EL CONTRATO DE EMPRESTITO INTERNO COMO FUENTE DE

FINANCIACION DE LA NACION, DE SUS ENTIDADES TERRITORIALES Y

DE SUS DESCENTRALIZADAS.

LORENZO ARENAS URIBE

Trabajo de grado presentado

como requisito para obtener
el título de abogado.

Director: Dr. JUAN PABLO JAIMES

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
Bogotá, D.C. 200
 2

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCION

CAPITULO I

EL CREDITO PUBLICO COMO FUENTE DE

FINANCIACION DEL ESTADO.

1.1. PARAMETROS GENERALES DEL CREDITO PUBLICO.

1.2. DEFINICION DEL CREDITO PUBLICO.

1.2.1. Origen de las Operaciones de Crédito Público.

1.2.2. Objeto de las Operaciones de Crédito Público.

1.2.3. Pago de las Operaciones de Crédito Público.

1.2.4. Deudor Solidario.

1.2.5. Clases de Operaciones de Crédito Público.

1.2.5.1. Títulos de Deuda Pública.

1.2.5.2. Créditos a Proveedores.

1.2.5.3. Contratos de Empréstito.

1.2.6. Operaciones de Manejo de Crédito Público.

1.2.7. Operaciones Asimiladas de Crédito Público.

 3

1.3. ASPECTOS ECONOMICOS DEL ENDEUDAMIENTO

DE AMERICA LATINA Y COLOMBIA.

1.3.1. El Crédito Público de América Latina.

1.3.2. Crédito Público de Colombia.

CAPITULO II

EL CONTRATO DE EMPRESTITO.

2.1. NOCION DE EMPRESTITO PUBLICO.

2.2. ANTECEDENTES HISTORICOS DEL EMPRESTITO.

2.3. ANTECEDENTES DEL EMPRESTITO EN COLOMBIA.

2.4. NATURALEZA JURIDICA DEL EMPRESTITO.

2.4.1. Los Empréstitos como Actos de Soberanía.

2.4.2. Los Empréstitos Vinculados con la Soberanía Legislativa.

2.4.3. El Empréstito como Contrato.

2.5. NOCION JURIDICA DEL EMPRESTITO.

2.6. CARACTERISTICAS GENERALES DEL CONTRATO

DE EMPRESTITO INTERNO.

2.6.1. Solemne.

2.6.2. Bilateral.

2.6.3. Oneroso.

2.6.4. Principal.
 4

2.6.5. Nominativo.

2.6.6. Conmutativo.

2.6.7. Libre Discusión.

2.7. CARACTERISTICAS ESPECIALES DEL CONTRATO

DE EMPRESTITO.

2.7.1. Contratación Directa.

2.7.2. Selección Objetiva.

2.7.3. Principio de Transparencia.

2.7.4. Principio de Economía.

2.8. CLASIFICACION DE LOS CONTRATOS DE EMPRESTITO.

2.8.1. Empréstito Según la Participación de Voluntad.

2.8.1.1. Empréstitos Voluntarios.

2.8.1.2. Empréstitos Patrióticos.

2.8.1.3. Empréstitos Forzosos.

2.8.2. Empréstitos Según el Término de Vencimiento.

2.8.2.1. Empréstitos a Largo Plazo.

2.8.2.2. Empréstitos a Corto Plazo.

2.8.3. Empréstitos de Carácter Interno y Externo.

2.8.4. Empréstitos Presupuéstales.

CAPITULO III

REQUISITOS LEGALES PARA LA CELEBRACION

 5

DE CONTRATOS DE EMPRESTITO INTERNO

3.1. EMPRESTITOS INTERNOS CELEBRADOS A

NOMBRE DE LA NACION Y DE LAS ENTIDADES

DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN NACIONAL.

3.1.1. Concepto Favorable del Departamento Nacional

de Planeación.

3.1.2. Autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público para Suscribir el Contrato de Empréstito.

3.1.3. Registro del Endeudamiento ante la Dirección

General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda

y Crédito Público.

3.1.4. Informe ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

3.1.5. Publicación del Contrato de Empréstito.

3.2. EMPRESTITOS INTERNOS DE ENTIDADES

TERRITORIALES Y DE SUS DESCENTRALIZADAS.

3.3. REQUISITOS PARA LA CELEBRACION DE

CONTRATOS DE EMPRESTITOS INTERNOS

CON ENTIDADES TERRITORIALES.

3.3.1. Trámite y Celebración del Contrato de Empréstito.

3.3.2. Estudio Económico de las Obras o Inversiones.

3.3.3. Autorización de Endeudamiento y Concepto Favorable.

 6

3.3.4. Registro del Endeudamiento ante la Dirección General

de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y

Crédito Publico.

3.3.5. Destinación Especifica de los Recursos.

3.3.6. Capacidad de Endeudamiento de Entidades Territoriales.

3.3.6.1. Ahorro Operacional.

3.3.6.2. Ingresos Corrientes.

3.3.6.3. Gastos de Funcionamiento y Transferencias Pagadas.

3.3.6.4. Intereses de la Deuda.

3.3.6.5. Saldo de al Deuda de la Vigencia Anterior.

3.3.7. Evaluación de la Capacidad de Pago.

3.3.7.1. Instancia de Endeudamiento Autónomo.

3.3.7.2. Instancia Intermedia de Endeudamiento.

3.3.7.3. Instancia de Endeudamiento Crítico.

3.3.8. Planes de Desempeño.

3.3.8.1. Aspectos Generales de los Planes de Desempeño.

3.3.8.2. Características Generales.

3.3.8.2.1. Compromiso y Participación.

3.3.8.2.2. Realidad Financiera e Institucional de la Entidad.

3.3.8.2.3. Metas, Acciones y Medidas.

 7

3.3.9. Pignoración de Rentas de Entidades Territoriales.

3.3.10. Contrato de Empréstito a Corto Plazo

3.4. REQUISITOS PARA LA CELEBRACION DE CONTRATO

DE EMPRESTITO INTERNO POR PARTE DE

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE LAS

ENTIDADES TERRITORIALES.

3.5. ALTERNATIVAS DE FINANCIACION DE LOS ENTES

TERRITORIALES.

3.5.1. Emisión de Bonos de Deuda Pública Interna.

3.5.2. Procesos de Titularización.

3.6. PROCESOS DE RESTRUCTURACION DE

ENTIDADES TERRITORIALES A PARTIR DE

LA LEY 550 DE 2000

3.7. Ley 617 de 2000

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFIA
 8

INTRODUCCION

El tema de este trabajo es el contrato de empréstito interno como fuente de

endeudamiento de la Nación, de sus entidades descentralizadas y de las

entidades territoriales. Sobre este tema existe una amplia pero desordenada

regulación, especialmente a través de la Constitución Política, la ley 80 de

1993, su decreto reglamentario 2681 de este mismo año, la ley 185 de 1995,

los decretos 1222 y 1333 de 1986, la ley 358 de 1997 y el decreto 696 de

1998, entre otros. Este abundante marco normativo ha dificultado sin duda

alguna el manejo de los contratos de empréstito interno, incluso para aquellos

que diariamente deben trajinar con este tema, así mismo su desconocimiento

está produciendo graves consecuencias económicas y jurídicas como

podremos observar durante el desarrollo de este trabajo, tanto para los

acreedores de estos créditos como para sus deudores.

La primera parte de este trabajo se denomina “El Crédito Público como

Fuente de Financiación del Estado” presentando los parámetros generales

del crédito público, su marco jurídico y destacando sus principales

 9

características. Así mismo, se analizará de manera breve en esta primera

parte, los principales aspectos económicos del crédito público en Colombia y

en América Latina.

La segunda parte se denomina “El Contrato de Empréstito” la cual se

ocupará de estudiar sus antecedentes históricos, su naturaleza jurídica, sus

principales clasificaciones y finalmente desarrollará la noción jurídica de

empréstito.

La tercera y última parte de este trabajo, se denomina " Requisitos Legales

para la Celebración de Empréstitos Internos" la cual describirá los

requisitos que se deben cumplir al momento de la celebración de los contratos

de empréstito con la Nación, con las entidades territoriales y sus

descentralizadas, especialmente cuando el acreedor de estos créditos es el

sector financiero, quienes como todos sabemos cumple una función como

agente administrador de los recursos líquidos de una sociedad, asignando

créditos y recibiendo valores.

De igual manera, estudiaremos con especial detenimiento en esta última parte

a las entidades territoriales, pues el actual sistema de descentralización de

nuestro país ha delegado en dichas entidades mayores responsabilidades en

materia de gasto público.

 10

CAPITULO PRIMERO

EL CREDITO PUBLICO COMO FUENTE DE FINANCIACION DEL

ESTADO

1.1. PARAMETROS GENERALES DEL CREDITO PUBLICO

Todo Estado necesita generar una serie de ingresos que le permitan sostener

sus gastos. Los medios utilizados para obtener estos recursos son muy

diversos, entre éstos están las rentas propias, los impuestos, las tasas, las

contribuciones parafiscales y el crédito público, siendo éste último una de las

principales fuentes de ingreso de toda Nación.

El crédito público es una cualidad que tiene un Estado de obtener recursos en

préstamo y devolverlos al vencimiento de un plazo determinado, basado

como lo señala GIULIANI FONUFOUGE1, en la confianza de un sujeto que está

dispuesto a cumplir sus deberes y sus obligaciones, por disponer de los

1
FONUFOUGE, Giuliani. Derecho Financiero. Volumen II. Editorial Depalma. Buenos Aires. 1982 Pag
102
 11

medios económicos necesarios. De esta manera, los Estados para obtener

recursos deben gozar de credibilidad frente a sus acreedores.

En este sentido, podemos destacar, que definitivamente el crédito público es

una cualidad, que tiene un Estado y no como otros autores, que lo han

entendido como un mal que incluso atenta contra la paz de los países

deudores2.

En su momento, los tratadistas clásicos de la hacienda pública asumieron que

el crédito público era un ingreso extraordinario al cual los países deberían

acudir solo en situaciones imprevistas, pues era una carga que perjudicaría a

las futuras generaciones3, quienes tendrían que pagar mayores impuestos4.

Pero entender de esta manera el crédito público es desconocer por completo la

realidad económica de los países, pues hoy representa una de las principales

fuentes de ingreso de los Estados, permitiéndoles satisfacer un sin número de

necesidades.

2
CONFERENCIA EPISCOPAL LATINOAMERICANA ( Celam) 1996. www. Laprensahn.com.
3
MIRANDA TALERO, Alfonso. El Derecho de las Finanzas Públicas. 1991 Editorial Agorá
Santafé de Bogotá. Pag 185
4
FISCHER Stanley y DORNBUSCH Rudiger .Macroeconomía. Editorial Mc Graw Hill. 1997 Pág.
185.
 12

Por lo tanto, es claro que todas las Naciones del mundo incluyendo las más

desarrolladas, deben acudir al crédito público, el cual debe ser manejado de

manera oportuna y cuidadosa para que se constituya en un instrumento que

facilite el desarrollo de un Estado.

1.2. DEFINICIÓN DE CRÉDITO PUBLICO

Nuestra actual legislación ha definido el crédito público en el artículo 3 del

decreto 2681 de 1993 cuyo texto es el siguiente:

“Son operaciones de crédito público los actos o contratos que tienen por

objeto dotar a una entidad estatal de recursos, bienes o servicios con

plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como

deudor solidario o garante de obligaciones de pago”.

En este orden de ideas resulta necesario estudiar esta definición, pues de su

contenido se desprenden las principales características del crédito público, las

cuales se señalan a continuación:

1.2.1. Origen de las Operaciones de Crédito Público

 13

Las operaciones de crédito público, así como sus obligaciones jurídicas, no

nacen de manera espontánea, surgen de la intención de dos o más agentes,

quienes buscan ante todo dotar a las entidades de una Nación de una serie de

recursos, bienes o servicios. Es decir, que todas las operaciones de crédito

público son producto de dos o más voluntades, las cuales concurren en un

mismo objeto y no surgen en ningún momento de la sola voluntad de uno de los

agentes.

Esta característica reviste de especial importancia en la medida, en que son los

mismos agentes los que determinan la regulación de sus relaciones, el alcance

de sus obligaciones, así como sus modalidades y condiciones de pago.

1.2.2. Objeto de las Operaciones de Crédito Público.

Como se señaló anteriormente, las operaciones de crédito público pueden

recaer sobre diferentes objetos, como son, dotar a una Nación de recursos

líquidos, suministrar bienes diferentes a sumas de dinero o pueden consistir en

la prestación de un servicio.

Cuando el objeto de la operación de crédito público, es dotar a una entidad

estatal de sumas de dinero, son deudor y acreedor, quienes determinan la

moneda en la cual se deberán cumplir las obligaciones de pago, así como los
 14

intereses que deberán cancelar por la utilización de los recursos, la modalidad

de pago, los plazos aplicables, etc.

1.2.3. Pago de las Operaciones de Crédito Público.

Por otra parte, es necesario señalar que el pago de las operaciones de crédito

público está sujeto a un plazo, es decir, a un hecho futuro y cierto.5 Ahora bien,

además de estar sujeto el pago de las obligaciones a un plazo, ese plazo debe

caracterizarse por ser determinado, es decir se sabe cuando llegará el día en el

cual el deudor deberá cancelar sus obligaciones a sus acreedores.

1.2.4 Deudor Solidario

Finalmente, debemos anotar que la definición de crédito público no se limita

simplemente a señalar como operaciones de crédito aquellas en las cuales la

entidad deudora actúa como deudor principal, sino también abarca aquellos

casos en los cuales la entidad estatal es deudor solidario.

5
OSPINA FERNANDEZ, Guillermo “Régimen General de las Obligaciones” Editorial Temis, Santafé
de Bogotá .pag 216. 1996 El citado autor señala: “ El plazo o término puede definirse con la mayor
propiedad como un hecho futuro y cierto del que depende el goce actual o la extinción de un derecho
(C.C. art.1138).”
 15

Esta definición incorpora el concepto de solidaridad pasiva la cual se da en

aquellos casos en que el acreedor puede exigir a cualquiera de los deudores el

pago total del crédito. Siendo la solidaridad como lo señala el profesor

CUBIDES, “Una multiplicación de la responsabilidad, en el sentido que por ella

se incorporan o se afectan al pago de la prestación los patrimonios de cada

uno de los deudores”6.

1.2.5. Clases de Operaciones de Crédito Público

Es necesario tener en cuenta como lo señalamos anteriormente, que el crédito

público no solo son operaciones de empréstito, sino que abarca otras

operaciones, como son los títulos de deuda pública y los créditos a

proveedores, operaciones que describiremos a continuación.

1.2.5.1. Títulos de Deuda Pública

Son títulos de deuda pública tanto los bonos como los demás títulos

representativos de crédito público, los cuales son emitidos por una entidad

estatal para obtener unos recursos en préstamo, con la obligación de devolver

la misma cantidad recibida más sus correspondientes intereses, siendo la

6
CUBIDES, Jorge " Obligaciones" Edit. Universidad Javeriana. Bogotá D.C. 1998. Pag.57
 16

entidad estatal la encargada de establecer una serie de condiciones para la

emisión, suscripción y pago de estos títulos.

1.2.5.2. Créditos a Proveedores

Son aquellos mediante los cuales se contrata la adquisición de bienes o

servicios estableciendo un plazo para su pago. Cuando los recursos mediante

los cuales se cancela la adquisición de estos bienes y servicios, provienen de

contratos de empréstito, la entidad estatal estará sometida a las normas que

regulan esa materia.7

1.2.5.3. Contratos de Empréstito

Son aquellos contratos mediante los cuales la entidad estatal contratante recibe

en calidad de préstamo unos recursos en moneda legal o extranjera,

obligándose la entidad a su pago y cancelación al momento del vencimiento del

plazo .
 17

1.2.6. Operaciones de Manejo de Crédito Público

Son todas aquellas operaciones que no producen un incremento en el

endeudamiento de la entidad, por el contrario, contribuyen a mejorar el perfil de

la deuda. Dentro de estas operaciones de manejo de deuda están8: las

refinanciaciones, las reestructuraciones, las renegociaciones, etc.

Si por algún motivo una operación de manejo de un crédito público implica para

la entidad deudora un incremento en su endeudamiento, no puede ser

considerada como operación de manejo, sino que debe ser tratada como un

nuevo crédito y se debe tener en cuenta todas las normas relacionadas con

operaciones de crédito.

1.2.7. Operaciones Asimiladas de Crédito Público.

Además de todas las operaciones de crédito público mencionadas

anteriormente, hay una serie de operaciones a las que la actual legislación les

otorga el mismo tratamiento de las operaciones de crédito, y se caracterizan

porque en ellas se contraen obligaciones de pago, sujetas a un plazo

determinado. Estas han sido definidas como operaciones asimiladas de

7
Artículo 17 del Decreto 2681 de 1993.
8
Artículo 5 del Decreto 2681 de 1993.
 18

crédito público y dentro de estas están, los créditos documentarios, los

contratos de leasing, etc.

1.3. ASPECTOS ECONOMICOS DEL ENDEUDAMIENTO DE AMERICA

LATINA Y COLOMBIA.

No tendría sentido este trabajo, si no analizamos los principales aspectos

económicos bajo los cuales se ha desarrollado el crédito público en América

Latina y en Colombia durante los últimos años.

1.3.1 El Crédito Público de América Latina

El crédito público continua siendo un factor importante que influye en el campo

financiero, económico y político de toda Nación. En general, los países en vía

de desarrollo están obligados a acudir con mayor frecuencia al crédito público y

en algunos casos han acudido de manera excesiva9.

Durante los años ochenta y como consecuencia de una serie de factores de

orden nacional e internacional, América Latina aumentó notablemente su

 19

endeudamiento. Una de las circunstancias que motivó a los países

Latinoamericanos a aumentar sus créditos externos fue el exceso de liquidez

que vivía la economía internacional, liquidez que fue canalizada a través de

estos países mediante créditos que superaban en muchas ocasiones sus

capacidades de pago. Algunos consideran que los bancos internacionales son

responsables civilmente de los daños que se causaron por otorgar créditos de

manera irresponsable, violando en muchos casos el deber de prudencia y

poniendo en vilo la propia estabilidad económica de los acreedores de estos

créditos.

Actualmente, la política de algunos acreedores de los Países Latinoamericanos

es mucho más flexible que la adoptada en la década de los ochenta, razón por

la cual, el cuarenta y ocho por ciento (48%) de la deuda está representada en

bonos o títulos de deuda externa y los créditos con la banca comercial solo

representan un dieciocho por ciento (18%) del total del endeudamiento, esto

quiere decir que existe una diversificación del riesgo por parte de los

acreedores, quienes son en su mayoría hoy inversionistas institucionales.

Valga citar el caso del Perú que en el año de 1996, renegoció su

endeudamiento público externo, obteniendo por parte de la Federación Rusa, la

condonación de más de 1000 millones de dólares por concepto de intereses

9
ARANGO, Gilberto “ Estructura Económica Colombiana”. Editorial Mc Graw Hill. Bogotá. 1998. Pag 260.
 20

vencidos. Así mismo, países como Nicaragua, Honduras y Panamá han

renegociado sus créditos externos.

Sin embargo, a pesar de existir una importante tendencia en América Latina a

obtener una reducción en su endeudamiento externo, el continente no tiene

capacidad para generar sus ingresos a través de solo ahorro interno.

Actualmente, el monto total de la deuda externa desembolsada a los 22 países

de América Latina y del Caribe supera los 600 mil millones de dólares,

recursos sin los cuales es difícil satisfacer los planes de desarrollo de estos

países. El cuadro 1 muestra el incremento general que ha tenido el

endeudamiento externo de América Latina en los últimos años.

CUADRO 1 DEUDA EXTERNA DE AMERICA LATINA Y DEL CARIBE

País 1994 1995 1996 1997 1998

Argentina 79.069 89.321 62.706 110.200 118.200

Bolivia 4.216 4.523 4.366 4.232 4.250
Brasil 148.295 159.256 178.161 200.000 222.500
Chile 21.968 21.736 22.979 26.701 30.670
Colombia 21.954 25.050 29.471 31.806 33.000
Cuba 9.083 10.504 10.465 10.146 10.200
Costa Rica 3.818 3.888 3.376 3.305 3.430
Ecuador 14.589 13.934 14.586 15.099 16.100
El Salvador 2.069 2.343 2.517 2.667 2.690
Guatemala 2.160 2.107 2.075 2.131 2.400
Guyana 2.004 2.058 1.537 1.514 1.550
Haití 875 898 914 1.025 1.100
Honduras 4.040 4.243 4.123 4.095 4.150
Jamaica 3.652 3.452 3.232 3.278 3.300
México 139.818 164.200 157.200 149.700 158.000
Nicaragua 11.695 10.299 6.094 6.001 6.280
Panamá 3.663 3.938 5.069 5.051 5.350
Paraguay 1.241 1.328 1.336 1.438 1.620
Perú 30.392 33.515 33.805 28.508 29.780
Rep.Dominicana 3.946 3.999 3.796 3.278 3.470
 21

Trinida y Tobago 2.064 1.905 1.876 1.527 1.407

Venezuela 41.160 38.498 35.181 32.454 31.600
Uruguay 4.959 5.193 5.367 5.618 5.750
Total 556.730 606.188 627.026 649.998 697.797
Fuente: ECLAC on the basis of official figures. Balance Preliminar de la Economía de
Latinoamérica.
Cifras en Millones de Dólares.

1.3.2. Crédito Público de Colombia

Colombia al igual que todos los países de América Latina, no genera los

ahorros suficientes para mantener su economía, en consecuencia se ve en la

obligación de acudir frecuentemente al endeudamiento externo e interno.

Durante la década de los ochenta, el endeudamiento global de Colombia se

incrementó de 6.600 millones de dólares a 18.000 millones de dólares,

representando el veinte punto cinco por ciento (20,5%) del producto interno

bruto10.

Debemos tenerse en cuenta, que a partir de 1991, Colombia inició un proceso

de internacionalización de su economía, basado principalmente en una política

de liberalización comercial, la cual condujo a un aumento importante del gasto

10
OCAMPO, José Antonio. “Historia Económica de Colombia” Editorial Tercer Mundo.
 22

privado, razón por la cual, se definió una nueva estrategia de endeudamiento,

caracterizada por la diversificación en las fuentes de financiamiento,

fomentando de esta manera principalmente el endeudamiento interno y externo

a través de la emisión de bonos y de TES11.

Durante el periodo comprendido entre 1993 y 1999, Colombia logró desarrollar

una nueva estrategia de financiación, accediendo a los mercados de capitales

más importantes del mundo, como son el euromercado, los Estados Unidos,

Japón e Italia, mediante la emisión de bonos hasta por 5200 millones de

dólares y con plazos de pago hasta por veinte (20) años . El Gráfico 1 nos

muestra cómo las principales fuente de financiación de Colombia en el año de

1994 eran la banca comercial y la banca multilateral , a diferencia de lo que

actualmente ocurre, pues la principal fuente de recursos de Colombia son los

bonos como lo podemos observar en el Cuadro 2, el cual nos muestra la

composición a marzo de 2000 de la deuda pública.

GRAFICO 1

CAMBIO EN LA COMPOSICIÓN POR FUENTES DE LA DEUDA EXTERNA DEL GOBIERNO

NACIONAL

11
VARON, Juan Carlos. “Nuevos Retos DEUDA A DICIEMBRE
del Derecho 1994
Financiero Colombiano” Editorial Asociación Bancaria y de
Entidades Financieras de Colombia. Bogotá D.C.1998 señala el citado autor “La estructura de la deuda
5%
gubernamental colombiana registra una significativa transformación en lo que va corrido de la década de los años
noventa, a cuyo inicio, 70% del endeudamiento interno
5% del gobierno 2%se hallaba compuesto por préstamos realizados
Gobiernos
por el Banco de la República y por títulos de Ahorro Nacional (TAN). A partir de 1992 comienza la emisión de
Proveedores
41% 14%
Títulos de Tesorería (TES) con los cuales se empezaron a canalizar los excedentes del sector público
Bonos
descentralizado y el ahorro privado hacia el sector central, sin causar distorsiones económicas que afectaran el nivel
Otros
de precios.
Banca Comercial
33% Banca Multilateral
 23

DEUDA A AGOSTO 1999

3% 2% Gobiernos
29%
Proveedores
38%
Bonos
Otros
Banca Comercial
21% 7% Banca Multilateral

Fuente: Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda

CUADRO 2

DEUDA PUBLICA EXTERNA DE MEDIANO Y LARGO PLAZO

Saldos Vigentes según prestatarios y prestamistas (A marzo de 2000) Millones de dólares

Prestamistas
Organismos Internacionales Agencias y gobiernos extranjeros Bcos. Provee- Bonos Total
BIRF BID Otros Subtot AID Exim- Exim- Otras Sub- cciales dores de
Prestatarios al bank bank total y otras deuda
E.U. Japón inst. pública
Gobierno nacional 1.001 2.272 512 3.786 140 0 0 174 314 1.636 57 6.936 12.729
Ent. descentralizadas nales. 636 465 299 1.400 7 0 137 45 189 1.562 107 558 3.817
Deptos. y entidades
descentralizadas 3 38 10 50 0 0 0 34 34 251 85 0 420
departamentales
Deptos. y entidades
134 611 0 745 0 0 99 672 771 787 117 0 2.419
descentralizadas m/pales
Banco de la Republica 111 0 0 111 0 0 0 3 3 0 0 0 114
Subtotal deuda sector público 1.884 3.386 822 6.092 147 0 235 927 1.309 4.236 366 7.494 19.497
Ent. Privada con garantía del
0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 1
sector público
Total deuda pública 1.884 3.386 822 6.092 149 0 235 927 1.311 4.236 366 7.494 19.499

Fuente: Banco de la República

 24

De igual manera, en la década de los noventa, la participación del sector

público en el endeudamiento total se redujo en dieciocho puntos del PIB en los

primeros siete años de la década12. Esta reducción es el resultado de una

disminución del déficit fiscal y un cambio en la composición de la deuda como

consecuencia de una serie de prepagos que fueron efectuados por el sector

público y por la sustitución de endeudamiento externo por interno. Vale la pena

señalar además que, la mayor parte de los recursos que obtuvo el sector

público se destinaron a inversiones en el sector de electricidad, gas, agua y en

el Gobierno Nacional. Por otra parte, el cambio en la composición de la deuda

se presentó también por el aumento de la deuda externa privada, las

obligaciones de los particulares con el exterior aumentaron en más de siete

veces pasando de un endeudamiento total en los años ochenta cercano a los

2.200 millones de dólares a más de 15.600 millones de dólares en 1999. Es

de anotar que, el endeudamiento externo privado en la mayoría de veces es

más costoso y a menor plazo que el endeudamiento público externo.

La deuda externa pública y privada a julio de 1999 asciende a 34.400 millones

de dólares, lo que lleva a concluir que en los últimos dieciséis años el total de

la deuda se ha cuadruplicado. Desafortunadamente, ha habido en los últimos

dos años un aumento sustancial, pues el sector público en el año 2000,

representa más del cincuenta por ciento del total del endeudamiento

12
REVISTA CARTA FINANCIERA No 12 de 1999 “ Colombia y su deuda externa” Asociación
 25

alcanzando los 19.499 millones de dólares, por su parte el sector privado

conserva su endeudamiento de 15.000 millones de dólares.

No podemos desconocer que durante la década de los años noventa la deuda

total de Colombia cambió sustancialmente su composición, lo cual permitió

mejorar su perfil, sin embargo la actual situación de endeudamiento de nuestro

país es insostenible, pues representa más del cincuenta por ciento (50%) del

productor interno bruto, siendo el peor indicador que ha tenido Colombia desde

1930, para estos efectos resulta oportuno ver el Gráfico 2.

GRAFICO 2

Deuda pública total

Gobierno Central Nacional
(%del PIB)
(*) Proyectado
60%

50%*
50%

40%

30%

20%

10%

0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Contraloría General de la República

Nacional de Entidades Financieras ANIF

 26

De esta manera, podemos sintetizar el permanente aumento del

endeudamiento colombiano merece especial atención, pues si bien Colombia

no ha tenido problemas para acceder a los mercados internacionales y ha

cumplido cabalmente su obligaciones en los últimos veinte años, su situación

puede cambiar en cualquier momento, pues el endeudamiento excesivo y la

reducción de la calificación por parte de las agencias internacionales, se

traduce en una reducción en los plazos y una barrera para acceder a los

mercados internacionales.
 27

CAPITULO SEGUNDO

EL CONTRATO DE EMPRESTITO

2.1. NOCION DE EMPRESTITO PÚBLICO

La palabra empréstito significa, etimológicamente “Acción de Prestar"13 y ha

sido utilizada para hacer referencia de manera indiferente en algunas

legislaciones a operaciones de crédito de particulares o de entidades públicas.

Para el tema que ocupa nuestra atención, es necesario limitar el término de

empréstito al concepto de préstamo en moneda nacional o extranjera que

reciben las entidades públicas de un Estado y en el cual su pago está sometido

al vencimiento de un plazo determinado.

13
Diccionario Enciclopédico H.A. Tomo VIII. Pag.268
 28

2.2 ANTECEDENTES HISTORICOS DEL EMPRESTITO.

El endeudamiento mediante la figura del empréstito, se desarrolló a partir del

siglo XVIII, sin desconocer que existían en siglos pasados diferentes formas a

través de las cuales los Estados obtenían sus recursos, como eran los botines

de guerra, los producidos por beneficios eclesiásticos, los impuestos a las

ventas y a las sucesiones14. Sin embargo la mayoría de los créditos que

obtenían los Estados a partir del siglo XVIII, eran otorgados por los mismos

ciudadanos, quienes exigían a sus deudores la constitución de prendas sobre

objetos y terrenos e inclusive algunos gobernantes otorgaban ventajas

comerciales a sus acreedores como remuneración a los recursos que habían

obtenido en préstamo. Algunos Estados como Italia llegaron a constituir como

garantía de sus obligaciones el producto que obtenían de la explotación de las

minas de sal, de oro y de plata.

A medida que transcurrió el siglo XVIII algunos Estados como Alemania

comenzaron a tomar empréstitos externos, es decir, aquellos cuyos recursos

provenían de ciudadanos de otros Estados.

De igual manera, países como Inglaterra se vieron en la necesidad de acudir a

los empréstitos, con el fin de obtener los recursos suficientes que le

 29

permitieran sostener las guerras contra Napoleón, situación que dio origen a la

teoría que considera al crédito público como una carga que se impone a las

generaciones futuras de una Nación.

A partir del desarrollo de la figura de empréstito los autores de la hacienda

pública comenzaron a diferenciar los ingresos de toda Nación entre ingresos

ordinarios e ingresos extraordinarios, los primeros destinados al

funcionamiento normal del Estado y sobre los cuales existe certidumbre y

regularidad en su obtención y los segundos se caracterizan por estar

destinados a actividades distintas del funcionamiento normal de una Nación y

no se puede calcular su obtención de una manera precisa. De esta manera, los

recursos que obtenían los Estados a través de la celebración de empréstitos

internos o externos eran catalogados como ingresos extraordinarios, a los

cuales solo debía acudir el Estado en situaciones imprevistas. Sobre el

particular algunos autores como DAVID HUME opinaban que una vez las

Naciones comenzaran a endeudarse serían incapaces de desistir de ese

camino y llegarían inevitablemente a la bancarrota.

Pero hoy los tratadistas modernos han acabado con esta diferencia entre

ingresos ordinarios y extraordinarios e incluso consideran que el

14
MIRANDA TALERO, Alfonso “ El Derecho de la Finanzas Públicas” Editorial Agorá Editores Ltda. 1991
 30

endeudamiento es una herramienta fundamental en el desarrollo social de un

país.15

2.3 ANTECEDENTES DEL EMPRESTITO EN COLOMBIA

Desde el momento en que nuestro país tomo la decisión de independizarse de

España, se vio en la necesidad de acudir a los empréstitos tanto internos

como externos. Su primer empréstito externo lo celebró en el año de 1817 con

el Estado Inglés, Nación que apoyaba la guerra de independencia de nuestro

país. Por su parte, el representante de Colombia y enviado especial por el

Libertador fue el señor Luís López Méndez, quien obtuvo los recursos para la

guerra. Después de un tiempo, nuestro Estado entró en una difícil situación

financiera, que trajo como consecuencia la morosidad en el pago de este

primer empréstito externo que obtuvo Colombia.

Nuevamente, en el año de 1820 nuestro país acudió a obtener recursos

mediante la celebración de empréstitos con el gobierno Inglés, en esta ocasión

se delegó esta misión diplomática en el señor Francisco Antonio Zea, quien

reconoció el empréstito que había celebrado Colombia en 1817 y sus

intereses. Así mismo, obtuvo por parte del gobierno Inglés un nuevo crédito

15
LOW Murtra Enrique., y GOMEZ Ricardo Jorge. “Política Fiscal”. Universidad Externado de
Colombia . Santafé de Bogotá D.C.1986. pag. 298.
 31

por la suma de dos millones de libras, recursos que serían destinados a

fomentar la explotación de las minas de oro, plata y sal.

Por su parte, la División de la Gran Colombia obligó a nuestro país a asumir el

cincuenta por ciento (50%) de los empréstitos que se habían celebrado hasta

ese entonces, esto produjo un deterioro en la capacidad de pago, y como

consecuencia de la difícil situación económica, se vio en la necesidad de

celebrar en varias ocasiones acuerdos con sus acreedores para obtener una

reducción en sus intereses.

El periodo comprendido entre 1817 y 1900, se caracterizó por el permanente

incumplimiento en el pago de los empréstitos contratados por nuestro país y

por consiguiente en impedimento para acudir al mercado internacional.

En 1906, Colombia había culminado la Guerra de los Mil Días y se encontraba

en una grave situación económica, situación que obligó al General Reyes a

realizar un acuerdo con los acreedores internacionales para obtener nuevos

recursos, los cuales fueron destinados a fomentar el desarrollo industrial, crear

vías de comunicación como los ferrocarriles de Girardot y el de Zipaquirá.

Desafortunadamente, la caída de la Bolsa de Nueva York en el año de 1929

sumado al alto endeudamiento de nuestro país, impidió que Colombia

 32

cumpliera con sus obligaciones de crédito y entrara nuevamente en una etapa

de morosidad. Solamente hasta mediados de 1940 Colombia obtuvo la

refinanciación de sus obligaciones.

Durante los setenta, el país celebró contratos de empréstito a mediano plazo

con organismos multilaterales. A partir de la década de los ochenta, nuestro

país ha aumentado los empréstitos con los bancos comerciales tanto

extranjeros como nacionales, y es importante destacar que en los últimos

treinta años, Colombia ha cumplido cabalmente sus obligaciones de crédito.

Como lo señalamos anteriormente, la política de endeudamiento de nuestro

país ha querido modificar la tendencia histórica en la cual el crédito público se

sostiene con recursos externos, para esto ha impulsado la contratación de

empréstitos con la banca comercial y así mismo a fomentado la emisión de

bonos como fuente de endeudamiento interno.

2.4. NATURALEZA JURIDICA DEL EMPRESTITO

La doctrina ha discutido permanentemente la naturaleza jurídica del empréstito,

a continuación se hará una corta mención de las teorías más importantes sobre

este tema:
 33

2.4.1. El Empréstito como Acto de Soberanía

Para algunos autores, el empréstito no puede ser considerado como un

contrato, por ser de carácter unilateral, y porque además, sus condiciones son

establecidas por ley, siendo una manifestación del principio de soberanía de

una Nación. Algunos señalan además que, su cumplimiento está sometido a la

voluntad del deudor, pues no existen acciones que hagan efectivo el pago de la

deuda; esta teoría denominó el empréstito como un acto de soberanía, siendo

su principal expositor el profesor LUÍS MARÍA DRAGO, quien se opuso al

cobro compulsivo de la deuda pública, pues era fundamental el respeto de la

soberanía del Estado deudor.16 Autores como GIULIAN FONUROUGE, estaban

de acuerdo con esta corriente doctrinal y la señalaron como la auténtica

tradición de Argentina. 17

2.4.2 El Empréstito Vinculado con la Soberanía Legislativa

Otra parte de la doctrina considera que la naturaleza del empréstito, se

determina a partir de las normas que lo regulan, diferenciando si es un

empréstito interno éste estará sometido a las normas del país deudor y si es un

empréstito externo el deudor estará sometido a las normas del país acreedor.

16
MIRANDA , Julia . El Crédito Público Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de Ciencias Jurídicas. 1985
17
FONROUGE, Giuliani. “Derecho Financiero”. Editorial Depalma. Buenos Aires. Volumen II.
 34

Esta teoría se denominó “Empréstito Vinculado con la Soberanía Legislativa”,

su aporte no fue importante en el desarrollo del concepto de empréstito.

2.4.3. EL Empréstito como Contrato

Finalmente, otra corriente doctrinal, considera que el empréstito es un contrato,

el cual nace del acuerdo de voluntades entre un Estado y sus acreedores,

generando entre las partes obligaciones recíprocas y además otorgando al

acreedor la posibilidad de exigir al deudor el cumplimiento de sus obligaciones.

En este sentido, las obligaciones que nacen del contrato de empréstito no

surgen de la voluntad exclusiva del Estado, ni de la exclusiva voluntad del

acreedor, sino del concurso real de ambas voluntades, desarrollando de esta

manera el postulado de la autonomía de la voluntad, en el cual las partes

intervinientes pueden pactar todas las cláusulas que consideren necesarias,

siempre que no contradigan la Constitución, la ley, la moral, el orden público y

las buenas costumbres.18

18
DAVILA , Luís Guillermo. “Estudios de Profundización en Contratación Estatal”. Cámara de
Comercio de Bogotá y Universidad Javeriana. 1997
 35

2.5. NOCION JURIDICA DEL EMPRESTITO

La teoría del contrato de empréstito, ha sido la que ha predominado en

Colombia, sobre este particular es necesario anotar cómo el artículo 7 del

decreto 2681 de 1993, tomando la definición contenida en el decreto 222 de

1983 y en el decreto 150 del 1976, definió el Contrato de Empréstito como se

señala a continuación:

“ Los que tienen por objeto proveer a la entidad estatal contratante de

recursos en moneda nacional o extranjera con plazo para su pago”.

Esta definición ha sido aceptada por la doctrina en general, pues contiene los

rasgos fundamentales del contrato de empréstito, cuyo objeto consiste en

entregar una suma de dinero en moneda legal o en moneda extranjera a una

entidad estatal, estableciendo un plazo para su pago.

2.6. CARACTERISTICAS GENERALES DEL CONTRATO DE EMPRESTITO

INTERNO

Algunos autores han considerado que el contrato de empréstito es un contrato

de mutuo19 y como tal implica que una parte, denominada mutuante (acreedor),

19
ROSAS. Juan Pablo. Monografía “ El Contrato de Empréstito” Universidad del Rosario. 1996
 36

transfiere a otra, llamada mutuario ( entidad estatal), cierta cantidad de cosas

fungibles, obligándose el mutuario a la restitución de igual cantidad identificada

por su género y calidad.

Pero no se debe aceptar esta tesis, pues el empréstito es un contrato diferente

al contrato de mutuo, con unas características especiales que se desprenden

de la naturaleza del acto jurídico que lo crea y de las normas que lo regulan. Sin

embargo, no queremos desconocer con esta afirmación que el contrato de

empréstito comparte muchos aspectos del contrato de mutuo.

El contrato de mutuo, es un contrato real20, unilateral, en el cual no se

desprenden obligaciones para el mutuante. Como lo señala el profesor

RODRIGUEZ AZUERO “En otras palabras, para presentar el problema en

términos prácticos, al entregar el banco la suma de dinero nace el contrato y a

partir de ese instante las únicas obligaciones corren a cargo del cliente21”.

Por el contrario, el contrato de empréstito como describiremos a continuación

es un contrato solemne, bilateral, oneroso, principal, nominativo, conmutativo y

de libre discusión.

20
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Civil y Agraria. Sentencia del 27 de mayo de
1998 “ De tales textos (art. 2221 y 2222 del C.C) emanan los elementos esenciales del contrato de mutuo
civil, así como las características del mismo, aplicables por remisión señalada al mutuo mercantil. De
estas últimas se destaca su carácter de contrato real, por cuanto resulta medular para la definición de
este asunto, como antes se dijo, carácter por el cual solo se perfecciona con la tradición de la cosa
prestada, pues es así como se produce la transferencia de la propiedad de ella, del mutuante al
mutuario, quien por tanto queda obligado a la restitución de otra del mismo género y calidad”
21
RODRIGUEZ AZUERO, Sergio. “ Contratos Bancarios” Editorial Felaban. Cuarta Edición.
 37

2.6.1. Solemne

Como podremos observar más adelante, la mayoría de contratos de empréstito

deben constar por escrito y ser autorizados previamente. Así mismo, se exige

que antes de su desembolso sean registrados en la Dirección General de

Crédito Público del Ministerio de Hacienda.

Por lo cual, tanto la entidad estatal como el acreedor deben manifestar su

voluntad mediante formalidades absolutas y predeterminadas por el

legislador.22

Bilateral.

El contrato de empréstito es un contrato en virtud del cual ambas partes se

obligan recíprocamente desde el momento de su celebración. Así las cosas, la

entidad estatal se obliga a restituir al acreedor las sumas de dinero que han

sido prestadas y el acreedor por su parte se obliga a medir la capacidad de

endeudamiento de la entidad estatal.

22
OSPINA FERNANDEZ, Guillermo y OSPINA ACOSTA Eduardo. “Teoría General del Contrato y de los
demás Actos o Negocios Jurídicos” Editorial Temis.1994
 38

2.6.3. Oneroso.

Por otra parte vale la pena señalar que, el contrato de empréstito tiene por

objeto la utilidad de ambos contratantes, pues el acreedor podrá percibir unos

intereses por las sumas de dinero que ha prestado a la entidad estatal y la

entidad tendrá la oportunidad de disfrutar de una suma de dinero que no se

encontraba en su patrimonio.

2.6.4. Principal

Igualmente, el contrato de empréstito se caracteriza por ser un contrato

principal, pues no requiere de otro acto jurídico para su conformación,

produciendo obligaciones principales.

2.6.5. Nominativo

El ordenamiento Jurídico desarrolla y define el contrato el contrato de

empréstito, otorgándole una serie de efectos jurídicos.

 39

2.6.6. Conmutativo

La utilidad económica que perciben ambas partes, se puede apreciar desde el

mismo momento de la celebración del contrato de empréstito y no dependen

del azar o de la suerte.

2.6.7. Libre Discusión

El contrato de empréstito es un contrato de libre discusión, en la medida en que

son las mismas partes quienes determinan de manera conjunta los términos y

condiciones de cada contrato.

2.7. CARACTERISTICAS ESPECIALES DEL CONTRATO DE EMPRESTITO

El contrato de empréstito, tiene unas características especiales, que debemos

tener en cuenta al momento de su celebración y que se pueden deducir a partir

del artículo 7 del decreto 2681 de 1993, el cual expresa:

“Los empréstitos se contratarán en forma directa, sin someterse al

procedimiento de licitación o concurso de méritos.”

Siendo sus características especiales las siguientes:

 40

2.7.1. Contratación Directa

La celebración de contratos de empréstito, como se había consagrado en

el artículo 24 del Estatuto de Contratación Estatal, no está sometido al

procedimiento de licitación o concurso, su contratación se realiza en

forma directa. Sin embargo, ninguna entidad que celebra contratos de

empréstito puede desconocer la finalidad de la contratación estatal, que es

el interés público23 y el cual se ve reflejado en una selección objetiva24 del

Contratista por parte de la entidad estatal.

2.7.2. Selección Objetiva

La segunda característica especial de los contratos de empréstito, es la

selección objetiva de sus acreedores, la cual se da en términos generales,

como lo expresa HERRERA BARBOSA, “Cuando se escoge el ofrecimiento

23
RODRIGUEZ, Gustavo Humberto. “La Nueva Contratación Administrativa”. Editorial Cámara de
Comercio Bogotá. Santafé de Bogotá. 1996 Pag.17 Dice el autor “El interés público es el gran principio
que le sirve de causa, que le sirve de fundamento y también de finalidad a toda la administración
pública.”
24
MIER BARROS, Patricia. “Estudios de Profundización en Contratación Estatal”. Pontificia
Universidad Javeriana y Cámara de Comercio de Bogotá. 1996 Pag.149. Dice el autor “ Constituye
entonces la selección objetiva del contratista, imperativa obligación de orden constitucional y legal a
 41

más favorable”25. De esta manera, los artículos 31 y 32 del decreto 2681 de

1993 consagraron los criterios mínimos para que exista una selección objetiva,

los cuales los podemos resumir así:

? ? La Entidad Estatal debe evaluar las diferentes alternativas de mercado.

? ? Si la operación lo permite solicitar al menos dos cotizaciones.

? ? Del acreedor con el cual celebrará la operación, deberá tener en cuenta su

organización, experiencia y cumplimiento.

? ? De la Operación deberá tener en cuenta el tipo de crédito, tasas de interés,

su plazo y comisiones.

2.7.3 Principio de Transparencia

Además de existir por parte de la entidad una selección objetiva, el contrato de

empréstito debe desarrollarse bajo el principio de transparencia, es decir, en

igualdad de oportunidades entre los futuros contratistas. Así mismo, la entidad

cuyo cumplimiento no puede sustraerse el ente estatal contratante, cualquiera que sea el procedimiento
de selección al que acuda para la escogencia del proveedor o prestador del bien o servicio requerido”

25
HERRERA BARBOSA, Benjamín. Régimen de Contratación Estatal. Segunda Edición pag. 43
Dice el autor “Hay selección objetiva cuando se escoge el ofrecimiento más favorable”
 42

estatal debe escoger a sus acreedores de manera imparcial y pública.

2.7.4. Principio de Economía

Finalmente, la cuarta característica especial del contrato de empréstito, es que

su celebración debe tener en cuenta el principio de economía, entendiendo por

éste, la necesidad de reducir costos al momento de su celebración y suprimir

trámites innecesarios.

En materia de crédito público y en especial en contratos de empréstitos, se

hace necesario como lo veremos más adelante, algunas autorizaciones,

publicaciones, estudios de capacidad de endeudamiento e incluso registros

ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Igualmente, dada la orientación que tuvo el Estatuto de Contratación Estatal, se

deben tener en cuenta los principios de responsabilidad, moralidad y buena fe

en todos los contratos de empréstito.

2.8. CLASIFICACION DE LOS CONTRATOS DE EMPRESTITO

Los contratos de empréstito, han sido clasificados por la doctrina de diferentes

maneras, algunas de estas clasificaciones hoy solo tienen una importancia

 43

histórica más no práctica, como podremos observar a continuación.

2.8.1. Empréstitos Según la Participación de Voluntad:

2.8.1.1. Empréstitos Voluntarios.

Son aquellos en los cuales existe consenso o acuerdo de voluntades entre el

prestamista y el Estado, es decir ambas partes están en absoluta libertad de

establecer las condiciones bajo las cuales se desarrollará esta relación.

2.8.1.2. Empréstitos Patrióticos.

Algunos autores consideran que esta clase de empréstitos son de carácter

voluntario, pero promovidos por un interés no económico sino por un interés de

solidaridad nacional26. En estos empréstitos son los mismos ciudadanos que

ante circunstancias de calamidad nacional se ven impulsados a entregar al

Estado recursos destinados a superar esa situación anormal. Ejemplo de esta

clase de empréstito son aquellos obtenidos por el gobierno Colombiano en el

año de 1932 y que se destinaron a superar las tensiones limítrofes.

26
PEÑA, Fernando Teodoro . Tratado de Hacienda Pública. Salamanca 1896
 44

2.8.1.3. Empréstitos Forzosos.

En los empréstitos forzosos no existe acuerdo de voluntades entre el

prestamista y el Estado, siendo este último, quien de manera unilateral impone

el crédito, el tipo de interés, el plazo de amortización y reconoce su obligación

de pago. Esta clase de empréstitos es repudiado por toda la población y no

cumplen con las características de los contratos de empréstitos, pues no surgen

de un acuerdo de voluntades entre el deudor y el acreedor.

2.8.2. Empréstitos Según el Término de Vencimiento

2.8.2.1 Empréstitos a Largo Plazo.

Son aquellos contratos de empréstito donde se establece un plazo superior a

un año para su pago. El Estado acude a esta clase de empréstito cuando

busca destinar estos recursos a inversiones de largo plazo.

2.8.2.2. Empréstitos a Corto Plazo.

 45

Son empréstitos a corto plazo todos aquellos que celebra el Estado con un

plazo inferior a un año y se destinan a sufragar gastos transitorios. En efecto, el

artículo 15 del decreto 2681 de 1993 ha dividido los contratos de empréstito de

corto plazo en dos tipos de operaciones: Empréstitos de Tesorería y

Empréstitos transitorios.

Pues bien, se entienden por empréstitos de Tesorería, aquellos que tienen por

objeto suplir las deficiencias de tesorería27 permitiendo mantener la

regularidad de pagos de la entidad estatal. Estos empréstitos deben ser

cancelados con recursos diferentes del crédito y dentro de la misma vigencia

fiscal en la cual se suscribió dicho empréstito.

Por su parte, son empréstitos de carácter transitorio o créditos puentes,

aquellos que son cancelados con recursos de otro crédito cuyo plazo es

superior a un año, respecto del cual existe una oferta en firme, pero su

desembolso se ha retardado por cualquier causa.

La importancia de entender la diferencia que existe entre los empréstitos de

corto y largo plazo, radica, como lo veremos a continuación, en los diferentes

requisitos que se deben cumplir en cada caso para que puedan ser suscritos

por la entidad correspondiente.

 46

2.8.3. Empréstitos de Carácter Interno y Externo

El anterior régimen legal en materia de contratación administrativa era el

decreto 222 de 1983, el cual definía en su artículo 222 y 223 el contrato de

empréstito así:

“Como aquel que tiene por objeto proveer a la entidad contratante de

recursos en moneda nacional o extranjera con plazo para el pago; y que

puede ser de dos clases: Internos, los que son pactados en moneda

nacional o extranjera que se paguen en pesos colombianos y bajo

ninguna circunstancia afecten en forma directa la balanza de pagos de la

Nación Colombiana por aumento de los pasivos en el exterior; y Externo

todos los demás”.

En efecto, como lo ha expresado la Sala de Consulta y Servicios del Consejo

de Estado28, esa condición que se había establecido para que fuera empréstito

interno, solo aquel contrato que no afectaba en forma directa la balanza de

pagos, fue objeto de diversas discusiones por parte de los economistas y de

27
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Revista “ Doctrina Tributaria y Financiera
Territorial” No 13.
28
CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. 28 de enero de 1998. C.P. César Hoyos
Salazar.
 47

difícil comprobación en su práctica.

Como podemos observar la nueva reglamentación contenida en la Ley 80 de

1993 y en el decreto reglamentario 2681 de ese mismo año, modificó en parte

el concepto de empréstito y precisó el concepto de operación interna y externa,

entendiendo por operaciones internas las que se celebran exclusivamente entre

residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal

colombiana y entendiendo por operaciones externas todas las demás.

En este orden de ideas, podemos señalar que se conservó el criterio de

exclusión en materia de empréstitos externos y se modificó el de empréstitos

internos.

De este modo, son empréstitos internos todos aquellos que cumplan con los

siguientes requisitos:

? ? Que sean celebrados exclusivamente entre residentes del territorio

colombiano, entendiendo por residentes todas aquellas personas naturales

que habitan en el territorio nacional, así como también las entidades de

derecho público, las personas jurídicas, incluidas las entidades sin animo de
 48

lucro , que tengan domicilio en Colombia y las sucursales de sociedades

extranjeras que se encuentran en Colombia.

? ? Que sean pagaderas en moneda colombiana.

En este sentido, si un empréstito no cumple con estas dos condiciones se

considera como una operación de crédito externo, razón por la cual debe

entenderse que se está en presencia de un empréstito externo.

2.8.4. Empréstitos Presupuestales

De otra parte, hay lugar a incluir dentro de esta clasificación de los contratos de

empréstitos, los que celebren las entidades estatales con la Nación con cargo a

las apropiaciones presupuestales y que podríamos denominar con el nombre

de empréstitos presupuestales29.

29
Artículo 14 del Decreto 2681 de 1993
 49

CAPITULO TERCERO

REQUISITOS LEGALES PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS DE

EMPRESTITOS INTERNOS

Como se manifestó en la introducción de este trabajo, hace parte de sus

objetivos facilitar la celebración de contratos de empréstitos internos,

especialmente aquellos entre entidades públicas y entidades financieras. En

este sentido, a continuación señalaremos los diferentes requisitos exigidos por

las normas legales vigentes para su celebración

Adicionalmente se desarrollará el concepto de pignoración de rentas y sus

consecuencias financieras para aquellos establecimientos de crédito que

desarrollan operaciones activas con base en esta “garantía admisible”.

Finalmente, analizaremos alternativas distintas al contrato de empréstito como

medio de financiación de las entidades territoriales.

 50

3.1. EMPRESTITOS INTERNOS CELEBRADOS A NOMBRE DE LA

NACION Y DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN

NACIONAL

Los contratos de empréstito interno que se celebren a nombre de la Nación30 o

a nombre de las entidades descentralizadas del orden nacional31 estarán

sometidos al cumplimiento de los siguientes requisitos:

3.1.1. Concepto Favorable del Departamento Nacional de Planeación

El Departamento Nacional de Planeación debe emitir un concepto donde

autoriza la celebración del contrato de empréstito interno , basado en un

30
Decreto 2681 de 1993 Artículo 2º “ Se celebran a nombre de la Nación, las operaciones de crédito
público, las operaciones asimiladas, las operaciones de manejo de la deuda y las conexas con las
anteriores, de las siguientes entidades estatales: los ministerios, los departamentos administrativos, las
superintendencias, las unidades administrativas especiales, el Consejo Superior de la Judicatura, la
Fiscalía General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Senado de la República, la
Cámara de Representantes y los demás organismos y dependencias del Estado del orden nacional que
carezcan de personería jurídica y a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos”

31
Ley 489 de 1998 Artículo 68 “ Son entidades descentralizadas del orden nacional los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades publicas y
las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con
personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las
demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de
funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades
industriales o comerciales con personería jurídica autonomía administrativa y patrimonio propio.”

32
Artículo 9 Decreto 2681 de 1993.
 51

estudio financiero de la entidad estatal contratante, el cual debe tener en

cuenta su endeudamiento y los lineamientos macroeconómicos del País.32

3.1.2. Autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para

Suscribir el Contrato de Empréstito.

Esta autorización para suscribir el contrato de empréstito debe ser impartida

mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien para

pronunciarse debe tener en cuenta las condiciones del mercado, la situación

financiera de la entidad que otorga el crédito, las fuentes de los recursos del

empréstito, así como el cumplimiento del servicio de la deuda por parte de la

entidad estatal.

Por otra parte, las modificaciones que se realicen a un contrato de empréstito y

que implique cambios en su plazo o en sus condiciones financieras o en la

destinación de los recursos contratados y cuya suscripción haya sido

autorizada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, debe contar con la

aprobación de la Dirección General de Crédito Público, para esto, el acreedor

presentará una solicitud motivada, acompañada de la autorización dada por el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para modificado el contrato de

empréstito.
 52

Igualmente, es importante señalar que los decretos y las resoluciones mediante

las cuales se autorizan las operaciones de crédito, de manejo de deuda y

conexas, solo regirán a partir del momento de su publicación en el Diario

Oficial.33

3.1.3. Registro del Endeudamiento ante la Dirección General de Crédito

Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Los contratos de empréstito deben ser registrados, antes de su primer

desembolso, en la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de

Hacienda, organismo que cuenta con la facultad de exigir a la entidad

financiera toda la información que considere necesaria.

3.1.4. Informe ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Las entidades que otorguen crédito están en la obligación de presentar ante el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de los primeros veinte

33
Artículo 18 Ley 185 de 1993.
 53

(20) de días de cada mes y mientras permanezca vigente el crédito, un informe

que de a conocer la ejecución del préstamo.34

3.1.5. Publicación del Contrato de Empréstito.

Los contratos de empréstito que celebre la Nación o sus entidades

descentralizadas del orden nacional deben ser publicados en el Diario Oficial.

Este requisito se entiende cumplido en las operaciones a nombre de la Nación

con la simple orden de publicación impartida por el Director General de Crédito

Público y en las entidades descentralizadas este requisito se entiende

cumplido con el pago de los derechos correspondientes a su publicación por

parte de la entidad contratante.

3.2. EMPRESTITOS INTERNOS DE ENTIDADES TERRITORIALES Y DE

SUS DESCENTRALIZADAS.

Colombia a partir de 1991 ha acelerado el proceso de descentralización en

materia política, fiscal y económica. Como consecuencia de este proceso, las

entidades territoriales35 han asumido mayores responsabilidades, que se ven

reflejadas en un permanente aumento de sus gastos.

34
Ley 185 de 1995 Artículo 16, inciso 3.
35
Constitución Política de Colombia Artículo 286 “ Son entidades territoriales los departamentos,
 54

De igual manera, los problemas de endeudamiento de las entidades

territoriales pone en evidencia la ausencia de una adecuada administración

pública y una debilidad en los organismos de control, pues muchos de los

empréstitos que han celebrado las entidades financieras han sido manejados

de manera desordenada y poco eficiente.

La actual situación de las entidades territoriales afecta sin duda alguna al

sistema financiero colombiano, toda vez que es el principal acreedor de los

contratos de empréstito que han celebrado las entidades territoriales, las

cuales a su vez han aumentado desde 1993 su endeudamiento interno en más

de tres veces.

Desde 1995, la situación fiscal de las entidades territoriales empezó a

deteriorarse, el gasto corriente creció en términos reales al cuarenta y siete por

ciento (47%), mientras los ingresos corrientes lo hacían al treinta y seis por

ciento (36%), esto produciendo una reducción en el ahorro de los entes

territoriales. En el año de 1997, la situación se tornó crítica, hasta el punto que

las entidades territoriales acudieron al endeudamiento para atender los pagos

de salarios, gastos generales e intereses de la deuda y comenzaron atrasarse

en el cumplimiento de sus obligaciones cuando no tuvieron quien les prestara.

los distritos, los municipios y los territorios indígenas ”

 55

A pesar de la grave situación de los entes territoriales, éstos siguieron

acudiendo al crédito, pasando el endeudamiento neto de las entidades

departamentales del 0.22% en 1995 al 0.5% del producto interno bruto (PIB),

especialmente los departamentos de Amazonas, Casanare, San Andrés,

Antioquía, Caquetá y Valle del Cauca fueron los que registraron el mayor

crecimiento en su endeudamiento. Por otra parte, los departamentos que

registraron un menor endeudamiento presentaron una situación financiera poco

sana y la banca les negó los créditos por no tener capacidad de pago.36

De esta manera y con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo

364 de la Constitución Política de Colombia, el cual dispuso: “ El

endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales

no podrá exceder su capacidad de pago. La Ley regulará la

materia”(Subrayado fuera de texto), el Congreso expidió la ley 358 de 1997

con el fin de dar los lineamientos necesarios para analizar la capacidad de

endeudamiento de las entidades territoriales, teniendo en cuenta su capacidad

real para asumir sus créditos y de esta manera evitar una crisis fiscal y

financiera, pues las normas que regularon esta materia demostraron su poca

eficacia para medir la verdadera capacidad de pago de las entidades

territoriales.

36
RESTREPO, Juan Camilo . “La Problemática Fiscal de los Departamentos y La Posición del Gobierno
Nacional en la Búsqueda de Soluciones.” Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Febrero 19 de 1999.
 56

Sin embargo, estas normas no tienen sentido si no son aplicadas por el

gobierno, por las entidades financieras y por los organismos de control. En el

año de 1997 de 15 departamentos que requerían autorización para

endeudarse, solo cinco (5) cumplieron con este requisito y solo dos (2)

cumplieron además con sus planes de desempeño.

El endeudamiento territorial con los establecimientos financieros asciende a

3.2 billones de pesos, de los cuales el 45.4% corresponde a departamentos, el

31.7% corresponde a las ciudades capitales, el 14.4% a los demás municipios

y el 8.3% respectivamente corresponden a otros entes territoriales. El total de la

cartera de entidades territoriales representa el 6.2% del total de la cartera del

sistema financiero colombiano, de este total solo el 63.5% corresponde a

créditos vigentes, el resto corresponde a créditos vencidos37. En Cuadro 3 se

puede apreciar el endeudamiento de los entes territoriales con el sector

financiero.

37
ASOBANCARIA. “Endeudamiento Territorial con los Establecimientos de Crédito de Colombia”.
Enero de 2000
 57

CUADRO 3
Endeudamiento de los entes territoriales
(millones de pesos y porcentaje de la cartera total)
Ente Sep-99
Territorial Valor Porcentaje
Departamentos 1,481,886,612 2.82
Municipios 471,250,087 0.90
Capitales 1,035,423,995 1.97
Descentralizados* 273,257,293 0.52
Total entes 3,261,817,987 6.21
Total nacional 52,558,000,000 100.00
Fuente: Asobancaria

El indicador de calidad de cartera de las entidades territoriales ( Cartera

vencida /cartera bruta) ha sufrido un fuerte deterioro, y se explica por dos

factores :el aumento en la cartera vencida y por la reducción en el saldo total de

la cartera. En el Cuadro 4 se puede observar la cartera vigente y la cartera

vencida de los entes territoriales.

CUADRO 4

Cartera vigente y vencida de los entes territoriales. septiembre de 1.999

(millones de pesos y porcentaje del total de la cartera nacional)
Ente Vigente Vencida
Territorial Valor Porcentaje Valor Porcentaje
Departamentos 900,991,357 43.48 580,895,255 48.84
Municipios 346,679,729 16.73 124,570,358 10.47
Capitales 603,852,240 29.14 431,571,755 36.28
Descentralizados 220,868,462 10.66 52,388,831 4.40
Total 2,072,391,788 100.00 1,189,426,199 100.00
Fuente: Asobancaria

Por otra parte, el 44.7% del total de la cartera esta calificada en cartera tipo B,

el 37.4% esta calificada en tipo C, el 11.8% esta calificada en tipo D y el 5.9%

esta calificada en tipo E.

 58

Como podemos observar, el problema de endeudamiento es un problema muy

grave y representa un riesgo para el sistema financiero. De esta manera, es

importante que las entidades financieras den cumplimiento a las normas que

regulan el crédito interno de entidades territoriales y realicen estudios

completos que les permitan determinar las verdaderas condiciones financieras

de sus clientes, de lo contrario, un endeudamiento excesivo que supere su

capacidad de pago puede traer consecuencias que impidan la viabilidad

financiera y jurídica de estos créditos.

3.3. REQUISITOS PARA LA CELEBRACION DE CONTRATOS DE

EMPRESTITOS INTERNOS CON ENTIDADES TERRITORIALES.

A continuación señalaremos los requisitos exigidos por la ley para celebrar

contratos de empréstito interno con entidades territoriales. Así mismo

analizaremos los principales criterios que deben tener en cuenta los

acreedores de estas entidades para calcular su capacidad de pago.

3.3.1. Tramite y Celebración del Contrato de Empréstito.

El contrato de empréstito interno debe ser tramitado y celebrado por el

representante legal de la correspondiente entidad territorial.

 59

De esta manera, los municipios, como los distritos especiales de Santafé de

Bogotá, Cartagena de Indias, Santa Marta y Barranquilla deben tramitar y

celebrar los contratos de empréstitos a través de sus alcaldes. En el caso de

los departamentos deben tramitar sus contratos de empréstito a través de sus

gobernadores.

3.3.2. Estudio Económico de las Obras o Inversiones

Toda celebración de contratos de empréstito debe estar acompañada por un

estudio previo que demuestre la necesidad y utilidad de las obras o

inversiones que van a ser financiadas y su relación con los planes y programas

que esta desarrollando la administración a nivel departamental o municipal.

3.3.3. Autorización de Endeudamiento y Concepto Favorable.

Los contratos de empréstito que celebren los municipios deben ser autorizados

por el concejo municipal y los que celebren los departamentos deben ser

autorizados por las asambleas departamentales.

 60

Así mismo, estas autorizaciones deben estar acompañadas por un concepto

favorable de la correspondiente dependencia a nivel municipal y departamental,

que tenga a su cargo el manejo del presupuesto.

3.3.4. Registro del Endeudamiento ante la Dirección General de Crédito

Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En materia de contratos de empréstitos internos de entidades territoriales debe

cumplirse el requisito exigido en los contratos de empréstito interno de la

Nación o de sus entidades descentralizadas, donde es obligación el registrar

estos contratos ante la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de

Hacienda, atendiendo de esta manera lo dispuesto en el artículo 13 del decreto

2681 de 1993 y lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 41 de la ley 80 de

1993.

A su vez este registro debe realizarse antes del primer desembolso y para que

sea posible no puede en ningún momento exceder los montos máximos

individuales de endeudamiento.
 61

3.3.5. Destinación Especifica de los Recursos.

En materia de endeudamiento público de entidades territoriales, es importante

señalar que los recursos que se obtengan por medio de operaciones de crédito

público como son los contratos de empréstito, deben estar destinados a

financiar gastos de inversión salvo aquellos créditos de corto plazo, de

refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para el pago de

indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta.

De esta manera, debemos entender como gastos de inversión, los dispuestos

en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. En tal sentido, la Dirección General

de Apoyo Fiscal mediante concepto número 068 del 8 de octubre de 1998

explicó lo que debe entenderse por gastos de inversión y al respecto manifestó:

”En el Decreto 2767 del 20 de noviembre de 1997 por el cual se liquida el

Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1998, se detallan

las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos. En su capítulo VII, literal

C, nos define los gastos de inversión en los siguientes términos: Son aquellas

erogaciones susceptibles de causar réditos o ser de algún modo

económicamente productivas o que sean inversiones en bienes de utilización

perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento,

que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Así mismo,

aquellos gastos destinados a crear infraestructura social. La característica

 62

fundamental de este gasto debe ser el que su asignación permita acrecentar la

capacidad de producción y productividad en el campo de la estructura física,

económica y social. Es decir, que el objetivo primordial de las entidades

estatales concordante con un estado social de derecho debe encaminarse a la

solución de las necesidades básicas insatisfechas de la población en materia

de salud, educación, saneamiento ambiental y de agua potable para tal efecto

el gasto público debe estar dirigido a estos sectores prioritarios. En

consecuencia, la celebración de contratos de empréstito solamente buscará la

satisfacción de tales necesidades”

Vale la pena agregar, que no es solo obligación de la entidad territorial destinar

los recursos obtenidos mediante contratos de empréstito a la financiación de

actividades de inversión, pues las entidades financieras a su vez deben

verificar que los recursos que obtengan las entidades territoriales deben ser

destinados a gastos de inversión, según lo ha dispuesto la Superintendencia

Bancaria mediante Circular Externa No 20 del 9 de marzo de 1998.38

3.3.6. Capacidad de Endeudamiento de Entidades Territoriales.

A partir de la expedición de la ley 358 de 1997, se hace necesario el manejo de

una serie de conceptos previos, señalados a continuación, los cuales nos

 63

permitirán entender la forma cómo se calcula la capacidad de pago de una

entidad territorial.

Antes de la expedición de la ley 358, se entendía que una entidad territorial

tenía capacidad de pago cuando la relación del servicio de la deuda y los

ingresos corrientes, incluidas las transferencias no superaban el 30%. Sin

embargo, está relación no cumple con el requisito exigido en el artículo 364 de

la Constitución Política y deja una serie de vacíos en materia de evaluación del

endeudamiento.

En tal sentido, se hizo necesario estudiar detenidamente el artículo 364 de la

Constitución, y se llegó a la conclusión que la capacidad de pago de una

entidad está directamente relacionada con el ahorro operacional y no con sus

ingresos, razón por la cual a continuación se desarrollarán los conceptos de

ahorro operacional, ingreso corriente, gastos de transferencia e intereses de la

deuda.

3.3.6.1. Ahorro Operacional

La Ley 358 de 1997 incorporó el concepto de ahorro operacional, el cual se

traduce en la necesidad de medir el potencial de recursos de los cuales

38
CIRCULAR EXTERNA No 020 del 9 de marzo de 1998 de la Superintendencia Bancaria "En tal
sentido, las entidades deberán verificar que los recursos que se obtengan sean destinados a financiar
gastos de inversión de acuerdo con lo señalado en le parágrafo del artículo 2 de la ley 358 de 1997… .."
 64

dispone una entidad territorial para cubrir el servicio de la deuda,39 dejando un

remanente para la inversión, una vez financiados los gastos fijos.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la ley 358 de 1997, el ahorro

operacional es el resultado de restar de los ingresos corriente, los gastos de

funcionamiento y las transferencias pagadas por la entidad territorial.

INGRESOS CORRIENTES
- Gastos de Funcionamiento
- Transferencias
AHORRO OPERACIONAL

3.3.6.2. Ingresos Corrientes

Para estos efectos, se considera que los ingresos corrientes son los que

corresponden a los ingresos presupuestados y efectivamente recibidos por la

entidad territorial en la vigencia fiscal anterior incluidos los de recuperación de

cartera tributaria y no tributaria40.

De esta manera, son ingresos corrientes:41

39
DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL. Revista Cabildo.1998

40
Artículo 2 del Decreto 696 de 1998.
41
Articulo 2o de la Ley 358 de 1997.
 65

RUBROS + Compensaciones monetarias

+ Ingresos Tributarios + Participación en las rentas de la
Nación
+ Ingresos no Tributarios +Recursos del Balance
+ Regalías +Rendimientos Financieros

No se consideran para efectos de este calculo, como ingresos corrientes: los

recursos de cofinanciación, el producto de las cuotas de fiscalización percibido

por los órganos de control fiscal, los ingresos percibidos en favor de terceros

por mandato legal o convencional, los activos, inversiones y rentas titularizadas,

los recursos del situado fiscal cuando los municipios no hayan sido certificados

para administrarlos autónomamente, el producto de la venta de activos fijos, los

excedentes financieros de las entidades descentralizadas que se transfieran a

la administración central.

3.3.6.3. Gastos de Funcionamiento y Transferencias Pagadas

Por otra parte, los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por

las entidades territoriales comprenden: los salarios, los honorarios, las

prestaciones sociales, los aportes a la seguridad social y las transferencias que

 66

por todo concepto realice la entidad territorial incluidos aquellos gastos que se

encuentran presupuestados como gastos de inversión, como son pagos de

personal docente, de personal de la salud, subsidios a la seguridad social y a

servicios públicos.

3.3.6.4. Intereses de la Deuda

Son todos los intereses pagados por la entidad territorial durante la vigencia en

la cual se va a suscribir el empréstito, a estos intereses se suman todos

aquellos que se han causado durante esa misma vigencia y no han sido

pagados, y a esto se suma los intereses del nuevo empréstito los cuales deben

ser cancelados en la misma vigencia.

3.3.6.5. Saldo de la deuda de la Vigencia Anterior

Esta variable solo se tiene en cuenta cuando la relación intereses de la deuda

con el ahorro operacional superan el 40% y corresponde al saldo por concepto

de capital de los créditos adquiridos por la entidad territorial a 31 de diciembre

del año anterior.

 67

3.3.7. Evaluación de la Capacidad de Pago

Según lo estipulado en el articulo 6 del decreto 696 de 1998, la celebración de

cada operación de crédito de una entidad territorial debe estar acompañado

del calculo de dos indicadores: INTERESES/ AHORRO

OPERACIONAL Y SALDO DEUDA/ INGRESOS CORRIENTES, además del

cumplimiento de los requisitos establecidos para la celebración de contratos de

empréstito, los cuales han sido señalados anteriormente.

La evaluación de la capacidad de pago conduce a que la entidad territorial se

ubique en una situación de autonomía, intermedia o de endeudamiento crítico.

Por otra parte, la celebración de contratos de empréstito o de cualquier otra

operación de crédito público que viole los límites de endeudamiento de una

entidad territorial, constituirá falta disciplinaria y dará lugar a la aplicación de las

sanciones correspondientes. Así mismo, serán sancionadas todas las

entidades financieras que otorguen créditos a entidades territoriales sin haber

evaluado su capacidad de pago.42

 68

3.3.7.1. Instancia de Endeudamiento Autónomo

Una entidad tendrá capacidad de pago cuando la relación entre los intereses

de la deuda y el ahorro operacional no superan el cuarenta por ciento (40%) y

la relación entre el saldo de la deuda y los ingresos corrientes no superan el

ochenta por ciento (80%).

Esta etapa se conoce como semáforo verde, pues la entidad territorial no

requiere de autorizaciones diferentes a las establecidas en el parágrafo 2 del

artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y los Decretos Ley 1333 Y 1222 de 1986.

3.3.7.2. Instancia Intermedia de Endeudamiento

Esta etapa se conoce como etapa intermedia o semáforo amarillo y se

presenta cuando, incluido el nuevo empréstito la relación entre los intereses de

la deuda y el ahorro operacional superan el cuarenta por ciento (40%) sin

exceder el sesenta por ciento (60%) y la relación entre el saldo de la deuda y el

ingreso corriente no supera el ochenta por ciento (80%).

42
Artículo 7 del Decreto 696 de 1998.
 69

En este caso existe la posibilidad que se presente cualquiera de las siguientes

situaciones:

a) El nuevo empréstito produce un incremento del saldo de la deuda de la

vigencia anterior que no supera la meta de inflación fijada por el Banco de la

República para la vigencia actual, en este caso la entidad territorial podrá

contratar ese empréstito sin necesidad de autorización distinta a la

contemplada en las normas vigentes.

b) El nuevo empréstito produce un incremento del saldo de la deuda de la

vigencia anterior superior a la meta de inflación fijada por el Banco de la

República para la vigencia actual, en este caso la entidad territorial no

podrá celebrar ese nuevo contrato de empréstito, sin la autorización de

endeudamiento, condicionada además a suscribir un plan de desempeño.

2.2.7.3. Instancia de Endeudamiento Critico.

Esta tercera y última instancia se caracteriza porque la entidad territorial no

cuenta con la capacidad de pago suficiente que le permita celebrar un nuevo

contrato de empréstito, pues ha superado los límites de endeudamiento

sostenible y se conoce como semáforo rojo, la cual ocurre cuando la relación

entre los intereses de la deuda y el ahorro operacional superan el sesenta por

 70

ciento (60%) o cuando la relación entre el saldo de la deuda y el ingreso

corriente superan el ochenta por ciento ( 80%).

3.3.8. Planes de Desempeño.

3.3.8.1. Aspectos Generales de los Planes de Desempeño.

Los planes de desempeño, son programas de ajuste fiscal, financiero y

administrativo, que tienen como finalidad establecer nuevamente la solidez

económica y financiera de una entidad. Estos planes surgen a mediados de los

años sesenta en Francia, con muy buenos resultados, luego se aplicaron en

algunos países de Africa y de América Latina.

Colombia por su parte adoptó este programa de planes de desempeño a partir

de 1990 y empezó aplicarlo en el sector eléctrico a partir de 1992, “permitiendo

concluir que los resultados suelen ser satisfactorios en el objetivo de mejorar la

situación financiera institucional de las entidades, en la medida en que su

ejecución y su efectiva evaluación estimulan el logro de los objetivos buscados

y permiten identificar y corregir los problemas a tiempo43”.

43
URREA Nestor, OLIVERA Fernando y LEGUIZAMON Luís “ Planes de Desempeño: Un
avance en la regulación del endeudamiento territorial” Revista Cabildo. 1998
 71

Sin embargo, el concepto de planes de desempeño, solo se adoptó en materia

de entidades territoriales, a partir de la expedición de la Ley 358 de 1997 y se

hacen obligatorios cuando los indicadores de capacidad de pago de una

entidad territorial superan los límites de endeudamiento sostenible (semáforo

verde).

Estos planes como anotamos anteriormente, buscan ante todo recuperar la

solidez económica y financiera de la entidad territorial, así mismo deben

garantizar el mantenimiento de la capacidad de pago y además deben

mejorar los indicadores de endeudamiento.

3.3.8.2. Características Generales

A continuación haremos mención a las principales características de los planes

de desempeño de las entidades territoriales:

3.3.8.2.1. Compromiso y Participación.

Para que los planes de desempeño se puedan cumplir, se requiere del

compromiso y de la participación activa de las autoridades del sector central,

de las asambleas departamentales y de los concejos municipales, además de

 72

la participación de los organismos de control y de las entidades financieras.

De otra parte, los establecimientos de crédito no podrán otorgar un nuevo

crédito a una entidad territorial que ha incumplido sus planes de desempeño,

salvo que tratándose de una nueva administración cuente con la autorización

del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de lo contrario será sancionado

ese establecimiento de crédito por la Superintendencia Bancaria44.

3.3.8.2.2. Realidad Financiera e Institucional de la Entidad.

Los planes de desempeño deben ser el resultado de un estudio serio,

elaborado bajo una metodología que permita su continuo análisis y

seguimiento, el cual debe incluir un diagnóstico financiero e institucional de la

entidad territorial; diagnóstico que debe estudiar entre otros los siguientes

aspectos:

44
Artículo 10 de la Ley 358 de 1997 y Circular Externa No 020 de 1999 de la Superintendencia
Bancaria.
 73

? ? Evolución y compromiso de los ingresos y gastos, su balance financiero y

contable, la evolución de sus indicadores de ahorro corriente y su déficit

fiscal.

? ? Además debe analizar la estructura de personal de la entidad territorial, sus

niveles de ocupación, la antigüedad del personal, el tipo de contrato a través

del cual se encuentran vinculados y el régimen salarial y prestacional al cual

están sometidos.

? ? Finalmente, este diagnóstico debe describir las principales características

de su administración tributaria y financiera, sus principales deficiencias

tributarias, así como el registro de los contribuyentes y los mecanismos de

recaudo y cobranza utilizados hasta el momento.

3.3.8.2.3. Metas, Acciones y Medidas.

Una vez estudiados todos los elementos que permitan identificar las causas

de la problemática financiera e institucional de la respectiva entidad territorial,

debe establecerse en ese plan de desempeño unas metas y unas acciones de

corto y largo plazo, tendientes a mejorar el perfil de la deuda, disminuir y

racionalizar todos los gastos de la entidad y generar ahorro operacional entre

 74

otros aspectos. Así mismo, es necesario cuantificar el costo que implica el

implementar las acciones de ese plan de desempeño.

3.3.9. Pignoración de Rentas de Entidades Territoriales

Actualmente, son muchas las entidades territoriales, como las

descentralizadas, que acuden con mayor frecuencia a comprometer sus futuros

ingresos como garantía de los créditos otorgados por los establecimientos de

crédito.

En este sentido, son los establecimientos de crédito quienes deben tener en

cuenta, además de los criterios contenidos en el decreto 2360 de 1993, lo

señalado en el artículo 11 de la ley 358 de 1997. De esta manera solo se puede

considerar como garantía admisible para cupos individuales de crédito si la

inversión a financiar tiene como finalidad la provisión de los mismos servicios,

actividades o sectores establecidos en la ley para las rentas objeto de

pignoración. En otras palabras, debe existir una concordancia entre la

destinación de los recursos dados por el establecimiento de crédito y la

pignoración de las rentas de la entidad.

Finalmente, vale la pena señalar que la Superintendencia Bancaria mediante la

Circular Externa No 044 de 1999, dispuso en su Capítulo Segundo cómo deben

 75

calificarse los créditos otorgados a entidades territoriales cuando han

pignorado sus rentas; sobre este tema se dispuso lo siguiente:

“ Deberán calificarse en categoría de riesgo “D” los créditos y contratos que se

encuentren en cualquiera de los siguiente supuestos :

16.1.1 Aquellos en los cuales la entidad territorial pignore rentas como

garantía cuando no existan mecanismos adecuados para verificar

razonablemente que las mismas no han sido previamente pignoradas como

garantía de otra obligación. En este evento deberán efectuarse las provisiones

correspondientes sin tener en cuanta para tal efecto el valor o cobertura de la

garantía otorgada.

16.1.2 Aquellos créditos o contratos garantizados con pignoración de rentas

que resulten insuficientes para cubrir el monto de la obligación.

16.1.3 Cuando la entidad territorial haya dado a los recursos de los créditos o a

los bienes objeto del contrato una destinación diferente a la dispuesta en la

ley.......”
 76

3.3.10. Contrato de Empréstito a Corto Plazo

En materia de contratos de empréstito a corto plazo, éstos tienen unas

características especiales y deben cumplir con unos requisitos distintos a los

señalados hasta el momento para los demás contratos de empréstito interno,

razón por la cual consideramos pertinente su estudio de manera independiente.

En este orden de ideas y teniendo en cuenta las características del contrato de

empréstito, es necesario recordar que los empréstitos a corto plazo son todos

aquellos que se celebran con un plazo igual o menor a un año para su pago, y

se pueden dividir en empréstitos de carácter transitorio o de tesorería.

Los empréstitos a corto plazo cualquiera que sea su tipo que celebren las

entidades territoriales o sus descentralizadas, no requieren de autorización del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público para su celebración.45 Sin embargo,

en lo referente a la destinación de los recursos obtenidos mediante la

celebración de contratos de empréstitos es necesario tener en cuenta que los

empréstitos de carácter transitorio solo pueden estar destinados a inversión,

mientras que los empréstitos de tesorería que celebren las entidades

territoriales o sus descentralizadas pueden estar destinados a cubrir gastos de

funcionamiento o de inversión según las necesidades del deudor.

 77

Finalmente, es importante aclarar que como operaciones de crédito público

están sometidos los contratos de empréstito de corto plazo a cumplir con todos

los demás requisitos y autorizaciones.

3.4. REQUISITOS PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS DE

EMPRESTITO INTERNO POR PARTE DE ENTIDADES

DESCENTRALIZADAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.

Los empréstitos internos que celebren las entidades descentralizadas deben

ser tramitados por medio de sus directores o gerentes y deben ser autorizados

por sus juntas o por sus respectivos consejos directivos según sea el caso.

La celebración de contratos de empréstito interno por parte de las entidades

descentralizadas deben cumplir con todos los requisitos señalados

anteriormente para celebrar contratos de empréstito interno con entidades

territoriales, excepto los criterios señalados para medir la capacidad de pago,

pues lo referente a este tema está pendiente de regulación por parte del

Congreso.

45
Artículo 5 Parágrafo 3 del Decreto 28681 de 1993.
 78

Por otra parte, se exige que la celebración de empréstitos por parte de las

entidades descentralizadas del orden departamental o municipal deben contar

con el concepto favorable de su alcalde o de su gobernador.

3.5. ALTERNATIVAS DE FINANCIACIÓN DE LOS ENTES

TERRITORIALES .

La actual situación financiera de los departamentos y de los municipios

colombianos, nos obliga a presentar en este trabajo, alternativas de

financiación distintas al contrato de empréstito. Dentro de las muchas

alternativas, existe una especialmente importante, y es la financiación a través

del mercado público de valores, alternativa que le permite a la entidad territorial

obtener unos recursos de manera ágil y con unas características diseñadas de

acuerdo a sus necesidades. Sin embargo, para que las entidades territoriales

como sus descentralizadas puedan acudir al mercado público de valores deben

adelantar importantes reformas institucionales, financieras y administrativas.

Las entidades territoriales que han acudido al mercado público de valores, lo

han hecho a través de la emisión de bonos o de procesos de titularización,

conceptos que expondremos a continuación.

 79

3.5.1. Emisión de Bonos de Deuda Pública Interna

La emisión de bonos, es una operación de crédito público, mediante el cual una

entidad territorial emite unos títulos valores que incorporan un crédito a cargo

de la entidad y a favor de un tercero.

En 1999, se autorizó la emisión de bonos de las ciudades capitales como

Bogotá, Medellín, Barranquilla y Yopal, por valor de 803.3 mil millones de

pesos. De igual manera, departamentos como Cundinamarca acudieron al

mercado público de valores emitiendo bonos con excelentes resultados, pues

de los 150.000 millones de pesos autorizados por el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público, se colocaron en la primera emisión 85.350 millones de pesos.

Esta emisión de bonos por parte de Cundinamarca recibió de la calificadora

de riesgo Duff & Phelps de Colombia S.A. la calificación más alta de cualquier

otro departamento como es AA + (doble A más). Todos los recursos obtenidos

por el departamento de Cundinamarca fueron destinados a financiar el plan de

desarrollo del departamento, generando más de 75.000 nuevos empleos.

Esta clase de operación de crédito público, ha sido regulada especialmente

mediante la Resolución 400 de 1995 emitida por la Superintendencia de

Valores, y debe contar con la autorización del concejo municipal o de la

asamblea departamental de la correspondiente entidad territorial. De igual

 80

manera, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público participa activamente en

esta clase de operación de crédito, pues tiene la obligación de estudiar

detenidamente la oportunidad de la emisión, los costos de colocación, las

condiciones de mercado, los niveles de endeudamiento de cada emisor y

demás aspectos que considere necesarios.

Finalmente, la Superintendencia de Valores, analiza la información que será

suministrada por el emisor a los futuros inversionistas.

Dando cumplimiento a los anteriores requisitos, las entidades territoriales

pueden emitir bonos en el mercado público de valores, siendo una alternativa

de financiación mucho más estable, ágil y flexible que los contratos de

empréstito, pues permite que la entidad territorial obtenga recursos a unas

tasas de interés más bajas que las ofrecidas por el sector financiero y bajo

unos mejores plazos de pago.

3.5.2. Procesos de Titularización.

La titularización es un mecanismo establecido en Colombia desde 1905, sin

embargo, es solo a partir de 1991, cuando se empieza a desarrollar éste tema,

y es a través de la Resolución 51 del Conpes mediante la cual se permite

 81

movilizar títulos de deuda pública acudiendo a los Fondos Comunes Ordinarios

y a los Fondos Comunes Especiales.

En todo proceso de titularización participa un originador, que en este caso sería

la entidad territorial, quien determina que bien será objeto de titularización, sus

condiciones financieras, las garantías o colaterales que garantizarán la emisión

y el compromiso frente al patrimonio autónomo. Por otra parte, participa un

agente de manejo, quien actúa como vocero del patrimonio autónomo y es el

encargado de recaudar los recursos de la emisión. Finalmente, participa un

administrador del activo objeto de titularización y colocador de los títulos.

El proceso de titularización al igual que la emisión de bonos esta regulado por

la Resolución 400 de 1995 de la Superintendencia de Valores y por la Circular

02 de 1997 de esa misma entidad. Los procesos de titularización deben ser

autorizados por la Dirección de Crédito Público, por la División de Contratación

Interna y por la Subdirección de Contratación del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público, quienes se encargan de enviar a las diversas entidades

especializadas en el mercado de capitales una minuta del contrato de

titularización para su estudio y revisión, cumplido este procedimiento es

finalmente el Ministro de Hacienda y Crédito Público quien autoriza la

titularización.
 82

De igual manera, debe contar con la autorización de la Superintendencia de

Valores, quien debe analizar la situación del emisor, sus garantías y las demás

condiciones de la titularización que pretende realizar la entidad territorial.

La titularización presenta las siguientes ventajas frente a otras fuentes de

recursos:

? ? Existe un contacto directo entre el originador y la fuente de los recursos

eliminando la costosa intermediación financiera que solo se logra

acudiendo al mercado de valores.

? ? Las entidades pueden reducir sus niveles de endeudamiento, mediante la

transformación de activos de poca rotación e improductivos en títulos

negociables en el mercado público de valores, lo que permite a la entidad

obtener liquidez.

? ? Es una alternativa de bajo costo para la financiación e inversión en

proyectos de infraestructura.
 83

3.6. PROCESOS DE REESTRUCTURACION DE ENTIDADES

TERRITORIALES A PARTIR DE LA LEY 550 DE 1999.

Las entidades territoriales además de analizar diferentes formas de

financiación como las que hemos expuesto anteriormente, requieren realizar

importantes ajustes que les permitan sanear sus finanzas. Por esta razón, la

Ley 550 de 1999 creó un marco jurídico propicio para recuperar las finanzas

de las entidades territoriales, sin querer desconocer lo difícil que resulta su

aplicación, pues dicha ley fue elaborada por el legislador más como una

alternativa para superar la crisis económica del sector productivo del país.

En este sentido, la Ley 550 de 1999 pretende ser un mecanismo extrajudícial

distinto al proceso concordatario, pues no pretende resolver problemas

jurídicos sino económicos, sustituyendo por está razón los proceso judiciales

por acuerdos de reestructuración. Por su parte, dichos acuerdos de

reestructuración deberán estar basados en las verdaderas condiciones

patrimoniales del deudor, en ajustes administrativos y financieros con fin de

recuperar su viabilidad financiera. De igual manera, los parámetros de

votación que dispuso la Ley 550 de 1999 son más flexibles y justos que los

señalados por la Ley 222 de 1995, permitiendo con solo el 50,01% de la

composición del capital llegar a un acuerdo .

 84

El éxito de una reestructuración es el resultado de acuerdos entre el deudor y

sus acreedores, por está razón el legislador incorporó en la Ley 550 de 1999

una nueva figura denominada "promotores", quienes desempeñarán una papel

proactivo para llegar a un acuerdo, pues son quienes deben liderar y gestionar

la reestructuración de las obligaciones del deudor . En el caso particular de las

entidades territoriales se ha delegado en cabeza del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público la función de promotor, quien a su vez puede ser acreedor de la

entidad territorial, deudor y financista, lo cual ha sido criticado.

Otro aspecto importante de la Ley 550 de 1999 fue haber establecido un

procedimiento ágil, el cual puede ser iniciado por los diferentes actores que

tengan interés en la empresa o en la entidad territorial.

A pesar de la ventajas que tiene la Ley 550 de 1999 han sido muy pocas las

entidades territoriales que han acudido a procesos de reestructuración, esas

entidades son: a) Departamentos: CAUCA, MAGDALENA, BOLÍVAR, SAN

ANDRES Y TOLIMA. b) Municipios: RIOACHA. Por otra parte, vale la pena

señalar que de acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público ninguna de las entidades que se ha sometido a los

procesos de reestructuración han suscrito hasta el momento acuerdos con sus

acreedores.
 85

3.7. LEY 617 DE 2000

Por su complejidad y ausencia de regulación hemos querido abordar de

manera general el estudio de la Ley 617 de 2000 la cual fue recientemente

expedida.

En este orden de ideas, debemos señalar que la Ley 617 de 2000 es el

resultado del importante esfuerzo que ha realizado el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público para racionalizar el gasto de la entidades territoriales y

fortalecerlas financieramente. De esta manera, y para alcanzar estos objetivos

la Ley 617 de 2000 ha dispuesto entre otras cosas lo siguiente:

a) Modifica la categorización de los municipios y de los departamentos, de

manera que su categoría se establecerá de acuerdo con la población de

cada entidad territorial y con base en sus ingresos corrientes de libre

destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior. Así

mismo, se dispuso que la destinación de recursos para gastos de

funcionamiento por encima de los límites descritos en la Ley 617 de

2000 ocasionan la reclasificación de la entidad territorial en una

categoría inmediatamente inferior, lo cual se traduce en una disminución

 86

de los honorarios y/o salarios de los servidores públicos de la

correspondiente entidad territorial.

b) Los gastos de fucionamiento de las entidades territoriales deben

financiarse con los ingresos corrientes de libre destinación de forma tal

que sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes,

provisionar el pasivo pensional y financiar al menos parcialmente la

inversión. De igual manera, la Ley 617 de 2000 ha establecido unos

valores máximos de gastos de funcionamiento en que pueden incurrir los

departamentos, los municipios, las asambleas departamentales, los

concejos, las contralorías y las personerías, de acuerdo con su categoría.

Vale la pena anotar, que el país estaba en mora de establecer de alguna

manera un límite al crecimiento excesivo que ha tenido en los últimos

años los gastos de funcionamiento, los cuales representaron en el año

de 1998 el 9.7% del Producto Interno Bruto.

c) Igualmente, la Ley 617 de 2000 ha modificado los requisitos para la

creación y supresión de entidades territoriales, buscando ante todo que

existan municipios y departamentos económicamente viables.

 87

d) Finalmente, es importante destacar que la Ley 617 de 2000 incluyó la

posibilidad que la Nación garantice las obligaciones contraídas por las

entidades territoriales con entidades financieras, siempre que cumplan

con algunos requisitos señalados por el legislador. De igual manera,

permite que para implementación de los programas de saneamiento las

entidades territoriales y sus descentralizadas puedan contratar créditos

en condiciones favorables con entidades de redescuento como Findeter.

 88

CONCLUSIONES

El crédito público es una herramienta que facilita el desarrollo de todas las

Naciones, siempre que sea manejado en forma oportuna y cuidadosa,

consultando la capacidad de pago del deudor y sus necesidades.

Vale la pena señalar, que América Latina no tiene la capacidad para obtener a

partir de su ahorro interno los recursos suficientes que le permitan satisfacer

sus planes de desarrollo, razón por la cual debe acudir al crédito público. En los

últimos años América Latina ha aumentado notablemente su endeudamiento a

partir del desarrollo de operaciones de crédito público distintas al empréstito, lo

cual si bien ha permitido obtener recursos, en algunos casos se ha

desconocido la estructura de ingresos y gastos de algunos países deudores.

Por su parte, Colombia al igual que todos los países de América Latina han

aumentado notablemente su endeudamiento en los últimos tres años, lo cual ha

conducido a que su actual situación sea considerada como crítica, pues su

endeudamiento representa más del cincuenta por ciento (50%) del Producto

Interno Bruto (PIB).

 89

En lo que se refiere al empréstito, hace parte de las operaciones de crédito

público más utilizadas por todas las Naciones, pues permite obtener recursos

en préstamo con la obligación de devolverlos al vencimiento de un plazo

determinado. El empréstito se desarrollo a partir del siglo XVIII en Italia,

Alemania e Inglaterra y es a partir de ese siglo cuando comienza a

desarrollarse diferentes teorías, incluso algunos consideraron que el empréstito

conduciría a la bancarrota de los países deudores y que deberían clasificarse

como un ingreso extraordinario al cual las Naciones deberían acudir solo en

situaciones imprevistas, teorías que han sido superadas por los tratadistas

modernos de la hacienda pública, toda vez que como cualquier operación es

una herramienta que facilita el desarrollo de cualquier Estado, siempre que sea

utilizado de manera eficiente.

Por otra parte, el empréstito ha sido utilizado en nuestro país desde el año de

1817 y es considerado como un contrato principal, oneroso, conmutativo,

solemne y de libre discusión, cuya contratación se realiza en forma directa sin

estar sometido al proceso de licitación o concurso, sin embargo se encuentra

regulado por un abundante marco normativo. En efecto, está amplia pero

desordenada regulación ha conducido a la suscripción de contratos de

empréstito de manera desordenada, superando la capacidad de

endeudamiento de las entidades estatales, por esta razón hemos considerado

 90

oportuno describir en este trabajo los requisitos que se deben cumplir al

momento de celebrar contratos de empréstito con la Nación, con sus entidades

territoriales o con sus descentralizadas.

De acuerdo con el proceso de descentralización de nuestro país, hemos

estudiado especialmente los requisitos que deben cumplir las entidades

territoriales para suscribir un contrato de empréstito cuando el acreedor es el

sistema financiero colombiano. No podemos ocultar la complicada situación

que viven las entidades territoriales y el problema que representa para el sector

financiero el deterioro de esta cartera en los últimos dos años. Sin duda alguna,

los problemas de endeudamiento ponen en evidencia un desconocimiento de

las normas que regulan esta materia, la ausencia de controles efectivos y de

criterios de gerencia pública por parte de sus representantes legales, que les

permita mediante mecanismos distintos al empréstito obtener condiciones más

favorables de crédito.
 91

BIBLIOGRAFIA

Obras Generales y Especiales

ASOBANCARIA. Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de

Colombia “ Nuevos Retos del Derecho Financiero Colombiano”. Marzo de
1998

ASOBANCARIA. Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de

Colombia "Endeudamiento Territorial con los Establecimientos de Crédito
de Colombia" Enero de 2000

ALFONSO, Gloria y Olaya Mauricio “La Deuda Externa Privada” Revista

del Banco del la República. Mayo de 1998.

ARANGO Londoño, Gilberto “ Estructura Económica Colombiana” Editorial

Mc Graw Hill. 1996.

BERGEL, Salvador “ Responsabilidad Civil de la Banca por Daños

Causados en la Concesión Abusiva de créditos a los Países de la
Región.” Revista de Derecho Comercial. 1992
 92

CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil . Magistrado

Ponente Dr. Cesar Hoyos. 1998

CUBIDES Camacho, Jorge “Obligaciones” Colección de Profesores.

Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de Ciencias Jurídicas. Cuarta
Edición 1999.

DÁVILA Vinueza, Luís Guillermo. “Estudios de Profundización en

Contratación Estatal”. Cámara de Comercio de Bogotá y Pontificia
Universidad Javeriana. 1997.

DICCIONARIO ENCICLOPÉDICO H.A. Tomo 8 Pag. 268.

ESLAVA Mejía, Marcela “ Crisis y Recuperación de las Finanzas Públicas”.

Departamento Nacional de Planeación. 21 de julio de 1999.

FERREIRA, José Juan “ Curso de Derecho Financiero” Editorial Marcial

Pons.

FISCHER, Stanley y DORNBUSCH Rudier “ Macroeconomía “ Editorial

Mc Graw Hill. Sexta Edición 1994.

FONOFOUGE, Giuliani “ Derecho Financiero”. Volumen II. Editorial

Depalma. Argentina.

HERRERA Barbosa, Benjamín “ Régimen de Contratación Estatal”

Universidad Externados de Colombia. Segunda Edición 1997.
 93

JUNGUITO, Roberto “ El Caso de un Buen deudor Colombia 1970-1995”

Revista Coyuntura Económica. 1995.

LOW MULTRA, Enrique y GÓMEZ Ricardo “ Política Fiscal” Universidad

Externado de Colombia

MIER Barros, Patricia “ Régimen de Contratación Estatal” Universidad

Externados de Colombia. Segunda Edición 1997.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO- Dirección General de

Apoyo Fiscal. Revista Doctrina tributaria y Financiera Territorial. Numero
12 de diciembre de 1997.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO- Dirección General de

Apoyo Fiscal. Revista Doctrina tributaria y Financiera Territorial. Numero
13 de junio de 1998.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO- Dirección General de

Apoyo Fiscal. Revista Doctrina tributaria y Financiera Territorial. Numero
14 de diciembre de 1998.

MIRANDA Talero, Alfonso “ El Derecho de las Finanzas Públicas”

MIRANDA Londoño, Julia “ El Crédito Público” Tesis de Grado. Pontificia

Universidad Javeriana. Facultad de Ciencia Jurídicas. 1985.
 94

OSPINA Fernandez, Guillermo “ Régimen General de las Obligaciones”

Editorial Temis. 1994.

RESTREPO, Juan Camilo “ La Problemática Fiscal de los

Departamentos; y la Posición del Gobierno en la Búsqueda de
Soluciones” Ministerio de Hacienda y Crédito Público. febrero 19 de 1999.

RODRÍGUEZ, Gustavo Humberto “ La Nueva Contratación Administrativa”

Cámara de Comercio de Bogotá. 1996.

SUPERINTENDENCIA DE VALORES “ Memorias de Seminarios 1996 -

1997” Santafé de Bogotá D.C.

Disposiciones Consultadas

Circular Externo No 20 de la Superintendencia Bancaria.

Constitución Política de Colombia de 1991.

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Decreto 1222 de 1986.

Decreto 1333 de 1986.
Decreto 2681 de 1993.

Decreto 111 de 1996.

 95

Decreto 2767 de 1997.

Decreto 696 de 1998.
Ley 80 de 1993.
Ley 185 de 1995.
Ley 358 de 1997.
Ley 489 de 1998.
Ley 550 de 1999.
Ley 617 de 2000.