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LECCIÓN 8

EL CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS OTRAS NORMAS

CONSTITUCIONALES

A) LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA.

B) DISTINTOS TIPOS DE PRECEPTOS INCLUIDOS EN EL TEXTO

CONSTITUCIONAL.

C) EL DESARROLLO NORMATIVO DE LA CONSTITUCIÓN.

D) LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL.

E) LA COSTUMBRE CONSTITUCIONAL.
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A) LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA

La Constitución es una norma, concretamente una norma especial, que establece los
derechos y deberes de los ciudadanos y define la organización y funciones de los poderes
públicos. La Constitución vincula a los poderes públicos y a todos los ciudadanos y es, en
definitiva, la más importante de las leyes, la norma suprema del Estado. Precisamente, el
carácter supremo de la Constitución la convierte en el fundamento y límite del ordenamiento
jurídico.

La fuente principal del Derecho Constitucional es, obviamente, la Constitución. Una

nota que caracteriza el constitucionalismo occidental de la segunda posguerra mundial es la
decidida voluntad de otorgar carácter normativo a los Textos Fundamentales aprobados. Sus
disposiciones ya no se consideran meros principios programáticos o expresión de buenos
deseos, sino que, por el contrario, tienen carácter plenamente jurídico a todos los efectos,
vinculando a los particulares y a los poderes públicos sin excepción (la redacción del primer
párrafo del artículo 9 de nuestra Constitución es, en este sentido, bien expresiva). Esta
transformación ha sido, en buena medida, posible gracias a la introducción de jurisdicciones
constitucionales, garantes de que todos los poderes públicos —y muy especialmente el
legislativo— respeten los contenidos materiales y los procedimientos establecidos en la
Constitución. La consagración de un órgano con capacidad para declarar erga omnes la
inconstitucionalidad de una norma con rango de ley —y, en consecuencia, expulsarla del
ordenamiento jurídico— comporta limitar muy sensiblemente la posición soberana del
Parlamento. Como ha indicado el profesor Enoch Albertí, «a la decisión, política, del
legislador, puede oponerse ahora con eficacia otra decisión, contenida en la Constitución y
política asimismo en su origen, que se actualiza a través de un proceso jurisdiccional y se
presenta con naturaleza jurídica». Sin entrar ahora en el tema del diverso grado y alcance de
dicho carácter normativo según el concreto precepto constitucional de que se trate, se debe
destacar que la tesis que defiende la normatividad de la Constitución hoy ya es pacífica en la
doctrina.

Pese a la importancia de la Constitución para delimitar el contenido del Derecho

Constitucional, la regulación de éste desde una perspectiva material desborda los límites
formales de aquélla, pues ningún Texto Constitucional es tan extenso y perfecto que sea
capaz de prever y solventar todos los problemas jurídico-constitucionales susceptibles de
sobrevenir en un tiempo indefinido. En suma, como se ha afirmado con reiteración, no todo
el Derecho Constitucional está contenido en la Constitución. Ante las inevitables
insuficiencias, omisiones, lagunas y ambigüedades que (consciente o inconscientemente,
voluntaria o involuntariamente) presenta todo Texto Constitucional, es preciso acudir a otras
instancias que permitirán —como diría Norberto Bobbio— lograr la plenitud y la coherencia
del ordenamiento constitucional como sistema. Además de la Constitución existen, pues, tres
fuentes complementarias del Derecho Constitucional: ciertas normas escritas de rango
infraconstitucional, la jurisprudencia constitucional y la costumbre constitucional.
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B) DISTINTOS TIPOS DE PRECEPTOS INCLUIDOS EN EL TEXTO

CONSTITUCIONAL

Como ya sabemos, la Constitución es un texto, generalmente escrito y sistematizado,

que contiene —como mínimo— la declaración de derechos y libertades y la distribución de
funciones entre los poderes políticos. Tiene carácter vinculante, es decir, sus normas no son
simples imperativos morales, sino que obligan tanto a los ciudadanos como a los poderes
públicos.

A continuación, podemos pasar a analizar los distintos tipos de normas incluidas en

la Constitución, siguiendo la tradicional división entre la parte dogmática y parte orgánica:

1. Parte dogmática

Es la parte declarativa de la Constitución, la que contiene los principios generales del

sistema y la enumeración de los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Su colocación concreta en el texto constitucional puede variar. Así, puede constituir

un documento aparte, como fue el caso de la Declaración de Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789 en relación con la Constitución francesa de 1791; también puede figurar
en el Preámbulo de la Constitución, como sucedió en la Constitución francesa de 1946;
puede que esté inserta en el articulado, al principio de la Constitución, como en el caso de la
Constitución española de 1978; o bien puede figurar al final de la Constitución, como
conjunto de enmiendas añadidas al texto, como sucede con la Constitución norteamericana.

Respecto a la cuestión del significado y valor de las normas que integran la parte
dogmática, se ha producido una importante evolución a lo largo de la historia del
constitucionalismo. A principios del siglo XIX, la mayoría de la doctrina consideraba que la
parte dogmática sólo incluía imperativos morales, que para ser obligatorios debían ser
desarrollados por la legislación ordinaria. Por contra, en la actualidad, la mayoría de las
Constituciones democráticas insisten en que las normas constitucionales son derecho
inmediatamente aplicable, sin necesidad de legislación que desarrolle los preceptos
constitucionales; así lo indican, por ejemplo, la Ley Fundamental de Bonn o la Constitución
española de 1978.

A pesar de todo, hoy en día, numerosas Constituciones reconocen que dentro de las
disposiciones contenidas en la parte dogmática hay diversos niveles de fuerza vinculante. Así
se ha distinguido entre:
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a) Normas programáticas. Son normas que fijan unas directrices que deben seguir los
poderes públicos, pero que no son directamente aplicables; para serlo, la Constitución
normalmente exige un desarrollo normativo previo. Aunque las normas programáticas no
son directamente aplicables, su inclusión dentro de la Constitución tiene una notable
importancia, pues son un criterio de interpretación del ordenamiento y, además, suponen una
prohibición de que se dicten leyes contrarias a sus principios, ya que, si bien es cierto que no
se puede obligar al Parlamento a desarrollar estas normas, en todo caso deberá respetarlas.

b) Normas preceptivas. Estas normas imponen obligaciones inmediatas; por tanto,

son directamente vinculantes y para surtir efectos no requieren un desarrollo legislativo
posterior. En definitiva, son normas inmediatamente aplicables por los jueces y tribunales.

La diferenciación entre normas preceptivas y programáticas surgió en Italia para

distinguir entre, por un lado, las normas protectoras de derechos individuales —y, por tanto,
directamente vinculantes (como las libertades clásicas de reunión, manifestación o
expresión)— y, por otro, aquellas disposiciones constitucionales que pretendían asegurar un
conjunto de derechos sociales (trabajo, seguridad social, salud, etc.), para cuya vigencia
efectiva se hacia necesaria la intervención activa de los poderes públicos.

La Constitución española ha seguido una dirección en gran parte similar, pues en su

parte dogmática diferencia una serie de derechos especialmente protegidos y directamente
aplicables (sección primera del capítulo II del título I), y un conjunto de principios rectores
(capítulo III del título I) que son asimilables a las normas programáticas por su falta de
fuerza vinculante inmediata.

2. Parte orgánica

Las normas constitucionales que integran la parte orgánica establecen la organización

de los poderes del Estado. Dicha organización tiene diferentes manifestaciones:

— Enumerar y describir los órganos del poder (Jefatura del Estado, Cámaras
Legislativas, Gobierno, tribunales ordinarios, Tribunal Constitucional, etc.).

— Indicar cómo se lleva a cabo la selección de los miembros de tales órganos

(herencia, elección, designación, sorteo, etc.).

— Regular las relaciones entre los diversos órganos (relaciones entre el Gobierno y
el Parlamento, entre el Estado central y las Comunidades Autónomas, etc.).

— Regular las situaciones de emergencia y necesidad (estado de excepción, de

alarma, de guerra, etc.).
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— Configurar la estructura territorial del Estado (federal, centralista, regional,

confederal, etc.).

— Indicar los mecanismos para llevar a cabo la reforma constitucional (mayorías

especiales, órganos habilitados al efecto, etc.).

Por lo que se refiere al valor y significado de este tipo de normas, la doctrina

reconoce que la parte orgánica tiene verdadero valor normativo. Sin embargo, en algunas
pocas ocasiones se hace depender su aplicación efectiva de una norma posterior que
desarrolle los preceptos constitucionales; ello significa que la inexistencia de aquella norma
puede privar de fuerza normativa a algunos mandatos constitucionales. Por ejemplo, la
Constitución italiana de 1947 preveía la construcción de un Estado regional, pero no pudo
llevarse a cabo la organización del Estado en regiones hasta 1970, debido a la falta del
desarrollo legislativo de una adecuada normativa sobre financiación de las regiones.

C) EL DESARROLLO NORMATIVO DE LA CONSTITUCIÓN

1. Normas escritas de rango infraconstitucional: especial referencia a las leyes

orgánicas y a las leyes constitucionales

La fuente complementaria más importante está formada por ciertas normas escritas
de rango inferior a la Constitución, pues ésta —como ha indicado el profesor López Guerra
— sólo es «cognoscible y comprensible si se la pone en relación con el resto del
ordenamiento». Se trata —como ha señalado el profesor Eliseo Aja— de aquella parte del
ordenamiento que puede calificarse de «desarrollo directo» de los preceptos
constitucionales, sea cual fuere el tipo de norma que lleva a cabo dicho desarrollo.

Estos contenidos materialmente constitucionales excluidos de la Constitución

favorecen la aparición de productos normativos reforzados, como es el caso de las llamadas
«leyes constitucionales» en la Constitución italiana o «leyes orgánicas» en las Constituciones
francesa y española. Dentro de este grupo normativo hemos de incluir, entre otras muchas
manifestaciones legislativas, las leyes que regulen las elecciones, el Poder Judicial, el
Tribunal Constitucional, los partidos políticos, las Cámaras Legislativas, los derechos y
libertades, los estados de excepción, etc. Estas normas son, pues, un instrumento
indispensable para solventar las inevitables limitaciones de la Constitución.

Este tipo especial de leyes requieren para su aprobación y modificación un

procedimiento de mayor rigidez que las leyes ordinarias, que se concreta en la exigencia de
mayorías cualificadas. Con esta mayoría especial se pretenden cumplir dos objetivos: a) que
las materias así reguladas tengan una cierta estabilidad; b) que estas leyes dispongan de una
amplia legitimidad parlamentaria, que puede suponer una mayor garantía para las minorías.
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2. Efectos de las leyes parlamentarias sobre los mandatos constitucionales

Podemos distinguir tres tipos de efectos:

a) Efectos negativos. Es posible que el Parlamento no dicte las normas necesarias

para la aplicación de los preceptos constitucionales, los cuales se convierten así en letra
muerta. Fue el caso de la Constitución italiana de 1947 en relación con la configuración de
las autonomías regionales.

b) Efectos interpretativos. Las leyes parlamentarias permiten interpretar puntos

dudosos de la Constitución. Ello es especialmente importante en las llamadas Constituciones
de «consenso», es decir, aquellas Constituciones en las que se ha llegado a un acuerdo entre
posiciones enfrentadas en puntos especialmente debatidos (educación, divorcio, aborto,
etc.). En estos casos, muchos artículos de la Constitución adoptan fórmulas indeterminadas,
esperando que la cuestión sea desarrollada en el futuro por parte del legislador
parlamentario de turno.

c) Efecto complementador de las lagunas constitucionales. En algunos casos, las

lagunas de la Constitución (voluntarias o involuntarias) serán suplidas por la legislación
parlamentaria, de manera que ésta adquiere un valor materialmente constitucional.

D) LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

La segunda fuente complementaria del Derecho Constitucional es la jurisprudencia

que se produce en la aplicación e interpretación de las normas materialmente
constitucionales. Tanto la jurisprudencia que dimana de los órganos jurisdiccionales
ordinarios como, sobre todo, la que procede del Tribunal Constitucional («intérprete
supremo de la Constitución», según el artículo 1.1 de la Ley Orgánica 2/1979) es de capital
importancia, no sólo para cubrir las omisiones y solventar las deficiencias, sino también para
dar coherencia al ordenamiento constitucional en su conjunto. Hay que subrayar, no
obstante, que la Corte Constitucional, al adoptar sus decisiones (muchas de ellas de gran
trascendencia política), deberá hacerlo sobre la base de criterios estrictamente jurídicos.

Los órganos judiciales, cuando aplican la Constitución, la interpretan y aclaran el

contenido de sus preceptos; en definitiva, la adaptan a las circunstancias sociales y políticas
del momento. Además, algunos preceptos constitucionales no tienen un significado fijo, sino
que están sometidos a una continua evolución (por ejemplo, el concepto de autonomía del
art. 2 CE o el «contenido esencial» de los derechos fundamentales del art. 53.1 CE). Por
tanto, es necesario no solamente precisar el significado de los mandatos constitucionales,
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sino también adecuar este significado al valor real de esos conceptos en cada momento. Y
esta tarea corresponde al Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución.

En consecuencia, la jurisprudencia constitucional tiene una extraordinaria

importancia respecto a las fuentes del Derecho, pues, aunque en la práctica no «crea»
normas nuevas, establece el contenido de los preceptos constitucionales y, por tanto,
configura mandatos que vinculan a los poderes públicos. Precisamente por ello, los
Tribunales Constitucionales deben actuar motivando sus decisiones y justificando los
criterios de interpretación que han utilizado. Y esto es lo que convierte a una Constitución
en una «norma viva», ya que permite que una Constitución antigua pueda seguir en vigor y
regular sistemas políticos muy distintos de aquellos en que surgió, sin que sea necesario que
se lleven a cabo reformas constitucionales expresas.

E) LA COSTUMBRE CONSTITUCIONAL

A pesar de la capital importancia de las normas infraconstitucionales para completar

el ámbito material del Derecho Constitucional, hay que constatar que las normas escritas no
llegan a reglamentar totalmente el campo de lo fáctico. La ley no puede prever ni regular
toda la realidad. Por tanto, para conseguir la referida plenitud del ordenamiento, es
necesario cubrir las lagunas e imprevisiones acudiendo a la costumbre (que en el campo del
Derecho Constitucional suele recibir el nombre de «usos» o «convenciones») y a la
jurisprudencia. Aunque no han faltado autores (como Mayer) que repudian la costumbre en
el ámbito del Derecho Constitucional, compartimos la opinión del profesor Pérez Serrano
cuando afirma que «la costumbre tiene carácter de fuente de Derecho en nuestra disciplina, e
incluso cabe sostener que en ella alcanza valor primordial, muy superior al que le
corresponde, por ejemplo, en la órbita de la vida privada». Nos referimos, obviamente, a la
costumbre secundum legem y a la costumbre extra o praeter legem, nunca a la costumbre
contra legem.

El Tribunal Supremo español ha definido la costumbre como la norma jurídica

elaborada por la conciencia social mediante la repetición de actos realizados con intención
jurídica. Por tanto, en esta definición observamos dos requisitos ineludibles para que
podamos hablar de la costumbre como fuente del Derecho: por un lado, reiteración de una
determinada actuación (usus): y, por otro, creencia de su obligatoriedad (opinio iuris).

Es cierto que en otras épocas, y sobre todo en determinados ordenamientos, la

reiteración de una determinada práctica por parte de los poderes del Estado se convirtió en
vinculante para los mismos. Un ejemplo se dio en Francia en la III República (1871-1940),
donde la posibilidad de disolución de la Asamblea por parte del Presidente de la República se
consideró eliminada por desuso a partir de 1877.
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Sin embargo, hoy en día, la aceptación de la costumbre como una fuente del Derecho
aparece matizada. Pese a todo, es preciso reconocer que la costumbre cumple importantes
funciones, entre ellas la de colmar lagunas (costumbre praeter constitutionem), o desarrollar
o reinterpretar un mandato constitucional (costumbre secundum constitutionem). Pero se
niega la posibilidad de cambiar el contenido de una norma constitucional a través de una
costumbre (costumbre contra constitutionem). Admitir esta modalidad de costumbre
supondría dejar en manos de unos pocos individuos, integrados dentro de los altos poderes
del Estado, la elaboración de unas normas fundamentales para la comunidad, lo cual supone
una anulación de la voluntad del constituyente.

Como ejemplo de costumbres constitucionales podemos citar, en el sistema español,

el caso de la disolución simultánea de las dos Cámaras o de la apertura de las legislaturas
por parte del Rey; o, en el ordenamiento italiano, la imposibilidad de formular críticas contra
el Gobierno por parte del Presidente de la República.