Diseño Institucional - CEU Osiptal Arturo - Vasquez - 02-2019-vf PDF

2/18/2019
Diseño Institucional para la Regulación
XXIII Curso de Extensión Universitaria de Osiptel, Lima - Perú
Profesor:
Arturo L. Vásquez Cordano, Ph.D.
Lima, Febrero del 2019

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Presentación del Profesor

• Prof. Arturo Vásquez Cordano
– Ph.D. en Economía de la Minería y Energía
– M.Sc. en Economía Minera
Colorado School of Mines, EE.UU.
– Licenciado en Economía, PUCP.
• Miembro del Consejo Directivo de OSIPTEL. Director de Investigación, Escuela de Postgrado

GĚRENS. Fue Viceministro de Energía del Perú. Experiencia previa de alta dirección y gerencia:
OSINERGMIN, INDECOPI. Arbitro de Solución de Controversias Empresariales.
• Áreas de Especialización: Economía Minera y de la Energía, Optimización de Operaciones,
Análisis Económico del Derecho, Organización Industrial, Finanzas Aplicadas, Economía
Ambiental, Teoría de la Regulación, Econometría Aplicada, Economía Empresarial.
• Consultor Internacional y Profesor en Escuelas de Postgrado (GĚRENS, PUCP, ESAN, UPC,
Colorado School of Mines, BCRP, Osinergmin, Osiptel, Indecopi).
• Miembro activo de la Society of Mining, Metallurgy and Exploration (SME), International
Association of Energy Economists (IAEE), American Economic Association (AEA), Society of
Petroleum Engineers (SPE).
• Publicaciones en revistas peer-review, libros en editoriales internacionales.
Dr. Arturo L. Vásquez Cordano Diseño Institucional y Regulación 18/02/2019 1
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Estructura del programa
Contenido
• Sesión 1: Reformas Estructurales y el Nuevo Rol del Estado
• Sesión 2: Fallas Regulatorias y Crisis Sistémicas
• Sesión 3: Estableciendo el Diseño Institucional para la Regulación de los

Servicios Públicos
• Sesión 4: Atributos de un buen Diseño Organizacional para la Regulación
• Sesión 5: Modelando el Diseño Institucional
• Sesión 6: Diseño Institucional del Osiptel
• Sesión 7: Mejora de la Calidad Regulatoria. Reflexiones Finales
Sesión 1: Reformas Estructurales y el Nuevo

Rol del Estado Regulador
¿Por qué se requiere regular las industrias de servicios públicos de
infraestructura?

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Reformas y Rol del Estado Regulador
Reformas Estructurales y Diseño Regulatorio (1)

• 1990s: Cambio del modelo económico en el Perú:
Constitución de 1993.
– Privatización de empresas públicas monopólicas con pobre
desempeño económico.
– Desregulación de la provisión de los servicios públicos de
energía, telecomunicaciones, transporte y saneamiento.
• Objeto: expandir la infraestructura de servicios públicos,

mejorar la calidad de los servicios, generar rentabilidad en
los negocios de infraestructura para atraer inversión
extranjera, reducir el déficit fiscal y estabilizar los ingresos
fiscales a fin de controlar la hiperinflación, generar empleo.
Reformas Estructurales y Diseño Regulatorio (2)

• Cambio del Rol del Estado: Dejó de ser Estado-
Empresario proveedor de servicios públicos para ser un
Estado-Regulador de las industrias de estos servicios.
• Se requiere regulación económica para evitar que las

empresas monopólicas prestadoras de servicios fijen precios
elevados y reduzcan la calidad de los servicios públicos.
• El Estado regulador interviene en el mercado asumiendo la

función de tutela de los intereses de los consumidores
respecto de la conducta monopólica que existiría en caso de
que no asumiera ese rol.
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¿Qué es la Regulación y por qué es importante?

• «Regulación puede definirse como cualquier instrumento
por el cual los gobiernos, sus cuerpos subsidiarios y sus
cuerpos supranacionales (tal como la UE o la OMC)
establecen requerimientos a los ciudadanos y las empresas
que tienen fuerza legal» (OCDE).
• La política regulatoria se puede ver, estratégicamente (con

la política fiscal y monetaria) como uno de los tres puntos
de apoyo básicos a disposición de los gobiernos para la
gestión de la economía y la sociedad, la implementación de
la política y la influencia en el comportamiento.
Reformas y Rol del Estado Regulador La Regulación Económica y Social

|
Intervención del Estado mediante la Regulación
• El rol regulador del Estado para corregir fallas en una economía
de mercado se concreta en dos tipos de intervención regulatoria:
– Regulación Económica: Regulación de tarifas y calidad del

servicio en el caso de monopolios naturales (e.g., concesiones
de servicios públicos) y defensa de la competencia en otros
casos (abuso de posición de dominio en estructuras
monopólicas y oligopólicas, concentraciones empresariales)
– Regulación Social: Intervención estatal en la disipación o

mitigación de los problemas en el bienestar social generados
por la asimetría informativa, las externalidades y la provisión
de bienes públicos.
» Regulación de la seguridad industrial y la salud ocupacional,
» Regulación sanitaria y ambiental,
» Regulación de la salud.
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La Regulación Económica y Social Resumen: Fallas de Mercado y Por Qué Regular
Fundamentos Normativos de la Regulación

Justificación Objetivos principales de la regulación Ejemplo
(Fallas de Mercado)
Poder de Mercado:
Monopolios y Oligopolios. Corregir la tendencia a incrementar precios y reducir Industrias concentradas.
calidad.
Comportamiento
Prevenir comportamientos no competitivos Fijación de precios regulados en el
Anticompetitivo y fijación de
sector eléctrico.
precios predatorios.
Aprovechar las ventajas de las economías de escala y de Empresas de transmisión eléctrica.
Monopolios Naturales. ámbito.
Ganancias inesperadas Transferir beneficios de rentas inesperadas de empresas a Empresa que inesperadamente
los consumidores o a los contribuyentes. descubre una fuente de suministro
más barata.
Externalidades Obligar al productor o consumidor a asumir los costos Contaminación del río por una
totales de producción en lugar de trasladarlo a terceras fábrica.
partes o a la sociedad.
Información Asimétrica Informar al consumidor para permitir operar al mercado. Rotulado de medicamentos,
alimentos, licores, etc.
Bienes públicos Compartir costos cuando los beneficios de la actividad Servicios de defensa y seguridad,
son compartidos pero hay problemas de los “free-rider” servicios de salud.
(persona que recibe los beneficios de un bien público sin
contribuir a pagar los costos de producir dichos
beneficios).
Continuidad y disponibilidad Asegurar niveles de servicio “esencial” para la sociedad Aseguramiento del servicio de
del servicio Electricidad.
Fuente: Baldwin y Cave (1999)
Importancia de la Regulación Económica

• La regulación económica ha tenido como objetivo promover
la competencia efectiva donde ésta sea posible, y
proporcionar un sustituto de la competencia, donde no es
posible.
• Proporciona un entorno estable y predecible para asegurar

las decisiones de inversión a largo plazo.
• Se requiere flexibilidad para responder a las circunstancias

cambiantes y seguir siendo relevante y eficaz en el tiempo.
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Industrias Reguladas e Infraestructura

• La inversión en industrias reguladas es vital para promover
el crecimiento económico y aumentar la competitividad.
• Una regulación económica adecuada es un factor crítico

para fomentar la inversión en infraestructura.
• En las economías en desarrollo, la promoción de la

inversión es muy importante para cerrar las brechas de
infraestructura y garantizar el acceso universal a los
servicios energéticos.
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Brecha de Infraestructura en el Perú
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Servicios Públicos de Infraestructura: Caso Especial
Fuente: Banco Mundial (1994), Stiglitz (1988).

Elaboración: Vásquez (2002)
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Atributos de las Industrias de Servicios Públicos

1. Naturaleza multiproductora.
2. Existencia de economías de escala, diversificación y densidad en la
producción.
3. La producción de servicios públicos, en muchos casos, no puede almacenarse.
4. Los servicios públicos son de consumo masivo.
5. La demanda por servicios públicos es cambiante a lo largo del tiempo.
6. Elevados costes hundidos (principalmente en redes fijas).
7. Limitaciones o restricciones a la capacidad de producción (externalidad de
congestión).
8. Extistencia de externalidades entre usuarios (externalidades de red y de
llamada).
9. Segmentos de Monopolio Natural en algunos sectores de la industria.
10. Compleja estructura vertical de la industria.
11. Sostenida evolución en la tecnología de producción.
12. Generan externalidades negativas sobre el medio ambiente.
Fuente: Vásquez (2002)
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Características de la Inversión y Rol del Regulador

• Inversiones privadas en el sector de telecom son vulnerables a
expropiaciones administrativas por:
– Grandes montos comprometidos con carácter de costo hundido.
– Importantes economías de escala y de alcance.
– Productos son masivamente consumidos por las poblaciones de votantes, por lo cual
los servicios están constantemente sujetos a la politización.
• Existe tentación para la interferencia política y también riesgos

de «captura» por parte de las empresas.
• Los gobiernos pueden ser «oportunistas» y actuar de forma

«expropiatoria», por ejemplo, mediante reducciones en las
tarifas.
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Debilidad Institucional
• El Perú es un país institucionalmente débil (alto grado de
inseguridad, casos de corrupción, Poder Judicial ineficiente, etc.)
• Las reformas estructurales crearon los organismos reguladores

con características de agencias especializadas en temas
complejos y multidisciplinarios, para mitigar el riesgo de
“politización” de proceso regulatorio.
• La protección del sistema regulatorio se requiere por el

cuestionamiento al proceso de privatización por grandes
escándalos de corrupción en la administración pública, la
potencial sobre-regulación en la que pueden incurrir algunas
agencias y la existencia de intereses políticos.
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Sesión 2:
Fallas Regulatorias y Crisis Sistémicas
La Regulación presenta fallas que pueden generar riesgos de crisis
sistémicas. ¿Por qué falla la regulación?

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Fallas Regulatorias y Crisis Sistémicas Crisis Mundiales Recientes
Motivación: Falta de Regulación, Crisis Sistémicas

• Las Crisis del Siglo XXI
– Collapso de la burbuja dotcom (2000)
– Gripe Aviar (2005)
– Colapso Financiero (2007 -- ?)

• Riesgo moral al límite
– Crisis Energética (2008)
– Catástrofe Ecológica (2010)
– Crisis Nuclear (2011)
– Crisis Europea (2012 – 2013)

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Fallas Regulatorias y Crisis Sistémicas Crisis Mundiales Recientes

• Las Crisis del Siglo XXI
– Crisis de Medio Oriente y China (2014)
– Fin del Superciclo de los Commodities (2014-?)
– Cambio Climático (2015-?)
– Tensión entre Corea del Norte y USA (2016-?)
– Corrupción y las Constructoras en LATAM (2016-?)
– Guerra Comercial
(2018 - ?)
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Fallas Regulatorias y Crisis Sistémicas Costas (2010): Crisis Financiera del 2008

• En el ámbito financiero, la crisis de 2008 ha puesto de manifiesto
las consecuencias que para la economía y la sociedad se pueden
derivar de una inadecuada combinación de riesgo-seguridad.
• El optimismo de los economistas partidarios de la eficiencia de los

mercados desregulados contagió a los hacedores de política,
reguladores y supervisores.
• La experiencia de esta crisis financiera nos enseña que cuando

existe una enorme incertidumbre en cuanto a la posibilidad
que se produzca uno de esos riesgos de baja probabilidad pero
de efectos sistémicos, lo mejor es no confiar en el mercado
como mecanismo de asignación eficiente de riesgos, ni utilizar
para evaluarlos modelos matemáticos sofisticados que utilizan
supuestos simples y bases estadísticas muy débiles.
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Fallas Regulatorias y Crisis Sistémicas Crisis Mundiales Recientes: Algunas Lecciones

• Riesgos de baja probabilidad pueden tener efectos
adversos sistémicos sobre la humanidad.
• Conclusiones de las últimas crisis:
– Previsibles,
– Estado no preparado para afrontar las crisis,
– Agencias supervisoras y reguladoras débiles  regulación,
ineficaz. Mal diseño regulatorio. Exceso de Riesgo Moral,
– Escasez de transparencia,
– Gestión empresarial no ética,
– Inexistencia de rendición de cuentas.
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Fallas Regulatorias y Crisis Sistémicas Crisis Mundiales Recientes: Algunas Lecciones
Motivación: El Estado Regulador Contra-ataca

• BEFORE:
Desconfianza en el Estado
Ideología neoliberal: extrema confianza en el mercado
Rol Subsidiario – Poca Regulación
• NOW: STATE RELOADED
OCDE: Reconocimiento de la importancia del rol regulador del

Estado. Importancia del gobierno corporativo e incentivos.
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Extremos de la Organización del Estado

El Péndulo • La regulación
económica
enfrenta desafíos
en ambos
extremos del
péndulo.
Desregulación:
Planificación Libre Mercado
Estado Estado
Centralizada: Empresario: Regulador
Control Estatal Interventor de (Intervención
Directo los Mercados Acotada)
Menos Regulación Menos Regulación

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Problemas vinculados a la Regulación ¿Por qué puede fallar la Regulación?
Fallos de la Regulación y la Teoría de la Captura

1. Asimetría informativa: el Estado no dispone de la información
privada de los agentes para determinar una solución óptima
social.
2. Captura regulatoria: el Estado es pasible de influencias de
grupos de interés, lo cual puede llevar a dejarse influenciar por
grupos de interés sobre-representados en la discusión: el
problema de la acción colectiva de Olson.
3. Oportunismo político: el Estado puede generar transferencias
de recursos entre los agentes económicos no motivado por la
eficiencia sino por el clientelismo político.
¡Ni el Mercado ni la Regulación son la Panacea!
Para evitar los problemas de captura y oportunismo se requiere que

la regulación (económica o social): sea transparente, rinda cuentas,
exponga sus motivaciones y haga un análisis costo-beneficio de su
intervención. Pero, ¿cómo se puede diseñar organizacionalmente?
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Captura e Información Asimétrica (1)

- La empresa regulada puede buscar influenciar la regulación para obtener
ventajas lo que puede generar una demanda de regulación:
– Control del proceso de regulación y mejor predicción de ingresos.
– Eliminación de competencia potencial y precios altos.
- El regulador puede tener una agenda distinta a la búsqueda del bienestar de los
usuarios.
- Existe información asimétrica entre el regulador y los poderes del Estado de

los que depende (ejecutivo, legislativo)  relación de agencia.
Estos temas configura un escenario donde existe un riesgo de “captura” para el

regulador (Stigler, 1971; Becker y Stigler (1974): Laffont y Tirole; 1993).
• La interacción intensa entre el Estado y las empresas (para medir eficiencia

productiva y estimar costos) de carácter, frecuente y de difícil observabilidad o
verificabilidad facilita la posible captura (el problema del riesgo moral
analizado por Holsmtröm, 1979; Grossman y Hart, 1983).
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Captura e Información Asimétrica (2)

• Este acercamiento puede generar problemas de incentivos en los funcionarios
públicos y hacer que la agenda de la empresa regulada se imponga en sus
decisiones administrativas, implicando corrupción directa o indirecta (empleo o
consultoría en el futuro de parte de la empresa regulada  puerta giratoria).
• Inconsistencia dinámica de diversas políticas económicas derivadas del

oportunismo politico donde las inversiones son de largo plazo y mayormente
hundidas (falta de credibilidad y confianza en el gobierno para atraer
inversiones).
• Existe asimetría informativa entre el Estado y las empresas reguladas (esta

última conoce sus verdaderos costos y estrategias, mientras que el Estado
dispone solo de información pública y algo de información confidencial que
tiene que ser procesada por sus funcionarios para ejecutar el proceso
regulatorio)  Rentas informacionales para la empresa regulada.
• Otros temas: controlar el poder de mercado, carácter multi-institucional de la

regulación, fiscalización de la calidad de los servicios prestados (debilidad de
los incentivos por el problema de agencia común).
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Desconfianza en el Modelo Regulatorio (1)

• La fallas regulatorias sugieren la idea de que es mejor socialmente que
no exista una función regulatoria del Estado y que el mercado sea el
asignador de los recursos.
• Este enfoque (que fue parcialmente utilizado en países como Nueva

Zelanda), implica la utilización del Poder Judicial como mecanismo
disuasorio del poder monopólico de las empresas prestadoras de los
servicios públicos.
• Se asume que la contestabilidad o disputabilidad del mercado

(Baumol et al. 1982) es suficiente para alinear al monopolista con una
conducta competitiva. La realidad muestra que las industrias exhiben
costos hundidos y no agotan sus economías de escala, por lo que la
hipótesis de contestabilidad no se cumple.
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Desconfianza en el Modelo Regulatorio (2)

• ¿Cómo entonces diseñar el modelo de regulación para minimizar sus
fallas, si es que las solución de mercado no es una alternativa?
• Dos alternativa
– Mediante un organismo técnico dependiente de un Ministerio del
Poder ejecutivo.
– Mediante un organismo o agencia reguladora independiente.
• El diseño institucional de la regulación debe buscar resolver las fallas

que enfrenta el Estado al ejercer su función reguladora, pero
enmarcado en las características institucionales de la sociedad donde se
ejerce dicha función.
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Sesión 3:
Estableciendo el Diseño Institucional para la
Regulación de los Servicios Públicos
¿Cómo plantear un diseño regulatorio para corregir las fallas en la
regulación económica y social que realiza el Estado?

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Demanda de Regulación
Grupo de interés
1. Directorios Oferta de Regulación 2. Medios de

Lobbies Comunicación
(Compra de Propaganda)
Agencia Reguladora
Alta Dirección
Relación
Principal - Agente Sistema Político
Oferta de Regulación Ejecutivo
Burocracia Legislativo
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Estableciendo el Diseño Institucional
¿Dónde se encuentran los reguladores?

Grupos de interés y objetivos de la actividad regulatoria
ESTADO
Garantizar Proteger a los

las consumidores
inversiones
OR
EMPRESAS CONSUMIDORES
Promover la eficiencia económica
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Asimetría de Información, Monopolios, Regulación

ESTADO Función Objetivo: Maximizar
votos, legitimidad política,
representatividad social
Politización de - Política de Telecom Delega poder regulatorio por no contar con

la Regulación - Marco Normativo información suficiente sobre el comportamiento
(Captura por - Recursos Presupuestarios
- ¿Autonomía ? de la empresa.
parte del
Gestión de Intereses
Función Objetivo: Maximizar

Estado) REGULADOR ingresos laborales y no laborales,
reputación, sostenibilidad laboral
Captura - Tarifas (eficiencia) Relación Principal – Agente y Poder de

Regulatoria por
(Lobby)
- Supervisión y Mercado. El regulador no observa directamente

parte de Privados
Monitoreo
el esfuerzo de cumplimiento de las normas por
- Sanciones (ejecución
(Corrupción) pública de la ley) parte de la empresa. Monopolios.
EMPRESA DE Función Objetivo: Maximizar

TELECOM ganancias directas e indirectas
Oportunismo privado y público: Hay incentivos “bilaterales” para interferir con la labor del regulador con el objeto
de obtener rentas económicas o réditos políticos (hasta populistas). ¿Cómo enfrentar el problema?
Fuente: Vásquez Cordano (2012), Gallardo y Pérez-Reyes (2004). Elaboración: Prof. Arturo Vásquez
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Características de la Inversión y Rol del Regulador
Politización O.R. Captura
Politización y Oportunismo: Favoritismo o captura de la

regulación:
La expropiación de cuasi-
rentas de empresas mediante El uso del poder coercitivo del
un cambio en las reglas de Estado a través de la regulación
juego. por parte de grupos de interés
(corrupción).
Falla de la regulación en crear
la credibilidad necesaria para Falla de la regulación en controlar
promover la inversión en las los monopolios naturales.
industrias de energía.
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Credibilidad y Regulación
Problemas contractuales:
1. Regulación y credibilidad: problemas contractuales entre la
empresa y el gobierno generados por la potencial expropiación
de cuasi-rentas. La probabilidad de expropiación es mayor
cuando los beneficios de corto plazo sean mayores que los costos
directos (pérdida de reputación e inversión futura) o costos
indirectos (institucionales).
2. Regulación y poder de mercado: problemas contractuales
entre empresa y usuarios creados por la asimetría en la
negociación entre empresas y usuarios cautivos con demandas
inelásticas.
3. Regulación y subsidios cruzados: problemas contractuales
entre los grupos de interés y el gobierno creado por el uso del
poder coercitivo del Estado en beneficio de grupos de interés con
agendas salientes.
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Principales Instituciones Regulatorias a proteger

• Compromiso de no expropiación de los activos
privatizados o concesionados.
• Credibilidad y Autonomía del Organismo Regulador
– El diseño del marco regulatorio debe responder a fortalecer ambas

instituciones.
– Retos: descentralización de sus oficinas regionales y desconcentración de
funciones hacia los gobiernos regionales en el marco del proceso de
descentralización del Estado.
– Es necesario asegurar la «credibilidad» y «autonomía» mediante un
adecuado diseño institucional: candados institucionales (e.g., contratos
ley), organismos reguladores técnicos e independientes.
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Literatura sobre Diseño Institucional Regulatorio
Fuente: Quintanilla (2009)
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Organización de la Supervisión de Competencia
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Organización de la Supervisión en Energía y Minas
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Organización de la Supervisión en Telecom

Ministerio de
Transportes y PCM Congreso Fiscalía de la
Comunicaciones Nación
Poder
OSIPTEL Judicial Ministerio del
Ambiente
OEFA
Multas y Medidas Sanciones Penales

Administrativas
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Estructura del Poder Ejecutivo y los Reguladores
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Sesión 4: Atributos de un Buen Diseño

Institucional para la Regulación

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Atributos de un Buen Diseño Institucional
Regulación e la independencia del regulador
• “La característica clave del modelo de regulador

independiente es su independencia en la toma de
decisiones. Esto implica que las decisiones del
regulador son tomadas sin la aprobación
previa de ninguna entidad gubernamental;
ninguna entidad distinta a una corte de justicia o
un panel de apelaciones pre establecido, puede
revocar las decisiones del regulador”.
(Brown y Stern, 2006: 50 citado Távara, 2013 “Independencia y relaciones con los gobiernos”)
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¿Qué es la Autonomía de los Reguladores?

• Capacidad de los organismos reguladores para establecer
políticas y acciones para el interés de todos los agentes
económicos.
• Las decisiones adoptadas por los organismos reguladores deben

ser moralmente correctas, viables técnicamente y defendibles
intelectualmente.
• Implica el diseño institucional adecuado para evitar la

politización y captura.
• Clave: Fortalecimiento de la autonomía de los reguladores con el

fin de evitar los riesgos de captura y la politización.
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Pilares de la Autonomía (1)

a) Mandato Independiente, objetivos y responsabilidades del
regulador claros, independencia del poder político, delimitación
de normativa y funciones regulatorias por ley.
b) Estabilidad del Directorio, elecciones escalonadas del
directorio, por periodos fijos y causas de remoción claramente
definidas.
c) Presupuesto Autónomo, presupuestos estables, financiados a
través de la contribución de las compañías reguladas. Esto
permitirá que los organismos reguladores tengan los recursos
para desarrollar sus actividades eficientemente.
d) Procedimientos de apelación, mecanismos independientes para
reconsideración y apelación de decisiones, con múltiples
instancias, cualificadas e independiente.
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Pilares de la Autonomía (2)

e) Criterios de designación: Miembros del Directorio de varias
profesiones relacionadas a las funciones del OR, con altas
calificaciones técnicas y de gestión política.
f) Rendición de Cuentas (Accountability): Publicación de
reportes, decisiones y procedimientos. Decisiones del directorio
fundamentadas en el Marco Regulatorio.
g) Personal Calificado: Incentivos para atraer y retener personal
con experiencia, integridad y probidad.
h) Transparencia: las propuestas regulatorias se presentan en
audiencias públicas para la discusión con las grupos de interés.
44
OCDE: “Being an Independent Regulator”

• OCDE (2016) considera que la independencia real o de
facto es más relevante que la formal, dado que busca
garantizar la existencia de una cultura de independencia,
adecuada coordinación con otros niveles de gobierno e
interacción permanente con los actores de mercado.
• La OCDE examina reguladores en 26 países para medir su

nivel de independencia real e identificar áreas donde la
influencia indebida puede obstaculizar su desempeño.
Algunos principales hallazgos son i) la independencia
regulatoria no es un fin en sí misma, sino un medio para
garantizar la entrega efectiva y eficiente de los servicios
públicos, ii) la independencia es un objetivo dinámico que
los reguladores deben estar preparados para abordar
continuamente, iii) los reguladores deben ser parte de un
ecosistema de gobernanza transparente y que funcione bien
45
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¿Cómo estructura un buen diseño regulatorio?
Fuente: Quintanilla (2009)
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Diseño Institucional Eficiente de la Regulación

Diseño Óptimo de los Organismos
Reguladores
Mandato Presupuesto Criterios de

Accountability
Independiente y autónomo designación
Autonomía
Constitucional
Estabilidad del Procedimientos Personal calificado

Transparencia
Directorio de apelación y adecuado
Fortalezas contra el Fortalezas contra el

Riesgo de Politización Riesgo de Captura
Fuente: Laffont y Tirole (1993), Levy y Spiller (1995).
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Organización Institucional para la Credibilidad

Regulador: Órgano ejecutor de la política de Ministerio: Órgano
telecomunicaciones en su ámbito de competencia planificador y diseñador de la
Baja competencia política de telecom
Tarifas
(Monopolios)
Regulación de Acceso universal
Precios Promoción de la
Inversiones
Libre Competencia Eficiencia en el uso de espectro
Eficiencia
radioeléctrico
Pérdidas de Garantía de Confiabilidad de la provisión del

Calidad Continuidad servicio de telecomunicaciones
llamadas suministro
Expansión de las Redes

Seguridad de las instalaciones (?)
Mix tecnológico para proveer

Regulación ambiental (LMP, ECAS)* servicios de telecomunicaciones
* En el caso peruano el tema es tratado por otra entidad
Planificación Sectorial de Largo Plazo
Elaboración: Vásquez Cordano
48
Atributos de un Buen Diseño Institucional Eberhard (2007)
Modelos Institucionales Alternativos

Los países en desarrollo que
intentan implementar el
modelo estándar de
regulación independiente han
encontrado muchos
problemas y desafíos. Estos
pueden surgir cuando un
sistema regulatorio es
incompatible con el
compromiso regulatorio del
país y la dotación de recursos
institucionales y humanos.
Seleccionar de un menú de
opciones regulatorias para
crear un modelo híbrido, que
mejor se adapte a las
circunstancias y los desafíos
de un país, puede mejorar el
desempeño regulatorio.
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Institucionalidad y Gobernanza Regulatoria

• La credibilidad y legitimidad del regulador también
depende del contexto institucional y político
– Independencia y contrapesos entre poderes públicos,
– Funcionamiento del sistema judicial,
– Confianza en partidos y líderes políticos,
– Trasparencia en los procesos de decisión y definición, de
políticas públicas,
– Corrupción,
– Inseguridad.
Fuente: José Távara (2013). “Independencia y

relaciones con los gobiernos”. OCDE, “Being an
Independent Regulator” (2016).
50
Sesión 5:
Modelando el Diseño Institucional
Caso de Estudio: La Regulación de la Seguridad Industrial y las
Políticas de Competencia (Vásquez, 2012)
* El modelamiento institucional requiere el uso de la Organización Industrial, la Teoría

de Juegos, la Teoría de la Información y la Economía Política

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Modelando el Diseño Institucional Regulación del Sector Hidrocarburos
Fundamentos de la Regulación de la Seguridad

• Tecnología riesgosa asociada a la producción, refinación y
comercialización de hidrocarburos:
– Riesgos a la seguridad de las personas y su salud,
– Riesgos de contaminar el medio ambiente,
– Imposibilidad de eliminar riesgos (incluso con 100% de cumplimiento).
• Asimetría de Información entre el Estado y la Empresa Petrolera
• Riesgo Moral  Una vez que el Estado autoriza a la empresa a operar,

ésta conoce mejor que el Estado las prácticas de control y seguridad
que implementa (esfuerzo oculto)
• Oportunismo, comportamiento estratégico
• Falla de Mercado justifica la regulación de la seguridad

52
Instrumentos para regular la seguridad

• Vásquez (2006). Vásquez (2012), Viscusi et al. (2005), Vásquez
et. al. (2013), Dammert et al. (2006), Tamayo et. al. (2012).
• Fallos en la seguridad produce accidentes que generan

contaminación.
• Monitoreo, Fiscalización, y Sanciones: buenos instrumentos para

regular contaminación de tipo accidental (e.g., derrames de
crudo, etc.) y por tanto la seguridad.
• Impuestos y subsidios: buenos instrumentos para regular

contaminación de tipo continua (e.g., emisiones de SOx, NOx, y
CO2)
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2/18/2019
El Problema de los Incentivos
Empresa:
Maximizar Ganancias Esfuerzo de cumplimiento
de la Extracción de las normas de seguridad
(costoso de ejecutar) Derrames de Petróleo
Accidentes Fatales
Cumplimiento de la Ley
Maximizar Bienestar Social

Evitar Accidentes y Contaminación
Dr. Arturo L. Vásquez Cordano Diseño Institucional y Regulación 18/02/2019 54/45
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Regulación de la Seguridad y del Medio Ambiente
Regulación de Regulación
la Seguridad Ambiental
• Difícil separar la regulación de la seguridad y la regulación para

proteger el medio ambiente.
• Autoregulación vs. Regulación Directa por parte del Estado
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2/18/2019
Modelando el Diseño Institucional El Modelo de Agencia
Regulación Directa de la Seguridad

• Modelo Principal Agente
– Principal: El Estado domina la relación de mercado pero está desinformado
sobre el esfuerzo de la compañía.
– Agente: La empresa petrolera está sujeta al control del principal pero está
bien dotada de información (su esfuerzo respecto al cumplimiento de las
normas de seguridad).
• Objetivos en Conflicto: Maximización del Bienestar Social vs.

Maximización de las Ganancias
• ¿Cómo alinear los incentivos divergentes respecto al esfuerzo de

seguridad entre ambas partes ex post la autorización de funcionamiento?
56
Regulación Directa de la Seguridad

• El problema es crear reglas para que la empresa petrolera elija el
esfuerzo de seguridad que desea el Estado (implícito en las normas).
• El Estado no esta preparado para monitorear y fiscalizar a la empresa

por lo que delega a una agencia reguladora la función supervisora
• El Estado, a través de la agencia reguladora, puede reducir el conflicto

de objetivos estableciendo incentivos adecuados a la empresa.
• Mecanismos de incentivos = monitoreo ex ante y ex post la ocurrencia

de accidentes, multas y sanciones.
• Alineación del interés de la empresa hacia la maximización del

bienestar social.
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El Modelo de Agencia Múltiple Estructura Institucional del Juego Regulatorio
Diseño Institucional Jerárquico de 4 Segmentos

ESTADO 1ra Relación: Estado y
BENEVOLENTE la Empresa
2 2da Relación: Estado y

Reguladores
Agencias Reguladores y Cortes Judiciales
Regulador Regulador Cortes de 3ra Relación: Empresa

Ex Ante Ex Post Justicia y Reguladores –
Captura Regulatoria
3 4ta Relación: Empresa

1 y Estudios de
Empresa Minera –
Abogados
Energética
4 ¿Cómo modelar
teóricamente estás
Estudios de Abogados relaciones?
58
El Modelo de Agencia Múltiple Estructura del Juego y su Solución
Juego Regulatorio: Programación Dinámica

Períodos del Juego La Solución del Modelo es un Equilibrio Variables a ser
determinadas
de Nash (perfecto en subjuegos) en cada etapa
Período 0 Maximización del Bienestar

Esperado por el Estado (e, F, t, w)
Recursión para Atrás
Período 1 Participación en el Esquema Regulatorio

Períodos
Período 2 Maximización de la Ganancia (u, Q)

Esperada de la Empresa
Contrato Oculto entre la Contrato Oculto entre

Período 3 Empresa y el Estudio de la Empresa y los (, b)
Abogados Reguladores del Estado
Períodos 4, 5, 6, 7, 8 Realizaciones Aleatorias y Pagos

D, R, , v, F, t, P, x, p, etc.
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El Modelo Simplificado
Esfuerzo en Seguridad que
CONTRATO: maximiza las ganancias y el
Paquete de bienestar social Alto (Deseado)
Monitoreo y
Juego con
Sanciones
E N Información
Bajo (Alta Completa e
R E probabilidad de Incertidumbre
accidente)
MAXIMIZAR E[Bienestar Social]

Variables de Decisión: Sanciones (M), Esfuerzo en Seguridad (u), Esfuerzo de
Supervisión (e), Nivel de Producción de Petróleo (Q)
sujeto a:
(1) Restricción para que la empresa participe en el juego regulatorio
(2) Restricción de Compatibilidad de Incentivos (que la empresa maximize
ganancias privadas al escoger el esfuerzo óptimo)
(3) Restricciones Políticas (anticorrupción)
(4) Restricción del Presupuesto Público
(5) Restricción de Responsabilidad Limitada
60
Forma Extensiva del Juego Supervisión Ex Supervisión Ex Post

(Período 5 y 6)
Regulatorio Ante (Período 4)
I Etapa
(Períodos 1, 2 y 3) Judicial (J)
P N
, b, uA  u+ O T (Período 7)
L E
Compañía Regulada U R
C V
E P
I R
(Período 0) Ó N
C O
N C
Esfuerzo de I
Supervisión Alto Ó E
A S
, b, uB < u+ C N
O Pagos
eA 1 - P1|b,e C (Beneficios
I E
X J Ilícitos,
D U
Estado E Sanciones,
, b, uA  u+ N P D
O I etc.)
eB T C
P1|b,e A S
T I (Periodo 8)
Esfuerzo de
L A
Supervisión Bajo L
1 - P1|,b,e S/N P2|x,b,e
PJ|,b,e
Φ(x)
, b, uB < u+
P1|b,e
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Modelando el Diseño Institucional Fuente: Vásquez (2012)
Diseño para la Política Antitrust
62
Modelo Simplificado: Sanción Ex Post

• Asumiendo que las restricciones de presupuesto, de responsabilidad
limitada y de información no afectan el problema del Estado de
maximizar el bienestar, se puede probar que la fórmula aproximada de
la sanción ex post que inducen a la empresa realizar el esfuerzo de
seguridad acorde con la maximización del bienestar es
Cálculo de la DAP
para determinar la
Beneficio Ilícito del Fracción del
incumplimiento de multa óptima
Valor del Daño
las normas de Ambiental
utilizando métodos
seguridad de valoración de
bienes sin mercado
B  D  A
M ex  post  Atenuantes y
Agravantes
p
Probabilidad
de Aplicar la
Multa
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Modelando el Diseño Institucional Modelo Básico
Modelo Simplificado: Sanción Ex Ante

• La sanción ex – ante cumple la función de disuadir a la potencial empresa
infractora de infringir las normas antes de la ocurrencia de accidentes. Esta
multa iguala los beneficios de la empresa y el costo de no prevenir las
infracciones a las normas ambientales de modo que la empresa no tenga
incentivos para infringir la ley.
• La multa óptima ex – ante hace que los beneficios de la empresa por

infringir sean cero, por lo que se tiene que:
Beneficio ilícito de la
infracción
Probabilidad de
aplicación de multa
ex - ante
64
Modelando el Diseño Institucional Multas Disuasivas
Modelo de Multas Disuasivas

• La escala de multas y penalidades, desde un punto de vista intertemporal,
debe representar un mecanismo disuasorio de conductas que se consideran
inadecuadas más que un régimen de sanciones punitivas, pues de lo que se
trata es que las empresas cumplan con la normatividad.
• Un elemento complementario al procedimiento sancionador, lo representa el

mecanismo de fiscalización y el esfuerzo que dicho mecanismo implica, tanto
para el Estado en su rol supervisor como para la empresa supervisada.
• Al respecto, existen dos enfoques de fiscalización: el prescriptivo y el

basado en incentivos. El enfoque prescriptivo se relaciona con una
perspectiva punitiva del proceso sancionador, mientras que el enfoque de
incentivos se centra en la señal disuasoria de conductas no deseadas.
65
33
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Modelando el Diseño Institucional Multas Disuasivas
Modelo de Multas Disuasivas

• El poder de disuasión de las sanciones dependerá de los instrumentos
utilizados por el Estado. Específicamente, la utilización de sanciones
monetarias y no monetarias que anulen el incentivo económico de infringir
las normas. La idea principal que se asocia a un enfoque de incentivos es que
las empresas supervisadas se enfrentan ante el dilema de cumplir o no
cumplir con una disposición normativa.
• En el caso de cumplir la normativa ello implicará un costo monetario para

la empresa mientras que si no cumple con la normativa la empresa se evita
dicho costo monetario, pero puede ser multada en el caso que sea detectada.
66
Modelando el Diseño Institucional Bibliografía
Referencia sobre Modelamiento de Diseño

• Marco General de la Teoría de la Regulación Ambiental y de Competencia
aplicada a la Minería y Energía:
– Vásquez Cordano, A. (2012). The Regulation of Oil Spills and Mineral
Pollution: Policy Lessons for the U.S.A. and Peru. Berlin: Lambert
Academic Publishing.
http://www.amazon.com/The-Regulation-Spills-Mineral-Pollution/dp/3847346563/ref=sr_1_2?ie=UTF8&qid=1340326322&sr=8-
2&keywords=Arturo+Vasquez+Cordano
Resumen del Libro
http://www.osinerg.gob.pe/newweb/uploads/Estudios_Economicos/The%20Optimal%20regulation%20of%20accidental%20pollut
ion%20and%20market%20power%20in%20the%20mineral%20and%20energy%20industries.%20avasquez.pdf
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Sesión 6:
Diseño Institucional de Osiptel
Caso de Estudio

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Diseño Institucional del Osiptel Fuente: Osiptel
Fundamentos de Diseño Institucional, TELECOM
* Guasch (2009)
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Diseño Institucional del Osiptel
Dotación Institucional del Osiptel
 Creación: 8 de noviembre de 1991

(Decreto Legislativo Nº 702).
 Inicio de actividades: 26 de enero

de 1994.
 Ingresos: tasa de supervisión del

0.5% de los ingresos brutos
(facturados y percibidos) de los
operadores.
 Ley Marco de los Organismos

Reguladores, Ley N° 27332.
70
Diseño Institucional del Osiptel Estructura Institucional y Separación Funcional
Organización Institucional del Sector TELECOM
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2/18/2019
Diseño Institucional del Osiptel Fuente: Osiptel
Hitos y Misión del Osiptel, 1994 - 2022
72
Descentralización del Osiptel

Actualmente están desconcentrados
los servicios de Orientación,
Supervisión y Solución de Reclamos.
o 23 oficinas desconcentradas en
cada una de las regiones del
Perú.
o 9 Centros de Orientación en
provincias.
o 6 Centros de Orientación en
Lima.
o 10 Salas Unipersonales.
o 3 Consejos de Usuarios (región
norte, centro y sur)
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2/18/2019
Estructura Organizacional del Osiptel
74
Diseño Institucional del Osiptel PEI 2018 - 2022
Elementos del Plan Estratégico de Osiptel
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Diseño Institucional del Osiptel Perfomance Assessment Framework Econ. Review
Estudio PAFER de la OCDE

• La OCDE destaca la sólida cultura interna del OSIPTEL y manifiesta la
importancia de garantizar y fortalecer su independencia económica y
administrativa, más aun en el actual contexto peruano –marcado por la
inestabilidad política y las denuncias por corrupción–, señalando que
dicha condición proporciona certeza y previsibilidad en las visiones
estratégicas de mediano y largo plazo.
• “La independencia de los reguladores y su capacidad para tomar

decisiones técnicas basadas en evidencias, les da la posibilidad de actuar
como baluartes contra la influencia indebida y la corrupción aumentando
la integridad en la administración pública”, se lee en el documento.
• La OCDE viene estudiando el entorno institucional y organizacional

Osiptel, así como su desempeño en términos de relevancia, efectividad,
eficiencia y utilidad, con el fin de evaluar su ingreso al grupo de
organismos de clase mundial (revisores de pares UK, Italia y México).
76
Ventajas del modelo de Osiptel en el Perú

• Posee autonomía técnica y funcional. Tiene parcial
autonomía administrativa y de gestión de su presupuesto.
• Entidad reconocida por su solvencia técnica y larga

memoria institucional (primer regulador operativo del Perú
con 25 años de experiencia).
• Cuenta que recursos autónomos del tesoro público, pero

limitado por las reglas de uso del gobierno.
• Ha adoptado las recomendaciones de la OCDE en términos

de gobernanza regulatoria y análisis de impacto regulatorio.
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Desventajas del modelo de Osiptel en el Perú

• Independencia: sujeto a PCM que aprueba procesos y/o
pedidos lo que demora la toma de decisiones y presenta
retos para la independencia del regulador.
• Coordinación Institucional: Opiniones no vinculantes.

Muchas entidades con iniciativas que impactan en
OSIPTEL.
• Funciones: Las funciones se han incrementado sin

presupuesto asociado. MTC mantiene funciones que podría
desarrollar mejor el regulador. Opiniones no vinculantes.
78
Sesión 7:
Mejora de la Calidad de la Regulación
Algunas Reflexiones Finales

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40
2/18/2019
Mejorando la Calidad de la Regulación
¿Cómo mejorar la calidad de la regulación?

• Superación de ineficiencias:
 La falta de consistencia,
 Reducir el riesgo de litigios,
 Simplificación,
 Reglas comprensibles.
• Fortalecimiento de la credibilidad de las

autoridades reguladoras.
• Adopción de los estándares de la OCDE sobre

Análisis de Impacto Regulatorio (RIA)
80
Análisis de Impacto Regulatorio

• Es un proceso de análisis ex ante de los posibles impactos que tendrá
una propuesta regulatoria (sobre particulares y la sociedad). Involucra
la participación del regulador y los grupos de interés.
• Comprende un marco definido con fases claramente identificables.
• El RIA debe ofrecer una síntesis convincente en un lenguaje sencillo
sobre el tema que está siendo regulado, los objetivos de la institución, y
los costos y beneficios de la regulación.
• La participación de los grupos de interés NO es comparable a un
“análisis de comentarios” de una pre-publicación de norma.
• El análisis de impacto considera el análisis de varias opciones de
política que pueden lograr el objetivo planteado, no solo la “preferida
por el regulador”.
• EL RIA informa, más no condiciona las decisiones de política: Las
opiniones del RIA involucran a las personas que han participado
en su elaboración.
81
41
2/18/2019
Retos para fortalecer la Autonomía

• Fortalecer el rol de los reguladores como ejecutores de la política
energética: Regulador independiente, autónomo, altamente técnico,
blindado ante la interferencia política y la captura (en línea con OCDE).
• Buscar la mínima intervención del Poder Ejecutivo (sólo elección del

Presidente del Consejo Directivo vía concurso público), pero manteniendo
los controles constitucionales para limitar la discrecionalidad regulatoria
(Contraloría, Poder Judicial).
• Los reguladores de los servicios de energía tienen una importancia similar

a las que ostentan los bancos centrales y reguladores financieros, por lo
tanto deberían tener autonomía reconocida a nivel constitucional.
• Mantener un marco legal regulatorio estable y transparente para fomentar

la predictibilidad de la política regulatoria y para incentivar inversiones.
82
Reflexiones Finales
• Independencia no es autarquía:
– Transparencia,
– Rendición de cuentas.
• Cooperación con los gobiernos, especialmente para

fortalecer la independencia de su propios equipos
técnicos.
• Reafirmar y renovar misión institucional: compromiso

con la sociedad, en especial con las personas más pobres
y con las nuevas generaciones.
83
42
2/18/2019
XXIII Curso de Extensión Universitaria de Osiptel, Lima - Perú
¡Muchas Gracias!
avasquez@gerens.pe

84
Aviso
El contenido de estos materiales podrán ser reproducidos total o
parcialmente con autorización del autor. Se solicita indicar en lugar
visible la autoría y la fuente de la información. Todo el material
presentado en este documento es propiedad del autor, a menos que se
indique lo contrario.
Citar los materiales como:

Vásquez Cordano, Arturo (2019). Diseño Institucional para la Regulación.
Materiales de Clase. XXIII Curso de Extensión Universitaria. Organismo
Supervisor de la Inversión en Telecomunicaciones, Osiptel.
Copyright © Arturo L. Vásquez Cordano, 2019
85
43

Diseño Institucional - CEU Osiptal Arturo - Vasquez - 02-2019-vf PDF

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2/18/2019

Diseño Institucional para la Regulación

XXIII Curso de Extensión Universitaria de Osiptel, Lima - Perú

Lima, Febrero del 2019

Presentación del Profesor

• Miembro del Consejo Directivo de OSIPTEL. Director de Investigación, Escuela de Postgrado

Estructura del programa

• Sesión 2: Fallas Regulatorias y Crisis Sistémicas

• Sesión 3: Estableciendo el Diseño Institucional para la Regulación de los

• Sesión 4: Atributos de un buen Diseño Organizacional para la Regulación

• Sesión 5: Modelando el Diseño Institucional

• Sesión 6: Diseño Institucional del Osiptel

• Sesión 7: Mejora de la Calidad Regulatoria. Reflexiones Finales

Dr. Arturo L. Vásquez Cordano Diseño Institucional y Regulación 18/02/2019 2

Sesión 1: Reformas Estructurales y el Nuevo

Lima, Febrero del 2019

Reformas y Rol del Estado Regulador

Reformas Estructurales y Diseño Regulatorio (1)

• Objeto: expandir la infraestructura de servicios públicos,

Dr. Arturo L. Vásquez Cordano Diseño Institucional y Regulación 18/02/2019 4

Reformas y Rol del Estado Regulador

Reformas Estructurales y Diseño Regulatorio (2)

• Se requiere regulación económica para evitar que las

• El Estado regulador interviene en el mercado asumiendo la

Dr. Arturo L. Vásquez Cordano Diseño Institucional y Regulación 18/02/2019 5

Reformas y Rol del Estado Regulador

¿Qué es la Regulación y por qué es importante?

• La política regulatoria se puede ver, estratégicamente (con

Dr. Arturo L. Vásquez Cordano Diseño Institucional y Regulación 18/02/2019 6

Reformas y Rol del Estado Regulador La Regulación Económica y Social

– Regulación Económica: Regulación de tarifas y calidad del

– Regulación Social: Intervención estatal en la disipación o

Dr. Arturo L. Vásquez Cordano Diseño Institucional y Regulación 18/02/2019 7

La Regulación Económica y Social Resumen: Fallas de Mercado y Por Qué Regular

Fundamentos Normativos de la Regulación

Fuente: Baldwin y Cave (1999)

Dr. Arturo L. Vásquez Cordano Diseño Institucional y Regulación 18/02/2019 8

Reformas y Rol del Estado Regulador

Importancia de la Regulación Económica

• Proporciona un entorno estable y predecible para asegurar

• Se requiere flexibilidad para responder a las circunstancias

Dr. Arturo L. Vásquez Cordano Diseño Institucional y Regulación 18/02/2019 9

Reformas y Rol del Estado Regulador

Industrias Reguladas e Infraestructura

• Una regulación económica adecuada es un factor crítico

• En las economías en desarrollo, la promoción de la

Dr. Arturo L. Vásquez Cordano Diseño Institucional y Regulación 18/02/2019 10

Reformas y Rol del Estado Regulador

Brecha de Infraestructura en el Perú

Dr. Arturo L. Vásquez Cordano Diseño Institucional y Regulación 18/02/2019 11

Reformas y Rol del Estado Regulador

Servicios Públicos de Infraestructura: Caso Especial

Fuente: Banco Mundial (1994), Stiglitz (1988).

Dr. Arturo L. Vásquez Cordano Diseño Institucional y Regulación 18/02/2019 12

Reformas y Rol del Estado Regulador

Atributos de las Industrias de Servicios Públicos

Reformas y Rol del Estado Regulador

Características de la Inversión y Rol del Regulador

• Existe tentación para la interferencia política y también riesgos

• Los gobiernos pueden ser «oportunistas» y actuar de forma

Dr. Arturo L. Vásquez Cordano Diseño Institucional y Regulación 18/02/2019 14

Reformas y Rol del Estado Regulador

• Las reformas estructurales crearon los organismos reguladores