Biodiversidad.

Necesidad de estudios de
impacto ambiental. Por Alejo Carlos Peyret
¿Qué es la biodiversidad?

El art. 2 de la ley 24375 (tomado de la Convención de Protección de

la Diversidad Biológica de las Naciones Unidas, que es receptada por
esta ley) dice: Por “diversidad biológica” se entiende la variabilidad
de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas,
los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y
los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la
diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los
ecosistemas.

Podría decirse, entonces, que la palabra hace referencia a la variedad

de organismos vivos y los sistemas ecológicos donde se encuentran.
Estaría integrada, así, por un nivel genético (variabilidad dentro de
una especie), un nivel especie (variabilidad de organismos vivos) y un
nivel ecosistema (variedad de hábitats y procesos ecológicos).

Cabe especificar que la biodiversidad no puede ser entendida como

un concepto estático, sino que varía incansablemente con el tiempo.
Evoluciona, cambia, muta, adquiere nuevas características. Los
integrantes de la biodiversidad de Neuquén no son los mismos que
los de Chaco ni los mismos que los de Neuquén hace 10 años. Cada
especie, cada gen, cada ecosistema tiene sus propias características,
que lo diferencian del resto.

En esta heterogeneidad y en esta constante evolución pueden

encontrarse las dos columnas de la biodiversidad.

Y justamente estas particularidades son las que dificultan su

regulación jurídica, ya que el Derecho generalmente regla relaciones
permanentes o, al menos, estáticas y agrupa un conjunto que tienen
un elemento en común bajo una misma norma.

Dificultad a la hora de legislar sobre biodiversidad

La heterogeneidad y evolución de la biodiversidad plantean un

desafío al Derecho. El reto consiste en proteger la totalidad de la
biodiversidad con un criterio unitario, aplicando un mismo sistema de
defensa.

Se trata de fomentar la conducta de cuidado y prevención en el

ciudadano y brindarle la mayor información posible, otorgar una
acción, evitar la reducción y amenazas con respecto a toda la
biodiversidad en el país. Asegurar la diversidad y supervivencia de
todas las especies y el respeto de su hábitat y modo de vida.

El objetivo se vería frustrado si, mediante distintas normativas, se

intenta proteger por separado a cada tipo de planta o una especie
determinada de animales. Esta política legislativa fragmentaria, si
bien sería efectiva en la protección de las especies sobre las que
recae, no aseguraría la diversidad biológica ni a los seres vivos en su
conjunto. Podría pensarse en varios ríos que convergen en una misma
desembocadura al mar. Si se intentara contener sus aguas, resultaría
más simple construir el dique en la desembocadura común que
construir tantos diques como ríos en un punto anterior a aquel en el
cual confluyen.

Así, en Argentina, podemos encontrar leyes referidas a la fauna,

distintas de aquellas que regulan la fauna silvestre. Otras normas
recaen sobre los recursos vegetales y otras sobre producciones del
agro. Cada normativa crea una autoridad de aplicación y no
contempla una necesaria coordinación con las demás.

Los únicos criterios unificadores aparecen en lo relacionado a parques

nacionales y áreas protegidas y cuando se sancionan leyes marco
sobre recursos naturales y el medio ambiente.

Evolución legislativa

Durante mucho tiempo los países integraron sus esfuerzos para

establecer mecanismos internacionales a fin de proteger algunas
especies de fauna. Ejemplos de esta costumbre son el Convenio para
la Conservación de la Vicuña (Leyes 19282 y 23582), la Convención
Internacional para la Reglamentación de la Caza de la Ballena
(Decretos 3162/46 y 281/56) y, desde otro punto de vista, la
Convención para la conservación de Especies Migratorias de Animales
Silvestres (Ley 23918).

La protección integrada también aparece en las relaciones

internacionales. Así, en 1940, en Washington, se firmó la Convención
para la Preservación de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas
Escénicas Naturales de los Países de América. A su vez la Convención
sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y
Flora Silvestres, firmada en Washington en 1973 y ratificada en 1980
por ley 22344 busca controlar el tráfico de especies silvestres
amenazadas de extinción y sus productos.

Pero fue recién en 1992, en la ciudad de Río de Janeiro donde se

elaboró el convenio internacional que adopta un verdadero enfoque
sistemático y no sectorial sobre la conservación de la biodiversidad:
la Convención de Protección de la Diversidad Biológica de las
Naciones Unidas. Esta convención constituye el primer intento de la
comunidad internacional de promover la conservación de la
biodiversidad por sí misma y constituye un acuerdo marco que deja
en cabeza de los distintos Estados la elaboración e implementación
de una política ambiental sobre el tema. No enumera especies de
fauna y flora ni especifica que la protección deberá recaer en algún
ecosistema en particular. Lo que busca es crear una verdadera
conciencia en los distintos países signatarios sobre la protección de la
biodiversidad a fin de que ellos mismos, siguiendo ciertos principios
ambientales rectores, creen la legislación necesaria para fomentar el
cuidado y evitar los perjuicios a la diversidad biológica en sus
territorios. Si bien los valores buscados por la convención para
imprimir en sus integrantes son amplios y variados, en su primer
artículo sintetiza los objetivos primordiales perseguidos: "la
conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de
sus componentes y la participación justa y equitativa en los
beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos".

La República Argentina ha aprobado esta convención mediante ley

24375, sancionada el 7 de setiembre de 1994 y promulgada el 3 de
octubre del mismo año.

Unos años más tarde, a través del Decreto Nacional 1347/97 se

dispone la creación de la Comisión Nacional Asesora para la
Conservación y Utilización Sostenible de la Diversidad Biológica, que
funciona en el ámbito de la Secretaría de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable y se convierte en el órgano de aplicación de la
ley 24375.

De la necesidad de realizar un estudio de impacto ambiental en forma

previa a la ley

1 ¿Qué es un estudio de impacto ambiental? Características

Es un proceso destinado a mejorar el sistema de toma de decisiones

políticas. Su objetivo es que tanto las normas como los planes de
desarrollo sean ambiental y socialmente sustentables. Así, busca
reducir o eliminar sus consecuencias negativas y acrecentar los
efectos positivos.

Es interdisciplinario, no pudiendo abocarse a sólo un aspecto del

objeto regulado. Debe importar tanto una análisis ecológico como
económico y social. Por lo tanto necesita de especialistas de distintas
ramas de la ciencia.

Obedece a la lógica de estudiar la realidad antes de imponer una

regulación sobre ella. Responde a preguntas tales como ¿este
proyecto de ley será verdaderamente beneficioso o perjudicará lo que
se está buscando proteger? O, en el caso que interesa a este trabajo,
¿la biodiversidad del lugar donde la ley va a aplicarse resultará
protegida o diezmada durante su vigencia?.

2 La intervención de la sociedad

Otro punto fundamental de esta idea está constituido por la

participación de quienes se verán afectados por la norma en
cuestión. El estudio de impacto ambiental (en adelante EIA) necesita
la colaboración de los habitantes de las poblaciones sobre las que
recaerán los efectos de la ley.

Este principio se sustenta básicamente en dos realidades:

1) Quienes viven diariamente en la zona conocen las necesidades de

la misma. Están al tanto del estado y la composición de la
biodiversidad en su localidad. Saben cuales son los elementos que la
dañan y cuales son las actividades que implican un riesgo para ella,
por ejemplo tareas fabriles que desprendan productos tóxicos.
Conocen la riqueza y diversidad de la biología local y tal vez imaginan
de qué manera pueden desarrollar su vida sin afectarla. No se puede
negar que sería importante conocer su opinión acerca de esto
tópicos.

2) Además, ellos serán los que, en definitiva, deberán cumplir con los
preceptos de la norma. Resulta lógico pensar que si participan en su
elaboración, estarán mejor presupuestos a cumplirla. La norma, al
surgir de ellos mismos o, al menos, al contar con su colaboración,
dejaría de ser algo extraño, impuesto desde Buenos Aires o, en su
caso, la capital de su provincia. Al contar con la aprobación de los
especialistas del área y de sus vecinos, el destinatario de la
normativa la internaliza en forma distinta. Quizás toma conciencia de
la importancia del cuidado de la vida ecológica que lo rodea.

Queda demostrado entonces que los objetivos de la norma que

regulará la conducta debida hacia la biodiversidad serán más fáciles
de alcanzar si la población, a través de un sistema de representantes
y en forma ordenada, participa en su construcción. Una ley que no
fue previamente discutida por los distintos sectores y especialistas
vinculados a ella ni estudiado el efecto que generará en el objeto que
se propone regular difícilmente llegará a ser útil a la sociedad.

3 Su reconocimiento en la legislación

La Convención de Protección de la Diversidad Biológica de las

Naciones Unidas, ya mencionada en este trabajo, dice en la primera
parte de su art. 14:

Artículo 14. Evaluación del impacto y reducción al mínimo del

impacto adverso
1. Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según
proceda:

a) Establecerá procedimientos apropiados por los que se exija la

evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que
puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad
biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos y,
cuando proceda, permitirá la participación del público en esos
procedimientos.

b) Establecerá arreglos apropiados para asegurarse de que se tengan

debidamente en cuenta las consecuencias ambientales de sus
programas y políticas que puedan tener efectos adversos importantes
para la diversidad biológica;

Por su parte, la Ciudad de Buenos Aires en su moderna Constitución,

sancionada en octubre de 1996, prescribe en el art. 30:

ARTÍCULO 30.- Establece la obligatoriedad de la evaluación previa del

impacto ambiental de todo emprendimiento público o privado
susceptible de relevante efecto y su discusión en audiencia pública.

Mediante la Ley 123, sancionada el 10 de diciembre de 1998, la

Ciudad reglamenta esta cláusula constitucional determinando el
procedimiento técnico administrativo de evaluación de impacto
ambiental. En sus primero artículos prescribe:

I - DE LA EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL

Art. 2º - Entiéndese por Evaluación del Impacto Ambiental (EIA) al

procedimiento técnico-administrativo destinado a identificar e
interpretar, así como a

- prevenir los efectos de corto, mediano y largo plazo que

actividades, proyectos,

- programas o emprendimientos públicos o privados, pueden

causar al ambiente, en

- función de los objetivos fijados en esta ley.

II - DEL IMPACTO AMBIENTAL

Art. 3º - Se entiende por Impacto Ambiental a cualquier cambio neto,

positivo o negativo, que se provoca sobre el ambiente como
consecuencia, directa o indirecta, de acciones antrópicas que puedan
producir alteraciones susceptibles de afectar la salud y la calidad de
vida, la capacidad productiva de los recursos naturales y los procesos
ecológicos esenciales.

La Ley continúa describiendo un detallado procedimiento que deberá

desarrollarse a fin para cumplir con el EIA y en el art. 26 dispone:

XII - DE LA PARTICIPACION CIUDADANA.

Art. 26º - Finalizado el análisis de las actividades, proyectos,
programas o emprendimientos categorizados como de relevante
efecto ambiental y elaborado el

Dictamen Técnico por parte de la Autoridad de Aplicación, el Poder

Ejecutivo convoca en el plazo de diez (10) días hábiles a Audiencia
Pública Temática, de acuerdo con los requisitos establecidos por la
Ley No 6. El costo será a cargo de los responsables del proyecto.

Por lo tanto estas tres normativas, una internacionalmente, vigente

en todo el territorio nacional y las otras dos a nivel local, concuerdan
con la necesitad de realizar un EIA antes de legislar en la materia. La
Convención se limita a invitar a los 150 Estados signatarios a crear
normas en este sentido y la ley de la CABA ordena realizar un
meticuloso proceso previo. En ambos casos se prevé y alienta la
participación de la sociedad en la realización del EIA.

De un reciente fallo sobre el EIA.

"Verzeñassi Sergio Daniel y otros. c/ Superior Gobierno de la Provincia

de Entre Ríos s/ acción de amparo ambiental" 3 de junio de 2004
(ANEXO II)

(Nota: La demandada, a través de la Fiscal de Estado apeló y la causa

se elevó a la Sala Penal del Superior Tribunal de Justicia de la
Provincia de Entre Ríos, sin que hasta el día de la fecha se haya
dictado sentencia en esta instancia.)

Síntesis y análisis del caso:

a) Hechos: El Gobierno de la Provincia de Entre Ríos, mediante un

decreto del Poder Ejecutivo, deja sin efecto un decreto anterior
emanado del mismo órgano. El nuevo decreto trae dos novedades
importantes. Por un lado manda el cese de la "Declaración de
Emergencia del Bosque Nativo" y por otro faculta a la Secretaría de
Producción –que se desempeña en el ámbito del Poder Ejecutivo
provincial- a conceder permisos de desmonte.

b) Pretensión de los actores: Piden que se decrete la

inconstitucionalidad del decreto y "se ordene al Poder Ejecutivo el
mantenimiento de la emergencia ambiental del bosque nativo y la
diversidad biológica que lo conforma, y se establezca un plazo de
dos años para la conformación de la estrategia Provincial de
Diversidad Biológica".

Argumentos:

i) El Poder Ejecutivo "se negó el acceso a los accionantes a

información socioambiental para participar del proceso de
construcción de las nuevas normas de emergencia, no se ha dictado
normativa protectora y se ha ignorado la legislación nacional sobre la
materia"

ii) "No se han desarrollado estudios de impactos ambientales que

analicen los efectos que puede provocar la pérdida de vigencia del
Decreto. 4519/03 y que la Provincia no ha dispuesto estudios de
impacto socioambiental del modelo agrario vigente careciendo de
un área especifica en el ámbito de la máxima autoridad ambiental
de la provincia"

iii) "Contradicción de la norma con la regulación legal vigente en la

materia, en particular tratados internacionales, legislación nacional y
mandatos constitucionales que precisan e invocan, de los que resulta
conculcatoria (arts. 41, 43 y 124 de la C. Nacional y leyes de
presupuestos mínimos ambientales dictadas en su consecuencia
-Ley General del Medio Ambiente Nº 25.675 y Ley Nº 25.831 y
Convenio Internacional sobre Diversidad Biológica aprobado mediante
la Ley Nº 24375)."

c) Dictamen del juez: Hace lugar a la acción presentada por los

actores, entendiendo al decreto cuestionado como arbitrario "frente a
la ausencia de estudios de impacto ambiental".

Argumentos:

i) "Escasez de estudios oficiales -aunque sí de la academia- sobre el

estado actual del bosque nativo y la carencia de estudios de
factibilidad de impacto ambiental respaldatorios, que
ineludiblemente requiere la toma de decisiones en esta materia "

ii) El régimen previsto por el decreto no resulta "eficaz para impedir la

afectación -o minimizarla- de la masa forestal de la Provincia, sus
suelos y su biodiversidad, en tanto no solo son insuficientes las
medidas adoptadas por la demandada sino todo lo contrario, son
arbitrarias ante el desconocimiento que el impacto ambiental que la
prosecución de la actividad de tala y desmonte dispuesta puede
generar en recursos naturales actualmente degradados".

iii) Un régimen político es manifiestamente ilegítimo y arbitrario " al

desconocer -ante la carencia de los estudios pertinentes- el impacto
ambiental que tendrá su decisión"

Pienso que el presente fallo judicial demuestra lo importante de

realizar un EIA antes de tomar una decisión que afecte a la
biodiversidad. Es tarea de la Justicia controlar las disposiciones que
sobre el tema se dicten y fiscalizar que los programas de política
ambiental no perjudiquen lo que pretenden proteger.

Proyecto de reforma al art. 41 de la Constitución Nacional

Art. 41: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las
actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de
preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la
obligación de recomponer, según lo establezca la ley.

Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la

utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del
patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la
información y educación ambientales.

Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los

presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las
necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las
jurisdicciones locales.

Cualquier norma que se dicte en consecuencia de los derechos

establecidos en los párrafos anteriores deberá contar con un estudio
de impacto ambiental realizado previamente en cabeza del Poder del
Estado del que emane y deberá tener en miras los efectos que
producirá en la diversidad biológica a fin de evitar los que sean
adversos a la misma.

Se garantiza la participación de la población afectada en la

confección de dichos estudios.

Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o

potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.

Anexos

I) Ley 123. Constitución determina el Procedimiento Técnico -

Administrativo de Evaluación de Impacto Ambiental Sanción:
10/12/1998. Promulgación: Decreto N° 114/999 del 19/01/1999.
Publicación: BOCBA N° 622 del 01/02/1999

II) "Verzeñassi Sergio Daniel y otros. c/ Superior Gobierno de la

Provincia de Entre Ríos s/ acción de amparo ambiental"

Bibliografía

- Ambiente y Recursos Naturales, Beatriz S. Krom. Editorial Estudio.

http://www.biotech.bioetica.org
http://www.medioambiente.gov.ar
http://www.infoleg.gov.ar
http://www.prodiversitas.bioetica.org
http://www.diariojudicial.com.ar
http://www.ingenieroambiental.com
http://www.gcba.gov.ar
EXTRAÍDO DE www.biotech.bioetica.org