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La detenzione amministrativa degli stranieri in Italia: storia, diritto, politica.

Giuseppe Campesi (Università di Bari “Aldo Moro”)

Sommario: 1. Introduzione - 2. Migrazioni, libertà, sicurezza - 3. Genesi dei centri per migranti in Italia - 4.
Tipologie di centro - 4.1. I centri di accoglienza - 4.2. I centri per richiedenti asilo - 4.3. I centri di
identificazione ed espulsione - 5. Il regime detentivo - 5.1. I centri chiusi - 5.2. I centri aperti - 6. Conclusioni.

1. Introduzione
Nel suo ultimo rapporto Jorge Bustamante, Special Rapporteur per le Nazioni Unite sui
diritti umani dei migranti, ha denunziato con forza la tendenza di molti paesi occidentali ad
includere una qualche forma di detenzione nelle ordinarie procedure di controllo previste
dalle leggi sull’immigrazione. La privazione della libertà personale, continua il rapporto, è
uno strumento caratteristico della giustizia penale estraneo al diritto amministrativo, il quale
dovrebbe ricorrere a misure meno afflittive per realizzare i suoi obiettivi.1 L’abuso di poteri
detentivi da parte degli Stati nel quadro della politica migratoria produce una sistematica
limitazione dei diritti di migranti e richiedenti asilo, assoggettati a forme di detenzione che
godono di minori garanzie rispetto a quelle previste dal sistema della giustizia penale,
amplificando, oltre al rischio di abusi e discriminazioni, l’effetto complessivo di
criminalizzazione. Quando anche l’immigrazione irregolare non sia esplicitamente prevista
come reato, infatti, l’estensione dei poteri detentivi alla sfera del diritto dell’immigrazione
ha un potente effetto di “criminalizzazione procedurale” o “amministrativa”, il tipo di
criminalizzazione che si verifica quando il sistema amministrativo finisce per sottoporre gli
immigrati a forme di privazione delle libertà e dei diritti che hanno effetti sostanzialmente
criminalizzanti, anche se restano slegati da una qualsiasi forma di incriminazione o
condanna penale.2 I centri di detenzione per stranieri possiedono senza dubbio un potente
effetto di criminalizzazione amministrativa che si riverbera sulla criminalizzazione
simbolica di migranti e richiedenti asilo nella misura in cui il trattamento da loro subito
finisce per essere fortemente stigmatizzante, rafforzando nell’opinione pubblica
l’associazione tra migrazione e criminalità.
La detenzione amministrativa è un’eccezione rispetto al delicato equilibrio tra potere
politico e libertà personale disegnato dalle moderne costituzioni democratiche. Solo in casi
estremamente limitati è, infatti, consentito al potere esecutivo di ricorrere alle forme di
limitazione della libertà personale che nel quadro dello Stato di diritto sono ordinariamente
attribuite al potere giudiziario ed in genere per motivi di stringente necessità. La detenzione
amministrativa degli stranieri è invece negli ultimi decenni diventata una pratica di controllo
ordinaria, una routine amministrativa che non ha più bisogno di essere legittimata da
particolari emergenze. Anche in Italia si è assistito alla progressiva normalizzazione di una
forma di limitazione della libertà personale che il dettato costituzionale vorrebbe
circoscritta a situazioni di estrema necessità ed urgenza, tale normalizzazione è stata
probabilmente, questa la nostra ipotesi, uno degli effetti di quel processo che le scienze

1 Special Rapporteur on the Human Rights of Migrants Jorge Bustamante. 2010. Human Rights of Migrants, UN General
Assembly. A/65/222. 3 August 2010, p. 9.
2 L. Weber, The Detention of Asylum Seekers: 20 Reasons Why Criminologists Should Care, in “Current Issues in Criminal Justice”,

XIV, 1, 2002-2003, p. 14.

1
politico-sociali contemporanee definiscono di “securitarizzazione” o “criminalizzazione”
delle migrazioni.1 La teoria della securitarizzazione, elaborata nella sua versione originale da
Ole Weaver2, è prevalentemente diffusa tra gli esperti di sicurezza e relazioni internazionali,
mentre quella del panico morale o della criminalizzazione, elaborata da Stanley Cohen3, è
diffusa tra gli esperti di controllo sociale; entrambe tuttavia fanno riferimento ad un
processo di costruzione sociale all’esito del quale un settore ordinario della politica, come
può essere la politica migratoria, finisce per essere sospinto nella sfera delle questioni
relative alla sicurezza e pensato attraverso un frame teorico-politico che fa riferimento alle
minacce che mettono in pericolo l’ordine pubblico o la sicurezza nazionale. Tale frame è
generalmente prodotto da attori politici e burocrati della sicurezza i quali riescono a
canalizzare paure e ansie verso determinati argomenti, costruendo una legittimazione per il
loro intervento o l’estensione delle loro prerogative attraverso l’attribuzione di poteri
speciali. Poteri e prerogative eccezionali che, con il persistere della “emergenza” tendono
ad istituzionalizzarsi, acquisendo carattere di misure ordinarie a disposizione delle forze di
sicurezza e delle agenzie di controllo sociale.
Le migrazioni sono state oggetto di un intenso processo di securitarizzazione cha ha finito
per legittimare nella prassi di controllo l’uso di mezzi eccezionali e la sistematica violazione
dei diritti di migranti e richiedenti asilo. La diffusione della detenzione amministrativa degli
stranieri quale pratica ordinaria di controllo è stata certamente uno degli esiti di tale
processo, solo che, come è stato suggerito, la sua progressiva istituzionalizzazione può in
concreto rispondere a differenti logiche.4 Il processo di securitarizzazione può, infatti,
svolgersi secondo dinamiche parzialmente differenti: esso può, da un lato, rispondere a
processi di drammatizzazione simbolica delle minacce che portano alla repentina frattura
dell’ordine normativo ed all’adozione di provvedimenti e misure eccezionali, eventualmente
destinate a persistere come un tratto permanente dell’apparato di controllo; ovvero,
dall’altro lato, riflettere il progressivo istituzionalizzarsi di strumenti di controllo che
agiscono al di sotto della soglia dell’eccezionalismo, nella pratica quotidiana dei burocrati
della sicurezza, senza drammatiche fratture dell’ordine normativo, ma attraverso una lenta
erosione degli standard giuridici esistenti. Riteniamo che il caso italiano rappresenti
un’esemplificazione particolarmente interessante della doppia dinamica che può portare alla
progressiva istituzionalizzazione della detenzione amministrativa degli stranieri, pertanto
nel presente contributo proveremo ad illustrare come entrambe le logiche siano state
all’opera nella genesi del sistema di centri di detenzione per migranti e richiedenti asilo in
Italia. La nostra ipotesi è precisamente che la detenzione amministrativa degli stranieri in
Italia sia articolata in un complesso sistema istituzionale che risponde a logiche operative
differenti: alla logica securitaria del governo del rischio nel caso dei centri chiamanti a
“trattenere” i migranti in via di espulsione o i richiedenti asilo in attesa dell’esito della loro
domanda di protezione internazionale; all’ambigua logica emergenziale del “governo
umanitario” nel caso dei centri chiamati ad offrire “accoglienza” agli stranieri appena
sbarcati sul territorio nazionale.
Tenteremo di illustrare come tali due differenti logiche abbiano entrambe contribuito alla
nascita ed all’istituzionalizzazione di un complesso istituzionale che sotto diversi profili

1 J. Huysmans, The Politics of Insecurity. Fear, migration and asylum in EU, Routledge, London 2006; E. Guild Security and
Migration in the 21st Century, Polity Press, Cambridge 2009.
2 O. Waever, Securitization and Desecuritization, in R. D. Lipschuts (ed.), On security, Columbia University Press, New York

1995, pp. 46-86.


3 S. Cohen, Folk devils and moral panics: the creation of the Mods and Rockers, Routledge, London 1972 (nuova edizione 2002).
4 M. Welch, L. Schuster, Detention of asylum seekers in the UK and USA: Deciphering noisy and quiet constructions, in “Punishment

& Society”, VII, 4, 2005, pp. 397-417.

2
sembra replicare la logica di funzionamento e la struttura legale di quelli che Giorgio
Agamben definisce “spazi di indistinzione giuridica”.1 Spazi che si pongono fuori
dall’ordinamento giuridico, mettendo tra parentesi alcune sue garanzie e lasciando ampi
margini di azione alle autorità di pubblica sicurezza chiamate a governarli quotidianamente,
ma che nondimeno sono dal medesimo ordinamento previsti e regolati in dettaglio. Per
questo nel corso del nostro contributo assumeremo un atteggiamento parzialmente critico
rispetto ad una certa letteratura che, in parte volgarizzando la filosofia politica di Agamben,
ha finito per descrivere i centri per stranieri come spazio di puro vuoto giuridico, quasi si
trattasse di strutture istituzionali deprivate di qualsiasi statuto legale. Proveremo pertanto ad
illustrare la peculiare “densità regolativa” che caratterizza i centri per migranti e richiedenti
asilo in Italia, cercando di colmare il deficit analitico che ci pare caratterizzi parte del
dibattito sull’argomento.

2. Migrazioni, libertà, sicurezza


La letteratura internazionale ha lungamente discusso sulla definizione più appropriata da
utilizzare nel riferirsi ai centri di detenzione per migranti, soprattutto alla luce del tentativo
“edulcorazione semantica” effettuato da numerosi Stati con l’obiettivo di ridimensionare la
percezione nell’opinione pubblica dell’impatto che tali istituzioni hanno sui diritti degli
stranieri. In Francia, ad esempio, il lessico burocratico evita di riferirsi al concetto di
“detenzione”, preferendo il più anonimo concetto di retention. Si parla così di retention
administrative, o ancora di locaux de retention, mentre le strutture e gli spazi in cui vengono
detenuti in migranti fermati alla frontiera prima di essere ammessi sul territorio sono
definiti zones d’attende.2 L’Inghilterra, da parte sua, ha eluso anche solo il riferimento all’idea
di un “trattenimento” forzato, evitando di utilizzare la nozione di custody e limitandosi a
definire genericamente le strutture deputate alla detenzione dei migranti come centres
qualificati dalla loro funzione nel quadro della politica migratoria. Si hanno così induction
centres situati nei pressi dei posti di frontiera e chiamati a trattenere i migranti in attesa
dell’autorizzazione all’ingresso; accomodation centres destinati ai richiedenti asilo ammessi sul
territorio nazionale; ed infine removal centres, chiamati invece ad ospitare le persone in via di
espulsione.3
Tali giochi semantici sono stati utilizzati dagli Stati per negare il carattere detentivo delle
misure adottate nei confronti degli stranieri e così sottrarsi ai vincoli ed alle garanzie che la
normativa internazionale impone per l’uso dei poteri sulla libertà personale degli individui.
Generalmente, infatti, la detenzione degli stranieri è di natura amministrativa ed avviene a
discrezione dell’autorità di pubblica sicurezza o della polizia di frontiera, senza necessità di
formalizzare un’imputazione che apra un processo penale. I centri per migranti si
qualificano come strutture o spazi chiusi i cui ospiti subiscono una restrizione della loro
libertà personale “per ragioni direttamente legate con l’amministrazione delle politiche
migratorie”4 e in definitiva per ragioni legate al loro status giuridico di persone prive di un
valido titolo di soggiorno. Il carattere non penale della detenzione è servito agli stati per

1 G. Agamben, Homo sacer. Il potere sovrano e la nuda vita, Einaudi, Torino 1995, pp. 189-191; 195; G. Agamben, Mezzi senza
fine. Note sulla politica, Bollati e Boringhiri, Torino 1996, pp. 37-38.
2 G. Lhuilier, Essai de définition : l’institution juridique des camps, in O. Le Cour Grandmaison, G. Lhuilier, J. Vaully (dir.), Le

retour des camps? Sangatte, Lampedusa, Guantanamo..., Autrement, Paris 2007, pp. 16-30.
3 M.S. Malloch, E. Stanley, The detention of asylum seekers in the UK. Representing risk, managing the dangerous, in “Punishment &

Society”, VII, 1, 2005, pp. 53-71; H. O’Nions, No Right to Liberty: The Detention of Asylum Seekers for Administrative
Convenience, in “European Journal of Migration and Law”, X, 2, 2008, pp. 149-185.
4 G. Cornelisse, Immigration Detention and Human Rights. Rethinking Territorial Sovereignty, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden

2010, p. 4.

3
argomentare contro l’idea che tali misure costituissero una limitazione della libertà
personale così come definita, ad esempio, dall’art. 9 dell’International Covenant on Civil
and Political Rights (ICCPR) o ancora dall’art. 5 della European Convention on Human
Rights (ECHR). L’assunto di base era che, dato il carattere amministrativo del
trattenimento, lo straniero fosse in grado di recuperare la propria libertà in qualsiasi
momento, semplicemente lasciando il territorio dello Stato.
Negli ultimi anni, tuttavia, diversi documenti internazionali hanno ribadito il carattere
propriamente detentivo delle misure amministrative cui vengono sottoposti gli stranieri.
Così ad esempio il Working Group on Arbitrary Detention istituito nel 1991 dalla Human
Rights Commission delle Nazioni Unite, il cui mandato è stato esteso anche alla detenzione
di migranti e richiedenti asilo con la Resolution 1997/50, il quale pur ammettendo la
necessità di distinguere tra criminal detention e administrative custody ha decisamente affermato il
carattere detentivo di quest’ultima. 1 O ancora l’United Nations High Commissioner for
Refugee (UNHCR), il quale ha pubblicato nel 1999 delle linee guida sulla detenzione dei
richiedenti asilo in cui quest’ultima è definita come “il confino all’interno di un luogo
strettamente circoscritto, come prigioni, campi chiusi, strutture detentive o zone
internazionali negli aeroporti, all’interno del quale le libertà di movimento siano
severamente ristrette, quando l’unica possibilità di lasciare tale area limitata è legata
all’uscita dal territorio dello Stato.”2 E infine la European Court for Human Rights
(ECtHR), la quale si è spinta sino a dichiarare il carattere detentivo dei provvedimenti di
trattenimento nelle transit zones adottati dagli Stati, nella misura in cui la possibilità di
guadagnare la libertà lasciando il paese si rivela un’ipotesi assolutamente teorica per quei
richiedenti asilo che non hanno nessuna concreta possibilità di essere ammessi sul territorio
di un altro Stato in grado di offrire una forma di protezione analoga a quella offerta dallo
Stato da cui si viene respinti.3
Anche in Italia il legislatore ha accuratamente evitato il riferimento alla nozione di
“detenzione”, utilizzando un concetto analogo al francese retention. Tanto la legge istitutiva
dei centri di detenzione per migranti che i regolamenti attuativi, che ne hanno precisato
caratteri e regime detentivo, parlano infatti di “trattenimento” dello straniero, senza mai
fare riferimento né all’idea della detenzione, né della custodia.4 Che si sia trattato di una
cosciente scelta terminologica lo conferma la relazione di accompagnamento alla proposta
di legge istitutiva dei centri per migranti, la quale ribadisce decisamente che questi sono
estranei al circuito penitenziario, richiamando in particolare il fatto che il testo di legge
proposto garantisce in ogni caso la libertà di corrispondenza anche telefonica con l’esterno.
Analogamente la Circolare del Ministero dell’Interno del 20 marzo 1998 n. 11, con cui il
Ministero dell’Interno istruiva le forze di pubblica sicurezza responsabili dei centri
specificando i poteri di sorveglianza attribuiti ai Questori, precisava che “il trattenimento
nel centro non potrà in nessun caso assimilarsi all’applicazione di una sanzione detentiva.”
Che si tratti di misura di detenzione, a dispetto del ricorso alla dizione “trattenimento”, lo
confermano tuttavia diversi punti della legislazione varata nel 1998 e precisata nel corso del

1 Cfr. Working Group on Arbitrary Detention. 1998. Question of the Human Rights of all Persons Subjected to any form of Detention
or Imprisonment. UN Office of the High Commissioner for Human Rights. E/CN.4/1998/44; Working Group on
Arbitrary Detention. 1999. Civil and Political Rights, Including Questions of Torture and Detention: Report of the Working Group on
Arbitrary Detention. UN Office of the High Commissioner for Human Rights. E/CN.4/1999/63.
2 UN High Commissioner for Refugees, UNHCR's Revised Guidelines on Applicable Criteria and Standards relating to the

Detention of Asylum-Seekers, 26 February 1999, p. 3.


3 Cfr. la sentenza Amuur v. France 1996.
4 F. Pastore, Migrazioni internazionali e ordinamento giuridico, in L. Violante (a cura di), Annali della Storia d’Italia. 14. Legge

Diritto Giustizia, Einaudi, Torino 1998, p. 1077.

4
decennio successivo. Sui dettagli della normativa vigente ci soffermeremo a breve, basti
menzionare qui in particolare il comma 7 dell’art. 14 del Testo Unico sull’Immigrazione
D.Lgs. n. 286/1998, il quale sancisce che il “Questore, avvalendosi della forza pubblica,
adotta efficaci misure di vigilanza affinché lo straniero non si allontani indebitamente dal
centro e provvede a ripristinare senza ritardo la misura nel caso questa venga violata”;
nonché l’art. 21 del regolamento attuativo Dpr. n. 294/1999 laddove si premura di
precisare che vige l’assoluto divieto per lo straniero di allontanarsi dal centro in cui è
ospitato.1 I paradossi di una simile disciplina normativa non avrebbero potuto tardare a
manifestarsi e difatti già la menzionata circolare del 1998 era costretta ad ammettere una
certa prossimità tra i poteri di sorveglianza attribuiti alle forze di polizia in servizio
all’interno di tali centri per migranti e quelli esercitati all’interno delle canoniche strutture
penitenziarie: “è chiaro che la discrezionalità che ogni singolo questore competente dispone
nelle scelta delle misure può far sì che le modalità del trattenimento, specie qualora nel
centro scoppino episodi di tumulto, o sorgano comunque problemi di ordine pubblico o ,
ancora, si verifichino tentativi di allontanamento abusivo, possano coincidere del tutto con
quelle della tradizionale detenzione penitenziaria”.2
Il carattere detentivo delle misure di trattenimento rivolte ai migranti è stato infine
solennemente ribadito dalla Corte Costituzionale con la sentenza del 20 aprile 2001 n. 105.
Tale sentenza ha, infatti, affermato la natura detentiva del provvedimento di trattenimento
in quanto misura incidente sul bene della libertà personale dello straniero, ciò
indipendentemente dal fatto che il “legislatore ha avuto cura di evitare, anche sul piano
terminologico, l'identificazione con istituti familiari al diritto penale, assegnando al
trattenimento anche finalità di assistenza e prevedendo per esso un regime diverso da
quello penitenziario.” Se infatti, prosegue la Corte, si ha riguardo al suo contenuto “il
trattenimento è quantomeno da ricondurre alle «altre restrizioni della libertà personale», di
cui pure si fa menzione nell'articolo 13 della Costituzione”, laddove disciplina il potere
dello Stato di incidere sulla libertà personale del soggetto. Anche quando il trattenimento è
dettato da necessità di assistenza umanitaria, e comunque eseguito in strutture non facenti
capo al Ministero della Giustizia e all’Amministrazione Penitenziaria, si ha dunque a che
fare con una misura detentiva “poiché si determina comunque quella mortificazione della
dignità dell’uomo che si verifica in ogni evenienza di assoggettamento fisico all’altrui potere
e che è indice sicuro dell’attinenza della misura alla sfera della libertà personale.”
Data la natura sostanzialmente detentiva delle misure di trattenimento adottate nei
confronti degli immigrati e la loro estraneità al circuito della giustizia penale, molti autori
hanno finito, operando un gioco di drammatizzazione semantica del tutto speculare a
quello attuato dagli Stati, per associare i centri per migranti alla nozione di “campo” in
quanto spazio di sospensione del diritto e proiezione spaziale dello stato d’eccezione sul
territorio, secondo la celebre descrizione di Giorgio Agamben.3 Numerosi contributi teorici
hanno esplorato le potenzialità euristiche della “forma campo”, provando ad interpretare i
centri per migranti come esemplificazione di una struttura istituzionale all’interno della
quale masse crescenti di individui possono essere catturate in assenza di garanzie

1 L. Pepino, Centri di detenzione ed espulsioni (irrazionalità del sistema e alternative possibili), in “Diritto, immigrazione e
cittadinanza”, 2, 2000, p. 11; A. Caputo, Espulsione e detenzione amministrativa degli stranieri, in “Questione giustizia”, 2, 1999,
p. 431; A. Caputo, La detenzione amministrativa e la Costituzione: interrogativi sul diritto speciale degli stranieri, in “Diritto,
immigrazione e cittadinanza”, 1, 2000, p. 51.
2 Cfr. A. Spinello, Considerazioni sul centro di permanenza temporanea ed assistenza degli stranieri e sulle efficaci misure di vigilanza del

Questore, in “Rivista di polizia”, 1, 1999, p. 344.


3 G. Agamben, Homo sacer, cit., pp. 185ss.; G. Agamben, Mezzi senza fine, cit., pp. 35ss.

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giuridiche.1 Nonostante la fecondità degli spunti teorici offerti dalla filosofia politica di
Agamben, l’accostamento puramente retorico dei centri per migranti ai campi di
concentramento del passato ha prodotto un eccesso di drammatizzazione delle strutture
d’internamento utilizzate nel quadro delle politiche migratorie, impedendo un’analisi
approfondita delle loro condizioni giuridiche di esistenza e dei loro differenti caratteri
strutturali.2 Ciò, occorre dirlo, a dispetto dell’invito di Agamben ad analizzare in dettaglio la
struttura giuridica tipica del campo.3
Come ha suggerito Cornelisse, la detenzione dei migranti costituisce un blind spot della tutela
dei diritti umani perché essa riflette la maniera di intendere la sovranità territoriale dello
Stato, e dunque il suo legittimo potere di usare la forza per proteggere i suoi confini, come
un dato naturale.4 L’espansione della detenzione amministrativa degli stranieri è una
conseguenza del nostro immaginario geografico-giuridico, il riflesso della maniera in cui
concepiamo il rapporto tra diritti individuali, territorio e Stato. Le garanzie costituzionali
previste negli Stati di diritto per l’uso della forza e la privazione della libertà personale
finiscono per essere marginalizzate e svuotate nel caso della detenzione amministrativa
degli stranieri proprio perché questa rappresenta una tipica manifestazione della
“prerogativa sovrana” di proteggere i confini nazionali da minacce ed intrusioni
indesiderate. Ciò riproduce il paradosso tipico della sovranità così come descritto da
Agamben: proprio nella misura in cui la detenzione amministrativa dei migranti sembra
assumere un carattere chiaramente extraterritoriale, ponendosi ai margini dell’ordinamento
giuridico, lo spazio che essa occupa nel quadro delle politiche migratorie è qualificato dalla
funzione di protezione della linea di demarcazione che identifica quello stesso ordinamento
giuridico. Per tali ragioni, pur rappresentando una chiara eccezione rispetto alle garanzie
costituzionali poste a protezione della libertà personale, la detenzione amministrativa dei
migranti non si manifesta come apertura di uno spazio di puro vuoto giuridico nel quadro
dello Stato di diritto, essendo al contrario prevista dall’ordinamento giuridico e strettamente
regolata nelle sue modalità esecutive. Scrive giustamente Cornelisse, “per quanto la
detenzione spinga i rifugiati e gli immigrati irregolari al di fuori del quadro giuridico
rappresentato dallo Stato liberale di diritto, la loro vita all’interno del centro di detenzione
resta strettamente regolata dal diritto”.5
L’evoluzione del diritto internazionale negli ultimi decenni conferma in qualche misura tale
ipotesi, dato che tutti i limiti posti alla facoltà degli Stati di incidere sulla libertà personale
degli individui dai vari strumenti giuridici di protezione dei diritti fondamentali non hanno
mai intaccato la prerogativa sovrana di proteggere i propri confini eventualmente anche
facendo ricorso allo strumento della detenzione. L’art. 9 dell’ICCPR non specifica le
circostanze che giustificano il ricorso alla privazione della libertà personale, ma la
giurisprudenza dell’Human Rights Committee delle Nazioni Unite pur sancendo
l’importanza del rispetto dei requisiti posti dal principio di legalità e dell’habeas corpus, ha

1 Cfr. almeno M. Caloz-Tschopp, Les étrangers aux frontières de l'Europe et les spectre des camps, La Dispute, Paris 2004; C.
Minca, The return of the Camp, in “Progress in Human Geography”, XXIX, 4, 2005, pp. 405-412; M. Bietlot, Le camp,
révélateur d’une politique inquiétante de l’étranger, in “Cultures & Conflits”, 57, printemps 2005, pp. 221-250; C. Intrand, P.-
A. Perrouty, La diversité des camps d’étrangers en Europe : présentation de la carte des camps de Migreurop, in “Cultures & Conflits”,
57, printemps 2005, pp. 71-90; D. Bülent, C. Bagge Laustsen, The Camp, in “Geografiska Annaler” 88, 4, 2006, pp. 443–
452.; Rahola Federico, La forma campo. Per una genealogia dei luoghi di transito e di internamento del presente, in “Conflitti Globali”,
4, 2007, pp. 11-27; A. Sciurba, Campi di forza. Percorsi confinati di migranti in Europa, ombre corte, Verona 2009.
2 C. Levy, Refugees, Europe, camps/state of exception: “into the zone”, the European Union and extraterritorial processing of migrants,

refugees, and asylum-seekers (theories and practice), in “Refugee Survey Quarterly”, XXIX, 1, 2010, p. 101.
3 G. Agamben, Homo sacer, cit., p. 185.
4 G. Cornelisse, Immigration Detention and Human Rights, cit., p. 28.
5 Ivi, p. 244.

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ribadito più volte come la detenzione di migranti e richiedenti asilo non sia illegale in base
al diritto internazionale. La ECHR, al contrario, elenca tassativamente i casi di detenzione
legittima all’art. 5, menzionando esplicitamente la detenzione dei migranti. In questo senso
la giurisprudenza della ECtHR si è limitata a precisare i requisiti formali che essa deve
possedere, mostrandosi addirittura meno garantista dell’Human Rights Committee.1
L’art. 13 della Costituzione italiana sembrerebbe tuttavia offrire una tutela più forte rispetto
a quella prestata dagli strumenti internazionali di protezione dei diritti fondamentali,
sancendo oltre al principio di legalità ed all’habeas corpus, uno stringente requisito di
“necessarietà” della misura amministrativa; recita infatti il comma terzo dell’art. 13: “in casi
eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge l'autorità di pubblica
sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro
quarantotto ore all'autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive
quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto”. La Corte
Costituzionale ha avuto, come accennato, occasione di pronunziarsi sulla legittimità
costituzionale della detenzione amministrativa dei migranti con la sentenza n. 105 del 2001
con la quale, pur affermando in linea di principio la preminenza dei diritti umani
sull’integrità della sovranità territoriale, ha finito per sancire la legittimità della stessa
sostenendo che la disciplina normativa della detenzione amministrativa dettata nel 1998
rispettava i requisiti di legalità e giurisdizionalità sanciti dall’art. 13 della Costituzione.2
Appuntandosi sul mero rispetto dei requisiti di validità formale richiesti della Costituzione
(principio di legalità e di giurisdizionalità), a dispetto di quelli sostanziali (necessità ed
urgenza), la Corte Costituzionale ha in sostanza trasformato la detenzione amministrativa
degli immigrati in un provvedimento adottabile in via ordinaria, senza necessità che si
manifestino quelle situazioni di particolare urgenza cui pure l’art. 13 della Costituzione si
riferisce. La detenzione dei migranti è stata così configurata come un ordinario strumento
amministrativo a disposizione della politica migratoria del governo, sancendo un sostanziale
capovolgimento dei rapporti tra potere amministrativo di polizia, potere giurisdizionale e
libertà personale così come delineati dal dettato costituzionale .
La detenzione amministrativa degli stranieri non è dunque proibita per sé dal diritto
internazionale, né dalla Costituzione italiana, ma soggetta ad un complesso di garanzie di
carattere prevalentemente procedurale volte ad assicurare la correttezza formale delle sue
modalità esecutive. Anche in Italia si è assistito ad una progressiva “giuridificazione” della
detenzione amministrativa che ha avuto l’effetto di normalizzare tale pratica, fornendo
l’illusione che essa rispondesse ai principi dello Stato di diritto. Le normative esistenti
riconoscono alcuni diritti ai migranti anche se, come illustreremo, l’esercizio pratico di tali
diritti è soggetto ad una forte incertezza sia a causa dell’incompletezza e della complessità
della legislazione, sia soprattutto a causa degli ampi margini di discrezionalità che sono
lasciati all’autorità di pubblica sicurezza nella gestione dei centri detentivi per stranieri. I
centri per migranti in Italia si qualificano non già per essere dei luoghi di puro vuoto
giuridico, bensì spazi di espansione e di moltiplicazione di quelle che Alain Brossat ha
definito “libertà poliziesche”. Tali libertà danno certo corpo a prerogative speciali, che in
molti casi vanno al di là del quadro costituito dal diritto ordinario, ma esse non sono

1 S. Vohra, Detention of irregular migrants and asylum seekers, in R. Cholewinski, R. Perruchoud, E. MacDonald (eds.),
International Migration Law. Developing paradigms and Key Challenges, Springer, New York 2007, pp. 49-69; D. Wilsher,
Immigration Detention and the Common European Asylum Policy, in A. Baldaccini, E. Guild, H. Toner (eds.), Whose Freedom,
Security and Justice? EU Immigration and Asylum Law and Policy, Hart Publishing, Oxford 2007, pp. 395-426; G. Cornelisse,
Immigration Detention and Human Rights, cit., pp. 253ss.
2 E. Gianfrancesco, La disciplina sul trattenimento e sull’espulsione degli stranieri al vaglio della Corte Costituzionale, in

“Giurisprudenza Costituzionale”, 4, 2001, pp. 2709-2736.

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acquisite arbitrariamente dalle forze di polizia, bensì all’esito di un processo di dettagliata
regolamentazione.1 L’ordinamento attribuisce alla polizia un “credito di violenza e di
arbitrio” che è legalmente previsto e strettamente disciplinato proprio nella misura in cui,
come già nella celebre descrizione del potere poliziesco di Benjamin, esso è diretto alla
realizzazione dei fini generali dell’ordinamento giuridico, pur se attraverso la sua parziale
sospensione.

3. Genesi dei centri di detenzione per stranieri in Italia


La disciplina della detenzione amministrativa ha tendenzialmente seguito il suo utilizzo
nella pratica da parte dei principali paesi occidentali. Negli Stati di più lunga tradizione
migratoria, i centri di detenzione hanno cominciato ad essere utilizzati negli anni Settanta
senza una dettagliata disciplina normativa; solo tra gli anni Ottanta e Novanta si è assistito
ad una loro progressiva giuridificazione, in parallelo ad un’estensione del ricorso allo
strumento della detenzione amministrativa nel quadro delle politiche migratore. Nei paesi
di “nuova” immigrazione, come l’Italia, il processo è cominciato nella seconda metà degli
anni Novanta e spesso i centri sono stati creati per decreto al di fuori di una qualsiasi
disciplina legislativa.
La normativa sull’immigrazione è del resto un settore giovane dell’ordinamento giuridico
italiano, tanto che prima degli anni Novanta a regolare le condizioni dell’ingresso e del
soggiorno era chiamato un complesso di provvedimenti amministrativi sorretti da uno
scheletro legislativo “scarno”.2 L’asse portante della disciplina sulla condizione dello
straniero era costituito dal diritto di polizia, laddove regolava le funzioni di controllo degli
stranieri presenti sul territorio attribuite alle forze di pubblica sicurezza, le cui poche
disposizioni a riguardo erano completate da una serie di circolari ministeriali che svolsero
per anni una funzione di vera e propria supplenza normativa.3 Tale disciplina era
espressione di un’epoca in cui la presenza di immigrati sul territorio italiano era ridotta e
l’ordinamento giuridico guardava allo straniero quale potenziale sospetto da tenere sotto
stretta sorveglianza; il diritto di polizia era del resto naturalmente diretto al controllo dello
straniero in quanto soggetto pericoloso e non alla regolazione del fenomeno migratorio.
Come vedremo, molti dei tratti della disciplina odierna affondano le loro radici nella
disciplina poliziesca che ha caratterizzato il diritto degli stranieri in Italia per tutto il
dopoguerra.4
La prima ossatura del diritto dell’immigrazione italiano fu tracciata con la Legge n.
39/1990, c.d. “legge Martelli”, risultante dalla conversione del Decreto Legge n. 416/1989.
Fu tale provvedimento a delineare i tratti dell’odierna disciplina del soggiorno degli stranieri
in Italia, disciplinando al contempo gli istituti del respingimento e dell’espulsione. In
particolare l’art. 7 comma 7 disciplinando le modalità dell’espulsione privilegiava il
meccanismo dell’allontanamento volontario, riservando l’accompagnamento coatto alla
frontiera ai soli casi di inadempimento del “foglio di via”. La legge Martelli fu inoltre la
prima normativa chiamata a regolare il procedimento di riconoscimento dello status di
rifugiato e la condizione giuridica ad esso legata, demandando ad un regolamento attuativo
il riordino delle procedure e degli organi competenti. La normativa elencava i casi in cui la

1 A. Brossat, Zones d’attente, centres de rétention, et « libertées » policieres, in: O. Le Cour Grandmaison, G. Lhuilier, J. Vaully, Le
retour des camps? Sangatte, Lampedusa, Guantanamo..., cit., p. 59.
2 F. Pastore, Migrazioni internazionali e ordinamento giuridico, cit. p. 1035.
3 Ibidem.
4 Ivi, p. 1037.

8
domanda era considerata immediatamente irricevibile (casi di provenienza da un “paese
terzo sicuro” o di minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblica) e prevedeva il rilascio di un
permesso di soggiorno temporaneo nelle more della procedura di decisione. Pur senza
prevedere la detenzione amministrativa degli stranieri, la legge Martelli si caratterizzava per
la forte “ottica poliziesca” da cui veniva guardato il fenomeno delle migrazioni. Essa
regolava le misure penali e amministrative di contrasto all’immigrazione illegale, senza
prevedere norme sui diritti civili e sociali, né misure di integrazione a favore degli stranieri,
rafforzando in questa maniera l’identificazione dello straniero con un soggetto pericoloso
da tenere sotto stretta sorveglianza di polizia. 1
La storia della detenzione amministrativa degli immigrati in Italia può farsi cominciare alla
metà degli anni Novanta, allorché l’esecutivo varò due decreti di necessità ed urgenza che
hanno avuto un’importanza fondamentale per la genesi del sistema dei centri per migranti.
In questi due decreti è già evidente la doppia logica securitaria che ha guidato lo sviluppo
della detenzione amministrativa in Italia. Uno istituiva un meccanismo detentivo modellato
su quello delle misure cautelari previste dal codice di procedura penale, proseguendo un
percorso di securitarizzazione attraverso la prassi che affonda le radici nella “filosofia
dell’ordine pubblico” che ha ispirato sin dal principio la disciplina dell’immigrazione in
Italia2; l’altro riguardava l’esercizio di poteri speciali da parte dell’esecutivo nel quadro di
situazioni di “emergenza umanitaria” fortemente drammatizzate, come quelle che a far
seguito dagli anni Novanta si sarebbero verificate sempre più spesso alle frontiere
marittime meridionali; emergenze in cui si mescolavano, tuttavia, esigenze di primo
soccorso e di controllo dei migranti.
Il Decreto Legge n. 489/1995, detto “decreto Dini”, reiterato ben cinque volte fino alla
fine del 1996 senza mai essere convertito in legge, giungeva a precisare la disciplina
dell’espulsione tracciata nel 1990 dalla “legge Martelli”, gettando le basi del sistema di
detenzione per immigrati che sarebbe stato creato nel 1998. Il Decreto prevedeva, infatti,
tra le modalità esecutive degli ordini di espulsione con accompagnamento coatto la misura
dell’“obbligo di dimora” sotto forma di prescrizione “di non allontanarsi dall’edificio o
struttura indicati nel provvedimento e scelti fra quelli individuati con uno o più decreti del
Ministro dell’interno.” Era l’art. 7 del decreto a stabilire che: “quando per l’esecuzione
dell’espulsione (…) occorre procedere ad accertamenti supplementari in ordine alla identità
o nazionalità della persona da espellere, ovvero all’acquisizione di documenti o visti, ovvero
nei casi in cui vi sia il pericolo che la persona si sottragga all’esecuzione del provvedimento,
l’autorità giudiziaria dispone la misura dell’obbligo di dimora (…) per il tempo necessario e
comunque non oltre trenta giorni.” Tale obbligo poteva essere imposto in uno degli
“edifici” o “strutture” individuati con uno o più decreti del Ministro dell’Interno da
emanarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione. Secondo il
disegno tracciato dal Decreto, che sarebbe sostanzialmente rimasto inalterato nella
successiva disciplina del 1998, l’uso della detenzione assumeva il carattere “cautelare” di
misura volta ad assicurare l’esecuzione del provvedimento di espulsione. La matrice
cautelare del provvedimento era testimoniata anche dal fatto che l’habeas corpus fosse da
esercitarsi nelle forme del procedimento di riesame previsto dal Codice di procedura penale

1 M. Bellina, L'immigrato “nemico”. La detenzione amministrativa dello straniero, Tesi di dottorato in diritto penale, Università di
Trieste, 2009, p. 62.
2 Ivi, p. 73.

9
per le ordinarie misure cautelari, anche se con una significativa riduzione delle garanzie
rispetto alla disciplina della carcerazione preventiva.1
Il Decreto Legge n. 451/1995, recante “Disposizioni urgenti per l’ulteriore impiego del
personale delle Forze armate in attività di controllo della frontiera marittima nella Regione
Puglia”, poi convertito nella Legge n. 563/1995, detta appunto “Legge Puglia”, finiva
invece per istituzionalizzare una prassi di gestione delle “emergenze sbarchi” basata
sull’utilizzo della detenzione amministrativa degli stranieri appena giunti sulle coste italiane;
prassi che si era affermata nei primissimi anni Novanta in concomitanza con il crollo dei
regimi sull’altra sponda del mar Adriatico e l’arrivo dei primi boat people sulle coste pugliesi.
L’episodio chiave a riguardo, anche per l’impatto che esso ebbe sull’immaginario
dell’opinione pubblica italiana e sulla costruzione simbolica del mito dell’invasione 2, deve
essere certamente considerato l’internamento nello Stadio della Vittoria di Bari dei circa
10.000 albanesi sbarcati nell’agosto 1991.3 A differenza di Alessandro Dal Lago, che
rintraccia in tale episodio la genealogia del sistema italiano dei centri di detenzione per
stranieri, riteniamo che esso sia la matrice solo di uno dei segmenti istituzionali che
verranno a costituire tale sistema detentivo: vale a dire il segmento della “prima
accoglienza” che avrebbe in seguito trovato un suo perfezionato modello nel centro di
Lampedusa. Lo Stadio della Vittoria di Bari è il progenitore degli attuali centri di
accoglienza e primo soccorso nati con la “legge Puglia”, la quale prevedeva all’art. 2 che:
“per far fronte a situazioni di emergenza connesse con le attività di controllo (e contrasto
all’immigrazione clandestina) e che coinvolgono gruppi di stranieri privi di qualsiasi mezzo
di sostentamento ed in attesa di identificazione o espulsione”, è autorizzata, per ciascuno
degli anni 1995, 1996 e 1997, l’istituzione, a cura del Ministero dell’interno di tre centri
dislocati lungo la frontiera marittima delle coste pugliesi “per le esigenze di prima assistenza
a favore dei predetti gruppi di stranieri.” Per la prima volta la legge utilizzava la parola
“centri”, anche se lo status giuridico di tali strutture non veniva chiarito. Da un lato, infatti,
nel riferirsi a tali centri il testo della legge menziona esplicitamente la loro funzione
“umanitaria” ed “assistenziale” lasciando dunque immaginare l’istituzione di centri aperti;
dall’altro lato, invece, richiamando le esigenze di “controllo” e “contrasto dell’immigrazione
clandestina” esso sembra suggerire che il Governo pensasse piuttosto all’istituzione di
centri detentivi chiusi. La prassi degli anni successivi avrebbe confermato tutte le ambiguità
di tale forma di “detenzione umanitaria” creata dalla “legge Puglia”.
La detenzione amministrativa degli stranieri è stata definitivamente normalizzata
nell’ordinamento italiano con la Legge n. 40/1998, detta “Turco-Napolitano”, la quale
diede carattere strutturale a misure di restrizione della libertà personale nate nella prassi dei
controlli di polizia e regolate sino alla fine degli anni Novanta per mezzo di decreti di
necessità ed urgenza ed ordinanze prefettizie. Essa fu il primo intervento organico in
materia di immigrazione che riordinò il complesso degli strumenti di contrasto
all’immigrazione irregolare creati negli anni precedenti. Agli istituti dell’espulsione e del
respingimento alla frontiera, disciplinati in continuità con la logica poliziesca che già
ispirava la “legge Martelli”, si aggiungeva adesso la misura del “trattenimento” dello
straniero oggetto di un provvedimento di espulsione, disciplinata secondo il modello
tracciato con i decreti del 1995. In particolare era previsto che, ove non fosse possibile
eseguire immediatamente il provvedimento di respingimento alla frontiera o l’espulsione

1 Il decreto non richiamava, infatti, i gravi indizi di colpevolezza necessari per applicare misure limitative della libertà
personale ante judicium, mentre i termini per il riesame venivano ridotti della metà.
2 A. Dal Lago, Non-persone. L’esclusione dei migranti in una società globale, Feltrinelli, Milano 1999, p. 185.
3 Gli albanesi internati con ordinanza prefettizia, restarono nello Stadio della Vittoria per sette giorni, prima di essere

smistati verso altri centri e poi, in parte, espulsi.

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mediante accompagnamento coatto alla frontiera a causa della necessità di procedere al
soccorso dello straniero, ad accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o
nazionalità, ovvero all’acquisizione di documenti per il viaggio, o ancora per
l’indisponibilità di vettore o altro mezzo di trasporto idoneo, il Questore potesse disporre il
trattenimento dello straniero per il tempo strettamente necessario (al massimo 20 giorni,
prorogabili di ulteriori 10) presso uno di quelli che il testo del 1998 definiva Centri di
permanenza temporanea (art. 12 comma 1 Legge n. 40/1998).
Conformemente al dettato costituzionale, che prevede un sindacato giurisdizionale su tutti i
provvedimenti dell’autorità di pubblica sicurezza che incidono sulla sfera della libertà
personale del soggetto, l’ordine di “trattenimento” doveva essere comunicato entro 48 ore
al Pretore, il quale avrebbe dovuto convalidarlo entro ulteriori 48 ore. Tale convalida non
sembrava tuttavia implicare alcun controllo nel merito della decisione di ricorrere ad una
misura così restrittiva come la detenzione amministrativa: a differenza della normativa
internazionale ed a dispetto del disposto dell’art. 13 della Costituzione, la legislazione varata
nel 1998 non prevedeva il rispetto dei principi di proporzionalità e necessarietà della
misura. Nei fatti il provvedimento di convalida del Pretore si è configurato come una mera
decisione formale di ratifica delle disposizioni adottate dall’autorità di pubblica sicurezza
che ha addirittura indebolito la garanzia dell’habeas corpus originariamente prevista dal
decreto del 1995, in base al quale il procedimento di convalida doveva svolgersi nelle forme
del giudizio di riesame sulle misure cautelari previsto dal Codice di procedura penale.1
Il sistema tracciato tra 1995 e 1998 ha conosciuto un significativo inasprimento a seguito
del cambio di maggioranza politica al governo e dell’emanazione della Legge n. 189/2002,
detta “Bossi-Fini”, la quale, pur confermando nei tratti essenziali l’impianto creato negli
anni passati, apportò due modifiche sostanziali al dispositivo di lotta all’immigrazione
irregolare creato negli anni precedenti. In primo luogo essa ha trasformato l’espulsione con
accompagnamento coatto alla frontiera e conseguente possibilità di trattenere il cittadino
straniero in un centro di permanenza temporanea in ipotesi principale, lasciando alle ipotesi
residuali il caso di espulsione intimata con obbligo di lasciare il territorio dello Stato entro
un dato termine2; in secondo luogo essa ha esteso il periodo massimo di permanenza nei
centri detentivi, concedendo al Questore di chiedere una proroga di ulteriori 30 giorni nel
caso in cui non fosse stato possibile eseguire il provvedimento di espulsione con
accompagnamento coatto alla frontiera trascorsi i primi 30 giorni di detenzione. Nel 2004,
con l’emanazione del Decreto Legge n. 241/2004 (convertito in Legge n. 271/2004)
emanato a seguito di alcune importanti sentenze della Corte Costituzionale, fu infine rivista
la procedura di convalida (e della proroga) del provvedimento detentivo con l’attribuzione
della competenza al Giudice di Pace, un giudice onorario creato nel 1995 con competenza
su cause civili di valore economico ridotto e reati penali di facile valutazione, in genere
punibili a querela della parte offesa.3
Nonostante alcune indicazioni lasciassero pensare che la nuova maggioranza parlamentare
insediatasi nel 2001 fosse intenzionata ad inserire il reato di immigrazione clandestina, il

1 Working Group on Arbitrary Detention. 2009. Promotion and Protection of all Human Rights, Civil, Political, Economic, Social
and Cultural rights, Including the Right to Development: Report of the Working Group on Arbitrary Detention. Addedum: Mission to Italy.
UN Office of the High Commissioner for Human Rights. A/HRC/10/21/Add.5. 26 January 2009
2 A. Caputo, La condizione giuridica dei migranti dopo la legge Bossi-Fini, in “Questione Giustizia”, 5, 2002, pp. 964-981; L.

Pepino, La legge Bossi-Fini. Appunti su immigrazione e democrazia, in “Diritto, immigrazione, cittadinanza” , 3, 2002, pp. 9-21;
A. Casadonte, P.L. di Bari, L’espulsione, l’accompagnamento alla frontiera ed il trattenimento secondo la legge Bossi-Fini n. 189/2002
ovvero il massimo rigore apparente senza proporzionalità ed efficienza, in “Diritto, immigrazione, cittadinanza” , 3, 2002, pp. 33-57.
3 A. Caputo, L. Pepino, Giudice di pace e habeas corpus dopo le modifiche al testo unico sull’immigrazione, in “Diritto,

immigrazione e cittadinanza”, 3, 2004, pp. 13ss.

11
governo Berlusconi si mosse nella direzione di lasciare tale attività di contrasto nella sfera
del diritto di polizia, meno vincolato dalle garanzie previste dal diritto penale e soprattutto
libero dal controllo di una magistratura percepita come ostile ai disegni dell’esecutivo. Ciò
ha finito per rafforzare lo statuto giuridico ibrido della detenzione degli stranieri, affidata ad
una debole tutela giurisdizionale. Come è stato sottolineato, infatti, attribuzione della
competenza in materia di convalida dei provvedimenti di detenzione al Giudice di Pace non
appare in linea con la fisionomia ed il ruolo di un magistrato onorario, che per sua natura
non è “giudice della libertà personale”, né con la prospettiva conciliativa e deflattiva propria
della sua giurisdizione.1 Così come è stato disegnato dalle riforme dei primi anni Duemila, il
controllo di giurisdizionalità anziché configurare una riappropriazione da parte del potere
giurisdizionale della sua facoltà dispositiva sulla libertà personale, ha rappresentato una
sterilizzazione di tale facoltà, configurando addirittura una definitiva legittimazione
dell’attribuzione al potere esecutivo della facoltà di disporre della libertà personale di talune
categorie di soggetti.2
La riforma del 2002 introdusse tuttavia anche l’ulteriore, importante, novità della
detenzione dei richiedenti asilo, modificando le procedure originariamente previste dalla
“legge Martelli” per il riconoscimento dello status di rifugiato. 3 La Legge n. 189/2002, pur
ribadendo il principio che “il richiedente asilo non può essere trattenuto al solo fine di
esaminare la domanda di asilo presentata” (art. 32 comma 1 Legge n. 189/2002) e, dunque,
per ragioni di mera convenienza amministrativa, stabiliva un ampio ventaglio di casi in cui
era possibile o addirittura obbligatorio ricorrere alla detenzione del richiedente asilo,
rendendo di fatto residuale l’ipotesi di concessione di un permesso di soggiorno
temporaneo. In base alla previsione della “Bossi-Fini”, la detenzione poteva, infatti, essere
disposta (i) laddove fosse necessario verificare o determinare la nazionalità o identità del
richiedente asilo, in assenza dei documenti di viaggio o d’identità; (ii) qualora questi avesse,
al suo arrivo nello Stato, presentato documenti risultati falsi; (iii) qualora si dovessero
verificare gli elementi su cui si basa la domanda di asilo, nel caso in cui tali elementi non
fossero immediatamente disponibili; (iv) in dipendenza, infine, del procedimento
concernente il riconoscimento del diritto ad essere ammesso sul territorio dello Stato (art.
32 comma 1 Legge n. 189/2002), dunque negli aeroporti e nei porti internazionali ed in
generale prima che lo straniero abbia attraversato la cosiddetta “zona di frontiera”. Il
ricorso alla detenzione era invece previsto come obbligatorio allorché la domanda di asilo
fosse presentata da uno straniero già destinatario di un provvedimento di espulsione o di
respingimento, ovvero fermato per aver tentato di eludere i controlli alla frontiera o in
situazione di soggiorno irregolare ma non ancora destinatario di un provvedimento di
espulsione o respingimento (art. 32 comma 2 Legge n. 189/2002).
Salvo il caso del richiedente asilo già destinatario di un provvedimento di espulsione o
respingimento, che poteva essere “trattenuto” in uno degli ordinari centri di detenzione per
migranti previsti dalla normativa del 1998, la legge “Bossi-Fini” stabiliva che le altre
categorie di richiedente asilo avrebbero dovuto essere “ospitate” presso speciali strutture
denominate Centri di identificazione. Essa rimandava ad un decreto attuativo la definizione
del numero e dei caratteri che tali strutture avrebbero dovuto possedere, limitandosi a
stabilire che l’allontanamento indebito da tali strutture avrebbe comportato la rinunzia alla
domanda (art. 32 comma 4 Legge n. 189/2002). La normativa di attuazione sarebbe stata
infine approvata con il Dpr. n. 303/2004, Regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento

1 A. Caputo, L. Pepino, Giudice di pace, riserva di giurisdizione e libertà dagli arresti, in “Questione giustizia”, 1, 2005, p. 19ss.
2 A. Caputo, Espulsione e detenzione amministrativa degli stranieri, in “Questione Giustizia”, 3, 1999, p. 433.
3 L. Trucco, Le modifiche della legge n. 189/2002 in tema di asilo, in “Diritto immigrazione, cittadinanza”, 3, 2002, pp. 102ss.

12
dello status di rifugiato, il quale, nel fissare le caratteristiche dei centri per richiedenti asilo,
forniva ulteriori dettagli sulla procedura che la polizia era chiamata a seguire una volta
ricevuta la domanda d’asilo. In particolare si stabiliva che il provvedimento con cui si
dispone l’invio del richiedente asilo presso uno dei centri appena istituiti fosse da
comunicare all’interessato anche se non soggetto a convalida del giudice, dato che tali centri
avrebbero dovuto essere gestiti in regime di “porte aperte” e dunque non costituire nelle
intenzioni del legislatore una forma di privazione della libertà personale. La medesima
comunicazione avrebbe dovuto certificare lo status di “richiedente asilo” dello straniero,
stabilendo al contempo il periodo massimo di trattenimento, in ogni caso non superiore ai
20 giorni. Scaduto tale termine, o cessate in ogni caso le esigenze che hanno richiesto il
provvedimento di trattenimento, allo straniero avrebbe dovuto essere rilasciato un
permesso di soggiorno della durata di tre mesi, eventualmente rinnovabile sino alla
definizione della procedura d’asilo (art. 3 Dpr. n. 303/2004).
Su questo impianto di base si sono da ultimo inserite due direttive comunitarie: la direttiva
2005/85/CE relativa alle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato e la
direttiva 2008/115/EC, conosciuta come Return Directive, che hanno dato luogo ad ulteriori
modifiche della disciplina della detenzione amministrativa degli stranieri. La ricezione di tali
Direttive è stata piuttosto travagliata in Italia, anche per l’avvicendarsi dei governi e delle
maggioranze politiche a cavallo tra 2006 e 2011. Il primo provvedimento ad essere recepito
è stata la direttiva 2005/85/CE con l’approvazione del Decreto Legislativo n. 25/2008, il
quale, nonostante sia stato concepito per mitigare il carattere repressivo della precedente
disciplina, ha finito per confermare i caratteri essenziali del sistema di detenzione dei
richiedenti asilo tracciato tra 2002 e 2004. Successivamente è cominciato invece il
travagliato processo di recepimento delle disposizioni in materia di detenzione
amministrativa degli stranieri contenute nella direttiva 2008/115/EC. In quest’ultimo caso
il governo in carica avrebbe dimostrato una certa duplicità nei confronti delle norme
europee, recependo nell’immediato le disposizioni peggiorative per i diritti dei migranti
(come ad esempio l’allungamento dei termini massimi del periodo detentivo, portati a
centottanta giorni con Decreto Legge n. 11/2009) e lasciando alle circolari ministeriali la
ricezione delle norme maggiormente garantistiche. È stata infine una legge approvata
nell’agosto del 2011 a completare il recepimento della Return Directive, operando però un
parziale svuotamento delle, seppur limitate, garanzie in essa contenute. Analizzeremo
adesso in dettaglio le diverse tipologie di centri detentivi per stranieri attualmente esistenti
in Italia, discutendone i caratteri essenziali anche alla luce delle recenti riforme.

4. Tipologie di centro
Diversi sono stati i criteri proposti per distinguere tra le diverse tipologie di centro di
detenzione per migranti e richiedenti asilo. Le difficoltà di classificazione riflettono in parte
la complessa varietà di luoghi di detenzione esistenti. Ad esempio, il Working Group on
Arbitrary Detention, cercando di precisare l’oggetto del suo mandato in materia di
detenzione dei migranti e dei richiedenti asilo, ha identificato almeno otto diverse tipologie
di detenzione e di luoghi detentivi distinguendo tra: (a) luoghi di custodia situati nei pressi
delle zone di frontiera; (b) strutture e commissariati di polizia; (c) strutture gestite
dall’amministrazione penitenziaria; (d) strutture create ad hoc; (e) arresti domiciliari; (f)
zone internazionali cosiddette “di transito”; (g) centri di raccolta; (h) Strutture ospedaliere. 1.

1Working Group on Arbitrary Detention. 1998. Question of the Human Rights of all Persons Subjected to any form of Detention or
Imprisonment, cit., paragraph 33.

13
Tali differenti luoghi possono a loro volta finire per ospitare persone che si trovano in
differenti situazioni giuridiche che il Working Group distingue in quattro categorie
fondamentali: “1. Persone cui è stato rifiutato l’accesso sul territorio. 2. Persone entrate
illegalmente sul territorio ed intercettate dall’autorità. 3 Persone la cui autorizzazione alla
permanenza sul territorio è scaduta. 4. Richiedenti asilo la cui detenzione è considerata
necessaria da parte delle autorità.”1
In un rapporto pubblicato per il Parlamento Europeo, Elspeth Guild ha proposto una
classificazione dei centri per migranti basata, più che sulla tipologia di centro e l’autorità che
lo gestisce, sulla funzione che la detenzione svolge nel quadro della politica migratoria. 2
Tale distinzione è stata in seguito ripresa ed utilizzata anche da altri, diventando un luogo
comune della letteratura internazionale esistente. 3 Anche se la situazione può variare nei
diversi paesi, tale classificazione ci pare particolarmente utile per analizzare le diverse
tipologie di detenzione amministrativa attualmente esistenti in Italia. Seguendo le
indicazioni di Guild, si possono in quest’ottica distinguere tre tipologie principali di
detenzione.
1. In primo luogo la cosiddetta preadmittance detention, o detenzione all’arrivo, effettuata
nei centri di detenzione situati ai posti di frontiera ed utilizzati per prevenire
l’ingresso non autorizzato e determinare l’identità e la posizione giuridica di coloro
che si presentano alla frontiera o sono intercettati nei pressi della stessa. Tali luoghi
di detenzione, che assumono comunemente la denominazione di transit zones, o
zones d’attende, secondo la dizione francese, sono stati al centro del dibattito
internazionale a causa del tentativo effettuato da numerosi paesi occidentali di
negare il carattere detentivo del trattenimento. Tentativo che ha costretto la
medesima ECtHR a pronunziarsi in merito in una serie di importanti sentenze.4
Tuttavia, seguendo l’indicazione di Tòth5, adotteremo una definizione più ampia di
transit zones, in modo da includere in tale categoria anche la pre-admittance detention che
si svolge nei pressi delle frontiere marittime particolarmente esposte all’afflusso di
boat-people (come l’estrema frontiera meridionale d’Europa) in centri che vengono
spesso definiti Holding Centres o Centres d’Accueil, a voler significare il loro carattere
prevalentemente umanitario. In questi casi, come vedremo per l’Italia, lo statuto
giuridico del provvedimento di trattenimento decretato dalle autorità di frontiera è
molto spesso incerto, mentre la durata massima dei periodi di detenzione resta
estremamente variabile. Gli stati tendono inoltre a considerare tali centri di
detenzione come se fossero situati in una “zona di frontiera” di extraterritorialità
giuridica, limitando grandemente le garanzie giuridiche accordate ai migranti dal
diritto internazionale e dalle legislazioni nazionali.6
2. In secondo luogo la detenzione effettuata nel quadro delle procedure per il
riconoscimento della protezione internazionale, che è ormai utilizzata da quasi tutti

1 Ivi, paragraph 32.


2 E. Guild, A typology of different types of centres for third country nationals in Europe, European Parliament Briefing Paper,
Brussels 2005.
3 Cfr. C. Intrand, P.-A. Perrouty, La diversité des camps d’étrangers en Europe, cit., pp. 3-5; G. Cornelisse, Immigration Detention

and Human Rights, cit., pp. 9-22.


4 Si tratta della già menzionata sentenza Amuur v. France 1996, cui si è aggiunta più di recente la sentenza Riad and Idiab v.

Belgium 2008, su cui in generale cfr. G. Cornelisse, Immigration Detention and Human Rights, cit., p. 278ss.
5 J. Tóth, A typology of Transit Zones. Briefing Paper, European Parliament Briefing Paper, Brussels 2006.
6 P. Cutitta, Segnali di confine. Il controllo dell'immigrazione nel mondo-frontiera, Mimesis, Milano 2007; T. Basaran, Security, Law,

Borders: Spaces of Exclusion, in “International Political Sociology”, 2, 2008, pp. 339-354.

14
i paesi occidentali ed è stata implicitamente legittimata dal medesimo UNHCR.1 Il
diritto Europeo prevede poche, scarne, disposizioni in merito nelle due direttive
dedicate rispettivamente alla definizione degli standard per la ricezione dei
richiedenti asilo (Direttiva 2003/9/EC) e le procedure per il riconoscimento dello
status di rifugiato (Direttiva 2005/85/EC), stabilendo che i paesi membri
possiedono un generico diritto di ricorrere allo strumento della detenzione nel
quadro delle procedure d’asilo.2 La pratica concreta degli stati sembra tuttavia
suggerire un uso più esteso dello strumento della detenzione anche rispetto alle pur
permissive norme europee.3 Tale detenzione può avvenire nella fase iniziale della
procedura, quando è necessario determinare l’identità del richiedente asilo, oppure
durante la procedura medesima e in attesa del suo esito (di solito nei casi di
procedura accelerata), secondo forme e durata che possono variare da paese a
paese. I centri in cui vengono ospitati i richiedenti asilo sono sovente denominati
Centres d’Accueil, Reception o Processing Centres, a significare il carattere umanitario e
comunque non punitivo di tale detenzione. Un aspetto particolarmente
problematico di tale tipo di detenzione è quello legato alla tendenza di molti paesi
occidentali a discriminare, secondo procedure più o meno istituzionalizzate, in base
alla nazionalità dei richiedenti asilo per decidere in merito all’uso della detenzione o
meno.4
3. In terzo ed ultimo luogo la detenzione che segue il provvedimento di espulsione.
Tale detenzione non ha carattere punitivo, ma è diretta piuttosto a rendere
concretamente possibile l’esecuzione del decreto di espulsione; la mera irregolarità
non è dunque una giustificazione del provvedimento detentivo, almeno nei paesi
dove l’immigrazione irregolare non è qualificata come reato. Questo è il tipo di
detenzione cui comunemente ci si riferisce quando si pensa alla detenzione
amministrativa degli stranieri ed è, in concreto, quella più strettamente regolata dai
diritti nazionali e dal diritto internazionale. La tendenza che si regista nei paesi
occidentali è quella di un utilizzo pressoché automatico di tale detenzione nel
quadro della procedura d’espulsione indipendentemente dalla “necessità” della
stessa o dalla sua “proporzionalità” rispetto all’obiettivo che si deve raggiungere. Lo
stesso controllo giurisdizionale sembra assumere la valenza di una revisione
meramente formale dei provvedimenti detentivi, senza mai scendere nel merito
della decisione assunta dall’autorità di pubblica sicurezza responsabile del
procedimento di espulsione.5 A livello Europeo la Return directive ha di recente
fissato alcuni requisiti che tale tipo di detenzione deve rispettare, finendo per
spingere i paesi membri ad un’opera di adeguamento normativo più o meno estesa.6
estesa.6

1 UN High Commissioner for Refugees, UNHCR's Revised Guidelines on Applicable Criteria and Standards relating to the
Detention of Asylum-Seekers, cit.
2 D. Wilsher, Immigration Detention and the Common European Asylum Policy, cit., pp. 396ss.; G. Cornelisse, Immigration Detention

and Human Rights, cit., pp. 272ss.


3 Cfr. M. Welch, L. Schuster, Detention of asylum seekers in the US, UK, France, Germany, and Italy: A critical view of the globalizing

culture of control, in “Criminal Justice”, V, 4, 2005, pp. 331-355.


4 G. Cornelisse, Immigration Detention and Human Rights, cit., p. 14.
5 Ivi, p. 16.
6 A. Baldaccini, The Return and Removal of Irregular Migrants under EU Law. An Analysis of the Returns Directive, in “European

Journal of Migration and Law”, XI, 1, 2009, pp. 1-17.

15
La ricostruzione della genesi del sistema italiano di centri detentivi per migranti e
richiedenti asilo che abbiamo effettuato ha già evidenziato le diverse tipologie di centro che
si sono sovrapposte nel tempo sin dal 1995. Alla luce della classificazione proposta
possiamo adesso analiticamente distinguere tre differenti tipologie di centri di detenzione
secondo la diversa funzione che essi sono chiamati a svolgere nel quadro della politica
migratoria e d’asilo italiana: (a) In primo luogo i cosiddetti Centri di accoglienza (CDA)
istituiti dalla Legge n. 563/1995, due dei quali sono definiti Centri di Primo Soccorso ed
Accoglienza (CPSA) ai densi di un Decreto Interministeriale emanato il 16 febraio 2006.
Tali centri sono destinati a svolgere la funzione di pre-admittance detention, garantendo un
primo soccorso allo straniero irregolare rintracciato nei pressi della zona di frontiera e
ospitandolo in attesa della determinazione della sua posizione giuridica. (b) In secondo
luogo i Centri di accoglienza per richiedenti asilo (CARA), introdotti nel 2002 con la
denominazione di Centri di identificazione ed infine disciplinati dal Dpr. n. 303/2004 e dal
D.Lgs. n. 25/2008, cui si deve l’attuale denominazione. Tali centri sono chiamati, nei casi e
modi che vedremo, ad ospitare i richiedenti asilo ammessi, o comunque presenti, sul
territorio nazionale in attesa dell’esito della procedura di richiesta della protezione
internazionale. (c) Infine i Centri di dentificazione ed espulsione (CIE), strutture create
come visto nel 1998 dalla legge “Turco-Napolitano” e denominate originariamente Centri
di permanenza temporanea, il cui scopo è di ospitare gli stranieri destinati all'espulsione in
attesa dell’esecuzione di ale provvedimento. Tali centri hanno subito diverse trasformazioni
a partire dal 2002, fino a giungere alle ultime riforme dettate dal recepimento nel diritto
italiano delle disposizioni della Return Directive.

4.1. I Centri di accoglienza


La detenzione nei pressi dei posti di frontiera è una prassi che, in Italia come in molti altri
paesi, si svolge in assenza di un quadro normativo preciso.1 Gli stranieri vengono trattenuti
all’interno dello spazio di frontiera per un tempo estremamente variabile, sovente non
definito dalla legge, nell’impossibilità di accedere all’assistenza legale e di contestare la
legittimità del trattenimento o dell’eventuale respingimento. Come suggerisce lo Special
Rapporteur per i diritti dei migranti, molti Stati hanno creato dei veri e propri centri di
detenzione funzionanti dietro l’etichetta di transit zones o “zone d’attesa”, eludendo anche le
pur limitate garanzie previste dal diritto internazionale.2 Simili strutture esistono anche nei
pressi dei principali posti di frontiera italiani, come gli aeroporti internazionali di Fiumicino
e Malpensa, o i porti di Ancona, Bari, Genova, e funzionano da tempo in assenza di una
chiara disciplina normativa, secondo le prassi burocratiche della polizia di frontiera. 3
All’interno di tali zone gli stranieri vengono sottoposti ad un trattamento peggiorativo da
parte degli Stati, sia perché essi sono di fatto trattenuti in strutture situate in zone remote o
comunque difficilmente accessibili, sovente non idonee all’accoglienza per periodi di tempo
prolungati, sia perché, sulla base dell’argomento che essi non hanno ancora raggiunto il

1 Cfr. Committee on Migration, Refugees and Demography, Arrival of asylum seekers at European airports. Report to the
Parliamentary Assembly. Rapporteur: Mr Gross, Switzerland, Socialist Group. 8 June 2000. Doc. 8761; Special Rapporteur
on the Human Rights of Migrants Ms. Gabriela Rodríguez Pizarro. 2003. Specific Groups and Individuals: Migrant Workers.
Report of the Special Rapporteur E/CN.4/2003/85.
2 Special Rapporteur on the Human Rights of Migrants Jorge Bustamante. 2008. Promotion and Protection of all Human Rights,

Civil, Political, Economic, Social and Cultural Rights, Including the Right to Development. Report of the Special Rapporteur
A/HRC/7/12, p. 16.
3 Special Rapporteur on the Human Rights of Migrants Ms. Gabriela Rodríguez Pizarro. 2004. Specific Groups and

Individuals: Migrant Workers. Addendum: visit to Italy. Report of the Special Rapporteur E/CN.4/2005/85/Add.3, p. 12;
Office of the Commissioner for Human Rights, Report By Mr. Alvaro Gil-Robles, Commissioner For Human Rights, On His Visit
To Italy. 10 - 17 June 2005. Strasbourg 14 December 2005. CommDH(2005)9, paragraph 129.

16
territorio dello Stato, gli stranieri finiscono per essere assoggettati a procedure di
respingimento accelerate sottratte alle garanzie ordinariamente previste per provvedimenti
di espulsione e trattenimento.1 La medesima Return Directive sembra da ultimo legittimare
tale prassi laddove consente agli Stati di disapplicare le garanzie previste per l’espulsione
degli stranieri nel caso in cui si tratti di stranieri intercettati quando ancora non hanno
attraversato la cosiddetta “zona di frontiera” (art. 2 comma 2 Directive 2008/115/EC).
L’unico caso di pre-admittance detention esplicitamente disciplinato dalla legislazione italiana è
quello dei CDA creati per prestare primo soccorso ed identificare gli stranieri sbarcati sulle
coste meridionali del paese. Tali centri sono stati come visto istituiti nel 1995 al fine di
prestare i necessari interventi umanitari a favore degli stranieri nel periodo in cui, seppure
in presenza di una situazione di incertezza sulla loro posizione giuridica, incombe
comunque l’urgenza di assicurare i primari interventi di aiuto ed assistenza alla persona. I
CDA sono quindi strutture destinate a garantire un primo soccorso allo straniero
rintracciato sul territorio nazionale e valutare la sua posizione giuridica. Pur non essendo
previsto un limite temporale preciso, la legge prescrive che le operazioni connesse al
soccorso e alla prima accoglienza debbano svolgersi nel “tempo strettamente necessario”
all’adozione di tali provvedimenti (art. 12 comma 1 Legge n. 40/1998). A significare
ulteriormente la natura temporanea della detenzione in tale tipologia di centri, ed in
particolare nei centri più esposti all’afflusso di boat-people, il Decreto Interministeriale
emanato il 16 febbraio 2006 ha modificato la denominazione di alcuni di essi in Centri di
Primo Soccorso ed Accoglienza (CPSA), di fatto trasformandoli in dei centri di
“smistamento” in cui lo straniero dovrebbe sostare un periodo massimo di quarantotto ore.
Anche in questo caso, tuttavia, il decreto ha omesso di specificare le condizioni e le
modalità specifiche di trattenimento, lasciando agli orientamenti della prassi stabilire il
modello operativo in base al quale gestire l’accoglienza.
Attualmente, stando ai dati forniti dal Ministero dell’Interno, le strutture attive con funzioni
di CDA o CPSA sono sette, tutte situate nelle regioni meridionali, per un totale di 4.200
posti circa. Nel dettaglio si tratta dei centri di: Lampedusa (CPSA da 804 posti); Bari Palese
(CDA/CARA da 994 posti); Brindisi Restinco (CDA da 128 posti); Cagliari Elmas (CPSA
da 220 posti); Caltanissetta Contrada Pian del Lago (CDA da 360 posti); Crotone
Sant’Anna (CDA da 978 posti); Foggia Borgo Mezzanone (CDA da 716 posti). Si tratta di
strutture molto grandi, che possono giungere ad ospitare fino a 1.000 persone
contemporaneamente e durante i periodi di crisi migratoria hanno sovente ecceduto i loro
limiti di capienza massimi. Il Parlamento Europeo ha decisamente denunziato
l’inadeguatezza di tali strutture per la gestione di afflussi massicci di migranti, evidenziando
la sorprendente improvvisazione che caratterizza la prima accoglienza in un paese così
esposto alle migrazioni irregolari come l’Italia.2
La gestione del controllo delle frontiere in Italia è stata sin dagli anni Novanta ispirata da
una logica emergenziale che si è rafforzata ulteriormente nel corso degli anni successivi,
trasformandosi in una vera e propria “perenne emergenza”. A partire dal 2001, infatti, un
provvedimento dell’esecutivo ha periodicamente reiterato la dichiarazione dello stato di
emergenza su tutte le coste meridionali, affidando ad un Commissario straordinario poteri

1 J. Tóth, A typology of Transit Zones, cit., pp. p. 2-4.


2 European Parliament, The conditions in centres for third country national (detention camps, open centres as well as transit centres and
transit zones) with a particular focus on provisions and facilities for persons with special needs in the 25 EU member states. Report following
the visit to Italy (IP/C/LIBE/IC/2006-181), Directorate-General Internal Policies, Policy Department C: Citizens Rights
and Constitutional Affairs December 2007 p. 38.

17
eccezionali per il controllo dei confini e la gestione della rete di centri di accoglienza.1
All’ombra di tale regime emergenziale sono stati all’occasione creati centri di accoglienza ad
hoc in strutture improvvisate ai sensi dell’art. 23 del regolamento attuativo della legge
“Turco-Napolitano” (Dpr. n. 394/1999), che prevede, in casi di necessità ed urgenza, la
possibilità di svolgere il primo soccorso e la prima accoglienza al di fuori delle strutture
previste dalla legge ordinaria. Un esempio particolarmente evidente della logica
emergenziale con cui da dieci anni a questa parte viene gestito il governo degli sbarchi in
Italia si è avuto nel caso della recente crisi migratoria innescata dalla primavera Araba, che
ha dato luogo alla dichiarazione dell’ennesimo stato di “emergenza umanitaria” alla
frontiera meridionale (dichiarato il Decreto del presidente del Consiglio dei Ministri n.
50936/2011) ed alla conseguente creazione di una serie di campi temporanei costituiti da
tendopoli allestite in siti militari in disuso idonee ad ospitare un numero variabile tra 500 e
700 trattenuti. Alcuni di tali campi, rimasti operativi fino alla cessazione dello stato
d’emergenza avvenuta il 31 dicembre 2011, sono stati in seguito dichiarati con un’ulteriore
Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3933/2011, “Centri di
Identificazione ed Espulsione Temporanei” (CIE-T) ed affidati alla responsabilità
gestionale della Protezione Civile.2
Come accennato, l’accoglienza in questo tipo di centri dovrebbe essere limitata al tempo
strettamente necessario per prestare il primo soccorso, stabilire l'identità dello straniero
e chiarire la sua posizione giuridica. Una volta effettuate tali operazioni questi dovrebbe
essere trasferito in un altro centro a seconda della sua posizione giuridica: un CIE se
qualificato come immigrato irregolare in attesa di essere rimpatriato; un CARA se
qualificato come richiedente asilo. La prassi burocratica degli ultimi anni ha tuttavia
evidenziato numerose lacune nel quadro normativo esistente, tanto che numerosi rapporti,
nazionali ed internazionali, hanno denunziato la natura “ibrida” dei CDA e l’assenza di un
chiaro statuto giuridico per la detenzione che ivi si pratica. 3 La normativa esistente non
definisce né il regime detentivo, se a porte chiuse o a porte aperte, né la durata massima che
la detenzione nei centri di accoglienza può avere, né infine l’obbligo di convalida da parte
del giudice del provvedimento di trattenimento, lasciando tali aspetti cruciali alla
discrezionalità delle agenzie di pubblica sicurezza responsabili della gestione dei centri.
Come hanno ampiamente documentato i rapporti sull’Italia già menzionati, gli immigrati
sbarcati sul territorio italiano sono trattenuti in centri di accoglienza gestiti in regime di
porte chiuse e sottoposti a misure di sicurezza che li rendono molto simili agli ordinari
CIE. Tale provvedimento detentivo non è convalidato da alcun giudice, ciò sulla base
dell’assunto che esso debba durare per il tempo strettamente necessario al primo soccorso
ed a chiarire la posizione giuridica dello straniero. Molto spesso, tuttavia, la detenzione si
protrae nel tempo in attesa che gli stranieri possano essere smistati verso altre strutture e
solo in questo momento gli immigrati si vedono infine consegnare un formale

1 Si vedano nello specifico il Decreto del Presidente del Consiglio n. 21128/2002, con cui è stato dichiarato lo stato di
emergenza “al fine di gestire l’eccezionale afflusso di immigrati sulle coste meridionali d’Italia”, ed i susseguenti decreti
con cui tale stato di emergenza è stato prorogato nel corso degli anni: DPCM n. 25687/2002, 12206/2003, 16289/2004,
19729/2005, 25760/2007, 29956/2008, 42326/2009 e infine n. 49972/2010.
2 Cfr. G. Campesi, La norma e l’eccezione nel governo delle migrazioni. Lampedusa, le rivolte arabe e la crisi del regime confinario europeo,

in: “Jura Gentium. Rivista di filosofia del diritto internazionale e della politica globale”, VII, 1, 2011.
3 European Parliament, The conditions in centres for third country national (detention camps, open centres as well as transit centres and

transit zones) with a particular focus on provisions and facilities for persons with special needs in the 25 EU member states. Report following
the visit to Italy, cit., p. 6; Committee on Migration, Refugees and Population, Europe’s “boat-people”: mixed migration flows by sea
into southern Europe. Report to the Pariamentary Assembly. Rapporteur: Mr Morten ØSTERGAARD, Denmark, Alliance of
Liberals and Democrats for Europe. 11 July 2008. Doc. 11688, paragraph 90; Working Group on Arbitrary Detention.
2009. Promotion and Protection of all Human Rights, Civil, Political, Economic, Social and Cultural rights, Including the Right to
Development: Report of the Working Group on Arbitrary Detention. Addedum: Mission to Italy, cit., paragraph 72.

18
provvedimento di detenzione, sia esso diretto verso un CIE o un CARA, che viene
successivamente convalidato da un giudice; ciò dopo aver subito, in sostanza, un periodo di
detenzione dalla durata variabile sottratto a qualsiasi forma di garanzia legale e
giurisdizionale. Inoltre, come ha documentato il Comitato per la Prevenzione della Tortura
del Consiglio d’Europa, molto spesso durante e fasi di arrivi massicci gli stranieri non sono
nemmeno registrati dalle autorità di pubblica sicurezza prima che il loro status giuridico
venga chiarito nel corso dell’intervista preliminare, restando così esposti al rischio di essere
arbitrariamente respinti prima di aver potuto presentare una domanda d’asilo.1 All’ombra di
tale vuoto normativo si è in sostanza assistito al continuo proliferare “di nuove modalità e
di nuovi luoghi di trattenimento forzato, in violazione delle leggi e dei regolamenti
vigenti”2, che hanno finito per sottrarre la detenzione dei migranti in ingresso sul territorio
italiano a qualsiasi controllo giurisdizionale.

4.2. I Centri di accoglienza per richiedenti asilo


I CARA sono strutture istituite in attuazione della direttiva 2005/85/CE con il Dlgs. n.
25/2008. Essi rappresentano un’evoluzione dei Centri di identificazione, creati per ospitare
richiedenti asilo nel 2002 attraverso la legge “Bossi-Fini” e divenuti operativi nel 2004 con
l’approvazione del relativo regolamento attuativo. La normativa varata nel 2008 doveva
essere resa operativa con ulteriori regolamenti di attuazione che, a causa dell’avvicendarsi
dei governi, non sono mai stati varati; per questo motivo la disciplina dei CARA è ancora in
gran parte costituita dalle disposizioni approvate nel 2004, nella misura in cui queste
risultino applicabili.3 La normativa del 2008 ha distinto ancora più chiaramente le due
ipotesi di trattenimento dei richiedenti asilo, evitando accuratamente di accostare il
soggiorno nei CARA alla detenzione nei CIE. L’intenzione del legislatore del 2008 era
quella di rafforzare il carattere umanitario del primo tipo di struttura, che avrebbe dovuto
essere regolato da un regime che il legislatore concepiva evidentemente come “non
detentivo”. L’articolato del testo legislativo varato dedica, infatti, due disposizioni diverse
all’“accoglienza” nei CARA (art. 20) ed al “trattenimento” nei CIE (art. 21) dei richiedenti
asilo, riservando quest’ultima ipotesi ai casi di persone già condannate per gravi reati, o già
destinatarie di alcune tipologie di provvedimento di espulsione. Rispetto alla normativa
precedente, la legge del 2008 sembra prevedere una disciplina più mite nella misura in cui
estende l’“accoglienza” anche al caso di straniero già soggetto di alcuni tipi di
provvedimento di espulsione o di un provvedimento di respingimento, anche se già
detenuto in un CIE, e riduce il tempo massimo di soggiorno a 20 giorni per lo straniero
ospitato nel centro per verificare la sua identità; in tutti gli altri casi il periodo massimo di
soggiorno è fissato in 35 giorni trascorsi i quali si viene rilasciati con un permesso di
soggiorno della durata di tre mesi. Forse, tuttavia, la novità più importante introdotta nel

1 Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, Rapport au
Gouvernement de l'Italie relatif à la visite effectuée en Italie par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements
inhumains ou dégradants du 21 novembre au 3 décembre 2004, Strasbourg, 27 avril 2006, CPT/Inf (2006) 16, p. 30ss.; Comité
européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, Rapport au Gouvernement de
l'Italie relatif à la visite effectuée en Italie par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou tra itements inhumains ou
dégradants du 16 au 23 juin 2006, Strasbourg, 5 juillet 2007, CPT/Inf (2007) 26, p. 12ss.
2 F. Vassallo Paleologo, La Guantanamo d’Europa? Il proibizionismo delle migrazioni e la violazione dei diritti fondamentali alla

frontiera siciliana, in S. Palidda (a cura di), Razzismo democratico. La persecuzione degli stranieri in Europa, Agenzia X, Milano 2009,
pp. 206.
3 Ai sensi dell’art. 38 comma 2 del D.lgs. n. 25/ 2008 “Fino alla data di entrata in vigore dei regolamenti di cui al comma

1, continuano a trovare applicazione in quanto compatibili le disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica
16 settembre 2004, n. 303, ed i riferimenti ivi contenuti alla domanda per il riconoscimento dello status di rifugiato, si
intendono sostituiti con domanda di protezione internazionale come definita dal presente decreto.”

19
2008 è che l’allontanamento da uno dei CARA non comporta più la rinunzia alla domanda
di protezione, circostanza che rendeva particolarmente stringente l’obbligo di risiedere in
un centro per il richiedente asilo, bensì una “cessazione delle condizioni di accoglienza”
(art. 22 comma 2 Dlgs. n. 25/2008). Ciò testimonia l’intenzione di eliminare ogni aspetto
vagamente punitivo dal regime dei CARA, anche se la mancata approvazione dei decreti
attuativi ha lasciato incompleto il tentativo di trasformare la natura di tali centri.
I CARA attualmente operativi sono 10, alcuni dei quali svolgono anche la funzione di
CDA. Ciò rende il conteggio dei posti totali disponibili difficile da effettuare, dato che
l’effettiva disponibilità di posti dedicati ai richiedenti asilo è soggetta a variazioni nei centri
“ibridi”. Ad ogni modo, stando ai dati forniti dal Ministero dell’Interno, le strutture che
operano come CARA sono: Bari Palese (CDA/CARA da 994 posti); Caltanissetta Pian del
Lago (CARA da 96 posti); Crotone Sant’Anna (CARA da 256 posti); Foggia Borgo
Mezzanone (CARA da 198 posti); Gorizia Gradisca d’Isonzo (CARA da 138 posti);
Trapani Salina Grande (CARA da 310 posti); Trapani Mazara del Vallo (CDA/CARA da
100 posti); Trapani Valderice (CDA/CARA 200 posti); Trapani Marsala (CDA/CARA da
114 posti); Trapani Castelvetrano (CDA/CARA da 121 posti). Come appare evidente
dall’elenco sopra riportato, la storia dei centri per richiedenti asilo è strettamente legata a
quella dei centri di accoglienza situati nei pressi delle frontiere meridionali d’Italia. Sin dalle
sue origini, il sistema di detenzione per richiedenti asilo è stato concepito come una
propaggine del sistema di accoglienza per i boat-people, tanto che alcuni CDA avevano
cominciato ad operare come centro per richiedenti asilo sin dal 2002, in assenza di qualsiasi
previsione legislativa e secondo un regime detentivo molto stringente. 1 Tale prossimità tra
CARA e CDA, rafforzata dal decreto del 2004 che ha concesso la possibilità di costituire
dei centri per richiedenti asilo nelle strutture dove vi sono già dei CDA (art. 5 Dpr. n.
303/2004), perdura tutt’oggi, anche perché a causa del limitato numero di posti disponibili
nei primi i richiedenti asilo transitati da un CDA sono sovente ospitati alla bisogna presso
altri CDA o, peggio, nei CIE, con un significativo peggioramento delle loro condizioni di
detenzione.2
Nonostante il tentativo di mitigare la disciplina varata nel 2002, la normativa italiana si
qualifica ancora per un ricorso generalizzato alla detenzione del richiedente asilo e ciò
dispetto del fatto che l’art. 20 comma 1 della legge del 2008 riaffermi ancora una volta il
principio che “il richiedente non può essere trattenuto al solo fine di esaminare la sua
domanda”. I casi che consentono il ricorso al trattenimento coprono la quasi totalità delle
ipotesi, lasciando la procedura ordinaria, che come accennato prevede il rilascio di un
permesso di soggiorno temporaneo, quale ipotesi residuale riservata allo straniero che si
presenta spontaneamente alle forze di pubblica sicurezza. Di fatto la normativa italiana
tratta il richiedente asilo alla stregua di un soggetto pericoloso da tenere sotto stretta
sorveglianza, al punto che anche una volta rilasciato per scadenza dei termini di detenzione
questi è obbligato a comunicare il suo domicilio alle forze di pubblica sicurezza (art. 22
comma 1 Dlgs. n. 25/2008), mentre durante il suo periodo di detenzione nei CARA egli è
privo di permesso di soggiorno e gode di diritti solo nella misura in cui risiede all’interno

1 Special Rapporteur on the Human Rights of Migrants Ms. Gabriela Rodríguez Pizarro. 2004. Specific Groups and
Individuals: Migrant Workers. Addendum: visit to Italy, cit., p. 16; Amnesty International, Italy: Temporary stay - Permanent rights,
EUR 30/004/2005, p. 8.
2 European Parliament, The conditions in centres for third country national (detention camps, open centres as well as transit centres and

transit zones) with a particular focus on provisions and facilities for persons with special needs in the 25 EU member states, cit., p. 104;
Working Group on Arbitrary Detention. 2009. Promotion and Protection of all Human Rights, Civil, Political, Economic, Social and
Cultural rights, Including the Right to Development: Report of the Working Group on Arbitrary Detention. Addedum: Mission to Italy, cit.,
paragraph 73.

20
del centro. La ricevuta che attesta la sua residenza e lo qualifica come richiedente asilo (art.
3 comma 2 Dpr. 303/2004) è, infatti, anche il suo unico documento di identità e ciò
rafforza senza dubbio la sua dipendenza dall’istituzione all’interno della quale è inserito.

4.3. I Centri di identificazione ed espulsione


Come già accennato, l’approvazione della Return Directive ha costretto il governo italiano ad
una parziale modifica del quadro normativo che disciplina la detenzione amministrativa
degli immigrati in via di espulsione. La direttiva ha avuto un iter molto travagliato ed ha
prodotto una disciplina sostanzialmente ambivalente della pre-removal detention: da un lato ha
esteso il termine massimo di detenzione fino a sei mesi (estendibile di ulteriori dodici mesi
in caso di mancata cooperazione da parte dello straniero), senza prevedere alcun chiaro
divieto rispetto alla detenzione dei minori non accompagnati, né l’obbligo di istituire un
meccanismo di monitoraggio indipendente dei centri per migranti; dall’altro lato però ha
incorporato alcuni dei principi che erano già stati affermati nel soft law internazionale dalla
giurisprudenza del Human Rights Committee delle Nazioni Unite e dalle linee guida del
Working Group on Arbitrary Detention.1 Essa ha sancito, in particolare, che gli Stati
debbano concedere in via preliminare un termine per il rimpatrio volontario allo straniero,
ricorrendo all’espulsione con accompagnamento coatto ed eventuale trattenimento in una
struttura detentiva solo in seconda battuta (art. 7 comma 1 Direttiva 2008/115/EC). Gli
Stati, inoltre, possono detenere lo straniero in via di espulsione solo quando sussiste il
pericolo di fuga o la persona coinvolta impedisce o ostacola l’espulsione, mentre la
detenzione deve considerarsi in ogni caso una misura di extrema ratio, utilizzabile solo
quando altre misure meno afflittive sono inapplicabili (art. 15 comma 1 Direttiva
2008/115/EC). Allo stesso tempo è stata dichiarata illegittima la detenzione dello straniero
senza alcuna concreta prospettiva di espulsione, obbligando gli Stati a prevederne il rilascio
immediato (art. 15 comma 4 Direttiva 2008/115/EC).
L’Italia ha recepito con estrema selettività le novità introdotte dalla direttiva in questione,
anche perché alcune di queste svuotavano sostanzialmente il meccanismo di lotta
all’immigrazione irregolare creato con la “Bossi-Fini”. L’innalzamento del termine massimo
di detenzione è stato recepito immediatamente con l’approvazione di alcune misure urgenti
per la tutela della sicurezza nel 2009, (Decreto Legge n. 11/2009, convertito con in Legge
n. 94/2009 recante Disposizioni in materia di sicurezza pubblica) a significare una volta di più il
legame tra migrazione irregolare, detenzione amministrativa e tutela della sicurezza
pubblica che il governo dell’epoca intendeva istituire. Molto più reticente è stato invece
l’atteggiamento dello stesso governo rispetto alle norme di garanzia previste dalla direttiva,
tanto che allo scadere del termine per il recepimento il Ministero dell’Interno si è trovato
costretto a fornire una serie di istruzioni alle prefetture ed alle questure (Circolare Prot.
400/B/2010 del 17 dicembre 2010 intitolata: Cittadini stranieri in posizione di soggiorno irregolare)
per colmare la lacuna legislativa ed evitare che la magistratura bocciasse, in base alla nuova
normativa europea ormai direttamente applicabile anche in Italia, i provvedimenti di
trattenimento assunti nei confronti degli immigrati. Come evidenzia la Circolare: “In
previsione di tale situazione: assumeranno una rilevanza strategica le motivazioni su cui si
fonderanno i provvedimenti propedeutici al rimpatrio che codesti Uffici proporranno per
l'adozione alle competenti Prefetture (espulsione mediante intimazione o
accompagnamento, nota dell’autore) o adotteranno direttamente (trattenimento e

1 A. Baldaccini, The Return and Removal of Irregular Migrants under EU Law, cit., p. 1-17; G. Cornelisse, Immigration Detention
and Human Rights, cit., p. 270ss.

21
respingimento, nota dell’autore), tali motivazioni, per essere idonee a neutralizzare gli effetti
del ricorso, dovranno essere articolate, in modo che emerga con chiarezza la conformità
dell'azione di rimpatrio rispetto ai contenuti della normativa comunitaria.” La Circolare
invitava in particolare le forze dell’ordine ad adottare i “provvedimenti finalizzati al
rimpatrio” (s’intende dunque espulsione e trattenimento) dopo una “ponderata valutazione
del singolo caso”, privilegiando una gradualità nell’intensità delle misure da adottare e
comunque solo dopo la concessione di un termine per l’allontanamento volontario. Si dice,
inoltre, che il ricorso all’accompagnamento forzato ed al provvedimento detentivo deve
essere attentamente giustificato, rinunziando dunque agli automatismi che avevano
caratterizzato la normativa precedente, e basato su una serie di criteri che tendono
insistentemente a chiamare in causa la pericolosità o affidabilità sociale dello straniero.1
Solo con il Decreto Legge n. 89/2011 convertito nella Legge n. 129/2011, la Return Directive
è stata finalmente attuata in Italia, anche se con un sensibile inasprimento della disciplina.
Le legge ha di fatto dovuto trasformare l’espulsione con accompagnamento coatto e
trattenimento in uno dei centri di detenzione per stranieri in extrema ratio, favorendo il
meccanismo di rimpatrio volontario; nel farlo tuttavia essa ha sfruttato appieno tutti i
margini che la direttiva concedeva ai governi nazionali, limitando al massimo il trattamento
più favorevole per lo straniero. Di norma è, infatti, quest’ultimo ad dover richiedere un
termine per il rimpatrio volontario e la concessione di tale termine implica sempre l’obbligo
da parte del Questore di verificare il possesso di adeguate fonti di reddito da parte dello
stesso, nonché l’applicazione una serie di misure cautelari non detentive (consegna del
documento di viaggio, obbligo di firma, obbligo di dimora) (art. 2 comma 6 Legge n.
129/2011). Oltre che in assenza di richiesta da parte dello straniero, l’espulsione è eseguita
con accompagnamento coatto in una serie molto vasta di casi ed, in particolare, quando: (a)
essa è adottata per motivi di “ordine pubblico e di sicurezza nazionale e di prevenzione
delle attività terroristiche”; (b) quando sussiste il pericolo di fuga desunto da una serie di
indizi tassativamente elencati2; (c) la richiesta di permesso di soggiorno è stata respinta
perché manifestamente infondata o fraudolenta; (e) lo straniero ha superato il termine per il
rimpatrio volontario concessogli, o il divieto di reingresso, o violato una delle misure
cautelari disposte nelle more del rimpatrio volontario; (f) l’espulsione è una conseguenza di
una sanzione penale, di una misura di sicurezza o di una sanzione alternativa.

1 In base alla circolare si può ricorrere all’espulsione con accompagnamento forzato solo in caso di rischio di fuga,
domanda di soggiorno respinta perché infondata o fraudolenta, pericolo per l'ordine e pubblico o la sicurezza nazionale.
Nelle more dell’esecuzione di un’espulsione con accompagnamento forzato è possibile il ricorso ad una serie di misure
cautelari che però devono essere adottate con un sistema di gradualità crescente: “durante tale periodo, possono essere
imposti allo straniero alcuni obblighi finalizzati a evitare il rischio di fuga, come l'obbligo di presentarsi periodicamente alle
autorità, la costituzione di una garanzia finanziaria adeguata, la consegna di documenti o l'obbligo di dimorare in un
determinato luogo”. Il ricorso alla detenzione viene dunque previsto come “extrema ratio”, stabilendo che la misura del
trattenimento in un centro “possa essere dispost(a), salvo che nel caso concreto possano essere efficacemente applicate
altre misure sufficienti ma meno coercitive, per preparare il rimpatrio e/o effettuare l'allontanamento.” In particolare, la
Circolare stabilisce che per valutare il rischio di fuga “potrà essere utile chiedere allo straniero di dimostrare, mediante la
consegna di apposito carteggio: la disponibilità di adeguate garanzie finanziarie provenienti da fonti lecite, idonee allo
scopo; il possesso di un documento utile all'espatrio, in corso di validità; l'utilizzabilità di un alloggio stabile non precario,
ove egli possa essere rintracciato senza alcuna difficoltà; la linearità della sua condotta pregressa; il proprio concreto
interesse a tornare quanto prima nel Paese d'origine o in un altro Paese terzo, senza più prolungare la permanenza
irregolare sul territorio italiano; ogni altro elemento utile ad evidenziare la presenza o meno del pericolo che egli si
sottragga volontariamente al rimpatrio, qualora gli venisse concesso un termine per la partenza volontaria.
2 Vale a dire: quando lo straniero è sporovvisto di passaporto o documento equipollente; manca documentazione idonea a

dimostrare l’esistenza di un alloggio dove possa essere rintracciato; quando questi abbia in precedenza dichiarato false
generalità; quando non ha ottemperato ad uno dei provvedimenti emessi dal questore (art. 2 comma 4 Legge n.
129/2011).

22
Nei casi di accompagnamento coatto è fatta salva la possibilità di adottare un
provvedimento di trattenimento in un CIE, solo che in base alla nuova normativa tale
misura è soggetta ad un meccanismo di progressione che impone il rispetto del principio di
“necessarietà” della detenzione. Salvo il caso che si tratti di espulsioni decretate per la
pericolosità del soggetto e che lo straniero non sia privo dei documenti di identità, il
Questore può disporre in alternativa alla detenzione l’obbligo di consegna dei documenti,
l’obbligo di dimora, o l’obbligo di firma. Negli altri casi, o in caso di violazione di tali
misure, lo straniero è soggetto ad un provvedimento di detenzione per un termine massimo
che riconferma quello già fissato nel 2009, portando la durata della detenzione a centottanta
giorni, prorogabili di sessanta giorni in sessanta giorni (fino ad un periodo massimo di
ulteriori dodici mesi) nel caso in cui “nonostante sia stato compiuto ogni ragionevole
sforzo, a causa della mancata cooperazione al rimpatrio del cittadino del Paese terzo
interessato o di ritardi nell'ottenimento della necessaria documentazione” non sia
comunque possibile eseguire l’espulsione (art. 3 comma 1(d)n. 3 Decreto Legge n.
89/2011). Alla luce della riforma del 2011, dunque, la detenzione degli stranieri assume
definitivamente i tratti di una misura amministrativa di sicurezza selettivamente diretta nei
confronti di alcune categorie di persone, i soggetti considerati meno affidabili o comunque
meno collaborativi vengono sottoposti ad un più stretto controllo di polizia, fino al punto
di essere passibili di un periodo di detenzione che può addirittura raggiungere un anno e sei
mesi, il tutto senza alcuna imputazione o condanna di natura penale.
I CIE attualmente operativi in Italia sono 13 per un totale di 1.900 posti circa. Nel dettaglio
si tratta dei centri di: Bari Palese (CIE da 196 posti); Bologna Caserma Chiarini (CIE da 95
posti); Caltanissetta Pian del Lago (CIE da 96 posti); Lamezia Terme (CIE da 75 posti);
Gradisca d’Isonzo (CIE da 248 posti); Milano Via Corelli (CIE da 132 posti); Modena
Località Sant’Anna (CIE da 60 posti); Roma Ponte Galeria (CIE da 364 posti); Torino
Corso Brunelleschi (CIE da 204 posti); Trapani Serraino Vulpitta (CIE da 43 posti);
Brindisi, Restinco (CIE da 83 posti); Lampedusa (CIE da 200 posti); Crotone S. Anna (CIE
da 124 posti). Tali centri sono sparsi in maniera uniforme sul territorio: alcuni di essi si
trovano nei pressi di grandi agglomerati urbani in strutture appositamente create per
ospitare cittadini stranieri, mentre altri sono situati in complessi poli-funzionali, sovente
accanto a CDA e CARA (come nel caso di Bari e Crotone, i due complessi detentivi più
grandi in Italia). Come hanno evidenziato i rapporti sulla detenzione amministrativa degli
stranieri pubblicati negli ultimi anni, i CIE ospitano tipologie molto eterogenee di persone,
come richiedenti asilo, stranieri appena sbarcati sul territorio italiano, stranieri in Italia da
diverso tempo e sovente con famiglia e figli nati sul territorio italiano; stranieri provenienti
dal carcere dopo aver scontato una pena per un reato comune. 1 Buona parte di tali persone
è inoltre composta da categorie particolarmente vulnerabili, come tossicodipendenti,
vittime di tratta, ex detenuti induriti da soggiorni anche lunghi negli istituti di pena, che
manifestano stati di disagio cronico in grado di alimentare la peraltro già elevata tensione
all’interno delle strutture, con continui tentativi di suicidio, atti di autolesionismo, insonnia,
depressione, atteggiamenti aggressivi.2
A conferma del carattere punitivo che i CIE hanno assunto nel tempo, tutti i rapporti
pubblicati sull’argomento rilevano come essi abbiano in tutto e per tutto funzionato quale
vera e propria propaggine del sistema carcerario italiano. Tra le persone detenute, infatti, è
assoluta la preponderanza di soggetti che hanno scontato una sanzione penale per un reato

1 Medici Senza Frontiere. Missione Italia, Rapporto sui centri di permanenza temporanea ed assistenza, Roma 2004, pp. 20-22;
Amnesty International, Italy: Temporary stay - Permanent rights, cit., pp. 13-14.
2 Medici Senza Frontiere. Missione Italia, Al di là del muro. Viaggio nei centri per migranti in Italia, Roma 2010, p. 11.

23
comune e che, una volta scarcerati, sono sottoposti ad un provvedimento di trattenimento
in attesa della loro espulsione. Ciò si determina per l’incapacità delle autorità italiane di
accertare l’identità dello straniero durante il periodo di carcerazione, producendo un
indebito prolungamento del periodo di detenzione che questi subisce oltre il limite della
condanna penale già scontata. 1 La situazione è ulteriormente aggravata dal fatto che molti
stranieri detenuti in un CIE hanno sovente già subito numerosi periodi di detenzione,
senza che il provvedimento di espulsione sia stato eseguito. Tali stranieri rispetto ai quali
l’espulsione non appare concretamente eseguibile finiscono per restare intrappolati in un
circolo vizioso di continue detenzioni, tra carcere e CIE, che appare assolutamente illegale
dal punto di vista del diritto internazionale e comunitario esistente.2 Lo stesso governo
italiano, presentando nel 2007 un progetto di riforma della normativa sull’immigrazione
ammise lo stretto legame esistente tra carcere e centri per stranieri, denunziando il
meccanismo perverso in cui molti restano intrappolati.3 Un meccanismo che viene
percepito come una grave ingiustizia da parte degli stranieri, che sovente non
comprendono le ragioni del persistere del loro stato di detenzione oltre il termine della
pena, alimentando ulteriormente la, già peraltro elevata, tensione all’interno delle strutture
detentive.4

5. Il regime detentivo
I centri per migranti possono essere distinti oltre che per la loro funzione nel quadro della
politica migratoria anche per il loro regime detentivo, che di solito riflette almeno in parte
la loro funzione. La distinzione fondamentale a riguardo è quella tra centri aperti e centri
chiusi, anche se come vedremo è sovente molto complicato tracciare una chiara linea di
demarcazione tra le due categorie.
1. I centri per migranti sono considerati “chiusi” quando lo straniero non è libero di
lasciare la struttura a suo piacimento. Essi svolgono di solito la funzione di holding
centres per i soggetti in entrata sul territorio, o anche di deportation centres per i soggetti
in uscita perché in via di respingimento o di espulsione. Tale tipologia di centro è
generalmente ospitata in strutture detentive ad-hoc affidate alla gestione del
Ministero dell’Interno e delle forze di polizia e sottoposta ad un regime di
sorveglianza molto rigido che di fatto le accomuna alle strutture carcerarie vere e
proprie.5 La prossimità di tali strutture con il sistema penitenziario è ulteriormente
rafforzata dal fatto che in diversi paesi europei gli stranieri in via di espulsione

1 Medici Senza Frontiere. Missione Italia, Rapporto sui centri di permanenza temporanea ed assistenza, cit., p. 191; Working
Group on Arbitrary Detention. 2009. Promotion and Protection of all Human Rights, Civil, Political, Economic, Social and Cultural
rights, Including the Right to Development: Report of the Working Group on Arbitrary Detention. Addedum: Mission to Italy, cit.,
paragraph 79.
2 European Parliament, The conditions in centres for third country national (detention camps, open centres as well as transit centres and

transit zones) with a particular focus on provisions and facilities for persons with special needs in the 25 EU member states, cit., p. 176;
European Parliament, Report following the visit to Italy, cit., p. 36, 37.
3 La relazione di accompagnamento del progetto di legge sottolineava infatti la necessità di “interrompere la continuità tra

carcere e CPT che oggi interessa molti immigrati irregolari in Italia”, introducendo “nuove procedure per identificare gli
stranieri durante la detenzione e avviarli all’espulsione senza passare per il CPT, anche attraverso l’accesso ai programmi
di rimpatrio assistito”, e concludendo che “I Centri non dovranno più essere un proseguimento del carcere in altra
forma.” (Ministero dell’Interno. Ufficio Stampa e Comunicazione, La riforma del Testo Unico sull’immigrazione, Roma 2007, p.
15)
4 Medici Senza Frontiere. Missione Italia, Rapporto sui centri di permanenza temporanea ed assistenza, cit., p. 192; Medici Senza

Frontiere. Missione Italia, Al di là del muro. Viaggio nei centri per migranti in Italia, cit., p. 12.
5 C. Intrand, P.-A. Perrouty, La diversité des camps d’étrangers en Europe, cit., p. 4 ; G. Cornelisse, Immigration Detention and

Human Rights, cit., p. 21.

24
possono essere ospitati nelle prigioni di diritto comune, fianco a fianco con
pregiudicati e persone in attesa di giudizio.1
2. I centri per migranti sono considerati “aperti” quando gli individui che vi risiedono
hanno comunque la possibilità di lasciare la struttura durante certe ore del giorno
per muoversi nell’ambito di una zona sufficientemente ampia. 2 Di norma tali centri
svolgono la funzione di reception o processing centre e servono per offrire un alloggio ai
richiedenti asilo in attesa della definizione della loro domanda di protezione
internazionale; tale loro funzione specifica fa sì che in molti paesi essi ricadano
sotto la responsabilità dei ministeri per gli affari sociali o siano affidati alla gestione
di enti assistenziali pubblici o privati.3

In realtà, come già accennato, i confini tra i due tipi di strutture sono spesso difficili da
rintracciare, poiché diverse tipologie di centro finiscono per essere ospitate nel medesimo
complesso stimolando una securitarizzazione anche della gestione delle strutture aperte. Per
essere considerate tali, le strutture di accoglienza dovrebbero implicare un interesse dello
straniero a risiedervi, mentre gli orari di apertura e chiusura non dovrebbero riflettere
esigenze di sorveglianza e controllo da parte dell’autorità ma normali esigenze gestionali di
una struttura di alloggio. Quel che accade nella realtà è che anche i centri cosiddetti di
“accoglienza” sono gestiti secondo una logica che finisce per comprimere i diritti degli
ospiti. Le normative esistenti e le prassi gestionali di tali centri impongono infatti numerose
restrizioni alla libertà di movimento degli ospiti, i quali possono entrare uscire solo durante
certi orari e comunque previa autorizzazione dell’autorità responsabile del centro. Anche
quando ottengono i permessi necessari per uscite più lunghe, gli stranieri non sono liberi di
spostarsi sul territorio e restano soggetti all’obbligo di firma e alla sorveglianza di polizia.
L’acceso a tali strutture da parte di esterni è inoltre limitato sotto diversi profili, tanto che
generalmente i centri di “accoglienza” finiscono per essere strettamente sorvegliati e
prevedono complesse procedure di sicurezza all’ingresso. I centri sono inoltre collocati in
zone remote che amplificano l’effetto di segregazione per persone prive di risorse personali
come i richiedenti asilo; ciò finisce per trasformare tali strutture in vere e proprie isole
autosufficienti in cui i richiedenti asilo restano letteralmente intrappolati.

5.1. I centri chiusi


I centri italiani per stranieri riflettono tali caratteri generali. Nati come strutture
improvvisate, essi sono stati progressivamente istituzionalizzati e provvisti di un regime
detentivo via via più dettagliato. Come illustrato, i primi centri per migranti ad essere
istituiti dalla legge italiana sono stati nel 1995 i CDA, seguiti nel 1998 dagli attuali CIE.
Nonostante la diversa funzione, le due tipologie di centro sono state sostanzialmente
equiparate nella prassi a causa del carattere tipicamente ibrido dei primi. A differenza che
nel caso dei CIE, esplicitamente regolati dai decreti attuativi della “Turco-Napolitano” e
dalle successive circolari ministeriali, nulla è stato esplicitamente disposto in merito al
regime detentivo dei CDA dalla normativa esistente. La dichiarata finalità di “accoglienza”

1 European Parliament, The conditions in centres for third country national (detention camps, open centres as well as transit centres and
transit zones) with a particular focus on provisions and facilities for persons with special needs in the 25 EU member states, cit., p. 178.
2 M. Bietlot, Centres for third country nationals. Briefing Paper, European Parliament, Directorate-General Internal Policies.

Policy Department C: Citizens Rights and Constitutional Affairs, Bruxelles 2006, p 4.


3 European Parliament, The conditions in centres for third country national (detention camps, open centres as well as transit centres and

transit zones) with a particular focus on provisions and facilities for persons with special needs in the 25 EU member states, cit., p. 194.

25
e “primo soccorso” lascerebbe pensare a centri con finalità primariamente umanitarie, più
che di sorveglianza e controllo, a centri, in sostanza, governati in regime di porte aperte,
con possibilità di libera uscita per gli stranieri “accolti”. In realtà tali centri hanno finito per
essere gestiti con modalità del tutto analoghe a quelle che hanno caratterizzato la gestione
dei CIE, pur in assenza delle limitate garanzie giurisdizionali previste nel caso dei
provvedimenti di trattenimento nei centri per stranieri in via di espulsione. Molto spesso,
inoltre, a causa delle ricorrenti “emergenze sbarchi” la gestione dei CDA è stata effettuata
in regime emergenziale, sulla base di ordinanze prefettizie adottate a seguito della
dichiarazione dello stato di emergenza alle frontiere meridionali. Ciò ha portato alla
sistematica disapplicazione anche della normativa che era stata tracciata per la gestione degli
attuali CIE, e che comunque appariva applicabile a tutti i centri chiusi, aumentando
ulteriormente la discrezionalità attribuita alle forze di pubblica sicurezza ed agli enti
responsabili dei centri.
I CIE al contrario hanno chiaramente assunto i tratti di centri chiusi sin dalla loro
istituzione, tanto che la medesima “Turco-Napolitano” ed il suo regolamento attuativo, pur
affermando che “la detenzione deve avvenire nel rispetto della dignità dello straniero” e
che a quest’ultimo è comunque assicurata “la garanzia dei contatti, anche telefonici, con
l’esterno” (art. 12 comma 2 Legge n. 40/1998), stabilivano l’assoluto divieto di allontanarsi
da tali centri ed affidavano alla polizia la responsabilità in materia di sorveglianza e
sicurezza interna (art. 12 comma 7 Legge n. 40/1998; art. 20 comma 3 e art. 21 comma 9
Dpr. n. 294/1999). L’accesso a tali strutture è stato sin da subito fortemente limitato e
comunque soggetto all’autorizzazione dell’autorità di polizia (art. 21 comma 7 Dpr. n.
294/1999), alla quale la normativa affidava un enorme potere discrezionale nella gestione
dei centri di detenzione per stranieri. Tale discrezionalità era ulteriormente amplificata dal
fatto che le norme varate tra 1998 e 1999 poco disponessero in merito al regime di
detenzione, lasciando di fatto agli ordini di servizio ed ai decreti del prefetto il compito di
regolare la vita all’interno dei centri.1
Nel corso dei primi anni di operatività gli attuali CIE furono dunque gestiti in maniera
assolutamente discrezionale da parte delle forze di polizia, tanto che il Comitato per la
Prevenzione della Tortura del Consiglio d’Europa denunziò, all’esito di una sua visita in
Italia, l’estrema divergenza nei criteri di gestione e nei regimi di vita adottati nelle strutture
allora esistenti, invitando il governo italiano ad approvare al più presto disposizioni
uniformi in materia.2 Tale regolamentazione giunse infine con la Direttiva ministeriale del
30 agosto 2000, cosiddetta “direttiva Bianco”, che fissò alcune linee guida nella gestione dei
centri vincolanti su tutto il territorio nazionale. La direttiva, elaborata da rappresentanti del
governo ed esponenti di varie associazioni operanti nel settore dell’immigrazione, era
indirizzata ai prefetti delle province in cui si trovano i centri; essa individuava i requisiti
strutturali che i centri dovrebbero possedere, imponendo una stretta separazione tra zona

1 L’art. 21 comma 1 del Dpr. n. 294/1999 si limitava, infatti, a stabilire che “le modalità del trattenimento devono
garantire, nel rispetto del regolare svolgimento della vita in comune, la libertà di colloquio all’interno del centro e con
visitatori provenienti dall'esterno, in particolare con il difensore che assiste lo straniero, e con i ministri di culto, la libertà
di corrispondenza, anche telefonica, ed i diritti fondamentali della persona, fermo restando l’assoluto divieto per lo
straniero di allontanarsi dal centro.” Mentre il comma 2 del medesimo art. 21 sanciva che “Nell’ambito del centro sono
assicurati, oltre ai servizi occorrenti per il mantenimento e l'assistenza degli stranieri trattenuti o ospitati, i servizi sanitari
essenziali, gli interventi di socializzazione e la libertà del culto, nei limiti previsti dalla Costituzione.” Al di là di tali principi
generali, era il Prefetto a dover emanare tutte le disposizioni di dettaglio necessarie a regolare la vita interna al centro (art.
21 comma 8 Dpr. n. 294/1999).
2 Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, Rapport au

Gouvernement de l'Italie relatif à la visite effectuée en Italie par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements
inhumains ou dégradants du 13 au 25 février 2000, Strasbourg, 29 janvier 2003, CPT/Inf (2003) 16, p. 27.

26
detentiva e area amministrativa del centro e alcuni, peraltro generici, standard qualitativi
riguardo agli alloggi destinati agli stranieri.
Fu, in particolare, tale direttiva a rafforzare la tendenza alla privatizzazione della gestione
dei centri, auspicando che questi fossero affidati a soggetti terzi tramite apposite
convenzioni e fissando requisiti ed obblighi degli enti gestori. Negli anni successivi
numerose organizzazioni non governative, come la Croce Rossa Italiana, la Confraternita
delle Misericordie d’Italia, o ancora altre associazioni o cooperative minori attive nel settore
dell’assistenza umanitaria e spesso già responsabili di centri di accoglienza per soggetti in
stato di bisogno, sono state via via coinvolte nella gestione dei centri detentivi per stranieri,
producendo quella che Alessandra Sciurba ha definito “commistione tra umanitarismo e
detenzione”.1 Tale commistione è servita per negare in qualche misura la violenza che tali
strutture finivano per esercitare nei confronti degli stranieri, ammantandola del linguaggio
benevolo dell’accoglienza e dell’aiuto umanitario a dispetto della pressante ingerenza delle
forze dell’ordine responsabili della sicurezza nella gestione del centro. Le forze di polizia
non si limitano, infatti, alla sorveglianza perimetrale o agli interventi in caso di necessità di
ripristinare l’ordine, come previsto dalla legge e dai decreti attuativi, ma sono sovente
presenti anche nelle zone dedicate all’alloggio ed all’erogazione dei servizi rivolti ai detenuti,
finanche durante i colloqui con i visitatori esterni e le visite mediche2, ingenerando così
confusione nei detenuti circa i ruoli rispettivamente assegnati agli operatori umanitari ed
alla polizia e alimentando, in definitiva, una sostanziale securitarizzazione del regime di vita
interno.
La direttiva Bianco, che già indicava i servizi che il Prefetto doveva attivare su base
convenzionale all’interno del centro, fu infine integrata nel 2002 dala Circolare ministeriale
n. 3154/2002 relativa a Convenzione tipo e "linee guida" per la gestione di Centri di Permanenza
Temporanea e Assistenza (CPT) e di Centri di Identificazione (CID, già centri d'accoglienza). Il
documento aveva un carattere schiettamente gestionale ed era pensato quale strumento per
omologare i costi di gestione, limitando le disparità che avevano caratterizzato i primi
quattro anni di vita dei centri per stranieri e fissando alcune “convenzioni tipo” in base alle
quali affidare la gestione degli stessi. Pur mantenendo fermo il meccanismo della licitazione
privata, e dunque l’assoluta discrezionalità delle Prefetture nella scelta dell’ente gestore cui
affidare la responsabilità dell’erogazione dei servizi, le convenzioni tipo individuavano per
la prima volta in dettaglio i servizi minimi da erogare ed i contingenti di personale da
impiegare in rapporto al numero di ospiti presenti (tre unità di personale ogni cinquanta
ospiti, più due unità ogni venti ospiti quando si eccede la soglia dei cinquanta); ciò con
l’obiettivo di sottrarre il dimensionamento del personale alla discrezionalità degli enti,
circostanza che aveva determinato gravi disparità nella gestione dei centri nel corso dei
primi anni della loro esistenza.
Le due circolari ministeriali dei primi anni Duemila specificarono anche i diritti dello
straniero detenuto; diritti che erano stati indicati solo in via generica nei testi normativi di
riferimento. In base alle disposizoni delle istruzioni ministeriali, al momento dell’ingresso lo
straniero ha diritto di conoscere i motivi della sua detenzione, ricevere adeguata assistenza
legale e comunicare il suo stato di detenzione alle autorità consolari, nonché ai suoi familiari
e conoscenti. Durante il periodo di detenzione lo straniero ha inoltre diritto di esprimersi in
una lingua a lui comprensibile in tutte le comunicazioni con il personale di pubblica
sicurezza e dell’ente gestore. Più in generale egli gode del diritto ai contatti con il mondo

1 A. Sciurba, Campi di forza, cit., p. 41.


2 Medici Senza Frontiere. Missione Italia, Rapporto sui centri di permanenza temporanea ed assistenza, cit., p. 194.

27
esterno e alla riservatezza degli stessi, diritto che si articola sia nella facoltà di ricevere visite
in spazi appositi e durante gli orari definiti dall’ente gestore, sia nella possibilità di
intrattenere corrispondenza telefonica con l’esterno. Per assicurare l’effettività di tale diritto
l’ente gestore è tenuto ad istallare nelle aree comuni un numero di apparecchi telefonici
pubblici proporzionato al numero di ospiti della struttura. Lo straniero ha infine diritto alla
tutela della sua salute psico-fisica, nonché al rispetto delle diversità di genere e delle altre
caratteristiche personali o abitudini di vita “che possono determinare, se compresse, una
lesione alla sua identità.” Pertanto egli ha diritto, oltre alla separazione in alloggi distinti in
base al sesso, anche di avvalersi dell’assistenza di personale del proprio sesso, nonché, nei
limiti delle esigenze della vita collettiva, diritto al rispetto delle proprie esigenze di culto ed
alle proprie abitudini alimentari. La “direttiva Bianco” faceva in particolare obbligo alle
forze di polizia, responsabili della sicurezza all’interno del centro, e all’ente gestore,
responsabile dell’erogazione dei servizi alla persona, di elaborare un regolamento interno in
cui fossero indicati i servizi erogati e le relative modalità di erogazione, nonché una Carta dei
diritti e dei doveri dello straniero detenuto. Entrambi i documenti dovrebbero essere
consegnati allo straniero, tradotti in una lingua a lui comprensibile, al momento del suo
ingresso nel centro di detenzione.
Con tali disposizioni il Governo tentava di limitare la discrezionalità delle autorità di
pubblica sicurezza chiamate alla gestione dei centri, senza per questo eliminare però
l’eccezionalità di una forma di detenzione slegata dalle stringenti regole previste dal codice
di procedura penale e dall’ordinamento penitenziario e sostanzialmente priva delle forme di
tutela dei diritti dei detenuti previste per la detenzione penale. Nonostante lo sforzo di
standardizzazione effettuato, la situazione rimane tutt’ora molto variegata sul territorio
nazionale. Ogni centro è gestito secondo la particolare filosofia delle autorità di polizia e
dell’ente gestore locale, che restano sostanzialmente liberi di dettare le regole interne.
Anche se la Carta dei diritti e dei doveri prevista dalla “direttiva Bianco” è consegnata a tutti i
detenuti, questi non sembrano in molti casi comprendere le ragioni della loro detenzione,
né i meccanismi che regolano la vita del centro.1 Numerosi rapporti hanno segnalato, in
particolare, l’assenza di un regolamento e di un codice di condotta chiaro per la gestione del
centro, spesso affidato alla discrezionalità dell’ente gestore. Nessuna struttura sembra
inoltre essere dotata di un meccanismo di reclamo interno che i detenuti possano attivare in
caso di maltrattamenti subiti da parte del personale o da parte di altri detenuti.2 A
peggiorare ulteriormente la situazione contribuisce anche la scarsa apertura verso l’esterno
dei centri per stranieri, sottratti al monitoraggio sistematico di qualsiasi organismo
indipendente e sostanzialmente ermetici allo sguardo della società civile e dell’opinione
pubblica.3 Tale è stata la chiusura delle forze di polizia negli ultimi anni, che anche
l’UNHCR ha incontrato sovente numerosi ostacoli nell’accedere alle strutture detentive per
fornire assistenza ai richiedenti asilo, demandando di fatto il monitoraggio del diritto di

1 Amnesty International, Italy: Temporary stay - Permanent rights, cit., p. 21.


2 Medici Senza Frontiere. Missione Italia, Rapporto sui centri di permanenza temporanea ed assistenza, cit., p. 198; Amnesty
International, Italy: Temporary stay - Permanent rights, cit., p. 22.
3 Come ha denunziato il Working Group on Arbitrary Detention nel rapporto pubblicato all’indomani della sua visita in

Italia, numerosi sono stati gli ostacoli che Ministero dell’Interno e le Prefetture localmente responsabili dei centri di
detenzione hanno frapposto all’attività di monitoraggio svolta da organismi indipendenti (cfr. Working Group on
Arbitrary Detention. 2009. Promotion and Protection of all Human Rights, Civil, Political, Economic, Social and Cultural rights,
Including the Right to Development: Report of the Working Group on Arbitrary Detention. Addedum: Mission to Italy, cit., paragraph
103). Tale attitudine di chiusura è stata da ultimo rafforzata dalla recente circolare del Ministero dell’Interno n.
1305/2011, che ha esplicitamente negato ai giornalisti l’accesso ai campi temporanei recentemente istituiti nel quadro
dell’ultima “emergenza sbarchi”.

28
accesso alla procedura di asilo alla buona volotà ed alla preparazione degli operatori degli
enti gestori ed alle forze di pubblica sicurezza.1

5.2. I centri aperti


Gli attuali CARA sono stati istituiti nel 2002 dalla legge “Bossi-Fini” con la denominazione
di Centri di identificazione; essa non aveva tuttavia previsto una disciplina di dettaglio
relativa alle caratteristiche ed alle modalità operative di tali centri, demandandola a
provvedimenti attuativi da adottare successivamente. Quello che è accaduto nella prassi è
che tali centri sono stati attivati pur in assenza di una disciplina che ne definisse i caratteri
essenziali. Come alcuni rapporti sulla detenzione degli stranieri in Italia hanno rilevato,
infatti, a seguito dell’emanazione della menzionata circolare del 27 novembre 2002 in base a
specifiche convenzioni tra Ministero dell’Interno ed enti gestori di alcuni CDA è stata
prevista la possibilità di trasformare in tutto o in parte tali strutture in centri per richiedenti
asilo. Ciò ha fatto sì che per alcuni anni i richiedenti asilo finissero per essere detenuti per
tutta la durata della procedura di riconoscimento dello status di rifugiato in strutture dal
carattere ibrido e dallo statuto giuridico incerto; strutture che assumevano tratti di centri
chiusi in tutto e per tutto equiparabili agli attuali CIE o CDA, in cui si veniva trattenuti in
assenza della necessaria convalida del giudice e di un qualsiasi regolamento che ne
disciplinasse il regime di vita interno.2
Tale situazione è perdurata fino al 2004, allorché il decreto attuativo della legge “Bossi-
Fini” ha definito il regime di vita e lo status giuridico degli allora Centri di identificazione
per richiedenti asilo. In base alle disposizioni varate nel 2004 tali centri hanno assunto il
carattere di “centri aperti” da cui gli ospiti possono liberamente uscire durante le ore diurne
ed assentarsi, previa autorizzazione del prefetto, per periodi più lunghi. Tale facoltà non era
comunque concessa a tutte le categorie di richiedente asilo ed in ogni caso poteva essere
esercitata solo nella misura in cui non apparisse incompatibile con “l’ordinario svolgimento
della procedura semplificata e previa comunicazione al direttore del centro” (art. 9 Dpr. n.
303/2004). Il richiedente asilo restava in sostanza assoggettato ad una forma di controllo
esercitata tanto dall’autorità responsabile del centro che dalla polizia, le quali potevano a
discrezione limitare la sua libertà di movimento.
Da ultimo, il D.lgs. n. 25/2008 ha inteso ridefinire alcuni dei tratti del sistema di
“accoglienza” per richiedenti asilo tracciato tra 2002 e 2004, facendo assumere agli attuali
CARA uno statuto più schiettamente umanitario. L’art. 20 comma 4 del menzionato
decreto legislativo ha finalmente sancito per legge il carattere “aperto” di tali strutture,
sottraendo l’esercizio della facoltà di uscita diurna dal centro alla discrezionalità dei
responsabili della struttura. Esso demanda tuttavia ad un successivo decreto attuativo,
chiamato in ogni caso a rispettare i criteri fissati dall'UNHCR, dal Consiglio d'Europa e
dall'Unione europea in materia di detenzione dei richiedenti asilo, la definizione dei
caratteri e delle modalità di gestione dei CARA; un regolamento che come accennato non è
stato ancora approvato, lasciando sostanzialmente in vigore le norme previste nel 2004 per
il funzionamento degli allora definiti Centri di identificazione, nella misura in cui queste
siano compatibili con la disciplina dettata nel 2008.

1Medici Senza Frontiere. Missione Italia, Al di là del muro. Viaggio nei centri per migranti in Italia, cit., p. 12.
2 Medici Senza Frontiere. Missione Italia, Rapporto sui centri di permanenza temporanea ed assistenza, cit., p. 154-156; Special
Rapporteur on the Human Rights of Migrants Ms. Gabriela Rodríguez Pizarro. 2004. Specific Groups and Individuals: Migrant
Workers. Report of the Special Rapporteur. Addendum: visit to Italy. E/CN.4/2005/85/Add.3, paragraph 86; Amnesty
International, Italy: Temporary stay - Permanent rights, cit., p. 8.

29
In base alle norme esistenti i CARA sono gestiti sulla base di una convenzione siglata con la
Prefettura da enti, pubblici o privati, che operano nel settore dell'assistenza ai richiedenti
asilo o agli immigrati, ovvero nel settore dell'assistenza sociale (art. 7 Dpr. n. 303/2004).
L’ente gestore ha una serie di obblighi nei confronti dello straniero che sono modellati su
quelli previsti dalla Circolare del Ministero dell’Interno del 27 novembre 2002, anche se
adattati al caso specifico. A differenza di quanto accade nel caso dei centri chiusi come
CDA e CIE, l’Ente è qui responsabile anche della vigilanza del centro ed è chiamato a
comunicare alla Prefettura gli allontanamenti indebiti dalla struttura (art. 7 comma 2(d)
Dpr. n. 303/2004). Le forze di polizia sono invece chiamate a gestire l’accesso alla
struttura, determinando in particolare gli orari di visita da parte di parenti ed amici (almeno
4 ore al giorno), le modalità di accesso alla struttura da parte dei rappresentanti
dell’UNHCR e degli avvocati, o di altri organismi di tutela autorizzati dal Ministero
dell’Interno, nonché degli enti locali che abbiano intenzione di attivare all’interno servizi di
insegnamento della lingua italiana, di informazione ed assistenza legale, di sostegno socio-
psicologico ed informazione su programmi di rimpatrio volontario. Salvo il diritto di
accesso attributo alle Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato,
i centri per richiedenti asilo sono gestiti come luoghi sostanzialmente chiusi al mondo
esterno, accessibili a discrezione delle forze di polizia chiamate a gestire l’ingresso di
soggetti esterni “nel rispetto dell’ordinata convivenza” e della “sicurezza” all’interno della
struttura (artt. 10 e 11 Dpr. n. 303/2004).
La vita all’interno del centro è disciplinata dal direttore dello stesso, il quale è chiamato a
“regolare lo svolgimento delle attività per assicurare l'ordinata convivenza e la migliore
fruizione dei servizi da parte dei richiedenti asilo.” (art. 8 Dpr. n. 303/2004). Questi inoltre
“predispone servizi al fine di assicurare una qualità di vita che garantisca dignità e salute dei
richiedenti asilo, tenendo conto delle necessità dei nuclei familiari, composti dai coniugi e
dai parenti entro il primo grado, e delle persone portatrici di particolari esigenze, quali
minori, disabili, anziani, donne in stato di gravidanza, persone che sono state soggette nel
paese di origine a discriminazioni, abusi e sfruttamento sessuale.” I richiedenti asilo hanno
diritto di ricevere un opuscolo informativo redatto in una lingua a loro comprensibile in cui
siano sinteticamente indicate le regole di convivenza e le indicazioni relative alla procedura
di riconoscimento dello status di rifugiato; nonché essere informati della possibilità di
contattare l'UNHCR in ogni fase della procedura (art. 3 comma 3 Dpr. n. 303/2004). Essi
restano tuttavia soggetti alle limitazioni delle libertà di movimento così come ridefinite dal
decreto legislativo del 2008, il quale pur eliminando in parte la discrezionalità dell’ente
gestore nel negare il diritto all’uscita giornaliera, ha comunque confermato il potere del
prefetto di autorizzare uscite per periodi più lunghi, rafforzando il vincolo di controllo che
lega il richiedente asilo al centro in cui è chiamato a risiedere e da cui finisce
sostanzialmente per dipendere per la soddisfazione di tutti i suoi bisogni primari.
Ad aggravare la situazione contribuisce anche la circostanza che molti dei CARA esistenti
siano ospitati in strutture multi-funzionali che contengono al loro interno diverse tipologie
di centro. Si tratta sovente di strutture dalle dimensioni notevoli, dislocate in zone
periferiche distanti dai centri abitati; strutture in cui, come rileva l’ultimo rapporto di
Medici Senza Frontiere, “la funzione di contenimento e sorveglianza appare spesso
predominante rispetto a quella dell’accoglienza.”1 La sostanziale sovrapposizione dei CARA
con altri tipi di centro finisce per determinare un’assimilazione dei primi a strutture come i
CIE o i CDA, con pesanti limitazioni della libertà per i richiedenti asilo che pure, in base

1Medici Senza Frontiere. Missione Italia, Al di là del muro. Viaggio nei centri per migranti in Italia, cit., p. 17. Si veda anche:
European Parliament, Report following the visit to Italy, cit., p. 39.

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alle disposizioni di legge, avrebbero diritto ad un regime detentivo più liberale. Quello che
accade comunemente in tali centri è che i richiedenti asilo sono di fatto trattenuti all’interno
di tali strutture, con scarsa o nulla possibilità di uscita diurna. Isolati dal resto del territorio
e circondati da poderose recinzioni, anche i centri per richiedenti asilo finiscono
inevitabilmente per assumere la connotazione di luoghi di “quarantena sociale”.

6. Conclusioni
Come appare evidente dalla ricostruzione effettuata, la nascita del sistema di detenzione
amministrativa rivolto agli stranieri ha trovato le sue radici in un processo di
securitarizazione che in Italia ha risposto alla duplice logica del governo del rischio e dello
stato d’emergenza. Tali due dinamiche di securitarizzazione, pur differenti nella logica di
fondo, sono tuttavia sembrate alimentarsi a vicenda, rafforzando il processo di
istituzionalizzazione della detenzione amministrativa.
Da un lato, infatti, il processo di securitarizzazione delle migrazioni ha favorito l’estensione
delle prerogative sulla libertà personale degli stranieri attribuite alle forze di polizia secondo
una logica graduale all’esito della quale pratiche securitarie sperimentate nel corso della
prassi del controllo poliziesco sono state progressivamente normalizzate. Anche in Italia la
paura dello straniero si è negli ultimi anni sovrapposta alla paura del crimine, rafforzando
un processo di “criminalizzazione amministrativa” degli stranieri che pare in tutto e per
tutto l’effetto del diffondersi della logica preventiva del governo del rischio nel quadro di
quello che è stato definito nuovo Stato regolativo 1, in cui un ampio ventaglio di persone e
situazioni vanno incontro ad un processo di stigmatizzazione che le identifica come “nuove
classi pericolose” e finisce per legittimare l’intervento delle agenzie di controllo (in genere
la polizia o altre agenzie amministrative chiamate a gestire i “rischi”) prima o
indipendentemente del verificarsi di un illecito penale. Richiedenti asilo e migranti irregolari
sono stati sempre più insistentemente rappresentati quali persone pericolose e sfuggenti,
poiché privi di documenti e di radici sul territorio, persone il cui coefficiente di pericolosità
appare gestibile solo attraverso il ricorso a misure precauzionali in grado di mantenerle
sotto stretta sorveglianza di polizia.
La creazione di tali misure precauzionali, e della detenzione amministrativa in particolare
(che è stata la principale tra queste), non è tuttavia avvenuta attraverso la drammatica
proclamazione di uno stato di emergenza, con l’approvazione dei correlativi poteri speciali,
bensì facendo appello a prassi burocratiche e modelli operativi di controllo della
pericolosità sociale già presenti all’interno dell’ordinamento giuridico italiano. Come
abbiamo illustrato, infatti, la matrice della detenzione amministrativa degli stranieri è
rappresentata da un lato dal diritto di polizia e dalle misure di prevenzione contro le
“persone pericolose” in esso contenute, dall’altro dalle misure cautelari previste nel Codice
di procedura penale. Tali misure, che rivestivano un carattere di eccezionalità nel quadro
del sistema penale italiano, una volta trasposte nell’impianto della disciplina
sull’immigrazione hanno assunto un carattere ordinario, erodendo le garanzie poste dalla
Costituzione a tutela della libertà personale. Non a caso si è parlato di nascita di un “diritto
speciale” di carattere penal-poliziesco rivolto agli stranieri2, un diritto in base al quale è

1 Sul concetto di “Stato regolativo” cfr. J. Braithwaite, The New Regulatory State and the Transformation of Criminology, in
“British Journal of Criminology”, 40, 2, pp. 222-238; N. Rose, Government and Control, in “British Journal of Criminology”,
40, 2, 2000, pp. 321-339.
2 A. Caputo, Verso un diritto speciale per gli immigrati?, in “Questione Giustizia”, 6, 2000, p. 1178 ss.; A. Caputo, Immigrazione,

diritto penale e sicurezza, in “Questione Giustizia”, 2-4, 2004, p. 359ss.; A. Caputo, Verso un diritto penale del nemico?, in

31
appunto ormai perfettamente legittimo detenere migranti e richiedenti asilo anche in
assenza di imputazione, nel quadro di un mero procedimento amministrativo legato alla
disciplina dell’immigrazione e solo sulla base dell’assunto che i soggetti di tali procedimenti
siano categorie “pericolose”.
Come la descrizione dell’attuale regime normativo ha evidenziato, lo straniero può adesso
essere sottoposto ad un periodo di detenzione che può giungere fino ad un anno e sei mesi
e può altresì essere continuamente reiterato anche in assenza di ogni ragionevole
prospettiva di espulsione, secondo una logica che stravolge definitivamente la funzione
della pre-removal detention, la quale non potrebbe assumere in nessun caso il carattere di
misura di sicurezza o punitiva. Nata come misura cautelare diretta a favorire l’esecuzione
del provvedimento di espulsione, la detenzione amministrativa degli stranieri si è ormai
trasformata in una vera e propria misura di sicurezza diretta nei confronti di persone
ritenute pericolose socialmente. I continui riferimenti all’affidabilità sociale dello straniero
inseriti dalla nuova legislazione per giustificare l’adozione del provvedimento detentivo,
nonché il suo elevato termine massimo, ne fanno un severo meccanismo di controllo
interamente sottratto alle garanzie della giustizia penale ed affidato alle forze di pubblica
sicurezza; un meccanismo che non ha eguali nella storia dei poteri detentivi e di polizia
nell’Italia repubblicana. Tale trasformazione in misura di sicurezza della detenzione
amministrativa degli immigrati riflette peraltro la filosofia dell’ordine pubblico che ha
sempre governato il funzionamento del dispositivo dei centri per migranti, certificando
definitivamente tratti che la prassi detentiva concreta aveva già ampiamente lasciato
intravedere.
Dall’altro lato, però, la legittimità del ricorso alla detenzione amministrativa degli immigrati
è stata periodicamente rafforzata dalle ricorrenti “emergenze sbarchi” in cui è sembrata
all’opera la logica classica del processo di securitarizzazione. Tali emergenze sono state,
infatti, sovente oggetto di una forte drammatizzazione politico-mediatica, legittimando
l’esercizio di poteri speciali da parte delle forze di pubblica sicurezza. Abbiamo menzionato
l’episodio dello stadio di Bari ed i successivi decreti di necessità ed urgenza dei primi anni
Novanta; decreti con cui venne legittimata la prassi di internare in “centri di accoglienza”
gli immigrati appena sbarcati. La gestione emergenziale del controllo della frontiera è
proseguita nel corso degli anni successivi, al punto che dal 2001 in poi un provvedimento
dell’esecutivo ha periodicamente reiterato la dichiarazione dello stato di emergenza su tutte
le coste meridionali, affidando ad un Commissario straordinario poteri eccezionali per il
controllo dei confini e la gestione della rete di centri di accoglienza (con la possibilità di
crearne di nuovi in strutture temporanee). Tale situazione è perdurata sino all’ultima
emergenza dichiarata con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n.
50936/2011, all’ombra del quale è stato creato un sistema di campi temporanei in siti
militari abbandonati sparsi in varie regioni meridionali che è rimasto attivo per tutto il
2011.1
Tale stato di “permanente emergenza” ha consentito lo sviluppo di una pratica
amministrativa di controllo della frontiera e gestione dell’accoglienza che ha posto l’azione
dell’esecutivo chiaramente ai margini del diritto. Quello che è interessante notare però, è
come tale processo di securitarizzazione sia stato guidato da un’ambigua retorica umanitaria
che ha finito per fornire una sorta di legittimazione morale, oltre che giuridica, alla prassi
dell’internamento sistematico di migranti e richiedenti asilo. La retorica umanitaria,

“Questione Giustizia”, 2006, p. 625 ss.; A. Caputo, Irregolari, criminali, nemici: note sul “diritto speciale” dei migranti, in “Studi
sulla questione criminale”, II, 1, 2007, p. 45ss.
1 Cfr. G. Campesi, La norma e l’eccezione nel governo delle migrazioni, cit.

32
specialmente quando finisce per essere egemonizzata dalle agenzie statali, è un potente
strumento di legittimazione di politiche emergenziali.1 Alla base del discorso umanitario vi è
sempre un riferimento ad un complesso di minacce e di pericoli che è necessario eliminare,
tuttavia, a differenza dei canonici discorsi sulla sicurezza, la retorica umanitaria possiede un
referente molto più vago ed esteso, che finisce per identificarsi con la mera esistenza
biologica dell’essere umano. Il modello italiano di gestione del controllo della frontiera è un
esempio particolarmente interessante di ciò che Agier ha definito “governo umanitario”.2
Referente dell’azione di protezione umanitaria prestata nei centri per migranti costruiti nei
pressi delle frontiere italiane è stato senza dubbio il boat people, tuttavia nel momento in
cui veniva offerto alle cure del governo umanitario, egli finiva fatalmente per essere
spogliato di ogni diritto al di fuori della sua mera sopravvivenza fisica.3 Tale essere ridotto
ad pura esistenza biologica ha finito per trovare protezione solo all’interno dei centri di
internamento e solo nella misura in cui egli accettava docilmente il suo assoggettamento al
dominio burocratico degli agenti umanitari. Il modello italiano di governo umanitario delle
“emergenze sbarchi” ha offerto a rifugiati e boat-people una risposta estremamente
ambigua, in cui protezione umanitaria e controllo di polizia sono andati costantemente di
pari passo, tanto che assistenza e soccorso hanno finito per essere il pretesto per legittimare
l’internamento sistematico degli stranieri nei centri di accoglienza creati alle frontiere
meridionali d’Italia.
L’esito di tale processo di securitarizzazione è stato la normalizzazione all’interno
dell’ordinamento italiano della detenzione amministrativa degli stranieri, cui è stata
attribuita una finalità di assoluta banalità amministrativa che stride con il suo impatto sulla
sfera delle libertà personali di migranti e richiedenti asilo. Per quanto la genesi e
l’istituzionalizzazione dei centri di detenzione sia avvenuta all’ombra di un’ambigua
dialettica tra norma ed eccezione, essi sono adesso regolati in dettaglio dall’ordinamento
giuridico e previsti come strumenti ordinari di governo delle migrazioni al punto che si può
ritenere che anche l’Italia sia passata “da una politica dell’eccezione, all’eccezione come
politica”.4 È certo però che il diritto dei centri per stranieri è un “diritto derogatorio”, un
infra-diritto poliziesco ed amministrativo che imita in maniera del tutto formale le garanzie
del diritto penale senza possederne la sostanza. Se si considera la debolezza delle tutele
giurisdizionali previste contro le detenzioni arbitrarie o la disciplina per circolari ministeriali
ed ordini prefettizi del regime detentivo e dei diritti dello straniero detenuto, in assenza di
qualsiasi meccanismo di reclamo o di un sistema di monitoraggio indipendente, ci si rende
conto di come la progressiva “giuridificazione” della detenzione amministrativa degli
immigrati, lungi dal rappresentare un suo ritorno nel quadro di legalità costituito dal
paradigma dello Stato di diritto, abbia finito per determinare una mera proceduralizzazione
della stessa il cui unico effetto è stato quello di camuffare l’arbitrio poliziesco con una
legalità di facciata. La normalizzazione della detenzione amministrativa degli stranieri ha
rappresentato, in sostanza, una diluizione dell’eccezione nel quadro dell’ordinamento
giuridico, fino al punto che è adesso possibile fare ricorso a misure limitative della libertà
personale che la Costituzione vorrebbe straordinarie senza necessità di dover dichiarare

1 R. Floyd, Human Security and the Copenhagen School's Securitization Approach. Conceptualizing Human Security as a Securitizing
Move, in “Human Security Journal”, V, 2007, pp. 38-49; De Larrinaga M., Doucet M. G., Sovereign Power and the Biopolitics of
Human Security, in “Security Dialogue”, XXXIX, 5, 2008, pp. 517-537; S. Watson, The 'human' as referent object? :
Humanitarianism as securitization, in “Security Dialogue”, XLII, 1, 2011, pp. 3-20.
2 M. Agier, Le gouvernement humanitaire et la politique des réfugiés, in Laurence Cornu et Patrice Vermeren (dir.), La philosophie

déplacée : Autour de Jacques Rancière, Colloque de Cerisy, Horlieu Editions, Paris 2006, pp. 411-428.
3 A. Sciurba, Campi di forza, cit., p. 99.
4 G. Lhuilier Essai de définition : l’institution juridique des camps, cit., p. 17.

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alcuna sospensione delle garanzie costituzionali, all’ombra di quella sorta di emergenza a
bassa intensità permanente che ispira sin dal principio la politica migratoria italiana.

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