Con algunos ajustes, la denuncia de ilegitimidad puede servir a la gente

Por Juan Bautista Justo1

Cuando la Administración dicta un acto administrativo sujeto al decreto – ley 19.549, el particular debe impugnarlo
dentro de los diez o quince días hábiles administrativos, según decida interponer recurso de reconsideración o
jerárquico.2 Si no lo hace, pierde el derecho de atacar ese acto3 y resta sólo la posibilidad de tener éxito en una
denuncia de ilegitimidad o de esperar una revocación de oficio, alternativas que son de utilización discrecional por
la Administración. Si logró instar el recurso en plazo, deberá seguir la línea jerárquica hasta obtener un acto
denegatorio de la autoridad máxima de la Administración. Una vez que obtiene ese acto denegatorio debe
interponer la demanda dentro de los noventa días hábiles judiciales.4 Si no cumple alguno de estos pasos, pierde
totalmente su derecho.

Como resultado de lo anterior, un acto –cualquiera sea el grado de violación al orden jurídico que evidencie- queda
rápidamente protegido por preclusión. En esos supuestos, la norma procedimental decide conservar la decisión
estatal a través de la exclusión de su escrutinio,5 diseñando para ello un sistema hermético de conservación del
acto inválido basado en la expiración de los términos perentorios fijados para su cuestionamiento.

Ante este escenario, el sistema administrativo federal contempla a la denuncia de legitimidad como la herramienta
procedimental con que cuenta el ciudadano para vencer su situación de desamparo. El artículo 1, e), 6 del decreto –
ley 19.549 dispone que “una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá
el derecho para articularlos”, pero reconoce a renglón seguido la posibilidad de considerar esas peticiones como
denuncia de ilegitimidad. El límite a esa alternativa es que la autoridad competente afirme la imposibilidad de
conocer en el recurso extemporáneo por motivos de seguridad jurídica o por entender que –al estar excedidas
razonables pautas temporales- medió abandono voluntario del derecho.

Esta disposición ofrece un escenario interesante para compatibilizar –sin modificaciones sustanciales en el
derecho positivo federal- los limitados plazos legales existentes con los requerimientos derivados de la tutela
efectiva de los derechos. Sin embargo, la posibilidad de convertir a la denuncia de ilegitimidad en una herramienta
de protección dependerá de aceptar la obligatoriedad de su tratamiento, a través de dos caminos:

a) Revisabilidad plena del acto de admisibilidad de la denuncia de ilegitimidad cuando se presentan

determinados elementos, tales como la presencia de una nulidad absoluta;

b) Revisibilidad plena del acto de fondo dictado en función de la apertura de la denuncia de ilegitimidad, en tanto
ello implica el dictado de un nuevo acto controlable tanto en la esfera administrativa como judicial.

La realidad es que la Corte Suprema argentina viene desechando esa posibilidad y convirtiendo a esta figura en una
concesión graciable del poder administrador, al sostener que la decisión administrativa que desestima en cuanto al
fondo un recurso extemporáneo, tramitado como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en
sede judicial.6

Esta jurisprudencia debe ser modificada. Impedir la revisión judicial del acto administrativo que resuelve como
denuncia de ilegitimidad un recurso fuera de término no sólo implica dejar de lado una solución útil para evitar
situaciones de desamparo, sino que presupone una interpretación que no tiene sustento en la norma aplicable.

En efecto, el art. 1, e), 6 del decreto – ley 1949 no brinda cobertura al criterio de la Corte, por cuanto son
precisamente los presupuestos de habilitación de la denuncia de ilegitimidad allí previstos los que demuestran la
obligatoriedad de su apertura cuando nos hallamos ante un acto viciado.

Por una parte, es obvio que no es posible abdicar de ese control de legitimidad invocando la seguridad jurídica. La
idea de que la seguridad jurídica puede preservarse mediante la conservación de actos anómalos parece

1
Abogado. Docente de derecho administrativo de la Universidad Nacional del Comahue.
2 Arts. 23 y 25 decreto - ley 19.549 en concordancia con los artículos 84 y 90 del decreto 1759/72.
3 CSJN, Nava, 1996, Fallos, 319:1532, cons. 7.
4 Art. 25, decreto - ley 19.549.
5 CSJN, Serra, 1993, Fallos, 316:2454, cons. 9; Gypobras S.A., 1995, Fallos, 318: 441, cons. 7.
6 CSJN, Gorordo, 1999, Fallos, 322:73, cons. 12.
desatender que nuestra forma de convivencia se asienta en que la certeza de las relaciones, la seguridad jurídica y la
eficiente gestión del Estado se garantizan mediante el respeto de las leyes, con lo cual disociarlos no parece conteste
con una firme convicción en pos del Estado de Derecho. Retacear el control de legalidad de los actos para preservar
la seguridad jurídica supondría admitir un polo de conflicto entre esos principios, cuando aquellos no sólo distan
de encontrarse enfrentados sino que se hallan indisolublemente unidos. En otras palabras, desproteger la legalidad
ínsita en la necesidad de dejar sin efecto los actos inválidos como medio para resguardar la seguridad jurídica,
equivaldría a afirmar que ésta no se encuentra garantizada cuando se controla el acto, lo cual es absurdo. No hay
conflicto entre seguridad jurídica y legalidad, esos principios van de la mano y confluyen en el control
administrativo y judicial. El conflicto real es entre esos dos valores y la búsqueda de inmunidad.

Por otra parte, tampoco es factible negarse a la revisión fundándose en que medió abandono voluntario del derecho,
pues el ciudadano no tiene la capacidad de “abandonar” la juridicidad administrativa. El control de legitimidad es
objetivo y por ende la decisión del privado es indiferente. De otra forma, deberíamos entender que la legalidad de
los actos está sujeta a la voluntad de los particulares, quienes con no recurrir el acto pueden dispensar esa
legalidad. La sola idea de que el ciudadano pueda condicionar con su acción u omisión la subsistencia de un acto
ilegal resulta extravagante. Tampoco puede argüirse –por último- que tratar el recurso fuera de plazo implique
violar la igualdad respecto de quien ha acatado ese plazo. Ese análisis pone, nuevamente, el acento en el
comportamiento del ciudadano y en la eventual sanción a su negligencia, cuando –en realidad- ese extremo no es
concluyente frente a la necesidad de determinar si el acto es válido o no.

En definitiva, si consideramos como valor primario al deber de la Administración de someterse al Derecho y

revocar los actos nulos, la conducta del particular es irrelevante. De esa manera, los factores enunciados en el
artículo 1, e), 6 del decreto–ley 19.549 para justificar el rechazo de la denuncia (seguridad jurídica y abandono
voluntario del derecho derivado del transcurso del tiempo) son inhábiles para motivar la confirmación de un acto: si
la Administración constata la nulidad debe lisa y llanamente revocar sin importar la conducta del ciudadano, para
proteger la seguridad jurídica. Y si ese deber existe debe ser posible controlarlo judicialmente.

De resultas de lo anterior, el único criterio relevante para discernir la procedencia de la denuncia de ilegitimidad es
la existencia de una nulidad, pues frente a ella ni la seguridad jurídica ni el comportamiento del ciudadano pueden
oponerse. Esto implica que, cuando se plantea un recurso fuera de plazo, la Administración debe habilitar el
tratamiento y decretar la eventual revocación si constata una nulidad, sin importar la conducta del particular.
Naturalmente, esa decisión por la cual la Administración se expide sobre la validez del acto cuestionado es tan
revisable como cualquier otra resolución, desde que la revocación de los actos ilegales es un deber jurídicamente
exigible de la Administración.7

De acuerdo a lo dicho, una lectura armónica del precepto y de los fines constitucionales en juego, arroja la siguiente
composición:

a) La habilitación del tratamiento de un recurso extemporáneo como denuncia de ilegitimidad es obligatoria

cuando se invoca una nulidad y resulta plenamente controlable, en tanto debe discernirse la correcta
aplicación de los componentes jurídicos de esa decisión, especialmente el grado de invalidez;

b) La decisión sobre el fondo del asunto rehabilita la discusión en sede administrativa y eventualmente en el
plano judicial, por cuanto implica el dictado de un nuevo acto que no puede considerarse irrevisable.

En definitiva, el camino de nuestro orden constitucional es el inverso al que se desprende de considerar al

tratamiento del recurso extemporáneo como una facultad incontrolable del órgano administrativo. La meta es,
como siempre, la sujeción de la Administración al Derecho y la denuncia de ilegitimidad puede convertirse, con
ciertos ajustes, en una herramienta útil para la consecución de ese objetivo.

7 Resulta interesante el enfoque propuesto por la Corte Suprema de Justicia en otro precedente (CSJN, Jaramillo S.C.A, 1976,
Fallos: 295:276, cons. 3-5), en el que se reprobó la relevancia dada a la extemporaneidad de los recursos administrativos a los
fines de la habilitación del control judicial, considerando expresamente que si el órgano administrativo había tratado los recursos
administrativos interpuestos fuera de plazo, esa extemporaneidad “perdió virtualidad a los fines de influir sobre la concesión del
recurso judicial”. Esto significa que cuando la Administración ingresa en el análisis del recurso extemporáneo como denuncia de
ilegitimidad rehabilita plenamente el tratamiento de la cuestión.