INFORME ALTERNATIVO

Panamá
OBSERVATORIO DE LOS DERECHOS
DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA.

DEFENSORIA DEL PUEBLO

FEBRERO, 2017
 SIGLAS

SIGLA SIGNIFICADO

CAF Banco de Desarrollo de América Latina

CDN Convención de los Derechos del Niño
CEPAL Comisión Económica para América Latina y El caribe
CNP Consejo Nacional de Periodismo
CSS Caja del Seguro Social
ICEFI Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
INAC Instituto Nacional de Cultura
INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censo
IPNA Inversión Pública en Niñez y Adolescencia
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MICS Encuesta de propósitos Múltiples
MIDES Ministerio de Desarrollo Social
MINSA Ministerio de Desarrollo Social
NNA Niños, niñas y adolescentes
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ODENA Observatorio de Los Derechos de la Niñez y Adolescencia de
Panamá
OMS Organización Mundial de la Salud
PANDEPORTES Instituto Panameño de Deportes
SENNIAF Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia
SINAMP Sistema de Indicadores de Niñez y Adolescencia y la Mujer de
Panamá
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
VIH - SIDA Virus de Inmunodeficiencia Humana- Síndrome de
Inmunodeficiencia Adquirida
 INFORME ALTERNATIVO - PANAMA

Presentado por: Observatorio de los Derechos de la Niñez y Adolescencia Panamá

(ODENA) y la Defensoría del Pueblo en su calidad de Secretaría Técnica del Observatorio

Introducción
Este informe es el resultado de un proceso de seguimiento de indicadores y acciones del
quehacer del Estado en relación a los derechos de la niñez panameña, realizado por el
Observatorio de los Derechos de la Niñez y Adolescencia de Panamá (ODENA)1 y la
Defensoría del Pueblo en su calidad de Secretaría de ODENA, y validado en foros con
actores de la sociedad civil panameña.

Presenta las principales preocupaciones sobre el quehacer del Estado panameño en la

creación de condiciones que aseguren el cumplimiento de los derechos de la niñez en
Panamá, y que han sido reiteradamente observadas por el Comité de los Derechos del
Niño.

El Informe está organizado del modo siguiente:

 Medidas generales: Presenta los temas que tienen que ver con la necesaria
organización del Estado para cumplir con los principios de la Convención de los
Derechos del Niño.
1. Ley General y Sistema de Protección Integral de los Derechos de la Niñez.
2. Presupuesto público para la inversión en la niñez
3. Sistema de datos accesibles, actualizados y confiables sobre el estado de los
derechos de la niñez.
 Entorno familiar y Cuidados Alternativas. Referido fundamentalmente a la restitución
del derecho a tener una familia en un marco de legalidad
4. Reforma del Sistema de Adopciones y Hogares de Acogida
 Salud y educación. Presenta retrocesos y limitaciones en la responsabilidad del Estado
para garantizar estos derechos
5. Salud y nutrición
6. Salud adolescente
7. Educación de calidad

1ODENA está compuesto por 34 organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos y ciudadanas que realizan
acciones a favor de la niñez panameña con la finalidad de abogar, promover y vigilar el cumplimiento de los
derechos de la niñez panameña.
 Medidas especiales. Informa sobre medidas promovidas o ejecutadas por el Estado
que resultan violatorias de los derechos de la niñez.
8. Toque de queda
9. Trabajo infantil
 Posicionamiento en el imaginario social de los niños y niñas como sujetos de derechos
10. Comunicación y sensibilización sobre la niñez sujeto de derechos

MEDIDAS GENERALES

1. Ley General y Sistema de Protección Integral de los Derechos de la Niñez:

Panamá sigue sin haber adecuado su legislación y estructura administrativa a los
mandatos de la Convención y recomendación del Comité. Veintisiete años después de que
el país suscribiera la Convención de los Derechos del Niño2 es aún el Código de Familia de
19943, en su Libro Segundo: De los Menores, el marco normativo que define medidas de
cuidado y protección desde una perspectiva de objeto de protección y no de sujeto de
derechos.

A lo largo de estos años se han dado leyes que tocan temas específicos intentando
adecuar la normativa legal a los Derechos de la Niñez, tales como Justicia Penal
Adolescente, Adopciones, Registro civil, Ley de alimentos, que al no contar con un marco
normativo y sistema de protección de derechos van sufriendo cambios en perjuicio de los
derechos que intentaron proteger.

También, desde finales del siglo pasado, en una amplia convocatoria y participación, la
sociedad civil con apoyo técnico de la cooperación internacional y la participación de
entidades gubernamentales tales como el Sistema Judicial, el Ministerio de Desarrollo
Social (MIDES) y la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENNIAF), antes
Dirección de la Niñez, elaboraron en 2000, 2004 y 2007 propuestas de Leyes de Protección
Integral de los Derechos de las Niñas y Niños, sin ningún resultado.

Esta ausencia de Ley integral que sustente una gobernanza de protección de derechos de
la niñez con una visión holística y gestión sistémica, permite la existencia de programas y
servicios dispersos, parciales, repetitivos, sin calidad ni monitoreo del impacto de sus
resultados. Esto debilita la acción que realizan las instituciones y como señala el Plan de

2 Panamá firmó la CDN el 26/01/1990. Lo ratificó el 12.12.1990. Entró en vigencia el 11/01/1991 con la Ley
15.
3 Panamá aprobó el Código de Familia con Ley 3 de 1994 y entró en vigencia el 3 de enero de 1995
Atención Integral a la Primera Infancia: “produce problemas a la hora de intervenir y
medir resultados, lo que trae como consecuencia el solapamiento de propuestas tanto a
nivel territorial como en áreas específicas, personal insuficiente para la demanda, exceso
de comisiones de trabajo para tratar temas diferentes en las mismas áreas, para la misma
población y con el mismo personal técnico”4

Cuando un tema relacionado con violación de un derecho se visibiliza como problema, la

práctica hasta ahora ha sido la creación de Consejos o Comités. Estos Consejos intentan
articular a nivel técnico diferentes instituciones públicas y privadas relacionadas con el
tema a trabajar. Sin embargo, al no contar con un marco legal que les de capacidades de
toma de decisiones, se convierten fundamentalmente en espacios de construcción de
propuestas que no necesariamente son vinculantes.

En este contexto, en abril de 2015 se formó un grupo de trabajo con el liderazgo de la

Secretaría General del MIDES y el apoyo técnico de la Cooperación Internacional que han
elaborado un borrador del Sistema de Protección Integral de los Derechos de la Niñez y un
nuevo borrador de Ley General de Protección que le de sustento normativo.

El Sistema de Protección propuesto opta por un modelo de articulación de servicios para

una respuesta holística de atención de los derechos de la niñez, reconociendo que la
protección integral es el conjunto de acciones y medidas dirigidas a la promoción,
prevención y protección de los derechos, por parte de la familia, la comunidad y el Estado.

Plantea una gobernanza que respetando los roles misionales de las instituciones ya
existentes, los articula en tres niveles: Un nivel rector de las políticas de protección
integral, otro nivel articulador para la formulación y coordinación de planes, protocolos,
programas y acciones dirigidas a garantizar el desarrollo pleno de los niños, niñas y
adolescentes en el ámbito nacional y un tercer nivel de ejecución e implementación de
servicios y atenciones dirigidas a la infancia, niñez y adolescencia en el ámbito provincial,
comarcal y municipal, en atención a las políticas de protección integral. 


Tanto el borrador de Ley como el del Sistema de Protección entraron en un proceso de

socialización y consulta con diferentes grupos de la sociedad civil durante todo el 2016.
Esta vez ha sido una propuesta gubernamental llevada a consulta con la sociedad civil que
aportó con propuestas y validación del documento.

4 MIDES. Plan de Atención Integral a la Primera Infancia. PAIPI Panamá 2011.

Sin embargo, por las experiencias anteriores existe la preocupación sobre si esta vez
Panamá adoptará y pondrá en aplicación ambas propuestas. La preocupación se sustenta
en que siguen vigentes los factores que impidieron concretizar las anteriores propuestas y
que son básicamente los siguientes:
a. La cercanía al grupo gubernamental de representantes de la iglesia católica y
evangélica que lograron anular las propuestas anteriores y ahora en 2016
neutralizar la propuesta de Ley de Salud Sexual Reproductiva con el lema “No te
metas con mis hijos”
b. La falta de claridad en la sociedad del significado de niñez sujeto de derechos que
permite manipular la opinión pública.
Creemos que es necesario generar una amplia movilización alrededor de la propuesta que
lo haga conocida y busque la captación de aliados en los diferentes sectores de la sociedad
civil, de los medios de comunicación y decisores de opinión.

Preguntas:
i. ¿Qué estrategia va a llevar a cabo el gobierno para evitar que los grupos civiles y
religiosos defensores de la patria potestad y niñez objeto de protección
neutralicen nuevamente esta propuesta?
ii. ¿Qué mecanismos se van a dar para lograr la comprensión y apoyo de los medios
de comunicación?
iii. ¿Qué estrategias de movilización social se van a promover para asegurar la defensa
de las propuestas?
iv. ¿Qué plan de abogacía se tiene o se ha pensado definir para que los diferentes
representantes en la Asamblea Legislativa comprendan y apoyen estas iniciativas?
v. ¿Cómo y con qué plataformas se va a garantizar el ejercicio del derecho a la
participación de los niños, niñas y adolescentes en la defensa de la Ley y el Sistema
de Protección Integral de sus derechos?

2. Presupuesto público para la inversión en la niñez

Con respecto a Presupuesto podemos sistematizar que continúan dos tipos de problemas
principales: uno, la falta de priorización de la niñez en el presupuesto nacional y dos, el
desconocimiento de cuánto y hacia dónde se dirige la actual asignación presupuestaria.

1. Priorización de la niñez en el presupuesto nacional.

 El estudio “Panamá: Inversión Pública en Niñez y Adolescencia 2007-2013”5 (IPNA),
realizado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales recoge que, “según
cifras de la CEPAL, el tamaño de la economía de Panamá se duplicó en el período
de 1990 a 2005 y que, en los siguientes 10 años, 2006-2015 volvió a duplicarse
llegando casi a los 40,000 millones de dólares. La economía de Panamá creció
incluso durante la crisis internacional”.

Sin embargo, el mismo estudio señala que la inversión pública en niñez y

adolescencia (IPNA) entre 2007 y 2013 como porcentaje del PIB no tuvo el mismo
crecimiento, al contrario, se ha mantenido bastante estable como puede verse en
el cuadro 1.

Cuadro No. 1: Porcentaje de IPNA como % del PIB

Año 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
IPNA 5.9 6.0 6.4 6.8 6.3 6.4 6.4
Fuente: ICEFI. Panamá: Inversión Pública en Niñez y Adolescencia 2007-2013. Pp. 15

Esto se expresa en algunos ejemplos sobre la situación de la infancia y

adolescencia en Panamá señaladas en el mismo documento:
 El país posee la cuarta provincia con mayor desnutrición en Centroamérica
(Comarca Emberá: 70.9%), dato superior al promedio de Afganistán o
Yemen y en la región comparable solo con las áreas rurales y empobrecidas
de Guatemala. (ICEFI, 2016. pp.15).
 Datos de Salud y Educación que analizaremos en los puntos
correspondientes de este informe señalan que la cobertura de la matrícula
neta de primaria ha disminuido, al igual que la cobertura de atención al
crecimiento en menores de 5 años y la cobertura de vacunación, mientras
que crece la mortalidad infantil. (ICEFI, 2016. pp.16).

El estudio concluye que “el fortalecimiento y garantía de la Inversión Pública en la

Niñez y Adolescencia panameña, no figura como un compromiso y política de
Estado”. (ICEFI, 2016. pp.23).

La niñez y adolescencia no está presente en el presupuesto de la República de

5 ICEFI: PANAMÁ: INVERSIÓN PUBLICA EN NIÑEZ Y ADOLESCENCIA. PERIODO 2007-2013. MARZO 2016. Este
estudio analizado al interior de ODENA ha servido para que la sociedad civil pueda pasar de percepciones
sobre la invisibilidad de la niñez en el presupuesto nacional a contar con un instrumento realizado por
especialistas en el tema.
 Panamá por ello los diferentes Consejos, Comités que conforman los Gobiernos
funcionan con apoyos de la cooperación internacional y el trabajo voluntario de
quienes asisten. El Plan Maestro de Salud durante la Primera Infancia, Niñez y
Adolescencia de Panamá 2016-2025, el Plan de Atención Integral a la Primera
Infancia entre otros, tampoco cuentan con un presupuesto específico para ponerlo
en práctica. Sus componentes son ejecutados dentro de la estructura presupuestal
departamentalizada entre las diferentes direcciones de línea, que a diferencia de los
Planes no están organizados por resultados, limitando el monitoreo y la evaluación
de logros.

La falta de priorización también lo vemos en el manejo de préstamos que el estado

panameño contrata. Un ejemplo es el préstamo “Programa de Inclusión y Desarrollo
Social 2016-2019” firmado entre el Estado panameño y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) por 60 millones; de los cuales la mitad está destinado a inversiones
ligadas a mejorar las condiciones de los centros infantiles para la primera infancia.
En este caso el dinero está, pero no su disponibilidad. Para el 2016 el MEF concedió
4 millones que fueron recortados a dos millones y para el 2017 sólo ha destinado 3
millones y medio. Habrá seguramente que hacer procesos de lo que se llama
“partidas adicionales” o “partidas extraordinarias” para conseguir un poco de los
fondos que se necesita. Este es un ejemplo de lo que pasa permanentemente con
los recursos programados para la niñez y adolescencia.

2. Visibilización de la niñez en el presupuesto nacional.

El Estado panameño no sabe cuánto se invierte en la infancia. El modo como está
estructurado el presupuesto nacional por sectores y partidas de gastos generales
complejiza la posibilidad de hacer un seguimiento del gasto real dirigido a las
personas menores de 18 años en función a grupos de edad con particulares
exigencias de atención integral.

La falta de visibilidad del presupuesto asignado a la niñez hace que en el proceso

de su definición anual: formulación por cada institución, revisión por el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF) y aceptación por la Asamblea Legislativa, las
partidas que tienen que ver con los temas sociales relacionadas con la infancia
sean los primeros en sufrir recortes, sin que la sociedad pueda monitorear, ni
defender.

Por otro lado, el presupuesto sigue señalando las partidas dedicadas a los derechos
de educación, salud, bienestar como gasto, en el mejor de los casos como gasto
 social y no como inversión y hasta ahora El Estado no ha logrado pasar a un
presupuesto por resultados que permita monitorear y evaluar el impacto de la
inversión.

El último informe oficial enviado por el Estado al Comité de los Derechos del Niño
señala esta dificultad “en materia de la clasificación institucional del gasto social
según sector. El sistema actual no permite la identificación de recursos que otras
instituciones aportan a determinados programas nacionales, como es el caso del
Programa Red de Oportunidades y Techos de Esperanza destinados a hogares
pobres y vulnerables, basados en trasferencias monetarias. Para hacer más
evidente el esfuerzo nacional por lograr un bienestar integral de la niñez y
adolescencia, se ha identificado la necesidad de estructurar una clasificación
funcional e institucional del gasto público social en Panamá, que muestre con
claridad la orientación de la inversión dirigida a la niñez. Dado las complejidades
vinculadas a desagregación por parte de las entidades de las acciones y recursos,
por grupos etarios, sexo, etnias y área geográfica, al momento de presupuestar
imposibilita la obtención de un análisis presupuestario desde lo que demanda el
enfoque integral de derechos de la niñez y la adolescencia”. (Informe Nacional,
2016. Pp.14)6.

Panamá en el 2013 inició un esfuerzo de visibilizar cuánto se invierte en la primera

infancia (menores de 6 años desde la etapa prenatal) y en un trabajo coordinado
entre los directores de planificación y presupuesto de diferentes instituciones que
trabajan con la primera infancia y la dirección de presupuesto del MEF, se creó en
cada institución una partida denominada Primera Infancia. Esta partida está siendo
usada para presupuestar programas como por ejemplo Tamizaje en Salud que
antes se veían recortadas y en algunos casos eliminados al estar subsumidos en
otras partidas. Hoy, 8 instituciones gubernamentales cuentan con esta partida
presupuestal que requiere aún un mayor fortalecimiento de su comprensión para
un mejor uso.

Es importante profundizar esta experiencia y llevarla al grupo poblacional de 6 a 18

años y lograr que todas las instituciones del Estado, nacionales y locales en el
marco de la descentralización, establezcan el presupuesto de niñez con programas
y partidas presupuestarias diferenciadas en el presupuesto nacional.

6 V y VI Informe del Estado panameño al Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas con
arreglo al artículo 44 de la Convención sobre los Derechos del Niño. Panamá 7.7.2016
 Mientras tanto continúa la preocupación:

 de la real aplicación de los planes y programas nacionales, estratégicos,

operativos ligados a la niñez.
 de la inserción de la niñez en los programas de los gobiernos locales bajo la
nueva ley de descentralización.
 de la aplicación de la Observación General No. 19 de la Organización de las
Naciones Unidas sobre los Presupuestos Públicos: “Cómo los gobiernos
deberían invertir el dinero a favor de los derechos de los niños y niñas”,
que el Informe Nacional no lo nombra.

Preguntas:
i. ¿Por qué no se ha continuado profundizando la experiencia desarrollada de clasificar
las partidas desde la primera infancia, y ampliarlo a los otros grupos de 6 a 18 años,
de modo de que las diferentes instituciones tengan un presupuesto diferenciado de
niñez y adolescencia que pueda ser monitoreado y difundido?
ii. ¿Qué tipo de herramientas e instrumentos cuenta el Estado o tiene como propósito
preparar para dar seguimiento a la observación Nº19 de la Asamblea de la ONU?
iii. ¿Cuándo el Estado implementará con todos los sectores incluida la sociedad civil, la
observación Nº19 de la Asamblea General de la ONU, donde se solicita que los países
inviertan en la niñez de manera planificada y con indicadores que posibiliten evaluar
los resultados y avances?
iv. ¿Qué estrategias tiene diseñadas para implementar, en fecha y lugar, una normativa
legislativa para priorizar y proteger los fondos dirigidos a la niñez y adolescencia
tanto en su formulación como en su ejecución?
v. ¿Qué estrategias tiene preparadas el Estado, en qué fecha y lugar, para incorporar
a los sectores de la sociedad civil y a grupos de niñez y adolescencia en la planeación
y formulación del presupuesto asignado a la protección de los derechos de este
grupo?

3. Sistema de datos estadísticos accesibles, actualizados y confiables sobre el

estado de los derechos de la niñez.

El país cuenta con una institución, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC)
dependiente de la Contraloría General de la República, que tiene como misión proveer de
datos confiables estadísticos de población y recursos. Entre sus informes más importantes
relacionados con la niñez y adolescencia están: el Censo de población realizada cada 10
años, la Encuesta de Hogares realizada cada año y la Encuesta de trabajo Infantil cada dos
años.

Si bien es cierto que en su página podemos encontrar datos desagregados por edad y sexo
para indicadores de pobreza, salud, educación, trabajo, la categoría edad se agrupa en
tramos de cinco años, lo que dificulta su uso para no especialistas. El desarrollo de la niñez
tiene otra agrupación. En Panamá la Primera infancia corresponde a la niñez menor de
seis años desde la etapa prenatal, niñez que va de 6 a 12 años coincidiendo también con la
primaria y la adolescencia en dos segmentos: 13 y 14 años y 15 a 17 años, coincidiendo
con pre-media y media. Para hacer uso del censo y las encuestas en función a los derechos
de la niñez se tiene que introducirse en la base de datos de estos instrumentos. Y esto
también porque los informes y comentarios que presenta el INEC haciendo uso de estos
instrumentos están dirigidos a aspectos relacionados a pobreza, empleo, sin que exista en
ellos una direccionalidad hacia los derechos de la niñez.

Con excepción del INEC que tiene una periodización establecida, las instituciones
presentan situaciones adicionales:
 Sólo identifican a la niñez como usuario de sus programas aquellas instituciones
claramente vinculadas a la niñez y adolescencia como el Ministerio de Educación
(MEDUCA) y el Ministerio de Salud (MINSA). Otras como el Instituto Nacional de
Cultura (INAC), Instituto Panameño de Deportes (PANDEPORTES, incluso el MIDES
no tienen estadísticas desagregadas por derechos de la niñez. En el MIDES el
programa Red de Oportunidades, que subvenciona con 50 dólares mensuales a
población en pobreza y pobreza extrema no sabe a cuántos niños, niñas y
adolescentes alcanza esta subvención y menos cómo éste dinero revierte en
asegurar los derechos de esta niñez.
 En aquellas instituciones que informan sobre programas dirigidos a la niñez o
intentan monitorear el alcance de su acción presentan atrasos en la información.
Las estadísticas del MEDUCA por ejemplo llegan hasta 2013.
 Los datos entre instituciones dedicados a la misma función con el mismo tipo de
población no son comparables, ya que no existen parámetros comunes ni en el
momento de levantamiento de información, ni en la metodología, ni en los
criterios del dato a conseguir. Así por ejemplo los datos que da MEDUCA y el
MIDES sobre la cantidad de población de 0 a 4 años atendida en centros no son
comparables, lo mismo sucede con los datos que mite el MINSA y la Caja del
Seguro Social (CSS).
  Por su parte cada institución emite su propia información de registros
administrativos de acuerdo a parámetros propios y en lenguajes tecnológicos que
no siempre pueden conversar unos con otros.

UNICEF en convenio con el INEC realizó la Encuesta de Indicadores Múltiples por

Conglomerados (MICS) que informa sobre la situación de la primera infancia prestando.
Pero ¿cómo poder monitorear los cambios cuando no existe la seguridad por un lado de
una periodicidad del mismo y por otro no se da en el INEC información periódica sobre
esos mismos indicadores? Esta encuesta debería tener una periodicidad a fin de medir los
avances.

También con el apoyo de UNICEF se generó en el INEC el Sistema de Indicadores de Niñez

y Adolescencia y la Mujer de Panamá (SINAMP) que luego al no contar con presupuesto
dejó de funcionar como una plataforma de datos actualizados. Sabemos que ahora este
sistema está en proceso de migración hacia otro software, pero no se sabe con qué
presupuesto va a contar y que nivel de integración va a tener en la estructura del INEC.

Ante esta falta de información la sociedad civil con el apoyo de UNICEF y la Defensoría del
Pueblo crearon el 2010 una instancia ciudadana de monitoreo y seguimiento de la situación
de la niñez y la adolescencia, “El Observatorio de los Derechos de la Niñez y Adolescencia
(ODENA). Esta instancia presenta dos limitantes:

 No cuenta con presupuesto propio que le permita contar con talento humano y
recursos para el mejor cumplimiento de su labor de monitoreo.
 La precariedad de las estadísticas institucionales anotadas arriba no le permiten un
mejor seguimiento actualizado y comparable de la situación de los derechos de la
niñez.

Enfrentar esta precariedad invirtiendo en una plataforma común con presupuesto

suficiente para el trabajo técnico en cada institución, así como generar en el INEC la
emisión de informes periódicos en base a los datos surgidos en sus encuestas periódicas
ya institucionalizadas y destinar presupuesto suficiente para repetir periódicamente la
encuesta MICS, ODENA y mantener actualizada el SINAMP son acciones indispensables de
Estado.

Preguntas
i) ¿Qué estrategias y mecanismos ha pensado usar el Estado panameño para asegurar
que los datos de las distintas instituciones gubernamentales sobre niñez y
 adolescencia tengan parámetros comunes tanto en el momento de levantamiento
de información, como en la metodología y puedan realizar obligatoriamente la
emisión de informes periódicos?
ii) ¿Qué va a hacer el gobierno para que el INEC emita informes periódicos, mínimos
anuales haciendo uso de las actuales herramientas (Censo, encuestas) que permitan
conocer la situación de la niñez y adolescencia?
iii) ¿Ha pensado el gobierno en introducir preguntas sobre algunos indicadores ligados
a la situación de la niñez de manera desagregada por su nivel de desarrollo en la
encuesta de Hogares?
iv) ¿Cuál va a ser la estrategia y cómo se va a monitorear los diferentes planes y
programas de las diferentes instituciones que tienen que ver con la niñez y difundir
sus resultados?
v) ¿Qué planes se tiene para garantizar la sostenibilidad presupuestaria de ODENA?

ENTORNO FAMILIAR Y CUIDADOS ALTERNATIVOS

4. Adopciones: Reforma del sistema de adopciones y hogares de acogida

La Ley No. 61 del 12 de agosto de 2008, que dictaba la Ley General de Adopciones y otras
disposiciones, fue un avance significativo en la adecuación de la legislación panameña a los
parámetros de La Haya. Sin embargo, se empezó a esgrimir que los trámites en la búsqueda
de la familia del niño, niña o adolescente alargaban los procesos y la posibilidad de
desinstitucionalizarlos para que puedan gozar de un ambiente de familia. Con esta
justificación y sin que se haya dado un real estudio del por qué las demoras, que a nuestro
entender era un problema de talento humano en calidad y cantidad, de metodología y
recursos financieros, a finales del año 2010 y principios del 2011, se empieza a hablar que
la misma debía ser modificada.

Como se puede leer en los preámbulos de la propuesta de ley, con los argumentos en hacer
más ágil el burocrático proceso de adopción en Panamá, la norma fue cambiada mediante
Ley No. 46 de 17 de julio de 2013.

Esta nueva Ley en lo general mantiene el espíritu del Convenio de La Haya, establece que la
SENNIAF, creada a través de la Ley No. 14 de 23 de enero de 2009, es la entidad central en
materia de adopciones, involucra a la Red Nacional de Apoyo a la Niñez y Adolescencia en
Panamá formada principalmente por albergues como ente garantista del proceso de
adopción, y se instituye la capacitación a los padres y madres. Sin embargo, en su articulado
abre las puertas para las adopciones directas:

 El art. 29 del Capítulo 2 sobre procedimiento de la declaratoria de adoptabilidad,

señala que SENNIAF una vez notificado de la existencia de un niño, niña o
adolescente en abandono, tiene dos días para abrir expediente, solicitar el árbol
genealógico al Tribunal Electoral y 30 días luego de la respuesta tiene para ubicar a
la familia. “Al finalizar el período de 30 días calendarios, la SENNIAF tendrá 3 días
hábiles para preparar la solicitud motivada de la declaratoria de estado de
adoptabilidad”
 El art. 31 del mismo capítulo: “Manifestación voluntaria de colocación de niños,
niñas y adolescentes en adopción”, señala: “El padre o la madre que decida
manifestar su deseo de que su hijo o hija sea dado en adopción incluyendo la madre
menor de edad emancipada, deberá comunicar su decisión a la SENNIAF y someterse
a un programa de orientación que tendrá por objeto asesorar e informar,
profesional e individualmente, sobre los principios, los derechos y las consecuencias
de la adopción….Si rehúsan a asistir será indicio de la falta de interés de mantener
la patria potestad. Si después de 15 días calendarios de orientación, insiste en su
decisión, se procederá a inhabilitarles el ejercicio de la patria potestad”
 El art. 122 que modificó el art. 369 del Código de Familia dice: “La colocación del
niño, niña o adolescentes en una familia acogente no excluirá a las personas
acogentes de optar en un futuro por solicitar la adopción del niño, niña o
adolescente bajo su cuidado (…) La colocación en una familia acogente únicamente
se permite en el territorio nacional, y sólo cuando los padres acogentes sean
panameños o extranjeros con estatus de residente permanente o nacionalizados y
residentes en Panamá.

En la parte de definiciones la misma Ley señala que “Familia Acogente” es la que brinda
cuidado de forma integral, temporal y no institucional a un niño, niña o adolescente como
alternativa de convivencia familiar, asignada por la autoridad administrativa con control
jurisdiccional.

Es importante señalar que la Ley de Migraciones en Panamá tiene la figura de “países

amigos,” a cuyos ciudadanos se les brinda con rapidez la posibilidad de residencia. Estos
países son los europeos y algunos latinoamericanos como Chile y Uruguay, además de
Canadá y Estados Unidos.
Esta nueva Ley de Adopciones al igual que la anterior ha sufrido contratiempos motivado
fundamentalmente por la falta de presupuesto y la carencia de recursos humanos y
logísticos.

A raíz de una confrontación entre la Red y la dirección de la SENNIAF se creó una Comisión
Evaluadora de la Adopción y las Normas de Protección de la Infancia y Adolescencia en junio
del 2015. ODENA participó en este Comité y colaboró con la elaboración del informe final.
Este informe consignó evidencias de irregularidades que desembocan en graves violaciones
de los derechos humanos de los niños, lo que obligó a ODENA a un pronunciamiento público
en un comunicado oficial en el cual señalaba:

“preocupación respecto a los resultados del informe presentado, que demuestra la

violación sistemática de los derechos humanos de los NNA privados de su ambiente
familiar (…) que se lleven a cabo todas las acciones necesarias con el fin de que se
determine la responsabilidad legal y penal que corresponde respecto a todas las personas
involucradas en los supuestos hechos (…) que se tomen todas las medidas respectivas y
comunicarlas públicamente para reparar y restituir efectivamente los derechos violados a
los NNA privados de su ambiente familiar” (ODENA. 2015. pp15)7.

Como dice el mismo Informe Nacional “Las principales dificultades identificadas por la
SENNIAF en los procesos de adopción son: las demoras en los procesos judiciales de
inhabilitación y declaratorias de adoptabilidad y el escaso interés de solicitantes de
adopción para adoptar a niños, niñas y adolescentes de mayor rango de edad o con alguna
discapacidad. (Informe Nacional. 2016. Pp. 38).

En este punto es también importante señalar algunos aspectos preocupantes sobre las
instituciones de acogida que la Ley 46/2013 de Adopciones las define como Hogares
sustitutos: “acogimiento en institución o albergue solicitado por la SENNIAF autorizado
por el Juez competente que proporcione de forma temporal a un niño, niña o adolescente
cuidados, alimento, educación, vivienda.”

La realidad es que hay un promedio permanente de 2,000 niños, niñas y adolescentes

institucionalizados. El cuadro 2 que sigue nos muestra que no hay cambios entre un año y
otro en situaciones de adoptabilidad diferenciales. Pero también nos muestra que estos
mismos albergues sirven de una especie de “internado” en épocas de estudio con las
mismas características de rigidez normativa. La niñez indígena por falta de escuelas son los
principales usuarios de este tipo de internado temporal.

7 ODENA. Reporte Anual 2015. Panamá

 Cuadro No.2: NNA en albergues 2014-2015
1 de diciembre 2014 1 de diciembre 2015
2,342 NNA se encontraban en albergues 2,140 NNA se encontraban en albergues
 100 están en estado de adoptabilidad  71 están en estado de adoptabilidad
 1,162 se encuentran en investigación de  1,085 se encuentran en investigación de
una alternativa familiar por riesgo social una alternativa familiar por riesgo social
 169 están en tratamiento temporal por  179 están en tratamiento temporal por
VIH, desnutrición o drogas VIH, desnutrición o drogas
 911 ingresaron por estudios, sólo durante  805 ingresaron por estudios, sólo durante
la época escolar la época escolar
Fuente: ODENA. Reporte anual 2015. En base a Registros Administrativos de SENNIAF

En el monitoreo que realiza ODENA encuentra que para 2016, según informes de SENNAIF
hay 57 instituciones de acogida. De ellas sólo 7 han cumplido con el permiso expedido por
la SENNIAF para funcionar. (ODENA, 2015. Pp. 25).

En el 2015 y 2016 se dio una experiencia piloto de desinstitucionalización en tres centros:

Hogar Malambo, Ciudad del Niño y Aldeas SOS con buenos resultados, creándose una
metodología y Ruta a seguir para lograrlo. Desafortunadamente, el Estado no tiene una
visión clara sobre su responsabilidad de supervisar la calidad de estos albergues y de
generar medidas eficaces de desinstitucionalización. Su acción se reduce a la entrega de
un subsidio que tampoco cubre las necesidades de los albergues teniendo muchos de ellos
gestionar recursos ligados a acciones cívicas o de responsabilidad social.

En conclusión, la actual ley de adopciones tiene que ser modificada eliminando las
posibilidades de adopción directa y la comisión garantista debe incluir a otros gremios de
la sociedad civil o personalidades que no estén directamente involucrados con la
problemática como es el caso de la Red y elevar a política de estado un programa de
desinstitucionalización de la niñez basado en la experiencia piloto realizada.

Preguntas:
i) ¿Qué va a hacer o ha pensado hacer el Gobierno para que la Ley de Adopciones
sea modificada acorde a los principios de La Haya y los derechos de la niñez a
contar con una familia?
ii) ¿Qué políticas y mecanismos tiene o ha pensado tener para sensibilizar a la
población y contar con demanda nacional de adopción de niños, niñas y
adolescentes?
iii) ¿Qué políticas y mecanismos tiene o piensa tener el Estado panameño para evitar
 el uso de la adopción como medio de obtención de ganancias?
iv) ¿Qué políticas y mecanismos tiene o piensa tener el Estado panameño para
facilitar la desinstitucionalización de la niñez y adolescencia en los albergues?
v) ¿Qué políticas y mecanismos tiene o piensa tener para hacer un seguimiento del
estado de bienestar y cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia en
las actuales familias acogentes y en los albergues?
vi) ¿Qué va a hacer el estado con el informe presentado que señala abusos en la
aplicación de la actual Ley de Adopciones? ¿Serán castigadas las personas
involucradas?

SALUD Y EDUCACION

5. Salud y nutrición

Los Anuarios estadísticos 2010 y 2014 e informes preliminares 2015 y 2016 del MINSA
ubicados en la página web del INEC presentan datos preocupantes:

Cuadro No. 3: Controles prenatales, atención y crecimiento en 2010, 2014, 2015 y 2016
Sujeto 2010 2014 2015 2016
Controles 94.1 84.7 - -
prenatales como
% de nacidos vivos
Controles 80.7 74.4
prenatales como
% de mujer
embarazada
Concentración de 3
controles
Ingreso de control 32,356 de 79,253 34,998 de 85,549 = 35,232 37,710
prenatales esperadas = 40.8% 40.9%
Puérperas 48% 46.6% 31,668 33,874
Adolescente 9,630 de 32,356 10,811 de 34,998 10,976 de 35,232 11,298 de
embarazada esperadas = 29% esperadas = 30.9% = 31.2% 37,710 =
30%
Controles a < de 1 58.3% 57.1% ---- ---
año
Concentración en 2.6 2.6 2.4 2.4
menores de 1 año
< de 5 año 59.9% 41.6% ---- ---
Concentración 2.4 3 1.9 1.8
1- 4 41.9% 37.6% --- ---
 Concentración 2.29 2.0 1.6 1.4
5-14 24.8% - 18% - --- ---
Concentración 1.3 1.3 1.3 1.1
15 -19 12.2% - 1.3 10.8 – 1.3 ----- -----
concentración 1.3 1.3 2.1 1.2
Fuente: MINSA. Anuarios estadísticos 2010 y 2014 e informes preliminares 2015 y 2016

 Entre 2010 y 2014 han disminuido los controles prenatales de 94.1% a 84.7% en
razón al porcentaje de nacidos vivos y de 80.7% a 74.4% en razón a mujeres
embarazadas. Independientemente del factor que se compare, en ambos casos se
da una disminución de los controles prenatales.
 La cantidad promedio de controles realizados es de 3, mientras la norma plantea
un mínimo de 5.
 Estos datos son congruentes con la entrada a controles que sólo es de 40.8 en un
año y 40.9 en otro.
 Los controles a las puérperas también pasan por igual situación.

En términos absolutos los datos señalan que en estos seis años no se han dado cambios
significativos para asegurar los controles pre y post natales con el consiguiente peligro de
la vida de la madre y el recién nacido.

Esta situación es aún más preocupante cuando se trata de adolescentes embarazadas que
se sabe son considerados embarazos de alto riesgo. Sólo 3 de cada 10 adolescentes
embarazadas se realizan los controles prenatales.

En cuanto a los controles de crecimiento y desarrollo de los niños y niñas y que el Estado
según Norma está obligado a asegurar a la infancia, niñez y adolescencia, los datos son
también deprimentes:

 Al comparar los años 2010 y 2014, encontramos que en todos los períodos de vida
hay una disminución en las atenciones.
 Igual sucede con la concentración, es decir la cantidad de veces en que han
recibido esta atención para cada una de las edades.
 Y sobre los años 2015 y 2016 todavía no se tienen datos, pero extraoficialmente se
sabe que esto no ha cambiado.
Esta falta de controles puede verse reflejado en los datos de nutrición recogidos por ODENA
haciendo uso de fuentes como la Encuesta de Niveles de Vida, VII Censo de Talle Escolar
2013, los cuales siguen mostrando una problemática general y focalizada no enfrentada.

 La tasa de desnutrición global (peso/edad) a nivel nacional es de 3.9%, pero en el

área indígena es de 12.4%
 La tasa de desnutrición crónica (Talla/edad) a nivel nacional es de 19.1%, en el área
indígena es de 62%.
 La desnutrición aguda (peso/talla) a nivel nacional es de 1.2% igual en el área
indígena lo que nos dice que este rango se ubica en dichas áreas.8
 El Censo de Talla Escolar del 2013 arrojó que la prevalencia de baja talla a nivel
nacional es de 15.9%, de la cual 12.5% corresponde a baja talla moderada y 3.4% a
baja talla severa. Pero en la Comarca Wargandí es de 90%.

La Encuesta MICS realizada en Panamá en 2013 informa que el porcentaje de infantes

menores de 6 meses de edad que lactan exclusivamente sólo alcanza al 21.5%, cuando los
especialistas y la Organización Mundial de la Salud (OMS), señalan que hasta los dos años
se puede mantener el vínculo madre e infante, para generar las barreras inmunológicas que
permitan el desarrollo saludable del mismo.

En Panamá solo existe un Banco de Leche ubicado en la capital relacionada a la Caja de

Seguro Social. En base a la Ley 50 de Lactancia Materna, que recomienda a las empresas
públicas y privadas contar con espacios donde las madres lactantes se han implementado
14 lactarios en el sector privado y uno en el sector público. Pero las cifras nos dicen que esta
Ley no se cumple en todas por la falta de exigibilidad.

Siguiendo con la Encuesta MICS, recoge que el porcentaje de infantes de entre 6 y 8 meses
que recibieron alimentos sólidos, semisólidos o blandos durante el anterior a la encuesta
sólo es de 60.8%. No puede extrañarnos entonces los datos de desnutrición.

El estudio ICEFI 2007-2013 señala que del “total de recursos destinados a la salud pública
nacional, los recursos asociados a la salud de la niñez y adolescencia representan poco
más de dos quintas partes. Encuentra que en 7 años no se ha dado un incremento
significativo en salud. En relación al PIB sólo ha sido de 0.1 puntos”9.

8 Ministerio de Economía y Finanzas. Contraloría General de la República. Instituto Nacional de Estadísticas y

Censo. Principales Resultados. Encuesta Nacional de Vida. Panamá, 2008
9 ICEFI. Ob. Cit. Pp34
El estudio continúa diciendo.
“su presupuesto en millones de dólares corrientes pasó de USD 331.8 a $ 709.8
millones en los extremos del período analizado – lo cual en términos constantes
significa un incremento de 57.9 %. Sin embargo, se observa una mayor inversión en
servicios hospitalarios y salud curativa.
Eso explica el deterioro en la cobertura de atención prenatal, que en el nivel nacional
registró para 2013 un 77.8% de cobertura que en comparación a 2007 significa un
retroceso de 15.3 puntos. Así mismo, la cobertura de toxoide en embarazadas ha
mejorado solo en seis provincias, con casos alarmantes como Darién que a 2013
registró una cobertura de 14.6%.
En alguna medida, esto ha condicionado los escasos logros en cuanto a la disminución
de la mortalidad materna que tras siete años logró reducirse en apenas 3.8 puntos a
nivel nacional, presentando hacia 2013 niveles alarmantes para las comarcas Ngäbe
Buglé y Guna Yala con 225.2 y 248.2, respectivamente.
No es de extrañar que el porcentaje de nacimientos con bajo peso (inferior a 5 libras al
nacer) solo se haya reducido 0.4 puntos. De manera paralela, las tasas de mortalidad
neonatal e infantil no muestran signos de mejora, pues en los extremos del período
analizado la primera de ellas pasó de 7.7 a 8.5 mientras que la segunda de 14.7 a
15.0”10

Los avances en la mortalidad materna e infantil, la disminución de los controles

prenatales, postnatales y de crecimiento y desarrollo, así como el estado de nutrición de
la infancia, niñez y adolescencia son elementos que expresan que el país continua sin
responder a su responsabilidad de garantizar los derechos de salud de los menores de 18
años.

Preguntas:
i. ¿Qué se está haciendo o se piensa hacer para asegurar los controles prenatales,
postnatales y de crecimiento y desarrollo de acuerdo a las Normas establecidas?
ii. El 2016 el Programa de Niñez y Adolescencia ha sacado un nuevo Plan Estratégico
de Primera Infancia, Niñez y Adolescencia. ¿Cómo se está asegurando el
presupuesto que la implementación de este Plan exige?
iii. Se sabe que en las comarcas indígenas se tiene un programa de extensión de
cobertura que consiste en pagar a empresas privadas por una cartera de servicios
de promoción y prevención de salud. ¿Se ha hecho una evaluación de este

10 ICEFI. Ob. Cit. Pp34

 programa en función a los derechos de la niñez que puedan explicar el no avance
en los datos de control preventivo?
iv. ¿Qué se está haciendo o se piensa hacer para enfrentar los problemas de
desnutrición de la infancia panameña, sobre todo en las comarcas indígenas?
v. ¿Qué mecanismos se tienen para asegurar el cumplimiento de la Ley 50 de
fomento de la Lactancia materna?
vi. ¿Qué mecanismo se tiene o se ha pensado para que las empresas públicas y
privadas cuenten con espacios adecuados para que las mujeres puedan
amamantar a sus hijos?
vii. ¿Se tiene un Plan para aumentar en otros lugares de la República los Bancos de
Leche materna?

6. Salud adolescente:

ODENA11 encontró en el monitoreo de los derechos a la salud de la adolescente

embarazada con datos administrativos del Ministerio de Salud, MINSA lo siguiente:

 Que para el 2015, 3 de cada 10 madres tenían menos de 19 años (31.2%).

 Que 15,023 partos vivos en el 2014 fueron de adolescentes. De ellos 669 tenían
entre 10 y 14 años y 14,359 entre 15 y 19 años.
 Que la captación de la adolescente embarazada para el control prenatal es apenas
del 30%.
 Que del 2010 al 2014 el embarazo adolescente ha aumentado un 16%

Los mismos registros del MINSA recogidos por ODENA señalan que:
 2013: 32 adolescentes embarazadas de entre 14 y 17 años salieron positivas en la
prueba de VIH.
 2014: fueron 24 adolescentes embarazadas con VIH que tenían entre 15 y 17
años.
 2015: fueron 31 adolescentes embarazadas con VIH que tenían de entre 14 y 17
años.

Las personas adolescentes siguen necesitando la autorización de sus padres para

realizarse las pruebas de detección de VIH, lo cual dificulta su diagnóstico.

11 ODENA. Reporte anual 2015.

Por su parte los registros administrativos del MEDUCA también recogidos por ODENA
señalan lo siguiente:
 2012: se identificaron 1,282 alumnas embarazadas (67.08% en área urbana,
19.85% en área rural y 13.07% en indígena. De ellas, 30 de entre 10 y 19 años
estaban cursando el nivel básico de estudios (primaria)
 2013: se identificaron 1,251 alumnas embarazadas (26.0% en la región educativa
de Chiriquí e igual % en la Comarca Ngäbe Buglé. De ellas 69 adolescentes
embarazadas de entre 10 y 19 años cursaban primaria. Hay un aumento de 130%
con respecto al año anterior
 2014: se identificaron 1,181 alumnas embarazadas. 43 cursaban primaria

La Ley No. 29 de 13 de junio de 2002, que garantiza la Salud y la Educación de la

Adolescente Embarazada, establece en el artículo 7, que MEDUCA debe garantizar su
permanencia en el sistema educativo, recibir trato digno y libre de discriminación, y en el
artículo 6, se señala que la adolescente embarazada, cuando ya no pueda acudir a clases,
se le debe asignar un sistema de módulo y que los docentes deben habilitar las
metodologías que le permitan el término del curso. Esta ley no está reglamentada y no
tiene ejecución legal eficaz. Priman los prejuicios obligando a la niña embarazada a
abandonar la escuela. El Censo 2010 señalaba que el 79.5% de adolescentes embarazadas
no asisten a la escuela.

De acuerdo a la ley de Educación MEDUCA debe contar con el Gabinete

Psicopedagógico12, pero eso tampoco funciona en todas las escuelas del país como manda
la Ley. En San Miguelito, barrio populoso contiguo a la ciudad de Panamá y conectado al
mismo hay solo 8 Gabinetes para más de 30 planteles educativos.

La falta de educación, la información insuficiente, inadecuada y prejuiciada lleva a niños y

jóvenes a experimentar la sexualidad sin conocimientos, normas y con consecuencias para
la salud física, emocional y mental, como las enfermedades, los embarazos tempranos y
los problemas de falta de educación, pobreza generacional y marginalidad. El INEC 2014
registra que el 46.9% de mujeres entre 15 y 19 años mantienen relaciones de pareja con
personas que son por lo menos 5 años mayores que ellas (ODENA, 2015).

12 Los Gabinetes Psicopedagógicos, son unas estructuras que operan desde el año 1986 dirigidas a la
prevención, detección y atención de problemáticas educativas de los estudiantes, dentro del contexto
escolar y social.
Por ello desde el sistema educativo con apoyo de sectores de la sociedad civil y la
cooperación internacional se intentó nuevamente tener una Ley que proteja a esta
población adolescente brindándole la información necesaria sobre sus derechos sexuales
y reproductivos. El proyecto de ley por el cual se adoptan políticas de educación integral,
atención y promoción de la salud en Panamá fue debatido en la Comisión de Trabajo,
Salud y Desarrollo Social de la Asamblea Nacional. En marzo de 2015 esta iniciativa se
aprobó en primer debate, llegando como Proyecto de Ley 61 de 2015 “Proyecto de Ley en
Salud Sexual y Reproductiva”, para el segundo debate en la Asamblea Nacional.

Sin embargo, nuevamente grupos relacionados con las iglesias atacaron la ley, acusando
que los contenidos relacionados con la ideología de género iban a incitar a la juventud a la
homosexualidad y a la actividad sexual y que eliminaba la potestad de los padres de
controlar el acceso a la cantidad y tipo de información sobre el tema. Las mismas
acusaciones desde sectores ultraconservador que lograron que el Proyecto de Ley volviera
nuevamente a primer debate donde se mantiene.
La opinión social fue manipulada y cobró fuerza la actitud de culpabilización hacia la
adolescente embarazada y frente a esta realidad no existen políticas y mecanismos
efectivos para su prevención, atención y aseguramiento de sus posibilidades educativas.

Otro problema que ha surgido últimamente es el ZIKA, que según los especialistas está en
Panamá y no siempre las personas infectadas presentan síntomas. La persona infectada
con ZIKA, con o sin síntomas puede transmitirlo por relaciones sexuales, resulta
preocupante que el gobierno no tenga hasta el momento ningún sistema de información
sostenida hacia la población sobre esta enfermedad y no facilite una política de
información sobre salud, sexual y reproductiva, VIH y ZIKA en las escuelas.

En Panamá existe el programa de Servicios amigables para adolescentes en el marco de

las Normas Técnicas y Administrativas del Programa Nacional de Salud Integral de los y las
Adolescentes que busca que todas las instalaciones de salud ofrezcan servicios amigables
para adolescentes y que el personal de salud promueva estos servicios entre la población
de la comunidad que atiende. Sobre este programa el estudio “Estado de situación de la
salud de niños, niñas y adolescentes”13 encontró que la Norma no se cumple, y da como
ejemplo lo que sucede en el Centro de Atención de Adolescentes en Colón, localidad con
altos niveles de vulnerabilidad adolescente:
 Las malas condiciones de la infraestructura dificultan brindar servicios de calidad a
la vez que la cobertura es reducida.

13Pinel Arletty, Nydia Amanda Núñez y Rina de Barba. Estado de Situación de la salud de niños, niñas,
adolescentes y sus madres en Panamá. Agosto, 2014
  La disposición de insumos no es oportuna y no hay transporte para que el personal
pueda trasladarse hacia las comunidades.
 La Salud mental solo cuenta con un psiquiatra una vez por semana que atiende a
toda la población el resto de los días.

Es necesario que las actuales Normas de Salud pasen por una evaluación bajo criterios de
derechos y actualizarlos. Las actuales Normas del Programa de Salud de Adolescentes no
incluyen tratamiento para farmacodependencia; etc.

La adolescente embarazada sigue sufriendo el estigma de ser la culpable de quedar

embarazada y el abandono por la falta de una política clara de prevención y protección.

Preguntas:
i. ¿Cuándo se va a reglamentar la ley 29/2002 sobre Salud y Educación de la
Adolescente Embarazada y asegurar los recursos necesarios para su
implementación?
ii. ¿Qué planes y recursos se tienen para implementar en cada escuela el servicio
psicopedagógico de apoyo a la persona adolescente?
iii. ¿Qué estrategia se tiene o se ha pensado implementar para que los valores
religiosos no sigan impidiendo contar con un marco legal y plan de educación
integral sexual y reproductiva de niños y adolescentes?
iv. ¿Qué plan y presupuesto se tiene para sensibilizar a la población y a los padres y
madres en particular sobre la prevención y atención del embarazo adolescente y la
importancia de contar con un marco legal que garantice sus derechos sexuales y
reproductivos?
v. ¿Qué plan y presupuesto se tiene para sensibilizar a la población y las maestras en
particular para que las escuelas cumplan con la Ley 29/2002 y el personal docente
comprenda, guíe y apoye a la adolescente embarazada impidiendo su deserción?
vi. ¿Cuánto se ha destinado en el presupuesto de salud para la actualización y
cumplimiento de la Norma de Atención Adolescente?
vii. ¿Hay alguna evaluación sobre la eficacia de la educación por módulos brindada a la
adolescente embarazada?
viii. ¿Por qué la persona adolescente sigue necesitando el permiso de sus padres o
cuidadores para hacerse la prueba del VIH-SIDA o ser atendidas en las
instalaciones de Salud?

7. Educación de calidad
El estudio Perspectivas Económicas de América Latina 2017 de la CEPAL señala:
“En Panamá, como ocurre con el promedio regional, alrededor de 20% de los jóvenes de
entre 15 y 29 años no tienen empleo, no estudian, ni reciben capacitación, en
comparación con 15% en el conjunto de países miembros de la OCDE. El riesgo es
especialmente alto para los jóvenes de hogares pobres extremos, pobres moderados y
vulnerables, que tienen tasas mayores de jóvenes que no tienen empleo, no estudian, ni
reciben formación (32%, 33% y 27% respectivamente)”14.

Esta realidad para el 20% de jóvenes de 15 a 29 años panameños, sigue siendo la

perspectiva futura de muchos de los actuales aún niños, niñas y adolescentes panameños,
que sufren las deficiencias de cobertura y calidad en los servicios escolares y que según
datos del MEDUCA recogidos por ODENA son los siguientes:
 La atención integral de los menores de 4 años no cubre el 3% de la población.
 La educación preescolar (4-5 años) para 2014 solo llega al 67.7% con una oferta de
multigrados y lo que se llama educación no formal. Esto a pesar de que la Ley de
educación plantea la obligatoriedad de esta etapa educativa y todos los avances
científicos señalan a los primeros años como la ventana de oportunidad para
generar fortalezas sociales, psicológicas y cognoscitivas en la persona.
 La cobertura de la educación media para 2014 es solo del 50.5%
 Los registros del MEDUCA para el 2013 señalan que el 44% de los niños y niñas de
áreas indígenas no asiste a la escuela.

El estudio de IFECI ya citado al comparar datos oficiales entre 2007 y 2013 encuentra:
 Las tasas netas de matriculación aún evidencian la necesidad de una mejora. En los
niveles de preescolar, pre-media y media se logra matricular a 2, 6 y 4 de cada diez
niños en edad acorde para dichos niveles, respectivamente.
 En pre escolar (4-5 años) la tasa de matrícula neta para el 2013 fue de apenas
23.3%, aunque superior en 17 puntos a 2007. No sabemos si sigue esa tendencia
sabemos que se tiene proyectado la construcción de aulas, pero aún no sabemos
en cuanto y para cuando.
 En cuanto a educación primaria (6-11 años) si bien se matriculan 9 de cada diez
niños la tasa de cobertura ha disminuido cerca de seis puntos, al pasar de 98.1 en
2007 a 91.9 en 2013.
 En Pre media: (12-14 años) la tasa de matrícula neta fue de 62.21% en 2013,

14OCDE/CEPAL/CAF (2016): Perspectiva Económica de América Latina 2017. Juventud, competencias y

emprendimiento. OECD Publishing, Paris. Pág. 312-313. Notas País. http://dx.doi.org/10.1787/leo-2017-es
 subiendo 5.76 puntos con respecto a 2007.
 En Media: (15-18 años): la tasa de matrícula neta fue de 41.12% en 2013, que con
respecto al 2007 subió sólo 0.23%

El mismo estudio señala “Si bien en casi todos los niveles educativos, exceptuando la
educación básica primaria, presentan una mejora en cuanto a su cobertura, el ritmo al que
lo hacen es moderado e insuficiente en los niveles de pre-escolar y media. Por el
contrario, resulta alarmante el retroceso observado en la educación básica primaria, la
cual concentra la mayor cantidad de estudiantes y los más elevados niveles de matrícula.
En general y desde una perspectiva territorial, las mayores desventajas se presentan en
provincias con altos niveles de exclusión y pobreza como por ejemplo las tres comarcas
indígenas, Bocas del Toro y Darién.”15

Desde el siglo pasado16 diferentes estudios han señalado problemas de calidad en la

escuela pública tanto a nivel de estándares estructurales como de estándares de procesos.
En términos estructurales la calidad de la infraestructura existente es noticia cada inicio
de año escolar cuando los estudiantes se encuentran que sus escuelas siguen sin contar
con las condiciones mínimas de seguridad y de ambientes aptos para facilitar el
aprendizaje. Hoy, muchas de las escuelas no cuentan con servicios de agua potable y
construcciones adecuadas al clima nacional que faciliten los procesos. En Panamá siguen
existiendo las llamadas “escuelas ranchos” que los tres últimos gobiernos no han podido
resolver.

En cuanto a los estándares de procesos los estudios también señalan que no se ha

actualizado las metodologías de enseñanza y que no se cuenta con un sistema de
formación en servicio para las maestras y maestros de los diferentes niveles. La práctica es
que el MEDUCA ofrece durante el mes de febrero una cantidad de cursos entre los cuales
el personal docente puede escoger para cumplir con la exigencia de tener al menos una
semana de capacitación.
“la calidad docente en primaria está en detrimento. Los promedios provinciales
alertan una situación desfavorable, pues el porcentaje de docentes calificados:

15 Obra citada
16 En abril de 1998, la Comisión Internacional sobre Educación, Equidad y Competitividad Económica del
Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL) publicó su primer
informe titulado El Futuro está en Juego. Dos años más tarde, publicó su informe Mañana es muy Tarde. En
el 2002 publicó El reto es avanzar. En todos se señala lo problemas de calidad y eficiencia y de inversión
insuficiente.
 docentes con licenciatura en educación y maestros especiales bajó de 73.9% en 2007 a
65.5% en 2013, que ya estaba debajo de lo esperado que era 95%” (IFECI, 2016)

A este respecto hay que señalar que es necesario una actualización de las mallas
curriculares a los nuevos conceptos pedagógicos y de derechos de la infancia, niñez y
adolescencia que el país aún no ha enfrentado.

Estos problemas de calidad se expresan en el monitoreo que ODENA realiza de algunos

indicadores de resultados de la educación panameña:
 al comparar las tasas de rompimiento escolar entre 2012 y 2014 encuentra que
ésta ha aumentado.
Cuadro No. 4: Tasas de rompimiento escolar por nivel educativo. Años 2012 y 2014
Nivel educativo 2012 2014
Primaria 0.6% 1.4%
Pre media 10.6% 11.4%
Media 12.6% 11.4%

Fuente: ODENA. Reporte anual 2015. Con registros administrativos de MEDUCA

 entre 2013 y 2014 las tasas de repitencia por nivel educativo muestran ligeras
disminuciones en primaria y pre-media y un aumento en media
 entre los mismos años las tasas de sobre edad presentan niveles de disminución en
primaria y media y un ligero aumento en pre media.
 En ambos casos los cambios no son significativos.

Cuadro No. 5: Tasa de repitencia y sobre edad por nivel educativo

2013 2014
Tasa de repitencia Tasa de repitencia
 Primaria: 5.1%  Primaria: 4.2%
 Pre-Media: 6.5%  Pre-Media: 6.3%
 Media: 2.5%  Media: 2.9%
Tasa de sobre edad Tasa de sobre edad
 Primaria: 32.1%  Primaria: 29.3%
 Pre-Media: 46.3%  Pre-Media: 46.6%
 Media: 45.6%  Media: 40.7%
Fuente: Registros administrativos del MEDUCA. En ODENA. Informe 2015.

Aún existe una brecha considerable por cerrar, en primaria 4 estudiantes de cada 10, en
pre-media 6 de cada 10 y en media 3 de cada 10 niños y adolescentes no logran aprobar el
nivel educativo respectivo. De acuerdo a estudios realizados los picos de repitencia se
ubican en los primeros años de cada nivel y los menores en el último año de cada nivel, lo
cual nos lleva a la hipótesis de que el paso de un nivel a otro no se realiza con la seriedad
necesaria.

En cuanto a los recursos destinados en el período de 2007 a 2013 por nivel, el estudio de
IFECI ya citado señala que los
 recursos asociados17 a la enseñanza pre-escolar y primaria
pasaron de representar 36.7% a 29.2%. En la educación secundaria – que incluye los
niveles de pre-media y media, su presupuesto pasó de representar 31.6% a 23.3%. Hay
pues una reducción en los presupuestos destinados a la educación que incide
negativamente en la posibilidad del cambio a los problemas de cobertura y calidad que el
sistema educativo panameño enfrenta.

En estos momentos ante la preocupación de la sociedad por los resultados deficientes de

la educación, el gobierno ha instalado la mesa de Diálogo “Compromiso por la Educación”
que convoca a representantes del MEDUCA, gremios magisteriales, Consejo Nacional de
Trabajadores Organizados (CONATO), Consejo de Rectores de Panamá, ONGs, empresa
privada, estudiantes y madres y padres de familia. Esta Mesa se ha organizado por temas:
Formación, Equidad e Inversión, Calidad, Gestión Administrativa y Pedagogía y están
analizando los problemas, planteando alternativas y proponiendo políticas educativas
públicas de Estado, que trasciendan gobiernos y que consideren la educación como un
derecho fundamental y un bien público social.

Preguntas:
i. ¿Qué se está haciendo para elevar el nivel de formación del docente en servicio en
las nuevas metodologías, técnicas de enseñanza y derechos de la niñez?
ii. ¿Cómo y qué se está haciendo para cambiar el Plan de estudio de las carreras de
docencia en los centros universitarios a fin de que los maestros salgan manejando
las nuevas concepciones y metodologías pedagógicas y una visión de derechos de
la niñez?
iii. ¿Se ha definido algún Plan o herramienta de evaluación docente acorde con los
estándares dados por la UNESCO?
iv. ¿Qué está haciendo el Estado para cumplir con su compromiso de universalizar la
educación pre escolar y asumir la rectoría y supervisión de educación inicial de 0-4

17 los gastos asociados se refieren a gastos a la dirección, coordinación, planeamiento y regulación
 de la educación, así
como demás gastos
 que por su naturaleza no pueden ser
 atribuidos a un nivel educativo específico.
 años?
v. ¿Qué se está haciendo para enfrentar la deserción escolar a nivel nacional?
vi. ¿Qué se está haciendo para identificar y recuperar a los niños y adolescentes que
han dejado la escuela?
vii. ¿Qué está haciendo el estado para disponer de recursos que pongan en práctica
las recomendaciones de la Mesa de Diálogo por la Educación?

MEDIDAS ESPECIALES

8. Toque de queda para NNA:

Hay conciencia entre las diferentes autoridades de instituciones públicas y privadas

relacionadas con Derechos Humanos, que esta medida es una privación arbitraria a la
libertad, que viola los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Pero la sociedad en
general y autoridades no comparten esta misma visión. En los periódicos podemos leer lo
siguiente:
“La gobernadora de la provincia de Colón, Jenith Campos, reiteró que se mantienen
la medida de toque de queda para menores de edad, a partir de las 9 de la noche.
Campos detalló que el pasado fin de semana se reportó la retención de unos 46
menores que transitaban por las calles después del horario establecido. Indicó que
esta medida ayuda a disminuir la presencia de menores infractores en las calles de
la ciudad.
En tanto, el gobernador de la provincia de Panamá, Rafael Pino Pinto, también
manifestó que en la ciudad la medida está vigente, pero hizo un llamado a padres
de familia a que el primer anillo de seguridad es el hogar”18

Las autoridades mantienen la medida del toque de queda con el argumento que es un
pedido de la población, ante el aumento de la inseguridad en las calles. Inseguridad que
en palabras de la gobernadora de Colón se enfrenta obligando a los niños, niñas y
adolescentes a no estar en las calles desde las 9 pm hasta las 6 am. Y viernes y sábado
desde las 10pm hasta las 6 am.

La permanencia del toque de queda en Panamá es una respuesta que expresa la

incapacidad de manejar situaciones de seguridad específica responsabilizando a los niños,
niñas y adolescentes de dicha inseguridad. Lo que se busca con ello es emitir un mensaje a

18 Crítica.com.pa. Panamá 08.02.2017

la población en general de falsa efectividad, pero por sobre todo de niñez y adolescente
equivale a criminal en potencia.

El periódico “La Estrella” recoge las palabras del gobernador de La provincia de Panamá
Oeste, Temístocles Javier Herrera, quien reiteró a los alcaldes y a la ciudadanía que el
toque de queda está vigente diciendo: “Ante los altos índices de violencia que se están
registran en la provincia, el funcionario hizo el llamado para que los alcaldes estén
pendientes del cumplimiento de la disposición”19

Para el Estado panameño es la medida más fácil frente a la falta de acciones de apoyo a
las familias en la formación de una crianza en derechos, de una crianza positiva. Es una
respuesta del Estado frente a la ausencia de espacios donde los y las adolescentes puedan
tener momentos de esparcimiento. Es una respuesta del Estado frente a la ausencia de
espacios de educación de calidad.

ODENA en su informe de 2015, recoge algunos datos proporcionados por el INEC en 2012
y 2014:
 8,805 NNA estaban privados de libertad en el 2012. En 2014 se registraron 17,852.
Del 2002 al 2014 ha habido un aumento de más del doble de detenciones contra
niños, niñas y adolescente. Sólo el 10% estuvieron vinculados a la presunción de
comisión de delito” (ODENA. 2015)
 12,673 niños, niñas y adolescentes han sido privados de libertad en operativos de
toque de queda por andar deambulando a deshora, evadidos del hogar o en
lugares no aptos para personas menores de edad, en el 2014. (ODENA, 2015)
Las redadas por toque de queda no suelen darse en barrios de clase media alta y
alta. Se dan en barrios donde los servicios son escasos y donde se ubican familias
con menores recursos económicos, lo que convierte también al toque de queda en
una medida discriminatoria.

En el 2015 el Ministerio de gobierno conformó un grupo de trabajo donde también invitó

a ODENA para discutir la implementación del toque de queda y evaluar las acciones que
son necesarias para que niños, niñas y adolescentes afectados por estas medidas reciban
una atención adecuada. La mesa acordó la búsqueda de medidas alternativas al toque de
queda en el marco de la creación de un sistema de protección de la niñez y acordó
trabajar un protocolo temporal de atención a los niños, niñas y adolescentes que son

19
La Estrella de Panamá. 27.04.2016
encontrados productos del toque de queda, mientras se adopta la ley de protección
integral. Luego de la declaración no se han dado más avances. A la fecha no se sabe cuál
ha sido la producción de esta mesa y los pasos a seguir para eliminar el toque de queda.

Lo que deja claro es que las autoridades del Estado panameño encuentran en el toque de
queda una medida necesaria y que la sociedad panameña comparte la necesidad de la
medida. El hecho de que el grupo de trabajo conformado también por la sociedad civil
organizada acepte la elaboración de un protocolo mientras se implemente una ley de
protección integral es prueba de ello. La información que el Estado emite sobre los
problemas de inseguridad está dirigida a criminalizar a la niñez y adolescencia.

Mientras tanto es preocupante el que estos niños, niñas y adolescentes aprehendidos por
deambular “a deshoras”, entran en contacto con el sistema policial, medio reservado para
la represión del crimen, por efectuar una acción que no se considera sancionable si es
cometida por un adulto y que no está tipificada como “delito” en ninguna ley. Sigue a esto
el hecho de que las instituciones no cuentan con un lugar digno y adecuado para albergar
a esta población, no tienen presupuesto para alimentación, ni baños destinados a su aseo
personal, ni ropa limpia para cambiarse.

Esta privación ilegal de la libertad, adquiere un impacto mayor en aquellos niños, niñas y
adolescentes que enfrentan la falta de apoyo por parte de sus familiares y del sistema,
siendo victimizados, criminalizados y estigmatizados. Ante la imposibilidad de ser retirados
por sus familiares por no contar con B/.50.00 para pagar la multa, los niños, niñas y
adolescentes son forzados a permanecer en las instalaciones de la Policía de Niñez y
Adolescencia hasta casi 3 días cuando son aprehendidos en fines de semana.

Los motivos por los cuales se ha instaurado esta medida se ven cuestionados por las
estadísticas, que denotan una baja participación de personas menores de edad en delitos
violentos.

Por ello una vez más se debe trabajar para que la sociedad en general y los padres y madres
en particular exijan la suspensión definitiva e inmediata de esta medida.

Preguntas:
i. ¿Qué acciones ha definido el Estado panameño para explicar a la sociedad
panameña la ineficacia del toque de queda frente a la inseguridad?
ii. ¿Qué acciones ha definido el Estado panameño para que la sociedad entienda que
el toque de queda es una medida que atenta contra los derechos humanos de los
 niños, niñas y adolescentes, de modo tal de convertirse en garantes de que esta
medida no se vuelva a aplicar?
iii. ¿Qué acciones ha definido el Estado panameño para que sus autoridades
comprendan la ineficiencia de la medida y que el toque de queda es ilegal?
iv. ¿Qué medidas, programas de prevención, tiene el Estado para atender a las familias
con algún tipo de disfuncionalidad a fin de que estas situaciones no reviertan en
contra de los derechos de los niños, niñas y adolescentes?
v. ¿Cuáles son los programas de recreación que se tienen para la niñez y adolescencia?
vi. ¿Qué espacios se han programado construir o adecuar para que la niñez y
adolescencia cuente con ambientes amigables de recreación?
vii. ¿Qué medida ha tomado o va a tomar el Estado panameño para desarticular las
bandas delincuenciales de adultos que reclutan niños, niñas y adolescentes y que
afectan la situación de la niñez y adolescencia panameña?

9. Trabajo Infantil

La Primera Encuesta de Trabajo Infantil en Panamá se realizó el 2,000. Según los

resultados de esta primera encuesta, la proporción de los niños, niñas y adolescentes
económicamente activos ocupados de 5-17 años con respecto al total de los niños de ese
grupo de edad fue del 6,4%.

En la segunda encuesta de 2008, se registró́ que esta tasa subió́ al 10,8%: un aumento de
4,5 puntos porcentuales en ocho años.

En la encuesta de 2010, la tasa fue del 7,1%, 3,7 puntos porcentuales menor que en 2008;
sin embargo, significó un ligero aumento (0,7 puntos porcentuales) con respecto a 2000.

En la encuesta del 2012 la tasa fue de 6.7% presentando una disminución de 0.9 con
respecto al 2010

En la encuesta de 2014, (la última se ha realizado el 2016 pero los resultados aún no están
publicados) el informe dice:
“En lo concerniente a la participación de la población de 5 a 17 años de edad en la
actividad económica, se estima que 67,845 menores trabajaron, aunque sea 1 hora
en la semana de referencia, o sea, estaban ocupados, generando, al relacionarla
con la población de esas edades una tasa de ocupación de 7.4 por ciento. Al
comparar esta cifra con base en la información de la encuesta del 2012, se observa
 un incremento de 7,544 niños, lo que representa un incremento en la tasa de 0.7
puntos porcentuales.20.

En la encuesta del 2012 se empieza a utilizar otro marco conceptual, que es puesto
totalmente en práctica en la encuesta de 2014. Aparece el concepto de “trabajo ligero” el
cual no es considerado como “trabajo infantil”. Entran en esta categoría los trabajos
siguientes:
a. Los niños de 12 a 14 años de edad que realizan trabajo de 14 horas y menos en la
semana de referencia.
b. Los adolescentes en el grupo de edades de 15 a 17 años que realizan formas de
trabajo no señaladas como peligrosas por menos de 35 horas.

Con este nuevo concepto, los datos comparativos son los que se muestran en el cuadro
que sigue y que ha significado una fuerte promoción de logro desde el Gobierno en la
disminución a casi la mitad del trabajo infantil.

Cuadro No. 6: Resultados de la Encuesta de TI 2012 – 2013 según categoría de ocupación

Categoría de ocupación 2012 2014 Diferencia
NNA ocupada 60,301 67,845 + 7,546
Tasa de ocupación 6.7 7.4 + 0.7
Trabajo infantil 50,410 26,710 Menos 33,700
Trabajo peligroso 40,893 18,277 Menos 22,616
En trabajo por lo menos 1 hora en la 9,891 41,135 + 31,244
semana de la encuesta. Trabajo ligero
Fuente: INEC. Comentarios 2012 y 201421.

Llama la atención la gran diferencia que hay en la cantidad que se contabiliza en el 2014
como trabajo infantil que señala para este año una disminución casi del 50%, pero
también una gran diferencia con lo que se llama trabajo ligero, el cual se cuadriplica en el
2014 al pasar de 9,891 a 41,135; lo que nos plantea las siguientes preocupaciones:

 El concepto de trabajo ligero no está claramente definido en la normativa lo que

puede generar que sea interpretado de manera discrecional. La no claridad en el
concepto va a afectar la estadística. Creemos que es importante trabajar en una
mejor tipificación, regulación y capacitación de este concepto; así como una mejor y
mayor socialización.

20 http://w.w.w.contraloria.gob.pa/inec/archivos/P6621comentarios
21
https://w.w.w.contraloria.gob.pa/inec/archivos/P5181comentarios.pdf
 El manejo inexacto del concepto de trabajo ligero y trabajo infantil por parte de las
autoridades puede influenciar en la necesidad de seguir contando con políticas y
programas para su erradicación.
 Dentro de las peores formas de trabajo infantil no están incluidas la explotación
sexual comercial infantil y la servidumbre. A la fecha el Estado no tiene una política
metodológica para verificar esta realidad.
 Otra preocupación es que no se tienen resultados de niños y adolescentes en
condición de trabajo infantil doméstico no remunerado, porque la encuesta no lo
mide.
 Ciertamente se ha dado merma de trabajo infantil en zonas tradicionalmente
generadoras de esta situación. (café, caña, melón, cebolla). Pero se ha incrementado
en otros sectores donde no se identifica respuesta institucional o de la sociedad civil,
tales como el comercio minorista y las zonas de turismo.
 Otra preocupación es que no se cuenta con información desagregada de la relación
del llamado “trabajo ligero” con el nivel de instrucción o su permanencia o no en la
escuela.
 Una de las razones que se plantea como justificante de la disminución del trabajo
infantil es la implementación de la beca universal en las escuelas públicas. Sin
embargo, no existe a la fecha ningún estudio que sustente esa explicación.
 Si bien es cierto que el departamento de Trabajo Infantil del Ministerio de trabajo
hace alianzas con la sociedad civil para realizar acciones de sensibilización contra el
trabajo infantil, sigue sin contar con el presupuesto necesario para enfrentar con
inspecciones y talento humano el trabajo infantil. Además, su acción no es de
erradicación del trabajo
Según información obtenida en MITRADEL, la entidad cuenta con 70 inspectores de
trabajo a nivel nacional, de este total, 50 están en Panamá y el resto distribuidos en
las otras provincias. Específicamente en trabajo infantil, tienen 4 inspectores para
todo el país.
Su labor es más reactiva que preventiva. El trabajo se hace en función de 1)
inspecciones de oficio, 2) inspecciones solicitadas, 3) re-inspecciones y 4) atención
ciudadana en el 311. Las sanciones se dirigen a empresas, pero hay fallas cuando se
trata de niños que trabajan en la calle (vendedores de periódicos y otras actividades);
el trabajo informal no se regulariza.

 La Secretaría Técnica del Comité para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección
a la Persona Adolescente Trabajadora (CETTIPPAT) no está cumpliendo el rol y la
función por la cual se creó. Se dan reuniones institucionales del CETTIPPAT, pero no
se ha logrado entender el hilo conductor del sistema. No se apuesta a resultados,
 sino a esfuerzos aislados de las entidades, que muchas veces no llevan a impactos. Se
necesita establecer indicadores comunes y comprobables, y contar con un plan de
acción prioritario, transversal y focalizado, que articule el sistema operativo en torno
a una población específica y hacer que todas las instituciones trabajen sus programas
y proyectos de forma vinculada (MITRADEL, SENNIAF, IFARHU, MEDUCA, AMPYME,
INADEH) hacia el logro de objetivos afines.

Preguntas:
i. ¿Cómo explica el gobierno la disminución en 50% del trabajo infantil en solo dos
años sin que se hayan dado cambios en la política de prevención del trabajo
infantil?
ii. ¿Cuál es la situación educativa de los niños, niñas y adolescentes ubicados en la
categoría de trabajo ligero?
iii. El trabajo adolescente menor de 35 horas es considerado trabajo ligero. Eso puede
significar tener adolecentes trabajando 6 horas diarias. ¿No afecta acaso esto el
derecho a su educación?
iv. ¿Qué medidas se tiene o se piensa tener para disminuir la población considerada
ocupada, aunque no estén en la categoría de trabajo infantil?
v. ¿Cuál es el presupuesto destinado al departamento de trabajo infantil del
Ministerio de Trabajo?
vi. ¿Se ha realizado o pensado realizar un estudio serio para identificar los factores
que influenciaron en la disminución del trabajo infantil?

POSICIONAMIENTO

10. Comunicación: sobre Derechos y Protección de la Infancia

Muchos de los problemas que hemos anotado arriba tendrían mejores perspectivas de
solución si la población comprendiera el significado de los derechos de la niñez y
adolescencia y el Estado panameño impulsara un sistema de sensibilización y
comunicación permanente sobre los derechos de la niñez; la repercusión, tanto en su
desarrollo personal como en el desarrollo del país, de la falta de protección de sus
derechos

El 2016, ODENA junto con el Consejo Nacional de Periodistas (CNP) y el apoyo de UNICEF
Panamá, presentó el estudio “Niñez y Adolescencia en la Prensa Escrita en Panamá 2012-
2014. Cómo los medios de comunicación informan sobre niñez y adolescencia” 22 Este
estudio encontró que, en estos tres años, los principales temas estuvieron relacionados a:
 Deportes, fundamentalmente sobre talentos deportivos resaltando valores de
disciplina y perseverancia para conseguir los logros, pero también la falta de
apoyo estatal.
 Educación, fundamentalmente instalaciones, posibilidad de acceso ligado al
bono escolar y calidad, relacionado a la formación docente.
 Violencia, con artículos sobre víctimas de homicidio que en el 2014 alcanzó al
50% de este grupo de noticias.
 Salud, principalmente artículos relacionados con enfermedades vectoriales y
salud materna
 Justicia Penal Adolescente con artículos sobre aspectos legislativos e iniciativas
destinadas al trabajo con jóvenes y adolescentes de prevención de actos
ilícitos.

Con respecto al tema específico de los derechos de la niñez este estudio encuentra que en
los tres años sólo es mencionado en un 0.9% promedio anual de artículos. Y, aquellos
aspectos relacionados con las políticas públicas tales como presupuesto, acuerdos o
legislaciones, datos estadísticos oficiales están presentes en menos del 10% de los
artículos que tratan temas relacionados con la infancia, niñez y adolescencia.

Este estudio muestra la falta de comprensión en el Estado de la importancia del

posicionamiento de la niñez sujeto de derechos lo cual se expresa en lo siguiente:

 No existe una campaña sistemática y permanente sobre los derechos de los niños. Por
lo general quienes tocan el tema son representantes de organismos internacionales
sin repercusión en las autoridades nacionales. Se percibe entonces como una
problemática de otras realidades que no pasa igual en Panamá, ni puede responderse
igual. Que son “idiosincrasias” distintas, aludiendo a los mencionados derechos de los
NNA como prácticas culturales al arbitrio de cada país. De allí la importancia de las
declaraciones como país y de representantes nacionales.
 Las campañas son esporádicas y muchas veces los mensajes son contradictorios.
La problemática de la infancia solo es abordada cuando el país debe dar informes y/o
existe una situación en el país que demanda una posición gubernamental al respecto.
El Estado a través de sus representantes se ha dedicado a responder ataques de

22ODENA-UNICEF: Niñez y Adolescencia en la Prensa Escrita en Panamá 2012-2014. Cómo los medios de
comunicación informan sobre niñez y adolescencia. Panamá 2016
 distintos sectores, y no ha ejercido un liderazgo en la información, discusión y
propuesta.
 No hay una estrategia comunicacional para reforzar y visibilizar la Convención de los
Derechos del niño y difundir la situación de la niñez.
Es muy común que los mensajes se concentren en localidades específicas, en el ámbito
urbano y de la capital, y para las poblaciones que viven allí, sin llegar a todos los
rincones del país y que aborde su realidad y la defensa de sus derechos.
 Tampoco hay espacios donde se pueda argumentar a nivel académico y doctrinal los
conceptos de la protección integral y el cambio de paradigmas.
La integralidad implica considerar la diversidad de problemáticas que enfrentan niños
y niñas, y muchas veces el énfasis es tan solo en lo jurídico y no una respuesta
articulada.

Estas ausencias traen como corolario:

 La facilidad como se manipula la opinión para limitar los avances legislativos y de
medidas para proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Caso de la
Ley Integral y de Salud Sexual Reproductiva, la existencia del toque de queda, la
aceptación del trabajo en la infancia y adolescencia como un recurso positivo en la
crianza, la disminución de la edad penal, entre otros.
 Abandono por parte de las autoridades de las propuestas o discusiones por el costo
político de toma de posiciones.
 La aparición de falsas contradicciones entre los derechos de la niñez y la
responsabilidad de crianza de los padres y las madres.
 La ausencia de apoyo de padres, madres y jóvenes, así como de gremios y líderes
de opinión ante la violación de derechos de la niñez y adolescencia.

Preguntas:
1. ¿Qué hace por la infancia y la adolescencia el Estado panameño? ¿La población
conoce estas acciones? ¿De qué manera repercute en la valoración de la gestión
gubernamental?
2. ¿A qué se debe el manejo distorsionado de la población en relación a los derechos
que les asisten a los niños, niñas, y adolescentes como sujetos de derecho?
3. ¿Qué papel juega la educación formal, los medios de comunicación y las diferentes
creencias religiosas en la percepción de la población respecto a los derechos de
NNA?
4. Existen sectores de la población comprometidos con el respeto a los derechos de
los niños, niñas y adolescentes. ¿El Estado a qué atribuye esta posición y cómo
puede hacer uso de ello para promover los derechos de la niñez?
5. ¿Considerarían que la información clara y sencilla respecto a cuáles son los
derechos de los NNA y las implicaciones positivas para su desarrollo integral,
ayudaría a un apoyo de la ciudadanía respecto a los derechos de NNA?
6. ¿Sería pertinente darle voz a los niños, niñas y adolescentes, con el apoyo de los
medios de comunicación, la sociedad civil y sus familias, para informar los
problemas que les afectan y cómo valoran sus derechos?
7. ¿Cuál es el presupuesto que el gobierno ha asignado o piensa asignar a contar con
una campaña de posicionamiento sobre los derechos de la niñez?
 BIBLIOGRAFIA

1. Crítica.com.pa. Panamá 08.02.2017

2. ICEFI: PANAMÁ: INVERSIÓN PUBLICA EN NIÑEZ Y ADOLESCENCIA. PERIODO 2007-
2013. MARZO 2016
3. INEC: Anuarios estadísticos. http://w.w.w.contraloria.gob.pa/inec
4. INEC. Comentarios 2012.
http://w.w.w.contraloria.gob.pa/inec/archivos/P6621comentarios
5. INEC. Comentarios 2014.
https://w.w.w.contraloria.gob.pa/inec/archivos/P5181comentarios.pdf
6. Gobierno de Panamá: V y VI Informe del Estado panameño al Comité de los
Derechos del Niño de las Naciones Unidas con arreglo al artículo 44 de la
Convención sobre los Derechos del Niño. Panamá 7.7.2016
7. La Estrella de Panamá. 27.04.2016
8. MIDES. Plan de Atención Integral a la Primera Infancia. PAIPI Panamá 2011.
9. MINSA. Anuarios estadísticos 2010 y 2014 e informes preliminares 2015 y 2016.
En página web de INEC.
10. OCDE/CEPAL/CAF (2016): Perspectiva Económica de América Latina 2017.
Juventud, competencias y emprendimiento. OECD Publishing, Paris. Pág. 312-313.
Notas País. http://dx.doi.org/10.1787/leo-2017-es
11. ODENA. Reporte Anual 2015. Panamá
12. Pinel Arletty, Nydia Amanda Núñez y Rina de Barba. Estado de Situación de la salud
de niños, niñas, adolescentes y sus madres en Panamá. Agosto, 2014