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Fecha: 31/10/2018 04:31:41

AÑO DEL DIÁLOGO Y LA RECONCILIACIÓN NACIONAL Miércoles 31 de octubre de 2018

PROCESOS CONSTITUCIONALES
Año XIV / Nº 2791 67863

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
PLENO JURISDICCIONAL

Expediente 00026-2014-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

15 de mayo de 2018

Caso Ley de Presupuesto del Sector Público

para el Año Fiscal 2009
Ciudadanos C. Congreso de la República

Asunto

Demanda de inconstitucionalidad contra la Sexagésima Segunda Disposición Final de la Ley 29289,

Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009

Magistrados firmantes:

SS.

MIRANDA CANALES

RAMOS NÚÑEZ

SARDÓN DE TABOADA

LEDESMA NARVÁEZ

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

FERRERO COSTA

TABLA DE CONTENIDOS 2.2. Sobre la supuesta afectación de la dignidad, de los

derechos adquiridos y de la irretroactividad de la ley
I. CUESTIONES PRELIMINARES 2.3. Sobre la supuesta afectación de la cosa juzgada y la
tutela jurisdiccional efectiva
A. Petitorio constitucional
§ 3. Sobre la pretensión de que se restablezca la vigencia
B. Argumentos de las partes de normas derogadas
B-1. Demanda III. FALLO
B-2. Contestación de la demanda SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
II. FUNDAMENTOS En Lima, a los 15 días del mes de mayo de 2018, reunido
el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional,
§ 1. Análisis de la presunta inconstitucionalidad por la forma con la asistencia de los señores magistrados Blume Fortini,
presidente; Miranda Canales vicepresidente; Ramos Núñez,
§ 2. Análisis de la presunta inconstitucionalidad por el fondo Sardón de Taboada, Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña
2.1. Sobre la supuesta afectación al principio-derecho de Barrera, con el abocamiento del magistrado Ferrero Costa,
igualdad aprobado en la sesión de Pleno del día 5 de setiembre de
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2017 pronuncia la siguiente sentencia. Asimismo, se agrega el
fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera
y el voto singular del magistrado Blume Fortini.
I. CUESTIONES PRELIMINARES
A. Petitorio constitucional
Con fecha 5 de diciembre del 2014, cinco mil trescientos
veintiséis (5,326) ciudadanos, con firmas comprobadas por
el Jurado Nacional de Elecciones, interponen demanda de
inconstitucionalidad contra la Sexagésima Segunda Disposición
Final de la Ley 29289, Ley de Presupuesto del Sector Público
para el Año Fiscal 2009, publicada el 11 de diciembre de 2008.
Dicha norma deroga el artículo 60 del Decreto Legislativo
608, publicado en 1990, y que incorporaba al personal civil
nombrado de los Ministerios de Defensa e Interior a las categorías
remunerativas de oficiales y subalternos, fijando su jerarquía de
acuerdo con el nivel, la categoría y el tiempo de servicios.
Los demandantes consideran que la derogatoria de la
disposición aludida contraviene los artículos 1 (dignidad de la
persona), inciso 2 del artículo 2 (derecho a la igualdad), 103
(principio de retroactividad), 105 (procedimiento de aprobación
de la ley), inciso 2 del artículo 139 (principio de la cosa juzgada)
e inciso 3 del artículo 139 (derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva) de la Constitución.
Por tanto, solicitan que se declare la inconstitucionalidad
de la Sexagésima Segunda Disposición Final de la Ley 29289,
ordenando su inmediata expulsión del ordenamiento jurídico
y que se declare la vigencia y continuidad del artículo 60 del
Decreto Legislativo 608.
B. Argumentos de las partes
Las partes presentan los argumentos sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición
impugnada que se resumen a continuación.
B-1. Demanda
La demanda se sustenta en los siguientes argumentos:
Mediante el artículo 60 del Decreto Legislativo 608 se
dispuso la incorporación del personal civil nombrado de los
ministerios de Defensa e Interior a las categorías de oficiales
y subalternos de las mismas instituciones, fijando su jerarquía
de acuerdo a su nivel, categoría y tiempo de servicios. Dicha
norma requería reglamentación, la cual debía realizarse dentro
del plazo de noventa días calendario contados a partir de su
vigencia. El Poder Ejecutivo, según señala, no emitió dicho
reglamento.
Respecto a la presunta inconstitucionalidad por la forma,
el demandante alega la contravención del artículo 105 de la
Constitución, pues señala que la ley sometida a control no
habría sido aprobada previamente por la respectiva Comisión
dictaminadora del Congreso.
En relación con la presunta inconstitucionalidad por el
fondo señalan que los servidores civiles de los ministerios de
Defensa e Interior han tenido una situación de postergación,
desventaja y desigualdad de trato en el aspecto remunerativo
frente a los servidores castrenses, lo cual afectaría su derecho
a la igualdad.
Los demandantes destacan, además, que el artículo 408
del Decreto Legislativo 556, que aprueba la Ley de Presupuesto
del Sector Público para 1990, publicado el 31 de diciembre de
1989, y el artículo 47 del Decreto Legislativo 573, que Autoriza
un Crédito Suplementario en el Presupuesto del Gobierno
Central para el Ejercicio Fiscal 1989, publicado el 7 de abril
de 1990, dispusieron medidas similares para el personal civil
profesional y técnico del área de salud de las Fuerzas Armadas,
y para el personal civil nombrado de la Policía Nacional del
Perú, respectivamente.
Asimismo, los demandantes, alegan que con la Sexagésima
Segunda Disposición Final de la Ley General de Presupuesto
del 2009 se pretende dejar sin efecto sentencias judiciales
con autoridad de cosa juzgada, en tanto dos asociaciones
de personas con interés en la materia interpusieron sendas
acciones de cumplimiento solicitando la reglamentación
del artículo 60 del Decreto Legislativo 608, que resultaron
estimadas.
Sostienen los recurrentes que en ambos casos se declaró
fundada la demanda y se ordenó al Poder Ejecutivo cumplir con
la reglamentación correspondiente. En el primer caso mediante
sentencia de fecha 22 de julio de 2005, confirmada por la
Sexta Sala Civil de Lima el 4 de julio de 2006, y en el segundo
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018
caso mediante sentencia de fecha 5 de diciembre de 2007,
confirmada por la Cuarta Sala Civil de Arequipa el 24 de julio
de 2008. Ambos procesos ingresaron a la etapa de ejecución
luego de la entrada en vigencia de la norma impugnada.
En opinión de los demandantes, con la aprobación de la ley
impugnada se estaría afectando el principio de la cosa juzgada,
lo que supondría además el avocamiento a causas pendientes
y la interferencia en el ejercicio de la función jurisdiccional,
afectándose así la tutela jurisdiccional efectiva por el supuesto
incumplimiento de las referidas sentencias.
Los ciudadanos demandantes ponen especial énfasis en
la afectación del derecho a la ejecución de las resoluciones
judiciales, por encontrarse ambas sentencias en etapa de
ejecución. Por tanto, alegan también la vulneración del artículo
25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que
garantiza el derecho a ser objeto de protección judicial.
Finalmente, los recurrentes señalan que la norma
impugnada afecta la dignidad, así como los derechos adquiridos
de los servidores civiles de los ministerios de Defensa e Interior,
en tanto ya se habría producido la incorporación a su patrimonio
de las remuneraciones por reglamentar, como consecuencia de
las sentencias judiciales fundadas, y alegan que lo contrario
implicaría la aplicación retroactiva de la norma impugnada, en
tanto esta entró en vigencia luego de la emisión de las citadas
sentencias.
En ese sentido alegan también la vulneración del artículo 26
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues
se estaría atentando contra la progresividad de sus derechos.
B-2. Contestación de la demanda
La contestación de la demanda se sustenta en los
siguientes argumentos:
Respecto a la presunta inconstitucionalidad por la forma,
el demandado señala que, si bien la disposición impugnada
no se encontraba en el texto sustitutorio que se recomendó
aprobar en el dictamen de la Comisión, este hecho no
constituye un quebrantamiento del procedimiento legislativo
para la aprobación de la referida disposición, pues el Pleno
del Congreso no necesariamente debe aprobar el texto de
la proposición legislativa que se incluye en los dictámenes,
sino que estos son documentos inherentes al procedimiento
parlamentario a partir de los cuales se desarrolla el debate,
pero que no lo constriñe.
Adicionalmente, señala que el Reglamento del Congreso
establece la posibilidad de que los congresistas puedan
proponer modificaciones al texto presentado en el dictamen
de la referida Comisión, tales como propuestas de creación y
aumento del gasto público durante el debate del presupuesto.
La disposición impugnada fue incorporada en el texto
sustitutorio del Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2009. Luego del sustento y debate
respectivo la norma fue debidamente aprobada conforme al
inciso c) del artículo 81 del Reglamento del Congreso. Por
tanto, el demandado sostiene que no hubo quebrantamiento
del procedimiento legislativo previsto para la aprobación de la
disposición impugnada.
Respecto a la presunta inconstitucionalidad por el fondo,
el apoderado del Congreso de la República señala que en la
demanda se hace referencia a ciertos principios, pero no se
detallan los argumentos jurídico-constitucionales que permitan
sostener que la disposición impugnada atenta contra ellos. A
su juicio los demandantes habrían incurrido en una “falta de
diligencia procesalmente exigible” para sustentar su postura.
En cuanto a la supuesta discriminación de la que serían
víctimas los servidores civiles de los ministerios de Defensa e
Interior, el demandado señala que es necesario establecer si
existe una diferenciación jurídicamente relevante y un objeto,
sujeto, situación o relación distintos (término de comparación).
En este caso, el término de comparación sería el personal
en actividad de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, el
cual, en opinión del demandado, se encuentra en una situación
diferente al personal civil tanto en lo que se refiere a su
formación como en lo concerniente al desarrollo de funciones,
por lo que no pueden constituirse en un término de comparación
válido para alegar una supuesta discriminación.
Asimismo, el demandante señala que el artículo 408
del Decreto Legislativo 556 y el artículo 47 del Decreto
Legislativo 573 fueron derogados por la Segunda Disposición
Complementaria Derogatoria del Decreto Legislativo 1132,
publicado el 9 de diciembre de 2012.
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
Respecto a los supuestos derechos adquiridos de los
servidores civiles de los ministerios de Defensa e Interior, el
demandado señala que la Constitución recoge la teoría de los
hechos cumplidos. Asimismo, agrega que las leyes en materia
laboral no son inmodificables ni inderogables, conforme lo ha
señalado el mismo Tribunal Constitucional (STC 0025-2007-
PI/TC). En tal sentido, señala que no se estaría vulnerando
el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos
Por todas estas razones, solicita declarar infundada
la demanda y confirmar la constitucionalidad de la norma
impugnada.
II. FUNDAMENTOS
§ 1. Análisis de la presunta inconstitucionalidad por la
forma
1. El artículo 75 del Código Procesal Constitucional
establece que la infracción contra la jerarquía normativa de la
Constitución puede ser:
i) directa o indirecta;
ii) de carácter total o parcial; y,
iii) tanto por la forma como por el fondo.
2. En ese sentido, este Tribunal ha señalado en reiterada
jurisprudencia que una disposición incurre en una infracción
constitucional por la forma, entre otros supuestos, cuando
se infringe el procedimiento legislativo previsto en la norma
fundamental para su aprobación.
3. Si bien el desarrollo de la función legislativa permite
un considerable nivel de discrecionalidad, esto no implica
que puedan dejar de observarse las pautas que emanan de
la Constitución y del Reglamento del Congreso, pues ello
ingresaría en el ámbito de lo constitucionalmente prohibido
[STC 00015-2012-PI/TC, fundamento 4].
4. En otras palabras, el procedimiento parlamentario cuenta
con un considerable margen de maniobra político, el cual no
puede ser contrario a las obligaciones que emanan de la
Constitución o del bloque de constitucionalidad.
5. En el presente caso, a juicio de los demandantes,
la disposición impugnada habría incurrido en el supuesto
mencionado, pues no habría sido aprobada previamente por
la respectiva Comisión dictaminadora del Congreso, sino
incorporada posteriormente, violando así el artículo 105 de la
Constitución.
6. La disposición invocada establece que
Ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber
sido previamente aprobado por la respectiva Comisión
dictaminadora, salvo excepción señalada en el Reglamento del
Congreso […].
7. A fin de determinar si la norma impugnada ha cumplido
con el procedimiento legislativo resulta indispensable analizarla
a la luz de las particularidades que ofrece el trámite de la
aprobación de la Ley de Presupuesto.
8. Este Tribunal ha señalado anteriormente que, lejos
de estar obligado a aprobar la propuesta de previsión de
ingresos y gastos que el Ejecutivo le presente, corresponde al
Poder Legislativo determinar cómo se distribuyen los montos
y la asignación de las partidas, previa discusión pública o
incorporación de las modificaciones requeridas, concretizando
de esta manera el control parlamentario de la política económica
y financiera del Estado [STC 0012-2014-PI/TC, fundamento 6].
9. Precisamente en esa lógica, el literal a) del inciso 2
del artículo 76 del Reglamento del Congreso reconoce a los
congresistas la facultad de presentar propuestas de creación y
aumento de gasto público durante el debate del Presupuesto,
al señalar que las proposiciones de leyes o resoluciones
legislativas
No pueden contener propuestas de creación ni aumento
de gasto público. Esta regla no afecta el derecho de los
Congresistas de hacer proposiciones en ese sentido durante el
debate del Presupuesto.
10. Se verifica, así, que los parlamentarios están facultados
para hacer proposiciones durante el debate del Presupuesto. De
lo expuesto se deduce, naturalmente, que no toda disposición
de la Ley de Presupuesto debe haber sido previamente
aprobada por la Comisión dictaminadora, pues bien podría ser
incorporada en el debate legislativo posterior. Sobre este punto,
este Tribunal advierte que el intercambio de ideas durante el
desarrollo del Pleno del Congreso ha permitido, en este caso
particular, insertar todas aquellas disposiciones y/o cláusulas
pertinentes a fin de generar una propuesta conjunta por parte
de todas las agrupaciones políticas.
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11. Por último, corresponde anotar que si bien la disposición
impugnada no se encontraba en el dictamen fue debatida y
votada en el pleno del Congreso de la República. Debe tenerse
en cuenta, además, que en virtud de lo dispuesto en el inciso c)
del artículo 81 del Reglamento del Congreso, el Presidente del
Consejo de Ministros, en representación del Poder Ejecutivo,
aceptó las modificaciones introducidas al proyecto de Ley
de Presupuesto, entre las que se encontraba la disposición
impugnada.
12. En consecuencia, no se ha quebrantado el procedimiento
legislativo y por lo tanto corresponde desestimar la demanda en
este extremo.
§ 2. Análisis de la presunta inconstitucionalidad por el
fondo
2.1. Sobre la supuesta afectación al principio-derecho
de igualdad
13. Los demandantes argumentan que los servidores civiles
de los ministerios de Defensa e Interior se han encontrado
en una situación de postergación, desventaja y desigualdad
de trato en el aspecto remunerativo frente a los servidores
castrenses, pese a que los servidores civiles realizan labores
que son indesligables del quehacer de sus instituciones.
14. Tal situación fue enmendada por el artículo 60 del
Decreto Legislativo 608. Sin embargo, con su derogación por
la ley impugnada se habría regresado a la referida situación de
desigualdad.
15. Los demandantes destacan además que el artículo
408 del Decreto Legislativo 556, y el artículo 47 del Decreto
Legislativo 573, dispusieron medidas similares para el personal
civil profesional y técnico de área de salud de las Fuerzas
Armadas, y al personal civil nombrado de la Policía Nacional
del Perú, respectivamente. Este Tribunal advierte que, como
señalara el demandado en su escrito de contestación, ambas
disposiciones fueron derogadas por la Segunda Disposición
Complementaria Derogatoria del Decreto Legislativo 1132,
publicado el 9 de diciembre de 2012.
16. Respecto al principio-derecho de igualdad, el inciso 2
del artículo 2 de la Constitución establece que
[…] toda persona tiene derecho a la igualdad ante la ley.
Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo,
idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera
otra índole.
17. Tal como ha sido dicho en reiteradas ocasiones por
este Tribunal, el principio-derecho de igualdad encuentra su
fundamento en la dignidad humana (ver, entre otras, la STC
0023-2005-PI/TC, fundamento 42) y no se puede abordar
“unidimensionalmente, como una mera exigencia de trato
paritario” [STC 0033-2010-PI/TC, fundamento 12]. Ahora
bien, la igualdad no exige un tratamiento idéntico en todos
los casos, por lo que a nivel constitucional es bastante usual
distinguir los conceptos de “diferenciación” y “discriminación”.
En efecto, este órgano de control de la Constitución tiene
resuelto que la discriminación es aquel trato diferente y
arbitrario que le impide a la persona acceder a oportunidades
esenciales a las que otros, en su misma condición, tienen
acceso [STC 0090-2004-AA/TC, fundamento 43]; mientras
que la diferenciación, en cambio, está constitucionalmente
permitida siempre y cuando el trato desigual se funde en
causas objetivas y razonables.
18. En consecuencia, si tal desigualdad de trato no resulta
razonable ni proporcional, se estará ante una discriminación,
esto es, frente a una desigualdad de trato constitucionalmente
intolerable [STC 0048-2004-PI/TC, fundamento 62]. Estas
desigualdades se presentan, en esencial, cuando se trata
de manera diferente a dos o más entes que se encuentran
en situaciones semejantes, o cuando se trate de la misma
forma a dos o más entes que se encuentren en una situación
diferenciada (discriminación por indiferencia).
19. En la Sentencia 0045-2004-PI/TC el Tribunal
concluyó que el trato diferenciado dejaba de constituir una
distinción constitucionalmente permitida cuando ésta carecía
de justificación en los términos que demanda el principio de
proporcionalidad (fundamento 31, in fine).
20. Si, como se lleva dicho, el principio de igualdad
constitucionalmente garantizado no impone el trato idéntico
de todos los sujetos sino un trato igualitario de los que se
encuentran en la misma condición, esto implica que quien
invoca la afectación del principio debe demostrar dos cosas: (i)
el trato diferente; y, (ii) que se encuentra en la misma condición
que quien recibió dicho trato diferente. En un supuesto distinto,
particularmente el de la discriminación por indiferenciación, lo
que se debe acreditar es el tratamiento semejante pese a que,
por la especial condición de uno de los entes participantes,
debió adoptarse o permitirse un trato diferenciado.
21. En tal sentido, este Tribunal afirmó que para determinar
la existencia de una diferenciación jurídicamente relevante
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debe constatarse que se aplica un diferente trato a quienes se
encuentran en condiciones iguales, o un trato homogéneo a
quienes se encuentran en diferente situación, lo que vendría a
constituir una violación del principio de igualdad por indiferenciación
[STC 02437-2013-PA/TC, fundamentos 25 y siguientes].
22. En otras palabras, la identificación del tratamiento
diferenciado debe realizarse mediante la comparación entre
el objeto, el sujeto, la situación o la relación que se cuestiona
y otro identificable desde el punto de vista fáctico o jurídico,
pero al que se le asigna diferente consecuencia, que viene
a constituir lo que se denomina “término de comparación”
(tertium comparationis).
23. Este término de comparación exige que la situación
jurídica que se propone no pueda ser cualquiera. De hecho,
este Tribunal ha afirmado en su jurisprudencia que este debe
ostentar ciertas características mínimas para ser considerada
como un término de comparación válido en el sentido de
pertinente para efectos de ingresar en el análisis de si la medida
que establece la diferencia supera o no el test de igualdad.
Estas características son, cuando menos, las siguientes:
a) Debe tratarse de un supuesto de hecho lícito. El
fundamento de esta exigencia, desde luego, consiste en que
de aceptarse un término de comparación ilícito para reputar un
tratamiento como discriminatorio, la declaración de nulidad de
éste, por derivación, ampliaría el espectro de la ilicitud, siendo
evidente que el deber de todo operador jurídico es exactamente
el contrario.
b) La situación jurídica propuesta como término de
comparación debe ostentar propiedades que, desde un punto de
vista fáctico y jurídico, resulten sustancialmente análogas a las
que ostenta la situación jurídica que se reputa discriminatoria.
Desde luego, ello no implica exigir que se traten de situaciones
idénticas, sino tan solo de casos entre los que quepa, una vez
analizadas sus propiedades, entablar una relación analógica
prima facie relevante. A contrario sensu, no resultará válido el
término de comparación en el que ab initio pueda apreciarse
con claridad la ausencia (o presencia) de una propiedad jurídica
de singular relevancia que posee (o no posee) la situación
jurídica cuestionada [STC 00015-2010-PI/TC, fundamento 9].
24. En el presente caso, la norma impugnada derogó el
dispositivo legal que incorporó al personal civil nombrado de los
ministerios de Defensa e Interior a las categorías remunerativas
de oficiales y subalternos fijando su jerarquía de acuerdo a su
nivel, categoría y tiempo de servicios. Se desprende de ello que
desde la perspectiva de los demandantes existe una relación
de identidad entre los servidores civiles con los funcionarios
militares y policiales en actividad.
25. En tal sentido, conviene recordar que la Constitución,
en su artículo 165, señala que
Las Fuerzas Armadas están constituidas por el Ejército,
la Marina de Guerra y la Fuerza Aérea. Tienen como finalidad
primordial garantizar la independencia, la soberanía y la
integridad territorial de la República. Asumen el control del orden
interno de conformidad con el artículo 137 de la Constitución.
26. Por otro lado, el artículo 166 de la Constitución señala
que
La Policía Nacional tiene por finalidad fundamental
garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Presta
protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el
cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público
y del privado. Previene, investiga y combate la delincuencia.
Vigila y controla las fronteras.
27. En buena cuenta, los funcionarios militares y policiales
en actividad son garantes de la seguridad y la defensa nacional
que deben ser entendidas como salvaguarda de la estructura
política y social de la comunidad que se expresa en el Estado
constitucional y democrático de Derecho (STC 0022-2011-PI/
TC, fundamento 72).
28. El personal civil de las instituciones castrenses y de la
Policía Nacional del Perú, por su parte, colaboran con el logro de
la finalidad de su respectiva institución, pero su labor no puede
ser comparada con la del personal en actividad. En efecto, los
tratos diferenciados que entre ambos grupos se pueden adoptar
se basan, por ejemplo, en la responsabilidad directa e inmediata
de garantizar y tutelar, en el caso de los funcionarios militares,
la seguridad nacional y el orden público; y, en el caso de los
funcionarios policiales, la seguridad ciudadana. Otra razón que
puede justificar la introducción de tratos diferenciados es que
los militares y policías en actividad se encuentran sujetos a
normas especiales no aplicables a los civiles, como el Código
de Justicia Militar Policial. Al respecto, es importante recordar
que el artículo 173 de la Constitución señala que, en caso de
delito de función, “los miembros de las Fuerzas Armadas y de la
Policía Nacional están sometidos al fuero respectivo y al Código
de Justicia Militar. Las disposiciones de este no son aplicables a
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los civiles, salvo en el caso de los delitos de traición a la patria
y de terrorismo que la ley determina […]”.
29. En consecuencia, y a partir de la revisión del marco
constitucional y legal, se advierte que militares y policías en
actividad no se encuentran en una situación homologable con
la del personal civil, lo que justifica el régimen especial bajo el
cual se encuentran.
30. En conclusión, no es posible establecer un término de
comparación válido entre los servidores civiles de los Ministerios
de Defensa e Interior y los militares y policías en actividad, lo
que implica que la derogación de la norma impugnada no ha
generado una situación de discriminación o una afectación al
principio-derecho de igualdad. En tal sentido, este extremo de
la demanda debe ser desestimado.
2.2. Sobre la supuesta afectación de la dignidad, de los
derechos adquiridos y de la irretroactividad de la ley
31. De acuerdo con los demandantes, la norma impugnada
afecta la dignidad, así como los derechos adquiridos de los
servidores civiles de los ministerios de Defensa e Interior, en
tanto ya se habría producido la incorporación a su patrimonio
de las remuneraciones, como consecuencia de las sentencias
judiciales fundadas. Alegan que lo contrario implicaría la
aplicación retroactiva de la norma impugnada, en tanto esta
entró en vigencia luego de la emisión de las citadas sentencias.
32. El alegato de afectación de la dignidad debe vincularse
con lo dispuesto en el artículo 1 de la Constitución, que señala
que: “La defensa de la persona humana y el respeto de su
dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”.
33. El constituyente incorporó también el principio de
dignidad de la persona en el ámbito de las relaciones de
trabajo. Al respecto, el artículo 23 de la Constitución establece
que “[n]inguna relación laboral puede limitar […] ni desconocer
o rebajar la dignidad del trabajador”.
34. La dignidad humana es una cualidad inherente a
la persona en cuanto ser humano, forma parte de ella y es
inseparable de sí. Constituye, por otra parte, el fundamento
ontológico de los derechos fundamentales, desplegando su
proyección hacia ellos, y a la vez, es reconocido como el valor
supremo del ordenamiento jurídico en su conjunto [STC 0020-
2012-PI/TC, fundamento 75].
35. Para determinar si se ha producido la vulneración de
este principio se deberían analizar las acciones u omisiones
en que incurriera el demandado y evaluar si las mismas
constituyen un trato que suponga una vulneración del principio
de dignidad humana.
36. Al respecto, este Tribunal ha señalado que lo que
se está prohibiendo mediante el artículo 23 de la norma
fundamental glosado es la cosificación del trabajador o, lo
que es lo mismo, su tratamiento como objeto y el desprecio
de su condición de ser humano, situación que no puede ser
objeto de especificación con carácter general, sino que debe
ser evaluada según las circunstancias de la situación enjuiciada
[STC 0020-2012-PI/TC, fundamento 79].
37. Este Tribunal advierte que la derogación del artículo 60
del Decreto Legislativo 608 no implica tratar como objetos a
los servidores civiles de los ministerios de Defensa e Interior,
ni implica un desprecio hacia su condición de seres humanos.
Responde por el contrario a la regulación por parte del
Congreso de un gasto público en ejercicio de sus funciones
constitucionales.
38. Por su parte, el artículo 103 de la Constitución consagra,
como principio general, el de que la ley, “desde su entrada
en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones
y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos
retroactivos […]”. Adicionalmente, el inciso 1 del artículo 102
de la Constitución señala entre las atribuciones del Congreso la
de “[d]ar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar,
modificar o derogar las existentes”.
39. Así, la Constitución habilita al Congreso para modificar
o derogar las leyes existentes, de manera que no es posible
sostener que los demandantes hayan adquirido ciertos
derechos legales que harían inmutable el marco normativo,
invalidando en la práctica las citadas facultades constitucionales
del Congreso.
40. En tal sentido, este Tribunal ha señalado en reiterada
jurisprudencia que en nuestro ordenamiento rige la teoría de los
hechos cumplidos (excepto en materia penal cuando favorece
al reo). Esto significa que las normas jurídicas deben aplicarse
a las consecuencias y situaciones jurídicas existentes de forma
inmediata a su entrada en vigencia [STC 0050-2004-AI/TC,
STC 0002-2006-AI/TC, STC 0021-2012-PI/TC].
41. Por otro lado, y atendiendo al contenido remunerativo
de la norma derogada, este Tribunal ha señalado anteriormente
que las normas laborales no son inmodificables ni inderogables,
pues el Poder Legislativo, en ejercicio de su función
constitucional, puede modificarlas sin que ello suponga una
vulneración de los derechos de los trabajadores [STC 0025-
2007-PI/TC, fundamento 101].
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42. En ese orden de ideas, la norma impugnada no vulnera
los principios constitucionales invocados, por lo que este
extremo de la demanda también debe ser desestimado.
2.3. Sobre la supuesta afectación de la cosa juzgada y
la tutela jurisdiccional efectiva
43. Los demandantes señalan que se pretende dejar sin
efecto sentencias judiciales con autoridad de cosa juzgada, en
tanto dos asociaciones de personas con interés en la materia
interpusieron sendas acciones de cumplimiento solicitando la
reglamentación del artículo 60 del Decreto Legislativo 608.
44. En ambos casos se declaró fundada la demanda y
se ordenó al Poder Ejecutivo cumplir con la reglamentación
correspondiente. Dichos procesos ingresaron a la etapa
de ejecución luego de la entrada en vigencia de la norma
impugnada.
45. En consecuencia, opinan los demandantes que
con la emisión de la norma impugnada se estaría afectando
el principio de la cosa juzgada, lo que supondría además el
avocamiento a causas pendientes y la interferencia en el
ejercicio de la función jurisdiccional, afectándose así la tutela
jurisdiccional efectiva por el supuesto incumplimiento de las
referidas sentencias. Añaden los recurrentes que la afectación
del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales vulnera
simultáneamente el artículo 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, que garantiza el derecho de toda
persona a ser objeto de protección judicial.
46. Ahora bien, el principio relacionado con la cosa juzgada,
contenido en el artículo 139.2 de la Constitución, ampara el
derecho de toda persona a que se respete y cumpla lo decidido
en el proceso del que fue parte sin que quepa reiterar el debate
de la cuestión. El Tribunal ha establecido que, mediante la
garantía de la cosa juzgada, se instituye el derecho de todo
justiciable: (i) a que las resoluciones que hayan puesto fin al
proceso judicial no puedan ser recurridas mediante nuevos
medios impugnatorios, ya sea porque éstos han sido agotados
o porque ha transcurrido el plazo para impugnarla; y, (ii) a
que el contenido de las resoluciones que hayan adquirido tal
condición, no pueda ser dejado sin efecto ni modificado, sea
por actos de otros poderes públicos, de terceros o, incluso, de
los mismos órganos jurisdiccionales que resolvieron el caso en
el que se dictó [STC 4587-2004-AA/TC, fundamento 38].
47. Por otra parte, la tutela jurisdiccional, reconocida en el
artículo 139.3 de la Constitución, también ha sido incorporada,
bajo la denominación de “derecho a la tutela procesal efectiva”
en el artículo 4 del Código Procesal Constitucional, la cual
debe ser entendida como aquella situación jurídica de una
persona en la que se respetan los derechos a obtener una
resolución fundada en derecho y a la actuación “adecuada y
temporalmente oportuna de las resoluciones judiciales”.
48. Al respecto, este Tribunal, en la STC 0015-2001-AI/TC
y acumulados, ha señalado que “[e]l derecho a la ejecución
de las resoluciones judiciales que han pasado en autoridad
de cosa juzgada, es una manifestación del derecho a la tutela
jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artículo 139º de
la Constitución. También se encuentra aludido en el segundo
párrafo del inciso 2) del mismo artículo 139º, cuando se
menciona que “ninguna autoridad puede [...] dejar sin efecto
resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada [...]
ni retardar su ejecución” (fundamento 8).
49. En un sentido extensivo, no solo se persigue asegurar
la participación o acceso del justiciable a los diversos
mecanismos o procesos que habilita el ordenamiento dentro de
los supuestos establecidos para cada tipo de pretensión, sino
que se busca garantizar que, tras el resultado obtenido, pueda
verse este último materializado con una mínima y sensata dosis
de eficacia [STC 00763-2005-PA/TC, fundamento 6].
50. Así, en caso de que un particular o el Estado no cumpla
con lo ordenado por una sentencia o resolución judicial firme, el
derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales autoriza
al afectado con el incumplimiento a solicitar la adopción de las
medidas y providencias necesarias para que se ejecute lo
dispuesto.
51. Se ha establecido también que, como ocurre con
el resto de los derechos fundamentales, el derecho a la
efectividad de las resoluciones judiciales no es un derecho
absoluto, precisando que puede tomarse en cuenta el caso
en que sea el Estado la parte en juicio, lo que puede motivar
que, en algunos supuestos, el legislador pueda “establecer
ciertos límites o restricciones al derecho a la efectividad de
las resoluciones judiciales firmes, en la medida en que éstas
tengan una justificación constitucional” [cfr. STC 0015-2001-AI/
TC y acumulados, fundamento 15].
52. En este caso, el Tribunal advierte que las sentencias
de ambos procesos fueron emitidas antes de la entrada en
vigencia de la norma impugnada. De esta forma, una vez
que el artículo 60 del Decreto Legislativo 608 fue derogado
dichas sentencias derivaron en inejecutables en el extremo
que ordenan la reglamentación de una norma derogada, pues
resulta jurídicamente imposible realizar la reglamentación
67867
de una norma que ya no forma parte del ordenamiento. La
existencia de un reglamento está siempre vinculada a la
existencia de la ley que reglamenta, sin la cual aquel pierde su
razón de ser.
53. En conclusión, este Tribunal observa que la norma
cuestionada, que derogó el artículo 60 del Decreto Legislativo
608, no afecta ilegítimamente el principio de cosa juzgada o el
principio de tutela jurisdiccional efectiva, en su dimensión de
derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes,
ni el derecho a la protección judicial, por lo que corresponde
desestimar este extremo de la demanda
§ 3. Sobre la pretensión de que se restablezca la
vigencia de normas derogadas
54. Los demandantes solicitaron que se declare la
inconstitucionalidad de la Sexagésima Segunda Disposición
Final de la Ley 29289, ordenando su inmediata expulsión del
ordenamiento jurídico y solicitan, además, que se declare la
vigencia y continuidad del artículo 60 del Decreto Legislativo
608.
55. El ya citado artículo 103 de la Constitución dispone
la aplicación inmediata de la ley, su irretroactividad (salvo en
materia penal cuando favorece al reo) y agrega que “La ley
se deroga sólo por otra ley. También queda sin efecto por
sentencia que declara su inconstitucionalidad”.
56. Al respecto, el artículo 204 de la Constitución cuando
señala que “[n]o tiene efecto retroactivo la sentencia del
Tribunal que declara inconstitucional, en todo o en parte, una
norma legal”.
57. Por su parte el artículo 83 del Código Procesal
Constitucional dispone que “[p]or la declaración de […]
inconstitucionalidad de una norma no recobran vigencia las
disposiciones legales que ella hubiera derogado”.
58. De la interpretación sistemática del marco normativo
glosado se advierte que la ley o la sentencia serán de aplicación
inmediata (salvo que ellas mismas difieran su aplicación vía
vacatio legis o vacatio sententiae), no tienen efectos retroactivos
y tampoco suponen que se restablezca la vigencia de la o las
normas que la derogada o la declarada inconstitucional, a su
vez, pudiera haber privado de efectos.
59. Así, resulta jurídicamente imposible que mediante la
derogatoria de una ley recobren vigencia las disposiciones
legales por ella derogadas y, por lo tanto, corresponde declarar
improcedente este extremo de la demanda.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar IMPROCEDENTE la pretensión de que
se restablezca la vigencia de la norma derogada por la
Sexagésima Segunda Disposición Final de la Ley 29289, Ley
de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009.
2. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta contra la Sexagésima Segunda Disposición Final
de la Ley 29289, Ley de Presupuesto del Sector Público para el
Año Fiscal 2009, en todos sus demás extremos.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
LEDESMA NARVÁEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FERRERO COSTA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Estoy de acuerdo con el sentido de lo resuelto en la
presente sentencia; sin embargo, considero necesario efectuar
las siguientes precisiones:
1. En los fundamentos jurídicos 17 y 18 de la ponencia
se retoma una distinción conceptual entre “diferenciación” y
“discriminación”, asentada desde hace mucho tiempo en la
jurisprudencia nacional y en la doctrina. Estas expresiones, en
lo principal, se distinguen en función a que diferenciación alude
a distinciones que se encuentran justificadas o son razonables,
67868 PROCESOS CONSTITUCIONALES
mientras que la discriminación no; por lo cual, en este último
escenario, el de la discriminación, se considera a dicha
distinción como arbitraria, irrazonable, inconstitucional, etc.
2. Ahora bien, el referido uso de estas dos expresiones,
si bien se encuentra extendido, desafortunadamente
puede generar algunas confusiones, y en ocasiones hace
difícil distinguir adecuadamente algunos de los mandatos
que se desprenden el derecho-principio de igualdad. Más
específicamente, no permite diferenciar adecuadamente
que los contenidos de “igualdad ante la ley” (que comprende
a la igualdad en el contenido y en la aplicación de la ley), de
la “igualdad material” y de la “no discriminación” (que alude
a la prohibición de ser tratado peyorativamente con base a
alguna de las llamadas categorías sospechosas), todos ellos
integrantes del derecho a la igualdad, son diferentes en cuanto
a estructura, prestaciones, sujetos obligados, etcétera.
3. Al respecto, y para abreviar, tal vez el principal motivo
de confusión pueda deberse a no queda claro a qué estamos
aludiendo realmente cuando señalamos la existencia de una
“discriminación”, y, por conexidad, cuál es el estándar que
debemos usar para evaluar la razonabilidad y por ende, y con
mayor razón, la constitucionalidad de dicha medida. Así, por
ejemplo, la expresión “discriminación” puede aludir, en general,
a cualquier trato diferente e injustificado que se realice, aunque
también a aquellos específicamente basados en el origen, la
condición económica; la raza; el sexo y la orientación sexual; el
idioma; la religión; la opinión; o en conceptos de similar índole.
Frente al primer caso lo que corresponde emplear para analizar
la legitimidad de la diferenciación es el “test de igualdad”,
mientras que, respecto al segundo, en la medida que involucra
una intensidad de afectación mayor, lo que inicialmente tocaría
emplear es el “test judicial estricto” (e incluso, en determinado
contexto, podría evaluarse la conveniencia de emitir una
sentencia estructural).
4. Sin ánimo de cerrar un eventual debate sobre cuál es
el uso riguroso, o por lo menos, el conveniente del término
“discriminación”, podría adelantar, si bien de manera provisional,
que un uso adecuado de dicha expresión tal vez convendría
en principio circunscribirse al mandato de “no discriminación”.
Ello, no solo por la manifiesta carga emotiva que el término
encierra, sino también porque me parece que alude de manera
clara y directa al contenido constitucionalmente protegido del
derecho a no ser discriminado, y también, porque, a diferencia
de otro tipo de tratos diferenciados, remite a posibles contextos
históricos o estructurales que han permitido o favorecido que
el trato discriminador hacia las categorías sospechosas se
haya arraigado en la sociedad y mantenido en el tiempo. Pero,
insisto, formulo estas consideraciones más con ánimo de abrir
un debate al respecto, antes que de cerrarlo.
5. Por otra parte, y pasando a un tema distinto, puede
constatarse cómo en la resolución del presente caso se
desestima el extremo de la demanda referido a la supuesta
vulneración de la garantía de la cosa juzgada, debido a que
la derogación del artículo 60 del Decreto Legislativo 608 hacía
inviable la reglamentación que fue ordenada a través de
sentencias emitidas en proceso de cumplimiento (f. j. 52 y 53).
6. Al respecto, considero, muy respetuosamente, que
antes de ello sería conveniente discutir, con mayor amplitud,
dos cuestiones relevantes: (1) si en un proceso como el de
inconstitucionalidad cabe cuestionar los efectos concretos que
una ley impugnada puede tener en la ejecución de sentencias
específicas (o, de manera más general, si este órgano
colegiado, en los procesos de inconstitucionalidad, puede
pronunciarse sobre específicos actos de aplicación de la ley
cuestionada); y (2) si corresponde considerar los efectos de una
sentencia de cumplimiento que ordena la reglamentación de
una ley (que es un mandato general antes que uno particular)
como relacionados con derechos específicos de un grupo
de personas (en este caso: a la tutela procesal efectiva o la
garantía de la cosa juzgada, como una de las manifestaciones
del derecho a la una tutela procesal efectiva), o si tal vez
una mejor aproximación a la materia llevaría a afirmar que la
garantía de la cosa juzgada de las decisiones judiciales, cuando
el objeto del proceso no ha atendido a intereses particulares
sino al desarrollo de normas, debería verificarse, no evaluando
la supuesta “restricción” o “afectación ilegítima” del derecho a la
cosa juzgada, si no a si el marco jurídico sigue siendo el mismo,
o ha variado (recordemos que en el proceso del cumplimiento
el mandamus es exigible únicamente en tanto se encuentre
vigente).
7. En todo caso, dejo aquí planteado este asunto,
independientemente a que coincido en que la demanda debe
ser declarada infundada en relación con este extremo. Al
respecto, considero que la discusión en rigor no plantea una
cuestión de relevancia constitucional o iusfundamental, pues
no se encuentra referida al contenido constitucionalmente
protegido de la tutela procesal efectiva, o más específicamente,
al de la garantía de la cosa juzgada en los términos alegados
por los demandantes, conforme a lo que he explicado supra.
8. Finalmente, en el presente proyecto encuentro que
se incurre en una confusión de carácter conceptual, que se
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018
repite en otras resoluciones del Tribunal Constitucional, la cual
consiste en utilizar las expresiones “afectación”, “intervención”
o similares, para hacer a referencia ciertos modos de injerencia
en el contenido de derechos o de bienes constitucionalmente
protegidos, como sinónimas de “lesión” o “vulneración”.
9. En rigor, estas nociones son diferentes. Por una
parte, se hace referencia a “intervenciones” o “afectaciones”
iusfundamentales cuando, de manera genérica, existe
alguna forma de incidencia o injerencia en el contenido
constitucionalmente protegido de un derecho, la cual
podría ser tanto una acción como una omisión, podría tener
o no una connotación negativa, y podría tratarse de una
injerencia desproporcionada o no. Así visto, a modo de
ejemplo, los supuestos de restricción o limitación de derechos
fundamentales, así como muchos casos de delimitación del
contenido de estos derechos, pueden ser considerados prima
facie, es decir antes de analizar su legitimidad constitucional,
como formas de afectación o de intervención iusfundamental.
10. Por otra parte, se alude a supuestos de “vulneración”
o “lesión” al contenido de un derecho fundamental cuando
estamos ante intervenciones o afectaciones iusfundamentales
negativas, directas, concretas y sin una justificación razonable.
Por cierto, calificar a tales afectaciones como negativas e
injustificadas, a la luz de su incidencia en el ejercicio del
derecho o los derechos alegados, presupone la realización
de un análisis sustantivo o de mérito sobre la legitimidad de la
interferencia en el derecho invocado.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ERNESTO
BLUME FORTINI OPINANDO PORQUE SE DECLARE
FUNDADA LA DEMANDA EN TODOS SUS EXTREMOS Y, EN
CONSECUENCIA, INCONSTITUCIONAL EN SU TOTALIDAD
LA NORMA IMPUGNADA
Discrepo, muy respetuosamente, de la decisión contenida
en la resolución de mayoría, pues considero que existe
inconstitucionalidad por la forma, ya que el trámite de la
aprobación de la norma cuestionada ha sido seguido sin
cumplir con el trámite que impone la Constitución en su artículo
105. Asimismo. considero también que la norma en cuestión
presenta una inconstitucionalidad de fondo por vulnerar el
principio-derecho de igualdad previsto en el artículo 2, inciso 2,
de la Constitución.
A continuación, fundamento mi posición:
1. En el presente caso, el análisis sobre la constitucionalidad
formal de la norma impugnada, reclama verificar si el
procedimiento parlamentario para su aprobación ha sido
cumplido.
2. Desde mi punto de vista, la norma materia de impugnación
es inconstitucional por la forma, por cuanto la cuestionada
Sexagésima Segunda Disposición Complementaria Final de
la Ley Nº 29289, Ley de Presupuesto del Sector Público para
el Año Fiscal 2009, no fue materia de debate ni de posterior
dictamen aprobatorio por parte de la Comisión Parlamentaria
de Presupuesto y Cuenta General de la República, lo que
vulnera el mandato constitucional previsto en el artículo 105 de
la Constitución, que a la letra señala “Ningún proyecto de ley
puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la
respectiva Comisión dictaminadora…”.
3. A mi juicio, si se plantean agregados a un proyecto
sometido a debate, y con mayor razón a un proyecto de
ley de presupuesto que contempla normas que deben ser
respetuosas de los principios presupuestarios de programación
y equilibrio presupuestal, entre otros, tales agregados también
deben debatirse y aprobarse previamente en la comisión
parlamentaria respectiva antes de la aprobación del proyecto
final en el Pleno del Congreso, a fin de cumplir con la exigencia
constitucional anteriormente referida.
4. En el presente caso, la parte demandante ha reconocido
que la disposición impugnada no se encontraba en el texto
sustitutorio que se recomendó aprobar en el dictamen de
la Comisión (ver página 8 del escrito de demanda), no
apreciándose que la incorporación haya sido materia de debate
y aprobación en comisión, como correspondía.
5. Ello se corrobora de una revisión de la Ficha de
Seguimiento del Proyecto de Ley N° 02644/2008-PE, “Proyecto
de Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año 2009”,
que aparece en la página web del Congreso, en la que se
aprecia que el dictamen de la comisión respectiva fue remitido
el 19 de noviembre de 2008 al Presidente del Congreso, sin la
inclusión de la disposición cuestionada, no observándose que
posteriormente se haya debatido el texto en tal comisión.
6. En la sentencia de mayoría se sostiene que el artículo
76.2.a del Reglamento del Congreso permite a los Congresistas
de la República hacer proposiciones en relación a la creación
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
y aumento del gasto público durante el debate del Proyecto de
Ley de Presupuesto.
7. Sin embargo, considero que ello no significa que tales
propuestas no deban ser revisadas, debatidas y aprobadas
por la comisión parlamentaria respectiva, conforme al mandato
constitucional; máxime tratándose de un proyecto de ley de
presupuesto, cuya iniciativa corresponde al Poder Ejecutivo. Es
más, por un sentido de simple lógica, si el proyecto, que es lo
más, requiere inexorablemente aprobación, previo debate, de
la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República,
lo requieren también sus modificatorias; más aún, si éstas
tienen evidente connotación y efecto económico respecto a las
obligaciones del Estado.
8. De otro lado, la disposición impugnada también adolece
de una inconstitucionalidad de fondo, por violar el principio-
derecho de igualdad conforme lo detallo en los párrafos que
siguen.
9. El inciso 2 del artículo 2 de la Constitución Política del
Perú, establece literalmente que toda persona tiene derecho “A
la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo
de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición
económica o de cualquiera otra índole.”
10. Ya ha sostenido el Tribunal Constitucional que,
constitucionalmente, el derecho a la igualdad tiene dos facetas:
igualdad ante la ley e igualdad en la ley. La primera de ellas
quiere decir que la norma debe ser aplicable por igual a todos
los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto
de la norma; mientras que la segunda implica que un mismo
órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus
decisiones en casos sustancialmente iguales, y que cuando
el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus
precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación
suficiente y razonable (Cfr. STC 03525-2011-PA/TC).
11. Sin embargo, como ha señalado también el Tribunal
Constitucional, la igualdad, además de ser un derecho
fundamental, es también un principio rector de la organización
del Estado social y democrático de Derecho y de la actuación
de los poderes públicos. Y esta será vulnerada cuando un trato
desigual carezca de una justificación objetiva y razonable. (Cfr.
STC 00009-2007-PI/TC, fundamento 20).
12. A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional tiene
resuelto que la discriminación es aquel trato diferente y arbitrario
que le impide a la persona acceder a oportunidades esenciales
a las que otros, en su misma condición, tienen acceso. Por su
parte, la diferenciación, en cambio, está constitucionalmente
permitida siempre y cuando el trato desigual se funde en
causas objetivas y razonables. (Cfr. STC 0090-2004-AA/TC,
fundamento 43)
13. En el presente caso, se cuestiona la precitada
Sexagésima Segunda Disposición Complementaria Final
de la Ley N° 29289, que derogó el artículo 60 del Decreto
Legislativo Nº 608, el cual dispuso la incorporación de personal
civil nombrado de los Ministerios de Defensa e Interior en
la categoría remunerativa de oficiales y subalternos de las
67869
mismas instituciones, fijando su jerarquía de acuerdo al nivel y
categoría que ostentan dentro del Escalafón Civil y el tiempo de
servicios reconocidos por las referidas instituciones.
14. Como quiera que el referido artículo 60 ya se encuentra
derogado, debe entenderse que, al día de hoy, el personal
civil nombrado que labora en el Ministerio de Defensa y en el
Ministerio del Interior no tiene la misma categoría remunerativa
que los oficiales, técnicos y sub oficiales de las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional. Es decir, que existe un trato
desigual entre unos y otros, a pesar de que labora en la misma
institución.
15. La sentencia de mayoría señala que no hay discriminación
ya que la labor de personal civil de las instituciones castrenses
y de la Policía Nacional del Perú, no puede ser comparada
con la del personal en actividad. En tal sentido, los “…tratos
diferenciados que entre ambos grupos se pueden adoptar se
basan, por ejemplo, en la responsabilidad directa e inmediata
de garantizar y tutelar, en el caso de los funcionarios militares,
la seguridad nacional y el orden público; y, en el caso de los
funcionarios policiales, la seguridad ciudadana.” (fundamento
28). Vale decir, que hay motivos objetivos y razonables en virtud
de los cuales se justifica el trato diferenciado.
16. A mi juicio, el personal civil de los institutos castrenses
y de la Policía Nacional del Perú, desde donde le corresponda,
colabora en la misma medida que el personal militar y policial
en actividad para el logro de los fines de cada institución. Esto
es, garantizar la independencia, la soberanía y la integridad
territorial de la República para el caso de las instituciones
militares (artículo 165 de la Constitución); y garantizar, mantener
y restablecer el orden interno; prestar protección y ayuda a
las personas y a la comunidad; garantizar el cumplimiento de
las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado;
prevenir, investigar y combatir la delincuencia; y vigilar y
controlar las fronteras para el caso de la Policía Nacional del
Perú (artículo 166 de la Constitución).
17. Por tal motivo, me resulta completamente irrazonable
y discriminatorio que tengan un trato diferenciado a nivel
remunerativo, lo que, desde mi punto de vista, viola el principio-
derecho de igualdad al que me he referido anteriormente, lo que
constituye una directa y abierta inconstitucionalidad de fondo
que corresponde ser corregida por el supremo intérprete de la
Constitución a través de la declaratoria de inconstitucionalidad
de la norma cuestionada.
18. Por estas consideraciones, mi voto es porque se
declare FUNDADA en todos sus extremos la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta contra la Sexagésima Segunda
Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29289, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009.
S.
BLUME FORTINI
W-1706973-1

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NORMAS LEGALES Y SENTENCIAS
Se comunica a las entidades que conforman el Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder
Judicial, Organismos constitucionales autónomos, Organismos Públicos, Gobiernos
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en general (normas legales, reglamentos jurídicos o administrativos, resoluciones
administrativas, actos de administración, actos administrativos, etc) con o sin anexos, que
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o éste podrá ser remitido al correo electrónico normaslegales@editoraperu.com.pe.

GERENCIA DE PUBLICACIONES OFICIALES

67870 PROCESOS CONSTITUCIONALES El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
PLENO JURISDICCIONAL

Expediente 0015-2015-PI/TC

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

14 de agosto de 2018

Caso Universidad Nacional Autónoma de Alto Amazonas

Colegio de Abogados de Loreto

c. Congreso de la República

Asunto

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley 29649,

Ley que crea la Universidad Nacional Autónoma de Alto Amazonas

Magistrados firmantes:

SS.

BLUME FORTINI

MIRANDA CANALES

RAMOS NÚÑEZ

LEDESMA NARVÁEZ

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

FERRERO COSTA

TABLA DE CONTENIDOS I. ANTECEDENTES

I. ANTECEDENTES A. PETITORIO

A. PETITORIO Con fecha 1 de junio de 2015, el Colegio de Abogados de

Loreto interpone una demanda de inconstitucionalidad contra
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES la Ley 29649, Ley que crea la Universidad Nacional Autónoma
de Alto Amazonas (UNAAA), publicada en el Diario Oficial El
B-1. DEMANDA Peruano el 11 de enero de 2011.

El demandante alega la violación de los artículos 18 y 79

B-2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA de la Constitución, así como de otras normas que conforman
el bloque de constitucionalidad, por lo que solicita que se
C. ARGUMENTOS DEL PARTÍCIPE declare la inconstitucionalidad del artículo 1, del artículo 3, del
literal a) del artículo 4, y de la Primera, la Segunda y la Tercera
II. FUNDAMENTOS Disposiciones Complementarias Finales.

§ 1. EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD En defensa de la constitucionalidad de las disposiciones

legales objetadas, con fecha 28 de setiembre de 2016, el
§ 2.ANÁLISIS DE LASUPUESTAINCONSTITUCIONALIDAD Congreso de la República, a través de su apoderado, contesta
DE LA LEY IMPUGNADA la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus
extremos, por lo que solicita que esta sea declarada infundada.
2.1. La opinión favorable del MEF y la prohibición de crear
o aumentar gasto público B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
2.2. Sobre la autonomía universitaria Las partes postulan una serie de razones o argumentos
sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las
2.3. Acreditación de la necesidad de la universidad previa a disposiciones legales objetadas que, a manera de resumen, se
su entrada en funcionamiento presentan a continuación.
§ 3. EFECTOS DE LA SENTENCIA
B-1. DEMANDA
III. FALLO La demanda se sustenta en los siguientes argumentos:

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 14 días del mes de agosto de 2018, el
Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional,
con la asistencia de los magistrados Blume Fortini, presidente;
Miranda Canales, vicepresidente; Ramos Núñez, Sardón
de Taboada, Ledesma Narváez, Espinosa-Saldaña Barrera,
pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del
magistrado Ferrero Costa aprobado en la sesión de Pleno
del día 5 de setiembre de 2017. Asimismo se agregan el
fundamento de voto de la magistrada Ledesma Narváez y el
voto singular del magistrado Sardón de Taboada.
− La Ley 29649 es inconstitucional por cuanto vulnera el
bloque de constitucionalidad aplicable, toda vez que dispone la
creación de la UNAAA:
(i) sobre la base de la sede de la Universidad Nacional de
la Amazonía Peruana (UNAP) en Yurimaguas, transfiriendo
sus bienes inmuebles y partidas presupuestales a favor de la
UNAAA, en violación de su autonomía universitaria (protegida
por el artículo 18 de la Constitución); y,
(ii) sin un estudio técnico previo realizado por el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF), que asegure la disponibilidad
de recursos presupuestales que garanticen la calidad y
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
eficiencia de sus servicios educativos, en contravención del
artículo 79 de la Constitución y del artículo 5 de la Ley 27333.
− Respecto a la afectación a la autonomía universitaria,
el colegio demandante agrega que desconocerla supondría
despojar a las universidades de una garantía institucional
fundamental para la protección de valores constitucionales
esenciales relacionados con la educación, tales como
la libertad de enseñanza, de conciencia, y de cátedra,
consagradas en los artículos 13, 14 y 18 de la Constitución,
respectivamente.
− Adicionalmente, el demandante sostiene que no se
ha acreditado la necesidad social de la universidad de
forma previa a su entrada en funcionamiento, conforme a lo
establecido en el literal a) del artículo 7 de la Ley 26439.
− Finalmente, el demandante señala que este Tribunal ya
ha resuelto un caso similar mediante la Sentencia 0019-2011-
PI/TC, en la que declaró la inconstitucionalidad parcial de la
Ley 29652, Ley que crea la Universidad Autónoma Altoandina
de Tarma, y que motivó que el Congreso de la República
emitiera la Ley 30139 modificando la Ley 29652. No obstante
ello, y a pesar de la similitud de los casos, el Congreso de
la República no ha adoptado ninguna medida correctiva o
modificatoria de la Ley 29649.
B-2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La contestación de la demanda se sustenta en los
siguientes argumentos:
− Si bien este Tribunal declaró fundado un caso similar
mediante la Sentencia 0019-2011-PI/TC, no es menos cierto
que dispuso una “vacatio sententiae” hasta el 31 de diciembre
de 2013, para que el MEF pueda otorgar los recursos que
permitirían subsanar la omisión presupuestaria y evitar atentar
contra la autonomía universitaria de la institución afectada.
− En el presente caso se habría cumplido con tal
obligación, dado que mediante el Decreto Supremo 063-
2015-EF, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 26 de
marzo de 2015, se autorizó una transferencia de partidas en
el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015 en
beneficio de la UNAAA, hasta por la suma de tres millones
quinientos mil nuevos soles (S/. 3´500,000.00) para acciones
que permitan financiar su implementación y funcionamiento.
− Por estas consideraciones, a criterio del demandado no
se habría vulnerado la Constitución; y, en consecuencia, la
presente demanda debería declararse infundada en todos sus
extremos.
C. ARGUMENTOS DEL PARTÍCIPE
Mediante Auto de fecha 18 de julio de 2017, el Tribunal
admitió la intervención de la UNAAA en el presente proceso
en calidad de partícipe, quedando habilitada para ofrecer su
interpretación sobre las disposiciones legales impugnadas. Al
respecto, señaló lo siguiente:
− Mediante Resolución Rectoral 1784-2014-UNAP,
de fecha 18 de noviembre de 2014 se habría formado una
Comisión de Transferencia de los bienes de la UNAP a la
UNAAA, para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 29649.
− A criterio de la UNAAA, esta Comisión no ha cumplido
a cabalidad con su trabajo. Por tanto, envió una carta notarial
con fecha 4 de marzo de 2015, para que en el plazo de 10 días
de recibida la misma se diera cumplimiento a lo dispuesto en
la Ley 29649.
− Ante el incumplimiento la UNAA interpuso un proceso
de cumplimiento contra la UNAP ante el Juzgado Mixto de
Yurimaguas, donde obtuvo sentencia favorable, ordenándose
que la UNAP cumpla con hacer efectivo el mandato contenido
en la Primera y Segunda Disposiciones Complementarias
Finales de la Ley 29649. El proceso se encontraría en etapa
de apelación.
− La UNAAA alega, en definitiva, que debe completarse el
proceso de transferencia a partir de interpretar, implícitamente,
la constitucionalidad de la disposición impugnada.
II. FUNDAMENTOS
1. A la luz de los argumentos expuestos por las partes,
este Tribunal se ocupará primero de determinar las normas
jurídicas que forman parte del bloque de constitucionalidad,
a efectos de establecer el parámetro a tenor del cual deberá
analizarse la constitucionalidad de la Ley 29649.
2. En segundo lugar, se examinarán los presuntos vicios
de inconstitucionalidad en que habría incurrido el Congreso
de la República al emitir la ley objeto de impugnación, sobre la
base de los derechos y principios que, según el demandante,
han sido vulnerados.
67871
§ 1. EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD
3. El proceso de inconstitucionalidad supone un
control abstracto de las normas con rango de ley tomando
a la Constitución, en su carácter de norma suprema del
ordenamiento, como parámetro.
4. Sin embargo, en determinadas ocasiones, el parámetro
de constitucionalidad puede comprender a otras fuentes
distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas
fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea
reclamada directamente por una disposición constitucional
(Sentencia 0007-2002-AI/TC, fundamento 5).
5. En tales casos, estas fuentes asumen la condición de
‘normas sobre la producción jurídica’, en un doble sentido; por
un lado, como ‘normas sobre la forma de la producción jurídica’,
esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el
procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su
mismo rango; y, por otro, como ‘normas sobre el contenido de
la normación’, es decir, cuando por encargo de la Constitución
pueden limitar su contenido.
6. A este parámetro de control, formado por la Constitución
(en sus partes pertinentes) y aquellas normas con rango
de ley que derivan directamente de la misma y tienen una
relación causal con la materia jurídica subyacente al control
de constitucionalidad a realizarse, se le denomina bloque de
constitucionalidad.
7. En ese orden de ideas, este Tribunal señaló que “en
una hipótesis de infracción indirecta, el parámetro de control,
esto es, la norma de referencia a partir de la cual el Tribunal
evaluará la validez de la ley cuestionada, está integrado por la
Constitución, pero también por todas las leyes a las que esta
confirió la capacidad de limitar a otras normas de su mismo
rango” (Sentencia 0047-2004-AI/TC, fundamento 128).
8. Este órgano de control de la constitución precisó, además,
que se produce una afectación indirecta de la Constitución,
cuando exista una incompatibilidad entre la norma sometida a
juicio y otra norma legal a la que el propio Constituyente delegó:
a) La regulación de un requisito esencial del procedimiento
de producción normativa.
b) La regulación de un contenido materialmente
constitucional.
c) La determinación de competencias o límites de las
competencias de los distintos órganos constitucionales.
9. Lógicamente, estas normas deben a su vez ser
compatibles con la Constitución para formar el bloque de
constitucionalidad. En tales casos, las normas integradas al
parámetro actúan como normas interpuestas, y toda norma
con rango de ley que sea incompatible con ellas será declarada
inconstitucional en un proceso de control concentrado por
infracción indirecta a la Constitución.
10. En consecuencia, corresponde al Tribunal establecer
qué normas forman parte del bloque de constitucionalidad
aplicable al presente caso. Con relación a la creación de las
universidades, el artículo 18 de la Constitución, en la parte
pertinente, establece que “las universidades son promovidas
por entidades privadas o públicas. La ley fija las condiciones
para autorizar su funcionamiento”. Es decir, la Constitución
encarga al legislador la tarea de regular las condiciones de
funcionamiento de las universidades públicas y privadas.
11. Asimismo, la Constitución concede un tratamiento
especial a la autonomía universitaria, señalando en el precitado
artículo que cada universidad “es autónoma en su régimen
normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico.
Las universidades se rigen por sus propios estatutos en el
marco de la Constitución y de las leyes”. En tal sentido, se
advierte que la Constitución hace remisión directa a la ley como
complemento regulatorio para la creación de universidades y
respecto al modo de garantizar la autonomía universitaria.
12. En el momento en que fue emitida la ley impugnada se
encontraban vigentes la Ley 23733, Ley Universitaria, y la Ley
26439, Ley que crea el Consejo Nacional para la Autorización de
Funcionamiento de Universidades. El artículo 5 de la Ley 23733
regulaba los requisitos para la creación de universidades, y los
artículos 6 y 7 de la Ley 26439 establecían las exigencias a las
que se sujetaba la autorización para el funcionamiento de las
casas de altos estudios.
13. Ambas leyes fueron derogadas mediante la Única
Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley 30220, Ley
Universitaria, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 9 de
julio del 2014 en el Diario Oficial El Peruano. Actualmente, esta
última ley regula lo referente a la creación y funcionamiento de
universidades.
14. El Tribunal debe destacar que las leyes aplicables para
resolver el presente caso son las que estuvieron vigentes al
12 de enero de 2011, fecha en que entró en vigencia la ley
de creación de la UNAAA. Por consiguiente, el bloque de
constitucionalidad aplicable al presente caso está conformado
por las leyes 23733 y 26439.
67872 PROCESOS CONSTITUCIONALES
15. La verificación del cumplimiento de requisitos aplicables
al acto de creación de una universidad debe realizarse
respecto de los requisitos que se encontraban vigentes en el
momento en que se produjo la creación de la universidad.
16. En tal sentido, la nueva Ley Universitaria, Ley
30220, no forma parte del parámetro constitucional para
resolver el presente caso, pues no se encontraba vigente en
la fecha señalada y, conforme dispone el artículo 103 de la
Constitución, las leyes no tienen fuerza ni efectos retroactivos,
salvo en materia penal cuando se favorece al reo. Usar la Ley
30220 como parámetro constitucional en el presente caso
implicaría aplicarla retroactivamente al acto de creación de la
UNAAA.
17. Sin embargo, este Tribunal debe resaltar que los
casos que se examinen luego de la publicación de la nueva
Ley Universitaria, Ley 30220, tendrá precisamente a esta ley
como norma conformante del bloque de constitucionalidad.
Esta ley regula actualmente lo establecido en el artículo 18 de
la Constitución en lo referente a la creación, funcionamiento,
supervisión y cierre de las universidades públicas y privadas.
18. En tal sentido, el Tribunal considera pertinente recordar
que, conforme al marco normativo vigente al momento de
publicación de la presente sentencia, solo pueden crearse
universidades cuando:
a. Previamente exista un informe con la opinión favorable
del MEF;
b. Se haya garantizado la conveniencia y pertinencia
con las políticas nacionales y regionales de educación
universitaria;
c. Se vincule la oferta educativa propuesta con la demanda
laboral;
d. Se demuestre disponibilidad de recursos humanos y
económicos, para el inicio y sostenibilidad de las actividades
proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo a su naturaleza.
§ 2. ANÁLISIS DE LA SUPUESTA INCONSTITUCIONA-
LIDAD DE LA LEY IMPUGNADA
2.1. La opinión favorable del MEF y la prohibición de
crear o aumentar gasto público
19. El colegio demandante sostiene que la Ley 29649
incurre en un vicio de inconstitucionalidad por la forma y por
el fondo, toda vez que dispone la creación de la UNAAA sin
contar con la opinión previa favorable del MEF, tal como lo
exigía el artículo 5 de la Ley 23733, el artículo 6 de la Ley
26439, y como lo exigen los artículos 26 y 27 de la Ley 30220,
vigente a la fecha (que no resultan aplicables al presente caso
conforme a lo señalado supra).
20. Esto contravendría la prohibición establecida en el
artículo 79 de la Constitución referente a que los congresistas
no tienen iniciativa para la creación o aumento del gasto
público, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
21. El demandado, por su parte, sostiene que la omisión de
contar con la opinión favorable del MEF habría sido superada
con posterioridad mediante el Decreto Supremo 063-2015-EF,
que asignó a la UNAAA S/. 3,500,000.00 para financiar su
implementación y funcionamiento.
22. El artículo 18 de la Constitución establece que:
“Las universidades son promovidas por entidades privadas
o públicas. La ley fija las condiciones para autorizar su
funcionamiento”. Es decir, es la propia Constitución la que
encomienda al legislador el establecimiento de requisitos para
el funcionamiento de universidades.
23. Desarrollando este mandato, el artículo 5 de la Ley
23733, entonces vigente, señalaba lo siguiente:
“Las Universidades nacen o son suprimidas sólo por ley.
La fusión de Universidades también es autorizada por ley. En
todos estos casos se solicitará informes a los organismos
pertinentes.
Para la creación de una Universidad se deberá acreditar
previamente su necesidad, así como la disponibilidad de
personal docente calificado y los recursos que aseguren la
eficiencia de sus servicios. (…)”. (Énfasis agregado).
24. De las disposiciones jurídicas antes mencionadas se
advierte con meridiana claridad que la exigencia, derivada de
la Constitución, de acreditar la disponibilidad de los recursos
que aseguren la eficiencia de los servicios a prestar por la
futura universidad pública es previa a la creación legal de la
universidad.
25. Estos recursos deben entenderse como recursos
económicos, de manera que el ente competente para
determinar su disponibilidad es el MEF, situación que se
deberá acreditar mediante un informe.
26. Por otro lado, el artículo 79 de la Constitución establece
que: “Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa
para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018
refiere a su presupuesto”. Esta prohibición tiene como objetivo
proteger el equilibrio fiscal.
27. Al respecto, este Tribunal ha señalado que las normas
que generan gastos traen graves consecuencias que podrían
afectar a otros sectores, pues se alteraría la cadena de pagos
del sistema financiero, ya que al exigirse el desembolso de
una determinada cantidad de dinero para favorecer a unos,
podría dejarse de cubrir necesidades de otros, con el resultado
de incumplimiento de determinados objetivos trazados, lo que
produciría un desbalance financiero, pues cada organismo
del Estado programa sus gastos y en base a su presupuesto
planifica los objetivos a realizar (Sentencia 0032-2008-PI/TC,
fundamento 16).
28. Las limitaciones aplicables al Congreso de la República
para crear gasto público han sido explicadas de manera más
amplia por este Tribunal en los fundamentos 30 y 32 de la
Sentencia 0007-2012-PI/TC:
(…) no puede desatenderse que el artículo 79º de
la Constitución, establece que “[e]l Congreso no tiene []
iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo
en lo que se refiere a su presupuesto”. Ello significa que el
Parlamento, motu propio, salvo en lo atinente a su propio
presupuesto, no tiene competencia para, ex novo, crear
fuentes que originen gasto para la hacienda pública. Ello es
sistemáticamente coherente con el artículo 118º, inciso 17, de
la Constitución que dispone que es competencia del Poder
Ejecutivo, “[a]dministrar la hacienda pública”.
Contrario sensu, el Congreso goza de dicha competencia
si la iniciativa para su expedición no proviene de sí mismo, sino
del Ejecutivo, esto es, si se acredita que en el procedimiento
legislativo del que emanó la ley de la que nace la obligación
pecuniaria, el Gobierno autorizó o consintió su dación.
En tal sentido, la función del Parlamento es controlar y
fiscalizar la acción del Ejecutivo en la administración del
tesoro público, pero en ningún caso puede sustituirlo en la
dirección de la política económica, menos aún creando
gastos que escapan a la proyección técnica diseñada por el
Gobierno. (…).
32. Por otra parte, incluso si una ley generadora de gasto
público es avalada previamente por el Poder Ejecutivo, también
resulta inconstitucional si, por vía de tal ley, la habilitación de
dicho gasto pretende ser imputada a la ya vigente Ley de
Presupuesto, escapando de su balance general de cifras de
ingresos y egresos. (…).
29. Dicho de otra manera, el Congreso de la República
necesita de la participación y aprobación previa del Ejecutivo
para que se encuentre constitucionalmente justificada la
creación de gasto público en general, que no podrá ser
imputado a una Ley de Presupuesto ya vigente. De lo
contrario, las leyes que emita creando gasto público serán
inconstitucionales.
30. Por otro lado, este Tribunal, en el fundamento 18 de
la Sentencia 0019-2011-PI/TC, ya ha analizado las exigencias
contenidas en la normativa citada supra en el marco de una
controversia similar a la que se encuentra bajo análisis en los
términos siguientes:
“(…) la creación de una universidad por parte del Congreso
de la República, sin que previamente exista un informe técnico
del MEF que acredite la disponibilidad de recursos públicos
necesarios para garantizar un futuro funcionamiento cuya
calidad y eficiencia resulten acordes con la consecución de
los fines constitucionales de la educación, en general, y de
la educación universitaria, en particular (…), es violatoria
del artículo 79º de la Constitución y del artículo 5º de la Ley
Universitaria [la Ley 23733], en cuanto establece que ‘[p]ara la
creación de una Universidad se deberá acreditar previamente
(…) la disponibilidad de (…) los recursos que aseguren la
eficiencia de sus servicios’ (énfasis agregado)”.
31. En ese orden de ideas, este Tribunal ya tiene
establecido que la prohibición contenida en el artículo 79 de
la Constitución constituye un límite al legislador para crear
nuevas universidades públicas. La creación legal de una
universidad pública que no respete dicha exigencia incurre en
una inconstitucionalidad tanto de forma como de fondo.
32. En efecto, se incurre en una inconstitucionalidad de
forma dado que la ausencia del respectivo informe previo del
MEF constituye la omisión de un acto que, por imperio del
artículo 79 de la Constitución, concretizado por el artículo 5
de la Ley 23733 entonces vigente (ahora por los artículos 26
y 27 de la Ley 30220), necesariamente debe formar parte del
procedimiento legislativo que antecede a la expedición de la
ley que crea una universidad.
33. Del mismo modo, se incurre en una inconstitucionalidad
de fondo toda vez que el contenido de la ley así expedida
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
será violatorio de la prohibición prevista en el artículo 79 de
la Constitución, es decir, de la prohibición de iniciativa en la
generación de gasto público que tienen los congresistas, salvo
en lo referente a su presupuesto (Sentencia 0019-2011-PI/TC,
fundamento 19).
34. Así las cosas, corresponde analizar si de manera
previa a la creación de la UNAAA el Congreso de la República
contó con un informe del MEF que acredite la disponibilidad de
recursos que aseguren la eficiencia de los servicios de dicha
casa de estudios.
35. Al respecto, este Tribunal advierte que tal informe previo
no habría sido emitido por el MEF ya que no se alude a él en
la exposición de motivos del proyecto, ni en el dictamen de la
comisión. Tampoco el Congreso de la República acreditó su
existencia al contestar la demanda.
36. Si bien el Poder Ejecutivo, a través del MEF, emitió
el Decreto Supremo 063-2015-EF, mediante el cual debían
cubrirse los gastos de implementación y funcionamiento de la
UNAAA, este fue emitido con posterioridad a la dación de la
impugnada Ley 29649. Un requisito establecido expresamente
como previo no puede ser cumplido de forma posterior.
37. No opera, así, una suerte de “subsanación” de los
requisitos incumplidos, ya que, de validarse el procedimiento
tal y como se ha efectuado, se ingresaría al terreno de la
incertidumbre respecto de si el MEF aprobará o no la creación
de la universidad respectiva. Dicho de otro modo, la sola
expedición de la ley no genera ninguna certeza respecto de
la autorización de partidas presupuestales, de ahí que las
disposiciones entonces vigentes requirieran un informe de
carácter previo, cuestión que no se advierte en este caso.
38. En tal sentido, al crear la UNAAA, el Congreso de la
República ha generado una situación que va a requerir el uso
de recursos públicos pero sin cumplir con los requisitos de
validez preestablecidos por la Constitución y las leyes para
su asignación. De manera, está creando o ampliando el gasto
público, en contravención del artículo 79 de la Constitución.
39. Por todo lo expuesto, este Tribunal considera que
el artículo 1 de la Ley 29649 resulta inconstitucional por
vulneración del artículo 79 de la Constitución y el artículo 5 de
la Ley 23733 entonces vigente. Por lo tanto, este extremo de la
demanda debe ser declarado fundado.
2.2. Sobre la autonomía universitaria
40. Los demandantes alegan la inconstitucionalidad
del artículo 1, del artículo 3, del literal a) del artículo 4,
y de la Primera, la Segunda y la Tercera Disposiciones
Complementarias Finales de la Ley 29649, por violación de la
autonomía universitaria, toda vez que:
(i) dispone la creación de la UNAAA sobre la base de las
carreras profesionales de la UNAP con sede en Yurimaguas;
(ii) dispone que las partidas consignadas en el presupuesto
de la UNAP para el funcionamiento de su sede en Yurimaguas
formen parte de las rentas de la UNAAA;
(iii) transfiere la infraestructura de la sede de la UNAP en
Yurimaguas para que funcione la UNAAA; y,
(iv) dispone que el personal docente y administrativo de
la sede de la UNAP en Yurimaguas pase a formar parte de la
UNAAA.
41. El artículo 18 de la Constitución establece que “Cada
universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno,
académico, administrativo y económico. Las universidades se
rigen por sus propios estatutos en el marco de la Constitución
y de las leyes”.
42. Al respecto, este Tribunal tiene dicho que la autonomía
universitaria es una de las garantías institucionales protegidas
por la Constitución y consiste en el “conjunto de potestades que
dentro de nuestro ordenamiento jurídico se ha otorgado a la
universidad, con el fin de evitar cualquier tipo de intervención
de entes extraños en su seno” (Sentencia 4232-2004-AA/TC,
fundamento 28).
43. De esta manera se pretende proteger la
autodeterminación en el desarrollo de las actividades y
funciones derivadas de los fines institucionales de los centros
universitarios.
44. Desde luego, en la medida en que el artículo 18 de
la Constitución ordena que el despliegue de la autonomía
universitaria se realice “en el marco de la Constitución y de las
leyes”, no solo resulta que su desarrollo no puede afectar los
principios, valores o derechos que la Constitución reconoce, sino
que además queda reservado al legislador el establecimiento
de ciertos límites jurídicos que ella debe respetar.
45. En ese sentido, tal como ha enfatizado este Tribunal
“autonomía no es sinónimo de autarquía, por lo que ninguna
universidad se encuentra exenta de un proceso de evaluación
externo, riguroso, y, en su caso, de la obligación de adoptar las
medidas que les sean impuestas por los órganos del Estado
competentes para elevar su nivel educativo” (Sentencia 0017-
2008-PI/TC, fundamento 180).
67873
46. Ahora bien, la eficiente protección de la autonomía
universitaria requiere de una previa delimitación de su contenido
constitucionalmente protegido, esto es, de los ámbitos a
garantizar con dicha garantía institucional.
47. Tales ámbitos, conforme a lo dispuesto en el artículo
18 de la Constitución y según han sido desarrollados por este
Tribunal en reiterada jurisprudencia (y recogidos posteriormente
en el artículo 8 de la actual Ley Universitaria, Ley 30220), son
los siguientes:
a) Régimen normativo: Implica la potestad autodeterminativa
para la creación de normas internas destinadas a regular la
institución universitaria.
b) Régimen de gobierno: Implica la potestad
autodeterminativa para estructurar, organizar y conducir la
institución universitaria.
c) Régimen académico: Implica la potestad
autodeterminativa para fijar el marco del proceso de enseñanza-
aprendizaje dentro de la institución universitaria. Ello comporta
el señalamiento de los planes de estudio, programas de
investigación, formas de ingreso y egreso de la institución,
entre otros.
d) Régimen administrativo: Implica la potestad
autodeterminativa para establecer los principios, técnicas y
prácticas de sistemas de gestión, con la finalidad de facilitar la
consecución de los fines de la institución universitaria.
e) Régimen económico: Implica la potestad
autodeterminativa para administrar y disponer del patrimonio
institucional; así como para fijar los criterios de generación y
aplicación de los recursos financieros.
48. Una vez delimitado el contenido de la garantía
institucional de la autonomía universitaria en los fundamentos
previos, se analizará a continuación si la ley de creación de la
UNAAA ha trasgredido el parámetro establecido.
49. De la revisión de las disposiciones jurídicas impugnadas
se advierte claramente y de forma literal lo siguiente:
(i) La UNAAA se crea sobre la base de las carreras
profesionales que ofrecía la UNAP en su sede de Yurimaguas;
(ii) Las rentas de la UNAAA incluirán partidas consignadas
en el presupuesto de la UNSACC que estaban destinadas para
el funcionamiento de su sede en Yurimaguas;
(iii) La infraestructura donde funcionará la UNAAA será la
misma que utilizaba la UNAP para su sede en Yurimaguas;
(iv) El personal docente y administrativo de la sede de la
UNAP en Yurimaguas pasará a formar parte de la UNAAA.
50. Así pues, este Tribunal no comparte lo argumentado por
la parte demandada, puesto que a partir de una interpretación
sistemática de las normas reseñadas supra se advierte que el
legislador no solo dispuso la creación de la UNAAA usando como
referencia las carreras de la UNAP, sino que efectivamente ha
transferido las carreras de la UNAP en su sede en Yurimaguas
a favor de otra universidad, la UNAAA. Se advierte que no solo
se ha transferido las partidas e infraestructura, sino también los
docentes y personal administrativo.
51. Esta intervención legislativa implica, a todas luces,
una violación de la autonomía universitaria, pues desarticula
completamente una de las sedes de la UNAP, y merma
su capacidad administrativa, económica, académica y de
autogobierno, impidiéndole cumplir con sus fines educativos.
52. En efecto, la creación de la UNAAA se realiza
despojando a la UNAP de su sede en Yurimaguas para
desarrollar en principio las mismas carreras que ofrecía esta.
Ello limita no solo su capacidad para administrar bienes y
recursos propios, sino también la autonomía y dirección que
ejercía sobre las carreras ofrecidas en tales establecimientos.
53. Por lo expuesto, este Tribunal concluye que la frase
“sobre la base de la sede de la Universidad Nacional de la
Amazonía Peruana (UNAP) en Yurimaguas” del artículo 1;
la frase “brinda inicialmente las carreras profesionales que
actualmente ofrece la Universidad Nacional de la Amazonía
Peruana (UNAP) con sede en Yurimaguas” del artículo 3;
así como el literal a) del artículo 4 y la Primera, la Segunda
y la Tercera Disposiciones Complementarias Finales de la Ley
29649, resultan inconstitucionales por transgredir el artículo 18
de la Constitución. En consecuencia, debe declararse fundada
la demanda en este extremo.
2.3. Acreditación de la necesidad de la universidad
previa a su entrada en funcionamiento
54. El demandante sostiene que no se ha acreditado la
necesidad social de la universidad de forma previa a su entrada
en funcionamiento, conforme a lo establecido en el literal a) del
artículo 7 de la Ley 26439, conforme al cual debió acreditarse la
67874 PROCESOS CONSTITUCIONALES
conveniencia regional y nacional, sustentada en un estudio de
mercado de las especialidades que se proponga ofrecer y las
proyecciones a diez años de funcionamiento.
55. A fin de resolver la cuestión planteada, corresponde
comenzar tomando en cuenta que el artículo 17 de la
Constitución establece que el Estado “promueve la creación
de centros de educación donde la población los requiera”.
Por su parte, el artículo 5 de la Ley 23733, entonces vigente,
señalaba que para la creación de una universidad “se deberá
acreditar previamente su necesidad”.
56. Dicho en otros términos, el Estado tiene la obligación
de promover la creación de las universidades públicas allí
donde exista una demanda educativa insatisfecha. Y es que,
si bien es cierto que una de las funciones de la universidad
pública es satisfacer el interés o la vocación individual de las
personas, también lo es que posee una función colectiva,
la cual está orientada a la búsqueda de soluciones a las
necesidades de la población.
57. En ese orden de ideas, el Estado tiene el deber de
desarrollar una política pública que relacione inteligentemente
las necesidades sociales de educación y formación con el
desarrollo regional y nacional.
58. Esta exigencia supone que en el procedimiento
legislativo previo a la creación de una universidad pública
deba realizarse un análisis sobre su necesidad en un lugar
determinado. Este Tribunal ha enfatizado en su oportunidad
que dicho análisis “debe estar orientado, fundamentalmente,
a la necesidad de su implementación en razón de los
problemas de acceso a la educación universitaria que puedan
presentarse en determinados espacios territoriales del país”
(Sentencia 0019-2011-PI/TC, fundamento 16).
59. La creación de una universidad pública y la
institucionalización de las profesiones, como una medida
para enfrentar el problema de acceso a la educación
universitaria, no deben ser vistas como un fin en sí mismas,
sino como un medio para lograr la formación profesional de
los diversos sectores de la población. Y es que, “el fin último
de la educación universitaria no es la institucionalización de
profesiones, sino la formación de profesionales, entendidos
estos como egresados universitarios con una colocación
laboral digna” (Sentencia 0017-2008-PI/TC, fundamento
195).
60. Por lo demás, merece destacarse que la realización
de actividades profesionales en los diversos sectores de
la población coadyuva al desarrollo integral, sostenible y
equilibrado de las personas, las regiones y el país.
61. Así las cosas, este Tribunal debe determinar si en el
procedimiento legislativo que culminó con la emisión de la
Ley 29649 se ha acreditado la necesidad de la creación de
la UNAAA. Para tales efectos se ha verificado el contenido
del Dictamen de la Comisión de Educación, Ciencia,
Tecnología, Cultura, Patrimonio Cultural, Juventud y Deporte
del Congreso de la República, recaído en el Proyecto
de Ley 01006/2006-CR, en el que se aprueba la creación
de la UNAAA. (Ver: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/
TraDocEstProc/TraDoc_condoc_2006.nsf/0/95cc52ce0e937b
5b052577ea0058cb4c/$FILE /01006DC08MAY261110.PDF).
62. En dicho dictamen se explican las razones que
sustentan la necesidad de crear una universidad en la
provincia de Alto Amazonas, a saber:
(i) riqueza cultural y lingüística, presencia de pueblos
indígenas;
(ii) población joven equivalente al 25% de la población de
la provincia (a la que debe sumarse la población de la vecina
provincia del Datem del Marañón), con lo cual existe alta
demanda de estudios universitarios;
(iii) aislamiento geográfico de la provincia (la capital
Yurimaguas se encuentra a 388 km de Iquitos); y,
(iv) la influencia beneficiosa sobre las provincias cercanas.
63. Finalmente, el dictamen señala que se ofrecerán
carreras en correlación con las necesidades locales y para
estudiar el rico andamiaje cultural loretano y de los pueblos
indígenas que lo pueblan, agregando que:
“(…) la necesidad de una universidad en la provincia de
Alto Amazonas es urgente y se constituye en una obligación
para el Estado peruano. No se trata de una universidad más
dentro de una zona donde ya existen universidades públicas y
privadas. Se trata de una universidad en una provincia donde
no existe ninguna universidad (…)”.
64. En virtud de lo expuesto en el dictamen, este Tribunal
considera que en el procedimiento legislativo que dio origen
a la Ley 29649 sí se realizó un análisis de necesidad para la
creación de la UNAAA, basado especialmente en el problema
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018
de acceso a la educación universitaria que afectaba a la
población de la provincia de Alto Amazonas.
65. Por otro lado, cabe destacar que los requisitos
establecidos en el artículo 7 de la Ley 26439 son requisitos
de funcionamiento de una universidad, es decir, posteriores
a la creación, de manera que no resultan aplicables como
parámetro constitucional para una ley que versa sobre la
creación de una universidad.
66. Por todo lo expuesto, este Tribunal considera que este
extremo del artículo 1 de la Ley 29649 debe ser ratificado en
su constitucionalidad por cuanto no contraviene el artículo
17 de la Constitución, ni el artículo 5 de la Ley 23733, ni el
artículo 7 de la Ley 26439 entonces vigentes. Y, por lo tanto,
la demanda debe ser declarada infundada en relación a la
omisión del deber de acreditar la necesidad de la UNAAA de
manera previa a su entrada en funcionamiento.
§ 3. EFECTOS DE LA SENTENCIA
67. En cuanto a los efectos de una sentencia que declara
la inconstitucionalidad de la ley, cabe mencionar que el
artículo 204 de la Constitución establece:
“La sentencia del Tribunal que declara la
inconstitucionalidad de una norma se publica en el diario
oficial. Al día siguiente de la publicación, dicha norma queda
sin efecto. No tiene efecto retroactivo la sentencia del
Tribunal que declara inconstitucional, en todo o en parte, una
norma legal”.
68. Como puede advertirse claramente, la sentencia
estimatoria de inconstitucionalidad tiene efectos inmediatos.
El efecto principal y evidente es la expulsión de la norma
declarada inconstitucional del ordenamiento jurídico. Pero un
segundo efecto, consecuencia indudable del anterior, es que
con la expulsión de la norma inconstitucional se genera un
vacío normativo que en determinadas circunstancias puede
generar graves consecuencias institucionales o sociales.
69. Si bien el Tribunal debe declarar la inconstitucionalidad
de las normas en función a su incompatibilidad con la
Constitución, y no en función a sus efectos, también reconoce
que uno de los principios de interpretación constitucional
es el de previsión de consecuencias, según el cual no
debe ignorar el efecto de sus fallos, debiendo adoptar las
medidas que resulten indispensables para mitigar los efectos
negativos de sus decisiones.
70. En esa misma línea, este Tribunal tiene dicho que la
potestad de los órganos de control de la constitucionalidad de
diferir los efectos de sus sentencias (vacatio sententiae), de
acuerdo con la naturaleza de los casos que son sometidos a
su conocimiento, constituye un elemento de vital importancia
en el Estado Constitucional de Derecho, pues se aplaza
o suspende los efectos de una sentencia con el objeto de
evitar los efectos destructivos que podría generar su eficacia
inmediata al declarar la inconstitucionalidad de una ley
(Sentencia 0004-2006-PI/TC, fundamento 174).
71. Al respecto, cabe destacar que en la Sentencia
0019-2011-PI/TC, de fecha 11 de junio de 2013, se analizó
la constitucionalidad de la Ley 29652, Ley que crea la
Universidad Nacional Autónoma Altoandina de Tarma. En tal
oportunidad este Tribunal estableció una vacatio sententiae
para que las autoridades competentes subsanen los vicios
advertidos.
72. La presente controversia guarda similitud con la
resuelta en dicho caso. No obstante la semejanza advertida,
este Tribunal no puede soslayar que dicha decisión fue
adoptada con fecha posterior a la publicación de la Ley
29649. Por tanto, el Congreso de la República, al momento
de crear la UNAAA, no pudo tomar en consideración las
razones o el fallo establecidos en la citada sentencia.
73. En el caso de autos, la UNAAA, creada en el año 2011,
ha recorrido un importante proceso para su implementación y
puesta en funcionamiento. En efecto, mediante la Resolución
Ministerial 394-2014-MINEDU, publicada en el Diario Oficial
El Peruano el 29 de agosto de 2014, se constituyó la
Comisión Organizadora de la UNAAA.
74. Asimismo, la UNAAA cuenta con recursos asignados
anualmente en la Ley de Presupuesto desde el año 2016,
conforme se aprecia en el Reporte Presupuestal emitido por el
Congreso de la República de fecha 19 de setiembre de 2017.
(Ver: http://www.congreso.gob.pe/Docs/DGP/Comisiones/
files/publicaciones/n5-proyecto-presupuesto-2018-2017.pdf,
página 40).
75. De esta manera, puede apreciarse que la
implementación y puesta en funcionamiento de la UNAAA
ya se ha materializado y ha generado una comunidad
universitaria funcional de alumnos, docentes y personal
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
administrativo, como puede apreciarse en su página web
(http://www.unaaa.edu.pe).
76. En atención a lo expuesto supra, este Tribunal
considera oportuno disponer una vacatio sententiae hasta el
31 de diciembre de 2019 para que el Congreso de la República
y el Ministerio de Economía y Finanzas adopten las medidas
necesarias para ajustar la norma de creación de la UNAAA al
ordenamiento constitucional, en los términos planteados por
este Tribunal Constitucional en la Sentencia 0019-2011-PI/TC
y en el presente caso; de lo contrario, la inconstitucionalidad
declarada surtirá plenos efectos desde el 1 de enero de 2020.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA EN PARTE la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley 29649, que crea
la Universidad Nacional Autónoma de Alto Amazonas.
En consecuencia,
a) Declarar INCONSTITUCIONALES el artículo 1, el
literal a) del artículo 4, y la Primera, la Segunda y la Tercera
Disposiciones Complementarias Finales de la Ley 29649.
b) Declarar INCONSTITUCIONAL la frase “brinda
inicialmente las carreras profesionales que actualmente ofrece
la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana (UNAP) con
sede en Yurimaguas” del artículo 3 de la Ley 29649.
c) Disponer una vacatio sententiae hasta el 31 de diciembre
de 2019 para que el Congreso de la República y el Ministerio de
Economía y Finanzas subsanen los vicios advertidos conforme
a lo expresado en la presente sentencia; caso contrario, la
inconstitucionalidad declarada surtirá plenos efectos desde el
1 de enero de 2020.
2. Declarar INFUNDADA la demanda en el extremo
restante.
67875
Publíquese y notifíquese.
SS.
BLUME FORTINI
MIRANDA CANALES
LEDESMA NARVÁEZ
RAMOS NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FERRERO COSTA
FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
LEDESMA NARVÁEZ
Cuando se fortalecen las universidades públicas se
fortalecen la cultura, la libertad y el bien común
Cuando se crean universidades sin presupuesto previo se
genera informalidad, desorden y perjuicio sobre todo para los
estudiantes
Si bien coincido con la posición en mayoría del Tribunal
Constitucional, estimo que se deben agregar algunas
consideraciones adicionales vinculadas con la indispensable
necesidad de mostrar cómo se han venido creando las universidades
públicas en nuestro país y conforme a ello verificar si se están
cumpliendo o no los respectivos mandatos constitucionales.
1. Este caso evidencia que lo ocurrido con la Ley 29649,
que crea la Universidad Nacional Autónoma de Alto Amazonas
(UNAAA) no es un caso aislado, sino que es reflejo de una
práctica que ha sido frecuente en el proceso de creación de
universidades en los últimos años.
2. Desde el año 2000 se han creado 21 universidades
nacionales que no contaron con informe previo del MEF en el
que comunique la disponibilidad de recursos. En cada uno de
los casos que se muestra a continuación el legislador indicó
que los recursos con que contaría la universidad creada se
obtendrían con posterioridad.

Denominación Ley Infraestructura Presupuesto Modificatoria

Universidad Nacional 27250 Publicada: Sin referencia a Primera Disposición
1 Intercultural de la -
05/01/2000 infraestructura Transitoria y Final
Amazonía
Universidad Nacional 27297 Publicada: Sin referencia a Primera Disposición
2 Amazónica de Madre de Ley 29371
06/07/2000 infraestructura Transitoria y Final
Dios
Universidad Nacional 27347 Publicada: Segunda Disposición Primera Disposición
3 Toribio Rodríguez de -
19/09/2000 Transitoria y Final Transitoria y Final
Mendoza de Amazonas
Universidad Nacional 27413 Publicada: Sin referencia a Primera Disposición
4 Tecnológica de Lima Sur 02/02/2001 infraestructura Transitoria Ley 30184

5 Universidad Nacional José 28372 Publicada: Sin referencia a Primera Disposición -

María Arguedas 01/11/2004 infraestructura Transitoria
Universidad Nacional de 28520 Publicada: Segunda Disposición Primera Disposición
6 -
Moquegua 24/05/2005 Transitoria Transitoria
Universidad Nacional de 29074 Publicada: Sin referencia a Primera Disposición
7 -
Juliaca 25/07/2007 infraestructura Complementaria Final
Universidad Nacional de 29304 Publicada: Sin referencia a Primera Disposición
8 -
Jaén 20/12/2008 infraestructura Complementaria
Artículo 4, literal a)
Universidad Nacional de 29488 Publicada: Cuarta Disposición y
9 Ley 30515
Cañete 23/12/2009 Transitoria Quinta Disposición
Transitoria
Artículo 4, literal a) -
Universidad Nacional 29531 Publicada: Primera Disposición y
10 Autónoma de Chota 12/05/2010 Transitoria Segunda Disposición
Transitoria
Artículo 4, literal a) -
Universidad Nacional de 29553 Publicada: Cuarta Disposición y
11 Barranca 07/07/2010 Transitoria Quinta Disposición
Transitoria
Artículo 4, literal a) -
Universidad Nacional de 29568 Publicada: Cuarta Disposición y
12 Frontera 06/08/2010 Transitoria Quinta Disposición
Transitoria
Universidad Nacional -
29614 Publicada: Sin referencia a Primera Disposición
13 Intercultural Fabiola 18/11/2010 infraestructura Complementaria Final
Salazar Leguía
67876 PROCESOS CONSTITUCIONALES El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018

Denominación Ley Infraestructura Presupuesto Modificatoria

Artículo 5, literal a)
Universidad Nacional Primera Disposición y
Intercultural de la Selva 29616 Publicada:
14 Complementaria Segunda Disposición Ley 29840
Central Juan Santos 19/11/2010 Transitoria Complementaria
Atahualpa Transitoria
Artículo 4, literal a)
Universidad Nacional Primera Disposición
29620 Publicada: y
15 Intercultural de Complementaria -
01/12/2010 Primera Disposición
Quillabamba Transitoria Complementaria Final
Artículo 4, literal a)
Universidad Nacional 29649 Publicada: Primera Disposición y
16 Autónoma de Alto -
11/01/2011 Complementaria Final Cuarta Disposición
Amazonas Complementaria Final
Artículo 4, literal a)
Primera Disposición y
Universidad Nacional 29652 Publicada:
17 Complementaria Segunda Disposición Ley 30139
Altoandina de Tarma 14/01/2011 Transitoria Complementaria
Transitoria
Artículo 4, literal a)
Universidad Nacional 29658 Publicada: Primera Disposición y
18 -
Autónoma de Huanta 28/01/2011 Complementaria Final Tercera Disposición
Complementaria Final
Artículo 4, literal a)
Universidad Nacional
19 Tecnológica de San Juan 29659 Publicada: Primera Disposición y -
28/01/2011 Complementaria Final Cuarta Disposición
de Lurigancho Complementaria Final
Artículo 4, literal a)
Universidad Nacional
Autónoma de Tayacaja 29716 Publicada: Cuarta Disposición y
20 DU 030-2011
23/06/2011 Complementaria Final Quinta Disposición
Daniel Hernández Morillo Complementaria Final
Primera Disposición
21 Universidad Nacional Ciro 29756 Publicada: Segunda Disposición
Alegría Complementaria -
17/07/2011 Complementaria Final
Transitoria

3. En ninguno de los casos señalados la creación de la Proyecto Objeto Presentación

universidad nacional contó con recursos comprometidos por el
MEF. El legislador recurrió, de forma concurrente o alternativa, Ley que declara de
a cuatro procedimientos idénticamente inconstitucionales: interés nacional y
necesidad pública
4 01413/2016-CR 18/05/2017
a. Ordenar en una disposición complementaria o transitoria la creación de la
de la ley de creación que se presupuesten los recursos en Universidad Autónoma
ejercicios posteriores; Pluricultural Aymara
b. Disponer que la Universidad creada tomaría parte del Ley que declara de
presupuesto del Ministerio de Educación; necesidad pública
c. Establecer que el presupuesto de la universidad creada e interés nacional
se obtendría recortando el presupuesto con el que contaban 5 01462/2016-CR la creación e 26/05/2017
hasta entonces otras universidades; y, implementación de la
d. Transferir la infraestructura de una universidad existente Universidad Nacional
a la universidad creada. Aymara
Ley que declara de
4. Todos los procedimientos incumplen el requisito de que interés nacional y
la universidad creada cuente con informe favorable del MEF necesidad pública
según lo establecen las normas que componen el bloque de 6 01654/2016-CR la creación de la 12/07/17
constitucionalidad y, en particular, infringen la prohibición de Universidad Nacional
crear o ampliar el gasto público que desarrolla el artículo 79 de Autónoma del Alto
la Constitución o afectan la autonomía de las universidades que Marañón
ven mermados sus recursos.
Ley que declara de
5. La situación es particularmente preocupante si se toma interés nacional y
en cuenta, además, que desde el mes de abril de 2017 a la necesidad pública
7 01681/2016-CR 19/07/17
fecha se han presentado ocho proyectos de ley que proponen la creación de la
declarar de interés nacional y necesidad pública la creación de Universidad Nacional
igual número de universidades nacionales. Autónoma de Cutervo
Ley que declara de
Proyecto Objeto Presentación interés nacional y
necesidad pública
Ley que declara de 8 02362/2017-CR 01/02/2018
la creación de la
interés nacional y Universidad Nacional
necesidad pública Tecnológica de Chincha
1 01291/2016-CR 24/04/2017
la creación de la
Universidad Nacional
Aymara Sur 6. El panorama descrito revela que el procedimiento
inconstitucional que afecta la creación de la UNAAA no es
Ley que declara de
aislado sino que ha existido un constante desconocimiento
necesidad pública
de los requisitos impuestos por las normas que componen el
e interés nacional
bloque de constitucionalidad conformado por el artículo 18 de
2 01332/2016-CR la creación e 04/05/2017
la Constitución y la nueva Ley Universitaria. Precisamente,
implementación de la
conforme a dicho bloque, debe resaltarse que solo podrán
Universidad Nacional del
crearse universidades cuando:
Vraem
Ley que declara de a. Previamente exista un informe con la opinión favorable
interés nacional y del MEF;
necesidad pública b. Se haya garantizado la conveniencia y pertinencia con
3 01402/2016-CR 17/05/2017
la creación de la las políticas nacionales y regionales de educación universitaria;
Universidad Nacional c. Se vincule la oferta educativa propuesta con la demanda
Pedro Vilcapaza laboral;
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
d. Se demuestre disponibilidad de recursos humanos y
económicos, para el inicio y sostenibilidad de las actividades
proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo a su naturaleza;
7. Lo antes expuesto hace necesario que se exhorte
al Poder Legislativo para que en el ejercicio de sus
competencias pueda observar escrupulosamente el bloque
de constitucionalidad establecido para la creación de
universidades públicas, tomando en consideración que, como
ya lo precisó el Tribunal Constitucional (Exp. 00007-2012-PI/
TC), si bien el Poder Legislativo tiene como funciones controlar
y fiscalizar la actividad del Poder Ejecutivo en lo que se refiere
a la administración del tesoro público, ello no implica, de
ningún modo, que pueda reemplazarlo en la dirección de la
política económica, menos aún creando gastos que escapan
a la proyección técnica diseñada por el Gobierno.
S.
LEDESMA NARVÁEZ
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
SARDÓN DE TABOADA
Con el debido respeto por mis colegas, emito este voto
singular por no estar de acuerdo con el primer punto resolutivo
de la sentencia en mayoría.
En el presente caso, la demanda de inconstitucionalidad
se dirige contra los artículos 1, 3 y 4, inciso a, y contra las
disposiciones complementarias finales primera, segunda y tercera
de la Ley 29649, que crea la Universidad Nacional Autónoma del
Alto Amazonas (UNAAA), cuyo texto es el siguiente:
Artículo 1°.- Creación de la Universidad Nacional
Autónoma del Alto Amazonas
Créase la Universidad Nacional Autónoma de Alto
Amazonas como persona jurídica de derecho público interno
con domicilio en la ciudad de Yurimaguas, provincia de Alto
Amazonas, departamento de Loreto, sobre la base de la sede
de la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana (UNAP)
en Yurimaguas.
Artículo 3°.- Carreras Profesionales
La Universidad Nacional Autónoma de Alto Amazonas
brinda inicialmente las carreras profesionales que actualmente
ofrece la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana
(UNAP) con sede en Yurimaguas. Posteriormente, ampliará su
oferta de estudios con las carreras profesionales contenidas
en su Proyecto de Desarrollo Institucional (PDI).
Artículo 4°.- Rentas de la Universidad
Son rentas de la Universidad Nacional Autónoma del
Alto Amazonas las siguientes: a) Las actuales partidas
consignadas en el presupuesto de la Universidad Nacional de
la Amazonía Peruana (UNAP) para su sedeen Yurimaguas.
Primera.- Infraestructura.
Transfiérese a la Universidad Nacional Autónoma de Alto
Amazonas, para su funcionamiento, la infraestructura de la
sede de la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana
(UNAP) en la ciudad de Yurimaguas.
Segunda.-Transferencia del personal docente y
administrativo.
El personal docente y administrativo de la sede de la
Universidad Nacional de la Amazonía Peruana (UNAP) en la
ciudad de Yurimaguas pasa a formar parte de la Universidad
Nacional Autónoma de Alto Amazonas, manteniendo sus
niveles y escala remunerativa y los derechos que le sean
inherentes.
Tercera.- Alumnado.
Los alumnos matriculados en la sede de la Universidad
Nacional de la Amazonía Peruana (UNAP) en la ciudad de
Yurimaguas continúan recibiendo clases conforme a los
planes de estudio vigentes.
La parte demandante solicita que se declare la
inconstitucionalidad de estas disposiciones por considerar
que son inconstitucionales por la forma, por no respetar los
requisitos previstos para la creación de universidades (artículo
5 de la Ley 23733, vigente en ese momento), y por el fondo,
por vulnerar los principios de autonomía universitaria (artículo
18 de la Constitución) y prohibición de iniciativa de gasto
parlamentario (artículo 79 de la Constitución).
A continuación, paso a exponer mi posición sobre estos
extremos de la controversia y mis diferencias con la sentencia
en mayoría.
67877
Presunto incumplimiento de requisitos de forma
Según el fundamento 32 de la sentencia, las disposiciones
cuestionadas son inconstitucionales por la forma por la
siguiente razón:
(...) se incurre en una inconstitucionalidad de forma
dado que la ausencia del respectivo informe previo del
MEF constituye la omisión de un acto que, por imperio del
artículo 79 de la Constitución, concretizado por el artículo 5
de la Ley 23733 entonces vigente (ahora por los artículos 26
y 27 de la Ley 30220), necesariamente debe formar parte del
procedimiento legislativo que antecede a la expedición de la
ley que crea una universidad.
Sin embargo, dicho análisis se basa en una interpretación
deficiente del artículo 5 de la Ley 23733, vigente al momento
de la creación de la UNAAA. Esta norma estableCÍa lo
siguiente respecto a los requisitos para crear una universidad:
Las Universidades nacen o son suprimidas sólo por ley.
La fusión de Universidades también es autorizada por ley.
En todos estos casos se solicitará informes a los organismos
pertinentes.
Para la creación de una Universidad se deberá acreditar
previamente su necesidad, así como la disponibilidad de
personal docente calificado y los recursos que aseguren la
eficiencia de sus servicios.
Así, para poder crear una universidad sujeta al régimen de
la antigua ley universitaria, debía acreditarse la existencia de
recursos que “aseguren la eficiencia de sus servicios”.
Dicho requisito sí se ha cumplido en el presente caso, como
se advierte del texto del dictamen de la Comisión de Educación,
Ciencia, Tecnología, Cultura, Patrimonio Cultural, Juventud y
Deporte del Congreso de la República, emitido en el Proyecto
de Ley l006-2006-CR, en el que se aprobó por. unanimidad
la creación de la UNAAA (cfr. www2.congreso.gob.pe/Sicr/
TraDocEstProc/TraDoc_condoc _ 2006.nsflO/95cc52ceOe93
7b5b052577ea0058cb4c/$FILE/01006DC08MAY26111O.
PDF. Consulta realizada el21 de agosto de 2018).
En el acápite 1 de dicho dictamen, por ejemplo, se señala
lo siguiente:
( ... ) tanto la Filial de Yurimaguas de la Universidad
Nacional de la Amazonía, Peruana, el Gobierno Regional de
Loreto y la Municipalidad Provincial de Alto Amazonas se han
comprometido a gestionar respectivamente, para que dicha
filial sea la base de la nueva universidad a crearse, así mismo
que el Gobierno Regional de Loreto asuma la diferencia de
costo del funcionamiento del Instituto Superior Pedagógico
Monseñor Elías Olázar de Yurimaguas incorporado a la nueva
universidad y a donar 06 hectáreas de terreno para la sede
universitaria.
A su vez, en el acápite IV de dicho dictamen se:
La creación de una universidad en la provincia de acuerdo a
la fórmula planteada no demanda inversión por parte del Estado,
porque sólo se está creando un pliego presupuestal para
administrar recursos que ya existen y que son programados
anualmente siguiendo una proyección histórica, lo que termina
siendo una ventaja por cuanto permitirá una administración
más efi’ciente y descentralizada de dichos recursos.
El Congreso de la República sí cumplió, pues, con el
requisito de forma establecido en el artículo 5 de la Ley 23733.
Sin embargo, la sentencia en mayoría no lo reconoce.
Por el contrario, interpreta el artículo 5 de la Ley 23733
de manera tal que, para crear válidamente la UNAAA, era
indispensable obtener previamente un informe favorable del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Dicha exigencia no se deriva del texto del artículo 5 de la
Ley 23733. Por tanto, la sentencia en mayoría no interpreta
dicha norma sino que la modifica introduciendo un requisito
que nunca estuvo presente en ella.
En consecuencia, puesto que el Congreso de la República
cumplió con el requisito de forma bajo análisis -y nunca fue
necesario contar con un informe favorable del MEF para crear
la UNAAA, este extremo de la demanda debe ser desestimado.
Presunta vulneración del principio de autonomía
universitaria
La sentencia en mayoría también concluye que las
disposiciones impugnadas son inconstitucionales por vulnerar
el principio de autonomía universitaria. En sus fundamentos
50 y 51, señala lo siguiente sobre el particular:
67878 PROCESOS CONSTITUCIONALES
50. (...) este Tribunal no comparte lo argumentado por la
parte demandada, puesto que a partir de una interpretación
sistemática de las normas reseñadas supra se advierte que el
legislador no solo dispuso la creación de la UNAAA usando como
referencia las carreras de la UNAP, sino que efectivamente ha
transferido las carreras de la UNAP en su sede en Yurimaguas
a favor de otra universidad, la UNAAA. Se advierte que no solo
se ha transferido las partidas e infraestructura, sino también los
docentes y personal administrativo.
51. Esta intervención legislativa implica, a todas luces,
una violación de la autonomía universitaria, pues desarticula
completamente una de las sedes de la UNAP, y merma su
capacidad administrativa, económica, académica y de auto
gobierno, impidiéndole cumplir con sus fines educativos.
No comparto dicha argumentación pues, desde mi punto de
vista, la autonomía universitaria no impide que las universidades
estatales puedan ser fusionadas o escindidas por el Congreso
de la República a través de una ley.
El principio de autonomía universitaria está reconocido en
el cuarto párrafo del artículo 18 de la Constitución:
Cada universidad es autónoma en su régimen normativo,
de gobierno, académico, administrativo y económico. Las
universidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de
la Constitución y de las leyes.
Este principio no significa que las universidades cuenten
con una invulnerabilidad general frente al ordenamiento jurídico
-más aún, cuando se trata de universidades que nacen no por
iniciativa privada sino por una decisión del Estado expresada
en una ley.
El Estado puede buscar economías de escala fusionando
distintas entidades públicas. Inversamente, puede buscar
también una administración más cuidadosa de sus recursos,
escindiéndolas.
Así, diversas municipales distritales han sido escindidas por
ley. En 1983, por ejemplo, el Congreso de la República desmembró
el distrito de Surquillo, dando origen al de San Borja, en Lima.
En 1995, adicionalmente, el mismo Congreso de la República
creó el distrito de José Luis Bustamante y Rivero, a base de una
parte del territorio del distrito de Paucarpata, en Arequipa.
Al igual que las universidades estatales, los distritos tienen
autonomía consagrada constitucionalmente, pero esto no las
hace inmunes a que puedan ser fusionadas o escindidas por el
Congreso de la República.
En consecuencia, la demanda debe desestimarse también
en este extremo.
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018
Presunta vulneración de la prohibición de iniciativa de
gasto parlamentario
Finalmente, debe considerarse que, para la sentencia
en mayoría, las disposiciones impugnadas también son
inconstitucionales por vulnerar la prohibición de la iniciativa
de gasto parlamentario establecido en el artículo 79 de la
Constitución.
En su parte pertinente, dicha disposición constitucional
señala:
Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa
para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se
refiere a su presupuesto.
Sin embargo, no puede considerarse que las normas
cuestionadas contravengan dicho principio pues, en puridad,
no crean gastos públicos nuevos o aumentan los preexistentes,
como revela el artículo 4, inciso a, de la Ley 29649:
Son rentas de la Universidad Nacional Autónoma del Alto
Amazonas las siguientes:
a) Las actuales partidas consignadas en el presupuesto de
la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana (UNAP) para
su sede en Yurimaguas.
En consecuencia, en la medida en que la creación de la
UNIQ no requiere necesariamente aumentar los niveles de
gasto público existentes previamente, no puede considerarse
que las disposiciones impugnadas contravengan el artículo 79
de la Constitución.
Todo aumento subsiguiente en los niveles de gasto
vinculados con el funcionamiento de la UNAAA no derivarían
de la Ley 29620 sino de otras fuentes, tales corno la aplicación
del artículo 5 de la Ley 27506, del Canon, o la iniciativa
presupuestaria del Poder Ejecutivo establecida en el artículo
78 de la Constitución.
En consecuencia, mi voto es por declarar INFUNDADA
la presente demanda de inconstitucionalidad en todos sus
extremos.
S.
SARDÓN DE TABOADA
W-1706974-1
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES 67879
67880 PROCESOS CONSTITUCIONALES El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
PLENO JURISDICCIONAL

Expediente 0008-2018-PI/TC

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

4 de octubre de 2018

Caso Ley de Reforma Constitucional sobre la no Reelección de alcaldes

Más de 5000 ciudadanos

c.
Congreso de la República

Asunto

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 30305, que modifica el artículo 194

de la Constitución y establece la no reelección inmediata de alcaldes

Magistrados firmantes:

SS

MIRANDA CANALES

RAMOS NÚÑEZ

LEDESMA NARVÁEZ

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

FERRERO COSTA

TABLA DE CONTENIDOS negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.

I. ANTECEDENTES B. DEBATE CONSTITUCIONAL

A. PETITORIO CONSTITUCIONAL Los ciudadanos y el Congreso de la República presentan los

B. DEBATE CONSTITUCIONAL argumentos sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad
B-1. DEMANDA de la disposición impugnada que se resumen a continuación.
B-2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
C. DISPOSICION IMPUGNADA B-1. DEMANDA

II. FUNDAMENTOS - Los demandantes alegan que la norma cuestionada

1. LA NATURALEZA DE LA CONSTITUCIÓN Y SUS
IMPLICANCIAS DE ESTE CASO EN PARTICULAR
2. LA REFORMA COSTITUCIONAL Y SUS LÍMITES
3. EL MARGEN DE ACCIÓN EN TÉRMINOS
INTERPRETATIVOS DE ESTE TRIBUNAL
4. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY
30305, LA CUAL PROHÍBE LA REEELECCIÓN INMEDIATA
DE LOS ALCALDES.
III. FALLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 4 días del mes de octubre de 2018, el
Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con
la asistencia de los magistrados Blume Fortini (presidente),
Ramos Núñez, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez,
Espinosa-Saldaña Barrera y Ferrero Costa, pronuncia la
siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado
Miranda Canales aprobado en la sesión de Pleno Administrativo
de fecha 27 de febrero de 2018. Asimismo se agregan los
fundamentos de voto de los magistrados Ledesma Narváez y
Ferrero Costa y los votos singulares de los magistrados Blume
Fortini y Sardón de Taboada.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 12 de abril de 2018, cinco mil trescientos veintitrés
ciudadanos interponen demanda de inconstitucionalidad contra
la Ley 30305, que, modificando el artículo 194 de la Constitución,
establece la no reelección inmediata para alcaldes.
Por su parte, con fecha 23 de julio de 2018, el apoderado
especial del Congreso de la República contesta la demanda,
introduce un cambio sustancial en la Constitución al instaurar
un mandato prohibitivo en materia de reelección de alcaldes.
Sostienen que, lo que antes era cotidiano, a partir de la reforma
pasa a encontrarse prohibido.
- Alegan en la demanda que, de las actas de la sesión
parlamentaria respectiva, se desprende que la principal
preocupación del legislador se circunscribía a evitar que el
fenómeno de la corrupción continúe expandiéndose. Así, se
consideró que la mejor manera de poner coto definitivo a la
corrupción era cerrar las puertas a la reelección de alcaldes.
- Los ciudadanos recurrentes afirman que la norma
cuestionada tiene como objeto luchar contra la corrupción;
sin embargo, la medida no resiste un mínimo análisis de
proporcionalidad puesto que no resulta idónea para alcanzar la
finalidad que pretende.
- Los demandantes ponen de relieve que no existe una
relación directa entre reelección y corrupción. Señalan, además,
que para que una medida sea idónea tiene que servir a los
propósitos de uno o varios bienes constitucionales. Y si bien
la lucha contra la corrupción es un bien jurídico relevante que
debe ser impulsado, no resulta evidente que con la prohibición
de la reelección de alcaldes se esté garantizando, en absoluto,
la proscripción de actos corruptos.
- Alegan, por otra parte, que para eludir la finalidad
preventiva de la medida bastaría con que un alcalde corrupto
postule a cualquier otro cargo distinto (como, por ejemplo,
primer regidor), desde donde podría mantener inalterable
el esquema de corrupción. Así, la reforma constitucional
impugnada pretende hacer creer que la corrupción solo se evita
si es que se interrumpe la línea de continuidad en el cargo,
cuando los actos de corrupción pueden ocurrir desde el primer
día en el que ejerza la función de alcalde.
- Además, alegan que una medida puede ser considerada
necesaria cuando es el único camino posible a seguir o cuando,
existiendo varios caminos alternativos, el escogido por la ley es
el menos gravoso o aflictivo posible.
- Los ciudadanos demandantes afirman que en el presente
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
caso, el fin de luchar contra la corrupción puede ser alcanzado
sin necesidad de prohibir la reelección. Y es que existen otras
medidas mucho menos aflictivas y perfectamente compatibles
con la Constitución. Por ejemplo, medidas a ser implementadas
antes de la postulación a la alcaldía, así como después de
haber asumido el cargo de alcalde: se podría fortalecer el
rol preventivo de la Contraloría, así como las funciones del
Ministerio Público y del Poder Judicial.
- Y es que de nada vale limitar los derechos participativos,
como se está haciendo con esta ley de reforma constitucional,
si los organismos especializados en materia de fiscalización
no cuentan con las suficientes herramientas de control.
Aunado a ello, cabría revisar la escala de sanciones que, en
el plano penal y político, deben ser fomentadas de manera
mucho más clara, puesto que si el corrupto siente que la ley
no le alcanza o que las penas no desincentivan los actos de
corrupción, es poco o nada lo que puede esperar de la lucha
contra la corrupción.
- La norma impugnada limita los derechos participativos
truncando de plano las aspiraciones de quienes legítimamente
buscan hacer una carrera política con vocación de continuidad,
sin que aparezca una relación objetiva y directa entre los actos
de corrupción y la reelección en los cargos. De hecho, se afirma
en la demanda que si tal presunción estuviera en lo correcto,
todos los alcaldes reelectos hubieran sido condenados por
corruptos, lo que no ha ocurrido.
- Los demandantes concluyen que, de acuerdo a lo
expuesto, resulta evidente que la reforma constitucional no
supera el test de proporcionalidad.
- Por último, los ciudadanos recurrentes advierten que no es
posible establecer una analogía entre las razones que justifican
prohibir la reelección del presidente de la república con las que
inspiran tal limitación en el caso de los alcaldes.
- El de presidente es un cargo esencialmente político y tiene
potestades altamente discrecionales, además de representar
a la nación, mientras que los alcaldes tienen una función de
naturaleza técnica pues administran los servicios directos e
inmediatos que se brindan a la comunidad.
- En tal sentido, afirman que prohibir la reelección
presidencial tiene pleno sentido y resulta adecuado a los
parámetros de la forma republicana de Gobierno y al principio
de alternancia. No ocurre lo mismo para el caso de los alcaldes
que cumplen con una función vecinal. Ello refleja que el
legislador no ha comprendido las diferencias históricas entre lo
que representa el gobierno central por un lado y los gobiernos
locales por el otro.
- En suma, los ciudadanos demandantes afirman que
la ley de reforma constitucional no supera ninguno de los
subprincipios que componen el test de proporcionalidad, por lo
que la norma impugnada debe ser declarada inconstitucional.
B-2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El apoderado especial del Congreso de la República
contestó la demanda en representación del Congreso de
la República, negándola y contradiciéndola en todos sus
extremos, con base en los siguientes argumentos:
- Sostiene que el demandante yerra al sostener que la
promulgación de la ley impugnada tiene como única finalidad la
lucha contra la corrupción. Añade que, en todo caso, el actor no
expresa el vicio en virtud del cual este Tribunal debería realizar
el control de constitucionalidad.
- El apoderado del Congreso de la República alega que
en la demanda no se ha evidenciado vicio alguno que afecte
el procedimiento de aprobación y promulgación de la ley de
reforma constitucional impugnada.
- Se afirma que el demandante no ha realizado
correctamente el test de proporcionalidad y que corresponde
adecuarlo a la jurisprudencia de este órgano de control de la
Constitución.
- Alega el demandado que la prohibición de reelección
inmediata de los alcaldes permitirá fortalecer la institucionalidad
democrática de los gobiernos locales, librándolos de proyectos
políticos individualistas y caudillistas que debiliten su
gobernabilidad.
- En el mismo añade que la medida reporta un beneficio
cuantitativo porque previene y evita el uso de recursos públicos
con fines reeleccionistas que, en última instancia, podrían
configurar conductas ilícitas.
- Concluye que la medida resulta idónea para fines
constitucionalmente legítimos como la consolidación del
sistema de partidos en el ámbito de los gobiernos locales.
- En relación con el subprincipio de necesidad, el apoderado
del Congreso de la República destaca que la medida favorece
una administración transparente y eficiente eliminando un
ámbito donde se presentan conflictos de intereses.
- La contestación de la demanda alude a la proporcionalidad
en sentido estricto y menciona que se recurre a una escala
tríadica para valorar las intensidades de la restricción del
principio intervenido y la satisfacción del principio que juega en
67881
sentido contrario, pero no realiza ninguna aplicación de este al
caso concreto.
- Se alega, además, que no se vulnera el derecho de
participación política de los alcaldes por cuanto no existe
aplicación retroactiva de la ley y no se recorta su mandato.
- Apoderado del Congreso de la República aporta además
legislación comparada en la que se evidencia que Colombia,
Chile cuentan con Tribunales y Cortes Constitucionales
con competencia para controlar la constitucionalidad de las
normas legales. Adicionalmente se cita los casos de Italia
y España cuyas constituciones prevén límites a la reforma
constitucional.
- Anota que, de acuerdo con el artículo 39 de la Constitución
Italiana, “No podrá ser objeto de revisión constitucional la forma
republicana”. Añade que el artículo 169 de la Constitución
Española dispone que “No podrá iniciarse la reforma
constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de
los estados de excepción”.
- Se infiere de la cita de la Constitución italiana que existen
determinados aspectos de la Constitución que no pueden
ser reformados, es decir, que constituyen topes al poder
reformador del constituyente derivado y que las reformas que
desnaturalicen la constitución pueden ser controladas por el
Tribunal Constitucional.
C. DISPOSICIÓN IMPUGNADA
En la demanda se cuestiona el Artículo Único de la
Ley 30305, Ley de Reforma de los artículos 191, 194 y 203
de la Constitución Política del Perú sobre denominación y
no reelección inmediata de autoridades de los gobiernos
regionales y de los alcaldes, publicada el 10 marzo 2015.
El texto de la disposición impugnada es el siguiente:
“Las municipalidades provinciales y distritales son
los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
Las municipalidades de los centros poblados son creadas
conforme a ley.
La estructura orgánica del gobierno local la conforman el
Concejo Municipal como órgano normativo y fiscalizador y la
Alcaldía como órgano ejecutivo, con las funciones y atribuciones
que les señala la ley.
Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo,
por un período de cuatro (4) años. No hay reelección inmediata
para los alcaldes. Transcurrido otro período, como mínimo,
pueden volver a postular, sujetos a las mismas condiciones. Su
mandato es revocable, conforme a ley. El mandato de alcaldes
y regidores es irrenunciable, con excepción de los casos
previstos en la Constitución.
Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente,
Congresista, Gobernador o Vicegobernador del Gobierno
Regional; los Alcaldes deben renunciar al cargo seis (6) meses
antes de la elección respectiva.”
II. FUNDAMENTOS
1. Los demandantes solicitan que se declare la
inconstitucionalidad de la Ley 30305, que modifica el artículo
194 de la Constitución introduciendo la prohibición de la
reelección inmediata de los alcaldes.
2. A fin de resolver la controversia planteada, corresponde
comenzar analizando la naturaleza de la Constitución, las
particularidades y límites del proceso de reforma y la naturaleza
del control que se puede efectuar al respecto.
§ 1. LA NATURALEZA DE LA CONSTITUCIÓN Y SUS
IMPLICANCIAS EN ESTE CASO EN PARTICULAR
3. Corresponde comenzar advirtiendo que la Constitución
es una norma jurídico-política sui generis. El origen de dicha
peculiaridad, desde luego, no solo se sostiene en su posición
en el ordenamiento jurídico, sino también del significado que
tiene y de la función que está llamada a cumplir.
4. Una de las formas en que se expresa esa singularidad
tiene que ver con su doble naturaleza, ya que es, por un
lado, una norma política que organiza los poderes públicos,
les atribuye sus competencias y permite la afirmación de un
proyecto sociopolítico que es encarnación de los valores
comunitarios.
5. Pero, de otro lado, también la Constitución es,
simultáneamente, una norma jurídica en la medida que es
fuente directa y primordial del Derecho y también fuente de las
demás fuentes en la medida que ordena el modo de producción
jurídica.
6. Por otra parte, la Constitución es el fundamento de validez
de todo el ordenamiento instituido por ella. De manera que, una
vez que entra en vigencia, cualquier producción normativa de
los poderes públicos e, inclusive, los actos y comportamientos
de los particulares deben guardarle lealtad y fidelidad.
67882 PROCESOS CONSTITUCIONALES
7. Cuando una norma entra en conflicto con la Constitución,
se abre la posibilidad de declararla inválida, independientemente
de su origen, con el alcance que el mismo ordenamiento
constitucional ha previsto.
§ 2. LA REFORMA CONSTITUCIONAL Y SUS LÍMITES
8. El artículo 206 de la Constitución regula el ejercicio de su
poder de reforma, condicionando su ejercicio a la observancia
de su procedimiento. A saber, que una reforma constitucional
deba ser aprobada por el Congreso con la mayoría absoluta del
número legal de sus miembros y, posteriormente, se someta
a referéndum; o que se puede omitir el referéndum, siempre
que el acuerdo del Congreso se obtenga en dos legislaturas
ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso,
superior a los dos tercios del número legal de congresistas.
9. Efectivamente, la citada disposición constitucional
introduce la posibilidad de llevar a cabo la reforma constitucional,
pero como se trata de un poder derivado de la Constitución
(poder constituyente constituido), se encuentra reglado y,
en consecuencia, la legitimidad de la reforma constitucional
dependerá de que se siga lo formal y materialmente establecido
en la propia carta.
10. Este Tribunal Constitucional tiene resuelto al respecto
lo siguiente:
“La existencia de un poder constituyente derivado implica
la competencia del Congreso para reformar preceptos no
esenciales de la Constitución, conforme a lo previsto en
su mismo texto. Por ello, se caracteriza por ser limitado
jurídicamente y posterior” [Sentencia 0050-2004- PI/TC y
acumulados, fundamento 18].
11. Corresponde advertir que el artículo 206 de la
Constitución ha encargado la competencia (jurídica) de
reformar la Constitución a dos poderes constituidos. De un
lado, en calidad de sujeto titular de la competencia, al Congreso
de la República, quien la podrá llevar adelante por sí solo en la
medida que la reforma se apruebe en dos legislaturas ordinarias
sucesivas con una votación favorable, en cada caso superior a
los dos tercios del número legal de miembros del Congreso;
y, por otro, el pueblo, quien se expresa mediante referéndum.
12. Los límites formales se refieren, entonces, a la
determinación de qué entidad puede realizar la reforma,
qué procedimiento debe seguir para ello y si es que se debe
plantear un referéndum que confirme o no la reforma.
13. Sin embargo, los topes que encuentra el constituyente
derivado o reformador no son solo formales, (relacionados
con el procedimiento que debe seguirse o con la autoridad
competente para pronunciarse y plasmar la reforma), sino que
incluye también algunos límites materiales.
14. Este Tribunal Constitucional tiene resuelto al respecto
lo siguiente:
“El Poder de Reforma Constitucional en tal sentido, y
a diferencia de lo que ocurre con el Poder Constituyente, es
un poder limitado. Mientras que el poder creador carece de
referentes objetivos y en el último de los casos, sólo puede
condicionarse por las valoraciones sociales dominantes (no
sería admisible un Constituyente que destruya la voluntad
del pueblo), el poder creado para reformar tiene en sí mismo
diversas restricciones, todas ellas nacidas de la Constitución”
[Sentencia 0014-2002- PI/TC, fundamento 71].
15. Desde la Sentencia 0014-2002-AI/TC, este Tribunal
tiene resuelto que, si bien las leyes de reforma constitucional no
están previstas en el artículo 200, inciso 4, de la Constitución,
el Tribunal es competente para evaluar su constitucionalidad
ya que tales reformas son introducidas al ordenamiento
constitucional mediante leyes emitidas por un órgano
constituido (fundamento 35).
16. En todo caso, los límites materiales a los que venimos
haciendo referencia están referidos a los contenidos de la
Constitución; “a la presencia de parámetros de identidad o
esencia constitucional inmunes a toda posibilidad de reforma”
(Sentencia 0014-2002-AI/TC, fundamento 74).
17. La doctrina sobre la materia ha identificado que los
límites materiales pueden manifestarse de manera expresa
o de manera implícita. Los límites materiales expresos están
enunciados en el propio texto constitucional, estableciéndose
una prohibición expresa de reforma constitucional sobre
determinados contenidos o principios nucleares del
ordenamiento constitucional, como pone de relieve la parte
demandada en su escrito de contestación.
18. De otro lado, los límites materiales implícitos hacen
referencia a aquellos principios supremos que, sin haber sido
establecidos expresamente, no pueden ser modificados por
reforma constitucional por conformar el núcleo mismo de los
elementos que identifican al texto constitucional. Estos son la
dignidad del ser humano, la soberanía del pueblo, el carácter
democrático del Estado, el modelo unitario y descentralizado
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018
o la forma republicana de gobierno, entre otros que se refieren
a la identidad de la Constitución (Sentencia 0014-2002-AI/TC,
fundamento 76).
19. Este no ha sido un criterio aislado. En la Sentencia
0050-2004-PI/TC y acumulados, se reiteró que el Tribunal
Constitucional era el principal garante de la Constitución,
encontrándose a cargo de velar la Norma Suprema, inclusive
contra leyes de reforma constitucional que puedan “atentar
contra los principios jurídicos y valores democráticos básicos
sobre los cuales se sustenta como contra los procedimientos
establecidos para una reforma constitucional” (fundamento
3).
20. Sobre los valores materiales implícitos, este Tribunal
estableció en el mencionado en el fundamento anterior de
este mismo texto caso que el Congreso de la República no
puede reformar la Constitución para sustituir el “sistema
democrático de gobierno, […] el régimen ‘representativo’,
[…] la Constitución económica o para alterar el principio de
alternancia del gobierno” en virtud a los artículos 1, 3, 43, y 58
de la Constitución (Sentencia 0050-2004-PI/TC y acumulados,
fundamento 35).
21. Es decir que este Tribunal, en su jurisprudencia, ya ha
puesto de relieve que el principio de alternancia del Gobierno
constituye una pauta medular de la Constitución vigente y a
cuyo tenor deberá evaluarse la disposición impugnada en
autos.
22. Por otra parte, se ha establecido también que los límites
materiales están conformados por los valores esenciales de la
Constitución, que son el principio de dignidad de la persona,
la forma republicana de gobierno, el Estado democrático de
derecho y el poder soberano del pueblo (Sentencia 0024-2005-
PI/TC, fundamento 12).
23. A modo de síntesis de todo lo hasta aquí señalado, la
Constitución, norma de características y alcances particulares
es, entre otros factores, parámetro de validez formal y material
del ordenamiento jurídico de un Estado en particular, y además,
pauta que configura los alcances del quehacer político,
económico y social y cultural en un Estado Constitucional que
se precie de serlo. Una consecuencia de esta constatación
es el fenómeno que algunos llaman “constitucionalización
de la política”, el cual justifica plenamente la posibilidad de
ejercer interpretación conforme a la Constitución y control de
constitucionalidad sobre las reformas constitucionales que se
hayan podido aprobar.
24. Y es que no debe perderse de vista que si bien la
actividad política y la actividad jurídica son distintas y responden
a lógicas diferentes, en un Estado Constitucional el quehacer
político ( e incluso aquel que se materializa en el ejercicio del
poder constituyente reformados) no puede darse al margen de
los parámetros previstas en la Constitución de dicho Estado,
sea en la lectura literal, sistemática o convencionalizado del
Texto Constitucional
25. Esta obligación de asegurar que el quehacer político
se desarrollo dentro de parámetros constitucionales no
implica, como podrían temor algunos, una “politización de
la justicia”. Todo lo contrario. Involucra que los jueces y
juezas constitucionales garantizan así a cabalidad su rol
como responsables de concretizar los diferentes preceptos,
disposiciones, principios, valores y derechos contemplados
en un texto constitucional (o que se desprenden de él o de
su lectura convencionalizada) máxime frente a actividades
donde, por su propia dinámica, la amenaza de vulneración o
la misma vulneración de la limitación de poderes o de algunos
derechos fundamentales (elementos centrales de toda actual
Constitución y del constitucionalismo contemporáneo) es un
riesgo innegable.
26. Consecuencia lógica de lo recientemente planteado
es que no haya actividad política exenta de control de
constitucionalidad. En el Derecho Comparado, como es de
conocimiento general, se usan diversas fórmulas al respecto.
Hay quienes, por ejemplo, siguiendo la línea establecida por
la Suprema Corte de los Estados Unidos de América desde
“Baker versus Carr”, van a plantear la posibilidad de efectuar
labores de control en función a cuestiones de procedimiento o
competencia (matters of procedure), o a cuestiones vinculadas
al contenido de lo que se consagra (matters of substancie).
En esta misma línea de actuación se encuentra la Corte
Interamericana, de acuerdo con sus resoluciones en casos
como “Barrios Altos contra Perú” y “Cantuta contra Perú”.
27. En otros contextos se ha recurrido a otros parámetros:
el uso de los elementos empleados para el control de la
discrecionalidad administrativa o el empleo de la ponderación
son algunos de ellos. Incluso la jurisprudencia de tribunales
constitucionales y supranacionales han establecido pautas
específicas de control para ciertas manifestaciones de actividad
política como la de la plasmación de políticas públicas.
Así, por ejemplo, ya nuestro Tribunal Constitucional ha
reconocido como pautas o criterios que deben tenerse en
cuenta para el control constitucional de las políticas públicas
a evaluar a las siguientes (en este sentido, STC 03228-2012-
PA/TC:
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
Déficits de existencia: si se ha obviado la formulación de
un plan o política que enfrente determinado problema relativo
a la salud.
Déficits de ejecución: si no se han realizado o materializado
efectivamente los planes adecuadamente formulados.
Déficits de consideración suficiente: en caso se haya
desatendido las dimensiones o principios relevantes del
derecho a la salud en la formulación o implementación de las
políticas públicas pertinentes.
Déficits de respeto suficiente: que, a diferencia de los déficits
de consideración, aluden a trasgresiones graves o manifiestas
del derecho a la salud. Los déficits de respeto suficiente, a su
vez, pueden ser déficits de violación manifiesta, en caso se
haya establecido políticas claramente contrarias a los principios
que rigen el derecho a la salud; déficits de razonabilidad, si se
han adoptado de medidas claramente inconducentes; y déficits
de protección básica o elemental, con respecto a políticas
insuficientes para el cumplimiento de determinados objetivos
prioritarios de la salud.
Déficits de confrontación de problemas estructurales en
salud: en caso no se haya enfrentado asuntos que impiden
la ejecución efectiva de las políticas públicas y terminen
generando resultados negativos en la salud. Estos, entre otros,
pueden ser déficits de participación política, si se ha adoptado
una política pública en salud sin permitir la participación de la
sociedad civil o de los directamente afectados por ella; déficits
de transparencia, si no existe información pública actual y
accesible sobre las políticas públicas y su ejecución; déficits de
control, si no se han establecido o implementado debidamente
formas supervisión o mecanismos de rendición de cuentas
respecto a las políticas implementadas; déficits de evaluación
de impacto, si se ha procedido sin establecer líneas de base o
indicadores con enfoque de derechos que permitan evaluar los
impactos de la política pública en el goce efectivo del derecho
a la salud.
28. El control aquí reseñado también se proyecta a
las reformas de la Constitución. Si, como aquí mismo se ha
anotado, el poder de reforma constitucional admite límites,
con mayor razón corresponde a jueces y juezas como las de
este Tribunal Constitucional realizar labores de interpretación
conforme y control sobre reformas constitucionales. Así ya lo ha
hecho una Alta Corte latinoamericana como la Suprema Corte
de Justicia de la Nación argentina en el caso “Fayt”, e incluso
nuestro Tribunal Constitucional en los Expedientes 0050-2004-
AI/TC, 0051-2004-AI/TC, 0004-2005-PI/TC, 007-2005-PI/TC y
009-2005-PI/TC.
29. Ahora bien, la labor de interpretación conforme y control
de constitucionalidad no puede darse de cualquier manera.
Debe respetar los parámetros dentro de los cuales se realiza
el quehacer de un juez o jueza constitucional, donde se parte
de una presunción (iuris tantum o que admite razonamiento
en contrario) de la constitucionalidad de la norma impugnada,
materia que abordaremos a continuación.
§ 3. EL MARGEN DE ACCIÓN EN TÉRMINOS
INTERPRETATIVOS DE ESTE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EN CASOS COMO EL PRESENTE
30. El juez constitucional, sin abandonar sus tareas
contraloras, es hoy, por sobre todas las cosas, un intérprete
calificado de la Constitución y garante de los principios,
valores y preceptos de esa Constitución, los cuales, a su vez,
buscan asegurar la plena vigencia de la constitucionalidad y
el Estado Constitucional. En ese tenor, su razonamiento, y
su tarea de concretización, siempre deben estar dirigidos
a optimizar lo prescrito en las diferentes disposiciones
constitucionales, rescatando sus sentidos normativos más
afines con la tutela de los aspectos que hoy caracterizan al
constitucionalismo moderno. Todo ello, en base a una lectura
del texto constitucional sistemático consigo mismo y con
los compromisos convencionales asumidos por su Estado
en particular, o que han adquirido carácter de normativa ius
cogens.
31. En este sentido, la clave del quehacer del juez
constitucional es asegurar una interpretación conforme a
la Constitución, dejando como última y extrema alternativa,
según corresponda, a una declaración de inconstitucionalidad
con efectos propios de un control abstracto, de acuerdo con lo
previsto en cada ordenamiento jurídico general en particular; o
a la inaplicación de la norma cuestionada por inconstitucional
propia del control difuso. Tiene además tenerse presente que
todo ordenamiento jurídico estatal contemporáneo reconoce la
existencia de una pluralidad de intérpretes vinculantes de su
Constitución. En ese escenario, el juez(a) constitucional en
general, y el Tribunal Constitucional en particular, son, en un
Estado específico, el intérprete vinculante final, más no el único.
32. Caben entonces interpretaciones distintas, máxime
si cualquier disposición legal, infra legal, y, sobre todo,
constitucional, recoge varios sentidos normativos dentro de sí.
Aquello hace que puedan darse interpretaciones diferentes a
67883
aquellas que hubiese preferido, e incluso promovido el juez(a)
constitucional, sin que aquello las haga per se inconstitucionales.
Es más, y en la medida que la interpretación conforme a la
Constitución permite distintas respuestas, el juez constitucional
no puede imponer su comprensión a la de otros intérpretes
vinculantes, si a su vez esas interpretaciones encajan dentro
del parámetro proveniente del Texto de la Constitución, su
lectura sistemática y lo que se infiere de él.
33. Lo importante es pues, para un juez(a) constitucional,
frente a una decisión tomada por otro intérprete vinculante de la
Constitución luego de un pronunciamiento suyo, ver ante todo
si esa decisión tomada, coincida o no con ello, es conforme a la
Constitución. Si la decisión tomada puede tener comprensiones
disímiles, que eventualmente puedan tener sentidos normativos
conformes con la Constitución, pero también puedan entenderse
en forma distinta, el juez constitucional deberá recurrir a,
luego de distinguir entre disposición y norma, una sentencia
interpretativa, que no necesariamente es manipulativa, como
veremos luego, para preservar la constitucionalidad de lo
resuelto (con una sentencia interpretativa denegatoria) o acotar
a lo menos posible una eventual y excepcional declaratoria
de inconstitucionalidad (con una sentencia interpretativa
estimatoria). Con ello un juez(a) constitucional cumple a
cabalidad sus funciones dentro de un Estado Constitucional.
34. Nos corresponde entonces, como miembros de un
Tribunal Constitucional, ir en esa línea de acción, haciendo
todos los esfuerzos posibles para preservar una interpretación
conforme, labor cuyos alcances se explicarán con algo más de
detalle a continuación, ya con una mayor vinculación al caso
que estamos analizando en particular.
35. Lo señalado es especialmente importante para entender
casos como el presente. En tanto y en cuanto la interpretación
de una disposición constitucional puede apuntar a diversos
sentidos, si alguno de estos es conforme con el parámetro
constitucional o convencional vigente, no puede darse una
declaración de inconstitucionalidad, aun cuando el contenido
o sentido interpretativo otorgado a la disposición constitucional
no nos guste o no nos parezca el mejor diseñado técnicamente.
36. Con estas precisiones, corresponde hacer ahora el
análisis de la constitucionalidad de la Ley 30305, la cual prohíbe
la reelección inmediata de alcaldes. Atendiendo a la existencia
de límites formales y materiales, explícitos e implícitos del poder
de reforma constitucional, corresponde a este Tribunal analizar
si el ejercicio del poder constituyente reformador desarrollado
por el Congreso de la República a través de la Ley 30305 puede
justificar la declaración de una demanda de inconstitucionalidad
como fundada, o si, independientemente de simpatías o
antipatías, existe una comprensió9n de lo realizado conforme
a la pauta constitucional vigente.
§ 4. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 30305, LA CUAL
PROHÍBE LA REELECCIÓN INMEDIATA DE LOS ALCALDES
37. El cuestionamiento del recurrente solo se refiere al
tercer párrafo del artículo 194, modificado por el artículo único
de la Ley 30305, en cuanto establece que “no hay reelección
inmediata para los alcaldes. Transcurrido otro período, como
mínimo, pueden volver a postular, sujetos a las mismas
condiciones”.
38. La reforma constitucional que ahora se cuestiona
plantea que, en aras de tutelar la alternancia en el poder, y todo
lo que ella involucra, pueden establecerse límites a la posibilidad
de un alcalde o alcaldesa sea reelegido inmediatamente, y así
seguir desempeñando las funciones que viene ejerciendo. No
se está planteando una prohibición absoluta y definitiva. Se
ha plasmado, tal como se hizo anteriormente en el caso del
Presidente de la República, una restricción a una reelección
inmediata. Corresponde entonces analizar si ahora nos
encontramos frente a una restricción a otro supuesto de
reelección inmediata que, como el que acabamos de mencionar,
vulnera o no los parámetros constitucionales y convencionales
que este Tribunal debe concretizar y hacer cumplir.
39. Corresponde apreciar cuál es la normativa internacional
aplicable al derecho de sufragio y de ser elegido. Como bien
señalan disposiciones como el artículo 21 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, el artículo 25 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo
3 del Protocolo 1 del Convenio Europeo de Derechos
Humanos (previsto, justo es decirlo, para los parlamentarios
o congresistas), la jurisprudencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos desde el caso “Gitonas y otras versus
Grecia”, y el artículo 23 (1b y 2) de la Convención Americana, el
derecho de ser elegido no es absoluto y admite límites.
40. En ese mismo sentido también se ha pronunciado la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en reiterada
jurisprudencia, destacando entre ellas “Castañeda Gutman
contra México”. Corresponde entonces señalar si existe un
derecho (fundamental o humano, conceptos que hoy cada
vez tienen que entenderse como sinónimos) a la reelección.
Dicho con otras palabras, si el contenido constitucional y
convencionalmente protegido de derechos políticos como los
67884 PROCESOS CONSTITUCIONALES
de sufragio y el de ser elegido, que por cierto admiten límites,
incluyen un supuesto derecho a la reeleción de quien ejerce un
cargo y desea mantenerse en él.
41. Esta preocupación, por cierto, no es nueva ni exclusiva
de nuestro país. Ha sido planteado incluso en escenarios como
el de la Comisión de Venecia, entidad que hoy hace las veces
de organismo coordinador de las labores de los diferentes
Tribunales y Cortes Constitucionales a nivel mundial. Es más, y
con fecha 16 y 17 de marzo de 2018, este grupo de trabajo ha
emitido y aprobado un informe sobre los límites a la reelección
de altos funcionarios. Si bien en su primera parte se encuentra
dirigido a analizar con más detalle lo referido a la reelección
de presidentes, se inicia con una parte general, en la cual
directamente se aborda si hay la posibilidad de considerar la
existencia de un derecho a ser reelegido, y, de la reelección
inmediata de un alto funcionario.
42. Debido a la claridad y relevancia de lo señalado por
la Comisión de Venecia (entidad de la cual nuestro Tribunal
Constitucional es parte) en el tema que venimos analizando,
nos permitimos reproducirlo a continuación:
“[…] 81. Un análisis de los tratados internacionales, las
constituciones nacionales y las decisiones judiciales muestra
que la reelección no se concibe como un derecho humano. Los
principales instrumentos internacionales reconocen el derecho
de participar en la conducción de los asuntos públicos, de votar y
ser elegido y de tener acceso al servicio público, en condiciones
generales de igualdad. El derecho al voto activo y pasivo debe
ejercerse a través de elecciones periódicas genuinas, mediante
el sufragio universal y equitativo y mediante voto secreto u otro
procedimiento equivalente que garantice la libre expresión de
la voluntad de los electores. Estos son elementos esenciales
para asegurar que los individuos participen en la vida política de
su comunidad. Al igual que otros derechos humanos, protegen
los cimientos de la libertad, la realización plena y los derechos
fundamentales de cualquier persona, considerados como la
condición esencial de la dignidad humana.
82. Una persona que se propone ser reelegida ha
ejercido ya su derecho de ser elegida, por lo que los límites
a la reelección o incluso la prohibición de la reelección no
deben interpretarse a priori como una violación de un derecho
humano. Si se reconociera la reelección como un derecho
El éxito de una web radica cuando se vuelve útil para nuestras vidas
MEDIOS PÚBLICOS
PARA SERVIR AL PÚBLICO
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018
humano, esto implicaría que el contenido actual del derecho
humano a la participación política es insuficiente para garantizar
los intereses y expectativas legítimos.
83. Sin embargo, un reconocimiento amplio del derecho
a la participación política en los tratados internacionales
no admite tal insuficiencia. No existen tampoco evidencias
empíricas que puedan demostrar que el contenido actual del
derecho de postularse en una elección es insuficiente para
garantizar la participación en la función pública. Por el contrario,
parecería que las circunstancias que generaron la restricción
más común al derecho de contender por cargos (por ejemplo, la
necesidad de evitar que los titulares en funciones tomen ventaja
de su posición para perpetuarse en el poder o abusar de los
recursos públicos) persisten en la mayoría de las democracias
contemporáneas.
[…]
85. Sea como fuere, en tanto no exista un fundamento
teórico, internacional o constitucional para reconocer la
reelección como un derecho humano, debe concebirse como
una cláusula autónoma vinculada al derecho de la participación
política y al derecho de postularse en elecciones. De cualquier
manera, los límites a la reelección u otras restricciones del
derecho de contender por un cargo de distintas formas —
por ejemplo, prohibiendo la reelección de los funcionarios
políticos, limitando el número de períodos consecutivos que un
funcionario puede ocupar el cargo o prohibiendo la reelección
consecutiva de cualquier funcionario público —imponen
restricciones al derecho humano a la participación política. Así
pues, deben justificarse con un objetivo legítimo, ser necesarios
en una sociedad democrática y ser razonables.
86. En conclusión, la Comisión de Venecia opina que
no existe un derecho humano específico y diferenciado a la
reelección. La posibilidad de postular separa un cargo para
otro período previsto en la constitución es una modalidad
o una restricción del derecho a la participación política y,
específicamente, a contender por un cargo.
[…]
93. Los límites a la reelección están orientados a proteger
a la democracia de convertirse en una dictadura de facto.
Adicionalmente, los límites a la reelección pueden fortalecer a
una sociedad democrática, puesto que imponen la lógica de la
alternancia política como un evento predecible en los asuntos
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Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
públicos. Pueden ser “mecanismos importantes para evitar una
dinámica política en que el vencedor se lleve todo”. También
mantienen viva la esperanza de los partidos de oposición de
obtener poder en el futuro cercano a través de procedimientos
institucionalizados, con pocos incentivos para tomar el poder
mediante un golpe. Los límites a la reelección, entonces, están
orientados a proteger los derechos humanos, la democracia y
el estado de derecho, que son objetivos legítimos dentro del
significado de las normas internacionales.
94. En las democracias modernas, la soberanía de una
nación reside en el pueblo. Toda la autoridad del Estado debe
emanar del pueblo.
Nadie puede argumentar, por ende, tener derecho de
contender en una elección después de un primer mandato si
la constitución dispone lo contrario. La restricción del derecho
a ser elegido se deriva de una elección soberana del pueblo en
busca de los objetivos legítimos de interés general a los que se
hizo referencia arriba, que prevalecen por sobre el derecho del
Presidente en funciones. Como ya se explicó, los criterios para
esta restricción son tanto objetivos como razonables.
[…]
102. Los límites a la reelección pueden incidir también
en los derechos de los votantes en otro sentido. Podría
argumentarse que la posibilidad de reelección ayuda a
garantizar la rendición de cuentas, por lo que la prohibición
o las restricciones a la reelección afectan el derecho y
la capacidad de los ciudadanos de hacer responsables
a quienes ocupan el poder. Desde este punto de vista, las
restricciones a la reelección o las limitaciones a los períodos
afectan directamente uno de los cimientos de la democracia: la
capacidad de elegir libremente a los representantes, mediante
voto popular y sin trabas.
[…]
103. Cabe resaltar, empero, que el pueblo puede votar
libremente, pero solo por aquellos candidatos que aparecen
en la boleta. La capacidad de los ciudadanos de hacer
responsables a quienes ocupan el poder siempre se ve
limitada por condiciones legales relacionadas con las reglas
del sufragio, como edad, ciudadanía y capacidad legal, entre
otras, así como por los reglamentos que rigen el derecho de
postularse y aparecer en la boleta, es decir, las normas de
nominación. Aun así, el derecho de votar por el candidato
preferido solamente es uno, aunque esencial, de una amplia
gama de actividades y derechos políticos relacionados con la
participación política. Por lo tanto, las limitaciones al acceso
a la elección o a la reelección no pueden considerarse como
un obstáculo para el ejercicio de esos derechos y de la
participación política. Así pues, en general, las restricciones
al derecho humano de la participación política y de la elección
de los mandatarios son permitidas dentro de una democracia
constitucional, a pesar de que desde la perspectiva de los
derechos subjetivos deben ser justificadas y considerarse
necesarias.
104. Adicionalmente, los límites a la reelección pueden
ayudar a asegurar la rendición de cuentas entre los
representantes electos y con ello colaborar en la promoción
de derecho humano a la participación política, al prevenir
una excesiva concentración de poder en la presidencia que
podría distorsionar el funcionamiento eficaz de las elecciones
periódicas genuinas. Por último, un estudio reciente muestra
que los límites a la reelección pueden ser en interés de los
electores “a pesar del efecto en rendición de cuentas de las
elecciones”: deben fomentar el comportamiento “‘veraz’ de
los representantes en funciones, lo que a su vez les permite a
los votantes reelegir selectivamente representantes de mayor
calidad para un segundo período en funciones” y fortalecerla
responsabilidad electoral del ejecutivo al reducir el valor de
ocupar el cargo.
105. En conclusión, la limitación del derecho de sufragio
que imponen los límites a la reelección persigue fines legítimos,
está consagrada en la constitución y debe considerarse como
una “limitación implícita” que es objetiva y razonable, dentro del
margen de apreciación de los Estados. De ello se desprende
que los límites a la reelección no restringen indebidamente los
derechos humanos y políticos de los electores, sino que pueden
contribuir a la promoción de esos derechos. […]”
43. Como bien puede apreciarse, no existe parámetro
constitucional o convencional que nos lleve a desconocer que
el derecho a elegir y el derecho a ser elegido admite límites, así
como que nos permita inducir que existe un supuesto derecho
a ser reelegido.
44. Se constata ahora que la aprobación de esta reforma
constitucional fue aprobada por el Congreso de la República
siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 206 de la
Constitución y, por lo tanto, no se incurrió en vicios formales
que permitan, por este tipo de consideraciones, cuestionar
su constitucionalidad. Resulta oportuno anotar también que
la prohibición de reelección inmediata para los alcaldes no
contraviene los límites materiales que debe observar la reforma
67885
de la Constitución, pues no desnaturaliza la identidad de la
carta constitucional hoy vigente.
45. Adicionalmente, corresponde advertir que la prohibición
de la reelección de los alcaldes se vincula con el principio de
alternancia en el poder. Compete, en todo caso, corroborar
que los alcances de lo actualmente planteado en nuestro
ordenamiento constitucional favorecen la sucesión de distintas
autoridades electas para cada periodo municipal.
46. Y es que este Tribunal Constitucional carece de
competencia para determinar si resulta preferible o conveniente
la admisión de la reelección inmediata de los alcaldes, o su
eliminación por cuanto no puede basar su decisión en razones
de oportunidad. No le compete determinar si una medida o la
otra resulta más eficiente para alcanzar determinado estado de
cosas deseable, como desterrar la corrupción.
47. Sin duda alguna los actos de corrupción merecen
el más enérgico rechazo, y deben ser sancionados con la
máxima severidad que permitan la Constitución y demás
normativa aplicable. Ahora bien, pero en aplicación del criterio
de corrección funcional, este Tribunal Constitucional no puede
en principio incidir en lo que constituye la esfera del legislador,
a quien en primer lugar le corresponde decidir cuales medidas
resultan más eficientes para enfrentarla.
48. De otra parte, corresponde reiterar aquí que en el
presente caso no se ha planteado la interpretación conforme a
la Constitución y el control constitucional de una ley ordinaria,
sino de una ley de reforma constitucional. Por ende, lo que ha
debido hacer este Tribunal es apreciar, además de si se han
respetado los límites formales del poder de reforma (situación
que aquí se ha acreditado), es que la reforma aquí cuestionada
no desnaturaliza la Constitución, haciéndole perder la identidad
con la que la forjó el constituyente originario.
49. En ese sentido, cabe resaltar que el Estado peruano se
identifica con la forma republicana de gobierno, con el Estado
unitario descentralizado y con la separación de poderes,
entre otros principios rectores a los que aquí ya se hiciera
referencia. Estos principios por cierto no se ven vulnerados
con la reforma del tercer párrafo del artículo 194 de nuestra
Constitución, el cual introduce la ley de reforma constitucional
impugnada.
50. Y es que ni la República, ni la descentralización,
ni la separación de poderes dependen de que se reelija
inmediatamente o no a determinados funcionarios públicos
como los alcaldes, por ejemplo. En consecuencia, corresponde
desestimar la presente demanda, por cuanto la ley de reforma
constitucional cuestionada no contraviene parámetros centrales
dentro de la configuración de nuestra Constitución, tanto a nivel
de competencias, procedimientos o contenidos.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declara INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
LEDESMA NARVÁEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FERRERO COSTA
FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
LEDESMA NARVÁEZ
En el presente caso coincido con el sentido de lo resuelto
y comparto también la mayoría de los argumentos jurídico-
constitucionales que le sirven de sustento. No obstante ello, en
relación a lo sostenido por la mayoría quisiera detenerme en las
siguientes consideraciones:
1. En primer lugar, si bien estimo que en esta sentencia
se ha seguido una línea de continuidad en lo que respecta al
desarrollo jurisprudencial por este Tribunal Constitucional de la
temática relativa a la reforma constitucional y sus límites, sean
estos formales o materiales, y entre estos últimos, expresos o
implícitos, quisiera insistir en la consideración de los derechos
fundamentales como parte de los límites materiales que toda
reforma parcial de la Constitución debe respetar.
2. En concreto, este Tribunal en la STC 050-2004-AI/TC (y
acumulados) ha sostenido que:
67886 PROCESOS CONSTITUCIONALES
(…) para evitar que los órganos constituidos en ejercicio
del poder constituyente derivado que le ha sido acordado
constitucionalmente, produzcan cualquier modificación de esos
principios sustanciales, estos han quedado fuera del alcance
del constituyente derivado. Los derechos fundamentales son
consustanciales al Estado social y democrático de derecho
(FJ 35).
3. Al respecto, este Tribunal ha sostenido que los derechos
fundamentales y otros principios constitucionales no pueden
modificarse sustancialmente toda vez que le confieren la
calidad de Estado democrático y Social de Derecho al Estado
peruano, lo que asimila con la existencia de límites implícitos
a la reforma de la Constitución (Ibíd., FJ 36).
4. Tal es el caso del artículo 32 in fine de la Norma
Fundamental, que determina que no pueden someterse
a referéndum la supresión o disminución de los derechos
fundamentales de las normas, lo que a criterio de este
Tribunal en la sentencia antes aludida, se presenta como
“una verdadera cláusula de límite material para la potestad de
reforma parcial de la Constitución” (Íd.).
5. Lo anterior, evidentemente, no niega la posibilidad,
según este Tribunal, de que “los derechos fundamentales
puedan reformarse únicamente para mejorar su situación
preexistente” (Ibíd., FJ 37), sin que por ello se pierda de vista
que tampoco son absolutos (Íd.)
6. En segundo lugar, quisiera precisar en relación a la
STC 03228-2012-PA/TC, citada en el fundamento 27 de la
sentencia de mayoría como ejemplo –si bien en el ámbito de
la realización del derecho a la salud- del reconocimiento por
este Tribunal de las pautas o criterios que deben tenerse en
cuenta para el control constitucional de las políticas públicas
a evaluar, que el voto singular que emití no se refería en
concreto a tales aspectos vinculados con la temática.
7. En efecto, valga esta oportunidad para dejar en claro
que el voto singular emitido en la STC 03228-2012-PA/
TC se debió a una indebida acumulación de pretensiones
configurada según mi opinión y a la falta de legitimidad para
obrar de la demandante respecto a las posibles afectaciones
al derecho a la salud producto de la política del reuso alegadas
en dicho caso, toda vez que a mi criterio, el derecho a la salud
y el estar informado del procedimiento médico empleado no
son derechos de carácter difuso.
8. Dicho en otros términos, quisiera reiterar que en
anteriores casos sometidos al conocimiento de este
Colegiado, como la STC 0014-2014-P1/TC, 0016-2014-PI/
TC, 0019-2014-P1/TC y 0007-2015-PI/TC, ya he compartido
la conclusión por la que se entiende que este Tribunal
Constitucional “tiene el deber de controlar la legitimidad
constitucional de las políticas públicas e incluso la ausencia
de estas, en el contexto de sus deberes de respeto y garantía
de los derechos”; sin que por ello se ignore que el mismo, “en
principio, no participa en el diseño de las políticas públicas,
no decide qué opción es mejor que otra, ni prioriza las metas”
(STC 0014-2014-P1/TC, 0016-2014-PI/TC, 0019-2014-P1/TC
y 0007-2015-PI/TC, FJ 22 y 18).
9. Finalmente, y en cuanto a lo medular de la presente
controversia, considero que una medida como la contenida en
el artículo único de la Ley 30305, cuestionada en el presente
caso en el extremo referido a la prohibición de reelección
inmediata de los alcaldes, no solamente ha respetado los
límites formales y materiales que la Constitución prevé para
su reforma, sino que, incluso, contribuye a la realización de
derechos, principios y valores que ella consagra.
10. Al respecto, considero fundamental para la resolución
del presente caso la consideración según la cual el principio
de alternancia del gobierno no puede ser alterado a través de
una reforma parcial de la Constitución llevada a cabo por el
Congreso de la República (FJ 20) así como también el que se
sostenga en la presente sentencia que “no existe parámetro
constitucional o convencional que nos lleve a desconocer que
el derecho a elegir y el derecho a ser elegido admite límites,
así como que nos permita inducir que existe un supuesto
derecho a ser reelegido” (FJ 43).
11. Y es que, efectivamente, nuestro orden constitucional
en sentido material no garantiza el derecho a ser reelegido
dentro del cúmulo de derechos de participación política
reconocidos en el bloque de constitucionalidad. Antes bien, lo
que sí se advierte es la existencia de límites a tales derechos,
que serán admisibles siempre que sean razonables y
proporcionales, más allá de no vaciarlos de contenido o afectar
el núcleo duro de otros principios o bienes constitucionales.
12. En ese entendido, considero que la disposición relativa
a la prohibición de reelección de los alcaldes que constituye
uno de los objetos de la reforma parcial de la Constitución a
este respecto, no implica una modificación sustancial de los
derechos a la participación política. Antes bien, contribuye a
la materialización del principio de alternancia del gobierno que
constituye uno de sus fundamentos.
13. En efecto, se trata de una reforma que se enmarca
dentro de una tendencia evolutiva orientada a fortalecer,
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018
ampliar y mejorar los alcances de este principio en el caso
concreto de las autoridades municipales, principio que, por
lo demás, emana de la identidad de la Norma Fundamental.
Además considero que la regla constitucional es un tácito
incentivo a promocionar la mayor participación política de
ciudadanos en la gestión municipal dando la posibilidad de
la alternancia.
14. Dicho en otros términos, la reforma constitucional
objeto de control en el presente caso contribuye a la mayor
realización del principio de alternancia del gobierno por lo
siguiente:
-Desincentiva la perjudicial distinción entre políticos (o
la comúnmente llamada “clase política”) y los ciudadanos de
a pie, en el sentido de que impide que en razón del acceso
al cargo público por elección popular y de la correspondiente
“especialización” que esto comporta, sean solamente unos
cuantos aquellos que participan efectivamente en el proceso
de decisión y conducción de los asuntos públicos en el ámbito
de los gobiernos locales;
-Consecuentemente con ello, se promueve que los
ciudadanos, independientemente de su trayectoria política
o antecedentes en términos de participación directa en los
asuntos públicos, puedan involucrarse cada vez más en estos
últimos, de forma tal que resulte favorecida e impulsada la
renovación en el ejercicio de los cargos públicos de elección
popular, lo que a su vez emana como un imperativo para los
partidos políticos participantes de las contiendas electorales,
a fin de que inicien o continúen con el referido esfuerzo de
renovación de cuadros y la participación democrática de los
militantes y sin candidatos eternos, lo cual redunda a su vez
en el fortalecimiento de tales partidos por cuanto se imponen
límites reales al poder de las cúpulas que tienden a detentar
para sí los espacios de poder al interior de los mismos; y
-Asimismo, favorece el escrutinio de la gestión saliente
a realizarse por una nueva gestión, lo que a su vez aparece
como un mecanismo institucional de desvelamiento y control
de eventuales prácticas soterradas, lo que no suele ser
ajeno a la práctica de no pocas gestiones ediles en nuestro
país, lo que guarda coherencia con la consideración según
la cual, como ha referido este Tribunal Constitucional, “el
combate contra toda forma de corrupción goza de protección
constitucional, según se desprende de los artículos 39º y 41º
de la Constitución así como del orden democrático previsto
en el artículo 43 de la Constitución” (STC 00017-2011-PI/TC,
FJ 16).
15. En consecuencia, advierto que la reforma
constitucional cuestionada en el presente caso no representa
ninguna incidencia de trascendencia constitucional para los
alcaldes destinatarios de la misma, en la medida que no se
ha reconocido en nuestro ordenamiento jurídico un derecho
a ser reelegido, menos aún de forma inmediata, y que, por
el contrario, coadyuva a la plena realización del principio
fundamental de alternancia del poder y, en consecuencia, de
los derechos constitucionales a la participación política de los
ciudadanos, de los que constituye uno de sus fundamentos.
Por tales consideraciones, considero que en el presente
caso debe declararse INFUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 30305, en lo que respecta
a la modificación del artículo 194 de la Constitución, al
establecer la no reelección inmediata de los alcaldes.
S.
LEDESMA NARVÁEZ
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
FERRERO COSTA
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas
magistrados, emito el presente fundamento de voto pues
concuerdo con la ponencia en declarar INFUNDADA la
demanda, pero por distintas consideraciones.
El cuestionamiento del recurrente se refiere al tercer
párrafo del artículo 194 de la Constitución, modificado por el
artículo único de la Ley 30305, en la parte que establece: “No
hay reelección inmediata para los alcaldes. Transcurrido otro
período, como mínimo, pueden volver a postular, sujetos a las
mismas condiciones”.
La disposición fue aprobada por el Congreso de la
República siguiendo el procedimiento previsto en el artículo
206 de la Constitución, por lo que no se incurrió en vicios
formales que afecten su constitucionalidad.
De otro lado, en el presente caso, no se ha planteado el
control constitucional de una ley ordinaria sino de una ley de
reforma constitucional y, por lo tanto, solo se podrá controlar
si la reforma desnaturaliza la Constitución, haciéndole perder
la identidad con la que la forjó el constituyente originario.
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
En mi opinión, la prohibición de reelección inmediata para
los alcaldes no contraviene los límites materiales que
debe observar la reforma de la Constitución, por cuanto no
desnaturaliza su identidad.
En efecto, el Estado peruano se identifica con la
forma republicana de gobierno, con el estado unitario
descentralizado, con la separación de poderes, entre otros
principios rectores. Ni la república, ni la descentralización,
ni la separación de poderes dependen de que se reelija
inmediatamente o no a los alcaldes.
Por otra parte, este Tribunal Constitucional carece de
competencia para determinar si resulta preferible o no la
reelección inmediata de los alcaldes, por cuanto no puede
basar su decisión en razones de oportunidad. En aplicación
del principio de corrección funcional, este órgano de control
de la Constitución no puede determinar si una medida u otra
resulta más eficiente para alcanzar un determinado estado de
cosas deseable, como desterrar la corrupción.
S.
FERRERO COSTA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ERNESTO
BLUME FORTINI, OPINANDO QUE LA DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DEBE DECLARARSE FUNDADA
Discrepo, respetuosamente, con la posición de mayoría
de mis colegas magistrados, que han optado por declarar
INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta
contra la Ley de Reforma de Constitucional 30305, “Ley de
reforma de los artículos 191°, 194° y 203° de la Constitución
Política del Perú sobre denominación y no reelección
inmediata de autoridades de los gobiernos regionales y de
los alcaldes”, en cuanto prohíbe la reelección inmediata de
alcaldes, restringiendo tanto el derecho de ser elegido como
el de elegir, en directa violación de la prohibición establecida
en el artículo 31 de la Constitución Política del Perú, que, por
mandato del Legislador Constituyente, preceptúa en su último
67887
párrafo que nulo y punible todo acto que prohíba o limite al
ciudadano el ejercicio de sus derechos.
Sobre el proceso de inconstitucionalidad
1. El Proceso de Inconstitucionalidad o, más propiamente
denominado Proceso Directo de Control Concentrado de
la Constitucionalidad, es el proceso paradigma entre los
procesos de control de la constitucionalidad en tanto constituye
la canalización de la fórmula de heterocomposición más
completa y eficaz para anular la normativa infraconstitucional
afectada de alguna causal de inconstitucionalidad. Es decir,
la normativa incursa en infracción constitucional. Sea esta
infracción de forma, de fondo, directa, indirecta, parcial o total,
y, en consecuencia, incompatible con la Constitución. Es un
proceso de aseguramiento de la primacía de la Constitución,
en cuanto norma suprema y expresión de la voluntad
normativa del Poder Constituyente.
2. De acuerdo al diseño procedimental ideado por Hans
Kelsen, el Proceso Directo de Control Concentrado de la
Constitucionalidad tiene como características principales
el ser un proceso constitucional de instancia única, de
carácter cognoscitivo, de enjuiciamiento de la producción
normativa del legislador infraconstitucional de primer rango
y de carácter hiperpúblico; que, por consiguiente, escapa a
las clasificaciones conocidas y se yergue como un proceso
especialísimo, atípico y sui generis.
3. Así, es especialísimo, por cuanto es un proceso ad hoc
y único para el control concentrado de la constitucionalidad,
como corresponde a la materia de hiperinterés público
que a través de él se controvierte y que canaliza una
fórmula de heterocomposición peculiar, frente a un conflicto
también peculiar y de marcado interés público, nacido
a raíz del cuestionamiento de una norma imputada de
inconstitucionalidad. Atípico, en razón de que no se encuadra
dentro de la clásica tipología de procesos consagrados en el
Derecho Procesal y, además, diferente a los otros procesos
constitucionales. Sui generis, en razón que combina el
interés de la parte accionante con un interés de carácter
general, consistente en la fiscalización de la producción
67888 PROCESOS CONSTITUCIONALES
normativa infraconstitucional de primer rango para asegurar la
supremacía normativa de la Constitución.
4. El objeto del Proceso Directo del Control
Concentrado de la Constitucionalidad es una pretensión
procesal de constitucionalidad; esto es, la solicitud de
verificar la constitucionalidad de una norma imputada de
inconstitucionalidad. Así, esta petición centra la actividad del
Tribunal Constitucional en un juicio de constitucionalidad, de
tal forma que la cuestionada inconstitucionalidad de la norma
recurrida se convierte en requisito procesal de admisibilidad
del recurso y cuestión de inconstitucionalidad, y configura
lógicamente la cuestión de fondo del proceso que no puede
entenderse resuelto con una decisión sobre el fondo más que
cuando el Tribunal dilucida la constitucionalidad, o no, de la
norma en cuestión.
5. Por consiguiente, debe quedar aclarado que en el
Proceso de Inconstitucionalidad el tema de fondo es determinar
si la disposición imputada de inconstitucionalidad infringe o no
la normativa constitucional. Es decir, si es compatible con la
parte dispositiva propiamente dicha de ella y, además, con los
principios, valores, institutos, derechos y demás aspectos que
le son inherentes.
La reforma constitucional y sus límites
6. El artículo 206° de la Constitución regula el poder de
reforma de la Constitución, condicionando su ejercicio a la
observancia de su procedimiento. A saber, que esta deba
ser aprobada por el Congreso con la mayoría absoluta
del número legal de sus miembros y, posteriormente, se
someta a referéndum. O, que se puede omitir el referéndum,
siempre que el acuerdo del Congreso se obtenga en dos
legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable,
en cada caso, superior a los dos tercios del número legal
de congresistas. En cualquiera de los supuestos, la ley
de reforma constitucional no puede ser observada por el
Presidente de la República.
7. Efectivamente, la citada disposición constitucional
introduce la posibilidad de llevar a cabo la reforma
constitucional pero como se trata de un poder derivado de la
Constitución (constituyente constituido) se encuentra reglado
y, en consecuencia, la legitimidad de la reforma constitucional
dependerá de que se siga lo formal y materialmente
establecido en la propia Carta.
8. El Tribunal Constitucional tiene resuelto al respecto que:
“La existencia de un poder constituyente derivado implica
la competencia del Congreso para reformar preceptos no
esenciales de la Constitución, conforme a lo previsto en
su mismo texto. Por ello, se caracteriza por ser limitado
jurídicamente y posterior” (Sentencia 0050-2004- PI/TC y
acumulados, fundamento 18).
9. Corresponde advertir que el artículo 206 de la
Constitución ha encargado la competencia (jurídica) de
reformar la Constitución a dos poderes constituidos: Por
un lado, en calidad de sujeto titular de la competencia, al
Congreso de la República, quien la podrá llevar adelante
por sí solo en la medida que la reforma se apruebe en dos
legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable,
en cada caso, superior a los dos tercios del número legal
de miembros del Congreso; y, de otro, el pueblo, quien se
expresa mediante referéndum.
10. Los límites formales se refieren, entonces, a la
determinación de qué entidad puede realizar la reforma,
que procedimiento debe seguir para ello y si es que se debe
plantear un referéndum que confirma o no la reforma.
11. Sin embargo, los topes que encuentra el constituyente
derivado no son solo formales, es decir relacionados con el
procedimiento que debe seguirse para la reforma sino que
incluye también algunos límites materiales.
12. El Tribunal Constitucional tiene resuelto al respecto
que:
“El Poder de Reforma Constitucional en tal sentido, y a
diferencia de lo que ocurre con el Poder Constituyente, es
un poder limitado. Mientras que el poder creador carece de
referentes objetivos y en el último de los casos, sólo puede
condicionarse por las valoraciones sociales dominantes (no
sería admisible un Constituyente que destruya la voluntad
del pueblo), el poder creado para reformar tiene en sí mismo
diversas restricciones, todas ellas nacidas de la Constitución”
(Sentencia 0014-2002- PI/TC, fundamento 71).
13. Desde la sentencia 0014-2002-AI/TC el Tribunal
Constitucional ha señalado que, si bien las leyes de
reforma constitucional no están previstas en el artículo 200
inciso 4 de la Constitución, es competente para evaluar su
constitucionalidad ya que tales reformas son introducidas al
ordenamiento constitucional mediante leyes emitidas por un
órgano constituido (fundamento 35).
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018
14. Los límites materiales, a los que vengo haciendo
referencia, están referidos a los contenidos de la Constitución;
“a la presencia de parámetros de identidad o esencia
constitucional inmunes a toda posibilidad de reforma”
(Sentencia 0014-2002-AI/TC, fundamento 74).
15. La doctrina sobre la materia ha identificado que
los límites materiales pueden manifestarse de manera
expresa o de manera implícita. Los límites expresos están
enunciados positivamente en el propio texto constitucional,
estableciéndose una prohibición expresa de reforma
constitucional sobre determinados contenidos o principios
nucleares del ordenamiento constitucional como pone de
relieve la parte demandada en su escrito de contestación.
16. De otro lado, los límites materiales implícitos hacen
referencia a aquellos principios supremos que sin haber
sido establecidos expresamente, no pueden ser modificados
por reforma constitucional. Es decir, aquellos principios que
conforma el núcleo de los elementos que identifican un texto
constitucional. Estos son, la dignidad del ser humano, la
soberanía del pueblo, el carácter democrático del Estado,
el modelo unitario y descentralizado o la forma republicana
de gobierno, entre otros que se refieren a la identidad de la
Constitución (Sentencia 0014-2002-AI/TC, fundamento 76).
17. Este no ha sido un criterio aislado, en la Sentencia
0050-2004-PI/TC y acumulados, se reiteró que el Tribunal
Constitucional era el principal garante de la Constitución,
encontrándose a cargo de velar por la Norma Suprema,
inclusive contra leyes de reforma constitucional que puedan
“atentar contra los principios jurídicos y valores democráticos
básicos sobre los cuales se sustenta como contra los
procedimientos establecidos para una reforma constitucional”
(fundamento 3).
18. Sobre los valores materiales implícitos, el Tribunal
sostuvo que el Congreso de la República no puede reformar
la Constitución para sustituir el sistema democrático de
gobierno, el régimen “representativo” o el modelo económico
de la Constitución, en virtud a los artículos 1, 3, 43, y 58 de
la Constitución.
19. Por otra parte, ha establecido también que los límites
materiales están conformados por los valores esenciales de la
Constitución, que son el principio de dignidad de la persona,
la forma republicana de gobierno, el Estado Democrático de
Derecho y el poder soberano del pueblo (Sentencia 0024-
2005-PI/TC, fundamento 12).
20. En conclusión, a mi juicio, la presente causa debe
resolverse atendiendo a estos límites formales y materiales
explícitos e implícitos que sirven de parámetro para determinar
la constitucionalidad o no de la ley de reforma constitucional
impugnada.
Análisis de constitucionalidad de la Ley 30305 que
prohíbe la reelección inmediata de los alcaldes
21. Habiendo determinado los límites que deben
observarse al aprobar leyes de reforma constitucional,
corresponde analizar si la prohibición de reelección de los
alcaldes afecta la identidad de la Constitución en los términos
arriba expuestos.
22. El cuestionamiento del recurrente se refiere al tercer
párrafo del artículo 194 modificado por el artículo único de la
Ley de Reforma Constitucional 30305 en cuanto establece que
“No hay reelección inmediata para los alcaldes. Transcurrido
otro período, como mínimo, pueden volver a postular, sujetos
a las mismas condiciones”.
23. Al respecto, considero que el derecho de participación
política pertenece al núcleo del Estado constitucional por
resultar inherente al sistema democrático y cuenta con dos
facetas: derecho a elegir y derecho a ser elegido.
24. El Tribunal Constitucional en la Sentencia 00030-
2005-PI/TC, fundamento 27 b, ha establecido que:
“El derecho fundamental a ser elegido representante es un
derecho de configuración legal. Ello es así no sólo porque el
artículo 31° de la Constitución establece que los ciudadanos
tienen derecho a ser elegidos representantes, ‘de acuerdo
con las condiciones y procedimientos determinados por ley
orgánica’, sino también porque el principio de representación
proporcional -entendido en este caso como el mecanismo,
regla o fórmula que permite traducir los votos en escaños-
recogido por el artículo 187° de la Constitución, queda
determinado ‘conforme al sistema que establece la ley’,
según señala este mismo artículo. En otras palabras, por
voluntad del propio constituyente, la ley (orgánica) no sólo
puede, sino que debe culminar la delimitación del contenido
constitucionalmente protegido del derecho a acceder al cargo
de congresista.
Desde luego, que el referido derecho fundamental sea de
configuración legal, no implica que la ley llamada a precisar
determinadas delimitaciones a su contenido protegido
se encuentre exenta de un control de constitucionalidad.
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
Significa, tan sólo, que el constituyente ha querido dotar
al legislador de un margen amplio de apreciación en la
determinación del ámbito normativo del referido derecho,
lo que debe ser tenido en cuenta por la jurisdicción
constitucional al momento de valorar la validez o invalidez
constitucional de su actuación”.
25. Por otra parte, con relación al derecho elegir, es
importante manifestar que dicha faceta del derecho a la
participación política se sostiene en la democracia, la misma
que se asienta esencialmente en la participación consciente
de los ciudadanos en la deliberación pública, ya sea a título
individual u organizado por medio de partidos políticos.
“... el principio democrático, inherente al Estado social y
democrático de derecho, alude no sólo al reconocimiento de
que toda competencia, atribución o facultad de los poderes
constituidos emana del pueblo (principio político de soberanía
popular) y de su voluntad plasmada en la Norma Fundamental
del Estado (principio jurídico de supremacía constitucional),
sino también a la necesidad de que dicho reconocimiento
originario se proyecte como una realidad constante en
la vida social del Estado, de manera tal que, a partir de la
institucionalización de los cauces respectivos, cada persona,
individual o colectivamente considerada, goce plenamente de
la capacidad de participar de manera activa en la vida política,
económica, social y cultural de la Nación’, según reconoce y
exige el artículo 2°, inciso 17, de la Constitución” (Sentencia
0030-2005-PI/TC, fundamento 22).
26. Resulta contrario al núcleo mismo de la Constitución
establecer restricciones en el derecho a escoger de los
ciudadanos. Proscribir un candidato por la única razón de
que previamente ha ejercido el cargo limita irrazonablemente
las opciones del soberano que tiene derecho a elegir entre la
más amplia gama de candidatos sin proscripciones legales.
Por ello, la norma cuestionada deviene en inconstitucional,
como también deviene en inconstitucional por conexidad el
artículo 191 reformado por la ley en cuestión, en la parte que
prohíba la reelección de gobernadores y vicegobernadores
regionales.
27. Por lo demás, no existe democracia sin partidos
políticos (la nuestra es una democracia partidista), porque la
participación electoral es un derecho fundamental y solo puede
ejercerse colectivamente por medio de estas organizaciones
que tienen la responsabilidad de elaborar programas serios
y consistentes para el desarrollo nacional, de acuerdo con el
ideario de cada uno.
28. La prohibición de la reelección, por otra parte favorece
la improvisación por cuanto los funcionarios con experiencia
de gobierno no podrán ser elegidos nuevamente por sus
conciudadanos.
29. El artículo 31 de la Constitución es una disposición
clave para evaluar si la ley de reforma de la Constitución bajo
análisis desnaturaliza el sentido mismo de la Carta. Establece
literalmente que:
29.3 Es derecho y deber de los vecinos participar en el
gobierno municipal de su jurisdicción; y que
29.4 Es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al
ciudadano el ejercicio de sus derechos
30. Así las cosas, la reforma del artículo 194 que ha
introducido el legislador restringe sin ningún lugar a dudas un
aspecto nuclear del derecho de participación de los vecinos en
el gobierno municipal (eligiendo a su alcalde) y la consecuencia
que debe seguirse de esa limitación está prevista en la propia
Constitución y es la de que esas restricciones deben ser
dejadas sin efecto.
31. Queda claro entonces que la prohibición de reelección
es inconstitucional porque contraviene los límites materiales
que debe observar la reforma de la Constitución, por cuanto
desnaturaliza el principio democrático y el derecho de
participar en el gobierno municipal que, como advertí más
arriba, se sustenta en la participación de los ciudadanos a
través de las organizaciones políticas.
Sentido de mi voto
Mi voto es por declarar FUNDADA la demanda de
inconstitucionalidad y en consecuencia inconstitucional
el fragmento del artículo único de la Ley 30305 en cuanto
introduce la prohibición de reelección de los alcaldes. Del
mismo modo, inconstitucional por conexidad el fragmento del
artículo único de la Ley 30305 que prohíbe la reelección de
gobernadores y vicegobernadores regionales
S.
BLUME FORTINI
67889
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO SARDÓN DE
TABOADA
No estoy de acuerdo con el fallo ni con la fundamentación
de la sentencia en mayoría por las razones que expuse en
el voto singular emitido en el auto admisorio de la presente
demanda de inconstitucionalidad.
En esencia, mi opinión es que el Tribunal Constitucional
no puede controlar el contenido de una reforma constitucional
válidamente aprobada por el Congreso de la República.
El Tribunal solo puede controlar si el Congreso siguió el
procedimiento establecido en el artículo 206 de la Constitución
para realizar tal reforma.
La presente sentencia convalida la constitucionalidad
de la Ley 30305, de reforma constitucional, en la parte que
proscribe la reelección inmediata de los alcaldes. A mi juicio,
ello constituye un exceso en el ejercicio de sus funciones,
pues la Constitución es parámetro y no objeto de control.
Al hacer lo que ha hecho, la sentencia erige al Tribunal
Constitucional por encima de la Constitución. Esto es
inaceptable.
Por tanto, mi voto es por declarar IMPROCEDENTE la
demanda de inconstitucionalidad.
S.
SARDÓN DE TABOADA
RAZÓN DE RELATORÍA
En la fecha se procede a la publicación de la subsanación
de errores materiales en el voto del magistrado Ernesto Blume
Fortini. Se deja constancia que la sentencia fue publicada en
el portal web institucional el 5 de octubre del presente año.
Lima, 12 de octubre de 2018
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SUBSANACION DE ERRORES MATERIALES EN EL
VOTO DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI
VISTO mi voto emitido en el expediente 00008-2018-PI/
TC y atendiendo que en el mismo se ha incurrido en errores
mecanográficos, en aplicación del artículo 121 del Código
Procesal Constitucional procedo a subsanarlos en los
términos siguientes:
− En el primer párrafo de la introducción del voto:
Dice: “…por mandato del Legislador Constituyente,
preceptúa en su último párrafo que nulo y punible …”
Debe decir: “…por mandato del Legislador Constituyente,
preceptúa en su último párrafo que es nulo y punible …”.
− En el considerando 10:
Dice: “Los límites formales se refieren, entonces, a la
determinación de qué entidad puede realizar la reforma, que
procedimiento debe seguir para ello …”
Debe decir: “Los límites formales se refieren, entonces, a
la determinación de qué entidad puede realizar la reforma, qué
procedimiento debe seguir para ello …”
− En el considerando 16:
Dice: “Es decir, aquellos que conforma el núcleo…”
Debe decir: “Es decir, aquellos que conforman el núcleo…”.
− En el considerando 17:
Dice: “… los principios jurídicos y valores democráticos
básicos sobre los cuales se sustenta como contra los
procedimientos …”
Debe decir: “… los principios jurídicos y valores
democráticos básicos sobre los cuales se sustenta, como
contra los procedimientos …”
− En el considerando 25:
Dice: “…, con relación al derecho elegir…”
Debe decir: “…, con relación al derecho a elegir…”.
S.
BLUME FORTINI
W-1706977-1
67890 PROCESOS CONSTITUCIONALES El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018

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Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
PODER JUDICIAL
PROCESO DE CUMPLIMIENTO
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LAMBAYEQUE
SEGUNDA SALA CIVIL
Sentencia N° : 044
Expediente N° : 1267-2016-0-1706-JR-CI-07
Demandante : Betty Nilda López Guzmán
Demandado : Hospital Regional Docente Las
Mercedes y otro
Materia : Acción de Cumplimiento
Ponente : Sr. Salazar Fernández
Chiclayo, diecisiete de enero de dos mil dieciocho. -
Resolución Número: Ocho
VISTOS, y CONSIDERANDO:
ASUNTO:
Se trata del recurso de apelación presentado por el
Procurador Público del Gobierno Regional Lambayeque contra
la sentencia - resolución número cuatro, del veinte de marzo
del dos mil diecisiete, que declara fundada la demanda de
cumplimiento presentada por Betty Nilda López Guzmán contra
el Hospital Regional Docente Las Mercedes, y la Gerencia
Regional de Salud de Lambayeque y el Procurador Público del
Gobierno Regional Lambayeque.
ANTECEDENTES:
1. La resolución apelada.
La resolución impugnada, sostiene que: i) el nueve de junio
del dos mil dieciséis, la demandante presentó escrito solicitando
se cumpla con el pago de los intereses liquidados por el Hospital,
reconocidos por la resolución materia de cumplimiento; ii)
Mediante Oficio N°1009-2016-GR.LAMB/GERESA/HRDLMCH-
DE-UP de fecha trece de junio del dos mil dieciséis, se comunica
al demandante que para el pago respectivo la institución está
realizando los trámites administrativos correspondientes; iii) en
cuanto a los argumentos de la demandada, lo que busca este
proceso, es el cumplimiento de un deber (legal o administrativo),
omitido por la administración; así, el objeto de este proceso es, el
control de la inactividad de la administración, inactividad que, de
acuerdo con autorizada doctrina, está referida a la constatación
de una omisión por la Administración, de toda actividad jurídica,
material, legalmente debida y materialmente posible; iv) el caso
de autos, se trata de una Resolución Directoral firme a favor
de la demandante, la misma que no ha causado un daño al
administrado; antes bien, ha dotado de beneficios que por Ley
le corresponde; v) al haber expedido la propia demandada
la Resolución Directoral N°035-2015-GR.LAMB-GERESA-L-
HRDLMCH con fecha veintisiete de enero del dos mil quince; sin
haber acreditado su cuestionamiento como lo posibilita la Ley N°
27444; no puede pretender la entidad demandada en el presente
proceso, cuestionar e invocar el no cumplimiento de la referida
resolución por falta de presupuesto; vi) la resolución ha sido
emitida conforme a ley, manteniendo su eficacia plena.
2. El recurso de apelación.
El apelante señala que: i) existe un error en la aplicación de
las normas que rigen al debido proceso por declarar fundada
la demanda, debido a que la pretensión del demandante debió
determinarse en un proceso contencioso administrativo, conforme
lo ordenan las normas de la materia; ii) no se ha respetado las
normas que rigen el presupuesto del Estado que establecen un
procedimiento para el pago de sentencias judiciales.
FUNDAMENTOS DE LA SALA:
Primero: Competencia del Colegiado.
1.1. Según el artículo 364° del Código Procesal Civil,
el recurso de apelación tiene por finalidad que el órgano
jurisdiccional superior examine a solicitud de parte o de tercero
legitimado, la resolución que produzca agravio, con el propósito
de que sea anulada, revocada total o parcialmente; por
consiguiente, de acuerdo a los principios procesales recogidos
en el artículo 370° del Código Procesal antes citado, el
contenido del recurso de apelación establece la competencia de
la función jurisdiccional del Juez Superior; toda vez que aquello
que se denuncia como agravio comportará la materia que el
impugnante desea que el Ad quem revise, dando así a entender
que se encuentra conforme con los demás puntos o extremos
67891
no denunciados que contenga la resolución impugnada, en
caso de existir; principio expresado en el aforismo “Tantum
devolutum, quantum appellatum”.
1.2. Para decidir el asunto puesto a debate, el Colegiado
considera que se debe determinar si el demandante acredita los
requisitos exigidos en el precedente vinculante de la Sentencia
del Tribunal Constitucional N° 0168-2005-PC/TC para que se
ampare su demanda de cumplimiento.
Segundo: El precedente vinculante de la Sentencia del
Tribunal Constitucional N° 0168-2005-PC/TC.
2.1. De acuerdo con el artículo 66.1° del Código Procesal
Constitucional, el proceso de cumplimiento tiene por objeto, ordenar
que el funcionario o autoridad pública renuente, dé cumplimiento a
una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
2.2. Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia
expedida N° 0168-2005-PC/TC, que constituye precedente
vinculante para la judicatura nacional, ha dejado establecido
en el fundamento 12 que “Es así que desde la línea argumental
descrita en el artículo 66° del Código Procesal Constitucional, el
objeto de este tipo de procesos será ordenar que el funcionario
o autoridad pública renuente: 1) dé cumplimiento, en cada caso
concreto, a una norma legal, o ejecute un acto administrativo
firme; o 2) se pronuncie expresamente cuando las normas
legales le ordenan emitir una resolución o dictar un reglamento.
En ambos casos, el Tribunal Constitucional considera que para la
procedencia del proceso de cumplimiento, además de acreditarse
la renuencia del funcionario o autoridad pública, deberán tenerse
en cuenta las características mínimas comunes del mandato
de la norma legal, del acto administrativo y de la orden de
emisión de una resolución o de un reglamento, a fin de que el
proceso de cumplimiento prospere, puesto que de no reunir tales
características, además de los supuestos contemplados en el
artículo 70° del Código Procesal Constitucional, la vía del referido
proceso no será la idónea”. Precisando en el fundamento jurídico
14, como requisitos mínimos los siguientes: “a) Ser un mandato
vigente. b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse
indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo. c)
No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones
dispares. d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento. e) Ser
incondicional. Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato
condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja
y no requiera de actuación probatoria. Adicionalmente, para el
caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de
los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se
deberá: f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
g) individualizar al beneficiario”.
Tercero: El caso de autos.
3.1. La entidad administrativa ha emitido la Resolución
Directoral N° 035-2015-GR.LAMB-GERESA-L-HRDLMCH-DE,
de fecha veintisiete de enero de dos mil quince, que le reconoce
a la demandante el pago de intereses legales de los devengados
del Decreto de Urgencia N° 037-94, en suma determinadas en
la resolución. Se trata de una resolución firme, con suma de
dinero perfectamente exigibles y sobre la cual, el apelante no
ha señalado que se haya cuestionado internamente su validez,
por lo cual debe ser ejecutada en sus propios términos.
3.2. El apelante alega que no es el proceso de cumplimiento el
adecuado para exigir el cobro de las resoluciones administrativas;
sin embargo, se trata de un proceso regulado en el artículo 200.6°
de la Constitución que ordena “La Acción de Cumplimiento, que
procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar
una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las
responsabilidades de ley”; y en el artículo 66.1° del Código Procesal
Constitucional; estando a que nos encontramos con resoluciones
administrativas firmes, esta es la vía procesal adecuada.
3.3. En cuanto al argumento que no se han respetado las
normas que rigen el presupuesto del Estado que establecen
un procedimiento para el pago de sentencias judiciales, debe
indicarse que lo que el juzgado hace es ordenar que la entidad
demandada cumpla con lo que ha decidido administrativamente.
Así, este caso ni siquiera debió llegar a la instancia judicial,
sino que debía ser pagadas esas deudas, porque lo habían
previamente reconocido.
3.4. Por lo demás, el artículo 70° de la Ley N° 28411, le
permite a la entidad pública que pueda hacer las gestiones
administrativas necesarias para cumplir el mandato judicial.
Debe recordarse que ya el Tribunal Constitucional en la
Sentencia N° 03919-2010-PC/TC del caso Juan Peralta
Cueva y otros, estableció en el último fundamento que el tipo
de condición de disponibilidad financiera y presupuestaria es
irrazonable y no puede ser un obstáculo para el cumplimiento
de las sentencias. Tales normas presupuestales no son óbice
para el cumplimiento de los mandatos judiciales. El Juez
67892 PROCESOS CONSTITUCIONALES
del proceso no ha dispuesto normativamente el reajuste de
bonificación o remuneración alguna; y, menos ha dispuesto la
creación de una nueva bonificación, asignación u otro concepto
que importe un incremento en los haberes de los trabajadores
de algún sector de la administración pública; advirtiéndose,
más bien que, únicamente ha ordenado que la administración
ejecute sus propios actos administrativos en ejercicio de las
atribuciones que la Constitución le ha conferido y, por ende, la
decisión del juzgador no importa una inaplicación de las normas
presupuestales y, menos, colisiona con éstas.
3.5. En ese sentido, recogemos la exhortación que hace el
Tribunal Constitucional al Poder Ejecutivo para el cumplimiento
de las sentencias judiciales en su Sentencia N° 02598-2010-
PA/TC, del caso Luis Alberto Lalupu Sernaque, del once de
junio del dos mil trece, en cuanto exige al Poder Ejecutivo
cumplir los mandatos judiciales; en este caso específico,
se le requiere al Hospital Regional Docente Las Mercedes y
al Gobierno Regional Lambayeque para que cumplan con
su propia resolución y con lo ordenado por el Poder Judicial,
haciendo efectiva la Tutela Jurisdiccional;
DECISIÓN:
Por tales fundamentos, la Segunda Sala Civil de la Corte
Superior de Justicia de Lambayeque, Administrando Justicia a
Nombre de la Nación,
RESUELVE:
CONFIRMAR la sentencia - resolución número cuatro, del
veinte de marzo del dos mil diecisiete, que declara fundada la
demanda de cumplimiento presentada por Betty Nilda López
Guzmán contra el Hospital Regional Docente Las Mercedes, y
la Gerencia Regional de Salud de Lambayeque y el Procurador
Público del Gobierno Regional Lambayeque; con lo demás que
contiene.
Srs
SILVA MUÑOZ
SALAZAR FERNÁNDEZ
TERÁN ARRUNÁTEGUI
W-1701069-4
PROCESO DE CUMPLIMIENTO
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LAMBAYEQUE
SEGUNDA SALA CIVIL
Sentencia N° : 062
Expediente N° : 00449-2017-0-1706-JR-CI-03
Demandante : Pastor Vera Huanambal
Demandado : Municipalidad Provincial de Chiclayo
Materia : Proceso de Cumplimiento
Ponente : Sr. Rodríguez Tanta
Resolución número siete
Chiclayo, veintitrés de enero de dos mil dieciocho.-
VISTOS; y, CONSIDERANDO:
ASUNTO
Viene a esta Superior Sala en grado de apelación la
sentencia de fecha veinticuatro de agosto del dos mil diecisiete
contenida en la resolución número cuatro expedida por el
Tercer Juzgado Especializado Civil de Chiclayo que declara
fundada la demanda de cumplimiento presentada por Pastor
Vera Huanambal contra la Municipalidad Provincial de Chiclayo,
y ordena que en el plazo de cinco días se dé cumplimiento a la
Resolución de Gerencia N° 757-2013-MPCH/GRRHH de fecha
ocho de noviembre del dos mil trece, el pago por concepto por
concepto de reintegros de remuneraciones por la suma de S/.
2938.29 más intereses legales, los que serán determinados en
ejecución de sentencia.
ANTECEDENTES
La sentencia expedida por el Tercer Juzgado Especializado
Civil de Chiclayo se sustenta enunciando los aspectos
vinculantes del Expediente N° 0168-2005-PC/TC-Lima que
tiene el carácter de precedente vinculante; respecto a la
Resolución de Gerencia N° 757-2013-MPCH/GRHH de fecha
ocho de noviembre del dos mil trece expedida por la demandada
en donde se dispuso otorgar a favor del demandante la
suma de S/.2938.29, que mediante solicitud ha requerido el
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018
cumplimiento, pese a ello la demandada ha incumplido; por
lo que la accionada debe cumplir con todos los extremos del
acto administrativo, al no haber sido objeto de cuestionamiento
o que se haya declarado nulo por lo que el acto es válido,
acto administrativo que contiene un mandato vigente, cierto y
claro, cumple con las exigencias del proceso constitucional de
cumplimiento. Declara fundada la demanda.
AGRAVIO DEL APELANTE
El Procurador Pública de la entidad demandada mediante
escrito que obra a folios cincuenta y tres al cincuenta y
siete interponen apelación contra la sentencia solicitando
la revocatoria; expresando los siguientes argumentos: a)
no se advierte un mandato incondicional de la Resolución
de Gerencia N° 757-2013/MPCH/GRR-HH, pues en su
parte resolutiva se dispone que se efectuará de acuerdo la
disponibilidad financiera y presupuestaria; b) el Gerente de
Administración y Finanzas comunica a la Procuraduría que el
Gerente General de Gestión Tributaria ha precisado que se
han realizado depósitos judiciales por cerca de tres millones
habiendo sobrepasado lo estimado del ejercicio presupuestario
de un millón aproximadamente y con el Informe N° 515-2017/
SGTYF señala que se viene dando cumplimiento al pago
de sentencias, que no existe presupuesto en el año dos mil
diecisiete, no pudiendo cumplir; c) han dispuesto cumplir con
las obligaciones, pero dentro de los límites que confiere la ley de
presupuesto, debiendo los recursos ser distribuidos de manera
equitativa; d) debe tenerse en cuenta que las Municipalidades
se rigen por el presupuesto institucional anual con fondos
destinados a obras y servicios, el pago de adeudos contraviene
los objetivos institucionales, por lo que se cancelará conforme
en la ley general del sistema nacional de presupuesto; e) el
cumplimiento se desarrolla conforme al artículo 42 de la ley
27584, y que se obliga hasta el tres por ciento de asignación
presupuestal, por lo que habiendo superado el tres por ciento
no se puede cumplir con la obligación.
FUNDAMENTOS
§ Proceso de cumplimiento
1. El inciso 6.° del artículo 200 de la Constitución
establece que el proceso de cumplimiento procede contra
cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una
norma legal o un acto administrativo, el acatamiento de una
norma legal o un acto administrativo tiene su más importante
manifestación en el nivel de su eficacia, por cuanto el proceso
de cumplimiento tiene como finalidad proteger el derecho
constitucional de defensa de la eficacia de las normas legales
y actos administrativos.
2. Conforme al artículo 66° del Código Procesal
Constitucional, el objeto de este tipo de procesos será
ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente: a)
dé cumplimiento, en cada caso concreto, a una norma legal,
o ejecute un acto administrativo firme; o b) se pronuncie
expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una
resolución o dictar un reglamento; en ambos casos, el Tribunal
Constitucional en el Expediente Nº 0168-2005-PC/TC1 considera
que para la procedencia del proceso de cumplimiento deberán
tenerse en cuenta las características mínimas comunes del
mandato de la norma legal, del acto administrativo y de la orden
de emisión de una resolución o de un reglamento, a fin de que
el proceso de cumplimiento prospere, puesto que de no reunir
tales características, además de los supuestos contemplados
en el artículo 70° del Código Procesal Constitucional, la vía del
referido proceso no será la idónea.
3. Sobre las características mínimas comunes de la norma
legal o del acto administrativo cuyo cumplimiento exige la
sentencia aludida ha señalado: a) Ser un mandato vigente,
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse
indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo,
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones
dispares, d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento, e) Ser
incondicional, f)Reconocer un derecho incuestionable del
reclamante y g) Permitir individualizar al beneficiario.
§ Análisis del caso concreto
4. Mediante el presente proceso, el demandante Pastor
Vera Huanambal plantea proceso de cumplimiento contra la
Municipalidad Provincial de Chiclayo; con la finalidad de que
se cumpla con lo dispuesto en el artículo 1 de la Resolución
Administrativa Resolución de Gerencia N° 757-2013-MPCH/
GRRHH de fecha ocho de noviembre del dos mil trece en
donde se dispuso el pago de beneficios sociales aprobados por
la suma de S/.2,938.29 más intereses legales y pago de costos.
5. Por resolución número uno de fecha veintiocho
de febrero del dos mil diecisiete se admite a trámite y se
emplaza a los demandados; la Procuraduría Pública de la
Municipalidad contesta la demanda como aparece del escrito
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
de folios veintidós al veinticinco señalando sobre la vigencia
de la Resolución de Gerencia, que el mandato se encuentra
condicionado, pues en la segunda parte se menciona que el
pago se efectuará conforme a la disponibilidad financiera y
presupuestaria; y además por los aspectos administrativos
que tiene que ver con el presupuesto que les impide el
cumplimiento, y que las municipalidades se rigen por el
presupuesto institucional de apertura, además que las
municipalidades tiene su presupuesto conforme a las
transferencias del Gobierno Central, y que el artículo 42 de la
ley 27584 establece que debe destinarse el tres por ciento para
el pago de las acreencias; que son los mismos argumentos
que han sido reiterados a nivel del escrito de apelación.
6. De los cuáles se pude colegir que los argumentos de
la demandada, no están dirigidos a cuestionar el proceso de
cumplimiento, en cuanto a sus presupuestos o exigencias,
sino que están referidos a la imposibilidad de cumplimiento;
en todo caso al expresar que el mandato es condicionado,
lo que aparece de la Resolución de Gerencia N° 757-2013-
MPCH/GRHH como es aprobando un monto y que se refiere
a reintegro de remuneraciones por haber dejado de percibir
en diversos periodos la remuneración mínima; en tal sentido
el monto ha quedado aprobado y debe cumplirse; lo que se ha
señalado en el artículo segundo de la resolución en mención
son disposiciones administrativas como debe realizarse el
pago, es decir se refiere a aspectos de ejecución, y no se trata
de un mandato condicionado; en todo caso desde su emisión
el ocho de noviembre del dos mil tres hasta la interposición
de la demanda veintitrés de febrero del dos mil diecisiete
han transcurrido tres años con tres meses, por lo que es un
plazo razonable para que la demandada pueda generar el
cumplimiento.
7. Adiciónese que la aludida Resolución contiene un
acto administrativo firme, no ha sido materia de impugnación
reconociéndole su derecho por concepto de reintegro
remunerativo; habiéndolo requerido previo a la interposición
de la demanda como aparece de la carta notarial ingresada
en la Institución demandada con fecha veinte de enero del dos
mil diecisiete como aparece de folios seis y siete, acorde a los
artículos 69 y 70 del Código Procesal Civil para su procedencia.
Cumple con las exigencias contenidas en los preceptos citados:
el artículo 69 del Código Procesal Constitucional exige que el
demandante previamente haya reclamado el cumplimiento
del deber legal o administrativo y no se encuentra inmerso
en causales de improcedencia taxativas, establecidas en el
artículo 70 del Código Procesal Civil.
8. El demandado aduce que existen informes de las áreas
administrativas, que viene cumpliendo con otras obligaciones
y que se han sobrepasado en el presupuesto, además que
durante el año dos mil diecisiete no pueden cumplir por cuanto
se sustentan en el presupuesto inicial de apertura; aspecto
que este Despacho no desmerece por cuanto el principio
presupuestario que establece en la constitución artículo 77
y Ley 30518 de presupuesto del año dos mil diecisiete; que
ello tiene que ver con la organización y el buen desarrollo de
una gestión, pero tampoco es argumento para desconocer
una deuda que deriva de aspecto remunerativo al cual debe
otorgarle preferencia, máxime si como se establece es un
monto bastante asequible; lo que implica que debe darle
atención preferente al pago.
9. El artículo 42 de la ley 27584 establece el procedimiento
no sólo de cobranza es decir a seguir por la parte demandante,
sino que regula también la obligación de pago, es decir la
forma como debe intervenir la demandada; siendo irrazonable
que se mencione que ha dispuesto del tres por ciento para el
pago de otras deudas, para de ello derivar en la imposibilidad
del pago; por cuanto la obligación y la forma de cumplimiento
que sea adecuada y que el Juez debe evaluar en ejecución
de sentencia es lo que tiene que prevalecer, más aún como
se ha mencionado se deriva de una deuda de carácter laboral,
y el monto es sumamente asequible dentro del contexto de la
institución jurídica.
DECISIÓN:
Por las consideraciones expuestas, la Segunda Sala Civil
de Lambayeque, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú y artículo 12 del Texto Único Ordenado de
la Ley Orgánica del Poder Judicial, y artículo 58 del Código
Procesal Constitucional; dispone CONFIRMAR la sentencia
contenida en la resolución número cuatro de fecha veinticuatro
de agosto del dos mil diecisiete expedida por el Tercer Juzgado
Especializado Civil de Chiclayo que declara fundada la demanda
de cumplimiento presentada por Pastor Vera Huanambal contra
la Municipalidad Provincial de Chiclayo, y ordena que en el plazo
de cinco días se dé cumplimiento a la Resolución de Gerencia
N° 757-2013-MPCH/GRRHH de fecha ocho de noviembre del
dos mil trece, el pago por concepto por concepto de reintegros
de remuneraciones por la suma de S/. 2938.29 más intereses
legales, los que serán determinados en ejecución de sentencia;
con lo demás que contiene; DEVUÉLVASE oportunamente
67893
para su ejecución. Proceda Secretaría de Sala con arreglo a
ley para el cumplimiento de la presente. Interviene el señor
Juez Superior (P) Terán Arrunátegui por haber integrado el
Colegiado en la fecha de vista de la causa.
Sres.
RODRÍGUEZ TANTA
SALAZAR FERNÁNDEZ
TERÁN ARRUNÁTEGUI
1 EXP. N.° 0168-2005-PC/TC, DEL SANTA MAXIMILIANO VILLANUEVA VAL-
VERDE
W-1701069-5
PROCESO DE CUMPLIMIENTO
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LAMBAYEQUE
SALA MIXTA VACACIONAL
Sentencia N° : 03
Expediente N° : 00139-2017-0-1706-JR-CI-06
Demandante : Rossana Marizol Barboza Campos
Demandado : Gerencia Regional de Salud
Lambayeque
Materia : Proceso de Cumplimiento
Ponente : Sra. Deza Sánchez
Chiclayo, diecinueve de febrero dos mil dieciocho.
Resolución Número: Siete
VISTOS; Vista la causa en audiencia pública, y con el voto
escrito dejado por la Señora Juez Superior Deza Sánchez,
quien interviene por haber integrado el Colegiado el día de la
vista de la causa, y que en la fecha se encuentra de licencia por
motivos de salud, el cual se anexa en copia certificada y forma
parte de la presente resolución, de conformidad con el artículo
149° de la Ley Orgánica del Poder Judicial y CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que, es objeto de pronunciamiento la apelación
interpuesta por la parte demandada, contra la sentencia
contenida en la resolución número CUATRO, de fecha
veintiocho de junio del dos mil diecisiete (folios cuarenta y
nueve a cincuenta y dos), que declara FUNDADA la demanda;
ORDENA que la demandada proceda a dar cumplimiento a lo
dispuesto por la Resolución N° 035-2015-GR-LAMB-GERESA-
L-HRDLMCH-DE del veintisiete de enero de dos mil quince, que
dispone en su artículo primero se le otorgue a doña Rossana
Marisol Barboza Campos la suma de doce mil tres soles
con diez céntimos; por concepto de intereses legales de los
devengados del Decreto de Urgencia N° 037-94 a favor de los
trabajadores del Hospital Docente Las Mercedes de Chiclayo;
más los intereses legales laborales. Con costos procesales.
SEGUNDO: Que la parte demandada presenta escrito de
apelación a folios cincuenta y ocho a sesenta y, sostiene los
siguientes agravios: i) Que, el extremo de la sentencia apelada
contiene error en cuanto a la aplicación de las normas que rigen
el debido proceso y de las normas que rigen el presupuesto
del Estado; ii) La sentencia, causa agravio por cuanto se ha
expedido en un proceso de cumplimiento, cuando la pretensión
debió determinarse en un proceso contencioso administrativo,
conforme lo ordenan las normas de la materia; además de no
respetarse las normas que rigen el presupuesto del Estado
que establecen un procedimiento para el pago de sentencias
judiciales.
TERCERO: La Acción de cumplimiento, es definida
mediante el artículo 200° de nuestra Constitución Política,
como “ Aquella garantía que procede contra cualquier autoridad
o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto
administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.
Una ley orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los
efectos de la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de
las normas. El ejercicio de las acciones de hábeas corpus y de
amparo no se suspende durante la vigencia de los regímenes
de excepción a que se refiere el artículo 137° de la Constitución.
Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en
relación con derechos restringidos o suspendidos, el órgano
jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la
proporcionalidad del acto restrictivo. No corresponde al juez
cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio.”
CUARTO: Conforme a los artículos 364° y 365° del
Código Procesal Civil, el recurso impugnatorio de apelación
procede contra las sentencias, autos y demás resoluciones
expresamente señaladas por la Ley y tiene por objeto que el
67894 PROCESOS CONSTITUCIONALES
órgano jurisdiccional superior examine, a solicitud de parte o de
tercero legitimado, la resolución que les produzca agravio, con
el propósito que sea anulada o revocada total o parcialmente,
en garantía del Principio de Instancia Plural, debiendo
interponerse con observancia de los requisitos, presupuestos y
condiciones previstos por la Ley.
QUINTO: El propósito del demandante es que se liquiden
los intereses legales provenientes de los devengados ya
cancelados del Decreto de Urgencia N° 037-94, la cual se
reconoció mediante Resolución Gerencial Regional N° 398-
2012-GR.LAMB/PR de fecha 08 de noviembre del 2012 (folios
cinco a nueve), en la suma de S/. 12.003.10 nuevos soles.
SEXTO: Para resolver la controversia de autos, se
hace necesario tener presente lo señalado por el Tribunal
Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente Nº
0168-2005-PC/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el
veintinueve de septiembre del dos mil cinco, mediante la cual
se precisan los lineamientos a tener en cuenta para saber
cuándo nos encontramos ante un acto administrativo firme
que merezca ordenarse su cumplimiento, señalando que debe
reunir los requisitos siguientes: “a) Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse
indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones
dispares. d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento. e) Ser
incondicional. Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato
condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja
y no requiera de actuación probatoria. Adicionalmente, para el
caso del cumplimiento de los actos administrativos, además
de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales
actos se deberá: f) Reconocer un derecho incuestionable del
reclamante. g) Permitir individualizar al beneficiario”.
SÉPTIMO: En el caso de autos, Resolución Gerencial
Regional N° 035-2015-GR-LAMB-GERESA-L-HRDLMCH-DE,
de fecha veintisiete de enero del dos mil quince (folios dos
a dieciocho), en su parte resolutiva dispone literalmente lo
siguiente: “Reconocer la liquidación de intereses legales de los
devengados del Decreto de Urgencia N° 037-94 a favor de los
trabajadores del Hospital Regional Docente Las Mercedes de
Chiclayo, que a continuación se indican: …”, donde figura la
accionante, a quien se le adeuda la cantidad de doce mil tres
soles con diez céntimos.
OCTAVO: Como se puede advertir del considerando
precedente, el Gobierno Regional de Lambayeque ha
reconocido a favor de la trabajadora demandante BARBOZA
CAMPOS ROSSANA MARIZOL, los intereses legales
generados de los devengados del Decreto de Urgencia N°
037-94, habiéndose establecido con toda precisión el monto
respectivo, y que al quedar firme y consentida tal Resolución,
debe darse el cumplimiento debido del acto administrativo en
favorecimiento del derecho de la demandante, por lo que la
venida en grado deberá confirmarse en todos sus extremos.
DECISIÓN
Por tales consideraciones, los Señores Jueces Superiores
de la Segunda Sala Mixta Vacacional de la Corte Superior
de Justicia de Lambayeque: CONFIRMARON la sentencia
contenida en la resolución número CUATRO, de fecha
veintiocho de junio del dos mil diecisiete (folios cuarenta y
nueve a cincuenta y dos), que declara FUNDADA la demanda
interpuesta por Barboza Campos Rossana contra la Gerencia
Regional de Salud de Lambayeque y otros sobre Acción de
cumplimiento. y los devolvieron.-
Sres.
SILVA MUÑOZ
FIGUEROA GUTARRA
W-1701069-6
PROCESO DE CUMPLIMIENTO
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LAMBAYEQUE
SEGUNDA SALA CIVIL
Sentencia N° : 106
Expediente N° : 01147-2017-0-1706-JR-CI-02
Demandante : Mario Moreto García
Demandado : Entidad Prestadora de Servicios
de Saneamiento de Lambayeque-
EPSEL
Materia : Proceso de Cumplimiento
Ponente : Sr. Rodríguez Tanta
Resolución número ocho
Chiclayo, siete de marzo de dos mil dieciocho.-
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018
VISTOS; y, CONSIDERANDO:
ASUNTO
Se eleva en apelación la sentencia contenida en la
resolución número cinco de fecha treinta de octubre del
año dos mil diecisiete expedida por el Segundo Juzgado
Especializado Civil de Chiclayo, que resuelve declarar
fundada la demanda y ordena que la demandada cumpla con
lo dispuesto en el artículo trece de la Ley N° 27803 y el artículo
diez del Decreto Supremo N° 013-2007-TR, efectuándose el
pago de los aportes pensionarios del demandante durante el
tiempo que duró su cese, por un período de doce años más
los intereses correspondientes; además de los costos del
proceso.
ANTECEDENTES
ITINERARIO PROCEDIMENTAL
Con escrito que obra a folios veintidós al veintisiete,
Mario Moreto García recurre al órgano jurisdiccional
para interponer acción de cumplimiento contra la Entidad
Prestadora de Servicios de Saneamiento de Lambayeque
S.A. –EPSEL S.A., para que cumpla con hacerle efectivo
el pago de los aportes pensionarios al Sistema Privado de
Pensiones por el período del veintiséis de octubre de mil
novecientos noventa y seis al veintiséis de octubre del dos
mil ocho, hasta un máximo de doce años de aportaciones,
en mérito al artículo 13 de la Ley N° 27803, artículo 1 de
la Ley Complementaria y Modificatoria de la Ley N° 27803,
artículo 4 parágrafo tercero de la Resolución Ministerial N°
024-2005-TR y artículo 10 del Decreto Supremo N° 013-
2007-TR.
Mediante resolución número dos se admite a trámite la
demanda y confiere traslado a la parte demandada. Luego, la
demandada EPSEL S.A. contesta la demanda solicitando se
declare improcedente la demanda porque no es la vía idónea
para el cumplimiento del pago de los aportes previsionales
al Sistema Privado de Pensiones, más aun que no se ha
mostrado renuente a acatar un mandato expreso, y que el
demandante pretende la ejecución de un derecho de crédito.
En la resolución número cuatro se resuelve poner los autos a
despacho para sentenciar.
SENTENCIA RECURRIDA
Con fecha treinta de octubre del dos mil diecisiete, el
Segundo Juzgado Civil emite sentencia contenida en la
resolución número cinco, resolviendo declarar fundada
la demanda; ordena que la demandada cumpla con lo
dispuesto en el artículo trece de la Ley N° 27803 y el artículo
diez del Decreto Supremo N° 013-2007-TR, efectuándose el
pago de los aportes pensionarios del demandante durante
el tiempo que duró su cese, por un período de doce años
más los intereses correspondientes. El A Quo señaló que
la demandada debe efectuar el pago de los aportes por el
período que el trabajador estuvo cesado irregularmente,
máxime si no ha negado dicha obligación, acreditándose
la renuencia de la entidad en cumplir con el artículo 13 de
la Ley N° 27803, su modificatoria en el artículo 1 de la Ley
N° 28299, artículo 10 del Decreto Supremo N° 013-2007-TR
que reglamenta el Decreto de Urgencia N° 020-2005 y la Ley
N° 28738. Además, se cumple con los criterios establecidos
por el Tribunal Constitucional en el Expediente N° 0168-
2005-PC/TC. En relación al pago de intereses, señala que
es atendible por cuanto deriva de la obligación primigenia,
debiendo abonarse a la AFP por la demora en que incurrió
al no depositar los aportes de manera oportuna, asumiendo
también los costos del proceso.
EXPRESIÓN DE AGRAVIO
Jorge Eduardo Díaz Campos, representante judicial
de la Entidad Prestadora de Servicios de Saneamiento de
Lambayeque- EPSEL S.A., interpone recurso de apelación
contra la sentencia contenida en la resolución número
cinco, solicitando sea revocada por el Superior Jerárquico
y reformándose declare infundada la demanda, o en su
defecto declare nula la sentencia por violar el derecho al
debido proceso. Considera que el Juez, respecto al pago de
costos del proceso, no ha resuelto conforme al artículo 411,
412 y 414 del Código Procesal Civil; asimismo, señala que el
demandante pretende la ejecución de un derecho de crédito,
y que el pago no corresponde ampararse en esta vía, más
aun si con fecha 11 de julio del 2017, la Resolución Ministerial
N° 262-2017-VIVIENDA declara el inicio del Régimen de
apoyo Transitorio de Epsel SA.
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
FUNDAMENTOS
1. La utilización de la doble instancia como un derecho
constitucionalizado implica como obligación del apelante
expresar los agravios, así como señalar los vicios o errores
en que se hubiere incurrido en la resolución que se impugna
conforme al artículo 366 del Código Procesal Civil, “el que
interpone apelación debe fundamentarla, indicando el error
de hecho o de derecho incurrido en la resolución, precisando
la naturaleza del agravio y sustentando su pretensión
impugnatoria”.
§ Análisis del caso concreto
2. De manera inicial, debe señalarse que el artículo 200
inciso 6 de la Constitución Política del Perú establece que la
acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad
o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto
administrativo. En el mismo sentido prescribe el artículo 66
inciso 1 del Código Procesal Constitucional.
3. El Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída
en el Expediente N° 0168-2005-PC/TC, ha establecido los
requisitos mínimos comunes con carácter vinculante, y
son: a) ser un mandato vigente; b) ser un mandato cierto
y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la
norma legal o del acto administrativo; c) no estar sujeto a
controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) ser
de ineludible y obligatorio cumplimiento; e) ser incondicional,
o excepcionalmente condicional cuando su satisfacción
no sea compleja ni requiera de actuación probatoria.
Adicionalmente, para el caso de cumplimiento de actos
administrativos, se tendrá en cuenta: f) reconoce un derecho
incuestionable del reclamante; g) permite individualizar al
beneficiario.
4. En el presente caso, la parte demandada es la Entidad
Prestadora de Servicios de Saneamiento de Lambayeque
S.A.-EPSEL SA, siendo una empresa de derecho privado
interno que se rige por la Ley de la Actividad Empresarial
del Estado N° 24948, es decir, es una empresa del Estado.
Para la revisión de los ceses colectivos efectuados en las
empresas del Estado también rige la Ley N° 27803. Sobre
este último, el artículo 13 establece lo siguiente: “Artículo 13.-
Pago de aportes pensionarios. Las opciones referidas en los
artículos 10 y 11 de la presente ley implican asimismo que el
Estado asuma el pago de los aportes pensionarios al Sistema
Nacional de Pensiones o al Sistema Privado de Pensiones,
por el tiempo en que se extendió el cese del trabajador. En
ningún caso implica el cobro de remuneraciones dejadas de
percibir durante el mismo periodo”. Luego, con el artículo 1
de la Ley 28299, se añadió el siguiente párrafo: “Artículo 13.-
Pago de aportes pensionarios (...) Dicho pago de aportaciones
por parte del Estado en ningún caso será por un periodo mayor
a 12 años y no incluirá el pago de aportes por periodos en los
que el extrabajador hubiera estado laborando directamente
para el Estado”.
5. Asimismo, téngase en cuenta el Decreto Supremo
N° 013-2007-TR, que reglamentó el Decreto de Urgencia
N° 020-2005 y la Ley N° 28738, en su artículo 10 regula
que: “Artículo 10.- De los aportes pensionarios en los
casos de reincorporación o reubicación laboral. El pago de
aportes pensionarios de los trabajadores que optaron por
la reincorporación o reubicación laboral en las empresas
del Estado o en el Sector Público y Gobiernos Locales, es
asumido por el pliego respectivo sólo por el periodo que el
trabajador estuvo cesado a partir de la fecha de su cese
irregular, debiéndose descontar los periodos en los que
el trabajador efectivamente laboró y/o se efectuaron los
aportes respectivos. Para efectos de la determinación de
los años de aportación a los sistemas previsionales de los
ex trabajadores reincorporados o reubicados, las empresas
del Estado, entidades públicas y Gobiernos Locales deben
calcular los aportes a efectuar en los respectivos sistemas
pensionarios considerando como remuneración de referencia
la última remuneración percibida. Los aportes son exigibles
a partir del ejercicio presupuestal 2007, de acuerdo a la
disponibilidad presupuestal de cada entidad, salvo que el
ex trabajador reincorporado tramite su jubilación, en cuyo
caso deberá efectuarse el pago integral de los aportes
pensionarios por la entidad”.
6. Con relación a los requisitos mínimos establecidos
por el Tribunal Constitucional, se tiene de la revisión de los
actuados del proceso que: a) Es un mandato vigente contenido
en normas de rango legal que no han sido derogadas,
manteniendo su vigencia; b) Es un mandato cierto y claro,
pues de la norma legal se infiere que la Empresa del Estado
está obligada al pago de los aportes pensionarios al sistema
previsional por el tiempo del cese del trabajador Mario
Moreto García; c) no está sujeto a controversia compleja
67895
ni a interpretaciones dispares, existiendo claridad en la
disposición legal para su interpretación; d) Es de ineludible
y obligatorio cumplimiento, dirigido contra la Empresa
del Estado donde se originó el cese irregular, además
no ha perdido vigencia la norma; e) sobre la condición,
el trabajador fue cesado el veintiséis de octubre de mil
novecientos noventa y seis, y su reincorporación se dio por
mandato judicial de forma efectiva el ocho de septiembre del
dos mil catorce, empero, el artículo 1 de la Ley N° 28299
reconoce solo pago de aportaciones pensionarias por un
periodo máximo de doce años. Tratándose de cumplimiento
de normas legales no corresponde la revisión de los demás
requisitos.
7. De los medios probatorios, se tiene la carta notarial que
obra a folios tres al cinco, remitida a la demandada EPSEL,
solicitando el pago de aportes pensionarios por el periodo
del 26 de octubre del año 1996 al 26 de octubre del año
2008 (12 años), cumpliéndose con la exigencia del artículo
69 del Código Procesal Constitucional. Asimismo, se acredita
que el demandante laboró en la referida empresa estatal con
el proceso contencioso administrativo signado con número
de expediente 2405-2010 seguido ante el Segundo Juzgado
de Trabajo de Chiclayo, declarándose fundada la demanda
y ordenándose a EPSEL que reincorpore o reubique al
demandante Mario Moreto García en la plaza en que fue
cesado irregularmente, y confirmada la sentencia por la
Sala Laboral con fecha diecinueve de septiembre del dos
mil trece. También se le ha reconocido en la lista de ex
trabajadores que deben ser inscritos en el Registro Nacional
de Trabajadores Cesados Irregularmente (folio veinte), y
adjunta boleta de pago correspondiente al mes de octubre
de 1996 (folio veintiuno).
8. Siendo así, se ha acreditado la renuencia de la empresa
estatal EPSEL a cumplir con las normas citadas, por lo que se
debe ordenar que se cumpla con abonar las aportaciones al
Sistema Privado de Pensiones (AFP).
9. Sobre los costos del proceso, este deberá regirse
por lo prescrito en el artículo 56 del Código Procesal
Constitucional, estableciéndose en etapa de ejecución de
sentencia. Por otro lado, señala la entidad apelante que el
demandante pretende la ejecución de un derecho de crédito,
y que el pago no corresponde ampararse en esta vía;
conforme a lo antes expuesto, se verifica que es totalmente
procedente la pretensión en esta vía, tanto más si existen
resoluciones del Tribunal Constitucional que asumen dicho
criterio (Expediente N°01752-2013-AC/TC), y que no se trata
de un derecho de crédito, sino de la afectación al derecho
fundamental a la pensión, que se desliga del derecho a la
Seguridad Social.
10. Finalmente, sobre la Resolución Ministerial N°
262-2017-VIVIENDA que declara el inicio del Régimen de
apoyo Transitorio de EPSEL SA, será en etapa de ejecución
de sentencia donde se adecuará el cumplimiento de su
obligación conforme a la normativa vigente, y por el contrario,
no se ha trabado medida cautelar, por lo que carece de
sustento lo expuesto por la entidad apelante.
DECISIÓN:
Por las consideraciones expuestas, la Segunda Sala
Civil de Lambayeque, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú y artículo 12 del Texto Único
Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, dispone:
CONFIRMAR la sentencia contenida en la resolución número
cinco de fecha treinta de octubre del año dos mil diecisiete
expedida por el Segundo Juzgado Especializado Civil de
Chiclayo, que resuelve declarar fundada la demanda y
ordena que la demandada cumpla con lo dispuesto en el
artículo trece de la Ley N° 27803 y el artículo diez del Decreto
Supremo N° 013-2007-TR, efectuándose el pago de los
aportes pensionarios del demandante durante el tiempo que
duró su cese, por un período de doce años más los intereses
correspondientes. DEVUÉLVASE en su oportunidad. Proceda
Secretaría de Sala con arreglo a ley para el cumplimiento de
la presente.
Sres.
SILVA MUÑOZ
RODRÍGUEZ TANTA
SALAZAR FERNÁNDEZ
W-1701069-7
67896 PROCESOS CONSTITUCIONALES
PROCESO DE HÁBEAS CORPUS
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LAMBAYEQUE
PRIMERA SALA PENAL DE APELACIONES
EXPEDIENTE : 02029-2018-0-1706-JR-PE-06
ESPECIALISTA : JOSE LUIS RENTERIA PEÑA
DEMANDADO : EMIGDIO ALFREDO CUTIMBO
ESTRADA
DEMANDANTE : KEVIN ALEXIS VENEGAS
SANCHEZ
SENTENCIA Nº 151-2018
Resolución número seis
Chiclayo, dieciocho de Setiembre del año dos mil
dieciocho.-
VISTOS; es objeto de apelación interpuesta por el
demandante KEVIN ALEXIS VENEGAS SANCHEZ la
resolución número DOS de fecha OCHO DE MARZO del
año dos mil dieciocho, que contiene la sentencia que declara
infundada la demanda de habeas corpus interpuesta por el
recurrente contra el Jefe del Establecimiento Penitenciario
Penal de Picsi EMIGDIO ALFREDO CUTIMBO ESTRADA; y,
CONSIDERANDO:
PRIMERO: En ausencia de las partes a la audiencia de
apelación, se tiene del estudio de la carpeta de apelación que
el accionante sustenta su demanda alegando que: permanece
hace cuatro años en el Establecimiento Penal, que desde
el tres de diciembre de 2017 al mes de enero 2018 se han
presentado situaciones irregulares en su contra por parte del
Jefe de Seguridad, lo que ha denunciado ante las autoridades
del Penal, pero cuando quería presentar escritos no se los
recibían y ha sido a través de su abogada que ha presentado
su queja lo que le ha generado amenazas de las autoridades.
Que su hermana acudió a la Defensoría Publica solicitando
su intervención para que lo atiendan por haberse contagiado
de tuberculosis, pero que no fue derivado al hospital para su
tratamiento. Que en el mes de enero fue llevado al pabellón
“A” pese a que conocían que él tiene problemas, que fue
derivado al área de observación hasta que decida el Consejo
Técnico Penitenciario en que pabellón iba a estar; que el
técnico hizo una revisión en sus pertenencias y encontraron un
verduguillo que no es de su propiedad por lo que fue llevado
al Área de Meditación (Hueco) donde recibe “dos puntazos”
en el brazo, y pese a encontrarse herido no fue atendido; que
recién cuando su abogado presenta un escrito a la fiscalía
se ordenó el reconocimiento médico legal. Que el día 7 de
febrero advirtió que el brazo se hinchaba pidiendo al técnico
de guardia que lo lleve al Tópico, pero fue recién el sábado
al recibir la visita de su padre que pidió lo atendieran lo que
ocurrió el día lunes 12 de febrero, recibiendo tratamiento pero
tuvo que ser internado en el Hospital Las Mercedes donde le
han diagnosticado “celulitis”; que siempre ha sido ignorado a
pesar que su vida corre peligro.
SEGUNDO: El Director del Establecimiento Penal de
Chiclayo Emigdio Cutimbo contesta la demanda diciendo que
lo referido por el interno no responde a la verdad, que las
condiciones en que sufren reclusión los internos corresponde
al grave hacinamiento que enfrentan pues la población
penitenciaria asciende a cuatro mil internos donde debían
tener solo un mil cien, situación que ha puesto en conocimiento
de la Superioridad para que se tomen las medidas adecuadas
a fin de alcanzar la reinserción social de los penados.
Que la agresión física descrita por el interno ocurrió
mientras estuvo en la celda de Meditación a manos de
personas que no logra reconocer según su propia declaración,
que se enfrentan bandas rivales que tienen rencillas desde
antes de su ingreso al Penal y al encontrarse se agreden,
por esa razón el interno no quiere denunciar a sus agresores;
que no pueden evitar que se encuentren y que no se le ha
expuesto al colocarlo en el Pabellón “A” que es uno de los
“más tranquilos del recinto penitenciario”; que es Falso que
no se le haya brindado atención oportuna; que el personal
de Salud extrema sus esfuerzos para atender a todos los
internos e incluso al personal de Seguridad lo evacua al
servicio de Emergencia del Hospital en Chiclayo donde ha
sido ingresado; que no ha sido agredido por personal del INPE
y su permanencia en la celda de Meditación -hueco- se debe
a las medidas de sanción que se le han impuesto por faltas
a la disciplina en observancia del Reglamento del Código de
Ejecución Penal.
TERCERO: La señora Juez de Investigación Preparatoria
declara infundada la demanda de habeas corpus y sustenta
su resolución aduciendo que el interno recurrente pretende
se corrijan las condiciones carcelarias en que se encuentra;
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018
que la Constitución reconoce el derecho de toda persona a la
protección de su salud; que de autos se advierte que el interno
ha recibido atención médica oportuna y especializada conforme
el historial médico que se adjuntó al oficio 0181-2018-INPE,
precisándose que fue ingresado al hospital regional docente
Las Mercedes con diagnóstico de “Celulitis Abcesado” de
MIEMBRO INFERIOR DERECHO; concediéndosele alta por
recuperación favorable prescribiendo las recomendaciones
e indicaciones para continuar su recuperación en el
Establecimiento Penitenciario, apreciándose además del
informe médico que ha continuad siendo atendido en el Tópico
del Penal el 23 de febrero de 2018; que si bien es verdad
fue aislado provisionalmente por el termino de siete días se
debe a que incurrió en falta disciplinaria que el Reglamento
sanciona en aras de mantener el orden, sin que esto
importe afectación de su libertad o vulneración de principios
constitucionales, lo que supone que el derecho a su salud fue
atendida oportunamente; que no existen actos u omisiones
que amenacen los derechos del demandante .
CUARTO: Corresponde a este superior colegiado, en
orden a la pretensión impugnatoria determinar si la resolución
que declara infundada la demanda de habeas corpus se
encuentra arreglada a ley o si se ha incurrido en causal alguna
que de sustento a su nulidad.
QUINTO: La institución del Hábeas Corpus prevista como
garantía constitucional por el inciso 1) del numeral 200 de la
Constitución Política del Perú tiene como objetivo la protección
de la libertad individual de toda persona que vea amenazado
o vulnerado este derecho o sus derechos constitucionales
conexos, y conforme lo prevé el artículo 1º del Código
Procesal Constitucional, tiene como finalidad “reponer las
cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación
de un derecho constitucional o disponer el cumplimiento de un
mandato legal o de un acto administrativo.”
SEXTO: El hábeas corpus correctivo procede para
tutelar el derecho del detenido o recluso a no ser objeto de
un tratamiento carente de razonabilidad y proporcionalidad
respecto de la forma y las condiciones en que cumple el
mandato de detención o la pena, lo que resulta conforme a
lo previsto en el inciso 17 del artículo 25º del Código Procesal
Constitucional. Por consiguiente, aun cuando la libertad
individual ya se encuentre coartada por un mandato judicial
(detención provisional o cumplimiento de una pena), cabe
el control constitucional respecto de los actos u omisiones
que comporten la violación o amenaza de los derechos
componentes de la libertad personal, como lo son, entre otros,
los derechos a la vida, a la salud, a la integridad física, el
derecho a la visita familiar y, de manera muy significativa, el
derecho al trato digno y a no ser objeto de penas o tratos
inhumanos o degradantes (Cfr. STC 590-2001-HC/TC, STC
2663-2003-HC/TC y STC 1429-2002-HC/TC).
SÉTIMO: Se advierte del informe presentado por el
Establecimiento Penal de Chiclayo que el interno Kevin Alexis
Venegas Sánchez ha recibido atención en el tópico y en el
hospital, conforme se detalla a continuación: i) Fue evacuado
con fecha 14 de febrero del 2018, con el diagnóstico d/c
absceso en brazo derecho, d/c Fasceitis en brazo derecho;
ii) Contrarreferido el día 23 de febrero del 2018 del HRDL,
con el diagnostico de Absceso 1/3 medio del brazo derecho,
con indicaciones de antibióticos y analgésicos, según informe
médico (Dr. Oscar Heredia): interno fue dado de alta debido
a evolución favorable; iii) Recibió atención médica el 23
de febrero en el tópico del Penal de Pisci, ya que el interno
refería dolor abdominal a predominio de epigástrico. Por lo
que se prescribió receta según malestar referido del interno.
Se realizó acta de junta médica para la especialidad de
Gastroenterología y cirugía general, para que el interno pueda
ser atendido por dichas especialidades por consultorio externo
del HRDLM y/o Hospital Regional de Lambayeque.
OCTAVO: De lo antes expuesto no se advierte que la
autoridad penitenciaria hubiera incurrido en hechos que
atenten contra los derechos fundamentales del recurrente;
advirtiéndose que lo que en realidad busca es un cambio
de ubicación del pabellón en el que se encuentra, atribución
que le está conferido al demandado previa evaluación
debidamente sustentada; por tanto la resolución venida en
grado, que declara infundada la demanda de hábeas corpus
se encuentra arreglada a ley, no resultando amparables los
agravios expuestos por la defensa de la parte demandante,
debe por tanto confirmarse la sentencia apelada.
Por las razones expuestas y las normas legales invocadas,
la Primera Sala Penal de Apelaciones de la Corte Superior
de Justicia de Lambayeque RESUELVE: CONFIRMAR la
resolución número dos de fecha ocho de marzo de dos mil
dieciocho que declara INFUNDADA la demanda de habeas
corpus interpuesta por el demandante KEVIN ALEXIS
VENEGAS SANCHEZ contra EMIGDIO ALFREDO CUTIMBO
ESTRADA (Jefe del Establecimiento Penal de Chiclayo –
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018 PROCESOS CONSTITUCIONALES
Ex Picsi). Dispusieron su publicación en el diario oficial “El
Peruano”, conforme a ley y los devolvieron.
Señoras:
SALES DEL CASTILLO
ZAPATA CRUZ
VASQUEZ RUIZ
JOSÉ LUIS RENTERIA PEÑA
Especialista Judicial de Sala
P.J .- NCPP - CSJLAMB.
W-1701070-1
PROCESO DE AMPARO
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA
CUARTA SALA CIVIL
Expediente N°: 1710-2015-0
Resolución N°: 14
Lima, 06 de junio del 2018.-
Vistos: interviniendo como Juez Superior el señor Jaeger
Requejo; y por sus propios fundamentos; Considerando:
Primero: que viene en grado de apelación la resolución
número cuatro de fecha diez de junio del dos mil dieciséis,
infundada la excepción deducida y conforme al estado del
proceso y la sentencia contenida en la resolución número
seis de fecha 9 de junio del dos mil diecisiete, obrante de
fojas 331 a 334, que declara fundada la demanda incoada;
en consecuencia, inaplicable a la parte demandante el tercer
párrafo del artículo 2º del T.U.O. de la Ley de Compensación por
Tiempo de Servicios, aprobado por Decreto Supremo Nº 001-
97-TR; y asimismo, se ordena el restablecimiento del derecho
de los agraviados, los trabajadores afiliados al Sindicato
demandante, a la igualdad ante la ley y a la igualdad de trato
sin discriminación; y asimismo, se ordena que la demandada
cumpla con realizar el depósito de la Compensación por
Tiempo de Servicios de los trabajadores afiliados al Sindicato
demandante correspondiente al segundo semestre del año
2014, así como a los semestres que se generen en el futuro,
incluyendo los intereses comerciales que hubieran percibido los
depósitos no efectuados oportunamente; sin costas ni costos.
Segundo: que mediante recurso de apelación de fecha 28
de junio del 2016 la demandada cuestiona la venida en grado,
indicando que el 30 de enero del 2015 se interpuso la demanda
de proceso de amparo, es decir, fuera del plazo establecido en
el artículo 44 del Código Procesal Constitucional, y por lo que
considera errado los términos en lo que ha resuelto el juez
de primera instancia al resolver la excepción de prescripción
, en el sentido de que no se ajusta a derecho toda vez que
toma como inicio del plazo prescriptorio la fecha de oficio
informativo dirigida a los trabajadores, esto es, el 15 de
diciembre del 2014; debiendo ser la fecha de la vigencia de
la norma, estando a su carácter autoaplicativa, agrega que
por tal vigencia surge sus efectos, no necesitándose así para
ello la actuación o la realización de un acto de parte de la
Administración Pública, en este caso la Superintendencia de
Mercado de Valores. En cuanto a la apelación de la sentencia
la demandada plantea el mismo mediante escrito de fecha
26 de junio del 2017, y señala que la sentencia tiene vicios
afectando el debido proceso, también indica que el párrafo
que la demandada pide su inaplicación ya se encuentra
derogada por emisión de la Ley N° 30408 publicada el 8 de
enero del 2016, esto quiere decir que la norma que vulneró ya
no existe, lo que significa opera la sustracción de la materia.
Añade que la Superintendencia de Mercado de Valores
ha cumplido con efectuar dentro del plazo de los depósitos
semestrales de Compensación por Tiempo de Servicios en
los procesos presupuestarios anuales, podían efectuar el
referido deposito en la entidad financiera correspondiente
de los trabajadores en los meses de noviembre del 2013 y
mayo del 2014, en aplicación del Decreto Supremo N° 010-
2013-TR el cual indicaba que las entidades públicas cuyos
recursos les permitan incluir en los depósitos semestrales
de compensación por tiempo de servicios en los procesos
presupuestarios anuales, podían efectuar el referido deposito
en la entidad financiera que corresponda.
Tercero: que de autos, por escrito de fojas 257 a 286
el Sindicato Trabajadores de la Superintendencia Del
Mercado de Valores interpone demanda de amparo contra
la Superintendencia del Mercado de Valores a fin de que
67897
se declare: 1) la inaplicación del tercer párrafo del artículo
2° del TUO de la Ley de Compensación por Tiempo de
Servicios; 2) la restitución o restablecimiento del derecho
de los trabajadores afiliados al sindicato demandante a la
igualdad ante la ley e igualdad de trato sin discriminación; 3)
se ordene a la demandada cumpla con realizar el depósito de
la Compensación de Tiempo de servicios de los trabajadores
afiliados del sindicato demandante correspondientes al
segundo semestre del año 2014 incluyendo intereses y
4) las costas y costos del proceso. En sus argumentos de
hechos el sindicato señala se viene vulnerando los derechos
constitucionales a la igualdad ante la ley y a la igualdad de
oportunidades sin discriminación.
Cuarto: que resolviendo los agravios, y conforme lo
indica el artículo 364° del Código Procesal Civil, se debe
tener presente que el referido dispositivo indica que el recurso
de apelación tiene por objeto que el órgano jurisdiccional
superior examine, a solicitud de parte o de tercero legitimado,
la resolución que les produzca agravio, con el propósito de
que sea anulada o revocada, total o parcialmente; por lo que,
en relación a la excepción de prescripción extintiva formulada
por la Superintendencia de Mercado de Valores – SMV , al
haberse declarado infundada la misma, la emplazada apela
tal decisión contenida en la resolución número cuatro,
mencionando en sus argumentos impugnatorios, conforme
obra de fojas 321 a 326, que es un error tener en cuenta
como fecha límite para interponer la demanda de proceso de
amparo, el 15 de diciembre del 2014, debiéndose tener en
cuenta para la aplicación del artículo 44 del Código Procesal
Constitucional a partir del 14 de junio del 2014 teniendo como
fecha límite el 11 de setiembre del 2014.
Quinto: que estando bajo análisis la excepción de
prescripción formulada, se debe también tener en cuenta
que para el tipo de pretensión planteada, esto es, proceso de
amparo contra normas, el Código Procesal Constitucional ha
dispuesto en su artículo 3 lo siguiente: “Cuando se invoque
la amenaza o violación de actos que tienen como sustento
la aplicación de una norma autoaplicativa incompatible
con la Constitución, la sentencia que declare fundada
la demanda dispondrá, además, la inaplicabilidad de la
citada norma. Son normas autoaplicativas, aquellas
cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia,
resulta inmediata e incondicionada. Las decisiones
jurisdiccionales que se adopten en aplicación del control
difuso de la constitucionalidad de las normas, serán
elevadas en consulta a la Sala Constitucional y Social
de la Corte Suprema de Justicia de la República, si no
fueran impugnadas. Lo son igualmente las resoluciones
judiciales en segunda instancia en las que se aplique
este mismo precepto, aun cuando contra éstas no
proceda medio impugnatorio alguno. En todos estos
casos, los Jueces se limitan a declarar la inaplicación
de la norma por incompatibilidad inconstitucional, para
el caso concreto, sin afectar su vigencia, realizando
interpretación constitucional, conforme a la forma y
modo que la Constitución establece. Cuando se trata
de normas de menor jerarquía, rige el mismo principio,
no requiriéndose la elevación en consulta, sin perjuicio
del proceso de acción popular. La consulta a que hace
alusión el presente artículo se hace en interés de la ley”.
Es decir, estamos frente al cuestionamiento de una norma
autoaplicativa, aplicación inmediata, encontrándose como
pasible de ser cuestionada en un proceso el presente proceso
de amparo; por tanto, éste Superior Colegiado considera
que la vulneración invocada es a partir de su vigencia, en
el sentido de que no se habría cumplido a partir de tal con
efectuarse el depósito de las CTS de manera correspondiente
a cada afiliado del sindicato demandante, y que más bien
tal vulneración se torno reiterativa, lo que se traduce a su
vez como una afectación continuada, en consecuencia
imprescriptible, conforme lo ha dispuesto el inciso 3 del
artículo 44 del Código Procesal Constitucional, si los actos
que constituyen la afectación son continuados, el plazo se
computa desde la fecha en que haya cesado totalmente su
ejecución, es decir, por tal motivo no cabe la invocación de
excepción de prescripción extintiva formulada en autos.
Sexto: que respecto al tema de fondo, tenemos, que el
sindicato accionante peticiona la inaplicabilidad del tercer
párrafo del artículo 2º del TUO-LCTS agregado a través de
la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria de la
Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil, ello con fecha 4 de julio
del 2013; en cuanto dispone que: “Cuando el empleador sea
una entidad de la Administración Pública la compensación
por tiempo de servicios que se devengue es pagada
directamente por la entidad dentro de las 48 horas de
producido el cese y con efecto cancelatorio”.
Sétimo: que sin embargo, mediante Ley N° 30408,
publicada el 8 de enero del 2016, se ha modificado el citado
67898 PROCESOS CONSTITUCIONALES
artículo, quedando como texto de la citada norma conforme
a ello: “La compensación por tiempo de servicios se
devenga desde el primer mes de iniciado el vínculo
laboral; cumplido este requisito toda fracción se computa
por treintavos. La compensación por tiempo de servicios
se deposita semestralmente en la institución elegida por
el trabajador. Efectuado el depósito queda cumplida y
pagada la obligación sin perjuicio de los reintegros que
deben efectuarse en caso de depósito insuficiente o
que resultare diminuta; disponiendo que , lo establecido
en este artículo es de aplicación obligatoria para los
trabajadores de la administración pública sujetos al
régimen de la actividad privada del Decreto Legislativo
728 y a los servidores civiles que ingresen al nuevo
régimen del servicio civil establecido por la ley 30057, Ley
del Servicio Civil”; es decir, deja sin efecto el párrafo por el
cual se promovió la presente demanda.
Octavo: que en ese contexto hay que tener presente lo
dispuesto en el artículo 1 del Código Procesal Constitucional,
donde se precisa cual es finalidad de los Procesos
constitucionales, señalando en su segundo párrafo lo
siguiente: “ Si luego de presentada la demanda cesa la
agresión o amenaza por decisión voluntaria del agresor,
o si ella deviene en irreparable, el Juez, atendiendo
al agravio producido, declarará fundada la demanda
precisando los alcances de su decisión, disponiendo
que el emplazado no vuelva a incurrir en las acciones u
omisiones que motivaron la interposición de la demanda,
y que si procediere de modo contrario se le aplicarán
las medidas coercitivas previstas en el artículo 22 del
presente Código, sin perjuicio de la responsabilidad penal
que corresponda”.
Noveno: que ante tal situación, dado que la disposición
normativa de la cual la demandante pide su inaplicación, fue
derogada con fecha posterior a presentada la demanda, cabe
que el juez atendiendo el agravio producido o no, procederá a
evaluar si se le vulneró o no el derecho invocado.
Décimo: que estando a que la finalidad por el cual el
sindicato demandante planteó el presente proceso, esto es,
que proteja a sus afiliados en su derecho a igualdad ante
la ley e igualdad de trato sin discriminación; corresponde
mencionar que éste derecho encuentra sustento en el artículo
2º de la Constitución de 1993, donde se señala que: “[…]
toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la Ley.
Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza,
sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de
cualquiera otra índole”.
Décimo Primero: que el Tribunal Constitucional en
su jurisprudencia, señala, respecto éste derecho y cita
lo siguiente: “En el ámbito constitucional el derecho a
la igualdad tiene dos facetas: igualdad ante la ley e
igualdad en la ley. La primera de ellas quiere decir que
la norma debe ser aplicable, por igual, a todos los que se
encuentren en la situación descrita en el supuesto de la
norma; mientras que la segunda implica que un mismo
órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido
de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y
que cuando el órgano en cuestión considere que debe
apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello
una fundamentación suficiente y razonable (Hernández
Martínez, María. «El principio de igualdad en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional español (como
valor y como principio en la aplicación jurisdiccional de la
ley)». En Boletín Mexicano de Derecho Comparado, N° 81,
Año XXVII, Nueva Serie, setiembre-diciembre, 1994. pp.
700-701)” (EXP. N.° 02835-2010-PA/TC – fundamento 37).
Décimo Segundo: que asimismo la citada
jurisprudencia, respecto al análisis de éste derecho indica
que: “Contrariamente a lo que pudiera desprenderse de
una interpretación literal, se está frente a un derecho
fundamental que no consiste en la facultad de las
personas para exigir un trato igual a los demás, sino en
ser tratadas del mismo modo que quienes se encuentran
en una idéntica situación” (fundamento 38).
Décimo Tercero: que entonces tenemos el Texto Único
Ordenado de la Ley de Compensación por Tiempo de
Servicios - Decreto Supremo Nº 001-97-TR en su artículo 2º
del TUO-LCTS era de la siguiente manera:
La compensación por tiempo de servicios se
deposita semestralmente en la institución elegida por
el trabajador. Efectuado el depósito queda cumplida y
pagada la obligación, sin perjuicio de los reintegros que
deban efectuarse en caso de depósito insuficiente o que
resultare diminuto.
Cuando el empleador sea una entidad de la
Administración Pública la compensación por tiempo de
servicios que se devengue es pagada directamente por la
El Peruano
Miércoles 31 de octubre de 2018
entidad, dentro de las 48 horas de producido el cese y con
efecto cancelatorio”
Décimo Cuarto: que analizando, se advierte que la norma
hizo la siguiente distinción:
Trabajador del régimen laboral de la actividad privada
con empleador del sector privado la norma contemplaba:
La compensación por tiempo de servicios se deposita
semestralmente en la institución elegida por el trabajador.
Efectuado el depósito queda cumplida y pagada la obligación
sin perjuicio de los reintegros que deben efectuarse en caso
de depósito insuficiente o que resultare diminuta;
Trabajador del régimen laboral de la actividad privada
con empleador de la Administración Pública la norma
señalaba:
Cuando el empleador sea una entidad de la Administración
Pública la compensación por tiempo de servicios que se
devengue es pagada directamente por la entidad, dentro de
las 48 horas de producido el cese y con efecto cancelatorio.
Décimo Quinto: que de los referidos textos, tenemos como
sujeto de la norma a los trabajadores del Régimen Laboral
de la actividad privada, ambos en idéntica condición laboral,
trabajadores regidos bajo el Decreto Legislativo N° 728; sin
embargo, mientras que los que trabajan para un empleador
de la actividad privada pueden cobrar la compensación por
tiempo de servicios de manera semestral; contrario a ello,
sucede para los que trabajan para un empleador que es el
estado, indicándose que el pago será dentro de las 48 horas
de producido el cese. Existiendo un trato desigual, el cual no
tiene justificación objetiva y razonable
Décimo Sexto: que es así, de autos se verifica la
vulneración del derecho a la igualdad ante la ley, debido a
que los trabajadores bajo el régimen citado, deben obtener tal
beneficio de manera igualitaria en el momento correspondiente,
al encontrarse en idéntica situación - trabajador del régimen
laboral de la actividad privada; además, a ello cabe añadir
el plus de importancia que tiene el derecho al pago de la
compensación por tiempo de servicio, de índole constitucional,
y conforme la jurisprudencia pertinente, se ha dejado sentado
el carácter previsor de éste pago, ante las contingencias que
origina el cese del trabajo y de promoción del trabajador y su
familia (03052-2009-PA/TC - Tribunal Constitucional).
Por tales razones:
CONFIRMARON la resolución número cuatro de fecha
diez de junio del dos mil dieciséis, infundada la excepción
deducida y conforme al estado del proceso y CONFIRMARON
la sentencia contenida en la resolución número seis de fecha
9 de junio del dos mil diecisiete, obrante de fojas 331 a 334,
que declara fundada la demanda incoada; en consecuencia,
INAPLICABLE a la parte demandante el tercer párrafo del
artículo 2º del T.U.O. de la Ley de Compensación por Tiempo
de Servicios, aprobado por Decreto Supremo Nº 001-97-
TR; y asimismo, se ordena el restablecimiento del derecho
de los agraviados, los trabajadores afiliados al Sindicato
demandante, a la igualdad ante la ley y a la igualdad de trato
sin discriminación; y asimismo, se ordena que la demandada
cumpla con realizar el depósito de la Compensación por
Tiempo de Servicios de los trabajadores afiliados al Sindicato
demandante correspondiente al segundo semestre del
año 2014, así como a los semestres que se generen en el
futuro, incluyendo los intereses comerciales, que hubieran
percibido los depósitos no efectuados oportunamente; sin
costas ni costos; en los seguidos por SINDICATO DE LOS
TRABAJADORES DE LA SUPERINTENDENCIA DEL
MERCADO DE VALORES contra SUPERINTENDENCIA DEL
MERCADO DE VALORES DEL PERU sobre PROCESO DE
AMPARO.-
S.S.
JAEGER REQUEJO
GALLARDO NEYRA
TORREBLANCA NUÑEZ
ALFREDO ROJAS CUBAS
Secretario
Cuarta Sala Civil
Corte Superior de Justicia de Lima
W-1701869-1