ANÁLISE CRÍTICA do

CONCEITO ESTRATÉGICO de
DEFESA NACIONAL de 2013
Jorge Silva Paulo
Capitão de mar e guerra (Reserva)

Resumo
Neste artigo, analisa-se o novo Conceito Estratégico de Defesa Nacional, aprovado em Abril de 2013
e, de acordo com a Lei de Defesa Nacional, posto em vigor por uma Resolução do Conselho de
Ministros. Analisa-se a linguagem usada, notando a confusão que criam as expressões “conceito de
ação estratégica nacional” e “estratégia de segurança e defesa nacional”, que vão além dum conceito
estratégico de defesa nacional, aquilo que a LDN determina que o Governo produza. Estas expressões
sugerem que se visa fundir a segurança interna e a defesa, o que diverge do modelo constitucional.
Analisa-se também a ausência de inimigo ou vontades ameaçadoras a Portugal, que tornam o texto
muito longo e pouco claro, quando devia estabelecer prioridades quanto à afetação de recursos logo
que não cheguem para tudo. Por fim, recomenda a substituição do IDN por um instituto de segurança e
estratégia nacionais, pluridisciplinar, que estude a segurança nas suas múltiplas dimensões e de modo
integrado.
Abstract
This essay analyses the new Strategic Defense Concept, approved in April 2013 and, according to the
National Defense Law, brought into force by a Resolution of the Council of Ministers. It describes the
contents and the language used, noting the confusion raised by some expressions like “concept of
national strategic action” and “national security and defense strategy”, that go beyond a strategic
defense concept, which is what the law commands the Government to do. These expressions suggest an
aim to merge internal security and defense, diverging from the constitutional model. It also analyses
the absence of an enemy or threatening wills against Portugal, that make the text too long and
obscure, when it should establish priorities about resource allocation when resources fall short for all
demands. Lastly, it recommends the replacement of the NDI by a new multidisciplinary national
institute of security and strategy, to study security in its multiple dimensions and in an integrated way.

Palavras-chave: Conceito Estratégico de Defesa Nacional; estratégia nacional; estratégia de segurança

nacional; segurança interna; defesa nacional; Portugal.
Keywords: national defense strategy; national strategy; national security strategy; internal security;
national defense; Portugal.

23 de Outubro de 2013
 Análise Crítica do CEDN-2013
ÍNDICE
ÍNDICE .............................................................................................................................................................................. II
1. INTRODUÇÃO .......................................................................................................................................................... 1
2. ANÁLISE DO CEDN-2013 .......................................................................................................................................... 1
2.1 TERMINOLOGIA E FORMA ................................................................................................................................................. 2
2.1.1 Estratégia de Segurança e Defesa Nacional .................................................................................................. 2
2.1.2 Estratégia Nacional ......................................................................................................................................... 4
2.1.3 Ameaças e riscos: a forma .............................................................................................................................. 6
2.2 EXAME DE SITUAÇÃO ....................................................................................................................................................... 6
2.2.1 Ameaças e riscos à segurança global ............................................................................................................. 7
2.2.2 Ameaças à segurança nacional de Portugal .................................................................................................. 7
2.2.3 Vulnerabilidades e Potencialidades de Portugal ............................................................................................ 8
2.3 LINHAS DE ACÇÃO ESTRATÉGICA ........................................................................................................................................ 9
2.3.1 Estratégia de defesa sem inimigo .................................................................................................................... 9
2.3.2 Controlo de Execução ................................................................................................................................... 10
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................................................................ 11
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................................................ 12

ii
 Análise Crítica do CEDN-2013

1. INTRODUÇÃO

Entrou em vigor em Abril de 2013 o novo Conceito Estratégico de Defesa Nacional1 (CEDN). O
CEDN é uma peça nuclear do processo de planeamento estratégico português, previsto na lei e posto
em vigor pelo Governo, mas não encerra o processo. Embora no plano conceptual, o CEDN traduz
opções, que são discutíveis e terão maior ou menor eco e apoio na nação. A elaboração do CEDN de
2013 (CEDN-2013) usufruiu de um debate aberto e participado, embora a especificidade da matéria
não propicie um debate nacional, sobretudo durante a actual crise, quando a maioria das pessoas está
focada nas questões económicas e financeiras. Porém, é de notar que o CEDN-2013 inovou, ao
considerar mais explicitamente os problemas e as decisões de afectação de recursos da sociedade, do
Estado e da defesa nacional em particular.

Neste artigo, analisa-se criticamente o CEDN-2013. O conteúdo do CEDN-2013 é mais amplo

do que o dos anteriores CEDN, e avalia-se essa opção, reconhecendo-lhe méritos, mas discordando
dela. Em relação às linhas de acção estratégica, a análise crítica acaba por se associar às teses do
CEDN-2013, que se afiguram realistas e apoiadas por largos sectores.

2. ANÁLISE DO CEDN-2013

2.1 NATUREZA E FORMA

O CEDN-2013 tem como bases legais o artº7º da Lei de Defesa Nacional (LDN) e as alíneas d) e
g) do artº199º da Constituição (CRP). Foram cumpridos os pressupostos formais que tornam válido o
CEDN-2013. Quanto aos elementos a que o CEDN-2013 está vinculado, a margem de interpretação é
ampla, mas o CEDN-2013 está em vigor e vincula o Governo e o Estado.

A natureza do CEDN é indissociável da natureza do diploma que o aprova e põe em vigor, uma
Resolução do Conselho de Ministros (RCM), a qual não tem carácter legislativo nem regulamentar,
como resulta dos nº1 e nº6 do artº112º da CRP. O Governo usa as RCM para o exercício das suas
competências políticas (comunicar decisões políticas) e administrativas (comunicar e por em vigor atos
ou regulamentos administrativos independentes do Governo). A base constitucional invocada no
CEDN-2013 refere-se ao exercício das competências administrativas do Governo (alíneas d) e g) do
artº199º da CRP). Assim, o CEDN é um diploma que informa o Estado e o país da decisão do Governo
sobre as orientações políticas para a estratégia de defesa nacional; mas elas só têm carácter vinculativo
em relação à administração central, designadamente as FA.
1
Posto em vigor pela Resolução do Conselho de Ministros nº19/2013 (DR-1ª Série, nº67, 05-Abr, pp.1981-1995).
1
 Análise Crítica do CEDN-2013

2.2 TERMINOLOGIA

O CEDN-2013 emprega expressões indefinidas na lei e no documento, como “segurança”,

“estratégia nacional”, “conceito de ação estratégica nacional”, “políticas de segurança e defesa
nacional” e “estratégia de segurança e defesa nacional”. A literatura especializada tem sentidos para
estes termos que não coincidem por inteiro com o espírito e o conteúdo da CRP e da lei para o CEDN.

As palavras “antagonismo” e “inimigo”, ou seus eufemismos, como “adversário” ou “oponente”,

inexistem no CEDN-2013. Destacam-se ainda as ocorrências no texto de outros termos relevantes:
Conflito/s Risco/s Ameaça/s Ameaça/s Risco/s Risco/s
(genérico) (qualificado) (genérico) (qualificada) (genérico) (qualificado)
# 10 8 39 20 36 20

2.2.1 Estratégia de Segurança e Defesa Nacional

A referência a “segurança”, significando bem procurado pelas pessoas, pode confundir-se com a
política pública de segurança, que, no discurso técnico e político em Portugal, se refere tipicamente a
“segurança interna” (versus defesa nacional). Esta confusão agrava-se com as expressões “estratégia de
segurança e defesa nacional”, “Promover uma abordagem integrada da segurança interna, […]”,
“Promover a integração operativa da segurança interna, […]” e parece sugerir que se visa incorporar a
segurança interna no CEDN ou construir uma estratégia total de segurança.

A incorporação da segurança interna no CEDN, tornando-o uma estratégia de segurança nacional

(ESN), ou estratégia total de segurança, viola a LDN e pode violar a CRP, se diluir as fronteiras que a
CRP estabelece entre a segurança interna (a cargo das Forças e Serviços de Segurança, FSS) e a defesa
(a cargo das Forças Armadas, FA); se o Governo fizesse um CEDN assim, este seria inválido. Esta
falta de consistência do CEDN-2013 com o disposto na LDN cria uma situação lamentável, pois deixa
uma larga margem de interpretação – quando o diploma visa dar orientações com clareza – e parece
traduzir os desejos de alguns dos seus redatores.

O CEDN-2013 revelou um problema de fundo que merece atenção. Não havia fronteiras entre a
segurança interna e a defesa na versão da CRP de 1976 (então, o Conselho da Revolução, um órgão de
soberania militar, tutelava o regime). A edificação de fronteiras entre a segurança interna e a defesa
deu-se na revisão constitucional e na LDNFA2 (1982), e foi muito contestada pelos militares, incluindo

2
A experiência de numerosas intervenções militares na vida política no Liberalismo (sobretudo de 1820 a 1851) e na I
República (1910-1926), apesar de constar em todas as Constituições destes períodos a disposição “A força pública é
essencialmente obediente. Os corpos armados não podem deliberar”, a que se acrescentou a transição de 1974-1982,
criaram a convicção nos políticos da III República de que as Forças Armadas não devem ter missões domésticas próprias.
A experiência das ditaduras da América Latina nos 1960s e 1970s também apontou nesse sentido (Stepan, 1986).
2
 Análise Crítica do CEDN-2013

o então Presidente da República, que vetou a LDNFA3; há militares, até no ativo, que afirmam a sua
oposição àquelas fronteiras, dizendo que as ameaças a que Portugal está sujeito exigem a sua abolição4.
Essa tese está por provar e não é consistente com o Estado de Direito Democrático (EDD).

A divisão da produção de segurança tem razões fortes nas democracias5: a segurança face a
ameaças externas pode obrigar a dissuadir, resistir e retaliar, até aos mais altos níveis de intensidade do
uso da força. As internas, de mais baixa intensidade no contexto do império da lei, são enquadradas
pela segurança pública, pela manutenção e reposição da ordem pública, pela investigação criminal e
pelas informações e submetem-se às exigências de obtenção e preservação da prova para, com os
suspeitos, serem apresentados a tribunal (Matos:2008,p.91; Schelling:1966,p.2; Shemella:2006,p.137).

Nesta conceção restritiva estão vedadas às FA missões domésticas próprias, exceto no Estado de
Sítio, para evitar que as FA interfiram na governação ou extraiam benefícios pelo facto de terem e
poderem usar armas. É intencional e explícita em Portugal desde 1982, está interiorizada na doutrina e
é consistente com a natureza do EDD e com os demais Estados de direito democráticos (Amaral: 1983;
Morais: 2000; CC-PGR: 2001). Assim, as FA não podem dirigir, nem integrar, FSS. Mas a CRP e a lei
preveem a possibilidade das FA, dentro das suas capacidades, apoiarem as FSS e as autoridades civis
em geral, por exemplo, no âmbito das ameaças transnacionais6. Este modelo funciona e não há factos
que provem, ou sugiram, que funciona mal.

3
Evoluindo sobre visões anteriores (Santos:1980, p.61), o General Loureiro dos Santos (à data ministro da defesa
nacional) apresentou em 1979 uma proposta de lei de defesa nacional neste sentido (Santos:1980, pp.145-199). Este
militar integrou a “Comissão Fontoura”, e as suas declarações públicas são consistentes com a sua posição de 1979.
Também o veto do Presidente da República à LDNFA em 1982 considerava errada a conceção restritiva da defesa
nacional (Amaral: 1983, pp.483-489). Parece manter a mesma posição (Eanes, 2013).
4
“Sobre o conceito de defesa nacional apresentado na LDN, é importante realçar que a associação inequívoca da defesa
nacional às agressões ou ameaças externas, tendo sido incluída na LDNFA num quadro político interno de normalização
constitucional e em plena conjuntura de Guerra Fria, teve como finalidade afastar as Forças Armadas das intervenções
políticas internas que caracterizaram o anterior regime e o período de 1974 a 1982. Porém, tal associação foi mantida na
LDN, com um propósito que hoje não se descortina, quer face à falta de vínculo geográfico das actuais ameaças, quer
devido à profunda cultura democrática que regula o pensamento e acção dos militares das Forças Armadas. Para além
disso, criou uma cisão entre a doutrina, os sistemas e as estruturas militares, policiais e de protecção civil, incompatível
com a natureza das ameaças que afectam o país, e que cria evidentes dificuldades à organização e à ação do Estado”.
(Ribeiro: 2010, pp.11-12).
5
Desde Lasswell(1941) que há consenso entre os estudiosos na matéria que só a existência de um complexo ambiente de
ameaças, com ramificações internas, justifica um alargamento das missões das FA da defesa para a segurança interna.
“[…] it became impossible to be an expert in the management of violence for external defense and at the same time to be
skilled in either politics and statecraft or the use of force for the maintenance of internal order. The functions of the
officer became distinct of those of the politician and policeman.” (Huntington: 1957, p.32). “External military missions
are the most conducive to healthy patterns of civil-military relations, whereas nonmilitary, internal missions often
engender various pathologies.” (Desch : 1996, p.13). A experiência das ditaduras da América Latina nos 1960s e 1970s
também o recomenda (Stepan: 1986; Huntington:1991, p.249; Bebler: 1994, p.30; Goodman: 1996, p.30; Agüero: 1997,
p.200; Diamond: 1997, p.xxviii; Cohen: 2002; Brooks: 2005; Shemella: 2006).
6
Ver nº6 do artº275º da CRP, o nº2 do artº48º da LDN e o artº35º da Lei de Segurança Interna (LSI), aprovada e posta
em vigor pela Lei nº53/2008 (29-Ago).
3
 Análise Crítica do CEDN-2013

De resto, tarefas não-militares podem distrair as FA do que é a sua missão, a defesa militar,
perdendo eficácia, o que é em si indesejável: “Não tenhamos dúvidas que umas Forças Armadas
capazes de tudo fazer mas incapazes de fazer a guerra não são Forças Armadas.” (Santos: 1980, p.61).

Os apoios à tese da eliminação daquelas fronteiras, e os efeitos antecipados (circunscritos a mais

atribuições e poder para as FA) fazem crer que resulta mormente duma ambição corporativa, devida à
aversão à possibilidade de servirem Portugal sob a direção de autoridades policiais; ou visando, por
exemplo, o desejo de parar a retração que as FA sofrem, sobretudo por ausência de ameaças externas.

Não haverá muitas pessoas que admitam militares do Exército a mandar parar e revistar viaturas;
mas poucos se chocam com militares da Marinha a mandar parar um navio e a revistarem-no no mar
para uma acção de fiscalização da pesca; e são medidas de polícia nos dois casos. Isso poderá dever-se
a ser o Exército, e não a Armada ou a Força Aérea, que fazem golpes de Estado (Huntington: 1991,
pp.251-253); mas a experiência da I República em Portugal diz o contrário, e cabe recordar que a
Armada tem um corpo de fuzileiros, que é uma força de militares que opera em terra, desde o mar.

As FA, como outros grupos sociais, ambicionam ter mais poder e recursos (Janowitz: 1960, p.vii
e p.285). Mas os militares têm armas e são preparados para, se necessário, fazer uso da força até à
destruição; tendo oportunidade, pode concretizar-se a tentação de usarem essas armas ilicitamente, ao
serviço de fins sectoriais, políticos ou corporativos. Isso é incompatível com a supremacia civil7, que é
inerente ao EDD, e pode destruí-lo8.

Dito tudo isto, creio que é constitucionalmente viável passar de um CEDN para uma ESN, desde
que se mantenham as fronteiras constitucionais entre segurança interna e defesa. Mas tem de se mudar
a LDN, que impõe um CEDN. Tal será exequível e até desejável. E poderia começar-se por criar uma
lei de segurança nacional, como referência geral para os subsectores que têm o monopólio da violência
legítima, sem prejuízo das orientações específicas e adequadamente balizadas para cada um.

2.2.2 Estratégia Nacional

O CEDN-2013 afirma que “O conceito estratégico de defesa nacional deve assumir-se como a
estratégia nacional do Estado, […]”. Os termos sugerem que a “estratégia nacional” e o “conceito de

7
Expressão com origem em Huntington(1957) e adotada por muitos estudiosos, de que se destacam Finer(1962),
Agüero(1997) e Cohen(2002), e assim caracterizada: “Civilian supremacy is reached through a process consisting, first,
of the removal of the military from powerful positions outside the defense area and, second, of the appointment and
acknowledgement of civilian political superiors in the defense and military areas.” (Agüero: 1995, p.126).
8
“Precisely because the military is a permanent part of the state apparatus, with privileged acess to coercive resources, it
will be an integral part of the machinery that a new democratic government will have to manage.” (Linz: 1995,p.86).
“The armed forces can inflict significant harm on the democratization process through the pursuit of their own narrow
institutional interests or their intimidation of potential rivals.” (Goodman : 1996, p.38).
4
 Análise Crítica do CEDN-2013

ação estratégica nacional” estarão acima do CEDN e abrangem mais do que a defesa (e a segurança),
vinculando todo o país. Se isso visa comprometer o país numa orientação duradoura de política externa
em conflito – como defende Adriano Moreira no seu “conceito estratégico nacional” (CEN) (Moreira:
1997, p.168 e pp.462-471; Fontoura: 2013), que o autor contesta (Paulo: 2013) – está a extravasar-se o
comando legal, que se cinge à defesa nacional. De novo, o CEDN-2013 não é fonte de clareza; mas
podem-se conciliar aquelas afirmações com a lei.

Como “o mais contém o menos”, o CEN conterá o CEDN; mas só este tem base legal, pelo que
só são vinculativas as orientações relativas à defesa nacional. Dada a natureza administrativa e política
do diploma que põe em vigor o CEDN (RCM), ele só vincula o Governo e o Estado, mas vincula-os
por inteiro (não só o MDN). Será assim que se deverá interpretar a “estratégia nacional do Estado”.

De novo, revelou-se uma questão de fundo que merece atenção. Desde logo, não está claro se o
CEN (ou o conceito de CEN) coincide com uma ESN. Mas o CEN (implícito ou explícito) e a ESN
estão logicamente acima, e por isso devem influenciar a elaboração do CEDN.

Por outro lado, se o CEN tem, como parece, uma natureza transpersonalista, isso afasta-o do
EDD (Gunther et al: 1995, p.28; Lasswell: 1941, p.467). Os anteriores CEDN (1985, 1994 e 2003)
duraram nove anos cada um; atravessaram e vincularam vários governos, mostrando que as diferenças
dos governos com os seus antecessores não os impediram de manter CEDN em vigor. Ou então eram
inúteis e foram ignorados; mas se assim foi, que levou os governos a fazê-los e com regularidade?
Depois, se o CEN tiver natureza formal, tem de constar da CRP ou duma lei de valor reforçado, para
que resista a simples maiorias parlamentares e seja duradouro. Mas a CRP e as leis de valor reforçado
devem tratar só do enquadramento do sistema político e evitar doutrinas estreitas, as quais tendem a
criar bloqueios. Já bastou a CRP de 1976, que impôs a doutrina socialista da “irreversibilidade das
nacionalizações”, que só em 1989 se conseguiu flexibilizar. Sem ser pela CRP ou por leis de valor
reforçado não se vê como se podem vincular os governos a decisões dos seus antecessores. Enfim, está
por provar a tese, que é uma questão de fundo, de faltar a Portugal um CEN; e cabe a quem defende o
CEN mostrar como ele se integra no EDD em que vivemos. Os democratas terão de aceitar que, ao
contrário do passado, sem apoio popular ele dificilmente se concretizará – e esse não é problema do
povo que se diz pretender servir ou valorizar, também com o CEN.

Por fim, não se compreende como conciliar a tese da necessidade dum CEN, o qual impõe uma
orientação substantiva e duradoura aos futuros governos, com o facto consensual, de que o mundo vive
um período de grande volatilidade e incerteza. Parece mais razoável, face ao futuro desconhecido e
imprevisível, ter tantas opções em aberto quanto possível, no quadro do EDD e da CRP; quer dizer,
5
 Análise Crítica do CEDN-2013

preferir os mecanismos formais de decisão democrática e ágil, a doutrinas concretas. A inspiração dos
defensores do CEN assenta em decisões políticas e circunstâncias históricas opostas ao EDD, nas quais
a aprovação popular era, no mínimo, secundária (nem se sabe que apoio tiveram); isso é impossível
hoje e nem será desejável. E tem havido estabilidade nas grandes orientações políticas – embora se
perceba que haja quem, por exemplo, prefira menos Europa e mais Atlântico (Norte e Sul).

A ambição de adotar um CEN explícito parece traduzir sobretudo frustração com as prioridades
e a consistência política de vários governos, para seguir outras, segundo a lógica do “garrison-state”
(Lasswell: 1941, p.455).

2.2.3 Ameaças e riscos: a forma

O CEDN-2013 associa “ameaças” e “riscos” parecendo dar a “ameaças” um conteúdo definido e
a “risco” um carácter incerto. Mas as ameaças não são definidas – o futuro é incerto e imprevisível. Tal
como no passado, quem ameaça procurará explorar a surpresa para melhorar a eficácia. E não estão em
causa riscos: estes obtêm-se do produto dos efeitos nefastos de um evento (perigo ou ameaça) pela sua
probabilidade. Ora, ante eventos únicos9, não há como calcular probabilidades nem riscos; podem
estimar-se probabilidades, mas elas terão carácter subjectivo – são opiniões pessoais e futurologia. É
certo que as opiniões de especialistas podem estar mais informadas do que as dos leigos; mas não se
pode excluir que os especialistas extraiam benefícios das opiniões que defendem, ou que errem. A
falibilidade dos especialistas, involuntária ou manipuladora, tem de ser considerada porque existe. Por
isso, só pode falar-se de perigos, ameaças e vulnerabilidades e potencialidades (ativos) ante elas.

Esta não é uma mera discussão linguística: o termo “risco” pode induzir nos leigos confiança na
sua solidez, e na credibilidade dos especialistas e das referências aos riscos, que não tem fundamento,
e que afasta as pessoas da prudência e humildade que a incerteza real exige.

2.3 EXAME DE SITUAÇÃO

O CEDN-2013 afirma não existirem ameaças imediatas a Portugal, e admite várias ameaças não-
convencionais possíveis, mas imprevisíveis em concreto. Quer dizer, Portugal não tem inimigos, como
sugere a ausência da palavra, ou de um sinónimo ou eufemismo, no texto. Este aspecto é crucial, pois a
estratégia é uma disciplina de acção em ambiente de conflito ou choque de vontades – em que Portugal
não se vê agora direta e seriamente envolvido, exceto no contexto das alianças de que faz parte, e,
noutro plano que não envolve o uso da força, da concorrência inerente ao capitalismo.

9
Um evento que nunca ocorreu, que ocorreu mas sobre o qual não se dispõe de suficiente informação objetiva, ou que
ocorreu mas em circunstâncias muito distintas das que se lhe aplicarão no futuro (Gigerenzer: 2002, p.54).
6
 Análise Crítica do CEDN-2013

2.3.1 Ameaças e riscos à segurança global

A lista do CEDN-2013 é exaustiva e consensual, na perspectiva lata de segurança. Mas devem
distinguir-se as ameaças resultantes duma vontade humana directa, das que têm causas naturais, ainda
que influenciadas pela ação humana (como as alterações climáticas, alguns alegarão), pois as linhas de
ação para as enfrentar são substancialmente diferentes – nas segundas o emprego primário das FA, que
é o núcleo de um CEDN, é inadequado. As ameaças naturais podem despoletar cadeias de eventos que
culminem em ameaças à segurança humana e nacional; será o caso das alterações climáticas, que
podem causar secas (ou inundações) que forcem maciças migrações, de que resultem conflitos entre os
habitantes de regiões que se viram densificadas por imigrantes de culturas muito diversas. Mas não é
certo que isto tenha de acontecer assim; este é apenas um dos piores, entre vários cenários possíveis.

Cabe ainda sublinhar que ninguém pode fundamentar as probabilidades de ocorrência de todas
estas ameaças, em lado nenhum, sem subjetividade, o que torna incorrecto chamar-lhes riscos.

2.3.2 Ameaças à segurança nacional de Portugal

A lista do CEDN-2013 é exaustiva e consensual; também aqui, devem separar-se as ameaças de
origem humana das naturais. E devem ordenar-se as ameaças: as diretas, cujo impacto deixa poucas
dúvidas e que exigirão resposta imediata; e as indiretas, cujo impacto é incerto, pois atravessam
sucessivas relações de causa-efeito, raramente bem conhecidas e ainda menos deterministas, por mais
convincentes que sejam as narrativas lançadas nos media e no espaço público. De novo, não se pode
falar em riscos, exceto no caso da criminalidade organizada, cujo historial de anos e numerosas
operações de informações e combate permitem alguma caracterização.

Merece uma nota e cuidada reflexão a ausência de atentados contra os nossos ecossistemas, em
especial nos nossos espaços marítimos. Dada a vulnerabilidade das nossas longas costas e a fraca (pelo
menos comparativamente) patrulha dos espaços marítimos sob jurisdição portuguesa, seria de prever
há muito a ocorrência de ataques. Mas ainda não se revelaram vontades dispostas a explorar contra nós
as vulnerabilidades de Portugal. Se é certo que a maioria dos especialistas nunca esperou que fosse um
cenário provável, por isso mereceu pouca atenção, também revela que as vulnerabilidades só são um
problema se houver quem as queira explorar.

Nas ameaças identificadas, não se descortinam perigos para a soberania nem para a liberdade de
ação do Estado, exceto quanto a ataques cibernéticos, ainda muito difíceis de caracterizar; fora estes,
só estão em causa as dimensões de segurança humana, ambiental e económica.

Terá boas razões a ideia difundida na sociedade de que não há ameaças diretas a Portugal, e as
7
 Análise Crítica do CEDN-2013

que existem estão dentro do espetro de atribuições e competências das FSS, embora possam requerer,
ocasionalmente, apoio das FA ou até dos aliados da NATO e da União Europeia (UE).

O CEDN-2013 identifica ameaças claras e poderosas, como o terrorismo de origem religiosa ou

fundamentalista10. Esta ameaça levou os Estados interessados, designadamente da NATO, a aliar-se e a
atacá-la na origem, para evitar que atinja os santuários; por isso, trataram de colocar as fronteiras de
segurança bem distantes. A pirataria no Índico é uma ameaça à liberdade de circulação no mar e ao
comércio internacional, que se faz sobretudo por mar. Tem de ser combatida onde ocorre (de novo, em
distantes fronteiras de segurança) e está a sê-lo, através de missões da NATO e da UE, entre outros, e
do uso da força militar; só as FA têm capacidades para o fazer naqueles locais, embora atuem muitas
vezes mais como FSS, e só em excecionalmente se empregue a força até à destruição.

Estas ameaças revelam a necessidade e a relevância das FA no actual ambiente internacional:

todos os Estados têm de contribuir com as suas FA, em recursos e vidas humanas, para merecerem a
confiança e empenho uns dos outros. É difícil e demorado criar umas FA de raiz; por isso, uma
eventual (e circunstancial) ausência de ameaças diretas não deve determinar a extinção das FA. Estes
argumentos deviam constar do CEDN-2013, pois são decisivos para os cidadãos-contribuintes
perceberem a defesa nacional num ambiente de ausência de ameaças diretas.

2.3.3 Vulnerabilidades e Potencialidades de Portugal

Todas as vulnerabilidades podem ser exploradas por uma vontade externa para construir ameaças
e causar danos a Portugal e ao povo. A crise económica acrescenta e agrava vulnerabilidades: reduz o
potencial estratégico e, daí, as capacidades de derrotar ameaças; e dá ideias e oportunidades a quem
pense ameaçar. Mas só a dependência energética e alimentar, e as especificidades do território (como a
dispersão no mar e as extensas costas) podem ser directamente exploradas num conflito por inimigos
ou adversários – os quais primam pela ausência, como o CEDN-2013 reconhece implicitamente.

Como não há recursos para derrotar todas as ameaças (e menos, devido à crise) há que escolher
quais menosprezar, quais enfrentar e, destas, com quais não há compromisso possível. O CEDN-2013
não indica prioridades, nem genericamente, e devia: embora não se possa divulgar tudo, os princípios
da gestão de risco e quais as ameaças que não admitem compromisso deviam ser do conhecimento dos
cidadãos. Tal como deviam indicar-se os níveis de ambição relativos dos recursos a afectar ao combate
às várias ameaças e às reduções de ameaças; por exemplo, importa saber até que ponto se pretendem

10
Não o menciona, mas está implícito nas expressões “terrorismo transnacional” (RCM 19/2013: p.1984) e “[…] a
identidade de Portugal como uma democracia ocidental podem tornar o país um alvo do terrorismo internacional” (RCM
19/2013: p.1985).
8
 Análise Crítica do CEDN-2013

enfrentar ameaças pelas capacidades de dissuasão, e por outros meios, aspecto relevante também para
as fases seguintes do processo de planeamento estratégico.

As potencialidades ou activos são consensuais, mas, tal como as vulnerabilidades, devia estar
mais desenvolvida a sua identificação. E devia reconhecer-se que é uma potencialidade não ter muitos
inimigos ou adversários que explorem seriamente as vulnerabilidades – alguma criminalidade explora-
as, mas só raramente exigirá força militar para lhes responder.

2.4 LINHAS DE AÇÃO ESTRATÉGICA

As linhas de ação estratégicas adotadas são consistentes com o exame de situação e é difícil
discordar delas com fundamentos sólidos. Porém, a rejeição das alianças filosóficas e políticas com os
países ocidentais (alianças que são um pressuposto nuclear do CEDN-2013, interiorizado pela maioria
dos portugueses), conduzirá a outras conclusões. Escolher sempre os piores cenários é prudente, mas
deve reconhecer-se que não haverá recursos para superar bem todos. E no CEDN-2013 não é clara a
prioridade relativa das linhas de ação – fora a cimeira, a defesa militar da República –, a adotar quando
a falta de recursos obrigar a descurar algumas.

2.4.1 Estratégia de defesa sem inimigo

Um conceito estratégico de defesa pressupõe que há um inimigo, ou um adversário num conflito,
face ao qual se organiza a defesa. Ora no CEDN-2013 não há inimigos, e as vontades divergentes são
referidas por qualidades (“criminalidade”) ou regimes (“terrorismo”). Quer dizer, não há grupos nem
pessoas (vontades) face aos quais se deva organizar a defesa nacional de Portugal, pelo menos sem ser
no contexto da NATO.

Por isso, a ênfase que o CEDN-2013 coloca no aumento do potencial estratégico nacional não é
controversa nem surpreende: é o que se espera dada a situação de emergência financeira que Portugal
atravessa; nem podem surpreender a atenção dada a missões secundárias11 e desejos dum maior papel
para as FA na segurança interna. Ou refletirá apenas a intenção de não deixar de referir nenhum tópico
ou sector do Estado. Mas tudo isso tem a desvantagem de alongar desnecessariamente o texto.

Estas conclusões resultam do número de pontos e da abrangência político-económica, mas acima

de tudo da precisão relativa, nuns casos, ou das generalidades, noutros casos, com que se especificam
as linhas de ação. Por exemplo, o fundamento para as operações militares nas fronteiras de segurança
distribui-se por vários curtos pontos (1.2, 1.4.2 e 1.4.3), mas é nestas missões que as FA portuguesas

11
Cuja popularidade tem decrescido, conforme revelam os inquéritos à opinião pública (Carrilho, 1992, pp.8-10 e pp.27-
28; 1994, pp.8-10 e pp.27-28; e 1995, pp.37-39).
9
 Análise Crítica do CEDN-2013

hoje mais realizam a sua missão militar primária – com maior intensidade (Afeganistão), ou menor
intensidade (manutenção de paz nos Balcãs); no meio, ficam missões como o combate à pirataria ou a
imposição de paz no Kosovo.

Uma leitura rápida das recomendações de criação duma Estratégia Nacional de Ambiente (1.4.2),
de valorizar as missões de interesse público das FA (1.4.3), ou de clarificar as competências das FSS
(1.4.7) sugere que Portugal é um “garrison-state”, no qual a estratégia orienta as políticas do Estado.
Ou pode sustentar determinada dimensão das FA ou a oposição à sua retração. Para resolver a dúvida,
há que recordar que é um diploma do Governo, que foi seguido poucos dias depois de nova decisão de
restruturação das FA12: como esta envolve uma retração das mesmas, dever-se-á interpretar o CEDN-
2013 como um esforço abrangente no sentido do fortalecimento do potencial estratégico e do poder
nacional, porque isso servirá todos os sectores.

2.4.2 Controlo de Execução

O CEDN-2013 não menciona dispositivos de controlo da execução, desejados (Fontoura: 2013,
pp.130-131) mas possivelmente redundantes. De facto, o CEDN é parte da política de defesa nacional,
sujeita aos dispositivos de controlo das políticas públicas em três níveis: a avaliação dos cidadãos
expressa nos media, no espaço público e nas eleições gerais; a avaliação de grupos de interesses e de
partidos políticos; e as avaliações dos órgãos e serviços do Estado, em razão das suas atribuições. Há
que considerar os contributos de estrangeiros, ouvidos e quiçá atendidos, mas num plano subordinado
às avaliações dos nacionais. Há espaço para mecanismos específicos de avaliação a criar. Tratando-se
duma formulação conceptual, e só se concluindo a formulação da política em mais peças a montante,
as quais traduzirão a política em concreto, nada impede que seja nas ditas peças, ou depois delas em
vigor, que se criem novos processos de controlo específicos. Considerando a pouco clara definição de
prioridades (pelo menos, para os leigos) poderá avaliar-se a qualidade técnica da execução, mas não é
fácil avaliar a qualidade no contexto das preferências sociais e políticas – exceto no contexto concreto.
Ou seja, a avaliação será sempre contingente e feita caso a caso.

A preocupação com o controlo é compreensível, pois a defesa nacional é transversal ao governo

e ao Estado, e teme-se que o MDN a execute e os outros ministérios não. Cada setor tem abordagens e
prioridades próprias e a especialização típica da Administração Pública privilegia as visões setoriais às
visões globais, com raríssimas excepções – embora todos achem que são exceção. A preocupação com
a coordenação interministerial relativa à execução do CEDN-2013 tem fundamento, mas tem de ser

12
Posta em vigor pela RCM nº26/2013 (DR-1ªSérie, nº77, de 19-Abr, pp.2285-2289).
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 Análise Crítica do CEDN-2013

tratada como a coordenação noutros domínios, que se faz em matrizes mais ou menos formais. E deve
ser realista, no sentido em que deve ter em conta a ideia difundida na sociedade de que não há ameaças
diretas a Portugal que exijam o emprego das FA.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Para evitar dúvidas de interpretação, a RCM só devia usar a expressão CEDN. A variedade de
designações sugere a ambição de aumentar os contributos das FA na segurança interna, talvez mais da
Armada do que do Exército, o que não se justifica, porque a CRP e a lei já o permitem na modalidade
de apoio das FA às FSS e com eficácia. Mas, de acordo com a CRP e a lei, é possível interpretar
restritivamente as expressões abrangentes ou ambíguas do CEDN-2013 e incluí-las no enquadramento
ou como pontos de reflexão.

A natureza especializada, árida, quiçá elitista, da matéria, quando não há inimigo nem ameaças
ao território e ao Estado, e a excessiva extensão do documento (15 páginas, enquanto o CEDN-1985
tem 4; o CEDN-1994, 3; e o CEDN-2003, 9), não tornam o CEDN-2013 apelativo a largos sectores do
povo. O alcance poderia crescer com um texto de apenas duas páginas, que seria um sumário executivo
de um documento de referência e completo, as Bases do CEDN.

Num CEDN curto, afirmar-se-ia que Portugal não tem inimigos nem ameaças diretos, mas que
está empenhado, com os seus aliados, na defesa das suas fronteiras de segurança, que hoje e por mais
alguns anos se situam no Afeganistão, nos Balcãs, no Mediterrâneo e no Oceano Índico. Identificam-se
várias ameaças à segurança, inorgânicas ou sem carácter militar, como certas organizações terroristas
internacionais (com fins ambientais, políticos e sociais) ou associações criminosas (que se ocupam de
tráficos de pessoas, de bens comerciais e de armas, incluindo as de destruição maciça), cuja resposta
cabe às FSS, com o apoio das FA, a pedido e sob a orientação daquelas, com a organização
operacional e as regras de empenhamento definidas caso a caso, e na modalidade de controlo táctico.

A emergência financeira em que Portugal se encontra debilita gravemente o seu poder nacional e
constitui uma séria vulnerabilidade. Portugal tem a sorte de estar a viver uma emergência financeira,
que muito lhe debilita o poder nacional, sem ter inimigos ou adversários, nem eles surgirem por essas
vulnerabilidades, podendo assim focar-se no ajustamento e no fortalecimento.

A ausência de inimigos e ameaças militares não determinam a extinção das FA. Primeiro, porque
Portugal tem compromissos internacionais de defesa e segurança coletiva que deve cumprir, para que
possa contar com o apoio dos seus aliados quando deles necessite. Depois, porque, embora não haja
indícios de aproveitamento das vulnerabilidades, podem surgir ameaças mais gravosas, cuja resposta
11
 Análise Crítica do CEDN-2013

se veja impossibilitada pela demora que leva a recriação de novas FA. Por isso, as FA devem manter
um conjunto de capacidades simultaneamente habilitadas a defender o santuário (ágeis e eficazes até
que se possa contar com o apoio dos aliados), e a participar na defesa das distantes fronteiras de
segurança. As capacidades sobrantes das FA devem ser disponibilizadas para apoiar FSS e outras
entidades, domésticas e internacionais, a pedido e sob a orientação delas, com a organização
operacional e as regras de empenhamento definidas caso a caso, e na modalidade de controlo táctico.

Por fim, merece reflexão a possibilidade de substituir o CEDN por uma ESN. As ameaças e o
ambiente de segurança, nacional e internacional, são muito voláteis e incertos; recomendam uma visão
integrada da segurança, que o modelo do CEDN não alcança. Mudar para um modelo de ESN
obrigaria a mudar a lei – mas não é incompatível com a CRP, nem no espírito nem na letra. Nesse
caso, devia criar-se uma Lei de Segurança Nacional, na qual se combinariam a LDN e a LSI, com uma
disposição que regularia a criação da ESN. Nesta visão total da segurança nacional, não devem alterar-
se as fronteiras entre a segurança interna e a defesa, a bem do EDD e previstas na CRP, continuando as
FA sem competências próprias internas fora do Estado de Sítio.

A natureza transdepartamental da ESN aponta para o fim do Instituto de Defesa Nacional e a sua
substituição por um instituto de segurança e estratégia nacionais, com atribuições e capacidades sobre
todos os subsectores da segurança (FA, FSS, serviços de informações, diplomacia, proteção civil), ao
qual caberia a formulação, acompanhamento interdepartamental da concretização, e avaliação da ESN.
Este instituto ficaria na dependência do Ministro da Presidência ou do Primeiro-Ministro.

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