Título de la ponencia:

La educación secundaria argentina reformada: políticas referidas a la extensión de

la obligatoriedad
Autor: Guillermo Ramón Ruiz
Universidad de Buenos Aires – CONICET – gruiz@derecho.uba.ar
Área temática: Políticas Públicas

Trabajo preparado para su presentación en el 9o Congreso Lati- noamericano de Ciencia

Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP)
Montevideo, 26 al 28 de julio de 2017
La educación secundaria argentina reformada: políticas referidas a la extensión de
la obligatoriedad

Resumen
El objetivo de esta presentación es abordar las políticas federales que se desarrollaron en
la Argentina, en los últimos años, para la aplicación de la educación secundaria
obligatoria de acuerdo con dispuesto por la Ley de Educación Nacional, aprobada en
2006. Para ello, se analizan, por un lado, las normas nacionales y federales para la
reorganización de este nivel educativo y, por el otro, los principales programas puestos
en marcha –algunos, previos a la Ley 26.206–, como soporte de la escolaridad para grupos
de alumnos específicos. Se abordan las características principales de estas políticas y
programas, así como en los aspectos relevantes de su concreción en un contexto federal.
Se presenta, en primer lugar, una somera referencia a los debates en torno a la
obligatoriedad escolar. En segundo lugar, se sistematizan algunos datos referidos a la
cobertura del nivel secundario, con el objetivo de darle dimensión histórica. En tercer
lugar, se describen algunos antecedentes de las políticas actuales en torno al nivel. En
cuarto lugar, se realiza una descripción analítica de las normas aprobadas y las principales
líneas de política para la educación secundaria adoptadas desde 2003. A partir de ellas,
se analizan posteriormente algunas características de su implementación. Por último, se
plantean algunas líneas de reflexión e interrogantes que surgen incluso como claves para
la interpretación de estas políticas.

La cuestión de la obligatoriedad
La obligatoriedad escolar debe ser estudiada a la luz del desarrollo histórico que tuvo la
escuela graduada, por la cual se logró el desarrollo de un poderoso mecanismo social de
clasificación de los estudiantes a lo largo de toda la escolarización. Se trata de una
construcción propia del siglo XIX que logró implantar la fórmula de secuencia de
desarrollo ordenado y normalizado de la educación formal, de acuerdo con pautas fijadas
por la autoridad estatal. La graduación permite ordenar la complejidad que provoca la
variedad evolutiva, gracias al establecimiento de un universo manejable de categorías
dentro de las que los estudiantes quedan clasificados (Viñao, 2002). El modelo de
graduación más extendido en el mundo occidental está basado en el período año de vida
= año de escuela, que se corresponde con la asignación de una fracción del currículo
prescripto. De esta manera se busca la homogeneidad de los estudiantes hasta el límite de
lo gobernable para mejorar las condiciones de trabajo pedagógico.
La obligatoriedad escolar evidenció durante los últimos ciento cincuenta años una clara
expansión a toda la población, con su prolongación hacia edades más tempranas y
también hacia edades más avanzadas de la vida de las personas. Esa ampliación se debió
tanto a las políticas educativas instrumentadas por los Estados nacionales como a los
instrumentos internacionales de derecho que han regulado y definido los alcances y las
implicancias del derecho a la educación así como las obligaciones del Estado para
garantizar el ejercicio de ese derecho a los habitantes de su territorio. Diversos
organismos internacionales, en la medida en que han incidido cada vez más en la
definición del debate político pedagógico de las sociedades contemporáneas, han
promovido reformas educativas en las últimas tres décadas que incluyeron la extensión
de los estudios obligatorios (Bolivar y Díeguez Rodríguez, 2002; Ruiz, 2016).
Tal como lo demuestra la historia de la educación, las luchas en torno a la instauración de
la educación obligatoria (desde el siglo XIX) evidencian la existencia de objetivos
ambiguos y contradictorios. Así, desde la Ilustración se la comprendió como un proceso
que podría coadyuvar a la emancipación social e individual. Desde el punto de vista de la
sociología clásica, se la interpretó como un mecanismo que iba a permitir legitimar un
nuevo orden social naciente, aunque a la vez podría constituir un mecanismo de
integración social de los Estados nacionales modernos (Durkheim, 1976). Desde el punto
de vista de las corrientes críticas de la sociología desarrolladas a partir de la década de
1960, la obligatoriedad escolar conformaba, en realidad, una forma de control simbólico
para disciplinar a los individuos. Todo ello resultaría, a su vez, funcional al control social
en la medida en que contribuiría a la hegemonía dominante. También puede observarse
en la legislación educativa desarrollada durante el siglo XX que, en las primeras leyes
que propusieron la obligatoriedad de la escolarización (básica) como ideal nacional, se
hablaba de su utilidad social y se la asimilaba a un deber moral. Más tarde, en la medida
en que se desarrollaron las definiciones sobre los derechos sociales, se entendió la
educación formal como una obligación de los Estados y uno de los derechos humanos
fundamentales. Si se adopta la perspectiva del derecho a la educación, la escolarización
obligatoria y su continuo avance fortalecen el proyecto humanizador que plantean los
objetivos explícitos de las normas que la regulan.
Desde la perspectiva de la sociología crítica de la educación, el tema de la obligatoriedad
de la escolarización se entrelaza con las funciones de disciplinamiento y normalización
de la escuela. Según diversos estudios, tanto el currículo escolar como los métodos
pedagógicos se estructuran para organizar la desigualdad entre los escolares y no tanto
para convivir con la diversidad. “El mecanismo de normalización que define el éxito y la
exclusión se vio reforzado en el momento en que la escolaridad se hizo realmente
obligatoria para todos” (Gimeno Sacristán, 2000, 76). Con ello se estructuró la
escolarización sobre la base de una ordenación lineal de períodos que se corresponden
con una secuencia de vectores del currículo. Al respetar el orden de los aprendizajes
sugerido, se construye una idea de progreso lineal que se percibe como natural y exigible
a todos. De esta forma, cuando la escolarización se volvió obligatoria, comenzaron a
identificarse aquellos casos que no lograban alcanzar las metas que la propia escuela había
diseñado para ellos, es decir, comenzó a instalarse el concepto de fracaso escolar, que
afecta naturalmente a los que se encuentran dentro de las escuelas. El fracaso se mide a
partir de indicadores racionales y mensurables, y es explicable mediante razonamientos
técnicos, didácticos.
Como contracara del fracaso escolar se ubica el rendimiento académico exitoso, que
correspondería a los estudiantes meritorios. Se configura, así, un escalonamiento de los
resultados escolares que se corresponde con las condiciones sociales de existencia de la
propia población escolar. Gran parte del fracaso escolar se debe, así, a la forma
homogénea de configuración del desarrollo curricular que establece el rango de
normalidad, de éxito y de fracaso escolar. Si bien los diseños curriculares contemporáneos
reconocen la singularidad del alumnado y otorgan márgenes de definición a las
instituciones educativas y a los docentes, su desarrollo en el plano del aula no alcanza a
cubrir las necesidades educativas de poblaciones cada vez más diversas, complejas y, en
contextos como el latinoamericano, cada vez más empobrecidas (Ruiz, 2016).
Ahora bien, cuando se extiende la obligatoriedad al nivel posprimario, puede ocurrir que
los mecanismos de normalización para jerarquizar a los estudiantes y sus desempeños
provoquen problemas mayores. Las políticas educativas instrumentadas por los Estados
occidentales a partir de la década de 1950 promovieron la expansión de la enseñanza
secundaria. Ello acompañó, y en parte respondió, a las exigencias sociales de mayores
niveles de educación para el conjunto de los grupos sociales de cada país. Sin embargo,
la expansión de la cobertura del nivel secundario se realizó con enfoques curriculares que
la orientaron a ser congruente y funcional tanto para el ingreso al nivel universitario
cuanto para dotar de competencias para la empleabilidad de los graduados del nivel
secundario. A la vez, en la medida en que se amplió su cobertura y más aún, en la medida
en que se volvió obligatoria, la educación secundaria pasó a conformar una educación
general de nivel posprimario. Por ello debería ser comprendida como válida para todos.
No obstante, si la educación secundaria también es el nivel previo del superior y se le
exigen niveles de formación y carácter propedéutico académicos, requiere un currículo
peculiar y niveles de exigencia específicamente orientados a satisfacer la formación
ulterior. He aquí uno de los mayores dilemas pedagógicos que afrontan los desarrollos
actuales de los sistemas educativos (Ruiz, 2016).

La ampliación de la obligatoriedad escolar para el nivel secundario: antecedentes

El progresivo aumento de la cobertura del sistema educativo argentino, a diferencia de lo
que ha ocurrido en otros países de América del Sur (Filardo y Mancebo, 2013; Acosta,
2017), no estuvo asociado con reformas en su estructura académica. Aunque desde los
inicios, la educación secundaria ofreció alternativas con orígenes, momentos de
fundación y funciones diferentes (los bachilleratos, las escuelas normales, las comerciales
y las industriales), durante el siglo XX esas modalidades comenzaron a romper las
paredes curriculares que las separaban para tender entre sí canales de articulación
horizontal. Un punto de demarcación estuvo dado por la aprobación del Plan Rothe en
1941, por el cual se organizó un ciclo común para las escuelas secundarias de tres años
de duración y se creó un segundo ciclo de orientación de dos años. En 1949 se crearon
orientaciones dentro de los planes de estudios de los bachilleratos en Letras, en Ciencias
Biológicas y en Ciencias Físico Matemáticas (Muiños et al, 2012). Progresivamente, en
las décadas de 1950 y 1960 se conformaron ciclos básicos comunes de tres años de
duración que incluían las modalidades comercial e industrial. En 1969, se produjo el
último cambio curricular notorio de la escuela secundaria histórica: la elevación de la
formación docente para la educación inicial y para la educación primaria al nivel superior.
Un dato adicional pero muy importante ha sido la gratuidad de este nivel educativo a
partir del año 1952.
Sin embargo, la evolución histórica de la educación secundaria no estuvo acompañada
por una política integral de organización institucional y académica. El Plan de 1941 fue
la acción más orgánica que llevó adelante el Estado nacional para otorgarle propósitos y
objetivos de formación a la educación secundaria hasta 1993, cuando esta fue objeto de
la reforma estructural establecida en la Ley Nº 24.195, que la desarticuló para conformar
el tercer ciclo de la Educación General Básica y la Educación Polimodal. El proceso de
descentralización anárquica (encuadrado en la Ley Nº 24.049) que precedió a dicha
reforma dio lugar a una aplicación diferencial de la estructura académica que reconvertía
la educación secundaria en dos ciclos o niveles en las 24 jurisdicciones. Si se considera
el desarrollo histórico de este nivel educativo desde su conformación original, se puede
advertir que pasó de una clara tendencia a la diferenciación horizontal, con marcadas
paredes curriculares entre las modalidades –que limitaban el pasaje entre ellas– a una
organización más articulada a partir de la década de 1940 con ciclos básicos comunes y
ciclos de especialización, en los cuales convivían la oferta educativa nacional con la cada
vez mayor oferta educativa provincial en varias jurisdicciones. La ampliación de la
cobertura a diferentes grupos sociales recayó, además, en la acción no solo de los Estados
provinciales sino también del sector privado, sobre todo luego de 1960, cuando se
desreguló el sector al habilitarse el régimen de gestión propia (Ruiz, 2016).
Los períodos de ampliación y retracción de la cobertura del nivel fueron, a su vez,
congruentes con la propia evolución de la historia política e institucional del país, en la
que se sucedieron gobiernos civiles y militares, con proscripciones de grupos y partidos
políticos, y el desarrollo de proyectos represivos y de terrorismo de Estado (Paviglianiti,
1991). A partir de 1983, se propusieron desde el Estado nacional diversas acciones para
fomentar el acceso de la población al nivel secundario, como la eliminación de los
exámenes de ingreso en las escuelas bajo su órbita. En el período 1992-1994, se
transfirieron a las jurisdicciones provinciales y a la ciudad de Buenos Aires todos los
establecimientos públicos nacionales de educación secundaria y terciaria y se delegó a las
jurisdicciones la supervisión sobre la enseñanza privada de todos los niveles educativos,
a excepción del universitario. Así, se llevó a cabo la completa descentralización del
gobierno escolar bajo el pretexto de la federalización plena del sistema, pero sin
garantizar los recursos efectivos para que las jurisdicciones llevaran adelante las
funciones que se les delegaban. La ausencia de una planificación de esa descentralización,
así como la de recursos genuinos de financiamiento del sector, habilitó una fuerte
conflictividad que caracterizó el ciclo de reforma de fin del siglo XX. Ello limitó los
alcances efectivos de la ampliación de la obligatoriedad a un rango que históricamente
constituía parte de la escuela secundaria (la EGB3) y provocó consecuencias muy
profundas de desarticulación y segmentación educativa entre las jurisdicciones, e incluso
dentro de ellas (Ruiz, 2016; Scioscioli, 2015).
Por otra parte, uno de los aspectos de mayor inmutabilidad y que constituyen incluso una
marcada limitación a la propuesta de extensión de la obligatoriedad del nivel secundario
reside en los mecanismos diferenciales de ingreso establecidos en las jurisdicciones
provinciales. Esos mecanismos selectivos aparecen naturalizados y fortalecen circuitos
diferenciales de educación dentro del sector público. Al observar esta dimensión en el
plano de los Estados jurisdiccionales, se evidencian diferencias sustantivas derivadas de
la evolución específica de la educación secundaria en cada jurisdicción. Algunos Estados
provinciales no solo prevén mecanismos de ingreso restrictivo que exceden la
certificación de la educación primaria, sino que también albergan diferencias entre las
instituciones escolares. Algunas jurisdicciones adoptaron como mecanismo de ingreso
irrestricto el sorteo de asignación de las vacantes o plazas en las escuelas secundarias.
Otras prevén sistemas mixtos, en los que incluyen distintas variables para definir la
adjudicación de las vacantes o plazas. Finalmente, existen provincias que establecen
mecanismos restrictivos de ingreso en este nivel e instrumentan el examen de ingreso en
las escuelas consideradas demandadas (aquellas en las que hay más inscriptos que
vacantes o plazas disponibles). Estas restricciones tan instaladas desde hace décadas en
la escuela secundaria no han sido abordadas desde una perspectiva integral de reforma
del nivel y tampoco han sido atendidas por el debate político referido a la extensión de
los años de educación obligatoria (Ruiz, 2016).
Con estos antecedentes históricos, que incluye la descentralización anárquica ejecutada
en el período 1992-1994, la decisión de ampliación de la obligatoriedad a todo el nivel
secundario desde 2006 resulta tanto comprensible como cuestionable. Por un lado, es
comprensible por los rasgos de inmutabilidad que caracterizan a los sistemas educativos
ante los procesos de reforma, ya mencionados en el capítulo precedente. Las
modificaciones en la estructura académica dispuestas por la legislación nacional de 1993
y por las autoridades jurisdiccionales, de maneras diferentes, conflictivas y difíciles (que
incluyeron incluso la falta de aplicación de la ley en dos casos, como fueron la provincia
del Neuquén y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), provocaron objeciones a la
propuesta de una nueva reforma en las escuelas secundarias, bajo la órbita de las
provincias, que –en muchos casos– habían realizado grandes esfuerzos financieros,
humanos y pedagógicos para adaptar sus diseños curriculares, la organización de la
docencia y la de los regímenes académicos a lo pautado por la reforma nacional derivada
de la Ley Nº 24.195. La Ley de Educación Nacional intentó responder a esta situación
aceptando en su propio texto la existencia de dos estructuras académicas posibles (seis
años de educación primaria y seis de educación secundaria, o bien siete años de educación
primaria y cinco de educación secundaria) entre las que cada jurisdicción podía optar. De
hecho, esa redacción del artículo 134 resultó de un acuerdo de ministros en el marco del
Consejo Federal de Educación, institución que, a su vez, fue fortalecida en el texto de la
Ley Nº 26.206 como órgano de gobierno con capacidad de aprobar resoluciones
vinculantes –es decir, obligatorias para las jurisdicciones provinciales– y con capacidad
de resolver todo conflicto que pudiera surgir a raíz de la aplicación de la reforma dispuesta
por esta ley.
Por otro lado, y por estas mismas razones y disposiciones de la nueva reforma, la
ampliación de la obligatoriedad del nivel secundario resulta cuestionable, porque no
resuelve la diferenciación educativa preexistente, sino que la convalida al permitir
diferentes duraciones de dos de los niveles que conforman la educación obligatoria,
confunde los fines y propósitos formativos de cada uno (que no son equivalentes) y genera
un complejo mecanismo de reconocimiento de trayectorias, títulos, equivalencias de
estudios y la movilidad de los alumnos a partir de su puesta en marcha. Todo esto tiene
consecuencias para el diseño curricular de los niveles primario y secundario, así como
para el desarrollo profesional de los docentes que trabajan en ambos niveles.

La escuela secundaria obligatoria a partir de las regulaciones federales

El sistema educativo tiene ocho modalidades y la educación secundaria puede adoptarlas,
de acuerdo con las competencias de gobierno que poseen las autoridades provinciales, y
darles orientaciones. Asimismo, la legislación nacional de 2006 y la normativa que la
reglamentó a partir del año 2007 establece que todas las modalidades de la educación
secundaria se organizan en dos ciclos de formación: un ciclo básico (de dos o tres años
según la opción de estructura académica que adopte la jurisdicción) y un ciclo orientado
(de tres años o incluso cuatro años en las modalidades de educación técnico-profesional
o artística). Es así como en 2009 fueron aprobadas diez orientaciones para este segundo
ciclo de la escuela secundaria: Ciencias Sociales/Ciencias Sociales y Humanidades;
Ciencias Naturales; Economía y Administración; Lenguas; Arte; Agrario/Agro y
Ambiente; Turismo; Comunicación; Informática y Educación Física. En 2013 se sumaron
otras tres orientaciones: Bachillerato Pedagógico, en Físico Matemática y Letras. Se
dispuso también la organización curricular por disciplinas para este nivel y su enseñanza
a través de dos campos de formación: uno general y otro específico (los que atraviesan
los dos ciclos del nivel, el básico y el orientado).
A partir de estas definiciones generales y comunes para todas las modalidades, el Consejo
Federal de Educación (CFE), como ámbito de concertación, de coordinación y de
gobierno, comenzó a regular cada una de las modalidades del sistema, y aprobó
resoluciones federales específicas para cada una. Uno de sus aspectos más definitorios en
este sentido es el establecimiento de mecanismos para promover cambios en el sistema
educativo a través de Programas. Estos son unidades de trabajo insertas dentro de la
estructura clásica del organigrama del Ministerio con el objetivo de asistir a los
establecimientos escolares o bien de implementar una línea de acción considerada
prioritaria por el Poder Ejecutivo Nacional (Scioscioli, 2015). En todos los casos, al
analizar la actividad normativa del Consejo Federal, se observa la particularidad de la
educación técnico-profesional: se trata de una modalidad regulada por una legislación
nacional propia, que le otorga una jerarquía que fue ratificada por la Ley de Educación
Nacional; a través del Instituto Nacional de Educación Tecnológica. Dicha ley dio lugar
a una serie de acciones particulares de intervención para la conformación de esta
modalidad educativa, que exceden a las disposiciones de la Ley de Educación Nacional.
Luego de la aprobación de la Ley Nº 26.206, el Consejo Federal de Educación comenzó
a tomar, como producto de las líneas de acción establecidas por el Ministerio Nacional y,
en menor medida, de las negociaciones entre los ministros de las jurisdicciones
provinciales, una serie de decisiones referidas a la instrumentación de la escuela
secundaria obligatoria. Se acordaron las características generales de este nivel, así como
los contenidos curriculares mínimos y los núcleos de aprendizajes prioritarios (NAP), que
abarcaban todos los niveles de la escolaridad obligatoria. Los antecedentes de estas
decisiones residen en un análisis propositivo referido a la reducción de las desigualdades
educativas y la necesidad de recuperar la centralidad de los aprendizajes, incluido en la
Resolución del entonces denominado Consejo Federal de Cultura y Educación (CFCyE)
Nº 214 del año 2004.
Los NAP fueron aprobados en una primera oportunidad en 2005 a través de las
Resoluciones CFCyE Nº 248 y Nº 249. Con la definición de estos núcleos curriculares,
esta línea de trabajo del Ministerio nacional intentó retomar la iniciativa para evitar que
se profundizaran la dispersión y la diferenciación académicas, y estableció contenidos de
enseñanza obligatoria en todas las jurisdicciones provinciales. Estos núcleos de
contenidos tienen que ser contemplados en los diseños curriculares jurisdiccionales; son
parte de los lineamientos nacionales que se presentan como el piso federal. Constituyen
un claro ejemplo de cómo el diseño curricular es un ámbito de concertación entre las
autoridades nacionales y jurisdiccionales, pero que también habilita la diferenciación
educativa de acuerdo con las capacidades de cada Estado provincial.
Cuestiones problemáticas derivadas de la aplicación de la escuela secundaria
obligatoria
Si se analiza la acción del Consejo Federal en el ciclo contemporáneo de reformas
educativas referidas a la educación secundaria, se pueden identificar acciones previas a
la Ley Nº 26.206 que evidencian un marco de acción específico que tuvo continuidad
durante el período del gobierno 2003-2015.1 Luego de la aprobación de la Ley Nº 26.206,
el Consejo Federal de Educación comenzó a aprobar resoluciones de carácter obligatorio
para las jurisdicciones provinciales. En el caso particular del nivel secundario, a partir de
2011 se comenzaron a aprobar los denominados marcos de referencia para las
orientaciones de la educación secundaria. Todas estas resoluciones del CFE incluyen
propuestas y medidas de políticas que deben ser implementadas por las provincias y las
instituciones educativas, lo que plantea incertidumbres sobre el impacto efectivo que
pueden tener estas normas. Entre las variadas normas aprobadas desde el año 2006 que
refieren a la educación secundaria se destacan las siguientes:
1) En relación con los Núcleos de Aprendizaje Prioritarios para todos los ciclos y niveles:
- Resolución CFE 135/2011
2) En relación con los acuerdos generales sobre educación obligatoria:
- Resolución CFE 18/2007
- Esta resolución fue ratificada, como se señaló en el capítulo anterior, por el Decreto
PEN N°144/2008:
- Resolución CFE 79/2009
- Resolución CFE 84/2009
- Enmienda a Resolución del CFE N°84/2009, Resolución CFE 210/2013
3) En relación con la institucionalidad y el fortalecimiento de la educación secundaria:
- Resolución CFE 88/2009
4) En relación con las orientaciones para organización pedagógica e institucional:
- Resolución CFE 93/2009
5) En relación con la elaboración de pautas federales para la movilidad estudiantil:

1
El período de gobierno 2003-2015 constituye un ciclo de metamorfosis en la composición del bloque de
poder. En el marco de una profunda crisis de dominación (producto de la crisis precedente), se efectuó una
recomposición del poder de Estado que intentó imponer una nueva hegemonía, pero que no encaró una
reforma sistémica del Estado, ya que se nutrió de los restos del Estado neoliberal heredado. Esto se
evidencia en las formas que adoptaron la relación entre el Estado y el mercado, y con las empresas
privatizadas, y el vínculo entre el gobierno nacional y los gobiernos jurisdiccionales a partir de una lógica
clientelar que favoreció grupos de poder sin modificar las situaciones estructurales de desigualdad social y
política existentes en el país (Bonet y Piva, 2012).
- Resolución CFE 102/2010
6) En relación con propuestas de inclusión y regularización de trayectorias escolares en
el nivel secundario:
- Resolución CFE 103/2010
7) Relativas a la Educación técnico-profesional:
- Resolución CFE 261/2006
8) Relativas a los títulos y certificaciones de educación técnico-profesional:
- Resolución CFE 13/2007
9) En relación con los criterios para la organización institucional y curricular de la
educación técnico-profesional:
- Resolución CFE 14/2007
10) En relación con los criterios para la organización institucional y curricular de la
educación técnico-profesional secundaria y superior:
- Resolución CFE 47/2008
11) Referidas a los criterios para la organización institucional y curricular de la educación
técnico-profesional correspondiente a la formación profesional:
- Resolución CFE 115/2010
12) Referidas a los criterios para la inclusión de títulos (educación técnico-profesional) y
certificaciones (formación profesional en el proceso de homologación:
- Resolución CFE 91/2009
13) Sobre el Programa federal para la construcción de edificios nuevos para instituciones
de educación técnico-profesional:
- Resolución CFE 203/2013
14) De aprobación del Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente
2012-2016:
- Resolución CFE 188/2012
El listado precedente representa parte de los acuerdos de los ministros aprobados en el
Consejo Federal de Educación, y si bien no es exhaustivo, ciertamente demuestra la
intensa actividad desplegada por este organismo a partir de la sanción de la Ley Nº 26.206
para llevar adelante la reforma educativa. Las limitaciones de la ley en cuanto a su falta
de operatividad para organizar una estructura académica homogénea respecto de la
duración de los ciclos y niveles de educación primaria y secundaria son en gran medida
las responsables de esta acción del Consejo Federal de Educación, que a través de la
profusión de resoluciones, intentó tornar operativa la reforma académica contemporánea.
Vale la pena detenerse en dos de las resoluciones citadas arriba, que contemplan líneas
federales de acción para concretar la reforma de la escuela secundaria obligatoria: son las
Resoluciones del CFE Nº 84 de 2009 y la Nº 188 de 2012 (Ruiz, 2016). La primera
aprueba los “Lineamientos políticos y estratégicos de la educación secundaria
obligatoria” y toma como antecedente de justificación política la Resolución Nº 61 de
2008, de este mismo consejo, por la cual se encomendó al Ministerio de Educación la
realización de una consulta nacional para la elaboración de un Plan Federal para la
educación secundaria que debía ser aprobado por el Consejo Federal. Otro antecedente
organizativo de la misma norma es la Resolución del CFE N° 79 de 2009, que aprobó el
Plan Nacional de Educación Obligatoria y que excede la educación secundaria, ya que
incluye los otros niveles obligatorios del sistema. El documento anexo a la resolución
(que forma parte de ella) contiene una introducción y seis secciones, en las cuales se
regula la finalidad de la educación secundaria, su obligatoriedad, sus formas de gobierno
y organización institucional y pedagógica, y se establecen indicaciones respecto de la
labor docente, así como la legitimación social del cambio producido en el nivel. Este
último aspecto resulta relevante toda vez que la Ley Nº 26.206 instituye en el rango de
escolaridad obligatoria, con la inclusión de la secundaria. Según las declaraciones de esta
resolución, con estas decisiones el Estado habría recuperado su rol de promover políticas
públicas pensadas para el bienestar de la población, tras el período previo de
fragmentación institucional de vulnerabilidad social, que menciona como parte del
pasado reciente del país.
La resolución define que la obligatoriedad se orienta hacia el cuidado de las trayectorias
de los estudiantes, hecho que demanda la participación y el acuerdo de los actores
escolares. Por otra parte, se sostiene que la obligatoriedad es concebida como una
herramienta de inclusión socio-educativa, de acceso a la cultura del mundo adulto y de
respeto por la heterogeneidad juvenil. Las secciones segunda y tercera del Anexo tratan
sobre el gobierno y la organización de la educación secundaria obligatoria. Se determinan
como ofertas educativas una Secundaria Orientada y una Secundaria según las
Modalidades Técnico-Profesional, Artística y Educación Permanente de Jóvenes y
Adultos. Dentro de la primera, se definen las siguientes orientaciones: Ciencias Sociales
/ Ciencias Sociales y Humanidades, Ciencias Naturales, Economía y Administración,
Lenguas, Agrario/Agro y Ambiente, Informática, Comunicación, Educación Física y
Turismo. Se fijan, para todas las ofertas, dos ciclos, uno básico y otro superior. El primero
está destinado a la formación general, y el segundo, a la formación específica. Por otro
lado, se determinan las respectivas titulaciones y las cargas horarias mínimas que han de
tener los planes de estudio. Los lineamientos establecen una estructura de cinco años si
en la jurisdicción el ciclo se inicia en el octavo año de escolarización obligatoria, y de
seis años si en la jurisdicción el ciclo se inicia en el séptimo año. Esta duración puede
incrementarse en un año para las modalidades de educación técnico-profesional y de
educación artística. Con estas disposiciones se mantienen las diferenciaciones
curriculares y pedagógicas ratificadas previamente por el artículo 134 de la Ley de
Educación Nacional.
A lo largo del documento anexo se despliegan “Estrategias”, enunciadas para dar garantía
de los aspectos de relevancia filosófica e ideológica sustentados en la política educativa
desarrollada en la Argentina a partir de la aprobación de las leyes de Educación Técnico
Profesional (2005) y Nacional de Educación (2006) y las resoluciones del Consejo
Federal que de ellas se derivaron. Entre otros aspectos, se mencionan reiteradamente la
inclusión pedagógica, la centralidad de las trayectorias educativas, la formulación de
modelos pedagógicos y didácticos apropiados a sujetos de derecho en diversidad de
contextos, la construcción de acuerdos respetuosos de la heterogeneidad, el
mantenimiento de la articulación interjurisdiccional del sistema educativo, la preparación
para la educación continua, la formación docente permanente, todos ellos como
propósitos formativos de la educación secundaria. Se mencionan también la necesidad de
considerar a los adolescentes y jóvenes como destinatarios de la herencia cultural y la
conveniencia de implementar estrategias que tengan en cuenta las prácticas
comprometidas con la obligatoriedad. Entre dichas estrategias, se mencionan las
siguientes: un plan de inversiones en infraestructura y equipamiento; la vinculación de
las instituciones educativas con otros sectores y organizaciones de la sociedad; la
definición de políticas educativas para indígenas, adultos, personas con discapacidades
transitorias o permanentes y en contextos de encierro; la definición de núcleos de
aprendizajes prioritarios y propuestas de desarrollo curricular alternativas; la
construcción de marcos de referencia comunes para las orientaciones, de criterios
comunes para avanzar en formas democráticas de gobierno escolar; la financiación de
planes de mejora que contribuyan a la generación progresiva de instancias y cambios
pedagógicos que aporten condiciones para sostener las trayectorias escolares.
Otras estrategias presentadas como resultado de consensos federales y que requieren
acciones más directas de los actores institucionales, así como de las autoridades
educativas jurisdiccionales son las siguientes: un régimen académico que regule criterios
de evaluación, de calificación, de asistencia y de acreditación en el nivel, la promoción
de una convivencia basada en el diálogo, que mejore el vínculo entre educadores y
alumnos; el fortalecimiento de la autoridad docente desde el saber, que reafirme el lugar
de un adulto responsable que acompaña el tránsito de los jóvenes; el desarrollo de
políticas de fortalecimiento de los equipos pedagógicos; la promoción de espacios
extracurriculares, la expansión de medios y recursos para los alumnos que, ya egresados
de la escuela, adeuden materias para completar su escolaridad obligatoria.
La penúltima sección del documento anexo de esta resolución Nº 84 de 2009 se ocupa del
trabajo de los docentes del nivel secundario y propone estrategias destinadas a
acompañarlos en esta etapa de cambio en la construcción de acuerdos federales acerca de
criterios comunes de aplicación gradual sobre el ingreso a la docencia, la trayectoria
laboral docente, la formación continua en el trabajo colectivo, la generación de espacios
destinados a la participación efectiva en los debates y definiciones, en relación con la
escuela secundaria en general y del trabajo docente en particular. La resolución del CFE
N° 84/09 enuncia así las circunstancias sociales y políticas de una decisión gubernamental
que se presenta como una etapa de cambio político que afectará las trayectorias de la
población escolar. Sin duda, por sus declaraciones y concepciones sobre la inclusión
educativa y la enumeración de estrategias descontextualizadas de las realidades cotidianas
de las instituciones, el documento puede considerarse testimonio de un período político e
histórico singular.
La segunda de las resoluciones del Consejo Federal destacadas es la N° 188 de 2012, por
la que se aprobó el Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente 2012-
2016. Dados su envergadura y sus planes de acción, intenta constituirse en una
herramienta de planificación de una política de Estado, por lo que junto con una gran
cantidad de declaraciones presenta una serie de acciones derivadas para la consecución
de sus objetivos explícitos. Incluye las reformas de las políticas de formación del
profesorado para los niveles obligatorios, ya que se considera que la formación docente
coadyuva al logro de trayectorias escolares exitosas. El documento anexo que integra la
Resolución se abre con un prólogo del Ministro de Educación, en el cual se presenta este
Plan Nacional de Educación Obligatoria y Formación Docente 2012-2016 como una
síntesis de los logros y los desafíos de la educación nacional. Luego se desarrollan cuatro
secciones. La primera, titulada “Avances de la Educación Argentina y Desafíos para el
Próximo Quinquenio”, enfatiza la importancia de la recuperación de la centralidad del
Estado. Asimismo, se mencionan los ejes que orientaron el período 2003-2006 y se
sostiene que el Estado nacional ha desempeñado un rol de integrador de políticas
educativas. Luego, se ubica un segundo período entre los años 2009-2011, en el cual se
definió el primer Plan de Educación Obligatoria.
La segunda sección se titula “El Nuevo Plan”, que revisa datos estadísticos que muestran
y ejemplifican la mejora que experimentó el sistema educativo, y argumenta que en el
quinquenio 2012-2016 se deben profundizar y ampliar estas mejoras. La tercera sección
se denomina “Objetivos del Plan”, y allí se consigna que las prioridades de este período
deben, entre otras cuestiones, fortalecer y afianzar la inclusión educativa; consolidar la
mejora en la enseñanza y en los aprendizajes; mejorar y profundizar la formación docente
y las condiciones de trabajo. Por último, la cuarta sección, “Estructura del Plan”, toma
como ejes principales los niveles y las modalidades de la educación común y obligatoria,
y la formación docente. Además, presenta dos cuadros matrices que también forman parte
del anexo de la Resolución. En el primer cuadro-matriz, se detallan los objetivos, las
líneas de acción y las responsabilidades de cada nivel de la educación común y
obligatoria, y de la formación docente. En el segundo cuadro-matriz, se mencionan las
políticas que atraviesan todos los niveles y las modalidades del sistema educativo.
La primera matriz, denominada “Líneas de acción, logros y responsabilidades”, se divide
de acuerdo con los niveles y las modalidades (Inicial, Primario, Secundario, Educación
de Jóvenes y Adultos y Educación Técnico Profesional), y la formación docente. Para
cada nivel y modalidad se mencionan varios objetivos; cada uno presenta las líneas de
acción, los logros esperados y las responsabilidades nacional y provincial, así como las
compartidas. Para la formación docente, en cambio, se diseñaron políticas, las cuales
tienen sus objetivos y también se presentan las líneas de acción, los logros esperados y
las responsabilidades. Se interpreta que, para el caso de la educación secundaria, resulta
particularmente relevante esta primera matriz, ya que contiene definiciones específicas
sobre la educación secundaria así como también sobre las modalidades que la atraviesan.
En este sentido, en particular para el nivel secundario, se plantea la responsabilidad
nacional en relación con el acompañamiento político y pedagógico; la definición de
criterios; el financiamiento para algunos aspectos y la provisión de materiales. La
responsabilidad compartida supone coordinaciones sobre aspectos de información,
comunicación, administración de recursos y producción de materiales y dispositivos de
trabajo; elaboración de propuestas de articulación entre el nivel secundario y el nivel
superior; definición conjunta de criterios; capacitación de tutores y desarrollo de
contenidos. Por último, la responsabilidad provincial en este nivel también enfatiza
principalmente la implementación y el desarrollo de estrategias jurisdiccionales.
En relación con la modalidad de educación de jóvenes y adultos, se establecen tres
objetivos: garantizar la oportunidad de alfabetización y finalización de estudios primarios
y secundarios de jóvenes y adultos, consolidar los procesos de mejora en la enseñanza y
en los aprendizajes, y fortalecer la gestión institucional para ampliar las estrategias de
atención a jóvenes y adultos. El Estado nacional será el responsable del financiamiento
de la movilidad de alfabetizadores; la provisión de materiales; el acompañamiento
político y pedagógico, y el diseño de la propuesta de formación para los educadores. La
responsabilidad compartida entre el Estado nacional y los Estados provinciales atañe a la
capacitación de alfabetizadores y tutores, y la construcción de criterios comunes. Por su
parte, las provincias deberán articular las propuestas con las organizaciones sociales para
la comunidad, designar escuelas sedes y elaborar normativa.
Por último, en relación con la modalidad de educación técnico profesional, se proponen
dos objetivos: por un lado, significar el carácter estratégico de la educación técnico
profesional en términos de desarrollo social y crecimiento económico para favorecer
procesos de inclusión social, facilitar la incorporación de la juventud al mundo del trabajo
y responder a las exigencias y los requerimientos derivados de la innovación tecnológica,
el crecimiento económico y la dinámica de los sistemas productivos; y por el otro,
fortalecer la educación técnico profesional de su calidad, relevancia y pertinencia con una
visión sistémica que vincule la educación secundaria técnica con la educación superior
técnica y la formación profesional, y estos con las diversas instituciones y programas de
formación y capacitación para el trabajo, en el marco de los requerimientos del desarrollo
científico, técnico y tecnológico, de la producción y del trabajo.
Para este último caso, el Estado nacional se encargaría de la coordinación y elaboración
de documentación base, de la planificación de foros sectoriales, de la cooperación técnica
y financiera, de la evaluación de los diseños curriculares, de la vinculación con las
escuelas secundarias técnicas, y de la formación continua de docentes. Asimismo se
establecen otros compromisos: tanto el Estado nacional cuanto los provinciales se
ocuparían de elaborar los criterios federales, del seguimiento y la evaluación de los
avances y los resultados de los objetivos y las líneas de acción propuestas. Finalmente, se
dispone que es responsabilidad de las provincias la implementación local de los cambios,
el análisis territorial de las necesidades así como el desarrollo de estrategias
jurisdiccionales y la definición de prioridades.
Líneas de reflexión e interrogantes y claves para la interpretación de estas políticas
El caso de la educación secundaria resulta una de las dimensiones más críticas de
intervención debido a la diversidad de situaciones que presentan las jurisdicciones, que
limitan en gran medida los alcances de la reforma contemporánea. La duración de los
ciclos que conforman este nivel, los ámbitos y los tipos de formación que recibieron los
docentes que en él trabajan (quienes provienen de institutos terciarios y de universidades,
en todos los casos con diferentes planes de estudios, de diversas duraciones) y los
regímenes académicos vigentes son algunos de los aspectos que habían sido afectados por
las reformas nacionales y jurisdiccionales operadas previamente y que se asentaron como
capas geológicas sobre realidades educativas preexistentes, también diferenciales. Los
regímenes académicos vigentes plantean limitaciones que resultan difíciles de cambiar y
que pueden hasta impedir la trayectoria escolar de los alumnos; además, condicionan las
posibilidades del trabajo docente, de su organización y se solapan con el régimen laboral
vigente. Ante este panorama de marcada diferenciación del nivel secundario, la acción de
Consejo Federal para promover la extensión de la obligatoriedad se concentró en el diseño
de lineamientos curriculares, como marcos de referencias políticos, y en intentos de
establecer pautas para el desarrollo de un régimen académico similar, con resguardo de
las particularidades regionales. Sin embargo, la ausencia de un marco normativo uniforme
(el artículo 134 de la Ley Nº 26.206 impide su formulación) limita esas acciones, dado
que permite la existencia de escuelas secundarias con diferentes duraciones de sus ciclos
y tiempo total de estudios.
El análisis conjunto de estas dos normas del CFE –que hicimos en el apartado anterior–
permite advertir cómo la política de extensión del rango de obligatoriedad a todo el nivel
secundario abarca múltiples acciones. Los documentos intentan introducir cambios
simultáneamente en diversos aspectos del nivel secundario y operan –desde su redacción
al menos– de modo que las diferentes duraciones de la escuela secundaria no constituyan
una limitación. Sin embargo, esa diferencia, que afecta también a la escuela primaria, no
puede salvarse con mecanismos formales de garantía que omitan los propósitos
específicos que tienen ambos niveles educativos. La educación primaria, como formación
básica, común y que combina la propuesta de inclusión con la enseñanza para la
diversidad no puede ser equivalente a la educación secundaria, cuyo propósito es la
promoción de capacidades propedéuticas para la continuación de estudios superiores, así
como la formación para el trabajo.
Esta limitación que presenta el propio texto de la Ley Nº 26.206 ciertamente fue la
condición de las normas aprobadas por el Consejo Federal de Educación para llevar
adelante la reforma del nivel secundario en lo que respecta a su obligatoriedad. Por otra
parte, la definición de los plazos de la reforma en curso, en lo que atañe a la ejecución de
los cambios para las instituciones escolares, parece responder a la premura de los tiempos
políticos (sobre todo en la duración del plan nacional de educación obligatoria 2012-
2016) más que a la realidad de los tiempos de las instituciones escolares. Es más, en el
propio plan de educación obligatoria y formación docente que hemos descripto, faltan
definiciones específicas sobre las formas en las que se articulará la obligatoriedad escolar
con la formación docente reformada. Es más, habría sido valioso, además de establecer
plazos temporales más extensos, que se hubieran fijado con mayor detalle en qué
consisten o cómo se llevarán a cabo las líneas de acción de este plan, así como los recursos
asignados en cada caso.
Se podría sostener que la proliferación de reformas tiene varias razones. Entre otras, se
podría mencionar la carencia en el país de un consenso básico sobre las funciones
esenciales del sistema educativo, al menos acerca de los fines de la educación. La
existencia de un consenso educativo en una sociedad plural supone compartir significados
o sentidos de lo que debe ser la educación (Tyack y Cuban, 1995). Habría que destacar,
finalmente, que cada período de reforma deja, a su vez, su impronta en el lenguaje técnico
pedagógico que se usa en el sistema, a veces sin el rigor que requiere la utilización de
ciertos términos o el cambio de algunas palabras por otras denominaciones (Bolivar y
Rodríguez Diéguez, 2002).
La notoriedad que alcanzan algunas modificaciones a veces no se condice con su
verdadera importancia. La Ley Nº 26.206, que establece la obligatoriedad del nivel
secundario para toda la población en edad escolar, impone al Estado metas de ampliación
de la cobertura del nivel y de resolución de los varios problemas de repetición y expulsión
de la población escolar, que se suman a los problemas de organización académica de la
escuela secundaria. Todos ellos se asientan en las tradiciones que persisten a lo largo del
tiempo y que se acrecentaron a partir de los ciclos de reformas de las últimas décadas.
El cumplimiento efectivo de las metas de inclusión declaradas por la legislación nacional
dependerá en buena medida de la capacidad concreta que tengan las políticas
instrumentadas por las autoridades para modificar los componentes del formato de
escolarización secundaria (que han variado dentro del país dadas las diversas
adaptaciones que tuvo la reforma de este nivel en las últimas décadas). Dichos
componentes producen las situaciones de exclusión que se deben revertir para tornar
factible la universalización del nivel secundario, más allá de lo dispuesto por la
legislación de manera obligatoria. Si bien el espectro de la reforma fijado por la normativa
de reforma educativa contemporánea contribuye a reafirmar el piso federal del derecho a
la educación (al menos en lo que atañe a la obligatoriedad escolar), no se traduce
necesariamente en el contenido del derecho fundamental a la educación (Scioscioli,
2015). Es decir, el hecho de que sea factible la universalización de la escuela secundaria
no depende solamente de su imposición obligatoria a partir de la legislación nacional:
requiere la acción directa de un Estado nacional (con medidas concertadas con las
autoridades jurisdiccionales) para revertir los efectos de los componentes que han
caracterizado históricamente a la escuela en el nivel secundario.

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