"Como o Estado Gasta o Nosso Dinheiro" já vendeu 25 mil exemplares

Carlos Moreno: "As parcerias público-privadas não são

recomendáveis"
02.11.2010 - 07:30 Por Luísa Pinto

Esta forma de o Estado lançar projectos está mais cara, menos competitiva e com maiores riscos
para quem dá a concessão. Carlos Moreno falou com o PÚBLICO na passada quinta-feira, dia
em que lançou no Porto o livro Como o Estado Gasta o Nosso Dinheiro, da Caderno, que já
vendeu 25 mil exemplares.

As negociações sobre o Orçamento do Estado eram inconclusivas. E já o ex-juiz do Tribunal de Contas

defendia que as parcerias público-privadas (PPP) não são recomendáveis para o Estado, porque este,
com 18 anos de experiência, teima em não as saber negociar.

Diz-nos no seu livro que o modelo de Parceria publica privada (PPP) foi “banalizado” e, em vez
de se restringir a áreas estratégicos, está também “em projectos de índole paroquial”, como o
metro sul do tejo. Devemos todos estar contra as parcerias público-privadas?
Não tenho nada contra as parcerias, se elas tivessem sido bem negociadas na época das parcerias
tinha sido um excelente instrumento. Hoje não são recomendáveis para o Estado. Porque estão mais
caras, menos competitivas e acarretam mais riscos para o concedente público. As parcerias estão mais
caras porque os bancos financiadores hoje querem taxas mais elevadas de remuneração. Estão menos
competitivas porque esses mesmos bancos só aceitam financiar PPP quando o sector público assume
riscos que na figura original eram típicos do parceiro privado – riscos de financiamento e riscos de
procura. Quando o Estado lança agora uma PPP não pode esperar que os bancos financiadores
prescindam das garantias da parte do sector público para as financiar. Se o Estado der satisfação a
essas condições, a banca prefere desviar os seus fundos disponíveis para PPP que são garantidas pelo
Estado, do que canalizá-las para a economia real, para as PME e famílias.

Refere, ainda, que das mais 100 auditorias que realizou a contratos do Estado (empreitadas e
PPP) apenas numa delas concluiu não ter havido uma gestão ruinosa. Qual é o vício maior
destes contratos?
Não acontece em todos, mas é o que acho mais grave: o facto de, sucessivamente, os riscos de
tráfego, os riscos comerciais terem vindo a ser progressivamente assumidos pelo Estado, enquanto que
as taxas de rentabilidade das empresas concessionárias accionistas se mantém inalteradas. Quem faz
o negócio mal, quem não defende os interesses dos contribuintes, é o estado negociador. Porque as
empresas privadas procuram, legitimamente, na minha opinião, o melhor negócio para os seus
accionistas. E é isto que distingue o Estado negociador, nas PPP, da banca ou dos consórcio privados
que com o Estado negoceiam.

Tendo uma experiencia de 18 anos, o Estado não tinha obrigação de estar a fazer cada vez melhor?
Curiosamente, foi a um dos mais recentes que auditou, o do terminal de contentores de Alcântara, que
acabou por apelidar de manual de más práticas.
É algo que me deixa perplexo. Sou auditor publico, técnico, professar de finanças publicas. Portanto,
relato aquilo que vi. Não faço juízos, nem levanto suspeições sobre ninguém. Depois de 18 anos (e
encontra isso, de novo, no último relatório de OE) lá vem a intenção pia – porque é uma pia intenção -
de criar uma unidade de apoio para a preparação e lançamento e negociação de PPP. Durante estes 18
anos, o Estado viveu, em matéria de apoio para preparar, lançar e negociar PPP com recurso a
consultores externos, pagos a peso de ouro. A experiência adquirida por esses consultores externos
não fica no Estado, fica no sector privado, à custa dos contribuintes. Mas hoje, e digo-o com
conhecimento de causa, há técnicos reputadíssimos na unidade de PPP da Parpública, no GASEPC,
que funciona junto da Direcção Geral de Tesouro e FInanças e ainda na Caixa Geral de Depósitos.
Porque a CGD aparece em algumas PPP como banco financiador, mas tambem participando no capital
dos consórcios.
Porque acha que não avança?
Não constituir esta unidade é uma coisa inexplicável. Há 15 anos que o TC recomenda ao Estado que
acumule dentro do sector público o conhecimento que tem pago a peso de ouro. Há ainda outro efeito
pernicioso que às vezes é esquecido. A consultoria externa tem ajudado o Estado na preparação, no
lançamento e na negociação das parcerias. Mas não encontra esses consultores externos a entrar
numa outra fase que é indispensável dado o volume de PPP que há em Portugal, a fase de monitorizar
e fiscalizar a execução das PPP.

Para além de suspender o avanço de novas parcerias, o estado também devia rever as que já
tem em curso?
Eu defendo que todos os contratos de PPP que estão em execução e nos quais seja manifesto o
desequilíbrio em desfavor do Estado devem ser renegociados. O Estado deveria publicamente dizer que
os iria tentar renegociar com os privados, mesmo que juridicamente nao alcançasse êxito. Seria um
exemplo que dava de querer chamar todos a contribuir para o saneamento das contas públicas. Num
momento em que sob pressão de Bruxelas e dos credores internacionais, todos os portugueses são
chamados, com sacrifícios tremendos, a participar no saneamento das contas publicas, não fiocará mal
que o estado convença os financiadores e os consórcios das PPP a darem uma quota parte para o
saneamento das contas publicas.

Quais são mais urgentes renegociar?

Contratos com taxas internas de rentabilidade para os accionistas que são suportadas por um Estado
que suporta ainda os riscos de financiamento e riscos de procura. O ultimo que auditei, o do terminal de
Alcântara, tinha uma Taxa Interna de Renatbilidade (TIR) accionista aceite pelo concedente de quase
14 por cento. As propostas começaram pelos 11 por cento. Mas aquela que foi aceite na proposta final
de quase 14 por cento. E o risco da procura está quase todo do lado do Estado.
Esse contrato já foi revogado pela assembleia. Mas encontramos fenómenos semelhantes a esse em
todas as subconcessões rodoviárias, e nomeadamente nas scut. O risco de tráfego nas scut, era em
parte substancial das concessionárias. Agora, com as rendas fixas, e com as concessionarias a ser
pagas por disponibilidade da infra-estrutura, o risco desapareceu. Estes contratos foram assinados sem
alteração da TIR accionista, e ainda dando alguma coisa a mais aos concessionários, os contratos de
cobrança de portagens. São dez milhões de euros por ano, só nas três que já têm portagem.

Ouviu a proposta do Governo de avançar com o novo aeroporto atraves de uma concessão e não
em PPP? Que comentarios lhe mereceu?
Não posso tirar outra conclusão que não esta. É o reconhecimento público daquilo que venho dizendo
desde 2008, que as PPP estão mais caras, não são competitivas, acarretam maiores risco. No regime
de concessão ou aparece um privado que quer correr o risco ou o projecto não avança.

E relativamente à alta velocidade, face aos compromissos que já foram assumidos - os contratos
assinados, e os acordos de financiamento comunitários. Será sempre mais vantajoso não
avançar com eles?
O TC ainda não deu o visto prévio... Se falamos do contrato de Poceirão-Caia estamos a falar de um
contrato de cerca de 1500 milhões de euros, que vai pagar a exclusiva responsabilidade de construção
e manutenção, porque não interessa que comboios lá passam, receberá uma renda garantida. Mas a
experiência demonstra que os 1500 milhões são apenas o custo do investimento a preços correntes,
porque, em regra, o custo do project-finance, que é o instrumento de realização da parceria acaba por
custar duas ou três vezes mais.

O projecto não deve avançar?

As boas práticas internacionais recomendam que as PPP sejam usadas so em projectos onde haja
amplo consenso nacional, o que não existe manifestamente neste caso. E ha um segundo aspecto. Os
encargos com PPP já assumidos e relegados para as gerações futuras, para além de não estarem
detalhada e rigorosamente assumidos com clareza pelo Estado, do ponto de vista técnico, não estão
avaliados na sua sustentabilidade económica, financeira e fiscal para as gerações futuras. Trazer
encargos suplementares aos que já existem, e que são reconhecidamente considerados como
excessivos, é algo que devia fazer meditar o Estado.

Das três funções da gestão financeira pública, onde é que o Estado falha mais? Na previsão, na
execução ou no controlo interno?
Onde está o sector público, e falando só do que eu auditei, não há parceria que não derrape, e é
sempre na casa das centenas de milhões; não há grande obra pública nem grande evento que não
derrape. Mas, mais grave ainda, quando chegamos ao Orçamento de Estado, que é o mais importante
documento do sector público temos dificuldade em perceber, e os credores internacionais também não
compreendem, como é que as previsões falham e a execução falha muitas vezes estrondosamente. No
caso do OE de 2009, quando em Março ou Abril foi conhecido que o défice publico era de 9,4 e os
responsaveis pelas previsões e pela execução disseram que estavam muito supreendidos. Eu sou faço
esta pergunta: numa grande empresa privada, o que é que acontecia?

Falta responsabilização?
A palavra responsabilidade é inerente a quem exerce cargos em representação do contribuinte e a
quem gere um bem escasso como é o dinheiro, ainda por cima amputado coactivamente ao cidadão
contribuinte. Quem a exerce tem a obrigação indeclinável de contar a verdade, com transparência, Não
deve apenas apresentar o resultado contabilístico de uma gestão. Tem de dizer o que se gastou,
porque se gastou, quanto é que se vai gastar, quanto é que vai custar. E não com frases de retórica
politica, mas com explicações acessíveis ao cidadão médio, que é quem paga a grande factura do
despesismo do Estado.

Refere no seu livro que os relatórios de Orçamento de Estado têm sido muito opacos em termos
de encargos com parcerias público privadas. Tem alguma explicação para tal acontecer?

É opaco por duas razões; primeiro só fala em encargos líquidos, deduz aos encargos brutos as receitas,
mas não diz nunca quais são as receitas; depois, não explica uma única metodologia para nos indicar
os valores a que chegou. O propósito é manifestamente o de dar informação mínima.

Depois, vamos tendo noticia de que esses encargos começam a derrapar.

Eu tive uma área de controlo limitada ao sector empresarial do Estado e às PPP. Nesses dois domínios,
fiz reporte do que consegui averiguar. Só nas PPP, rodoviárias ferroviárias e da saúde, no final de 2009
o montante dos encargos, acumulados, transferidos para as gerações futuras atingia, pelo menos, 50
mil milhões de euros. Mas vai ser mais. Porque há aí uns fenómenos que não estão ainda
contabilizados.

Que fenómenos?
Neste momento, apurados, estão encargo que, a partir de 2014 e até 2024, só com as concessões
rodoviárias, ferroviárias e de saúde, a média de encargo anual para o OE vai ser de 1600 milhões de
euros. A Estradas de Portugal vai pagar às subconcessionárias uma renda fixa que deve rondar os 700
e os 900 milhões de euros, por ano, por vias em que as expectativas de tráfego são diminutas, e
portanto receitas de portagem são praticamente inexistentes. Mas essa factura vai aumentar, se se
confirmar que, tal como todas as ex-scut, também sejam renegociados os contratos em concessões de
portagens reais como a Grande Lisboa [CREL], a concessão Norte [A7 e A11], a Douro Litoral [A32] e
Litoral Centro [A17].

A concessão norte e a Grande Lisboa já estão renegociadas, e é a EP quem está a receber as

portagens da A7 e A11 e ainda da Crel...
Mas nessas o problema até se põe em menor escala. No Douro litoral e no Litoral Centro o negócio da
renegociação pode ser escandaloso.

Porquê?
São o caso que poderão ser mais lesivos para os interesses dos contribuintes, mais gravoso do ponto
de vista financeiro. Estando elas em regime de portagem real mas com receitas muito fracas – com
tráfego abaixo das expectativas que estavam previstas no Caso Base, a renegociação que se perfila é
elas passarem a receber uma renda fixa, indexada a essas previsões optimistas. Elas, que têm um
volume de negócios que neste momento não as encoraja, passarão a ter um volume de negócios muito
mais optimista. E isto será feito a troco de quê? De deixarem de ser concessões da administração
central, como são neste momento, para passarem a ser a subconcessões da EP.

E também vai surgir a factura pela renegociação das quatro scuts que falta introduzir portagens.
As portagens das scut não pagam mais do que 30 por cento dos custos delas. A EP vai ter de continuar
a recorrer a empréstimos. E os utentes das ex-Scut que vão estar sujeitos a uma “tripla tributação”:
pagam a portagem, pagam o Contributo do serviço Rodoviário - uma forma artificial de receita própria
da Estradas de Portugal que está indexada ao Imposto sobre produtos Petrolíferos, e ainda hão-de
pagar as amortizações e os juros dos empréstimos que a empresa tem de continuar a contrair. E quem
não passa nas scut terá uma dupla tributação.

Contabilizou, no seu livro, que a derrapagem nas seis subconcessões da Estradas de Portugal,
entre propostas iniciais e finais, em cerca de 700 milhões. Mas, depois da recusa de visto prévio
do Tribunal de Contas (TC), foram feitos novos contratos e os valores foram corrigidos. Mas o
presidente da Estradas de Portugal referiu-se a pagamentos contigentes, anexos a esses
contratos. Em que ficamos?
Esse é um exemplo acabado de como o acompanhamento na execução dos contratos é vital. Na fase
final de negociações, já depois dos concorrentes pré-seleccionados , esses seis contratos derraparam,
no globalmente, 700 milhões de euros porque o concedente público aceitou crise financeira
internacional como argumento, aceitou que as parcerias ficassem mais caras. O TC não aceitou este e
outros argumentos, os contratos foram renegociados e este sobrecusto foi apagado. Mas, se na fase de
execução estes contratos não forem monitorizados à lupa pelo Estado e pelo TC, como é evidente este
valor vão ser recuperados.

Com que argumento?

Ao longo dos 30 anos da concessão, através de todo o rendilhado de causas que estes contratos têm,
invocando alteração das condições supervenientes que desequilibrem o caso base, podem dar origem à
recuperação, por via indirecta de todos estes montantes, através de acordos de reequilíbrio financeiro.
Para se obter o visto do TC, todos estão de acordo em ter tudo em ordem. Mas depois... É como nas
empreitadas de Obras Públicas e quando o critério é o do mais baixo preço. O mais baixo preço ganha
o concurso, mas durante a execução da empreitada, com trabalhos a mais e a menos, o preço não para
de aumentar.

Chega a referir-se ao critério do preço como um critério algo irracional.

Disse-o porque auditei várias obras publicas, e a experiencia demonstrou que na fase de execução de
empreitada todos os custos derraparam. O Estado tem todo o interesse em ter propostas do ponto de
vista técnico, bem estruturadas que não aumentem a despesa.