IMPUESTO A PREDIAL UNIFICADO

La ley 44 de 1990 define algunos de los elementos estructurales del tributo y

crea reglas de administración, como la autoliquidación del tributo, tendientes a optimizar
el recaudo y la administración de este impuesto. Sin embargo, en los últimos años se
aprobaron leyes que introducen modificaciones que deben aplicarse y que
pasamos a exponer conforme a los elementos sustantivos y las precisiones en
materia de procedimiento tributario especial.

ELEMENTOS DEL TRIBUTO

La teoría tributaria define que los impuestos nacen de una relación jurídica en virtud de
la ley cuando se presenten los presupuestos que en ella se establezcan. Menciona
el artículo 338 de la Constitución Política que el Congreso, al establecer en sus leyes el
tributo, debe definir claramente los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la
base gravable y las tarifas, que deben ser acatados por los municipios y distritos
en sus acuerdos municipales cuando se adopta el tributo. Veamos entonces cada
uno de los elementos del impuesto predial unificado:

NATURALEZA DEL TRIBUTO

La teoría tributaria define que los impuestos nacen de una relación jurídica en virtud de
la ley cuando se presenten los presupuestos que en ella se establezcan. Menciona
el artículo 338 de la Constitución Política que el Congreso, al establecer en sus leyes el
tributo, debe definir claramente los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la
base gravable y las tarifas, que deben ser acatados por los municipios y distritos
en sus acuerdos municipales cuando se adopta el tributo. Veamos entonces cada
uno de los elementos del impuesto predial unificado debe considerarse solo a partir
de la entrada en vigencia de la Ley 1430 como garantía real en el pago de la obligación.

SUJETO ACTIVO

El sujeto activo del impuesto predial unificado es el municipio o distrito donde

se encuentren ubicados los bienes inmuebles sobre los que el tributo recae.

El artículo 317 de la Constitución Política de 1991 establece que solo los municipios
podrán gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de las sobretasas para la
autoridad ambiental autorizada en la misma norma.

La Ley 14 de 1983 y el Decreto Extraordinario 1333 de 1986 establecen que son los
municipios y distritos los entes en quienes reposan las facultades de recaudo,
liquidación, determinación, cobro y administración de este tributo. Por su parte, la Ley
44 de 1990 señaló en su artículo 2º que el impuesto predial unificado es un
impuesto del orden municipal y su administración, recaudo y control de este tributo
corresponde a los respectivos municipios.

SUJETO PASIVO

Si bien la ley no ha definido expresamente los sujetos pasivos del impuesto

predial unificado, por análisis armónico de varias disposiciones legales referidas a
normas catastrales ligadas al impuesto, normas específicas de este y normas
sustantivas civiles sobre inmuebles, esta Dirección consideró que son sujetos pasivos
los propietarios, poseedores y los usufructuarios de los de bienes raíces ubicados en
el municipio o distrito.

Solo hasta la Ley 1430 de 2010 el legislador hizo un esfuerzo por definir de manera
general los sujetos pasivos de impuestos del orden territorial, así:

“Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos

pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales,
jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho
gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos
en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto
predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los
tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.

Parágrafo. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los

fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y
sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos.

En vigencia de la Ley 1430 podemos afirmar que son sujetos pasivos las
personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y todas en quienes se
concrete el hecho generador, y específicamente estableció que son sujetos
pasivos los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.

Posteriormente, la Ley 1450 de 2011, Ley del Plan de Dirección General De apoyo Fiscal
Desarrollo, en el parágrafo segundo del artículo 23 señaló:

“Parágrafo 2º. Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo
aquellos que se encuentren expresamente gravados por la Ley”.

En consideración a las discusiones que pueden originarse de la interpretación de

las normas citadas relativas a la sujeción pasiva en el caso de los bienes
públicos y la jurisprudencia en esta materia2, la Ley 1607 de 2012 modificó el
artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, así3:
 Artículo 177. Modifíquese el artículo 54 de la Ley 1430 de 2012, el cual quedará
así:

Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son

sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas
naturales, jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realicen el
hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios
autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto.

En materia de impuesto predial y valorización los bienes de uso público y

obra de infraestructura continuarán excluidos de tales tributos, excepto las
áreas ocupadas por establecimientos mercantiles. Son sujetos pasivos del
impuesto predial, los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra
forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento
mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a
puertos aéreos y marítimos.
(…)

Conforme a lo anterior, resulta de la mayor importancia que los municipios y

distritos, en la estructuración del impuesto en sus estatutos tributarios, presten
especial atención a este tránsito legislativo.

Para casos particulares de propiedad, las normas en uno u otro caso han
establecido reglas como las siguientes:

• En régimen de comunidad lo serán los respectivos comuneros solidariamente.

• En propiedad horizontal, el impuesto predial sobre cada bien privado incorpora

el correspondiente a los bienes comunes del edificio o conjunto, en proporción al
coeficiente de copropiedad respectivo.

• Patrimonios autónomos en quienes se configure el hecho generador, caso en el

cual los fideicomitentes y/o beneficiarios serán responsables por las obligaciones
formales y sustanciales del impuesto (artículo 54 de la Ley 1430 de 2010).

• L os bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos,

empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta
del orden nacional podrán ser gravados con el impuesto predial en favor del
correspondiente Municipio (artículo
194 del Decreto Ley 1333 de 1986)

Hecho generador
El hecho generador es el presupuesto legal que, de presentarse, da origen a
la obligación tributaria a cargo del sujeto pasivo.
En este aspecto también se acude a los pronunciamientos jurisprudenciales y a las
normas generales del tributo y del orden catastral, para afirmar que el hecho
generador del tributo es la propiedad o posesión de un bien inmueble.
 No obstante, es necesario precisar que con ocasión del examen de
constitucionalidad del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, sobre la sujeción pasiva de los
tenedores de bienes públicos a título de concesión, la Corte Constitucional en
sentencia C-903 del 30 de noviembre de 2011 señaló:

“El impuesto predial no se requiere de manera exclusiva al derecho de dominio,

pues lo relevante es la existencia del inmueble y no las calidades del sujeto que lo
posee o ejerce ese derecho. Así, es frecuente encontrar referencias legales al
poseedor como sujeto pasivo del tributo. Por esta razón, no le está vedada al legislador
la posibilidad de la imposición de un nuevo elemento del impuesto derivado de la
mera tenencia del inmueble. En el presente caso, los nuevos sujetos pasivos son
los tenedores de bienes de uso público a título de concesión, de manera que el hecho
generador del tributo es determinable, en tanto se deduce del contexto mismo de la
norma que alude a la tenencia de dichos bienes, por lo que no se desconoció el principio
de legalidad tributaria”.

De la lectura de esta jurisprudencia podría concluirse que el hecho generador del

impuesto predial es la existencia del predio y son sujetos pasivos quienes se
relacionen con este, en los términos que determine la ley.

Base gravable
De conformidad con el artículo 3º de la Ley 44 de 1990, la base gravable sobre la cual
se liquida el impuesto predial unificado es el avalúo catastral, o el autoavalúo
cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado.

1. Avalúo catastral
Debemos precisar que el avalúo catastral que sirve de base gravable para la
liquidación del impuesto predial es el vigente a 1º de enero de cada año fijado
por la autoridad catastral correspondiente, es decir, el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi y los catastros independientes de Antioquia, Medellín, Cali y Bogotá, los cuales
aplican las normas del IGAC en la ejecución de sus procesos.

El avalúo catastral es la determinación del valor de los predios, obtenido

mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario, el cual se
determina por la adición de los avalúos parciales practicados
independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él
comprendidos4.

Establece el artículo 24 de la Ley 1450 de 2011 que Las autoridades catastrales

tienen la obligación de formar los catastros o actualizarlos en todos los municipios del
país dentro de períodos máximos de cinco (5) años, con el fin de revisar los
elementos físicos o jurídicos del catastro originados en mutaciones físicas,
variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del
mercado inmobiliario; así mismo, el parágrafo del citado artículo menciona que El
avalúo catastral de los bienes inmuebles fijado para los procesos de formación y
actualización catastral a que se refiere este artículo, no podrá ser inferior al sesenta
por ciento (60%) de su valor comercial.

El artículo 8º de la Ley 44 de 1990 establece de manera general los parámetros

para el ajuste anual de los avalúos catastrales que sirven de base gravable del
impuesto predial unificado, como un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional,
previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), el cual
no podrá ser superior a la meta de inflación para el año en que se define el
incremento.

No obstante, encontramos dos disposiciones aplicables en las ciudades con catastros

independientes que inciden en la determinación de la base gravable, por ajuste anual
del avalúo catastral, así:

1. Por razones de dinámica económica, específicamente para Bogotá, se aprobó en

la Ley 601 de 2000, artículo
3º, que Los avalúos catastrales de conservación se reajustarán
anualmente en el porcentaje que determine y publique el Gobierno Distrital en
el mes de diciembre de cada año, de acuerdo con los índices de valoración
inmobiliaria urbana y rural, previo concepto del Consejo de Política Económica y
Fiscal, Confis, del periodo comprendido entre el primero de septiembre del
respectivo año y la misma fecha del año anterior.

2. La reforma tributaria contenida en la Ley 1607 de

2012 señala en el artículo 205 un indicador diferencial de ajuste de avalúos
catastrales en los siguientes términos:
Artículo 205. Índice catastros descentralizados. Los catastros descentralizados
podrán contar con un índice de valoración diferencial, teniendo en cuenta el
uso de los predios: residencial (por estrato), comercial, industrial, lotes,
depósitos y parqueaderos, rurales y otros.

Los avalúos catastrales de conservación se reajustarán anualmente en el

porcentaje que determinen y publiquen los catastros descentralizados en el mes
de diciembre de cada año, de acuerdo con los índices de valoración inmobiliaria que
utilicen, previo concepto del Consejo de Política Económica y Fiscal del ente
territorial, o quien haga sus veces.

PARÁGRAFO: el artículo 3º de la Ley 601 de 2001 será aplicable a todas las

entidades territoriales que cuenten con catastros descentralizados.

De esta forma vemos, en el caso de los catastros descentralizados, que se

estableció un nuevo índice para el ajuste anual de los avalúos catastrales a partir de la
entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.

En todo caso, de conformidad con el artículo 179 del Decreto Ley 1333 de
1986, el propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la
 oficina de catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se
ajusta a las características y condiciones del predio. Por consiguiente, el municipio
debe evaluar el procedimiento para el pago del impuesto, en el caso de estar en
curso una reclamación sobre el valor de la base gravable por parte del
contribuyente, con el objeto de facilitar el cumplimiento de la obligación. Ahora
bien, recuérdese que en ausencia de un procedimiento especial en la entidad
territorial, la solicitud de revisión de los avalúos por parte de la autoridad
catastral no suspende los términos ni para la Administración ni para el
contribuyente.

2. Autoavalúo

El esquema de determinación privada en el impuesto predial, optativo para los

municipios, es un esquema en el cual el contribuyente establece la base gravable del
predio teniendo en cuenta que el valor a declarar no puede ser inferior al avalúo
catastral que fije la autoridad catastral respectiva.

Es importante mencionar que de adoptarse este tipo de liquidación, el municipio

o distrito debe observar lo establecido en los artículos 12, 13, 14 y 16 de la Ley 44 de
1990, que establecen:

Artículo 12. Declaración del Impuesto Predial Unificado. A partir del año
1991, los municipios podrán establecer la declaración anual del Impuesto Predial
Unificado, mediante decisión del respectivo concejo municipal. La declaración
tributaria se regirá por las normas previstas en el presente capítulo.

Artículo 13. Contenido de la declaración. Cuando el respectivo municipio

adopte la decisión de establecer la declaración del Impuesto Predial Unificado,
los propietarios o poseedores de predios deberán presentar anualmente
dicha declaración en los formularios que prescriba el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, indicando como mínimo los siguientes datos:
Apellidos y nombres o razón social y NIT del propietario del predio;
Número de identificación y dirección, del predio; Número de metros de área y
de construcción del predio;

Autoavalúo del predio; Tarifa aplicada;

Impuesto predial autoliquidado por el contribuyente;

Impuesto para la corporación regional respectiva, cuando sea del caso.

Artículo 14. Base mínima para el Autoavalúo. El valor del Autoavalúo

catastral, efectuado por el propietario o poseedor en la declaración anual, no
podrá ser inferior al resultado de multiplicar el número de metros cuadrados de
área y/o de construcción, según el caso, por el precio del metro cuadrado que
por vía general fijen como promedio inferior, las autoridades catastrales, para
los respectivos sectores y estratos de cada municipio. En el caso del sector rural, el
 valor mínimo se calculará con base en el precio mínimo por hectáreas u otras
unidades de medida, que señalen las respectivas autoridades catastrales,
teniendo en cuenta las adiciones y mejoras, los cultivos y demás elementos que
formen.

En todo caso, si al aplicar lo dispuesto en los incisos anteriores se obtiene un

Autoavalúo inferior al último avalúo efectuado por las autoridades catastrales, se
tomará como Autoavalúo este último. De igual forma, el Autoavalúo no podrá ser
inferior al último Autoavalúo hecho para el respectivo predio, aunque hubiere sido
efectuado por un propietario o poseedor distinto del declarante. El Autoavalúo
liquidado de conformidad con lo previsto en este artículo, servirá como costo
fiscal, para determinar la renta o ganancia ocasional, que se produzca al momento
de la enajenación.

Parágrafo.- Los actos administrativos por cuyo efecto las autoridades catastrales
fijen, por vía general, el valor del metro cuadrado a que se refiere el inciso
primero el presente artículo podrán ser revisados a solicitud del contribuyente, en
los términos establecidos en el artículo 9º de la Ley 14 de 1983.

Artículo 16. Facultad de eliminar el paz y salvo. Cuando los municipios

adopten la declaración anual del Impuesto Predial Unificado, podrán eliminar el
certificado de Paz y Salvo y establecer mecanismos de recaudo total o parcial a
través de la red bancaria para dicho impuesto, así como para los impuestos de
las corporaciones regionales a que se refiere el Capítulo II de la presente Ley.

Así mismo, el cobro de dichos impuestos podrá efectuarse conjuntamente

con los correspondientes a servicios públicos.

Los concejos podrán establecer los plazos para la presentación de la

declaración del Impuesto Predial Unificado y para cancelar las cuotas del
respectivo impuesto.

Nótese entonces que establecer la autoliquidación del impuesto predial unificado

exige que en primer lugar se adopte la decisión a través de acuerdo del
concejo municipal o distrital en los términos de la ley. De otra parte, se requiere
que la autoridad catastral adopte el formulario, con el contenido mínimo señalado, y
fije tablas de referencia para base mínima de autoavalúo a partir de precio del metro
Dirección General De apoyo Fiscal

cuadrado para los respectivos sectores y estratos de cada municipio.

Tarifas
Las tarifas deben ser establecidas mediante acuerdo por los concejos municipales
dentro de los rangos que fija la ley y deben establecerse de manera diferencial y
progresiva teniendo en cuenta los aspectos que esta señala. Se entiende por
diferencial la aplicación de diversas tarifas que atiendan, entre otros aspectos, a la
capacidad contributiva de los sujetos pasivos.

La tarifa, atendiendo los parámetros que establece la ley, es la manifestación del

principio de progresividad del sistema tributario según el cual, aplicado al impuesto
predial, todos los predios deben pagar el impuesto, pero en proporciones diferentes
en razón a factores que denotan capacidad contributiva como el estrato
socioeconómico, el avalúo catastral, el uso del suelo, etc.

El artículo 4º de la Ley 44 de 1990, modificado por la ley

1450 de 2011, establece lo siguiente:

Artículo 23. Incremento de la tarifa mínima del impuesto predial

unificado. El artículo 4º de la Ley
44 de 1990 quedará así:

“Artículo 4º. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente
ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre
el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.

Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial

y progresiva, teniendo en cuenta factores tales como:
1. Los estratos socioeconómicos.
2. Los usos del suelo en el sector urbano.
3. La antigüedad de la formación o actualización del
Catastro.
4. El rango de área.
5. Avalúo Catastral.

A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino
económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y
cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 SMMLV), se le aplicará
las tarifas que establezca el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del
2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil.

El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año

2012 de la siguiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013
el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso
anterior para los estratos 1, 2 y 3.

A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las

tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con base en ellas, no
podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año
inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda a cambios de
los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de
actualización del catastro.

Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en

cuenta lo estatuido por la Ley
09 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite
señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.
 PARÁGRAFO 1º. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo
24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la
tarifa aplicable para resguardos indígenas será la resultante del promedio
ponderado de las tarifas definidas para los demás predios del respectivo
municipio o distrito, según la metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC).
(…)”.

De la lectura de la norma consideramos importante precisar que a partir de la

vigencia de la Ley 1450 de 2011, los concejos municipales al establecer las tarifas
deben tener en cuenta:

1. Los rangos de tarifas son los siguientes:

• Rango general de tarifas entre el 5 por mil y el 16 por mil, lo cual significa un
incremento de la mínima tarifa en relación con lo establecido anteriormente (1 al
16 por mil).

•
Rango especial de tarifas entre el 1 y el 16 por mil para predios urbanos de uso
habitacional o rural con destino económico agropecuario estratos 1, 2 y 3, cuyo
avalúo catastral sea inferior a 135 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
• Rango especial de tarifas entre el 5 y el 33 por mil aplicable a terrenos
urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados.

• Tarifa aplicable a predios de resguardos indígenas será la resultante del promedio

ponderado de las tarifas definidas para los demás predios en el respectivo
municipio o distrito, conforme la metodología expedida por el IGAC.

2. La determinación de las tarifas para cada categoría de predios definidas en el

Acuerdo municipal, según el criterio de la corporación, será de manera diferencial
y progresiva atendiendo los factores enumerados en el inciso tercero del artículo
en estudio, tales como es- tratificación socioeconómica, usos del suelo en sector
urbano, antigüedad de la formación o actualización catastral, rangos de área y
avalúos catastrales.

3. Dado que la modificación que trae la Ley 1450 consis- te en elevar la mínima tarifa
del 1 al 5 por mil, la ley establece gradualidad para su aplicación de tal forma
que para el 2012 la tarifa mínima será del 3 por mil, en el 2013 del 4 por mil y en el
2014 alcanzaría el límite inferior del rango correspondiente a 5 por mil.

4. El incremento en el monto del impuesto que pueda representar la aplicación de

las nuevas tarifas, bajo el entendido que fueron modificadas por el concejo mu-
nicipal y que dicha modificación representa un mayor valor del impuesto, se
encuentra limitado en la ley con el fin de aminorar el impacto para el
contribuyente. Seguidamente explicaremos la aplicación de esta limi- tación.
El incremento del límite inferior de los rangos de tarifas del impuesto predial y los
nuevos aspectos a considerar en la fijación de las mismas, atiende el propósito
contenido en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos.
De acuerdo al documento del Departamento Nacional de Planeación que
sustenta y hace parte del proyecto de ley del Plan de Desarrollo 2010–2014,
dentro de los soportes transversales de la Prosperidad Democrática (capítulo VI)
se contemplan apoyos transversales para el desarrollo regional, los cuales
contemplan como estrategia el Fortalecimiento Institucional Territorial y relaciones
Nación-Territorio. En dicho numeral se lee:

“5. Lineamientos estratég icos en materia de descentralización

La descentralización es el marco en el cual se debe redefinir la relación Nación-
Territorio; por ello en esta materia los lineamientos estratégicos son:
(…)

Fortalecimiento de los ingresos de recaudo propio de las entidades territoriales, se

plantea: i) la posibilidad de incrementar la tarifa mínima legal del impuesto predial
en los municipios, ii) fortalecer al IGAC técnica y presupuestalmente para ampliar su
capacidad de actualización catastral, iii) mejorar las capacidades institucionales de
las administraciones municipales y departamentales, con el fin de incrementar
la disponibilidad de fuentes de financiamiento del desarrollo territorial.”
(Subrayado fuera de texto).

Límites en la liquidación del impuesto

Teniendo en cuenta que un proceso de actualización catastral o un cambio en
las tarifas puede representar para el contribuyente el incremento significativo del
valor a pagar por concepto de impuesto predial unificado, el legislador contempló
limitaciones que inciden en un menor valor a pagar de aplicarse la tarifa sobre la base
gravable de manera plena. Encontramos dos limitaciones en momentos y condiciones
particulares, a saber:

1. Actualización del avalúo catastral

El artículo 6º de la Ley 44 de 1990 establece que a partir del año en el cual entre
en aplicación la formación o actualización catastral, el impuesto predial unificado
resultante con base en el nuevo avalúo no podrá exceder del doble del monto
liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior. Se exceptúan
de esta limitación los predios que se incorporen por primera vez al catastro, los
terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados, y los predios
que figuraban como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se origina por
la construcción o edificación en él realizada. Consideramos entonces que la regla
general del límite del impuesto se aplica a los nuevos avalúos establecidos por el IGAC
con ocasión de los procesos de actualización catastral.
En este sentido, la administración municipal está en la obligación de respetar las
limitaciones consagradas en el artículo 6º antes referido; nótese que la
disposición citada no contiene ninguna restricción en relación con las vigencias, por lo
que si el valor resultante de impuesto (avalúo por tarifa) excede el doble del
monto liquidado por el mismo concepto por más de una vigencia, el límite del
impuesto deberá respetarse en cada una de ellas. Así, para la vigencia siguiente a la
de la aplicación inicial del límite, opera también la regla según la cual se deberá
liquidar hasta el doble del valor liquidado para el año inmediatamente anterior y así
sucesivamente hasta ajustar el impuesto resultante de aplicar la tarifa a la base
gravable.

Para las tres excepciones, el total del impuesto por pagar por parte del contribuyente
será el resultado de aplicar las tarifas establecidas a la nueva base gravable con
ocasión de la formación o actualización catastral.

2. Incremento de tarifas por efectos de la Ley 1450 de 2011

Dice el artículo 4º de la Ley 44 de 1990, modificado por la
Ley 1450, lo siguiente:

“(…)
A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las
tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con base en ellas, no
podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año
inmediatamente anterior, excepto en los casos que corresponda a cambios de
los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de
actualización del catastro.
(…)”

Bajo el entendido de que la modificación que trae la Ley

1450 significa un incremento en relación con el rango general de tarifas que
contemplaba originalmente la Ley 44 de 1990, es importante aclarar que si bien la
nueva norma establece un tope para el incremento en el cobro del impuesto
originado en las nuevas tarifas (“A partir del año en el cual entren en aplicación las
modificaciones de las tarifas…”), dicho límite debe entenderse conforme la
interpretación que hace la Corte Constitucional, es decir, que el valor del impuesto
predial liquidado en el año a partir del cual entren en aplicación las modificaciones
de las tarifas no podrá tener un incremento mayor al 25% en relación con el monto
liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior.

Una interpretación contraria conduciría a un argumento apagógico5, esto es,

llevaría a consecuencias ilógicas e irrazonables como entender que el impuesto
predial liquidado, afectado por las nuevas tarifas, correspondería a tan solo el 25%
del liquidado en el año inmediatamente anterior, con la consecuente reducción en
los ingresos tributarios de los municipios y distritos del país.

Debe tenerse en cuenta que tal limitación no se aplica en los casos que
correspondan a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique
en los procesos de actualización del catastro, conforme lo señala la norma tantas
veces mencionada.
 2. DETERMINACIÓN OFICIAL DE IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

La determinación oficial es la etapa del procedimiento tributario que tiene por

objeto la generación de un título ejecutivo que garantice la satisfacción de la
obligación con miras al cumplimiento en el pago por parte del sujeto pasivo.

En materia de procedimiento tributario territorial debemos recordar que el

artículo 59 de la Ley 788 de
2002 ordena la aplicación del procedimiento tributario del Estatuto Tributario
Nacional en la administración de los impuestos territoriales. Significa lo anterior
que corresponde a la entidad territorial, a través de acuerdo del concejo municipal,
establecer el procedimiento para la determinación de los impuestos, especialmente
cuando se trata de impuestos sin declaración, como es el caso del impuesto predial
en la generalidad de los municipios que no han adoptado el sistema de autoavalúo.

En el marco del procedimiento de determinación oficial del Estatuto Tributario Nacional,

la administración tributaria profiere liquidación oficial del impuesto con el objeto
de constituir el documento que preste mérito ejecutivo. Para tal efecto, emite un
acto administrativo con todos los elementos, el cual debe notificarse por las
normas generales de notificación contenidas en los artículos 565,
567, 568 y 569 del Estatuto Tributario Nacional.

Sin embargo, el legislador, con el ánimo de dinamizar la gestión tributaria del

impuesto predial unificado, autorizó a los municipios y distritos para adoptar
sistemas de facturación que constituyan acto de determinación del tributo y que
preste mérito ejecutivo.
El artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 58 de la Ley 1430 de
2010, establece:

Artículo 58. Modifíquese el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, el cual quedará así:

Artículo 69. Determinación oficial de los tributos distritales por el

sistema de facturación. Autorícese a los municipios y distritos para establecer
sistema de facturación que constituya determinación oficial del tributo y
presente mérito ejecutivo. El respectivo gobierno municipal o distrital dentro de
sus competencias, implementará los mecanismos para ser efectivos estos
sistemas, sin perjuicio de que se conserve el sistema declarativo de los
impuestos sobre la propiedad.

Para efectos de facturación de los impuestos territoriales así como para la

notificación de los actos devueltos por correo por causal diferente a dirección
errada, la notificación se realizará mediante publicación en el registro o Gaceta
Oficial del respectivo ente territorial y simultáneamente mediante inserción en la
página WEB de la Entidad competente para la Administración del Tributo, de tal
 suerte que el envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte
efecto de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide la
notificación efectuada.

Considera esta Dirección que tal prerrogativa establecida en el artículo 69 de la ley

1111 de 2006, no modifica ni impide la aplicación del sistema de determinación
oficial señalado en el Estatuto Tributario Nacional, aplicable por remisión expresa
del artículo 59 de la Ley 788 de
2002. Antes bien, el artículo antes transcrito faculta a la entidad territorial para que,
de manera formal mediante acuerdo municipal, establezca sistemas de facturación
que constituyan determinación oficial del impuesto predial y preste mérito ejecutivo,
como mecanismo alternativo para generar el título ejecutivo que una vez ejecutoriado
permita iniciar el cobro coactivo de la obligación tributaria.

Respecto al contenido de la factura, toda vez que el artículo antes transcrito señala que
tal determinación oficial preste mérito ejecutivo, se hace necesario que dicha
factura contenga una obligación clara, expresa y exigible, requisitos que ha precisado la
jurisprudencia del Consejo de Estado y que guardan identidad con los criterios generales
expuestos en el Boletín No. 1 Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades
Territoriales.

Debe destacarse de este procedimiento el mecanismo de notificación que el

legislador definió, según el cual el envío de la factura a la dirección del
contribuyente es simplemente un mecanismo de divulgación o facilitador del pago, con
lo que la notificación efectiva se produce cuando se cumple la publicación en el registro
o gaceta oficial del respectivo ente territorial y simultáneamente mediante inserción
en la página WEB de la Entidad competente para la administración del tributo.

En relación con la gaceta o registro oficial y frente a los efectos del Decreto 019 de
2012 relacionados con la gaceta, citaremos el artículo 1º de la Ley 57 de 1985, que
establece:

Artículo 1º. La Nación, los Departamentos y los Municipios incluirán en sus

respectivos Diarios, Gacetas o Boletines oficiales todos los actos gubernamentales y
administrativos que la opinión deba conocer para informarse sobre el manejo
de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las
autoridades, y los demás que según la ley deban publicarse para que produzcan
efectos jurídicos.

Resulta importante precisar que la eliminación que opera a partir del 1º de junio de
2012 por efecto del Decreto 019 de 2012 es exclusivamente respecto de la
publicación de los contratos en la gaceta oficial o en el Diario Oficial, lo que no implica
la desaparición misma de la gaceta como medio de publicación de la entidad
territorial.

A manera de conclusión, podemos afirmar que los municipios cuentan con la

posibilidad de hacer una determinación oficial del gravamen a través del sistema
de facturación, caso en el cual deben notificar el acto mediante publicación en la
página web de la entidad y simultáneamente en la gaceta o registro de la entidad,
de tal forma que se cuente con el título ejecutivo idóneo para adelantar el
correspondiente proceso de cobro coactivo.