Seguridad social
El Recurso de Inconformidad como
medio de defensa ante el IMSS
Actualmente, la tasa de recaudación de cuotas obre-
ro-patronales del IMSS es una de las más altas en
comparación con cualquier otra contribución y esto es
debido principalmente a las prácticas intimidatorias y
generalmente ilegales que promueve una buena parte
del personal del Instituto, en detrimento de las más
elementales garantías constitucionales de los afecta-
dos. Sin embargo, existe la posibilidad de sujetar a
revisión los actos del Instituto y para ello, la ley prevé
los medios de defensa legales que pueden servir para
modificar aquellas conductas autoritarias indebidas y
pone al alcance, tanto de patrones como de trabaja-
dores, la opción de interponer recurso de inconformi-
dad o, en algunos casos, de revocación con la finali-
dad de que la propia autoridad pueda revisar la
legalidad de sus actos revocando, modificando o con-
firmando el contenido de sus resoluciones definitivas,
dando una mayor certeza a su trabajo como organis-
mo fiscal autónomo.
Naturaleza del Recurso de Inconformidad
El Recurso de Inconformidad es un medio administra-
tivo, a través del cual la autoridad administrativa tiene
la posibilidad de examinar su actuación, a solicitud del
particular afectado, bajo la lupa de la legalidad de las
disposiciones aplicadas en la observancia de su esfe-
ra de competencia1. Como consecuencia de esta revi-
sión puede confirmar, revocar o modificar sus resolu-
ciones fijando con claridad su postura frente al
particular. Si esta postura continúa perjudicando la es-
fera jurídica del particular promovente puede éste
acudir en juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa.
1
En palabras del maestro Emilio Margain Manatou, “El recurso admi-
nistrativo es todo medio de defensa al alcance de los particulares para
impugnar ante la administración pública los actos y resoluciones por
ella dictados en perjuicio de los propios particulares, por violación al
ordenamiento aplicado o a falta de aplicación de la disposición debi-
da.” El Recurso Administrativo en México, Editorial Porrúa 2004, p.
18.
Nuevo Consultorio Fiscal No. 428
Violeta Méndezcarlo Silva*
El recurso administrativo es un medio de defensa para
la solución de problemas generados por resoluciones
ilegales, deficientes o carentes de fundamentación o
motivación, cuyo ejercicio ha generado las más dife-
rentes posiciones y criterios.
Por un lado, hay quienes consideran que se trata de
un medio económico que no exige la preparación
exhaustiva de argumentos ni las erogaciones que re-
presenta la preparación de un juicio, además, su tra-
mitación aligera la carga de los tribunales permitiendo
una solución mas expedita de conflictos menores o
aquellos que son generados por resoluciones con vio-
laciones evidentes, y permite a la autoridad que re-
suelve, perfeccionar su actuación antes de enfrascar-
se en la instancia contenciosa, reparando errores que
de otra forma resultarían más costosos.
Sin embargo, hay quienes consideran que el recurso
es una figura ociosa que no hace más que propiciar
que la autoridad confirme sus resoluciones en contra
de los particulares, subsanando errores porque aun y
cuando no debiera, en ocasiones la autoridad resolu-
tora funciona como por consigna, emitiendo resolucio-
nes parciales, desoyendo los argumentos de los parti-
culares, perpetuando la vulnerabilidad jurídica de los
afectados.
La verdad es que no puede uno en la práctica simple-
mente sumarse a quienes son partidarios o detracto-
res de los recursos administrativos, sino que, única-
mente con la experiencia podremos saber si las
autoridades fiscales a quienes nos dirigimos y el tipo
de asunto que tratamos de resolver amerita el intento
de resolverlo por la vía del recurso administrativo o
del juicio de nulidad ante los tribunales, de manera
directa.
En mi experiencia, el Recurso de Inconformidad que se
tramita en contra de los actos y resoluciones definitivas
del IMSS es un buen medio para resolver asuntos pe-
queños, resoluciones que han sido dictadas con una
ilegalidad evidente o que pueden ser fácilmente aclara-
52
dos, para cuestiones mayores es un excelente medio
de preparación de controversia ante los tribunales ya
que así podremos fijar la posición de la autoridad.
Marco jurídico del Recurso de Inconformidad
En el caso, los actos administrativos emanados del
Instituto, que los particulares consideren impugnables
podrán ser combatidos mediante el recurso de incon-
formidad previsto por el artículo 294 de la Ley del Se-
guro Social, que a su vez nos remite al Reglamento
del Recurso de Inconformidad para su substanciación
y resolución. Supletoriamente, es decir para todo
aquello no previsto en la norma, se aplicará el Código
Fiscal de la Federación, la Ley Federal del Trabajo, el
Código Federal de Procedimientos Civiles o el dere-
Respecto de su presentación y substanciación, el Re-
glamento del Recurso de Inconformidad enumera los
requisitos que deberá contener el escrito en que se
presente el recurso (artículo 4), los documentos que
se acompañarán al mismo (artículo 5), y prevé las
causales de improcedencia y sobreseimiento del mis-
mo a efectos de estar en aptitud de entrar a su estudio
y resolución (artículos 13 y 14)2. (Ver cuadro 1).
Si el escrito por el cual se interpone el recurso de in-
conformidad fuere oscuro, irregular, o no cumpliera
con los requisitos señalados en el Reglamento, el Ins-
tituto prevendrá al recurrente, por una sola vez, para
que lo aclare, corrija o complete, señalando sus defec-
tos u omisiones, con el apercibimiento de que, si el
recurrente no cumple dentro del término de cinco días,

El recurso de inconformidad como medio de defensa ante el IMSS

cho común.
Consideraciones básicas para la presentación del Recurso de Inconformidad
¿Qué requisitos deberá tener
el escrito?
I. Nombre y firma del recurrente;
domicilio para oír y recibir notifica-
ciones, número de su registro pa-
tronal o de seguridad social, se-
gún el caso.
II. Acto que se impugna, número y
fecha de la resolución, número de
crédito, período e importe, fecha
de notificación y autoridad emiso-
ra.
III. Hechos que originan la impug-
nación;
IV. Agravios que cause el acto;
V. Nombre o razón social del
patrón o, en su caso, del promo-
vente.
VI. Pruebas que se ofrezcan, rela-
cionadas con el acto impugnado.
lo desechará de plano.
Cuadro 1
¿Qué deberá acompañarse al
escrito?
I. El documento en que conste el
acto impugnado;
II. Original o copia certificada de
los documentos que acrediten su
personalidad cuando se actúe a
nombre de otro.
III. Constancia de notificación del
acto impugnado, excepto cuando
el promovente declare bajo pro-
testa de decir verdad que no reci-
bió la misma, y
IV. Las pruebas documentales
que ofrezca.
¿Que causa la improcedencia
del recurso?
I. Cuando el acto no afecte el
interés jurídico del recurrente;
II. Cuando sean resoluciones
dictadas en recurso o en cum-
plimiento de sentencias, lau-
dos;
III. Que hayan sido actos impug-
nados ante el Tribunal Fiscal de
la Federación;
IV. Que sean materia de un re-
curso o juicio pendiente de
resolución;
V. Que se hayan consentido, es
decir, que no se promueva el re-
curso en términos del Regla-
mento;
VI. Que sea conexo a otro acto
impugnado;
VII. Que hayan sido revocados
administrativamente;
VIII. Cuando no exista el acto
reclamado, o que haya quedado
sin efectos, y
IX. Cuando la improcedencia re-
sulte de alguna disposición legal
o reglamentaria.

53 Facultad de Contaduría y Administración

 En el Recurso de Inconformidad, como en los demás
recursos administrativos de la materia, el particular ex-
pone a la misma autoridad emisora del acto o a su
superior jerárquico, los agravios que le causa en su
esfera jurídica por no sujetarse en su actuación a las
leyes que regulan la materia, y en este caso, la autori-
dad administrativa actúa como revisora de sus propias
acciones concediendo o negando la razón al particu-
lar. Por otro lado, en el juicio de nulidad, el particular
ya está sometiendo a consideración de un Tribunal las
violaciones que la actuación de la autoridad adminis-
trativa le causa y, por ende, la emisora del acto se
constituye en contraparte del gobernado afectado, so-
metiendo ambos sus argumentos a la decisión del Tri-
bunal, en este sentido, el particular puede optar por
interponer uno solo o ambos medios de defensa.
El recurso de inconformidad como medio de defensa ante el IMSS
Nuevo Consultorio Fiscal No. 428 54
De acuerdo con el artículo 120 del Código Fiscal de la
Federación, cuando un particular se ve afectado por
algún acto administrativo (en nuestro caso del IMSS)
es optativo para él decidir entre interponer un recurso
de inconformidad o ventilarlo directamente ante los tri-
bunales, o bien agotar primero el recurso y posterior-
mente, si la resolución recaída al mismo continúa
afectándolo, acudir al Tribunal a continuar la defensa
de sus intereses.
Escrito del Recurso de Inconformidad
Con la finalidad de ilustrar lo dicho sobre el escrito por
el que se presenta el recurso de inconformidad, vea-
mos el siguiente ejemplo:
H. CONSEJO CONSULTIVO DELEGACIONAL
DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL
EN EL ESTADO.
PRESENTE.

      FULANO DE TAL, mexicano, mayor de edad, arquitecto, en mi carácter de representante legal de la persona moral
denominada “XX”, personalidad que acredito con copia del instrumento notarial que al efecto se acompaña, ésta última
con Registro Federal de Contribuyentes “______” y Número de registro patronal “____” y cuyo domicilio fiscal está ubica-
do en la Calle de _________ en esta Ciudad de _______; y señalando como diverso domicilio para recibir todo tipo de
notificaciones, el ubicado en la calle de _____________, ante Usted, con el debido respeto, comparezco y expongo:

      Con fundamento en lo establecido en el artículo 294 de la Ley del Seguro Social, en relación con los artículos 1, 2,
4, y demás relativos aplicables del Reglamento del Recurso de Inconformidad, vengo por medio del presente ocurso, en
tiempo hábil y forma legal, a interponer RECURSO ADMINISTRATIVO DE INCONFORMIDAD en contra de la resolución
contenida en el oficio de número de folio 05/000000, emitida con fecha ____ por el Titular de la Delegación Estatal del
Instituto Mexicano del Seguro Social, y de su respectiva multa contenida en el oficio _____, identificada como crédito fiscal
número 0000000, ambos notificados con fecha ________ del presente año.

El recurso de inconformidad como medio de defensa ante el IMSS

      La inconformidad en contra del acto de autoridad, se solicita de acuerdo con los antecedentes y agravios que a
continuación se expresan.

ANTECEDENTES

1. Aquí se narra en forma breve pero precisa la forma en que el contribuyente se enteró de la resolución que le causa
agravio y cualquier otro hecho que pueda servir para aclarar la situación, cabe mencionar que estos preferentemente de-
berán estar documentados y el promovente deberá estar en posibilidad de acompañar las pruebas de su veracidad.

AGRAVIOS

PRIMERO.- Aquí se expresan los preceptos y normas constitucionales, legales o de cualquier otra índole que han sido
violados por la autoridad con sus actos o su resolución, así como los hechos que han violentado la esfera jurídica del
particular, relacionando ambos con el perjuicio que esta situación causa al contribuyente.

PRUEBAS

      Como elementos demostrativos, y con la finalidad de crear convicción del que resuelve, se ofrecen y adjuntan como
pruebas las siguientes:

1. Se ofrecen todos aquellos medios que puedan ser consultados por la resolutora para establecer la veracidad de los
hechos narrados y el agravio que causan al particular. Se acompañarán constancia del acto impugnado, de su notificación
y se ofrecerán peritajes, si es el caso.

      Por lo anteriormente expuesto y fundado, a ese H. Consejo Consultivo Delegacional, atentamente solicito:

PRIMERO.- Tenerme por presente con este escrito, y por interponer en tiempo y forma, recurso administrativo de incon-
formidad en contra de la resolución contenida en el formato del oficio de número de folio _______, emitido con fecha ___
____ por el Titular de la Delegación Estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social, y de la multa contenida en el formato
________, identificada como crédito fiscal número _________.

SEGUNDO.- Admitir a trámite el presente recurso, y tenerme por autorizado el domicilio designado para recibir notificacio-
nes.

TERCERO.- Previos trámites legales, se deje sin efectos la resolución controvertida.

PROTESTO LO NECESARIO.
San Luis Potosí, S.L.P., a 24 de mayo del 2007.

C. FULANO DE TAL.
Representante Legal de “XX” S.A. de C.V.

55 Facultad de Contaduría y Administración

 Diferencias entre el Recurso de Revocación y la
Inconformidad
El Recurso de Inconformidad, de acuerdo a lo estipu-
lado por la Ley del Seguro Social es el medio de de-
fensa idóneo para impugnar algún acto definitivo del
Instituto (conjuntamente con el ya mencionado Juicio
de Nulidad previsto por el Código Fiscal), sin embar-
go, existen casos específicos en que es precisa la in-
terposición del Recurso de Revocación, a saber:
a) En el caso de que el particular haya optado por
acudir al recurso de inconformidad y este fuera
desechado, se tiene la posibilidad de combatir ese
desechamiento interponiendo Recurso de Revoca-
ción en contra de esta última resolución, dentro de
El recurso de inconformidad como medio de defensa ante el IMSS
los tres días siguientes a aquel en que surta efec-
tos la notificación del acuerdo recurrido (artículo 31
del Reglamento del Recurso de Inconformidad).
b) Para el caso de que considere que los actos reali-
zados por el Instituto dentro del Procedimiento Ad-
ministrativo de Ejecución no se ajustan a los pre-
ceptos legales que los regulan.
Por lo que hace al primer supuesto, la interposición del
Recurso de Revocación en contra del desechamiento
del Recurso de Inconformidad, éste es optativo al jui-
cio de nulidad, a pesar de que el citado artículo 31 del
reglamento establece que “Contra las resoluciones del
Secretario del Consejo Consultivo Delegacional en
materia de admisión o desechamiento del Recurso de
Inconformidad o de las pruebas ofrecidas, deberá so-
licitarse su revocación ante el Consejo Consultivo De-
legacional correspondiente” (el resaltado es nuestro),
no puede decirse que sea obligatoria su interposición
y pueda acudirse directamente al Juicio de Nulidad.
Lo anterior es así ya que, si bien es cierto que el regla-
mento enuncia de forma imperativa la obligatoriedad
de que ante el desechamiento de una inconformidad
deberemos proceder interponiendo revocación, tam-
bién lo es que esta disposición no emana de una nor-
ma legislativa sino reglamentaria y por lo tanto, si en la
Ley del Seguro Social se guarda silencio al respecto,
es decir, se trata de un medio de defensa no contem-
plado en la ley, entonces no debe considerarse obliga-
torio, ya que por la superior jerarquía de las leyes ante
los reglamentos, corresponde a aquéllas establecer
los medios de defensa que se deben agotar.
Situación distinta ocurre cuando hablamos del Recur-
so de Revocación que procede contra actos del Pro-
Nuevo Consultorio Fiscal No. 428 56
cedimiento Administrativo de Ejecución, ya que este
medio de defensa se encuentra previsto por el Código
Fiscal en su artículo 117 fracción II, y que es compe-
tente para resolver el propio instituto en su carácter de
organismo fiscal autónomo de acuerdo con lo previsto
en la fracción XXXIV del artículo 251 de la Ley del
Seguro Social2, el cual puede interponerse en cual-
quier momento dentro de la ejecución del procedi-
miento de cobro coactivo lo que incluye aquellos actos
de molestia que tienen como base multas o resolucio-
nes que el particular desconoce, o no notificadas, lo
cual ocurre muy frecuentemente, así, el recurso debe
interponerse ante las oficinas ejecutoras por vicios
propios del procedimiento y solicitando la suspensión
del mismo hasta en tanto se dé a conocer la resolu-
ción que le dio origen.
La garantía y la suspensión del Procedimiento
Administrativo de Ejecución
De acuerdo con el artículo 144 del Código Fiscal de la
Federación los actos del Procedimiento Administrati-
vo de Ejecución podrán iniciar, tratándose de cuotas
obrero-patronales y de capitales constitutivos, dentro
de los quince días siguientes a la fecha en que surta
efectos su notificación, a excepción de que dentro de
esta fecha el particular acredite haber interpuesto al-
gún medio de defensa de los previstos por la ley, en
cuyo caso, se le concederá un plazo de 5 meses para
que garantice el interés fiscal, y por lo tanto, el proce-
dimiento se detendrá hasta que se cumpla el plazo o
le sea notificada la resolución del medio de defensa
planteado.
Al respecto, es muy frecuente que nos encontremos
con que el Instituto ha determinado una multa y aun y
cuando no se encuentre notificada al particular, quince
días después de vencida la obligación correspondien-
te, sus ejecutores se presentan en el domicilio del con-
tribuyente o incluso cuando ya se ha interpuesto re-
curso de inconformidad y se encuentra pendiente de
resolución, y pretenden continuar con el Procedimien-
to Administrativo de Ejecución a condición de detener-
lo previo el pago de los gastos de ejecución, logrando
en la mayor parte de las veces hacer el cobro de los
gastos de ejecución.
2
“Artículo 251. El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene las fa-
cultades y atribuciones siguientes:
...
XXXIV. Tramitar y, en su caso, resolver el recurso de inconformidad
a que se refiere el artículo 294 de esta Ley, así como los recursos
previstos en el Código, respecto al procedimiento administrativo de
ejecución;”
...
El argumento del Instituto radica en que, efectivamen-
te, si ya transcurrió el término de 15 días (aunque el
particular ni siquiera haya conocido la resolución de-
terminante del crédito) y, por lo tanto, debe constituir-
se la garantía correspondiente, la cual generalmente
se constituye por embargo, generando entonces la
obligación del pago de los gastos de ejecución, de
acuerdo con lo dispuesto en la fracción V del artículo
66 del Reglamento del Código Fiscal, que a la letra
dice:
“ARTICULO 66.- Para los efectos de la facción
V del artículo 141 del Código, el embargo en la
vía administrativa se sujetará a las siguientes
reglas:
...
V.- Deberá cubrirse, con anticipación a la prác-
tica de la diligencia de embargo en la vía admi-
nistrativa, los gastos de ejecución señalados en
la fracción II del artículo 150 del Código. El pago
así efectuado tendrá el carácter de definitivo y
en ningún caso procederá su devolución una
vez practicada la diligencia.”
Con ello intentan hacer pasar por legal exigir el pago
de los gastos de ejecución al momento de constituir un
embargo, y más aún, si posteriormente en la Resolu-
ción del Recurso de Inconformidad ellos mismos revo-
can la resolución que dio origen a todo este movimien-
to del aparataje autoritario, niegan la devolución de lo
pagado en concepto de gastos de ejecución al ampa-
ro del mismo precepto.
Lo anterior nos hace pensar, por la frecuencia con que
ocurre este fenómeno, que algunos funcionarios del
instituto o sus ejecutores consideran también una bue-
na fuente de ingresos el cobro de gastos de ejecución
indebidos, y lo son porque se sustentan en créditos
57
fiscales inexistentes o de plano tan ilegalmente deter-
minados que no se arriesgan ni siquiera a sostener su
procedencia ante los tribunales y otorgan la revoca-
ción en la tramitación de la inconformidad, pero niegan
la devolución de cantidades pagadas con sustento en
una resolución ilegal.
Así entonces, será necesario acudir ante los tribuna-
les judiciales en amparo para solicitar se declare la
inconstitucionalidad de la fracción anteriormente invo-
cada a efectos de que no sea este el pretexto para
que las autoridades retengan cantidades sustentadas
en resoluciones declaradas como ilegales.
Conclusiones
El recurso de inconformidad como medio de defensa ante el IMSS
Visto lo anterior, podemos decir que vale la pena
entonces intentar la tramitación de un Recurso
de Inconformidad como medio de defensa ante
los actos del Instituto que consideremos lesivos
a nuestros derechos como particulares, lo im-
portante es realizar una defensa exponiendo
nuestros argumentos y no mostrar una actitud
sumisa ante la posición a veces ofensiva de al-
gunos funcionarios del IMSS. Finalmente, no se
trata de buscar ahorrarnos el pago de contribu-
ciones al que estamos obligados no sólo legal si
no constitucionalmente, más bien se trata de
hacer prevalecer el estado de derecho, sin per-
mitir el acoso de los recaudadores que preten-
den cimentar sus acciones en actos por demás
ilegales e intimidatorios, la eficacia de la recau-
dación debe basarse en el convencimiento y en
el conocimiento de la ley. N
CF
      
  *Lic. Violeta Méndezcarlo Silva
Facultad de Contaduría y Administración