc. Correlativamente, darán efecto a que el propietario del bien gravado no haga o deje hacer aquello que corresponda a
la servidumbre establecida, o también que haga aquello en que ésta consista, como ciertas labores de conservación
respecto de un lugar de interés histórico.Dentro de nuestro ordenamiento constitucional y legal, la creación y constitución
de servidumbres administrativas sobre bienes de propiedad de los particulares origina, para el Estado, la obligación de
indemnizarlas de manera justa y razonable, puesto que significando un desmembramiento de la propiedad individual,
impuesto por razones de interés público, si así no se hiciera se violarían las garantías consagradas por el art. 17 de la
Constitución nacional. Sería un despojo o una confiscación, y como tales jurídica y moralmente inadmisibles.Ello, como es
obvio, da derecho al propietario del bien afectado a exigir el pago de las indemnizaciones, recurriendo para ello a las
acciones jurídicas correspondientes, si la gestión administrativa no hubiera dado lugar a su cancelación.La Corte Suprema
de Justicia de la Nación, durante la vigencia del artículo 9º de la ley 19.552 (de servidumbre administrativa de electroducto),
resolvió que la mera constitución de la servidumbre no generaba la obligación de indemnizar y tornaba aplicable la doctrina
según la cual el concepto de indemnización de perjuicios lleva implícita la relatividad de éstos y, para su establecimiento
judicial, requiere la comprobación suficiente de tal realidad 1. La ley 24.065, que fija el marco regulador de la energía
eléctrica, sustituyó, entre otros, ese artículo, y dejó establecido el derecho del propietario del predio afectado por la
servidumbre a una indemnización, aunque lo hizo con arreglo a un criterio que ha sido valorado por la doctrina como
confuso al no distinguir entre reparación por “daños” y pago por “uso” del inmueble sirviente (Marienhoff).Asimismo, en otra
causa, el Alto Tribunal afirmó que debe descalificarse por arbitraria una sentencia que establece el monto de la
indemnización en un 30% del importe de la tasación del inmueble sobre el que se constituyó una servidumbre de ocupación
a raíz de la cual el bien sufre una restricción total al dominio. En ese entonces consideró que el derecho aplicable era el
art. 54 (actual 152) del Código de Minería, que dispone que “las servidumbres se constituyen, previa indemnización del
valor de las piezas de terreno ocupadas y de los perjuicios consiguientes a la ocupación”.Todas las servidumbres
administrativas, en consecuencia, deben ser indemnizadas, estando exclusivamente exceptuada de ello la de sirga o
camino ribereño establecida por el art. 2639 del Código Civil, por mandato de esa misma norma legal. Esta excepción –
según se ha entendido- no es inconstitucional, por cuanto ya existía, con ese carácter, con anterioridad a la sanción de
nuestra Carta Magna.No darían lugar a indemnización, tampoco, las servidumbres administrativas constituidas por actos
de liberalidad, o por prescripción, puesto que los actos voluntarios que las originan significan o implican una renuncia a ese
derecho.No aparece tan clara la cuestión, en cambio, cuando las servidumbres recaen sobre bienes que pertenecen a otra
administración, por cuanto todas ellas deben contribuir al logro de los fines y objetivos del Estado y que son de interés

.
público, sin obtener de las exigencias de éste un lucro injustificado que recaería, a la postre, sobre la colectividad toda,
que debe afrontarlo.
7.8 Extinción de las servidumbres administrativas.
De manera general, las servidumbres administrativas se extinguen por medios semejantes a los que dan lugar a la extinción
del dominio público, que integran.En consecuencia, cabe citar las siguientes causas de extinción:
1)por ley, lo cual será obligatorio en los supuestos en que hayan sido establecidas por otra ley, la cual deberá ser
derogada;2-
2)por expiración del plazo por el cual hubieren sido convenidas;
3)por desafectación del bien del dominio público que dio origen a la servidumbre, incluso cuando ésta provenga de un
hecho de la naturaleza;
4)por acto convencional, cuando hubieren sido instituidos también de ese modo;
5)por renuncia, cuando resultaren de un acto convencional, de una liberalidad, o de la prescripción;
6)por confusión, cuando el bien sobre el cual recaigan, siendo de propiedad privada o de otra administración, pase a ser
de propiedad de la administración titular de las servidumbres;
7)por el no uso inmemorial, cuando éste surte los efectos de la desafectación tácita. El no uso inmemorial no debe ser
confundido con la prescripción, pues se ha reconocido que ésta no constituye un medio apto para la extinción de las
servidumbres administrativas, que son imprescriptibles, como parte del dominio público.
La extinción de una servidumbre administrativa, cualquiera que sean los modos como tenga lugar, debe provenir de la
autoridad estatal que tenga competencia atribuida para producirlos, teniendo en cuenta las modalidades propias de cada
uno de ellos. El comportamiento de los administrados no tiene influencia para una posible extinción de una servidumbre
administrativa, por esa misma razón.
7.9 Protección de las servidumbres administrativas. Jurisdicción.
Dado que las servidumbres administrativas, tanto por su finalidad como por su destino, deben ser consideradas como
partes componentes del dominio público, serán aplicables para su protección y tutela todos los medios que puedan ser
utilizados para la protección de ese dominio, los que han sido expuestos con detalle en el capítulo anterior, al cual nos
remitimos por razones de brevedad.La autotutela de la administración pública, como ya se adelantó, aun cuando procede,
debe ser ejercida con el cuidado necesario, a fin de no perjudicar indebidamente el derecho de propiedad del titular del
bien gravado. Si no existen dudas al respecto, la administración podrá proceder directamente, por sí misma, y sin necesidad
de ocurrir ante la autoridad judicial, con el objeto de evitar que las servidumbres administrativas sean violadas o
desconocidas.Las reglas vigentes en materia de jurisdicción y competencia, respecto de la protección del dominio público,
son también aplicables en cuanto a la tutela de las servidumbres administrativas, en la medida en que fueren procedentes,
en cada caso.La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha decidido, por adhesión al dictamen del Procurador General,
que la competencia para entender en una acción de daños y perjuicios contra empresas dedicadas a la generación y
comercialización de energía eléctrica, a causa de la instalación de un electroducto de alta tensión, corresponde a la Justicia
Nacional en lo Civil y Comercial Federal por no estar en juego, en el caso, actos de la administración nacional o de entes
públicos estatales.
7.10 Principales servidumbres administrativas
Al solo efecto ejemplificativo, enumeraremos algunas de las más importantes servidumbres administrativas existentes:
a)servidumbres de sirga o camino costero; a)servidumbre de acueducto;b)servidumbres ferroviarias; c)servidumbres de
electroducto, gasoducto, telegráfica o telefónica; d)servidumbres aeronáuticas;e)servidumbres relativas a la seguridad de
la navegación; f)servidumbres de ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos; g)servidumbres de lugares y
monumentos históricos; h) servidumbres panorámicas; i) servidumbres de tránsito; etc.
5.LA EXPROPIACIÓN. NOCIÓN CONCEPTUAL, NATURALEZA JURÍDICA Y FUNDAMENTO. RÉGIMEN JURÍDICO.
8.1 Noción conceptual. Terminología.
Suele ocurrir que el Estado, lato sensu, para cumplir cometidos que le son propios y, como tales, de interés público, pueda
necesitar echar mano para ello de bienes, de diferente clase y naturaleza, que son de propiedad de los particulares. En
tales supuestos, como es comprensible, se produce una colisión entre el interés particular, decidido a mantener y conservar
su propiedad, y el interés colectivo, que requiere que el particular sea privado de ese bien para que pueda ser destinado a
una finalidad de utilidad pública, conflicto que no puede resolverse sino por el predominio indiscutible del interés
público.Nace así el instituto jurídico de la expropiación, la cual puede ser definida como el medio de derecho público en
virtud del cual el Estado, entendido el concepto en sentido genérico, logra que un bien sea transferido de un patrimonio a
otro distinto, previa una justa indemnización, para que sea destinado al logro o satisfacción de un fin de utilidad pública.De
la definición propuesta, que resume las más importantes dadas por la doctrina, se desprenden los siguientes elementos
caracterizantes del instituto expropiatorio:Es un medio jurídico, y no un procedimiento –como alguna vez se dijo-, que es
propio del derecho público, o sea, un elemento instrumental con el cual se logra un efecto, para el cumplimiento de un
fin.Implica la creación de una relación expropiatoria, en la cual actúan dos sujetos: el expropiante, que por lo general será
el Estado, pero no sólo el Estado general, sino también cualquiera de sus componentes, como las provincias, los municipios
y las entidades autárquicas institucionales, sin que deba excluirse que en ciertos casos puedan serlo igualmente
determinadas personas, a las cuales el Estado haya autorizado a utilizar este sistema; y el expropiado ser un particular,
que es lo más corriente, u otras personas estatales distintas del expropiante.Supone la existencia de un objeto expropiado,
que puede ser cualquier bien, sea cual fuere su naturaleza, es decir, cosas muebles o inmuebles, derechos y otros bienes
inmateriales.Produce la transferencia de la propiedad del objeto expropiado, de su titular primitivo –el expropiado- en favor
de otro titular, que si bien por lo general es el expropiante, puede ser otro, incluso un particular, si de esa manera se
concurre a la obtención de la utilidad pública que motivó la expropiación.Exige que el propietario expropiado debe ser
previamente indemnizado, de manera justa, lo que producirá que su derecho de propiedad sobre el bien de que es privado
sea sustituido por el derecho a la indemnización debida.Tiene que fundarse, en todos los casos, en motivos o finalidades
de utilidad pública, que en nuestro ordenamiento debe ser calificada por ley formal.Para designar la causa que motiva y
sustenta la expropiación, y que nuestra Constitución nacional en su art. 17 denomina “utilidad pública”, se han utilizado
otras expresiones, como “necesidad pública”, “uso público”, “utilidad social”, “interés general”, “interés social”, “interés
público” y, más recientemente, “perfeccionamiento social”, todas las cuales, sin embargo, vienen a significar algo que no
es de los individuos, de los particulares, sino de determinados agrupamientos sociales o de la colectividad toda.
Se ha reconocido que nuestra fórmula constitucional –“utilidad pública”- es suficientemente amplia y clara como para
comprender todos los casos de expropiación que puedan presentarse en la práctica jurídica, teniendo entre nosotros, por
lo demás, un sentido y alcance uniformemente admitido.
8.2. Evolución histórica de la expropiación
La expropiación por causa de utilidad pública, si bien no individualizada con esta precisa designación, reconoce
antecedentes muy lejanos, referidos a situaciones que los particulares podían ser privados, dentro de determinadas
condiciones, de cosas de su propiedad, por así imponerlo ciertas conveniencias de la colectividad, que no podían ser
atendidas de otra manera.En el Antiguo Testamento pueden encontrarse vestigios de esta institución en el libro 1° y en el
libro 2° de Samuel, y en el libro de Ezequiel, aunque con referencias que no guardan una correlación con lo que actualmente
entendemos por expropiación.En el derecho romano, si bien una parte de los autores niegan que se hiciera alguna
referencia a ella, existen ciertos textos que pueden ser interpretados como casos concretos de expropiación por motivos
de interés público, aunque por supuesto sin que se hayan utilizado esos términos, como puede verse en el libro 1, título 8,
párrafo 2, de las Institutas; en el libro 1, título 6, ley 2, del Digesto; y en la constitución VII, capítulo 2, párrafo 1, de las
Novelas. Tales supuestos estaban referidos a bienes muebles o inmuebles, y son un antecedente reconocible del instituto
expropiatorio.En el antiguo derecho español, las leyes de Partidas ofrecen una situación semejante a la del derecho
romano, aunque ya más evolucionada, pues la privación a los particulares de sus bienes debía responder a exigencias de
utilidad pública, y tenía que ser debidamente resarcida, aun cuando no se hablara en ellas de la expropiación, así nominada.
Se puede ver, en ese sentido, lo establecido en la Partida Segunda, título 1, ley 2, y en la Partida Tercera, título 18, ley
31.En el derecho francés primitivo, el desapoderamiento de los particulares aparece más bien como una confiscación,
puesto que raramente daba lugar a indemnización, no obstante lo cual la procedencia de ésta fue reconociéndose cada
vez con más frecuencia.Al producirse la Revolución Francesa de 1789, la famosa Declaración de Derechos del Hombre y
del Ciudadano, que tuvo resonancia universal, estableció en su art. 17 que la propiedad es inviolable y sagrada, no
pudiendo nadie ser privado de ella, excepto cuando la necesidad pública, legalmente reconocida, lo exija evidentemente,
y a condición de una justa y previa indemnización.La Constitución de 1791, y las leyes del 8 de marzo de 1810 –inspirada
por Napoleón- y del 7 de julio de 1833, se refirieron al tema con mayor o menor acierto, pero contribuyendo a perfilar la
expropiación con los principales caracteres que hoy tiene.La Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, en su
enmienda 5ª, consagró también la posibilidad de la expropiación, con caracteres similares, cuando el uso público la
requiriera.En nuestro país, los ensayos constitucionales iniciales, como la Constitución de 1819 (art. 124) y la de 1826 (art.
156), consagraron la expropiación, fundada en razones de uso público y sujeta a previa indemnización, llegándose
finalmente a la Constitución nacional de 1853, cuyo art. 17, en su texto definitivo, estableció que “la propiedad es inviolable,
y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por
causa de utilidad pública debe ser calificada por ley y previamente indemnizada”.El Código Civil, por su parte, se refiere a
la expropiación, perfilándola con sus caracteres constitucionales, en su art. 2511, aportando su nota interesantes
antecedentes.En el orden nacional, el 13 de septiembre de 1866 se sancionó la ley 189, que fue nuestra primera ley de
expropiaciones, y que tuvo una prolongada y fructífera vigencia hasta el 22 de noviembre de 1948, en que fue derogada y
reemplazada por la ley 13.264, de corte visiblemente estatista. Esta última, a su vez, fue reemplazada el 17 de enero de
1977 por la ley 21.499, actualmente en vigor, la que ha desarrollado el instituto expropiatorio conjugando en él, de manera
adecuada, la protección del derecho de propiedad de los particulares y las exigencias del interés público y su debido
desarrollo.Las provincias han dictado, también, sus respectivas leyes de expropiación, con vigencia en sus propias
jurisdicciones, ciñéndose a los grandes lineamientos consagrados por el art. 17 de la Constitución nacional.
8.3 Diferencias con otros institutos
Se hace referencia, por lo común, y para tratar de precisar de mejor manera la noción conceptual de la expropiación, a las
diferencias que ella presenta con otros institutos jurídicos que se le aproximan.De tal modo, la expropiación se distingue
de las restricciones administrativas en el sentido de que mientras que estas últimas no lesionan ni agravian el derecho de
propiedad de los particulares afectados, ni importan un verdadero sacrificio para éstos, razón por la cual no generan el
derecho a una indemnización, implicando un mero condicionamiento de aquél derecho de propiedad, la expropiación, al
contrario, lo extingue definitivamente, suprimiendo su carácter perpetuo, y transfiriéndolo a otro titular en toda su integridad,
lo que explica que la privación del derecho obligue a su justa indemnización.La expropiación, del mismo modo, se diferencia
de las servidumbres administrativas y de la ocupación temporánea en que mientras que la primera, como queda dicho,
extingue el derecho de propiedad que sobre un bien determinado tenía su propietario, las servidumbres sólo afectan la
exclusividad del dominio, dejando subsistente el derecho de propiedad, mientras que la ocupación temporánea sólo importa
la simple ocupación transitoria de una cosa, con lo que el derecho de propiedad de quien lo detenta, queda subsistente.
Coinciden, en cambio, en que todas ellas generan el derecho a una indemnización a favor del propietario, salvo algunas
excepciones especiales.La expropiación, asimismo, se distingue del comiso o decomiso como sanción contravencional, no
obstante que en ambos supuestos el propietario de la cosa ve extinguirse el derecho de propiedad que tenía, en que si el
comiso se configura con un carácter punitivo o simplemente policial, la expropiación no reviste esa naturaleza, sino que
busca el logro de una finalidad de interés público, mediante la disposición de una propiedad.Más sutil puede parecer la
diferencia entre la expropiación y las requisiciones. En efecto, se cita al respecto que si las requisiciones se presentan para
satisfacer necesidades públicas muy urgentes o agudas, que no admiten dilación, la expropiación no se ofrece con ese
carácter. Además, si la expropiación siempre afecta el derecho de propiedad, haciéndolo extinguir, las requisiciones pueden
también recaer sobre el uso o goce de un bien determinado. Por último, si la expropiación puede tener por objeto toda
clase de bienes, las requisiciones no se extienden a los inmuebles.Finalmente, la separación entre la expropiación y la
confiscación radica en que esta última funciona, generalmente, como una sanción o pena, no genera ningún derecho a
indemnización, y no se funda en la necesidad de satisfacer exigencias de interés público, condiciones estas últimas que
se dan, en cambio, en la expropiación.La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha expresado que si bien es cierto que
la expropiación se legitima por la necesidad que el Estado tiene de un bien, también debe afirmarse que el acto no cae en
el ámbito prohibido de la confiscación gracias al inexcusable pago previo de la indemnización, que debe ser justa, actual e
íntegra pues una expropiación carente de indemnización o con una inadecuada no sería otra cosa que una confiscación
8.4 La expropiación, institución de derecho público.
Al definir la expropiación, se ha dicho que ésta constituye un medio o instituto propio del derecho público.No obstante, si
bien actualmente esta concepción es predominante, en el pasado se postularon diversas posturas, en cuanto a esta
materia, calificándose alternativamente a la expropiación como un instituto propio del derecho privado, del derecho público,
e incluso de carácter mixto.El criterio de considerarla como de exclusiva pertenencia del derecho privado es, tal vez, el
más simplista y primitivo, y se explica por la natural predominancia que tuvo en el pasado el derecho civil, en todo lo
atinente al derecho de propiedad.Entre nosotros, esa posición encontraba algún asidero en lo dispuesto por el art. 1324
del Código Civil, en el cual se expresa que nadie puede ser obligado a vender, sino cuando está sometido a una necesidad
jurídica de hacerlo, como ocurre –precisamente- cuando hay derecho en el comprador de comprar la cosa por expropiación,
por causa de utilidad pública (inc. 1). La expropiación, en consecuencia, aparecería como una compraventa forzosa, pero
compraventa al fin y, como tal, sometida al derecho privado. No obstante, no se debe olvidar que el propio codificador, en
su nota al art. 1324, reconoció que la expropiación debía estar sujeta a una ley especial, que fijara todas sus condiciones.Lo
inadecuado de esa posición, que fue criticada incluso en pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
pronto dio lugar a que se abriera camino la idea de que la expropiación era un instituto de carácter mixto, regido en parte
por el derecho público y en parte por el derecho privado. El primero, se decía, se aplicaba a todo aquello que se refería al
poder de declarar la necesidad de la expropiación y calificar la existencia de la utilidad pública; el segundo, a su vez, se
aplicaba a todo lo concerniente a la fijación de la indemnización a pagarse, que constituía una cuestión civil.El
temperamento indicado constituyó, sin duda, un importante avance en la materia, y fue seguido, hasta el año 1957, por la
Corte Suprema de Justicia de la Nación Finalmente, la doctrina reconoció, con amplia mayoría, que la expropiación no es
sino una institución propia y regida por el derecho público, en todos sus aspectos, y más concretamente por el derecho
administrativo.En ellas el Estado actúa como tal, en uso de todas sus prerrogativas y potestades de poder público,
utilizando un medio otorgado por la Constitución nacional, siendo la indemnización no un precio sino una compensación
que procede también por imperio constitucional, con carácter previo a la desposesión. El expropiante no contrata, sino que
impone la transferencia de la propiedad del objeto expropiado, fundándose en el interés público, y en toda esta actividad
exorbitante el derecho privado no tiene ninguna cabida. Es por ello, igualmente, que las causas expropiatorias, como lo ha
dispuesto la actual ley 21.499, corresponden a la jurisdicción contenciosoadministrativa, o a la que tenga atribuida esa
competencia.La Corte Suprema de Justicia de la Nación adoptó, finalmente, esa opinión doctrinal, que es la que sigue
manteniendo en sus sentenciasMás recientemente, el Alto Tribunal ha reiterado su posición al expresar que el proceso
expropiatorio, iniciado con la declaración legislativa de utilidad pública, que finaliza con el pago de la indemnización justa
y con la consiguiente transferencia del dominio al sujeto expropiante es, en su integridad, un instituto de derecho público,
regido por las leyes sobre la materia dictadas por cada provincia, en ejercicio de sus poderes no delegados, en el ámbito
de su respectiva competencia territorialAsimismo, ha sostenido que en caso de contienda promovida por el expropiado
contra el Estado, ya sea reclamando la calificación de utilidad pública o bien reclamando la fijación o el pago de la
indemnización, la naturaleza administrativa de la expropiación hace que la acción sea ajena a la competencia originaria de
la Corte prevista en el artículo 117 de la Constitución NacionalEn el mismo orden de ideas, indicó que la Ley Nacional de
Expropiaciones, en cuanto sea de aplicación en el ámbito de la Capital Federal, ha sido dictada en ejercicio de facultades
legislativas que corresponden al Congreso en los términos del artículo 67, incisos 14 y 27 de la Constitución Nacional –
texto anterior a la reforma de 1994- y, en consecuencia, reviste el carácter de derecho público localSin embargo, en materia
de prescripción de las acciones nacidas de la relación expropiatoria, debe tenerse presente que la Corte Suprema de
Justicia de la Nación se ha pronunciado en sentido contrario a la posibilidad de que las legislaciones provinciales
reglamenten la prescripción en forma opuesta a la establecida en el Código Civil, incluso cuando se trata de regulaciones
concernientes a materias de derecho público local
8.5 Fundamento de la expropiación
¿Cuál es el fundamento que da razón de ser y justifica la existencia de un medio tan excepcional como la expropiación, en
cuya virtud el propietario de un bien determinado pierde su carácter de tal, aún contra su voluntad?Las propuestas que se
han hecho, en tal sentido, suelen ser divididas en teorías de carácter puramente racional, y en teorías de carácter
jurídico.Dentro del primer grupo cabe citar, en primer término, la llamada “teoría de la colisión de derechos”, según la cual
el fundamento de la expropiación sería la superioridad del derecho público sobre el derecho privado, en cuya virtud el
derecho de propiedad del titular de un bien cualquiera debe ceder ante el derecho prevaleciente de la comunidad sobre
esa misma cosa, que le es necesaria. Este fundamento pierde su valor cuando se piensa que ese conflicto, en verdad, es
más bien una consecuencia de la expropiación, y no su fundamento, lo que no impide que se lo haya considerado adecuado
para justificar y explicar el instituto expropiatorio.La Corte parece aceptar esta postura en el caso “Servicio Nacional de
Parques NacionalesTambién se ha sostenido que el fundamento de la expropiación reposa en la “teoría de la función social
de la propiedad” –sustentada por Duguit-, según la cual la propiedad inmobiliaria no puede aceptarse razonablemente sino
por su función social, de manera que sólo será legítima si cumple tal función de utilidad social. Es esa misma función social
la que explica que la propiedad de un bien puede ser, en un momento dado, quitada a su propietario cuando la sociedad
lo requiera, para alcanzar finalidades que se ha propuesto.Actualmente se acepta que la propiedad privada ha perdido
bastante de su carácter absoluto, que llevaba a que el propietario pudiera a su arbitrio desnaturalizarla, degradarla o aún
destruirla, lo que se refleja en la modificación introducida al art. 2513 del Código Civil por la reforma de 1968, que dio origen
a la ley 17.711. La propiedad privada tiene, en efecto, una función social, como fue reconocido por S.S. el Papa Juan XXIII
en su encíclica Mater et magistra.Pero eso no significa, al menos dentro de nuestro ordenamiento jurídico, negar los
caracteres tradicionales de la propiedad privada, y considerarla estrictamente como una “función social”, ya que una cosa
es que lo sea y otra distinta que cumpla tal rol.Finalmente, y dentro del agrupamiento que estamos considerando, se incluye
la “teoría de las reservas”, según la cual el fundamento de la expropiación se encuentra en el origen histórico de la
propiedad, la cual en sus orígenes fue colectiva, luego fuertemente individual, para concluir por atemperarse, admitiendo
las exigencias de los fines de la colectividad y del Estado.Fue dentro de ese proceso evolutivo que, al pasarse de la
propiedad colectiva a la propiedad individual, el poder social se habría reservado la posibilidad de hacer salir determinados
bienes de la propiedad privada, por razones de interés público y con el pago de una justa indemnización, para hacerlos
volver a su condición de bienes comunes, y poderlos destinar, de tal modo, a esas finalidades colectivas.La teoría de las
reservas aparece como una explicación excesivamente estática de un fenómeno, como el de la propiedad, que es
eminentemente dinámico, ya que se va adaptando a las circunstancias sociales de cada momento.Dentro de las teorías
agrupadas como de carácter puramente jurídico, se incluyen las siguientes:
1)Teoría del dominio eminente, de origen feudal, y que actualmente sólo reviste interés histórico pues ha perdido todo
sustento. Según ella, el soberano ejercía sobre los bienes de sus súbditos un derecho eminente, primigenio,
correspondiendo a estos últimos sólo un derecho de goce precario y revocable, siendo natural que el poder directo y
especial del monarca pudiera hacerlos cesar cuando había causa para ello. Esta teoría llegó a ser invocada por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en varios pronunciamientos
2)Teoría de los fines del Estado, según la cual una de las finalidades esenciales del Estado moderno es promover el
bienestar general, el bien común, con el consiguiente progreso y desarrollo individual y colectivo. De tal modo, cuando las
exigencias del bien común lo imponen, es natural que la propiedad privada ceda, dentro de condiciones y garantías que lo
hagan razonable y justo, y para ese objeto es que se instituye la expropiación, la cual se funda, en consecuencia, en la
necesidad del logro de ese bien común, y es por ello mismo coactiva e irresistible. Este criterio es el que se acepta
actualmente, y el que fundamenta la expropiación, habiendo sido reconocido por el art. 1° de la ley 21.499, al expresar que
la utilidad pública que debe servir de fundamento legal a la expropiación, comprende todos los casos en que se procure la
satisfacción del bien común, sea éste de naturaleza material o espiritual

8.6 Caracteres básicos de la expropiación

La consideración general del instituto expropiatorio permite establecer la existencia de los siguientes caracteres esenciales,
que cabe tener en cuenta para su mejor comprensión:Dada su naturaleza jurídica, la expropiación no constituye un
“derecho” del Estado, sino una potestad que le es inherente, constitucionalmente establecida, y que como tal no es
prescriptible ni renunciable.La expropiación debe ser siempre actual, y no potencial, razón por la cual no puede expropiarse
para el futuro sino con relación y referencia a una utilidad pública que efectivamente exista en el momento de disponerse
la expropiación. De no ser así, faltaría la causa jurídica específica, que justifica la pérdida de su propiedad por el expropiado.
Ello no impide que en ciertas expropiaciones la determinación de los bienes afectados, o sea, su individualización concreta,
pueda ser postergada, dentro de ciertos recaudos, para más adelante (por ejemplo, porque se requieren estudios técnicos
aún no cumplidos), o que mediante calificación por ley se reserven determinados inmuebles para obras o planes de
ejecución diferida (ley 21.499, art. 34).La expropiación es siempre unilateral, resulta de la decisión exclusiva e irrevisible
del Estado, trasuntada en la ley respectiva, que sólo podría ser atacada por manifiesta y grave arbitrariedad, pero nunca
con relación a su oportunidad, mérito y conveniencia. Por ello, la voluntad del expropiado en ningún caso concurre o tiene
influencia en la formación o estructuración del acto de expropiación, ni siquiera en los casos de la llamada cesión amistosa
o avenimiento, ya que en esos supuestos la declaración de utilidad pública respecto del bien de que se trate, y por ende
su sujeción a expropiación, ya existen, con todos sus efectos. El avenimiento, en efecto, sólo influye en cuanto a la
indemnización y al modo de determinarla.En ese sentido la Corte Suprema de Justicia ha resuelto que afectado el inmueble
por causa de utilidad pública, la decisión de enajenarlo ya no es voluntaria sino forzosa, y la voluntad del sujeto expropiado
es irrelevante frente a la decisión estatal
La expropiación es un medio de carácter real, no se ejercita contra la persona del propietario, sino contra un bien de su
patrimonio, con el fin de obtener su propiedad. Es, pues, el objeto expropiado, y no el sujeto expropiado, lo que tiene en
mira la acción expropiatoria, aun cuando, por razones obvias, ella debe dirigirse contra el sujeto propietario, como titular
del derecho de dominio.

8.7 Los sujetos en la expropiación

La relación expropiatoria se establece entre dos sujetos: uno, el sujeto activo o expropiante; el otro, el sujeto pasivo o
expropiado.
8.7.1 El sujeto activo o expropiante
Al tratar del sujeto activo, conviene comenzar por hacer referencia a la cuestión atinente a determinar a quién corresponde
legislar en materia de expropiación pública, según nuestro ordenamiento constitucional. Esta potestad es una de aquellas
que las provincias se han reservado, por tratarse de un poder no conferido al gobierno federal. En consecuencia, las
provincias pueden dictar sus propias leyes de expropiación, como lo han hecho, con la única restricción de ceñirse a los
principios consagrados en la materia por el art. 17 de la Constitución nacional. La Nación, por su parte, también puede
hacerlo, como efectivamente ha ocurrido, para aquellos casos que le corresponden, conforme a la distribución
constitucional de atribuciones y de poderes.Dicho esto, cabe observar, con respecto al sujeto activo o expropiante, que
pueden señalarse tres momentos o etapas que dan lugar a la actuación de distintos órganos o personas: a) la declaración
de la utilidad pública, que da lugar a la expropiación; b) la ejecución en sí del procedimiento expropiatorio; y c) la recepción
del bien expropiado por quien habrá de utilizarlo, a los fines del interés público comprometido.La diversidad de órganos o
personas que puedan actuar, no altera la unidad del sujeto activo, que será siempre uno solo y exclusivo: el Estado, pues
será de él de quien emanará la potestad de expropiar, sea la Nación o las provincias.La declaración de utilidad pública
debe ser, inexcusablemente, hecha por ley formal, y, por tanto, corresponderá al órgano legislativo respectivo, el Congreso
nacional o las legislaturas de las provincias. Ello no impide que la iniciativa de expropiar pueda provenir, en los hechos, de
cualquier órgano público, sea cual fuere el Poder al cual pertenezca.La ejecución del procedimiento expropiatorio, hecha
la calificación por ley, corresponde a los órganos administrativos, que habrán de llevarla a cabo y concretarla.El beneficiario
de la expropiación, finalmente, puede ser el mismo Estado, lato sensu, que incorpora el bien expropiado a su patrimonio,
o incluso una persona privada, física o jurídica, siempre que ésta sea la que debe realizar o cumplir la finalidad de utilidad
pública que fundó la expropiación.Además de la Nación y de las provincias, que actúan como sujetos activos originarios,
pueden llevar adelante una expropiación otros sujetos activos derivados, como las municipalidades (téngase en cuenta, no
obstante, lo dicho al tratar la autonomía municipal en la reforma constitucional de 1994) y las entidades autárquicas o las
empresas del Estado, siempre que estuvieren facultados para ello por sus leyes orgánicas o específicas, o por otras leyes
especiales.Finalmente, los particulares, sean personas de existencia visible o jurídica, también pueden actuar como
expropiantes, si estuvieren autorizados por ley formal o por actos administrativos fundados en ley, como ocurre en los
casos de los concesionarios de servicios o de obras públicas [Ver, por ejemplo, el Decreto N° 999/92, que aprobó el
reglamento administrativo regulatorio de los distintos aspectos de los servicios públicos de provisión de agua potable y
desagües cloacales de competencia de Obras Sanitarias de la Nación, que en su artículo 17 inciso r) establece, entre las
facultades y obligaciones del Ente Regulador, la de aprobar, a pedido del concesionario, aquellos bienes que deban ser
afectados a expropiación o servidumbre para la extensión de los servicios. Asimismo, en el artículo 24 inciso i) enumera,
entre las atribuciones del Directorio del órgano de control, la de aprobar las gestiones y actividades que realice el
concesionario cuando actúe como sujeto expropiante, en los términos de las leyes 13.577 y 21.499. En este orden de ideas
se inscribe también el artículo 29 inciso d) del mencionado decreto, que faculta al concesionario a actuar como sujeto
expropiante en los términos del artículo 2° de la ley 21.499 y 58 de la ley 13.577, sin perjuicio de que previamente deba
requerir la aprobación del Ente Regulador]. En este caso, al igual que en el anterior, existe una delegación de la potestad
originaria del Estado –Nación o provincias-, sin la cual estas entidades o personas no podrían aparecer como sujeto activo
expropiante, pero ese carácter no las faculta a esas personas a calificar la utilidad pública, cuestión que siempre debe
quedar reservada al órgano legislativo.La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha admitido la posibilidad de que
determinados particulares actúen como sujetos expropiantesPor último, y con respecto a si los gobiernos de facto pueden
disponer expropiaciones, la respuesta no puede ser sino afirmativa, en cuanto éstos aparecen como tomando a su cargo,
en este aspecto, la gestión de las necesidades e intereses públicos, que no admiten dilación.
8.7.2 El sujeto pasivo o expropiado
El sujeto pasivo de la expropiación es el titular de la propiedad del bien objeto de la expropiación, que ha sido declarado
de utilidad pública.Si las exigencias del interés público son amplísimas y prácticamente ilimitadas, va de suyo que cualquier
propietario de un bien que sea requerido por causas de interés público, podrá aparecer como sujeto expropiado, soportando
la expropiación.Es por ello que se concluye que cualquier persona física o jurídica privada, cualquier administrado, y
cualquier persona pública, sea estatal o no estatal, pueden ser sujetos pasivos. El Estado nacional, de tal modo, puede
expropiar en las provincias, e incluso se ha aceptado, aunque con ciertas reservas, que una provincia puede llegar a
expropiar un bien del dominio de la Nación, que aparecerá así como sujeto pasivo. La Corte Suprema de Justicia de la
Nación admitió que una provincia actúe como sujeto expropiante frente al Estado Nacional No existen, pues, límites y
restricciones respecto de quién puede ser el sujeto expropiado de una expropiación, como no existe límite respecto de los
bienes que pueden ser calificados de utilidad pública y sometidos a expropiación.
8.8 El objeto expropiable
Para precisar debidamente qué es lo que puede ser objeto de expropiación, debe comenzarse por determinar cuál es el
sentido y alcance que dentro de nuestra Constitución nacional tiene el vocablo “propiedad”, puesto que es esa propiedad
la que según el art. 17 es inviolable, y sólo cede frente a una expropiación por causa de utilidad pública calificada por ley
y previamente indemnizada.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha interpretado, con exacto sentido, las previsiones constitucionales existentes
en esta materia, y así ha dicho que el vocablo “propiedad”, “cuando se emplea en los arts. 14 y 17 de la Constitución o de
otras disposiciones de este estatuto, comprende todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de sí
mismo, fuera de su vida y de su libertad”.Es esa propiedad, así entendida, que se refiere a todos los derechos de cualquier
clase que sean susceptibles de valor o apreciación económica, y de la que quedan excluidos los derechos de la
personalidad –que como tales están fuera del comercio- la que puede ser objeto de expropiación. Ni la Constitución, ni
consiguientemente la ley establecen límite o restricción alguna al respecto.En consecuencia, la expropiación puede dirigirse
contra bienes inmuebles, muebles, semovientes, derechos, bienes incorporales, universalidades, etc.La expropiación
puede alcanzar tanto los bienes necesarios para la satisfacción de la utilidad pública que le da lugar, como los que resulten
convenientes al logro de ese objeto.Esta situación se suele plantear con la expropiación de ciertos inmuebles, pues puede
comprender no sólo la extensión que concretamente se requiera para la realización de la obra que la impone, sino también
la de los terrenos adyacentes, ya sea para extraer de ellos materiales que deben ser utilizados en la construcción,
comúnmente llamados “préstamos”, ya sea para venderlos y destinar los fondos obtenidos a solventar la obra a ejecutarse.
Tal criterio se funda en que esas mayores extensiones deben responder al propósito de facilitar la obra, y nunca al
acrecentamiento general del erario públicoEn cambio, la llamada expropiación por “plusvalía”, es decir, porque los
inmuebles colindantes con una obra pública hayan adquirido un mayor valor por razón de ésta, no resulta ni procedente ni
admisible, pues no sólo no existiría en ella una verdadera utilidad pública, sino porque, además, sería manifiestamente
injusta.Respecto de la expropiación parcial de bienes inmuebles, sólo procedería si la expropiación dejara en poder del
propietario expropiado un remanente al cual pudiera dársele un destino útil, y que no requiera trabajo o inversiones
considerables para mantener su empleo productivo. En caso contrario, el expropiado tendrá el derecho de exigir que la
expropiación comprenda la totalidad de su propiedad (ley 21.499, art. 8°).Un caso especial es el de los edificios que han
sido sometidos al régimen de la propiedad horizontal. En este supuesto, la expropiación parcial –por ejemplo, de un solo
departamento de un piso en el cual existen varios- sería factible si ella no afecta la estructura arquitectónica del resto, su
aptitud funcional, no los haga indisponibles, o imponga restricciones o limitaciones que signifiquen una lesión al derecho
de propiedad de sus dueños.Se ha considerado, igualmente, que la expropiación de un inmueble por capas horizontales
es procedente, por ejemplo cuando recae sobre el subsuelo, ya sea en su parte sólida, o fluida, sin afectar la superficie, o
sobre el espacio aéreo, en iguales condiciones. Los bienes del Estado, sean tanto de la Nación como de las provincias,
pueden ser objeto de expropiación, siendo indiferente que ellos integren su dominio público o privado.Si bien la
expropiación de la Nación en las provincias ha sido controvertida, la posición predominante actualmente es la que admite
esa posibilidad, la cual ha sido, incluso, reconocida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación n cambio, la facultad de
las provincias para expropiar bienes de la Nación, que estén dentro de su jurisdicción, debe considerarse excepcional, y
reducida a aquellos supuestos en que la expropiación resulte vital para la provincia y para su subsistencia como tal, ya que
es evidente que éstas retienen su derecho a mantenerse y continuar existiendo institucionalmente (Marienhoff).La
expropiación, en relación con el objeto, puede ser tanto genérica como específica, si bien lo más frecuente es que reúna
este último carácter, lo que ocurre cuando tiene lugar la individualización del bien declarado de utilidad pública.Pero
también puede ocurrir que la ley simplemente declare la causa de utilidad pública, defiriendo al poder administrador la
determinación concreta de cuáles serán los bienes que quedarán comprendidos en la expropiación. En este caso, que es
el de la expropiación genérica, es conveniente que se prevean las garantías necesarias para que la indeterminación inicial
del objeto expropiado no pueda llegar a traducirse en una irrazonable extensión de la expropiación. La Corte Suprema de
Justicia de la Nación ha admitido la expropiación genérica Se discute aún doctrinalmente si es posible la expropiación de
los edificios de las embajadas extranjeras, que sólo procedería cuando media avenimiento con el Estado titular; así como
si es factible la de los cadáveres de seres humanos, cuando razones de utilidad pública la impongan.
8.9 La calificación de utilidad pública
Nuestra Constitución nacional, en su ya citado art. 17, sujeta la expropiación por causa de utilidad pública, a dos
condiciones o requisitos esenciales, a saber: 1) la calificación de esa utilidad pública, efectuada por el poder legislativo
correspondiente; y 2) la existencia de una indemnización previa.La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido
que la declaración de utilidad pública es la causa de la expropiación, por lo que suprimida aquélla, quedan sin sustento los
actos derivados de éstaAsimismo, el alto tribunal ha considerado que la declaración por el Estado de que un inmueble está
sujeto a expropiación no crea un derecho a favor del propietario para obligar a aquél a hacerla efectiva, pues es potestad
del expropiante elegir el momento para ello salvo que medie ocupación del inmueble, privación de uso o restricción de
dominioLa noción de utilidad pública no tiene un significado estático y fijo, sino que aparece, al contrario, como
esencialmente dinámico y variable en el lugar y en el tiempo. Por ello, se ha dicho que se trata de un concepto contingente,
circunstancial (Bielsa).Es por eso que los constituyentes, como resguardo suficiente para precisar cuándo existe tal utilidad
pública, previeron que su calificación correspondía, en cada caso, al órgano legislativo, que recogería las ideas existentes
al respecto en cada momento en que deba disponerse una expropiación.La ley 21.499 ha innovado, justamente, en esta
materia, al establecer en su art. 1, y dentro del encuadre constitucional, que la utilidad pública que debe servir de
fundamento legal a la expropiación comprende todos los casos en que se procure la satisfacción del bien común, sea éste
de naturaleza material o espiritual.Se ha destacado que la caracterización de la utilidad pública, sobre la base de la doctrina
social de la Iglesia, es ponderable, y permite una adecuada y amplia valoración de tal utilidad.La calificación de utilidad
pública, como queda dicho, corresponde al Congreso nacional, con relación a la Nación, y a las legislaturas, con relación
a las provincias, según que la utilidad pública pertenezca a la primera o a las segundas, según la distribución de poderes
y facultades que resulta de la Constitución nacional. La potestad de las provincias, en este aspecto, ha sido admitida por
la Corte Suprema de Justicia de la Nación.La posibilidad de que la calificación referida pueda ser genérica o específica, ya
ha sido tratada al considerar lo atinente al objeto de la expropiación, por lo que resulta innecesario repetir aquí lo dicho.El
órgano legislativo, como es natural, tiene la más amplia capacidad para determinar si en un caso se dan o no las causas
que justifiquen la calificación de utilidad pública, y así declararlo mediante la sanción de la ley pertinente.¿Cabe algún tipo
de revisión judicial, respecto de una declaración calificante de utilidad pública ya efectuada?La doctrina, y en especial la
jurisprudencia de nuestro más alto tribunal, han sufrido vaivenes, que han ido desde la no judicialidad de la calificación por
ley de la utilidad pública, hasta una judicialidad bastante amplia. En definitiva, se ha abierto camino y asentado la opinión
de que tales actos del órgano legislativo sólo son judicialmente revisables cuando en ellos se advierta, por ser evidente,
arbitrariedad manifiesta, o vulneración grave de las finalidades constitucionales, o sea, cuando de manera grosera es
innegable que no se dan, en el caso, ninguno de los supuestos de utilidad pública queridos por la Constitución nacional,
sino otros de orden distinto, y que no se refieren ni se vinculan con el interés público. La prerrogativa legislativa, en efecto,
no es absoluta ni ilimitada, ni menos aún puede ser arbitraria (BielsaEl expropiado, en tales casos, dispondrá de una acción
judicial para controlar el acto legislativo, que en esos supuestos sería inconstitucional, en cuyo curso podrá demostrar la
inexistencia de la utilidad pública, invocada en la ley.La impugnación judicial aludida puede plantearse antes o durante la
tramitación del juicio de expropiación. Si surgiera con posterioridad a su conclusión, el expropiado deberá recurrir a la
retrocesión.Sin perjuicio de lo expuesto, corresponde consignar que la Corte ha afirmado que el expropiado no puede
oponerse a la declaración de utilidad pública, reconociéndole el derecho a que su patrimonio no sea gravado más allá de
lo que consienta la igualdad ante las cargas públicas

8.10 La indemnización previa

Se dice, con razón, que la determinación de la indemnización que se debe abonar al expropiado constituye el tema que
mayores problemas plantea en esta materia, lo cual resulta no sólo de las cuestiones de índole económico-financiera que
deben resolverse, sino también del hecho concurrente de que la adquisición del dominio del bien expropiado debe
corresponderse con el pago que se hace al antiguo propietario, el que debe ser de una índole tal que su patrimonio quede
sin daño, es decir, indemne. La indemnización, ha dicho el Alto Tribunal, es la condición de legitimidad del poder
expropiatorio del EstadoLa indemnización, en efecto, y como lo estableció la Corte Suprema de Justicia de la Nación, debe
restituir integralmente al propietario el mismo valor económico del cual se lo priva y cubrir, además, los daños y perjuicios
que son consecuencia de la expropiación Existe consenso casi general en el sentido de que la indemnización, en la
expropiación, no constituye un “precio” con el que se paga la adquisición del bien expropiado, sino que su naturaleza
jurídica es la de un resarcimiento de los daños patrimoniales sufridos por el propietario, por motivos que son de utilidad
pública, y que no tiene por qué soportar. Es, pues, una verdadera indemnización. Cabe destacar que la Corte Suprema de
Justicia de la Nación ha sostenido, con remisión al dictamen del Procurador General, que la indemnización expropiatoria
no es una obligación dineraria sino de valor Por ello, si esa indemnización debe ser previa a la desposesión, por expreso
mandato constitucional, de nuestra carta fundamental fluye también, de manera implícita, que la indemnización debe ser,
además, justa, ya que si no reuniera esta condición no sería, con propiedad, una real indemnización.La Corte Suprema de
Justicia de la Nación ha destacado que la indemnización debe ser previa y que, como consecuencia de ello, las normas
que asignan carácter meramente declaratorio a las sentencias dictadas contra el Estado, no alcanza a aquellas que tienen
lugar en un juicio de expropiación, toda vez que su aplicación sería inconciliable con la exigencia constitucional de pago
previo de la indemnización debida al expropiadoEn el mismo orden de ideas, el Alto Tribunal ha declarado la
inconstitucionalidad de artículos de constituciones provinciales y sus respectivas reglamentaciones en tanto establecían
un sistema especial de ejecución a favor de la provincia que demoraba el cobro de la indemnización expropiatoria en
violación a lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Nacional Asimismo, la jurisprudencia de nuestro Máximo
Tribunal menciona como caracteres de la indemnización expropiatoria su condición de previa, justa, actual e íntegra. Estos
caracteres impiden, salvo conformidad del expropiado, que la indemnización sea en especie o mediante títulos, bonos o
papeles de crédito público. En esta misma línea, la Corte expresó que los honorarios regulados a favor de la demandada,
contraparte del Estado en una expropiación, no están comprendidos en las disposiciones de la ley 23.982, en tanto la
obligación principal no es consolidable Se reconoce que la indemnización debe comprender el valor objetivo del bien
expropiado, los daños sufridos por el propietario que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación, la
depreciación monetaria y los intereses. Así lo establece la mayoría de las legislaciones, como ocurre con nuestra ley
21.499. Por lo general, no se consideran indemnizables las circunstancias de carácter puramente personal, los valores
afectivos, las ganancias hipotéticas, el mayor valor que adquirirá el bien expropiado con la construcción de la obra a la cual
será destinado, y el lucro cesante.La Corte Suprema de Justicia de la Nación tuvo la oportunidad de expedirse en el sentido
de la improcedencia de la indemnización del mayor valor que adquiriría el bien expropiado a raíz de la acción estatal,
manifestando que de lo contrario importaría no sólo un enriquecimiento por el aprovechamiento del mayor valor adquirido
a consecuencia de la obra pública, sino lo que es más, un sensible empobrecimiento del Estado El valor objetivo del bien
expropiado ha sido conceptualizado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, diciendo que es lo que la cosa realmente
vale para la generalidad, en el mercado de los bienes de esa especie, correspondiente al lugar de la expropiación y al
tiempo de la desposesión Es, en consecuencia, el valor común o corriente que el bien tiene en el mercado, privado de
aquellos factores personales o individuales que puedan incidir sobre él, y deformarlo. También pueden encontrarse fallos
de nuestro Máximo Tribunal que expresan que resultan de primordial importancia a fin de resolver la determinación del
monto de la indemnización expropiatoria, las conclusiones del Tribunal de Tasaciones salvo que se evidencien hechos
reveladores de error u omisión manifiesta en la determinación de los valores, ello en razón de la fuerza probatoria que
supone la idoneidad técnica de sus integrantes, los elementos de convicción en que se funda y el grado de uniformidad
con que se expidan Ese valor objetivo, por lo demás, debe ser actual, o sea, debe corresponder al tiempo en que se
produzca la desposesión del propietario, criterio que es el más adecuado, puesto que se corresponde con el momento
preciso en que se consuma la expropiación. La Corte Suprema de Justicia de la Nación se ha pronunciado en el sentido
de considerar justa a aquella indemnización que ofrezca al expropiado un valor equivalente económico que le permita, de
ser posible, adquirir otro bien de similares características Con respecto a los daños producidos por ésta, ya se ha dicho
que son indemnizables sólo los que son una consecuencia directa e inmediata de ésta, ligados por un nexo de causalidad
que sea evidente e indiscutible. De cualquier manera, se tratará siempre de una cuestión de hecho, que deberá ser resuelta
teniendo en cuenta las condiciones y circunstancias propias de cada caso.En épocas como la actual (el autor escribió en
el año 1984), en que la moneda puede estar sujeta a fuertes y continuas variaciones, es indispensable que la indemnización
tenga en cuenta la depreciación monetaria, ya que si así no lo hiciera, ésta dejaría de ser integral, pues iría alterándose
con el solo correr del tiempo.Esta cuestión dio origen a diversos criterios jurisprudenciales, sobre todo acerca de si era
indispensable, para su procedencia, que mediara el requerimiento expreso del expropiado, pero la sanción de la ley 21.499
puso punto final, en el orden nacional, a tales divergencias, fijando un criterio legal que puede ser considerado, asimismo,
como una pauta legal adecuada para aquellos casos en que falta una consideración normativa concreta sobre el tema.La
depreciación monetaria, que en definitiva quedará sometida al prudente arbitrio judicial, debe ser calculada sobre el valor
de la indemnización completa y justa fijada, desde el momento en que fue establecida, y hasta el de su efectivo pago.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación afirmó que el reconocimiento de la depreciación monetaria sobreviniente a la
que tuvo en cuenta la sentencia no importa establecer una indemnización mayor a la concedida sino mantener constante
su valor adquisitivo real
Para mantener la integridad de la indemnización es que ésta no debe ser gravada con impuestos o tributos, y comprender,
igualmente, los intereses que se devenguen, según el criterio legal o jurisprudencial aplicable. Una cuestión que puede
resultar importante, es la que se refiere a la indemnización de las mejoras introducidas por el propietario en el bien
expropiado, luego de que éste haya sido afectado por la ley expropiatoria respectiva. Como esta cuestión podría originar
abusos por parte del expropiado, se ha resuelto que sólo son indemnizables las mejoras que revistan el carácter de
necesarias, es decir, aquellas que se hacen para evitar el deterioro o la pérdida del bien objeto de la expropiación. Las
mejoras útiles o voluntarias no deben ser consideradas, y no generan indemnización.La expropiación de establecimientos
comerciales o industriales plantea el interrogante de si debe incluirse en la indemnización los llamados “valor llave” y “valor
empresa en marcha”.El “valor llave”, común en la transferencia de establecimientos de esa clase y que puede ser fijado de
manera bastante simple, se acepta que debe formar parte de la indemnización, aun cuando la Corte Suprema ha negado
su procedenciaEl “valor empresa en marcha”, en cambio, no se ha estimado admisible, por equiparárselo a una ganancia
hipotética. Pensamos, no obstante, que se trata de un valor efectivo que debería ser comprendido en la indemnización, tal
como se lo hace en la jurisprudencia federal de los Estados Unidos de Norteamérica.La doctrina está dividida, en cambio,
respecto de si la indemnización debe ser única, en relación con el bien expropiado, o múltiple, teniendo en cuenta el pago
de tantas indemnizaciones como personas resulten gravadas por la expropiación. Parece más razonable el criterio de la
multiplicidad, porque da lugar a que se comprendan y resuelvan todos los derechos afectados por la expropiación, en una
sola instancia y en una misma causa, con mayor economía procesal, y mediante la aplicación de un criterio que sea al
mismo tiempo uniforme e integrativo de las diversas situaciones que deban considerarse.Es plausible que las leyes de
expropiación, como lo ha hecho la ley 21.499, dispongan el pago de la indemnización en dinero efectivo, principio que sólo
podría ser desplazado por el acuerdo entre el expropiante y el expropiado, y fijen, finalmente, un plazo de prescripción
especial de la acción para demandar el pago de ella.En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha
sostenido que el medio de pago de la indemnización es el dinero toda vez que es oficialmente la medida de los valores.
Sin embargo, aclaró que el pago en dinero no hace a la esencia de la indemnización, y por ello es posible que con la
conformidad del expropiado esa reposición económica se realice en especie o se resuelva en una obligación de hacer
8.11 El procedimiento expropiatorio Sancionada la ley que califica de utilidad pública y sujeto a expropiación un bien
determinado, o individualizado éste cuando se trata de una expropiación genérica, debe tener lugar un procedimiento en
cuyo transcurso se determine y pague la indemnización justa que deba abonarse al expropiado, en forma previa a la
desposesión y transferencia de la propiedad al expropiante. La mayoría de las legislaciones que tratan la expropiación
determinan y precisan, a veces de manera minuciosa, ese procedimiento, que debe tender a que se acrediten y cumplan
los recaudos constitucionales que hacen procedente la expropiación, brindando al expropiado, con toda amplitud, las
garantías del debido proceso adjetivo.Es común, y más aún, es conveniente, que el procedimiento expropiatorio comprenda
dos formas distintas: una extrajudicial y otra judicial.La existencia de estas dos formas de procedimientos, que no contraría
los preceptos constitucionales, no implica que en el avenimiento o acuerdo amistoso no exista expropiación, o se trate de
dos maneras diferentes de ella. La expropiación existe siempre como algo único, como una decisión unilateral del Estado
que se impone a los expropiados y que éstos deben soportar, la que se concreta por dos caminos procedimentales
diferentes, pero que reconocen siempre un mismo origen: la expropiación, con todos sus caracteres y efectos.El
avenimiento o procedimiento extrajudicial ofrece amplias ventajas para ambas partes de la relación expropiatoria. Para el
expropiante, porque le brinda la posibilidad de disponer en un tiempo sumamente breve del bien expropiado, sin las
demoras y complicaciones de la vía judicial; para el expropiado, porque le permite hacerse rápidamente de la justa
indemnización que le es debida y poder prever el reemplazo del bien de que es desposeído, si puede tener lugar, todo ello
sin las contrariedades y pérdidas indirectas consecuencia de un procedimiento dilatado.Dentro del avenimiento, el
expropiante ofrece la indemnización que estima procedente, generalmente sobre la base de valores máximos tasados por
organismos oficiales especiales que pueden cumplir ese cometido, con algún “plus” que determina la ley de expropiaciones;
el expropiado podrá aceptar o rechazar tal indemnización. Si la acepta, la expropiación se concretará mediante el pago de
la suma fijada, y la transferencia de la propiedad. Si no lo acepta, se abrirá entonces el procedimiento judicial, el cual se
concretará, casi esencialmente, pero no exclusivamente, a la determinación del valor y monto de la indemnización.El
procedimiento judicial es legislado, por lo general, como un procedimiento especial, dentro del cual la certeza debe unirse
a la celeridad, en el cual el expropiante aparece como actor, y el expropiado como demandado. La causa debe ser abierta
a prueba, si existieren hechos controvertidos, y las partes producirán todas aquellas que estimen oportunas, figurando
necesariamente las tasaciones o valorizaciones de los organismos oficiales que hayan sido creados para ese fin, como los
tribunales de tasaciones u otros semejantes.La sentencia fijará el monto de la indemnización y otorgará la posesión judicial
del bien al expropiado, previo el cumplimiento de los recaudos para ello.La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene
dicho que la expropiación queda perfeccionada una vez que se cumplen: a) la toma de posesión del bien; b) la transferencia
de dominio dispuesta por sentencia firme; c) el pago de la indemnización Las leyes de expropiación, tanto nacional como
provinciales, contienen normas de procedimiento que si bien coinciden en su fondo, presentan matices y diferencias, por
lo que habrá de estarse a lo que cada una de ellas disponga, siendo innecesario efectuar aquí su comentario.La ley 21.499
ha innovado, en el orden nacional, en este aspecto, solucionando muchas cuestiones que las leyes anteriores no habían
resuelto, recogiendo la experiencia resultante de una larga evolución jurisprudencial, tal como se evidencia con su simple
lectura.El expropiante puede desistir de la acción expropiatoria, pendiente el procedimiento judicial, antes de que la
expropiación haya quedado perfeccionada, debiendo ser entonces a su cargo el resarcimiento de los daños que pudieran
haberse irrogado al expropiado, y que éste podrá demandar, así como el pago de las costas judiciales En este punto,
corresponde consignar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha expresado que cuando se trata de resarcir los
daños consecuentes del desistimiento del expropiante, debe verificarse si efectivamente se han producido y, en su caso,
comprobar si éstos fueron una consecuencia directa e inmediata de la afectación y posterior desafectación del inmueble.En
verdad, no existe interés en que el Estado lleve adelante una expropiación que ya no desea o no necesita, y que de llevarse
a cabo, sólo producirá perjuicios al expropiado que no son compensables, como el de los valores afectivos, pero tienen
importancia para el propietario, sin que realmente exista una razón de interés público que obligue a que éste deba
soportarlos.
8.12 El abandono de la expropiación
Puede ocurrir que dictada la ley formal que califica de utilidad pública y sujeto a expropiación un bien cualquiera, no se
promueva el procedimiento para llevarlo a cabo, para concretarla. Esa inercia del expropiante, dentro de ciertas
condiciones, por lo común legalmente previstas, constituye lo que en doctrina se denomina el “abandono” de la
expropiación, pues aquél no actuar se entiende como una falta de voluntad del expropiante, en el sentido de llevar adelante
la expropiación.La ley 21.499, por ejemplo, en su art. 33, establece que “se entenderá por abandonada la expropiación,
salvo disposición expresa de ley especial, si el expropiante no promueve el juicio dentro de los dos años de vigencia de la
ley que la autorice, cuando se trate de llevarla a cabo sobre bienes individualmente determinados; de cinco años, cuando
se trate de bienes comprendidos dentro de una zona determinada, y de diez años cuando se trate de bienes comprendidos
en una enumeración genérica”.Como también lo hace esa misma ley, es frecuente que se establezcan excepciones a la
regla del abandono, entre las cuales se halla la relativa a la llamada “expropiación diferida”, que consiste en la reserva de
inmuebles para obras o planes de ejecución diferida, la cual, como toda expropiación, exige la calificación por ley formal
que así la declare expresamente, estando sujeta a un procedimiento particular propio.La expropiación diferida no da lugar
a la desposesión del bien comprendido en ella, el cual continúa en poder de su propietario, que puede disponer de él
libremente, aunque con ciertas limitaciones resultantes de la afectación legal.El efecto directo del abandono de la
expropiación es el de que, una vez transcurridos los plazos legales previstos, el desapoderamiento de los bienes incluidos
en la ley expropiatoria resulta imposible. Tales bienes, de ese modo, dejan de ser expropiables. Se ha discutido cuál es la
forma más correcta para que el propietario original, en estos casos, pueda hacer reconocer por los terceros que su bien ha
dejado de ser expropiable, de estar afectado por la expropiación. Una parte de la doctrina preconiza la sanción de una
nueva ley formal, que derogue la ley expropiatoria; otra, en cambio, sostiene que basta con el dictado de un decreto del
Poder Ejecutivo que declare configurado el abandono

8.13 La retrocesión
Se ha reconocido que la causa de utilidad pública que da lugar a la expropiación, tiene una pretensión de vigencia que va
más allá del desapoderamiento del expropiado y del perfeccionamiento de la expropiación, al punto de que pesa sobre el
expropiante, constriñéndolo a cumplir la finalidad expropiatoria.Cuando la causa de utilidad pública no se cumple, o se
altera indebidamente, se manifiesta el derecho del expropiado a la retrocesión, también llamada “reventa”, “readquisición”,
“reintegro”, “retardo”, “reversión”, o “retroversión”, y que constituye su derecho a exigir la devolución del bien que le fue
expropiado, con la obligación correlativa de devolver al expropiante la indemnización que hubiera percibido.Perfeccionada
la expropiación, la retrocesión se mantiene como un derecho residual del expropiado, que se funda en que si la causa de
utilidad pública no se cumple, no hay razón jurídica para que el antiguo propietario siga viéndose privado de la propiedad
de la cual fue desposeído, justamente por aquella causa no cumplida.La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho,
por ello, que la retrocesión vuelve las cosas al estado anterior al acto que originó el desapoderamiento, como si la
expropiación no se hubiera llevado a cabo, como si no hubiera existido.La fijación de la naturaleza jurídica de la retrocesión,
así conceptualizada, ha dado lugar a que se debatan diferentes criterios. Algunos la consideran como una mera acción
procesal (Dromi), mientras que otros, con mayor razón, la entienden un derecho de índole real administrativo, o una acción
real administrativa (Cassagne), que no debe ser confundida con la pretensión procesal que se pone en movimiento con la
formulación de la demanda respectiva, carácter que se confirma en cuanto se advierte que la figura del avenimiento también
es admisible en esta materia.Las leyes de expropiación suelen fijar los supuestos en que la retrocesión podrá tener lugar,
regulando incluso su trámite, pero de manera general puede afirmarse que tiene cabida y es procedente en dos supuestos
fundamentales: a) cuando al bien expropiado no se le da ningún destino, dentro de un plazo determinado, lo que constituye
la frustración del destino de la expropiación; y b) cuando al bien expropiado se le da un destino que es distinto de aquél
que originó la calificación de utilidad pública, lo que configura el cambio de destino de la expropiación.La Corte Suprema
de Justicia de la Nación ha expresado que, según la ley 21.499, la retrocesión sólo puede intentarse una vez perfeccionada
la expropiación, es decir, después de operada la transferencia de dominio al expropiante mediante sentencia firme, toma
de posesión y pago de la indemnizaciónLa frustración del destino, como fácilmente se comprende, se origina en la inacción
total del expropiante, que no da al bien expropiado el uso o el empleo que imponía la utilidad pública que tenía que
satisfacerse y originó la expropiación, ni tampoco ningún otro.Es natural que el expropiante deba disponer de cierto tiempo
para concretar la utilización del bien expropiado, por múltiples razones, y es por tal causa que las leyes de expropiación
generalmente determinan que la retrocesión procede después de un plazo determinado de inactividad de aquél –en la ley
21.499, dos años desde el perfeccionamiento de la expropiación-, difiriéndose su fijación al arbitrio judicial, cuando faltan
normas expresas de ese tipo.El cambio de destino, por su parte, se produce cuando el bien expropiado se afecta al
cumplimiento o satisfacción de una utilidad pública distinta de aquella que fue calificada en la ley expropiatoria, o lo que es
aún más claro, a una finalidad que no es de utilidad pública.En el primer caso, cabe tener en cuenta si la nueva finalidad
en la cual se utiliza el bien expropiado guarda alguna relación, conexidad o vinculación con la que motivó la expropiación,
pues si así ocurriera, la retrocesión no sería procedente.La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha admitido, en ese
sentido, que la retrocesión no es admisible cuando entre la finalidad de utilidad pública calificada por la ley y aquella a la
que fue realmente afectado el bien expropiado, existe una estrecha vinculación, pues en ese caso no habría apartamiento
de la finalidad que justifica la privación de la propiedad al sujeto expropiado El Alto Tribunal ha aceptado, asimismo, las
denominadas expropiaciones no estatizantes que sirven para operar transferencias patrimoniales en el sector de la
economía privada (Oyhanarte).Del mismo modo, se ha considerado que la retrocesión no procede cuando a una parte del
bien expropiado se le asigne un destino que es complementario o tiende a integrar o facilitar el previsto por la ley
expropiatoria (ley 21.499, art. 36), lo cual se comprende porque, en ese supuesto, no se altera sino que se facilita o asegura
el mejor logro de la utilidad pública tenida en mira al expropiar.Suele ocurrir que el bien expropiado, en ciertos casos, deja
de estar afectado a la utilidad pública que motivó la expropiación, por la simple razón de que esa utilidad ha sido
enteramente satisfecha, o ha dejado de presentarse como tal, por cuanto la necesidad o requerimiento a lograrse ha
desaparecido, y por tanto no debe ser satisfecho más. En estos supuestos, la finalidad de la expropiación ha quedado
cumplida, y por ello es que el expropiante puede disponer del bien expropiado de la manera que mejor convenga, sin que
el expropiado tenga derecho a exigir su retrocesión i las causales que dan lugar a la retrocesión se produjeran sólo con
relación a una parte del bien que ha sido expropiado, ella procederá sólo respecto de esa parte; en cambio, la pretensión
del antiguo propietario no tendría cabida respecto de bienes que, por su naturaleza, han sido consumidos, sin cumplirse la
finalidad expropiatoria, sin perjuicio de su derecho a ser compensado por los daños que esa situación le signifique.Al igual
que la expropiación, la retrocesión admite dos formas o maneras procedimentales para llevarla a cabo: la más tradicional
es, por razones obvias, la judicial, pero ello no excluye que también pueda concretarse mediante un procedimiento
administrativo, que finalizaría en un avenimiento o acuerdo.Siendo admisible la retrocesión, por estar comprobadas y
demostradas las causales que la hacen procedente, sus efectos directos son, por un lado, imponer al expropiante la
obligación de devolver a su antiguo propietario el bien expropiado, libre de todo ocupante, cargas, gravámenes o
servidumbres, dentro del plazo que corresponda o se fije a ese efecto; y por el otro, hacer recaer en el expropiado la
obligación de reintegrar al expropiante la indemnización que hubiera percibido con motivo de la expropiación.Se discute si
dicha indemnización debe estar sujeta o no a las correcciones resultantes de la desvalorización monetaria, y en este sentido
la jurisprudencia de nuestro más alto tribunal ha sido oscilante y no muy convincente. Parece preferible, conforme a un
criterio más actual y realista, aceptar la necesidad de la corrección por desvalorización monetaria, por la simple razón de
que como se ha dicho en repetidas ocasiones, quien cumple una obligación a valores monetariamente actualizados no
paga más, sino lo mismo, pero expresado con una cantidad diferente, de modo que si el expropiado no actualizara su
indemnización, estaría en realidad devolviendo menos de lo que recibió, sin justa causa para ello, con prescindencia de
que haya sido la conducta del expropiante la que originó la retrocesión.La Ley 21499 previó en su artículo 42 que el
reintegro de la indemnización en los casos de retrocesión debe efectuarse con la actualización correspondiente, criterio
acertado según la Corte Suprema de Justicia de la Nación, pues la restitución nominal de las sumas “otrora” abonadas y
percibidas por la expropiada importa un enriquecimiento sin causa en cabeza del expropiado Como es natural, si el bien
expropiado, mientras estuvo en poder del expropiante, hubiera disminuido o aumentado su valor, esa disminución o
incremento deberá reflejarse adecuadamente en el importe a reintegrar por el expropiado que intentó la retrocesión. Este
no debe sufrir perjuicios, pero tampoco debe mejorar su situación con motivo de la retrocesión, sino que las cosas deben
volver, razonablemente, al estado anterior a la expropiación.Es conveniente que se determine, por medio de normas legales
expresas, en qué plazos prescribe la acción para solicitar la retrocesión o gestionarla administrativamente. La aplicación
de los principios existentes en materia de prescripción en el Código Civil no sólo no es propia, sino que ha originado
numerosas discusiones, respecto de cuál es el plazo que debe aplicarse. La ley 21.499 ha previsto en su art. 50 esta
cuestión. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha declarado la prescripción de la acción de retrocesión una vez
transcurrido el plazo establecido en el art. 50 de la ley 21.499 (tres años)
8.14 La expropiación indirecta o irregular
La expropiación irregular, también llamada indirecta o inversa, es la que tiene lugar cuando el propietario del bien que ha
sido calificado de utilidad pública mediante la sanción de la ley formal respectiva, acciona a fin de que el expropiante ejecute
la expropiación dispuesta y le pague la indemnización correspondiente.La Corte Suprema de Justicia de la Nación expresó
que el objeto de la acción de expropiación irregular es lograr del Estado que ha dispuesto por ley la expropiación del bien,
cuyo dominio restringe, la ejecución normal de aquélla al no haberse iniciado, por parte del expropiante, el procedimiento
directo.En la expropiación irregular, como se advierte, los roles procesales se trastruecan, se invierten, de manera que el
expropiante deviene demandado, y el expropiado actor. De ahí la preferencia que se ha dado a la denominación de
“inversa” con que se la conoce y designa en muchas leyes de expropiación.De cualquier manera, cabe tener presente que
en esta materia, y para que proceda la expropiación irregular, es requisito inexcusable que exista la calificación de utilidad
pública del bien de que se trate, por sanción de la ley formal pertinente que así lo disponga, dictada por el órgano legislativo
correspondiente. Ello es así, porque dentro de nuestro ordenamiento constitucional no existe ninguna forma posible de
expropiación, si una ley de esa clase no ha sido sancionada. La expropiación irregular, de tal modo, simplemente concurre
a lograr que el designio legislativo se concrete, con respecto a todas las demás condiciones que son inherentes a la
expropiación, entre ellas el pago de la indemnización a que haya lugar.Los supuestos en que puede tener lugar la
expropiación irregular son, de manera general, los siguientes:cuando el bien declarado de utilidad pública y sujeto a
expropiación, es tomado por el expropiante sin haber pagado previamente la indemnización debida;cuando el bien
declarado de utilidad pública y sujeto a expropiación –por lo común cosas muebles o inmuebles- con motivo de la sanción
de la ley expropiatoria, y sin que medien hechos o actos del expropiante, queda en una situación de evidente dificultad o
impedimento para que su propietario pueda disponer de él de manera normal; y cuando el Estado, lato sensu, imponga
respecto del bien declarado de utilidad pública y sujeto a expropiación, limitaciones al derecho de propiedad de su dueño.
Como ejemplo de este tipo de situaciones se cita la reserva formulada por la Municipalidad, al solicitársele permiso para
edificar, de que no se indemnizarán al propietario las mejoras introducidas en el bien con posterioridad a la sanción de la
ley expropiatoriaLas reglas de procedimiento que rigen respecto de la expropiación regular tienen aplicación en relación
con la expropiación irregular, excepto en aquellos aspectos que sean especialmente propios de esta última, que se refieran
a la persona del expropiante, o sean expresamente excluidos o modificados por normas específicas de la expropiación
irregular.Con relación a la prescripción de la acción para demandar la expropiación irregular, es también conveniente que
para evitar discusiones doctrinales o diferentes criterios jurisprudenciales, esta cuestión esté expresamente prevista en el
ordenamiento legal aplicable. Así lo ha hecho, por ejemplo, la ley 21.499, que en su art. 56 dispone que dicha acción
prescribe a los cinco años, contados desde la fecha en que tuvieron lugar los hechos o actos que pueden darle causa.La
Corte Suprema de Justicia de la Nación ha decidido sobre este punto que el plazo extintivo al que se pretenda sujetar la
acción expropiatoria irregular sólo debe comenzar a computarse una vez cumplidos los requisitos previstos en el artículo
17 de la Constitución Nacional Y en ese orden de ideas declaró la inconstitucionalidad del artículo 56 de la ley 21.499 en
un caso en que se no se había efectuado el pago previo de la indemnización, pues lo contrario, sostuvo, implicaría la
transferencia de bienes al Estado sin la correspondiente indemnización que prescribe el artículo 17 de la Constitución
Nacional, lesionando el derecho de propiedad amparado por esa norma Sin perjuicio de ello, nuestro Máximo Tribunal de
justicia sostuvo que las acciones tendientes a lograr la transferencia de los lotes del Estado por la vía extrajudicial de la
compra directa (avenimiento), por más que sean infructuosas, surten efecto interruptivo de la prescripción, por aplicación
analógica del artículo 3986 del Código Civil

8.15 La ocupación temporánea

Un interesante instituto que había sido considerado doctrinalmente, y que ahora ha introducido en el orden federal la ley
21.499, es el de la “ocupación temporánea”, que había sido ya incluido por ciertas leyes provinciales, como las de Santa
Fe y Mendoza.
La ocupación temporánea, también llamada “temporal” o “temporaria”, en su concepto más amplio, se produce cuando por
razones de utilidad pública, el Estado lato sensu, imponiendo una limitación al dominio, sustrae al propietario de un bien
cualquiera su uso y goce, en forma transitoria (Maiorano).Ocurre que no siempre el Estado tendrá la necesidad de adquirir
la propiedad de un bien para satisfacer una necesidad de interés público, sino que en muchos casos sólo le bastará con
tener ese uso y goce durante un tiempo determinado. En tales supuestos, sería excesivo o contraproducente privar
definitivamente a un propietario de su propiedad, causando un perjuicio jurídico inútil; la ocupación temporánea brinda el
medio idóneo para que la utilidad pública sea cumplida, sin lesionar enteramente el derecho de propiedad del titular del
bien de que se trate. Transcurrido el lapso fijado para la ocupación temporánea, y cesada ésta, el propietario readquirirá
el uso y goce de su propiedad, que continuará siendo tal, en plenitud.En este aspecto, se ha expresado que si bien en la
figura de la ocupación temporánea no se produce el sacrificio máximo que caracteriza a la expropiación, de todos modos
se configura una restricción que recae no sólo sobre lo absoluto sino también sobre el carácter exclusivo de la propiedad
y, durante cierto lapso, el dueño pierde el uso y disfrute de la cosa, lo cual importa la real desmembración del derecho de
dominio que merece resarcimiento Fácilmente se comprenden las diferencias que existen entre la ocupación temporánea
y las restricciones y servidumbres administrativas, e incluso con la expropiación, por lo que sería superfluo referirse a
ellas.La naturaleza jurídica de la ocupación temporánea, en cambio, ha dado lugar a que se formalicen criterios distintos,
y así, mientras que ciertos autores la consideran una locación forzosa, otros –con más fundamento- la califican como un
derecho real administrativo.Si bien la existencia de la ocupación temporánea requiere la concurrencia de una utilidad
pública y la indemnización al propietario del bien objeto de ocupación, el tratamiento legislativo de ambas condiciones pone
de relieve la existencia de distingos que merecen ser destacados.La ley 21.499, por ejemplo, diferencia dos formas de
ocupación temporánea: una, la anormal; y otra, la normal.La ocupación temporánea anormal es la que se dispone en razón
de una utilidad pública que implica una necesidad urgente, imperiosa o súbita, que no admite dilación. Por tal causa, esta
forma de ocupación temporánea no necesita la calificación de utilidad pública por ley formal, sino que puede ser dispuesta
y ejecutada directamente por la autoridad administrativa, sin ningún tipo de intervención judicial. Como su duración está
limitada al tiempo estrictamente indispensable para satisfacer la necesidad de que se trate, el cual, por principio, se supone
breve, no genera tampoco derecho a indemnización a favor del propietario ocupado, excepto la reparación de los daños o
deterioros que se hayan ocasionado al bien ocupado, o resulten de la ocupación.La ocupación temporánea normal, al
contrario, se funda en una necesidad que no es urgente, ni imperiosa ni súbita, ni inminente, sino posible de prever y
contemplar adecuadamente. En consecuencia, esta forma de ocupación requiere que su finalidad de utilidad pública sea
previamente calificada por ley formal, al igual que en la expropiación, genera derecho a indemnización a favor del
propietario ocupado, y su duración puede ser prolongada, fijándola la ley 21.499 como máximo en dos años. Por lo demás,
el ocupante no puede alterar, durante la ocupación, la sustancia, calidad o condición del bien ocupado.El procedimiento
para ejecutar y cumplir la ocupación temporánea normal puede ser tanto la vía del avenimiento, por acuerdo de partes,
como la instancia judicial correspondiente.Se ha criticado a la ley 21.499 el hecho de que haya excluido la indemnización
del propietario ocupado en la ocupación temporánea anormal, destacando principalmente que ésta puede ser prolongada
e importar serias limitaciones al propietario. Por encima de todos los argumentos que se han esgrimido para sustentar la
constitucionalidad de esa previsión legal, se debe tener en cuenta que esa forma de ocupación, dentro del espíritu de la
ley citada, debe ser siempre muy breve, de duración muy limitada. Pero si durante la ocupación anormal se previera o se
adquiriera el convencimiento de la necesidad de una ocupación temporánea extendida en el tiempo, el ocupante debe
comenzar inmediatamente a ejecutar una ocupación temporal normal, pues la condición de urgencia e inmediatez, que da
origen a la inmediata y directa ocupación del bien, no es suficiente para sustentar su extensión temporal.Es cierto que
hubiera sido preferible prever algún sistema legal para evitar esos inconvenientes, pero lo dicho surge del texto y del
fundamento de las disposiciones sancionadas. Si la ocupación temporánea se extendiere más allá del plazo máximo fijado
por la ley, el propietario ocupado, luego de demandar la devolución del bien afectado, tendría derecho a demandar su
expropiación inversa.Se acepta que la ocupación temporánea, en sus dos formas, puede recaer respecto de cualquiera de
los bienes que pueden ser objeto de expropiación.Finalmente, cabe destacar que la indemnización, en la ocupación
temporánea normal, o en la anormal cuando esté prevista legalmente, no tiene por qué ser previa a la ocupación. Al
contrario, pueden darse circunstancias o condiciones que hagan conveniente que, partiendo de un importe inicial
prudencialmente fijado, se lo vaya actualizando o regulando en el tiempo, efectuando pagos sucesivos. Lo importante, en
ese caso, es que el propietario reciba la correcta compensación que le corresponde, antes y luego de la ocupación.No
obstante, se ha sostenido que el resarcimiento acordado en los casos de ocupación temporánea no constituye un simple
crédito del actor frente al Estado Nacional, sino que tiene el mismo carácter jurídico que la indemnización expropiatoriaLa
ocupación temporánea puede dar lugar a dos tipos de acciones, que el propietario ocupado podrá deducir: una, para
obtener el reintegro de su bien, libre de ocupación, una vez que la ocupación temporánea deba cesar; la otra, la requerida
para obtener el cobro de la indemnización debida. Es prudente, como lo ha hecho la ley 21.499, que se prevea el tiempo
de prescripción de dichas acciones. En efecto, la citada norma dispuso que la acción del propietario del bien ocupado para
exigir el pago de la indemnización prescribe a los cinco años computados desde que el ocupante tomó la posesión del bien
(art. 69). El mismo plazo estableció para la acción del propietario del bien tendiente a requerir su devolución; aunque en
este caso el plazo comienza desde que el ocupante debió restituir el bien (art. 70).
6.LA REQUISICIÓN. NOCIÓN CONCEPTUAL. TIPOS. DIFERENCIAS CON OTRAS FIGURAS.
9. Las requisiciones La requisición, también llamada “requisa”, es el acto del Estado, lato sensu, en cuya virtud éste
impone al propietario de un bien, en forma coactiva, la necesidad de transferirle la propiedad o el uso y goce de ese bien,
a efecto de satisfacer necesidades o requerimientos de utilidad pública, reconociéndole al mismo tiempo el derecho a una
justa indemnización. La requisición, además, puede extenderse a la prestación de servicios personales por parte de los
particulares Las requisiciones, en sus orígenes, fueron el medio jurídico por el cual se lograba la atención de necesidades
urgentes de la guerra, por lo cual aparecían como un procedimiento exclusivamente militar, que tenía por objeto,
principalmente, la disposición de bienes muebles, y del cual se podía echar mano cuando existía el estado de guerra. El
artículo 34 de la ley de defensa nacional determina que en caso de guerra o ante su inminencia, el Poder Ejecutivo Nacional
podrá disponer requisiciones de servicio o de bienes, convocatorias y sus excepciones para satisfacer necesidades de la
Defensa Nacional.Posteriormente, se extendieron al ámbito civil, de modo que pudieron ser utilizadas para atender
cualquier tipo de necesidades de utilidad pública, aun en tiempo de paz y normalidad, y no solamente por exigencias
urgentes, sino también comunes. Del mismo modo, su objeto se extendió a cualquier clase de bienes o derechos, y a los
servicios personales.
La requisición se diferencia de la expropiación y de la ocupación temporánea, especialmente por el hecho de que la
primera es de aplicación general, pudiendo recaer sobre los bienes o los servicios de cualquier persona, en cuanto sirvan
a los fines que le dé fundamento, estando referidas a bienes determinados o, al menos, determinables, y por ende a
personas también precisadas, como son sus propietarios. La requisición no es sino una especie o una forma de las
limitaciones a la propiedad privada en interés público, y ésa es su naturaleza jurídica (Marienhoff), revistiendo la misma
categoría jurídica que la expropiación, a la cual se halla muy próxima. Afectando el derecho de propiedad, en su perpetuidad
o en su exclusividad, o la libertad personal, la requisición, como principio general debe resultar de la existencia de una ley
formal que la disponga y prevea, debiendo dar lugar, igualmente, a la indemnización del afectado, dentro de criterios de
razonabilidad, semejantes a los que se aplican en materia expropiatoria (Constitución nacional, art. 17). La exigencia de
ley formal, como se verá, puede admitir justificadas excepciones. La Constitución nacional, en el artículo precitado, dispone
que “ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie”. Esta norma, como es natural,
que se remonta a las duras épocas de nuestras luchas civiles, se refiere, exclusivamente, a las requisiciones hechas al
margen de toda ley, y fuera de un verdadero concepto de utilidad pública, las cuales constituían un verdadero despojo o
pillaje. Las requisiciones suelen ser diferenciadas en requisiciones militares, que son las destinadas a cubrir urgencias
propias de las fuerzas armadas, y requisiciones civiles, que son aquellas que procuran la satisfacción de necesidades de
cualquier otro orden, surgidas de una situación general, que no es el estado de guerra. Más razonable parece su distingo
en requisiciones anormales, que son las que se disponen ante necesidades urgentes e imperiosas que no admiten ningún
tipo de dilación; y requisiciones normales, que no tienen ese carácter, sino que pretenden satisfacer necesidades de orden
común y aun previsibles.
Los requisitos a que está sujeta toda requisición, para ser válida, son los siguientes: 1)Su causa debe ser siempre
una necesidad de utilidad pública, calificada por ley formal que la autorice, pudiendo ser esa necesidad de la más variada
índole. La sanción de la ley que dispone una requisición, no produce la indisponibilidad de los bienes comprendidos en
ella, sino que ésta se produce con el acto administrativo que la concreta (Marienhoff).2)La requisición debe dar siempre
lugar a la indemnización justa de la persona afectada por ella, la cual, en principio, debe ser previa, aunque se admite que
pueda ser posterior al acto de requisición.
Pero si éstos son los requisitos generales que deben cumplirse en la requisición, no es menos cierto que admiten
excepciones, que resultan de su separación en requisiciones anormales y normales.En el marco de las requisiciones
anormales –urgentes e imperiosas- y sin que ello vulnere su constitucionalidad, se admite que la previa calificación legal
puede llegar a faltar, pues si la utilidad pública lo impone, su satisfacción es el primer recaudo, sin perjuicio de la
responsabilidad, principalmente política, en que incurran quienes las impongan sin que haya habido verdadero motivo. Del
mismo modo, es en estos casos cuando la indemnización puede ser posterior al acto de requisa, y no previa. Por lo demás,
se acepta que en el caso de las requisiciones anormales puede no existir un riguroso cumplimiento de las reglas del debido
proceso adjetivo, el cual debe respetarse, estrictamente, en cambio, en el supuesto de las requisiciones normales. Como
se advierte, dentro de este criterio no se acepta, como muchas veces se ha hecho, que toda requisición militar sea anormal,
es decir, urgente e imperiosa, puesto que pueden existir requisiciones de ese tipo, aun en tiempo de guerra, que no reúnan
esos caracteres. Las requisiciones normales deben disponerse por orden escrita y firmada, librada por autoridad
competente, y en todos los casos, aun en los de las requisiciones anormales, se debe otorgar al propietario de los bienes
afectados un recibo o constancia escrita aclarando de qué bienes se trata y cuál es el estado de ellos al tiempo de su
incautación. El acto que disponga u ordene una requisición anormal tiene ejecutoriedad propia, de modo que la
administración puede cumplirlo por sí misma, venciendo los obstáculos o negativas que pudieran oponérsele. En cambio,
se discute si en el caso de las requisiciones normales ese carácter se mantiene, entendiendo una parte calificada de la
doctrina que si hubiere algún tipo de oposición por parte del propietario de los bienes requisados, será menester recurrir a
la autoridad judicial, para poder cumplirla. Del mismo modo, se discute en doctrina si en materia de requisiciones tiene
cabida o no el instituto de la retrocesión, dentro de los parámetros con que ésta es aceptada respecto de la expropiación.
Parece más adecuado el criterio de quienes admiten la posibilidad de plantear la retrocesión en el caso de una requisición,
especialmente por el argumento de que ésta tiene un fundamento esencial, que es la observancia de la utilidad pública
que autoriza la afectación de la propiedad del expropiado o requisado, apareciendo como el medio de restablecer el imperio
de la juridicidad, cuando ha sido vulnerada (Marienhoff).Corresponde a las provincias, en principio, el legislar en materia
de requisiciones, pues se trata de una materia propia del derecho administrativo, y por ende de índole local, y que no ha
sido delegada al gobierno federal.La Nación, por su lado, también puede hacerlo, en aquellos casos en que le corresponda,
por tratarse de cuestiones que le son propias, conforme a la distribución de poderes y facultades que resulta de la
Constitución nacional.Es así, por ejemplo, que las requisiciones militares corresponden exclusivamente a la Nación, por
vincularse con los poderes de guerra que expresamente le fueron conferidos por las provincias (Constitución nacional, arts.
67, inc. 21, -actual 75 inc. 25- y 86, inc. 18 –actual 99 in. 15-).Las controversias que pueden surgir respecto de la
procedencia o improcedencia de una requisición, o sobre el monto de la indemnización que sea debida, corresponden a
los tribunales de justicia en lo contencioso administrativo, o que tenga atribuida esta competencia, ya que se trata de
cuestiones regidas por el derecho administrativo. Se admite, no obstante, que si la requisición importa una grosera violación
de la juridicidad, que la asimila a una vía de hecho administrativa, también podría ocurrir ante la justicia común u ordinaria.
10. El decomiso o comiso y el secuestro Más arriba quedó indicado que el decomiso o comiso, además de aparecer
como una sanción contravencional, puede constituir también una limitación a la propiedad privada, impuesta por razones
de interés público. Hemos de referirnos ahora a este último aspecto. El decomiso o comiso, como limitación a la propiedad
privada, impuesta por razones de interés público, constituye una medida de policía de la propiedad, que no requiere
necesariamente ni dolo ni culpa en el propietario de la cosa que resulte afectada y que tiende a mantener o restablecer el
orden jurídico y social, fundándose en la mera trasgresión de las normas que en ese sentido resulten aplicables.El derecho
de propiedad establecido por el art. 14 de la Constitución nacional, como ya se ha dicho en repetidas ocasiones, no es
absoluto, sino que está sometido a lo que dispongan las leyes que reglamenten su ejercicio.Es sobre esta base que las
leyes pueden determinar que la existencia, posesión o tenencia de determinadas cosas, por ser contrarias o peligrosas
para el interés público, no constituyen una verdadera propiedad, en el sentido y con el alcance constitucionalmente previsto,
razón por la cual le quitan toda protección jurídica, habilitando a que ellas sean puestas en condiciones de no ser nocivas
para el interés general. Es, pues, el interés público, la utilidad pública, lo que da razón de ser suficiente al decomiso.Se ha
dicho, con acierto, que la garantía constitucional a la propiedad no ejerce su imperio en esos casos, pues tales bienes no
se reputan en estado legal (Villegas Basavilbaso).Sin discrepancias doctrinales se concluye que el decomiso o comiso sólo
procede respecto de cosas muebles, quedando excluidos de esta medida los inmuebles y los derechos en general.El
decomiso debe resultar, directamente, de ley formal que lo prevea y debe fundarse en motivos o causas de interés público,
ya que da lugar a la pérdida o privación de la propiedad privada sobre las cosas, y, además, siendo resultado de una
reglamentación de tal derecho, sólo es admisible que sea fijado por ley, como lo establece el art. 14 de nuestra carta
magna.En consecuencia, el decomiso no puede ser previsto por un reglamento, ni siquiera de ejecución o autónomo, y
para ser válido y admisible debe ser razonable, como toda expresión de ejercicio del poder de policía.La pérdida o privación
de su propiedad que debe soportar el titular de las cosas decomisadas no da lugar a ningún tipo de indemnización, lo que
se explica si se recuerda que esa pretendida propiedad no es tal y está excluida de la protección constitucional.Pero si sólo
la ley puede prever el decomiso, la medida se concreta mediante un acto administrativo, que tiene ejecutoriedad propia,
de manera que la administración pública puede llevar adelante la medida por sus propios medios, aun contra la oposición
del titular de las cosas decomisadas, sin necesidad de tener que acudir a la autoridad judicialPero si el decomiso dispuesto
y ejecutado no estuviere debidamente fundado en derecho, o si no fuere razonable, el Estado incurrirá en una
responsabilidad extracontractual, y deberá indemnizarse al propietario perjudicado los daños y perjuicios que le hubieran
resultado de la medida concretada.La facultad de legislar en materia de decomiso, siendo de derecho administrativo,
corresponde, en principio, a las provincias, que pueden hacerlo dentro de sus respectivas jurisdicciones, y respecto de
materias incluidas en el poder de policía que le es propio. La Nación, como es natural, también puede legislar sobre
decomiso, respecto de aquellas cuestiones en que tiene jurisdicción exclusiva, por imperio constitucional, como ocurre en
materia aduanera, o que le corresponde con arreglo a la distribución de poder y facultades que resulta de la Constitución
nacional.También se admite que existen situaciones en las cuales los poderes de la Nación y de las provincias pueden
llegar a ser concurrentes, por existir una coincidencia de fines e intereses comunes para ambas, citándose como ejemplo
el caso de una epidemia de fiebre aftosa que se extiende a varias provincias. Si se plantearen conflictos de leyes, en esos
casos, se los resolverá por aplicación de lo previsto en el art. 31 de la Constitución nacional. Las cosas decomisadas, como
resultado de su propia naturaleza, no son tomadas para usos o aplicaciones públicas; por lo común, son destruidas. El
secuestro, por su parte, consiste en la incautación provisional de un bien o cosa mueble, llevada a cabo por la autoridad
pública, con el propósito de restablecer el imperio de la legalidad (Marienhoff).No tiene por finalidad afectar ninguno de los
elementos componentes del dominio sobre la cosa secuestrada, ni incorporarla al dominio ni el uso públicos, teniendo
carácter eminentemente transitorio y precaucional, de manera que la cosa en cuestión sea, por ejemplo, restituida a su
dueño, u obtenida para éste, cuando la ha perdido ilegalmente, etc .Por esta característica se diferencia del decomiso,
que es una medida definitiva, y que afecta al dominio pretendido por su titular. Ambos institutos, en consecuencia, no deben
ser confundidos.

11. La confiscación La confiscación es el apoderamiento de todos los bienes de una persona, o de una parte sustancial
o importante de ellos, los que en virtud del acto de confiscación pasan a poder de quien lo realiza, por lo general el Estado,
sin ningún tipo de compensación o indemnización .La confiscación no sólo puede alcanzar a una o varias personas
determinadas, sino que también puede ser plural, comprendiendo a todo un grupo o sector de la comunidad, apareciendo
en todos los casos como algo ilícito, contrario y no fundado en la ley. La confiscación, de tal modo, al menos entre nosotros,
está fuera del derecho (Marienhoff).Nuestra historia enseña que la confiscación estaba admitida, para ciertos casos, por el
derecho hispano, subsistiendo su admisión durante los primeros tiempos de nuestra independencia .En esas épocas existía
una franca contradicción entre los diversos intentos realizados para abolirla, y la práctica política, que la admitía como
medio hábil de represión y castigo contra los enemigos políticos.La Constitución nacional, finalmente, en su art. 17 dispuso
que “la confiscación de bienes queda borrada para siempre del código penal argentino”, a lo que se añade que las diversas
garantías dadas a la propiedad privada, la excluyen también en cualquier otro caso, o bajo cualquier otra forma.La
confiscación puede ser expresa, cuando resulta de una norma que especialmente la disponga. Puede ser también implícita,
cuando resulta de un hecho o de una norma de cualquier clase, que sin hacer mención de ella, disponga algo de una
manera tal que absorba todo o gran parte del patrimonio de una persona. Así ocurre, por ejemplo, cuando el efecto
confiscatorio resulta de una ley civil, comercial, fiscal o impositiva, etc. El hecho de que se haya dictado una sentencia
judicial, fundada en una ley que implícitamente es confiscatoria, no valida la medida, que será siempre írrita. El Poder
Judicial es el mejor y más eficaz resguardo del patrimonio de los particulares, contra la existencia no ya de una confiscación
expresa –lo que sería verdaderamente raro-, sino contra los abusos de la confiscación implícita, que son los más graves,
por pretender aparecer como el ejercicio de potestades legales y válidas.La Constitución nacional, con las garantías que
resultan de sus arts. 14 y 17, fulminará siempre todo intento confiscatorio, y dará los medios para accionar adecuadamente,
a fin de obtener la cesación de la medida de que se trate, y la reparación total de los perjuicios que indebidamente se
hayan sufrido como resultado de ella.

BOLILLA XXI: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

1.NOCIÓN CONCEPTUAL. Habrá responsabilidad del Estado toda vez que un particular haya sufrido un daño moral o
material causados por hechos o actos que aquel deberá indemnizar.

Evolución jurisprudencial
La responsabilidad contractual fue reconocida desde un principio, en cambio la extracontractual recién fue reconocida en
1933 (Devoto)
1era ETAPA: la irresponsabilidad era consecuencia de la idea del Estado como poder público (idea de soberanía). Los
actos del estado eran actos de imperio o gobierno. El fundamento de esta postura se encontraba en el art. 100 de la C.N
y en el art. 43 del C.CLos fallos en los que se sostuvo esta postura fueron BATES STOKES (aduanas) y SESTE Y
SEGUICH (guardias nacionales contratados) (1864) la Corte nacional declara una especie de principio de no
Demandabilidad del Estado, por la soberanía en la esfera de actuación del poder ejecutivo, falta de imperium de los
tribunales para con el ejecutivo, etc.; GOMEZ JOSE (1865) la Corte exige la venia del Congreso para demandar al Estado.
2da ETAPA: (1900 en adelante) se aplica subsidiariamente el Cód. Civ. (arts. 1109 y 1113), aparece la ley 3952 de
demandas contra la Nación y se deja de lado el Art. 43 del C.C. Principales fallos: CORIO (1904) se deduce una acción
civil contra la nación por obligaciones emergentes de la explotación de una vía férrea, y se sostuvo que el Estado es
responsable cuando una ley así lo expresa; SAENZ PEÑA (1916); DEVOTO (1933), responsabilizando a los empleados
de la oficina de correos y telégrafos por el incendio de los campos de la actora. Se aplicaron los arts. 1109 y 1113 del C.C
referente a responsabilidad indirecta.
3era ETAPA: se deja atrás la responsabilidad indirecta atribuible a título de “culpa”, para apoyarse en el Art. 1112
del C.C y establecer la responsabilidad directa por “falta de servicio”; gravitando también la “teoría del órgano”
Principales fallos: FERROCARRIL OESTE (1938), es el primer caso solucionado a través del 1112 C.C, pero en
combinación con el 1113. No significa un gran avance ya que se sostiene la responsabilidad indirecta, pero se deja
definitivamente de lado el art. 43 C.C y se reconoce que la responsabilidad del Estado se funda en principios de derecho
público; y se aplica el Código Civil sólo en forma analógica.En el caso VADELL (1984) se aplicó solamente el art. 1112 del
C.C: la responsabilidad extracontractual del estado en el ámbito del derecho público no constituye una responsabilidad
indirecta, toda vez que la actividad de los órganos o funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines
de las entidades de las que dependan ha de ser considerad propia, que deben responder de modo principal y directo por
sus consecuencias dañosas. En TEJEDURÍAS MAGALLANES (1989) se confirma la tesis de VADELL. En cuanto a la
responsabilidad extracontractual por actividad lícita e ilícita, podemos decir que primero se rechazaba la pretensión sobre
la base de lo dispuesto en el art. 1071 del C.C y que la garantía de la propiedad amparaba a los particulares tan solo frente
al desapoderamiento directo y no del perjuicio resultante del ejercicio de poderes legítimos. Luego se admitió el deber de
reparar (LAPLACETTE, 1943) y más tarde se reconoció sin vacilar la responsabilidad estatal, fundada en los arts. 16 y 17
de la C.N (S.A. CORPORACIÓN INVERSORA LOS PINOS, 1975).
Más tarde (SANCHEZ GRANEL, 1984), ante la revocación de un contrato por falta de fondos, por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia, se reconoce la “reparación integral del daño” (se incorpora el lucro cesante); JUCALAN FORESTAL
(1989); COLUMBIA (1992); entre otros.

2.FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL. TEORÍAS ORIGINADAS EN EL DERECHO

PRIVADO Y TEORÍAS PROPIAS DEL DERECHO PÚBLICO.

Fundamentos de la responsabilidad del Estado, diversas teorías

La obligación del estado de responder por los perjuicios que cause, por su accionar ilícito o licito, deriva del complejo
de principios que inspiran y dan sentido al estado de derecho. Dentro del marco de esos principios son destacables las
cláusulas constitucionales que reconocen el derecho de propiedad ( art. 14 CN ) Garantía de la inviolabilidad de la
propiedad: Art. 17 C.N , De igualdad ante las cargas públicas: Art. 16 C.N, los ppios de libertad ( art. 19)
Del Estado de Derecho: se basa en el respeto por el derecho y la seguridad jurídica de los particulares, derivados de los
principios de la Constitución y su preámbulo. No puede decirse que alguien está sometido al ordenamiento jurídico si no
es responsable por los daños que ocasiona y los indemniza debidamente y el Estado no es ajeno a esta regla (Fiorini,
Marienhoff) . Las disposiciones del código civil se pueden considerar aplicables en la esfera del derecho administrativo
con las discriminaciones impuestas por la naturaleza de lo que constituye la sustancia de este ultimo , la indagación de
la analogía es innecesaria cuando la ley administrativa regula directamente los hechos materia del caso. . La
responsabilidad del estados se halla en la CN

3. CLASES DE RESPONSABILIDAD ESTATAL. En el derecho privado existen dos ámbitos de responsabilidad civil :
el de incumplimiento contractual ( responsabilidad contractual) y el del acto ilícito ( responsabilidad extracontractual) ,
caracterizada por regimenes normativos distintos los cuales no afectan la trascendencia del daño como elemento común
y tipificante del fenómeno resarcitorio. Este criterio de clasificación de la responsabilidad que prioriza la existencia o no
de un vinculo obligacional especifico por so bre el que resulta la antijuricidad de o juricidad de la actividad , se justifica
en esa ama del derecho por que en este el presupuesto general es la antijuricidad ( fuente objetiva) sin que pir otra parte
el vasto campo del ejercicio regular de los derechos genere responsabilidad aun cuando cause daños- No es admisible
en el derecho publico aun cuando las competencias del estado ni es fuente de indemnización para los particulares al
poseer aquel como competencia general la potestad de sacrificar derechos subjetivos de contenido patrimonial por
razones de bien común y la correlativa posibilidad de comprometer responsabilidad sin antijuricidad , esta deja de ser
un presupuesto general de la responsabilidad En el derecho administrativo corresponde privilegiar la índole licita o ilícita
de la actividad En el ámbito del derecho público la responsabilidad puede derivar de la actividad licita o legitima como
de la ilícita o ilegitima siendo posible distinguir la responsabilidad de o rigen contractual o bien extracontractual.

3.1. RESPONSABILIDAD POR ACTIVIDAD ILÍCITA. RÉGIMEN JURÍDICO. PRESUPUESTOS. EVOLUCIÓN

JURISPRUDENCIAL. APLICACIÓN DEL ART. 1112 DEL CÓDIGO CIVIL. ALCANCE DEL RESARCIMIENTO.

Responsabilidad por actividad ilegitima : FUNDAMENTO la responsabilidad del estado por actividad ilícita deriva su
fundamento d mediato de la inviolablidad de la propiedad U arts 14 y 17 CN) y el principio de libertad ( art. 19CN ) La ley
formal no es titulo idoneo para imponer la obligación de soportar conductas dañosas ilegitimas aunque estas provengan
de la acción u omisión estatal. REQUISITOS . para que sea procedente responsabilizar al estado pro actividad ilícita son
: a) el daño : es un presupuesto esencial para la procedencia de la responsabilidad Sin daño o perjucicio no hay deber
de reparar alguno Se ha definido al daño , en sentido jurídico , como la lesión d a intereses jurídicos patrimoniales Para
hacer lugar a la reparación los tribunales deben constatar el perjuicio sea cierto y actual , o futuro aunque no hipotetico
o conjetaural , debe ser apreciable en dinero y subsistir al momento indemnizatorio .- La carga de la prueba del daño le
corresponde a quien lo alega. La inclusión del daño moral como rubro indemnizable hay que reconocerlo. b) que medie
luna relación de causalidad directa e inmediata , o directa y relevante entre el accionar estatal y el perjuicio Debe existir
entre el daño alegado y la conducta estatal una relación directa e inmediata de causa efecto es lo que en doctrina se
llama “relación de causalidad “ o causación o causalidad adecuada “ Para Cassagne se trata de indagar en la causa
eficiente que origina el daño lo que responde al principio lógico de razón suficiente conforme lo cual todo lo que es
tienme su causa en alguna razón La jurisprudencia en los que juzgo la actividad ilícita del estado ha calificado la relación
de causalidad como directa e inmediata o bien directa y relevante ( son aplicables) .-c) imputabilidad jurídica del daño
al Estado , resultante de la recognocibilidad exterior del acto , como estatal. El perjuicio indemnizable debe ser
jurídicamente imputable al estado El recaudo de la imputabilidad jurídica al estado esta estrechamente conectado con
las teorías de la atribuibilidad de las conductas a aquel El estado es una persona jurídica publica y los criterios de
imputación a él referidos deben guardar correlación con esa naturaleza La atribuibilidad de una conducta del al estado
se basa en la relación orgánica en la consideración de que sus agentes son órganos de aquel y no representantes ni
mandatarios La persona física que expresa la voluntad del estado subsume su voluntad psicológica en la orgánica de
modo que al actuar por y para la organización permite que esta por su intermedio actúe ella misma de modo directo
El órgano imputa su actuación al estado . El limite de la imputación ciertamente no coincide con el ejercicio regular de la
competencia porque si así fuera todos los actos viciados en esta no serian imputables ; cabe estar a la recognocibilidad
exterior del acto.- ALCANCE DE LA INDEMNIZACIÓN la reparación de los perjuicios incluye tanto el daño emergente como
el lucro cesante y el daño moral No existe razón para apartarse de los principios del derecho civil.

3.1.1. LA RESPONSABILIDAD POR OMISIÓN. RÉGIMEN JURÍDICO. CARACTERÍSTICAS Y REQUISITOS DE

PROCEDENCIA.¿La responsabilidad por omisión que tipo de responsabilidad es? Es una responsabilidad objetiva,
extracontractual, y se le aplican los requisitos generales de la responsabilidad por acción del Estado. Esta responsabilidad
por los actos u omisiones del Estado, o de sus órganos es una responsabilidad directa, fundada en la idea objetiva de la
falta de servicio, aún cuando no se niega que halla o pueda existir una responsabilidad por parte del agente público, La
responsabilidad del Estado, es objetiva como resultado de la falta de servicio, que no requiere de la individualización del
agente cuya abstención causó el perjuicio, y por ello no compromete al factor subjetivo de la imputabilidad que le es
extraño a esta responsabilidad, cuando el funcionario actúa irregularmente por acción u omisión dentro de las funciones
que le incumben, la responsabilidad de este es concurrente con la del Estado, ya que este funcionario es un órgano dentro
de la administración Gordillo sostiene en cuanto a las facultades concurrentes de estos y no solidarias o mancomunadas,
Dromi Roberto, nos muestra que la responsabilidad del Estado es siempre directa en cuanto a la actuación por sus
funcionarios y empleados, ya que estos representan la voluntad del Estado, por ello son órganos suyos y los empleados
por ser dependientes suyos, en cuanto a la actuación de sus entes estatales, nos dice que no son dependientes sobre la
base del artículo 1113 del Código Civil, ya que son parte de sus órganos, además la responsabilidad del Estado es
siempre directa. Hay una importante diferencia entre lo que señala este autor y lo que por su parte hace Cassagne, en
cuanto a la actuación ilegítima y legítima del Estado, y el primero nos dice que serán responsables en forma directa el
Estado por los hechos o actos que realicen sus agentes en el ejercicio de sus funciones(legítima- directa) y en lo que
excedan a estas no se imputaran directamente al Estado (actuación ilegítima- indirecta); para el otro autor la
responsabilidad es siempre objetiva y directa.
¿Qué presupuestos tiene? Se exige para esta que:La imputabilidad material del acto o hecho administrativo a un órgano
del Estado en el ejercicio u ocasión de sus funciones; se trata de una imputación objetiva que prescinde del requisito de la
voluntariedad, con ello el Estado será responsable por los hechos ejecutados por un funcionario público y también lo será
cuando no pudiera individualizarse el responsable, siempre que pueda atribuírsele materialmente el acto o el hecho de la
actuación de un órgano del Estado en ejercicio o en ocasión de sus funciones(Cassagne, Juan Carlos);
1. La falta de servicio por cumplir de manera irregular los deberes u obligaciones impuestas por la Constitución Nacional,
la ley, el reglamento o por funcionamiento defectuoso del servicio;2-La existencia de un daño cierto en los derechos del
administrado; ese daño puede ser actual o futuro, pero cierto, debe estar individualizado, o sea, que no debe afectar a
todos los administrados por igual. A su vez puede ser tanto un derecho subjetivo como un interés legítimo, apreciables en
dinero.3-La conexión causal entre el hecho o el acto administrativo, y el daño causado al particular.
El Estado debe dejar de realizar una actividad cuya consecuencia directa es la producción de un daño en la persona o en
los bienes del particular, este análisis es realizado por Gordillo Agustín A., que trata la omisión como causal de
responsabilidad a través de los análisis de los artículos 1109,1112 y 1074 del Código Civil, y poniendo de relieve que debe
existir una obligación legal cuyo cumplimiento genere la responsabilidad estatal. Este autor no recepta totalmente la falta
de servicio pero establece, que el regular ejercicio de las obligaciones legales resulta de muchos caracteres implícitos a la
función pública, y no de una casuística de algún reglamento; la omisión genera responsabilidad no por que se expresa en
una norma, sino por constituir un ejercicio irregular de sus obligaciones.

Teorías objetiva y subjetiva.La responsabilidad objetiva radica fundamentalmente en la falta de servicio y la condición de
igualdad, la clave para determinar la falta de servicio y la consecuente responsabilidad omisiva del Estado se encuentra
en la configuración o no de una omisión antijurídica, que se perfila cuando sea razonable esperar del Estado una actuación
determinada para evitar los daños en las personas o en sus bienes particulares. Esta antijurídica omisión requiere que el
Estado o sus entidades incumplan una obligación legal expresa o implícita. Beltran Gambier, La LEY tomo 1990-E sección
doctrina, nos muestra que en el caso de la responsabilidad del Estado está en juego la efectividad misma del Estado, y no
es ni siquiera concebible que las decisiones de los gobernantes escapen al control de los jueces y tribunales, nos dice que
ha habido una tendencia restrictiva en cuanto a esta responsabilidad, mas allá de que no puede ni debe caerse en excesos
a fin de responsabilizar al Estado, pero tampoco dejar sin protección por restringir demás. El Estado tiene a su cargo la
educación, la seguridad, la defensa de la Nación, ello no significa que la no consecución de esos fines nos coloquen frente
a supuestos de responsabilidad estatal, por ejemplo:
Por la omisión de indicar que un río habilitado para bañistas está contaminado alguien podría pretender responsabilizar
al Estado si como consecuencia de ello se produce un perjuicio grave ala salud,
La contaminación atmosférica podría dar lugar a responsabilidad si la administración no consigue mantenerla dentro de
los límites,
 Es inviable que un ciudadano pretenda responsabilizar al Estado por que fue víctima de un robo por la deficiente
prestación del servicio público de seguridad.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación para responsabilizar al Estado se ha basado en esta teoría en el último tiempo,
prescinde de que los daños deriven de un comportamiento ilícito culposo o doloso, al admitir esta responsabilidad en forma
objetiva, se pone de relieve el daño o la injusticia causada por sobre la idea de culpa. La antijuridicidad del daño es
contemplada desde el punto de vista de la posición del sujeto dañado y existirá siempre que el titular del patrimonio dañado
no tenga el deber jurídico de soportar el daño, para reconocer un perjuicio sufrido no es necesario indagar en la existencia
de pactos subjetivos de atribución de la responsabilidad, sino que hay que atenerse a aquél de naturaleza objetiva, que
encuentra su fundamento en la garantía irrenunciable para el Estado de amparar elementales derechos a sus integrantes.
En conclusión la responsabilidad del Estado por omisión es siempre objetiva y directa fundada en la idea de falta de
servicio, independizada de la idea de culpa y sin requerir la individualización del autor del daño.
En cuanto a la teoría subjetiva podemos decir que se extrae del fallo de la causa "Sykes Violeta y otros contra el Banco
Central de la República Argentina", en 1985. En esta causa la sala IV de la Cámara Nacional de apelaciones en lo
Contenciosoadministrativo federal, se analizó la responsabilidad del Estado por la presunta omisión al tomar medidas en
relación a una entidad financiera que se encontraba en una comprometida situación para segur funcionando,
produciéndoles un perjuicio a los ahorristas. La cuestión se centró en la omisión del Estado por medio del Banco Central
en el ejercicio de sus facultades de superintendencia sobre los intermediarios financieros, en no disponer la revocación de
la autorización correspondiente a un Banco en el que las actoras tenían un depósito en moneda extranjera; en cuanto a
esto se examina que tipo de responsabilidad hay para el Estado, y si se basa en la omisión, si la no revocación de la
autorización para funcionar era indebido ejercicio de sus funciones. Se determinó que si el Estado no fue el autor de un
acto lesivo sólo puede caber responsabilidad cuando esté obligado a impedir un daño: solo tiene sentido su responsabilidad
si incumplió su deber legal que le imponía obstar al evento lesivo. Y en estos casos de conducta antijurídica por omisión,
la responsabilidad tendrá base subjetiva salvo que el propio derecho la regula como responsabilidad objetiva; y lo contrario
llevará a soluciones absurdas. En definitiva se rechaza la demanda por que tal omisión no fue irrazonable.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación aceptó esta teoría antes de la responsabilidad objetiva, se basaba en la
responsabilidad en los supuestos de culpa o dolo imputables al Estado, se invocaban los artículos 1113 y 1109 del Código
Civil. El tribunal admitió la responsabilidad estatal como consecuencia de un comportamiento ilícito que era imputable a él.
Hacia 1933 el tribunal modifica su tendencia condenando ala nación por un incendio provocado por negligencia en que
habían incurrido agentes de la Nación; luego hacia 1937 se admite la demanda contra la Nación basado en un hecho de
un camión de la municipalidad que atropella una mujer y siguientes.En la causa Sykes, ya explicada se sostiene que
cuando se produce un daño, por la omisión del Estado se hace necesaria la aplicación de la teoría subjetiva de la
responsabilidad, y es que si no fue el Estado el autor de un acto lesivo sólo puede caberle la responsabilidad cuando
estaba obligado a impedir el daño, en estos casos hay conducta antijurídica omisiva y tendrá que ser subjetiva salvo que
exista una disposición legal que establezca lo contrario; incluso hay una responsabilidad subjetiva cuando se debe buscar
el dolo, la culpa, la negligencia, la impericia, imputable al Estado y se basa en la teoría del riesgo creado, presuponiendo
una acción positiva del Estado, que coloca al individuo en situación riesgo y no en una omisión.
Cuales son las omisiones que dan lugar a esta responsabilidad?
Estos supuestos surgen de los fallos, por lo tanto para configurar un ilícito omisivo tiene que darse tres requisitos:1-La
existencia de un interés normativamente relevante, sea en relación cualitativa o cuantitativamente;2-La necesidad material
de actuar para tutelar el interés;3-La proporción entre el sacrificio que comporta actuar y la utilidad que se consigue en el
accionar.
Para que genere la obligación de responder resulta necesario que se trate de una obligación, cuyo cumplimiento pueda
ser compelida la Administración, la clave se da en determinar la falta de servicio. Por ello es necesario analizar si la
administración tenía o no la obligación de realizar actividades por cuya omisión se pretende responsabilizar al Estado, por
ello se señala que toda vez que el Estado debe ejercer el poder de policía en cada ámbito que lo requiere, cuando aparece
omitido o ejercido en forma insuficiente, excesiva o abusiva, esa falta o mal ejercicio hace encuadrar la conducta dentro de
la ilicitud, es por eso que cabe analizar en cada caso como se ejerció el poder de policía.
Es decir, que la omisión generadora de responsabilidad se encuadra principalmente dentro del presupuesto de falta de
servicio, el hecho omisivo le es imputable al no adoptar los recaudos necesarios para provocar el daño; en el comentario
de Cassagne Juan Carlos al fallo “Torres Francisco contra Provincia de Mendoza” se ve explicado de forma muy clara
cuando el Estado se encuentra obligado a responder, aún sin una norma expresa:
 La configuración de un interés jurídicamente relevante, sea la relación en cualitativa o cuantitativamente;
 La necesidad material de actuar en protección de dicho interés;
 La proporción que debe existir entre el sacrificio que comportaría la actuación estatal y la utilidad que se obtendría al
accionar.
En Francia para determinar la responsabilidad o la irresponsabilidad del Estado se llevó la teoría de la personalidad única
de doble faz (privada y pública a la vez) propugnada por Hauriou, Maurice; a esta doble faz corresponde un doble sistema
de actos:
1. El de los llamados actos de gestión que son aquellos que pertenecen al ámbito de la igualdad de derechos entre las
partes, o sea, al derecho privado, en estos se acepta la responsabilidad del Estado, por que la administración no los realiza
como depositaria de la soberanía sino en calidad de superintendente de los servicios públicos;
2. Y la de los actos de imperio o de autoridad, que caen en el campo del derecho público en el campo de las relaciones de
poder, de subordinación, donde hay una desigualdad de derechos, y en estos actos no puede existir responsabilidad del
Estado basándose en la soberanía. Cassagne, establece que el Estado responderá siempre que exista una falta de servicio
determinada por no cumplir de una manera regular con los deberes u obligaciones impuestos a los órganos del Estado,
por la Constitución Nacional, la ley, los reglamentos o simplemente por el funcionamiento irregular de un servicio (este
concepto se denomina de ilegitimidad objetiva).
El deber jurídico. del Estado, debe entenderse que dispondrá de los medios necesarios para la protección de los
ciudadanos y sus bienes, pero no garantiza el resultado que ello no ocurra.Acá podemos encontrar distintas tesis:1-La
tesis amplia nombrada en el párrafo precedente, por la cual se da la responsabilidad por el decreto, reglamento, la
Constitución Nacional, o cualquier funcionamiento irregular del servicio. Esta surge del fallo “Torres Francisco contra la
Provincia de Mendoza.” En este caso sostiene Gordillo Agustín A., en su obra citada que las obligaciones legales que se
hayan omitido provienen de un hecho no especificado, ni previsto expresamente en ley alguna, pero que resulta necesario
para llegar a la función asignada.2-La tesis restringida por la cual solo será responsable en el caso de la violación a un
deber expresamente reglado. Está impuesto por la ley, el deber jurídico se da a través de esta. Esta se traduce en que
debe ser expresa la norma que establezca que debe actuar el Estado para evitar ese daño, sino se encuentra protegido
por la “soberanía” y por muchos doctrinarios que en una época han llegado a sostener que el Estado podrá ser responsable
contractualmente, pero solo eventualmente extracontractualmente y cuando surgía expresamente por la ley.3-Existiría una
tesis intermedia que esta dada por el deber jurídico, acorde al órgano y su competencia; es decir, que según lo que le
corresponda o lo que le compete será la amplitud de la responsabilidad.
3.2. RESPONSABILIDAD POR ACTIVIDAD LÍCITA. RÉGIMEN JURÍDICO. EL FUNDAMENTO : de responsabilidad
del estado por su actividad licita radica en las garantías de propiedad , igualdad , libertad y razonabilidad consagradas
en la CN: No es procedente acudir para explicr l situación de responsabilidad sin antijuricidad , cuando por hipótesis no
hay norma administrativa expresa , genérica o especifica ,a la aplicación analógica de las disposiciones civiles que
reglamentan l el derecho de propiedad privada y las relaciones que a partir de él se generan entre los particulares. En
el derecho civil se acude para evidenciar la responsabilidad sin antijuricidad a las causas de justificación entre los que
se incluye el ejercicio regular de los derechos .¿Cual es la causal de justificación que deberá aplicar al estado para
legitimar su actuación cuando expropia , revoca actos , o contratos por razones de oportunidad , merito o conveniencia
; cambia su política económica o genera perjuicios a causa de obras publicas ¿Ninguna de las causales del derecho civil
explica satisfactoriamente la situación que se genera el estado sacrifica derechos subjetivos de contenido patrimonial
por razones de interés publico , porque cuando el estado así procede no necesita para legitimarse de la concurrencia
de causales de justificación Su actuación es intrínsicamente legitima aunque resulte dañosa .- Si la actuación licita del
estado que causa daños debiera asimilarse o aproximarse a algún supuesto del derecho civil él debería ser el ejercicio
regular de los derechos , el cual con razón , no es considerado por la doctrina civil como causal de justificación.-, porque
cuando se ejerce un derecho la conducta que se desarrolla es una actividad en sí misma licita.- La situación se aproxima
por: 1ª porque en el derecho civil el ejercicio regular de un derecho no compromete responsabilidad alguna mientras
que en el derecho administrativo es predicable, solo en principio, porque el ejercicio por el estado de sus poderes
propios no constituye , normalmente , fuente de indemnización para los particulares , la cual cuando se genera responde
a principios públicos constitucionales .- 2ª en el campo del derecho publico el ejercicio de la competencia no constituye
un derecho en sentido técnico privado del termino sino una potestad , una atribución –deber cuyo sentido radica en la
satisfacción de un interés ajeno Cuando el estado desarrolla una actividad licita dañosa ejerce regularmente su
competencia , la cual es obligatoria e irrenunciable , si no lo hiciera se podría configurar un supuesto de responsabilidad
ilegitima por omisión , sin perjuicio de las responsabilidades políticas , administrativas , disciplinarias , patrimoniales y
penales en caso de los funcionarios. REQUISITOS : la responsabilidad del estado por actividad legitima , además de los
tres requisitos de la actividad ilícita , deben concurrir : 1)ausencia del deber jurídico de soportar el daño parece en la
causa Columbia e implica una confusión conceptual . Si por daño se entiende el perjuicio susceptible de apreciación
pecuniaria (CC art. 1068) no hay duda de que no debe ser soportado por el particular tampoco en la responsabilidad por
actividad ilícita por ello no se comprende por que se enuncia como elemento propio de la responsabilidad por actividad
licita . El concepto que debe ser aprendido es el de la obligación de soportar , o no , la conducta dañosa , es decir el acto
, omisión o hecho generador del perjuicio Una cosa es la conducta que origina el daño con el daño mismo En el supuesto
de la responsabilidad derivada de actuación ilícita debería consignarse como presupuesto comprendido en la antijuricidad
la inexistencia del deber de soportar la conducta dañosa , mientras que en el caso de responsabilidad por actividad licita
correspondería enunciar la obligación de soportar aquella conducta. b) existencia de un sacrificio especial en el
afectado . indica que el daño parta se indemnizado debe ser sufrido por una persona en particular i un numero
determinado de ellas Se vincula con la ubicación del fundamento de esta responsabilidad en la garantía constitucional
de igualdad ante las cargas publicas , habida cuenta que con la singularidad o particularidad del daño se comprometería
esa igualdad si él no se generaliza a través de la indemnización. La razonabilidad del perjuicio experimentado por el
administrado apreciable en cada caso en función de la proporcionalidad que aquel guarde con la cuota normal de
sacrificios que supone la vida en comunidad . La reparación no procedería cuando el perjuicio fuera consecuencia normal
y necesaria de la actividad licita desarrollada por eso si bien se dice que la “ especialidad “ del daño se debe referir al
sufrimiento del perjuicio de manera desigual y desproporcionada respecto del conjunto social .El daños e deberá
indemnizar si él por sus características constituye una afectación irrazonable de la propiedad por imponer un sacrificio
superior exigible igualitariamente a raíz de la vida de la comunidad , El reconocimiento de la responsabilidad del estado
por actividad licita no puede conducir a garantizar la obtención de ventajas económicas ni a neutralizar la actividad del
estado en la prosecución de los fines esenciales, La valoración de la existencia del sacrificio indemnizable se debe
considerar predeterminada cuando la ley impone la indemnización excluyendo la valoración judicial como ocurre con la
expropiación, la revocación por razones de oportunidad , merito o conveniencia , son los limites que la ley impone.- La
responsabilidad del estado por si actuación licita exige la convergencia de 4 recaudos : daños , causalidad, imputabilidad
y obligación de soportar la conducta dañosa debiendo valorarse como factor de atribución la irrazonabilidad que se
generaría si no se indemnizara el perjuicio ,valorada , esa irrazonabilidad en la relación con las exigencias de sacrificios
igualitarios impuestos por la vida en comunidad y ello con independencia de considerar predeterminado legalmente el
perjuicio cuando exista una norma expresa que así lo imponga .
Según la doctrina se incluye como requisito la relación de causalidad que debe ser además de directa e inmediata ,
exclusiva si bien es cuestionable pues no se llega a entender cuales son las razones o fundamento de la responsabilidad
estatal para reparar aquella porción el daño atribuible al estado y que el particular o un tercero no tuvieron interferencia
Se ha indicado la necesidad de que tratándose de responsabilidad por actividad licita del estado el requisito debe
analizarse con criterio restrictivo.-No hay razón para extremar en el caso la valoración de la causalidad pues en el
derecho administrativo la admisión de responsabilidad sin antijuricidad no es excepcional sino es una alternativa normal
en el contenido de las competencias del estado Habría que graduar la responsabilidad pero no excluirla , en función de
la ingerencia del administrado o de cualquier otro hecho eximiente parcial de responsabilidad patrimonial sin acudir a
un criterio restrictivo al evaluar la relación de causalidad.-
PRESUPUESTOS. FUERZA EXPANSIVA DEL INSTITUTO EXPROPIATORIO. CASOS. ALCANCE DEL
RESARCIMIENTO.
ALCANCE DE LA INDEMNIZACIÓN : Cuando la constitución contempla el derecho de propiedad como verdadero
derecho natural que el estado no crea sino que reconoce y garantiza procura asegurar que cuando él este afectado el
damnificado reciba una indemnización justa pero difiere la determinación del contenido de esta a la reglamentación legal
El quantum de la indemnización no se identifica en el plano constitucional con la reparación integral , con la inclusión
del lucro cesante Se impone aceptar que es razonable que en ciertos casos la reparación justa abarque tanto el daño
emergente como el lucro cesante y en otros la tutela puede quedar limitada En el derecho civil no existe una que en
forma expresa o sistemática regule el alcance de la indemnización en los excepcionales casos en que ella procede como
derivación de la actividad licita.- En el plano administrativo excite el instituto expropiatorio consagrado por la constitución
ha sido reglamentado legalmente y la expropiación es un paradigma conceptual de la actuación estatal licita generadora
de obligación indemnizatoria .La ley de expropiación excluye de la indemnización el lucro cesante La aplicación de la ley
de expropiaciones se objeta desde : a) la revocación por oportunidad , merito, o conveniencia se ha expresado que
aquella norma no puede ser extendida porque la expropiación supone la restricción constitucional al derecho de
propiedad mediante una ley del congreso valorativa de la utilidad publica del bien sujeto a desapropio, .; en razón de
la garantía formal implicada en la ley solo con fundamento directo , inmediato y especifico en está se puede revocar
por motivos de oportunidad , merito o conveniencia un acto o contrato administrativo La determinación del contenido
indemnizatorio compete al legislador y esta en la ley de expropiaciones El derecho publico positivo de terminados
alcances de la indemnización debida por el estado a causa de la actividad estatal licita dañosa, fuerza expansiva del
criterio fijado por la ley de expropiaciones excluyendo el lucro cesante PRESCRIPCIÓN para Cassagne es de aplicación
el articulo 4023 CC que establece un plazo de 10 años para las acciones personales por deudas exigibles y para las
acciones de nulidad Rechaza la subsunción de la responsabilidad extracontractual del estado en el articulo 4037 que
preceptúa un termino de 2 años También se ha sostenido que es de aplicación de lo dispuesto enm el art. 4037 del CC
que rescribe a los 2 años la acción por responsabilidad civil extracontractual Lo relevante es el carácter contractual ,
extracontractual de la responsabilizadla no así su carácter objetivo o subjetivo La CSJN afirma que el plazo es de 2
años según el art. 4037 CC El plazo de prescripción comienza a computarse desde el momento en que se produce
el daño o desde que el afectado toma conocimiento de aquel.

a) Daños causados por actos legislativos

Marienhoff sostiene que el Estado, en ejercicio de sus poderes de legislación, puede lesionar los derechos de los
particulares. Para que el daño ocasionado por una ley sea resarcible debe ser cierto, imputable al Estado, debe existir
relación de causalidad entre el daño y la conducta estatal, etc. Además de dichos requisitos, para que exista
responsabilidad por la actividad legislativa deberá existir una ley que contraríe las declaraciones, derechos o garantías
constitucionales. Dados los supuestos precedentes, deberá declarase dicha ley “inconstitucional” o deberá admitirse la
responsabilidad del Estado por el perjuicio o daño que a raíz de la aplicación de ella se ocasiona en el patrimonio de los
administrados.
Teorías sobre la responsabilidad Según Marienhoff, el fundamento que sustentan las actuales teorías sobre la
responsabilidad por actos legislativos no difiere de aquellas que fundamentan la responsabilidad por actos administrativos.
Casos de leyes policiales y de monopolio El daño que el Estado ocasione en ejercicio de su función legislativa puede
resultar de una ley “válida” o “inválida”, pues también en éste ámbito rige el principio de que le comportamiento dañoso o
lesivo del Estado es posible que derive del ejercicio “inválido” (. ley “inconstitucional”) o del ejercicio “normal” de sus
potestades legales (ley que monopoliza una actividad que hasta entonces era de libre ejercicio por los administrados)
Marienhoff se refiere a la hipótesis en que la ley prohíbe o restringe, para el futuro, el ejercicio de una actividad o industria
considerada peligrosa o lesiva para la salud o la moral públicas. Ejemplos: prohibición de ejercer la industria de saladería
de cueros y carnes en forma que atente, manifiesta e indudablemente, contra la salud de los vecinos de los respectivos
establecimientos saladeros, ley que tuviere como objetivo suprimir prácticas fraudulentas (contrabando).
Supuesto de ley inconstitucional Puede darse el caso de la declaración de inconstitucionalidad (como medio de
fiscalización jurisdiccional de la actividad legislativa) de la norma, si ésta no hubiere causado un perjuicio “material” por no
haber sido puesta efectivamente en ejercicio. En tal supuesto se declarará la nulidad de la ley.
Si el daño se produjera como consecuencia del ejercicio de la función legislativa, más allá de que la ley sea inválida
(inconstitucional), habrá responsabilidad por parte del Estado. (Marienhoff)
La cuestión en la Nación y en las provincias Casos jurisprudenciales En el caso “Acuña” (1962), sobre la base de la
inconstitucionalidad de un decreto que violaba el principio de la libre circulación, el derecho de propiedad y los derechos
de libertad de comerciar y ejercer industrias, se condenó a la Prov. de Santiago del Estero al pago del resarcimiento por
los daños provocados por el actor. En el caso “Cantón” (1979) el PE dictó un decreto que prohibía la importación de
productos para así proteger la industria nacional, afectando muchos contratos. La Corte dijo que dicha actividad era legítima
pero como causaba un daño a derechos protegidos por la CN (art. 17) debía pagarse indemnización. Se pagó sólo el daño
emergente.En el caso “Columbia” la Corte agregó a los requisitos de daño cierto, de imputabilidad al Estado y de conexión
causal entre daño y el acto los requisitos de: necesaria verificación de un perjuicio especial en el afectado; y ausencia de
un deber jurídico de soportar el daño. Marienhoff critica el requisito de la especialidad del daño, ya que éste comprendería
sólo los casos en que el daño sea “particular” o “singular”, dejando de lado el supuesto de daño “general” o “universal”, en
el sentido de que no afecta a una o varias personas, sino a un gran número de ellas. Sería el caso, según este autor, de
la ley que declara como integrantes del dominio público bienes hasta entonces del dominio privado. En cambio, la doctrina
favorable a la exclusión del daño universal sostiene que sería el caso de los impuestos. Marienhoff refuta este ejemplo al
sostener que la atribución de establecer impuestos constituye una potestad de rango constitucional.
Daños causados por actos judiciales Se trata de daños causados por actos judiciales de tipo jurisdiccional, no de actos
judiciales de tipo administrativo. La responsabilidad del Estado del Estado pro sus actos jurisdiccionales puede darse tanto
en el proceso penal, como en el proceso civil y comercial, sin que sea necesario el dictado de una ley que la consagre, en
virtud de su fundamento constitucional (Art. 16 CN).En ambas clases de proceso, la responsabilidad del Estado se justifica
cuando por error o dolo de los órganos que ejercen el poder jurisdiccional y mediante la revisión del respectivo proceso,
se obtiene la modificación de la cosa juzgada formal y material de una sentencia definitiva.Pero también, excepcionalmente,
debe admitirse la responsabilidad del Estado, aun cuando no exista revisión de la cosa juzgada formal y material de una
sentencia definitiva, si se dispone una detención indebida (por un plazo que exceda el razonable) de una persona que
después resulta absuelta al dictarse la sentencia definitiva, cuando la respectiva detención pueda calificarse de arbitraria.
Lo propio parece justo cuando a raíz de medidas cautelares y otras similares trabadas en los procesos (embargos,
inhibiciones, secuestros, etc.) se ocasionen daños en el patrimonio de los particulares (según el caso) siempre que las
medidas respectivas no se hubieran decretado bajo la responsabilidad de alguna de las partes del proceso, en tanto la
medida pertinente adolezca de arbitrariedad y sea dejada sin efecto por sentencia definitiva o equiparable a ésta
Teorías sobre la responsabilidad -La responsabilidad es de carácter excepcional dado que en toda comunidad
jurídicamente organizada todos sus componentes tienen el deber o caga genérica de someterse a las decisiones que se
adopten en los procesos jurisdiccionales, lo cual lleva consigo la carga de soportar los daños ocasionados por una
sentencia desfavorable. Este deber se concreta, muchas veces, en el sacrificio que tiene que aceptar todo particular (sin
indemnización) de soportar los daños que le provoca el sometimiento al proceso, hasta tanto obtenga una sentencia que
haga lugar a su pretensión. -Sin embargo, esa carga de contribuir al bien común, representado por la realización de la
justicia en el seno de la comunidad, genera, en algunos supuestos excepcionales, el deber de la comunidad de reparar los
daños ocasionados por esa actividad cuando la misma sea ilegítima, a fin de restablecer la igualdad a través de la
restitución.
Reparación de daños causados por condena penal errónea Dado que la nota común de los supuestos de
responsabilidad es el error judicial o la arbitrariedad de la medida, la restitución debe ser integral, aplicándose para el
resarcimiento los criterios que rigen en materia de responsabilidad del Estado por su actividad ilegítima. (Cassagne)
Responsabilidad por:Hechos y actos de guerra: Hecho de guerra es todo comportamiento material realizado por las
autoridades militares por motivo de una guerra, del que resulta daño para las personas o sus bienes (bombardeo que hiere
civiles). Un acto de guerra es, por ejemplo, la orden de requisición militar contra el bien privado de determinado particular.
Golpes de Estado: Luego del golpe de Estado encabezado por Uriburu, el Estado indemniza a los particulares en los
siguientes casos:-cuando los daños y perjuicios hayan sido ocasionados durante la acción de las tropas y con la
intervención de oficiales y soldados del ejercito, la indemnización será total-cuando los perjuicios hayan sido causados por
la acción de civiles, la indemnización será del 50 %
Rebeliones: a los pocos días de producido el bombardeo del año 1955 sobre plaza de Mayo, se dicta una ley destinando
la suma de 50 millones de pesos para el pago de subsidios a los derecho habientes de las personas fallecidas o a las
incapacitadas para el trabajo como consecuencia de los hechos bélicos acaecidos. Aquí no hubo indemnización.
Terrorismo: en la ley 2007 del 72 se contempla genéricamente la protección estatal frente a cualquier hecho que sea
considerado terrorista por la autoridad competente, excluyendo como hechos terroristas aquellos delitos de sedición,
rebelión, concesión de facultades extraordinarias o la suma del poder público, alzamiento colectivo, contemplados por el
Cód. Penal.
Actos de gobierno: no es más que un acto administrativo. En un principio señala Marienhoff que se lo confundió con los
“actos institucionales” (declaración de guerra, intervención de una provincia, designación de un magistrado, etc.) pero la
jurisprudencia ha reiterado que es un acto que se puede impugnar jurisdiccionalmente cuando lesione derechos subjetivos.

Bolilla 21
 La responsabilidad estatal por hechos y actos ilegítimos. Presupuestos determinantes de la responsabilidad
extracontractual del Estado por su actividad ilegítima. Responsabilidad del Estado por omisión.
La responsabilidad del Estado por su actividad ilícita deriva su fundamento mediato de la inviolabilidad de la propiedad
(artículos 14 y 17 de la CN) y del principio de libertad (artículo 19 de la CN). Como es obvio la ley formal no es título
idóneo para imponer la obligación de soportar conductas dañosas ilegítimas aunque éstas provengan de la acción u
omisión estatal. El principio del deber de no dañar tiene raíz constitucional.
Presupuestos: Los recaudos que deben concurrir para que sea procedente responsabilizar al Estado por su actividad
ilícita son:
 El daño;
 que medie una relación de causalidad directa e inmediata, o directa y relevante, entre el accionar estatal y el
perjuicio;
 imputabilidad jurídica del daño al Estado, resultante de la recognoscibilidad exterior del acto, como estatal;
Daño: comprende toda lesión a una situación jurídicamente protegida. Para hacer lugar a su reparación, los tribunales
deben constatar que el perjuicio sea cierto y actual, o futuro aunque no hipotético o conjetural. Por lo demás, debe ser
apreciable en dinero y subsistir al momento de la indemnización.
En relación con la carga de la prueba del daño, se aplican los preceptos generales en el sentido de que le corresponde
a quien lo alega. Se reconoce además el daño moral.
Relación de causalidad: Para que corresponda responsabilizar al Estado, debe existir entre el daño alegado y la
conducta estatal una relación directa e inmediata de causa a efecto. Y, en este sentido, recuerda que es lo que en
doctrina se denomina “relación de causalidad” o “causación o causalidad adecuada”.
Imputabilidad: El perjuicio indemnizable debe ser jurídicamente imputable al Estado. Hoy en día, la atribuibilidad de una
conducta al Estado se basa en la relación orgánica, esto es, en la consideración de que sus agentes son órganos de
aquél y no representantes ni mandatarios. El órgano imputa, así, su actuación al Estado.
Teniendo en cuenta que ni los concesionarios, ni los licenciatarios de servicios públicos son órganos del Estado, los
daños causados por éstos no se pueden, en principio, imputar al
Estado.
Omisión: todo lo dicho para los actos ilegítimos vale para las conductas omisivas del Estado que causen daño
reparable.
 Alcance de la indemnización: En las hipótesis en que proceda responsabilizar al Estado por su actividad ilegítima, la
reparación de los perjuicios incluye tanto el daño emergente como el lucro cesante y el daño moral.

 Responsabilidad del Estado por actividad lícita o legítima. Régimen jurídico. Presupuestos. Alcance del
resarcimiento
El fundamento de la responsabilidad del Estado por su actividad lícita radica en las garantías de la propiedad, igualdad,
libertad y razonabilidad consagradas por la CN (artículos 14, 17, 16, 19 y 28, respectivamente) conjuntamente
consideradas.
Régimen jurídico: En el derecho civil se acude, para evidenciar la responsabilidad sin antijuridicidad, a las causas de
justificación, entre las cuales se incluye, a veces, el ejercicio regular de los derechos. Pero no existe causal de
justificación del derecho civil resulta aplicable al Estado cuando, por razones del interés público, expropia, revoca actos
o contratos por razones de oportunidad, mérito o conveniencia; o bien cambia su política económica o genera perjuicios
a causa de obras públicas,
La Corte en el caso “Laplacette”, sostuvo que en ausencia de ley expresa procede indagar la solución en los principios
generales del derecho y en las disposiciones que rigen situaciones análogas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo
16 del Código Civil, no siendo otras, en la especie, que las contempladas en la ley de expropiaciones, paradigma de la
actuación lícita dañosa. Si la actuación lícita del Estado que causa daños debiera asimilarse o aproximarse a algún
supuesto del derecho civil.
Presupuestos: Los recaudos que deben concurrir para que sea procedente responsabilizar al Estado por su actividad
lícita son, en primer lugar los 3 que corresponden a la responsabilidad por comportamiento ilícito:
 El daño;
 que medie una relación de causalidad directa e inmediata, o directa y relevante, entre el accionar estatal y el
perjuicio;
 imputabilidad jurídica del daño al Estado, resultante de la recognoscibilidad exterior del acto, como estatal;
Además se ha considerado que deben concurrir:
 Ausencia del deber jurídico de soportar el daño;
 existencia de un sacrificio especial en el afectado.
Asimismo, según la doctrina que se desprendería de algunos pronunciamientos del Máximo Tribunal, la relación de
causalidad debería ser, además de directa e inmediata, exclusiva.
Alcance del resarcimiento: La reglamentación legal de la expropiación y del concepto que le da fundamento (sacrificio
de derechos patrimoniales por razones de bien común) está destinada a tener en este aspecto, una fuerza expansiva
suficiente como para considerar incluida en ella, genéricamente, todo supuesto de responsabilidad estatal por actividad
lícita. La ley de expropiaciones actual, coherente con las anteriores, excluye de la indemnización el lucro cesante, como
lo hacen, en general, las leyes provinciales de expropiación.
En lo que se refiere a la jurisprudencia se puede sostener la existencia de una tendencia a reconocer la indemnización
amplia cuando se trata de actividad contractual, siendo oscilante la situación en los casos de actividad unilateral pues
mientras en algunos casos se ha fijado un temperamento restringido en otros se ha admitido una reparación amplia.

 Responsabilidad del Estado por su actividad legislativa.

La mayor parte de la doctrina reconoce, al menos tácitamente, que el Estado puede ser responsabilizado
extracontractualmente por los perjuicios que sufran los administrados, por actos legislativos que hayan sido
sancionados. Dentro de esa corriente no se distingue si la ley en cuestión es o no constitucionalmente válida, aunque
es innegable que cuando la ley carece de esa validez, la responsabilidad estatal surge como más clara y evidente.
Tampoco se diferencia si el acto legal es una ley formal o una ley material, ya que a los fines de sus efectos, ambas
categorías están equiparadas.
El fundamento mediato de esta responsabilidad por actos legislativos deriva de la inviolabilidad de la propiedad
(artículos 14 y 17 de la CN) y del principio de libertad (artículo 19 de la CN).
Las situaciones que se pueden suscitar en relación con la norma legal que ha producido el perjuicio de los
administrados, y en atención a su reparación, han sido agrupadas en tres posibilidades: 1) que la propia ley lesiva
reconozca el derecho a una indemnización; 2) que la ley lesiva no contenga ninguna disposición de esa clase,
guardando silencio sobre la indemnización de los perjuicios; y 3) que la ley en cuestión niegue expresamente el
derecho al resarcimiento.