LA GLOBALIZACIÓN: ¿AMENAZA U OPORTUNIDAD?

Preparado por personal del FMI – Abril de 2000

Disponible en: https://www.imf.org/external/np/exr/ib/2000/esl/041200s.htm

I. Introducción

El término "globalización" ha adquirido una fuerte carga emotiva. Algunos consideran que la globalización es un proceso beneficioso --una
clave para el desarrollo económico futuro en el mundo-- , a la vez que inevitable e irreversible. Otros la ven con hostilidad, incluso temor,
debido a que consideran que suscita una mayor desigualdad dentro de cada país y entre los distintos países, amenaza el empleo y las
condiciones de vida y obstaculiza el progreso social. En esta nota se analizan de manera general algunos aspectos de la globalización y
se procura identificar en qué forma los países pueden aprovechar las ventajas de este proceso, evaluando al mismo tiempo desde una
óptica realista las posibilidades y riesgos que plantea.

La globalización ofrece grandes oportunidades de alcanzar un desarrollo verdaderamente mundial, pero no está avanzando de manera
uniforme. Algunos países se están integrando a la economía mundial con mayor rapidez que otros. En los países que han logrado
integrarse, el crecimiento económico es más rápido y la pobreza disminuye. Como resultado de la aplicación de políticas de apertura al
exterior, la mayor parte de los países de Asia oriental, que se contaban entre los más pobres del mundo hace 40 años, se han convertido
en países dinámicos y prósperos. Asimismo, a medida que mejoraron las condiciones de vida fue posible avanzar en el proceso
democrático y, en el plano económico, lograr progresos en cuestiones tales como el medio ambiente y las condiciones de trabajo.

En los años setenta y ochenta, muchos países de América Latina y África, a diferencia de los de Asia, aplicaron políticas orientadas hacia
el sector interno y su economía se estancó o deterioró, la pobreza se agravó y la alta inflación pasó a ser la norma. En muchos casos,
sobre todo en África, los problemas se vieron agravados por factores externos adversos. No obstante, al modificarse las políticas en estas
regiones, el ingreso comenzó a aumentar. Actualmente se está produciendo una importante transformación. Alentar esta transformación
--y no dar marcha atrás-- es la mejor forma de fomentar el crecimiento económico, el desarrollo y la lucha contra la pobreza.

Las crisis desencadenadas en los mercados emergentes en los años noventa han mostrado a las claras que las oportunidades que ofrece
la globalización tienen como contrapartida el riesgo de la volatilidad de los flujos de capital y el riesgo de deterioro de la situación social,
económica y ambiental como consecuencia de la pobreza. Para todas las partes interesadas --en los países en desarrollo o los países
avanzados y, por supuesto, para los inversionistas-- esta no es una razón para dar marcha atrás sino para respaldar reformas que
fortalezcan las economías y el sistema financiero mundial de modo de lograr un crecimiento más rápido y garantizar la reducción de la
pobreza.

II. ¿Qué es la globalización?

La "globalización" económica es un proceso histórico, el resultado de la innovación humana y el progreso tecnológico. Se refiere a la
creciente integración de las economías de todo el mundo, especialmente a través del comercio y los flujos financieros. En algunos casos
este término hace alusión al desplazamiento de personas (mano de obra) y la transferencia de conocimientos (tecnología) a través de las
fronteras internacionales. La globalización abarca además aspectos culturales, políticos y ambientales más amplios que no se analizan
en esta nota.

En su aspecto más básico la globalización no encierra ningún misterio. El uso de este término se utiliza comúnmente desde los años
ochenta, es decir, desde que los adelantos tecnológicos han facilitado y acelerado las transacciones internacionales comerciales y
financieras. Se refiere a la prolongación más allá de las fronteras nacionales de las mismas fuerzas del mercado que durante siglos han
operado a todos los niveles de la actividad económica humana: en los mercados rurales, las industrias urbanas o los centros financieros.

Los mercados promueven la eficiencia por medio de la competencia y la división del trabajo, es decir, la especialización que permite a las
personas y a las economías centrarse en lo que mejor saben hacer. Gracias a la globalización, es posible beneficiarse de mercados cada
vez más vastos en todo el mundo y tener mayor acceso a los flujos de capital y a la tecnología, y beneficiarse de importaciones más
baratas y mercados de exportación más amplios. Pero los mercados no garantizan necesariamente que la mayor eficiencia beneficiará a
todos. Los países deben estar dispuestos a adoptar las políticas necesarias y, en el caso de los países más pobres, posiblemente necesiten
el respaldo de la comunidad internacional a tal efecto.

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 III. Crecimiento sin precedente y mayor desigualdad: Tendencias del ingreso en el siglo XX

La globalización no es un fenómeno reciente. Algunos analistas sostienen que la economía mundial estaba tan globalizada hace 100 años
como hoy. Sin embargo, nunca antes el comercio y los servicios financieros han estado tan desarrollados e integrados. El aspecto más
sorprendente de este proceso es la integración de los mercados financieros, que ha sido posible gracias a las comunicaciones electrónicas
modernas.

En el siglo XX hubo un crecimiento económico sin precedente, que casi quintuplicó el PIB mundial per cápita. Sin embargo, este
crecimiento no fue regular, ya que la mayor expansión se concentró en la segunda mitad del siglo, período de rápida expansión del
comercio exterior acompañada de un proceso de liberalización comercial y, en general un poco más tarde, de la liberalización de las
corrientes financieras. En el gráfico 1A se divide el siglo en cuatro períodos1. En el período entre las dos guerras mundiales, el mundo le
dio la espalda a la internacionalización --o la globalización como se la llama actualmente-- y los países cerraron su economía y adoptaron
medidas proteccionistas y un control generalizado de los capitales. Este fue el principal factor determinante de los devastadores resultados
de ese período: el crecimiento del ingreso per cápita se redujo a menos del 1% entre 1913 y 1950. Durante el resto del siglo, aunque la
población creció a un ritmo extraordinario, el aumento del ingreso per cápita superó el 2%, principalmente durante la fase de expansión
de que disfrutaron los países industriales después de la guerra.

El siglo XX estuvo marcado por un notable crecimiento del nivel medio de ingresos, pero los datos muestran a las claras que este
crecimiento no estuvo repartido de manera igualitaria. La brecha entre los países ricos y los países pobres, y entre los sectores ricos y
pobres dentro de cada país, se amplió. Para la cuarta parte de la población mundial más rica el PIB per cápita casi se sextuplicó durante
el siglo, en tanto que para la cuarta parte más pobre no llegó a triplicarse (gráfico 1B). Sin duda, la desigualdad de ingresos se ha agravado.
Sin embargo, cabe señalar que el PIB per cápita no explica totalmente la situación (véase la sección IV).

IV. ¿En qué medida están integrados los países en desarrollo?

La globalización supone una integración cada vez mayor del comercio mundial y los mercados financieros. Pero, ¿en qué medida han
participado los países en desarrollo en esta integración? Los esfuerzos de estos países para ponerse a la par de las economías avanzadas
han tenido resultados dispares. En el gráfico 2A se observa que, desde los años setenta, en algunos países --sobre todo asiáticos-- el
ingreso per cápita se aproxima con rapidez a los niveles alcanzados en los países industriales. Un mayor número de países en desarrollo
sólo ha avanzado lentamente o ha perdido terreno. Específicamente, en África el ingreso per cápita se redujo en comparación con los
países industriales, y en algunos países disminuyó en términos absolutos. El gráfico 2B explica en parte esta evolución: los países que
recuperaron terreno son aquellos en los cuales el comercio exterior registró una vigorosa expansión.

Considérense cuatro aspectos de la globalización:

 Comercio exterior. La participación del conjunto de países en desarrollo en el comercio mundial aumentó del 19% en 1971 al 29% en
1999. No obstante, el gráfico 2B muestra grandes diferencias entre las principales regiones. Por ejemplo, las economías asiáticas
recientemente industrializadas han logrado resultados satisfactorios, en tanto que África en su conjunto ha tenido un desempeño
mediocre. La composición de las exportaciones de los países también es un factor importante. El mayor aumento se ha producido, por
amplio margen, en la exportación de bienes manufacturados, en tanto que ha disminuido la participación en el total mundial de las
exportaciones de productos primarios --entre ellos los alimentos y las materias primas--, que en general provienen de los países más
pobres.
 Movimientos de capital. En el gráfico 3 se ilustra un fenómeno que muchas personas asocian a la globalización: un fuerte aumento
de los flujos de capital privado hacia los países en desarrollo durante gran parte de los años noventa. El gráfico también muestra que
a) el aumento se produjo tras un período --en los años ochenta-- en que los flujos financieros fueron especialmente limitados, b) los
flujos oficiales netos de "ayuda" o asistencia para el desarrollo disminuyeron considerablemente desde principios de los años ochenta,
y c) la composición de los flujos privados se ha modificado de manera extraordinaria. La inversión extranjera directa ha pasado a ser
la categoría más importante. La inversión de cartera y el crédito bancario aumentaron, pero han mostrado mayor inestabilidad, y se
redujeron de manera abrupta a raíz de las crisis financieras de finales de los años noventa.
 Migraciones. Los trabajadores se desplazan de un país a otro en parte en busca de mejores oportunidades de empleo. El número de
personas en esta situación aún es bastante pequeño, pero en el período 1965-90 la mano de obra extranjera aumentó alrededor del
50% en todo el mundo. La mayor parte de las migraciones se produjeron entre países en desarrollo. No obstante, la corriente migratoria
hacia las economías avanzadas probablemente de lugar a una convergencia de los salarios a nivel mundial. También es posible que
los trabajadores regresen a los países en desarrollo y que los salarios aumenten en estos países.
 Difusión de los conocimientos (y la tecnología). El intercambio de información es un aspecto de la globalización que a menudo se
pasa por alto. Por ejemplo, la inversión extranjera directa da lugar no sólo a una expansión del capital físico sino también a la innovación

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 técnica. Con carácter más general, la información sobre métodos de producción, técnicas de gestión, mercados de exportación y
políticas económicas está disponible a un costo muy bajo y representa un recurso muy valioso para los países en desarrollo.

En esta nota no se analiza en detalle el caso especial de las economías en transición de un sistema de planificación centralizada a un
sistema económico de mercado, pero también estas economías se están integrando cada vez más a la economía mundial. En realidad, la
expresión "economía en transición" es cada vez menos precisa. En algunos países (por ejemplo, Polonia y Hungría) la estructura y los
resultados económicos se aproximan con rapidez a los de las economías avanzadas. Otros (como la mayoría de los países de la antigua
Unión Soviética) se ven ante problemas estructurales e institucionales a largo plazo similares a los que se plantean en los países en
desarrollo.

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4
V. ¿Se acrecientan la pobreza y la desigualdad debido a la globalización?

En el siglo XX, el ingreso medio mundial per cápita registró un fuerte aumento, pero con considerables variaciones entre los países. Se
observa claramente que la brecha de ingresos entre los países ricos y los países pobres se ha ampliado a lo largo de varias décadas. En
la última edición de Perspectivas de la economía mundial se analizan 42 países (que representan casi el 90% de la población mundial)
sobre los que se dispone de datos para la totalidad del siglo XX. La conclusión a la que se llega es que el producto per cápita creció
apreciablemente, pero la distribución del ingreso entre los países muestra hoy una mayor desigualdad que a comienzos del siglo.

Sin embargo, el ingreso no lo explica todo; una medición más amplia del bienestar que tiene en cuenta las condiciones sociales muestra
que los países más pobres han logrado considerables avances. Por ejemplo, en algunos países de bajo ingreso, como Sri Lanka, los
indicadores sociales son extraordinarios. En un estudio reciente2 se llega a la conclusión de que, si se comparan los países utilizando los
indicadores del desarrollo humano (IDH) elaborados por las Naciones Unidas, que tienen en cuenta la educación y la esperanza de vida,
el panorama es muy diferente del que muestran los datos referidos solamente al ingreso.

En realidad, es posible que la brecha se haya reducido. De este estudio se infiere sorprendentemente que existe un contraste entre lo que
podría denominarse la "brecha de ingresos" y la "brecha entre los indicadores del desarrollo humano". Actualmente, el nivel de ingresos
(ajustados por la inflación) de los países pobres es aún mucho más bajo que el de los grandes países en 1870, y además la brecha
de ingresos se ha ampliado. No obstante, a juzgar por los indicadores del desarrollo humano, la situación de los países pobres es hoy
mucho mejor que la que existía en 1870 en los grandes países. Esto se debe en gran medida a que los avances médicos y el mejoramiento
de las condiciones de vida han aumentado considerablemente la esperanza de vida.

Sin embargo, aunque la brecha entre los indicadores del desarrollo humano se ha reducido a largo plazo, son demasiadas las personas
que están quedando a la zaga. La esperanza de vida puede haber aumentado, pero para muchos la calidad de vida no mejoró, y muchos
aún se encuentran sumidos en la indigencia. A esto se suma la propagación del SIDA por toda África en el último decenio, que está
reduciendo la esperanza de vida en muchos países.

Nuevamente es urgente aplicar políticas orientadas específicamente a combatir la pobreza. En los países que registren un crecimiento
satisfactorio y apliquen políticas correctas cabe esperar una reducción sostenida de la pobreza, dado que los datos recientes corroboran
que existe por lo menos una correspondencia de uno a uno entre el crecimiento y la reducción de la pobreza. Además, si se aplican
políticas orientadas firmemente a combatir la pobreza --por ejemplo, mediante gastos sociales adecuadamente focalizados-- es mucho
más probable que el crecimiento se traduzca en una reducción mucho más rápida de la pobreza. Esta es una razón contundente para que
todos los responsables de la política económica, incluido el FMI, tengan en cuenta de manera más explícita el objetivo de reducir la
pobreza.

VI. Cómo pueden los países más pobres recuperar con mayor rapidez el terreno perdido?

Las condiciones de vida mejoran como consecuencia de la acumulación de capital físico (inversiones) y capital humano (mano de obra) y
de los avances en la tecnología (lo que en economía se denomina "productividad total de los factores de producción" 3. Muchos elementos
pueden facilitar o entorpecer estos avances. La experiencia acumulada por los países que han registrado un crecimiento del producto más
acelerado revela la importancia de crear condiciones conducentes al aumento del ingreso per cápita a largo plazo. La estabilidad
económica, el desarrollo institucional y la reforma estructural son al menos tan importantes para el desarrollo a largo plazo como las
transferencias financieras, con todo lo indispensables que éstas puedan ser. Lo que cuenta es el conjunto de políticas, asistencia financiera
y técnica y, en caso necesario, alivio de la deuda.

Forman parte de este conjunto:

 La estabilidad macroeconómica para crear condiciones que favorezcan la inversión y el ahorro.

 Políticas de apertura al exterior que fomenten la eficiencia a través de la expansión del comercio y la inversión.
 Reformas estructurales que estimulen la competencia dentro de cada país.
 Instituciones sólidas y una administración eficaz que propenda al buen gobierno.
 Educación, capacitación e investigación y desarrollo para estimular la productividad.
 Una gestión de la deuda externa que garantice la disponibilidad de recursos suficientes para el desarrollo sostenible.

Todas estas políticas deben inscribirse en el marco de estrategias elaboradas por cada país para combatir la pobreza mediante políticas
que beneficien a los pobres --y para las que se preverán recursos presupuestarios suficientes--, por ejemplo, en lo que respecta a la salud
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y la educación y la creación de redes de protección social eficaces. Un enfoque participativo, en el que se consulte a la sociedad civil,
acrecentaría enormemente las posibilidades de éxito.

Las economías avanzadas pueden apoyar de manera crucial los esfuerzos de los países de bajo ingreso por integrarse a la economía
mundial:

 Fomentando el comercio exterior. Una propuesta que se está estudiando es dar acceso irrestricto a los mercados a todas las
exportaciones de los países más pobres, lo cual ayudaría a estos países a pasar de la especialización limitada a los productos
primarios a la producción de bienes manufacturados que puedan exportarse.
 Estimulando los flujos de capital privado hacia los países de menor ingreso, sobre todo de inversiones extranjeras directas, lo
cual tendría la doble ventaja de asegurar flujos financieros regulares y facilitar la transferencia de tecnología.
 Acelerando el alivio de la deuda y complementándolo con un aumento de la asistencia financiera. En los países avanzados la
asistencia oficial para el desarrollo se redujo al 0,24% del PIB (1998), frente al objetivo del 0,7% previsto por Naciones Unidas.
Como señaló Michel Camdessus, ex Director Gerente del FMI: "La fatiga de los donantes y acreedores no es una excusa creíble
--sino más bien un argumento sencillamente cínico-- en un momento en que, desde hace diez años, los países avanzados tienen
la oportunidad de beneficiarse del dividendo de la paz".

El FMI apoya las reformas en los países más pobres mediante un nuevo servicio financiero, el servicio para el crecimiento y la lucha contra
la pobreza, y contribuye al alivio de la deuda por medio de la Iniciativa para los países pobres muy endeudados 4.

VII. ¿Perjudica la globalización a los trabajadores de los países avanzados?

También en las economías avanzadas la globalización suscita inquietud. ¿En qué medida existe, como se piensa, el riesgo de que los
trabajadores de alta remuneración pierdan su empleo y que la demanda de trabajadores menos calificados disminuya debido a la
competencia que plantean las "economías de bajos salarios"? ¿Son los cambios que se están produciendo en estas economías y
sociedades el resultado directo de la globalización?

Las economías están en constante evolución y la globalización es una de las diversas tendencias que caracterizan esta evolución. Hay
otras tendencias que pueden destacarse: a medida que las economías industriales maduran, se orientan cada vez más hacia los servicios
para atender las cambiantes necesidades de sus habitantes y, además, necesitan mano de obra más calificada. No obstante, todo lleva a
pensar que estos cambios tendrían lugar --aunque no necesariamente al mismo ritmo-- con independencia de la globalización. En realidad,
la globalización facilita el proceso y reduce su costo para la economía en su conjunto gracias a los flujos de capital, a las innovaciones
tecnológicas y al descenso de los precios de los bienes importados. Tanto el crecimiento económico como el empleo y las condiciones de
vida alcanzan niveles más altos que en una economía cerrada. Sin embargo, en la generalidad de los casos estos beneficios no se
distribuyen de manera uniforme entre los grupos de población, y algunos de estos grupos posiblemente queden totalmente al margen. Por
ejemplo, los trabajadores de las industrias más antiguas que están en declinación pueden verse en dificultades para reciclar sus aptitudes
e incorporarse a industrias nuevas.

¿Cuál debe ser la respuesta de las autoridades? ¿Deben tratar de proteger a grupos particulares, como los trabajadores de bajo salario o
los de las industrias antiguas, limitando el comercio y los flujos de capital? De esta manera se podría ayudar a algunos segmentos de la
población en el corto plazo, pero en definitiva se estarían menoscabando las condiciones de vida de toda la población. Más bien, las
autoridades deberían aplicar políticas que promuevan la integración a la economía mundial paralelamente a la aplicación de medidas que
alivien la situación de los más gravemente afectados por los cambios. Sería más ventajoso para el conjunto de la economía aplicar políticas
que favorezcan la globalización mediante una mayor apertura de la economía y que, al mismo tiempo, se orienten decididamente a
asegurar que los beneficios de esta apertura estén ampliamente distribuidos. Las autoridades deberían centrarse en dos campos
importantes:

 La educación y la formación profesional, para que los trabajadores tengan la oportunidad de adquirir las aptitudes que exige una
economía en constante evolución.
 La creación de mecanismos de protección correctamente orientados a ayudar a quienes pierdan su empleo.

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VIII. ¿Son las crisis periódicas una consecuencia inevitable de la globalización?

La sucesión de crisis financieras de los años noventa --México, Tailandia, Indonesia, Corea, Rusia y Brasil-- llevan a pensar que algunas
de ellas son el resultado directo e inevitable de la globalización. En realidad, cabe preguntarse si, tanto en las economías avanzadas como
en las economías de mercados emergentes, la globalización crea mayores dificultades para la gestión económica (recuadro 1).

Recuadro 1. ¿Se ve menoscabada la soberanía nacional en la

formulación de las políticas debido a la globalización?

Cabe preguntarse si una mayor integración, sobre todo en el ámbito financiero, hace más difícil para la gestión de la actividad
económica, por ejemplo, al limitar las posibilidades de elección de las tasas y sistemas impositivos, o la libertad de acción en la política
monetaria o cambiaria. Si se supone que el objetivo de los países es lograr un crecimiento sostenible, acompañado de baja inflación y
progreso social, la experiencia de los últimos 50 años muestra a las claras que la globalización contribuye a la consecución de este
objetivo a largo plazo.

Como hemos visto en los últimos años, la volatilidad de los flujos de capital de corto plazo puede comprometer la estabilidad
macroeconómica en el futuro inmediato. Por lo tanto, en un mundo en que los mercados financieros están integrados, los países verán
que es cada vez más peligroso seguir políticas que no promuevan la estabilidad financiera. Esta disciplina se aplica también al sector
privado, para el que será más difícil aumentar los salarios y los precios si como resultado el país pierde competitividad.

Existe también un riesgo de otra naturaleza. A veces, los inversionistas -sobre todo los que operan a corto plazo- se confían demasiado
en las perspectivas de un determinado país, que puede así seguir recibiendo flujos de capital aun cuando su política económica se
haya apartado demasiado de la disciplina necesaria. Esta situación expone al país al riesgo de que, frente a un cambio de opinión, se
produzca un éxodo de capitales.

En resumen, la globalización no reduce la soberanía nacional. Crea fuertes incentivos para que los países apliquen políticas
económicas correctas. También debería crear incentivos para que el sector privado evalúe cuidadosamente los riesgos. No obstante,
los flujos de inversión de corto plazo pueden ser excesivamente inestables.

En el marco de las tareas en curso para reformar la arquitectura financiera internacional, es indispensable lograr una mayor estabilidad
de los flujos internacionales de capital. En este sentido, algunos se inquietan ante la posibilidad de que la globalización entrañe la
abolición de las normas que rigen o limitan la actividad económica. Cabe recordar sin embargo que uno de los objetivos básicos de los
trabajos sobre la arquitectura financiera internacional es establecer normas y códigos basados en principios internacionalmente
aceptados que puedan aplicarse en muchos contextos nacionales diferentes.

Obviamente, si las economías no hubiesen estado expuestas a los mercados mundiales de capital las crisis no se habrían producido de
la misma manera, pero las tasas de crecimiento económico de estos países tampoco habrían llego a niveles tan excepcionales sin estos
flujos de capital.

Estas crisis fueron complejas debido a que fueron el resultado de la interacción de las deficiencias de las políticas nacionales y las del
sistema financiero internacional. Los países y la comunidad internacional en su conjunto están tomando medidas para reducir los riesgos
de que se produzcan crisis en el futuro.

A escala nacional, aun cuando varios de los países habían logrado excelentes resultados económicos, no estaban plenamente preparados
para hacer frente a las conmociones que podían propagarse a través de los mercados internacionales. La estabilidad macroeconómica,
la solidez financiera, la apertura de la economía, la transparencia y la buena gestión son igualmente condiciones esenciales que los países
deben reunir para participar en los mercados mundiales. Cada uno de los países afectados adolecía de deficiencias en uno o más de
estos aspectos.

A nivel internacional, se quebrantaron varias líneas de defensa importantes contra las crisis. Los inversionistas no evaluaron
adecuadamente los riesgos. En los principales centros financieros, las autoridades de reglamentación y supervisión no efectuaron un
seguimiento suficientemente atento de la evolución de la situación. Además, la información sobre algunos inversionistas internacionales,
sobre todo de instituciones financieras extraterritoriales, era insuficiente. En consecuencia, los mercados se mostraron proclives a un

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"comportamiento de rebaño" que provocó cambios repentinos de la actitud de los inversionistas y rápidos movimientos de salida o entrada
de capitales, sobre todo de flujos financieros de corto plazo.

La comunidad internacional está respondiendo a las dimensiones mundiales de la crisis mediante un esfuerzo continuo por fortalecer la
arquitectura del sistema monetario y financiero internacional. El objetivo básico es lograr que los mercados funcionen con más
transparencia, equidad y eficiencia.

IX. Papel de las instituciones y organizaciones

Las instituciones nacionales e internacionales, que inevitablemente están influenciadas por las diferencias culturales, desempeñan un
papel importante en el proceso de globalización. Posiblemente lo mejor es dejar que un analista externo nos exponga sus reflexiones
sobre el papel de las instituciones:

". . . Que el surgimiento de mercados de productos básicos y de mercados financieros altamente integrados esté acompañado de
tensiones comerciales y problemas de estabilidad financiera no debería ser una sorpresa... La sorpresa es que estos problemas no
sean incluso más graves hoy, cuando la integración ha alcanzado un grado tan alto.

"Una posible explicación [para esta sorpresa] es la función estabilizadora de las instituciones creadas en el intervalo. En el ámbito
nacional, cabe mencionar los mecanismos de protección social y financiera, y a nivel internacional, la OMC, el FMI y el Comité de
Basilea de Supervisión Bancaria. Estas instituciones quizás estén lejos de ser perfectas, pero es mejor que existan, a juzgar por la
correlación histórica entre el grado de integración, por una parte, y la cantidad de litigios comerciales y el nivel de inestabilidad
financiera, por la otra".6

X. Conclusión

A medida que el proceso de globalización ha avanzado, las condiciones de vida (sobre todo medidas utilizando indicadores amplios del
bienestar) han mejorado apreciablemente en casi todos los países. Sin embargo, los más beneficiados han sido los países avanzados y
sólo algunos de los países en desarrollo.

El hecho de que la brecha de ingresos entre los países de alto ingreso y los de bajo ingreso se ha ampliado es motivo de inquietud. Y el
número de personas que, en el mundo entero, viven en la miseria extrema es profundamente preocupante. Sin embargo, es erróneo
concluir sin más que la globalización ha sido la causa de esta divergencia, o que nada se puede hacer para mejorar la situación. Por el
contrario: los países de bajo ingreso no han podido integrarse a la economía mundial con la misma rapidez que los demás en parte debido
a las políticas que han decidido aplicar y en parte debido a factores que escapan a su control. Ningún país, y menos aún los más pobres,
puede permitirse quedar aislado de la economía mundial. Todos los países deberían tener como objetivo reducir la pobreza. La comunidad
internacional debería esforzarse --fortaleciendo el sistema financiero internacional a través del comercio exterior y de la asistencia-- por
ayudar a los países más pobres a integrarse a la economía mundial, a acelerar su crecimiento económico y a reducir la pobreza. Esta es
la mejor forma de garantizar que todas las personas de todos los países se beneficien de la globalización.

1El análisis que se presenta en esta sección se profundiza en Perspectivas de la economía mundial, Fondo Monetario Internacional, Washington, mayo de 2000.
2 Nicholas Crafts, Globalization and Growth in the Twentieth Century, IMF Working Paper, WP/00/44, Washington, abril de 2000.
3Estos temas se analizan con mayor detenimiento en el capítulo IV de Perspectivas de la economía mundial, mayo de 2000.
4Este servicio financiero y esta Iniciativa se describen en las hojas informativas "Servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP): Cuestiones operativas" y "Transformación del

servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE) y la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME)", que se pueden ver en www.imf.org.
5Véase "Progress in Strengthening the Architecture of the International Monetary System":http://www.imf.org/external/np/exr/facts/arcguide.htm y "Guide to Progress in Strengthening of the

International Financial System": http://www.imf.org/external/np/exr/facts/arcguide.htm.

6Bordo, Michael D., Barry Eichengreen y Douglas A. Irwin, Is Globalization Today Really Different than Globalization a Hundred Years Ago?, Working Paper 7195, National Bureau of Economic

Research, Cambridge, MA, junio de 1999.

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 CUESTIONES BÁSICAS DE LA GLOBALIZACIÓN
Preparado por personal del Banco Mundial
Disponible en: http://www.bancomundial.org/temas/globalizacion/

¿QUÉ ES LA GLOBALIZACIÓN?

La globalización ha incitado uno de los debates más apasionados de la última década, ha sido tema de innumerables libros y causa de
grandes manifestaciones en Europa y América del Norte. Los críticos han planteado que el proceso ha propiciado la explotación de los
habitantes de los países en desarrollo, ha ocasionado grandes alteraciones en su forma de vida y en cambio ha aportado pocos beneficios,
mientras los defensores apuntan a la considerable reducción de la pobreza alcanzada en países que han optado por integrarse a la
economía mundial, como China, Vietnam, India y Uganda.

Asombrosamente, tratándose de un término de uso tan extendido como la globalización, al parecer no existe una definición exacta y
ampliamente aceptada. De hecho, la variedad de significados que se le atribuye parece ir en aumento, en lugar de disminuir con el paso
del tiempo, adquiriendo connotaciones culturales, políticas y de otros tipos además de la económica. Sin embargo, el significado más
común o medular de globalización económica –aspecto en el cual se concentra este trabajo– se relaciona con el hecho de que
en los últimos años una parte de la actividad económica del mundo que aumenta en forma vertiginosa parece estar teniendo
lugar entre personas que viven en países diferentes (en lugar de en el mismo país). Este incremento de las actividades económicas
transfronterizas adopta diversas formas:

Comercio internacional: Una parte cada vez mayor de los gastos dedicados a bienes y servicios se consagra a importaciones de otros
países, y una porción creciente de la producción de los países se vende a extranjeros en calidad de exportación. En los países ricos o
desarrollados, la proporción del comercio internacional respecto del producto total (exportaciones más importaciones de mercancías en
relación con el PIB) aumentó de 32,9% a 37,9% entre 1990 y 2001. En los países en desarrollo (países de ingresos bajos y medianos), la
proporción aumentó de 33,8% a 48,9% en ese mismo período. (Tomado de: Indicadores de Desarrollo Mundial 2003 del Banco Mundial).

Inversión Extranjera Directa (IED). En el último decenio han ido aumentando gradualmente las inversiones que empresas radicadas en
un país hacen para establecerse y operar negocios en otros países. En las últimas dos décadas, con el aumento en la apertura, los flujos
globales de inversión extranjera directa se han duplicado con creces respecto del producto interno bruto. Los flujos aumentaron en los
años 1990, de US$324 mil millones en 1995 a US$ 1,5 billones en 2000. Sin embargo, en el último tiempo los niveles de inversión fluctuaron
considerablemente de acuerdo con el clima económico y político prevaleciente. La desaceleración económica mundial ha reducido los
flujos financieros en los últimos dos años, en contra de la prolongada tendencia de aumentos; y en algunas regiones, la inestabilidad
política y económica ha agravado los problemas. Los flujos de capital en América Latina cayeron desde un máximo de US$126 mil millones
en 1998 hasta $72 mil millones en 2001, lo cual refleja problemas regionales e incertidumbre global. Los flujos de IED hacia Argentina
disminuyeron de US$24 mil millones en 1999 a US$3 mil millones en 2001. Pero la IED ha seguido fuerte en Asia Oriental y el Pacífico,
así como en Europa y Asia Central. Los países en desarrollo recibieron aproximadamente la cuarta parte de los flujos de IED en 2001
como promedio, si bien la proporción fluctuó bastante de un año a otro. Actualmente, esta es la principal forma de afluencia de capital
privado hacia los países en desarrollo.

Flujos del mercado de capitales. En el transcurso del pasado decenio, los ahorristas de muchos países (especialmente del mundo
desarrollado) han diversificado cada vez más sus carteras con activos financieros extranjeros (bonos, acciones y préstamos del exterior),
mientras que los prestatarios buscan progresivamente fuentes de financiamiento foráneas, además de las nacionales. Si bien este tipo de
flujo hacia los países en desarrollo también aumentó abruptamente en los años 1990, ha sido mucho más volátil que los flujos comerciales
o de IED, y asimismo se han limitado a un grupo reducido de países de “mercados emergentes”.

OBSERVACIONES GENERALES SOBRE LA GLOBALIZACIÓN

En primer lugar, para hablar de globalización resulta crucial definir cuidadosamente las distintas formas que ésta adopta. Comercio
internacional, inversión extranjera directa (IED), y flujos del mercado de capitales plantean cuestiones distintas y tienen consecuencias
diferentes: beneficios potenciales por un lado, y costos y riesgos por el otro, los cuales demandan valoraciones y respuestas diferentes.
En general, el Banco Mundial privilegia una mayor apertura de comercio y de IED porque los datos indican que los beneficios en materia
de desarrollo económico y reducción de la pobreza tienden a ser relativamente mayores que los costos o riesgos potenciales (aunque
9
también se preste atención a las políticas específicas para mitigar o atenuar costos y riesgos).
El Banco es más cauteloso respecto de la liberalización de otros flujos financieros o de mercado de capitales, cuya alta volatilidad puede
fomentar en ocasiones ciclos de auge y depresión, y crisis financieras con grandes costos económicos, como sucedió durante las crisis
de los mercados emergentes del Este Asiático y en alguna otra parte en 1997-98. Aquí debe ponerse más énfasis en la creación de
instituciones y políticas nacionales de apoyo que reduzcan los riesgos de las crisis financieras, antes de emprender una apertura de
cuentas de capital ordenada y cuidadosamente escalonada.

En segundo lugar, el grado de participación de los distintos países en la globalización también dista de ser uniforme. Para muchos
de los países más pobres y menos desarrollados, el problema no radica en que la globalización los haga más pobres, sino en la amenaza
de ser excluidos de ella. En 1997, la mínima participación de estos países en el comercio mundial, con una cifra que asciende al 0,4%,
correspondió a la mitad de su participación en 1980. La tasa de crecimiento de estos países también está muy por debajo de las que
disfrutan los países en desarrollo más globalizados. Durante la década de los noventa, los países menos globalizados presentaron como
promedio tasas de crecimiento negativas, mientras que los países en desarrollo más globalizados aumentaron su tasa de crecimiento per
cápita de 1% en los sesenta a 3% en los setenta, hasta 4% en los ochenta y 5% en los noventa. Por otra parte, el acceso de los primeros
a la inversión extranjera privada sigue siendo insignificante. Lejos de condenar a estos países al aislamiento y la pobreza continua, la
tarea urgente de la comunidad internacional es ayudarlos a integrarse aún más en la economía mundial, brindándoles asistencia para
ayudarles a crear instituciones y políticas de apoyo, así como para continuar ampliando su acceso a los mercados internacionales.

En tercer lugar, es importante tener presente que la globalización económica no es una tendencia totalmente nueva. De hecho, y
en un nivel primario, ha formado parte de la historia humana desde tiempos remotos, cuando poblaciones muy dispersas se involucraron
gradualmente en relaciones económicas más amplias y complejas. En la era moderna, la globalización disfrutó de un florecimiento
temprano hacia finales del siglo XIX, principalmente entre los países que hoy son desarrollados o ricos. En muchos de estos países, los
flujos comerciales y del mercado de capitales en relación con el PIB se acercaban o superaban a los de años recientes. Ese temprano
despuntar de la globalización se revirtió en la primera mitad del siglo XX, época de creciente proteccionismo en un contexto de amargas
luchas nacionales y de poderío, guerras mundiales, revoluciones, auge de ideologías autoritarias y gran inestabilidad económica y política.

En los últimos cincuenta años, el curso de los acontecimientos ha cambiado nuevamente favoreciendo una mayor globalización. Las
relaciones internacionales se han calmado (al menos en comparación con la mitad de siglo anterior) debido al respaldo de la creación y
consolidación del sistema de Naciones Unidas como medio de resolver pacíficamente las diferencias políticas entre los Estados, y de
instituciones como el GATT (actual OMC), que proporcionan un marco reglamentario para que los países manejen sus políticas
comerciales. El fin del colonialismo sumó innumerables nuevos actores a la palestra mundial, a la vez que eliminó una mancha vergonzosa
asociada al temprano episodio de globalización del siglo XIX. La Ronda Uruguay del GATT de 1994 presenció por primera vez la
participación de los países en desarrollo en una amplia gama de temas de comercio internacional multilateral.

El ritmo de la integración económica internacional se aceleró en la década de los ochenta y los noventa, cuando en todas partes
los gobiernos redujeron las barreras políticas que obstaculizaban el comercio y la inversión internacional. La apertura al mundo
exterior forma parte de un cambio más generalizado hacia una mayor confianza en los mercados y la empresa privada, especialmente a
medida que muchos países en desarrollo y países comunistas se percataron de que los altos niveles de planificación e intervención
gubernamental no producían los resultados de desarrollo esperados.
Entre los ejemplos más notables de esta tendencia están las amplias reformas económicas emprendidas por China desde finales de los
años setenta, la pacífica disolución del comunismo en el bloque soviético de fines de los años ochenta y el arraigo y crecimiento estable
de las reformas de mercado en la India democrática en los años noventa. La globalización también ha sido alentada por el progreso
tecnológico, el cual está disminuyendo los costos de transporte y comunicaciones entre los países. El marcado descenso en el costo de
las telecomunicaciones, y del procesamiento, el almacenamiento y la transmisión de la información, facilitan aún más la localización y el
aprovechamiento de las oportunidades comerciales en todo el mundo, la coordinación de las operaciones en lugares dispersos, o la venta
de servicios en línea que antes no podían comercializarse a nivel internacional.

Finalmente, dado estos antecedentes, quizá no sea sorprendente (aunque tampoco muy útil) que el término “globalización” se
utilice a veces en un sentido económico mucho más amplio, como otra manera de referirse al capitalismo o a la economía de
mercado. Cuando se utiliza con esta connotación, las preocupaciones manifestadas tienen que ver más con temas clave de la economía
de mercado, como la producción por parte de empresas privadas y con fines de lucro, la frecuente reestructuración de los recursos según
la oferta y la demanda y el impredecible y rápido cambio tecnológico. En este sentido, indudablemente que es importante analizar las
10
fortalezas y las debilidades de la economía de mercado como tal, y comprender mejor las instituciones y las políticas necesarias para que
ésta funcione de manera más eficaz. Además, las sociedades necesitan profundizar la reflexión sobre cómo manejar mejor las
consecuencias que trae consigo el rápido cambio tecnológico. Sin embargo, poco se gana cuando se confunden estos factores diferentes
(aunque relacionados) con la globalización económica en su significado medular, que es la ampliación de los lazos económicos a través
de las fronteras.

Conclusión. La mejor forma de hacer frente a los cambios ocasionados por la integración internacional de los mercados de bienes,
servicios y capitales, es ser francos y abiertos hacia ellos. Como se señala en esta serie de reseñas informativas, la globalización genera
oportunidades, pero también ocasiona riesgos. A la vez que aprovechan las oportunidades de mayor crecimiento económico y el mejor
nivel de vida que trae consigo una mayor apertura, las autoridades a cargo de formular políticas –en el ámbito internacional, nacional y
local– también enfrentan el desafío de mitigar los riesgos para los pobres, vulnerables y marginados, y de aumentar la igualdad y la
inclusión.

Aun cuando la pobreza disminuye en sentido general, pueden aparecer aumentos regionales o sectoriales sobre los cuales la sociedad
tiene que actuar. Durante todo el siglo pasado, las fuerzas de la globalización desempeñaron su función entre aquellas que contribuyeron
al enorme mejoramiento del bienestar humano, lo que incluye haber sacado de la pobreza a millones de personas. En su avance, estas
fuerzas tienen la posibilidad de continuar proporcionando grandes beneficios a los pobres, pero el éxito seguirá dependiendo
fundamentalmente de factores como la calidad de las políticas macroeconómicas generales, el funcionamiento de las instituciones –tanto
en su carácter formal como informal– la actual estructura de activos, y los recursos disponibles, entre otros muchos factores. Para poder
lograr aproximaciones justas y factibles a estas necesidades reales muy humanas, los gobiernos deben escuchar la voz de todos los
ciudadanos.

¿LA GLOBALIZACIÓN INCREMENTA LA POBREZA AL MUNDO?

En el inicio del siglo XXI el mayor problema que enfrenta el mundo es la pobreza. Esta sección analiza en primer lugar lo que sucedió con
la pobreza mundial en los últimos diez años y luego describe la forma en que una mayor apertura al comercio podría afectar los niveles
de pobreza a través de sus efectos sobre el crecimiento económico, una condición fundamental para la reducción de la pobreza. La
información proporcionada en este documento sugiere que una mayor apertura tiene un efecto positivo sobre el ingreso per cápita y por
ende debería tender a reducir la pobreza. Sin embargo, la apertura hacia el comercio internacional está lejos de ser la única influencia, o
la más importante, sobre el crecimiento económico, y por eso se debe evitar la tentación de exagerar la magnitud de la globalización (como
suelen hacer sus detractores y defensores más estridentes). La siguiente sección considera en qué medida una mayor apertura comercial
podría afectar a la pobreza a través de otro medio, a saber, su efecto sobre la desigualdad.

Tendencias de la pobreza mundial durante la última década

El progreso alcanzado respecto de la reducción de la pobreza en los últimos diez años fue dificultosamente lento. La cantidad de personas
que viven con US$1 o menos al día tuvo una leve disminución, de 1,2 mil millones en 1990 a 1,1 mil millones en 2000 (este documento
se concentra en la dimensión del ingreso de la pobreza). Debido al aumento demográfico que se produjo en ese mismo período en los
países en desarrollo, la proporción de personas que vive en condiciones de pobreza (la tasa de pobreza) disminuyó de 28% a 21%. (Véase
el Cuadro 1). La tendencia para las personas que viven con menos de US$2 al día fue similar: los números absolutos aumentaron
levemente, de 2,65 a 2,74 mil millones entre 1990 y 2000, mientras que la tasa de pobreza disminuyó del 61% al 53,6%.

El desempeño en la labor de reducción de la pobreza fue sumamente desigual, tal como la distribución del ingreso mundial. El Presidente
del Banco Mundial, James D. Wolfensohn, dijo en las reuniones anuales del Banco celebradas en septiembre en Dubai que mil millones
de personas controlaban el 80% del Producto Interno Bruto de todo el mundo, mientras otros mil millones luchaban por vivir con menos
de un dólar diario. “Éste es un mundo desequilibrado”, señaló el señor Wolfensohn. Quizás la pobreza disminuyó en el Este Asiático, cuyos
1,8 mil millones de habitantes representan más de un tercio de la población de los países en desarrollo. Aquí, la tasa de pobreza se redujo
a la mitad y la cantidad de personas que ganan US$1 al día o menos disminuyó en alrededor de 209 millones, la mayor y más rápida
disminución de la historia. Aunque la mayor parte de esta baja se produjo en China, la mayoría de los países de la región compartieron
esta increíble caída. La pobreza aumentó en 1998 en los países golpeados por la crisis financiera, pero menos de lo que se temía

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inicialmente y una recuperación inesperadamente fuerte del crecimiento de la región durante el año 1999 aumentó la esperanza de que la
pobreza continuaría su histórica disminución en la región.

Los resultados respecto de la pobreza fueron bastante menos positivos en muchas otras regiones en desarrollo, ya que la cantidad total
de personas que viven con menos de US$1 diario aumentó en la mayoría de ellas. Mientras Asia del Sur, donde habita más de un cuarto
del total de habitantes del mundo en desarrollo, experimentaba una baja de nueve puntos porcentuales, las tasas de pobreza permanecían
inalteradas en América Latina, África al Sur del Sahara y Medio Oriente y África del Norte. Tanto las cifras de pobreza como las tasas de
pobreza aumentaron drásticamente en la región de Europa y Asia Central, en particular entre los países que pasaban por una difícil
transición desde el socialismo a la economía de mercado.

Crecimiento económico y reducción de la pobreza

¿Por qué razón hubo diferencias tan considerables en la reducción de la pobreza del mundo en desarrollo? ¿Qué tienen que ver esas
diferencias con la globalización? Parte de la respuesta a la primera pregunta es que la pobreza se ve muy afectada por el crecimiento
económico, es decir el ritmo de aumento en la producción total de bienes y servicios de la sociedad. En la Figura 1 se puede ver la relación
entre el crecimiento y el ritmo de reducción de la pobreza en diferentes regiones en desarrollo durante la década de los noventa. La
pobreza disminuyó más en el Este Asiático, la región donde el crecimiento fue más rápido y aumentó más en la Ex Unión Soviética, nación
que sufrió la mayor baja en el ingreso per cápita. Un nuevo estudio que efectuó el Banco Mundial en una gran muestra de países estima
que, en promedio, el crecimiento en el ingreso de los pobres (que se definen como el último quinto de la población) aumenta alrededor de
uno por uno en relación con la tasa de crecimiento del ingreso total per cápita en un país. (Dollar y Kraay, 2000)

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Sin embargo, la pobreza se ve afectada por muchos otros factores aparte del crecimiento y por ejemplo puede aumentar aun en presencia
de crecimiento debido a un aumento en la desigualdad. Un aspecto fundamental que necesita más investigación es comprender en
profundidad otros factores que influyen sobre la pobreza, incluido los cambios en el nivel de desigualdad. Sin embargo, no hay motivo
para pensar que el efecto beneficioso del crecimiento sobre la reducción de la pobreza será compensando sistemáticamente por aumentos
en la desigualdad.

La Figura 2 muestra la falta de una asociación sistemática entre el crecimiento, por un lado, y los cambios que experimenta la desigualdad
(medidos según el coeficiente Gini) por el otro, en una muestra grande de países en las últimas décadas. Los hechos no respaldan el
temor generalizado de que en los países pobres el crecimiento debe ser a expensas de la igualdad. La información también sugiere que
la relación positiva entre el crecimiento total y los ingresos de los pobres no ha cambiado en las últimas décadas, cuando la globalización
fue más pronunciada, respecto de épocas anteriores cuando el proceso fue menos intenso.

Un comercio más abierto eleva el ingreso per cápita– y el ingreso de los pobres

El Banco Mundial ha afirmado que la ronda de conversaciones comerciales que se inició en noviembre de 2001 en Doha, Qatar, marcó la
primera instancia en que los intereses de los países en desarrollo se ponían en el centro de una ronda multilateral de negociaciones
comerciales. El Banco favorece el levantamiento de las medidas proteccionistas que han bloqueado el acceso de los países de bajos
ingresos a los mercados de exportaciones de los países ricos. Un informe del Banco, Perspectivas Económicas Globales 2004:
Cumpliendo la promesa del Programa de Doha, subrayó los beneficios que obtendrían los países en desarrollo y los pobres del mundo
gracias a la liberalización del comercio internacional. Se estima que un acuerdo de Doha conforme al cual se reducen sustancialmente los
aranceles agrícolas y de manufactura y se pone término a los subsidios agrícolas podría reducir en un 8% la cantidad de personas que
vive en condiciones de pobreza antes del año 2015.

En los estudios empíricos existe cada vez más consenso respecto de que una mayor apertura hacia el comercio internacional tiene un
efecto positivo en el ingreso per cápita de un país. (Figura 3. La apertura comercial que aparece en la figura se ajustó para eliminar la
influencia de factores geográficos). Un estudio de Frankel y Romer (1999) estima que al aumentar un punto porcentual la relación entre
comercio y PIB, el ingreso per cápita se eleva entre 1,5% y 2%. Cifras de otros estudios llegan a conclusiones similares, aunque el tamaño
estimado y la importancia estadística de los efectos varían. (Véase por ejemplo, Edwards (1998) o bien, para conocer una evaluación más
escéptica, Rodrik (1999)).

La propuesta de que una mayor apertura hacia el comercio internacional tiene un efecto positivo en el ingreso per cápita de un país es
coherente con teorías económicas formuladas hace más de 200 años. El acuerdo más general y antiguo es que el comercio permite que
una economía haga un mejor uso de sus recursos cuando deja las importaciones de bienes y servicios a un costo menor del que tendrían
si se produjeran en el país. En particular, el comercio permite que los países en desarrollo importen bienes de capital e insumos intermedios
fundamentales para un crecimiento a largo plazo, pero cuya producción nacional sería muy costosa o imposible. Desde esta perspectiva,
las exportaciones son el precio que la economía tiene que pagar por acceder a estas valiosas importaciones. Otros beneficios posibles

13
incluyen una competencia más intensa, lo que obliga a que las empresas locales operen con mayor eficacia que cuando cuentan con
protección, y tengan además un mayor conocimiento de nuevas ideas y tecnologías extranjeras.

¿Qué sucede con el impacto de un comercio más libre sobre los ingresos de los pobres? Como se indicó anteriormente, un nuevo trabajo
sugiere que una mayor alza de los ingresos promedio en un país generalmente se traduce en una alza uno a uno en los ingresos de los
pobres. El mismo trabajo llega a la conclusión de que esta relación se aplica también al aumento del ingreso originado por más comercio:
en otras palabras, el impacto del comercio sobre los ingresos de los pobres generalmente es el mismo que se aprecia sobre el ingreso
per cápita. Así, por ejemplo, un aumento del 10% en la relación comercio a PIB podría finalmente llegar a aumentar el ingreso per cápita
en 5% (considerando cautelosamente el límite inferior de las estimaciones hecho por Frankel y Romer) y, en general, también se podría
esperar un aumento de 5% en los ingresos de los pobres.

No obstante, es importante subrayar que no hay nada garantizado en relación con este resultado, puesto que muchos otros factores
pueden influir, tanto sobre el crecimiento como sobre la pobreza. Además, el éxito de una apertura comercial generalmente se ve afectado
en sí por el entorno macroeconómico, la calidad de las instituciones y otros factores.

Cómo aumentar los beneficios de la apertura comercial y reducir al mínimo el desempleo

La liberación comercial 'funciona' promoviendo un desplazamiento de la mano de obra y del capital desde los sectores que compiten con
las importaciones a sectores exportadores en expansión y de reciente competitividad. El desempleo originado por la apertura comercial
es, en la mayoría de los casos, temporal, ya que es compensado por la creación de empleos en otros sectores de la economía. La pérdida
de producción debido a este desempleo transitorio (llamado costo de adaptación social de la apertura comercial) también suele ser
pequeña en relación con las ganancias a largo plazo en los ingresos nacionales debido a la apertura. O bien, visto de otro modo, se espera
que estos costos de adaptación sean pequeños en comparación con los costos del estancamiento económico continuo y de la aislación
relacionados con el mantenerse cerrados al mundo.

La cantidad limitada de trabajo empírico sobre los efectos de la liberalización económica en el desempleo en los países en desarrollo
confirma ampliamente estas expectativas. (Véase, Banco Mundial, 1997; Matusz y Tarr, 1999). No obstante, aunque los costos de
adaptación suelen ser pequeños en términos relativos, podrían convertirse en un problema grave para muchos países debido a que
generalmente se concentran en un área geográfica o en unos pocos sectores y también suelen sentirse como 'inmediatos', mientras que
los beneficios se perciben repartidos en el futuro. De este modo, las redes de protección social bien diseñadas y los programas
educacionales o de capacitación que ayudan a los grupos afectados más vulnerables son, en muchos casos, un complemento importante
de las reformas comerciales.

Los costos potenciales de la apertura comercial también pueden disminuir o empeorar según el contexto general de las políticas en que
se ha llevado a cabo la reforma. Una alta inestabilidad macroeconómica (grandes déficit fiscales, inflación alta y volátil, tipos de cambio
reales volátiles) pueden agravar los costos del desempleo producto de la apertura comercial ya que fomentan la incertidumbre, lo que
puede impedir que las empresas inviertan en los sectores exportadores que supuestamente deberían crear nuevos empleos.

Una liberalización prematura de las cuentas de capital en un país con grandes déficit fiscales puede tener un efecto similar en la medida
en que induce a grandes afluencias de capital, lo que hace que se eleve el tipo de cambio del país y reduce la competitividad de sus
exportaciones. El colapso de las reformas estructurales en los países latinoamericanos del 'Cono Sur' a finales de la década de los setenta
se atribuye en parte a este tipo de sincronización inadecuada de las reformas. Por otra parte, regulaciones extremadamente estrictas en
cuanto a la seguridad laboral pueden impedir que las empresas afectadas por la competencia de productos importados despidan a sus
trabajadores hundiéndolas en la bancarrota, como al parecer fue el caso de Perú en los años ochenta.

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 ¿EMPEORA LA DESIGUALDAD DEBIDO A LA GLOBALIZACIÓN ?

¿El comercio más libre aumenta acaso la desigualdad en el interior de los países, incluso hasta llegar a anular los beneficios que
obtienen los pobres debido al mayor ingreso per cápita general? Como se puede ver en la Figura 4, no es posible establecer una
relación simple entre los cambios en la apertura comercial y los cambios en la desigualdad. Por cierto, es posible encontrar muchos
casos conocidos de países en los que la desigualdad ha aumentado a medida que las naciones se integran más a la economía mundial,
como por ejemplo Estados Unidos, donde el salario de los hombres con educación secundaria disminuyó en un 20% a mediados de
los años setenta y mediados de los años noventa.

La desigualdad de los ingresos aumentó en países como Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica y Uruguay luego de haber emprendido
reformas liberalizadoras en diferentes momentos durante las últimas tres décadas. Por su parte China, uno de los países de más rápida
integración en el mundo, también experimentó una de los mayores aumentos en la desigualdad, a partir sin embargo de niveles muy
altos de igualdad económica antes de la integración; con todo, el crecimiento de ese país fue lo suficientemente rápido como para
reducir la pobreza de manera masiva. En este sentido, de acuerdo con las Perspectivas Económicas Globales de 2004, la cantidad de
personas que vive con menos de US$1 al día en China disminuyó de 361 millones en 1990 a 204 millones en 2000. Sin embargo, tal
como se puede apreciar en la Figura 4, también existe una cantidad similar de casos en los que la desigualdad disminuyó gracias a la
apertura comercial (lo que constituye otra forma de presentar la observación surgida durante el análisis sobre comercio y pobreza: el
hecho de que en general, una mayor apertura comercial aumenta los ingresos de los pobres tanto como el ingreso per cápita).

Es necesario aclarar que tenemos escaso conocimiento respecto de los factores que influyen en forma sistemática en la distribución
del ingreso. No obstante, la falta de una asociación empírica y sistemática entre la apertura comercial y los cambios en la desigualdad
entre los países coincide completamente con la teoría estándar. Esta sugiere que la apertura comercial tenderá a aumentar la demanda
por el factor de producción que sea relativamente abundante en el país que se liberaliza, pero escaso en el resto del mundo, con lo
cual aumenta su salario. Por el contrario, la apertura disminuirá el salario del factor relativamente escaso en el país pero más abundante
en el resto del mundo. Esta teoría coincide con la experiencia de Estados Unidos, donde el salario de los obreros calificados
(relativamente abundantes en ese país, más escasos fuera de él) aumentó en relación con el salario de los obreros no calificados
(numerosos en el resto del mundo). Sin embargo, la teoría también coincide con la experiencia de algunos países del Este asiático
donde los obreros no calificados son relativamente abundantes y la distribución se tornó más igualitaria. Por lo tanto, se podría esperar
la falta de algunos de los patrones que se pueden observar en la Figura 4. (Y por cierto, hay muchos casos en los que no se cumplen
las predicciones de la simple teoría en su conjunto).

Más importante todavía, la liberalización comercial no es el único factor que influye sobre la demanda por factores de producción y por
lo tanto, sobre el ingreso. Otros posibles factores que intervienen son el cambio tecnológico, los patrones de inversión, los cambios en
la productividad relativa o los cambios en las condiciones institucionales, por ejemplo el ocaso de los sindicatos o las modificaciones
en las condiciones implícitas de contratación entre trabajadores y empleadores. Según la mayoría de los estudios sobre Estados Unidos
(el país más estudiado), el comercio es responsable sólo de una pequeña parte de la caída de los salarios no calificados. (Véase por
ejemplo, Burtless et al (1998) o Collins (1996), quienes concluyen que el comercio y la inmigración en su conjunto son responsables
de dos puntos porcentuales en un aumento del 18% en la desigualdad de los salarios). Estos estudios por lo general concluyen que el
cambio tecnológico fue un factor mucho más importante.

Políticas de ayuda para que los grupos vulnerables enfrenten los cambios económicos

Si bien los investigadores no llegan a consenso respecto del peso que tienen los factores internacionales en el cambio de la demanda
por diferentes grupos de trabajadores, la mayoría sí concuerda en que una restricción del comercio exterior y de la inversión sería una
manera muy costosa de prestar asistencia a los trabajadores afectados. En este sentido, es preferible recurrir a formas más directas
de asistencia que ayuden a los afectados a adaptarse a los cambios en las condiciones de trabajo y con ello a adquirir habilidades
nuevas, lo que implica facilitar esta transición a través de un acceso permanente a la educación, capacitación y perfeccionamiento de
todos los trabajadores. Cada vez más obsoletas están quedando las redes de protección que insisten en mitigar el impacto durante
períodos transitorios de desempleo y ofrecen al trabajador el mismo tipo de empleo.

En su lugar, es necesario empoderar a los trabajadores para que se adapten al constante cambio en las condiciones económicas, a

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tener éxito en múltiples instancias profesionales y a escoger períodos de empleo independiente. El desarrollo de mercados de capital
eficaces permite a los trabajadores acumular activos financieros y lograr independencia, facilitando con ello el movimiento entre distintos
empleos y la protección del ingreso durante las épocas de crisis. De igual manera, las pensiones transferibles, la salud y otros servicios
quedan cubiertos cada vez más por la estructura de protección del propio trabajador. Por último, las autoridades necesitan propiciar el
crecimiento de la productividad como el motor principal del aumento de los salarios y entre las políticas adecuadas que pueden aplicar
están la inversión en investigación y desarrollo, mercados de capital eficaces (particularmente para el capital de riesgo) y mayores
niveles de educación y capacitación.

¿Ha aumentado la desigualdad entre los países como resultado de la globalización?

La distribución del ingreso per cápita entre los países se ha tornado más desigual en las últimas décadas; por ejemplo, en 1960 el PIB
per cápita promedio en los 20 países más ricos del mundo superaba en 15 veces aquel de las 20 naciones más pobres. Hoy, esta
brecha se ha incrementado hasta 30 veces, puesto que, en promedio, los países ricos han crecido más rápido que los pobres. Por
cierto, el ingreso per cápita de los 20 países más pobres se ha mantenido casi inalterado desde 1960, e incluso ha disminuido en varios
de ellos. Sin embargo, es improbable que la mayor apertura comercial sea la explicación de porqué los países pobres crecieron en
promedio más lentamente que los ricos, puesto que, como se menciona más arriba, la apertura propicia ingresos más altos y no más
bajos. Por el contrario, sí hay información (Ades y Glaeser, 1999) que apunta a que una mayor apertura comercial ha tendido a reducir
la desigualdad entre los países. En la Figura 5 se muestra que si bien los países ricos han crecido en promedio más rápido que los
pobres, los que se han abierto al comercio entre éstos últimos han crecido levemente más rápido que los ricos y mucho más todavía
que los países pobres y cerrados.

También es posible ajustar la información sobre la distribución de los ingresos entre los países para poder reflejar las diferencias en
sus habitantes, lo que reviste importancia puesto que algunos países pobres con una enorme población (China, Indonesia) han crecido
muy rápido. Por lo tanto, la situación relativa de grandes grupos de personas en los países en desarrollo ha mejorado incluso en la
medida en que la situación relativa de muchos países se ha deteriorado. La distribución de los ingresos entre los países ajustada según
la cantidad de habitantes muestra que el cambio es casi insignificante durante las últimas dos décadas e incluso algunos estudios
demuestran leves aumentos en la desigualdad y algunos modestos descensos.

¿Provoca la globalización un agudo proceso de deterioro de las normas ambientales?

Según algunos críticos, debido a que el aumento en el comercio y la inversión extranjera directa estimulan un mayor crecimiento de los
países en desarrollo necesariamente se producirá más contaminación industrial y degradación ambiental. De acuerdo con observaciones
prácticas, ciertos contaminantes, como las emisiones ácidas o el material particulado, tienen una relación de ‘curva en U invertida’ con el
ingreso: primero la contaminación aumenta a medida que el país transita de ingresos bajos a medios para caer nuevamente cuando el
país logra altos niveles de ingreso. Por lo tanto ¿es la contaminación el precio inevitable que debemos pagar por el desarrollo económico?

Es necesario aclarar que éste es un argumento contra el crecimiento económico en general y no contra la globalización en sí. Sin embargo
¿será cierto que el crecimiento en los países en desarrollo necesariamente debe ir acompañado de grave degradación ambiental? La
información disponible recientemente indica la presencia de una relación más sutil y compleja entre desarrollo económico y protección
ambiental. La observación empírica de una ‘U invertida’ en algunas instancias no aporta mucho en cuanto a aclarar cuáles son las políticas
ambientales que subyacen a la observación ni el potencial para aplicar mejores medidas que moderen o incluso eliminen la amenaza. Por
lo tanto, resulta sorprendente descubrir que numerosos países en desarrollo ya han superado la peor parte de la lucha contra la
contaminación con niveles de ingreso mucho más bajos que los que ostentaban los países ricos en su momento.

Según un estudio sobre contaminación de las aguas con material orgánico, realizado en 1998 por el Banco Mundial, la intensidad de la
contaminación disminuyó en un 90% a medida que aumentó el ingreso per cápita de US$500 a US$20.000, con una reducción más
acelerada antes de que el país alcanzara una situación de ingresos medios (Figura 6. Hettige, Mani y Wheeler, 1998). La calidad promedio
del aire en China se ha estabilizado o incluso mejorado desde mediados de los años ochenta en las ciudades sometidas a monitoreos,
especialmente aquellas de gran tamaño. Y en este mismo período, China ha experimentado un crecimiento económico acelerado y una
mayor apertura al comercio y a la inversión.

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Al parecer no hay una regla estricta que establezca que un cierto nivel de desarrollo estará asociado con cierto nivel de contaminación. El
resultado depende en gran medida de las políticas ambientales que aplique cada país. Por cierto, muchos países en desarrollo parecen
haber descubierto que los beneficios que trae el control de la contaminación superan a los costos y están por lo tanto adoptando estrategias
innovadoras y de bajo costo para limitar la polución y expandir el crecimiento económico simultáneamente. Por ejemplo, los nuevos
proyectos piloto que consisten en la divulgación pública de información sobre la contaminación de las industrias ha tenido bastante éxito
en la reducción de la polución en Indonesia y Filipinas.

Más aun, la apertura al comercio y a la inversión de los países en desarrollo puede convertirse tanto en un incentivo como en la forma de
acceder a nuevas tecnologías con las cuales se podría producir el bien en cuestión de manera más limpia y amigable con el
medioambiente. Por ejemplo, gran parte de la inversión extranjera se destina a los mercados de exportación y los requisitos de calidad de
esos mercados estimulan el uso de tecnologías más modernas, que por lo general son más limpias que los métodos convencionales.
Según un estudio realizado por el Banco Mundial sobre la producción de acero en 50 países, las economías abiertas superaban por un
amplio margen a las economías cerradas en la adopción de tecnologías más limpias, gracias a lo cual las primeras eran un 17% menos
intensivas en contaminación en este sector que las segundas (Wheeler, Huq y Martin 1993).

Este debate sugiere que los países en desarrollo tienen el potencial de alcanzar altos niveles de crecimiento económico y desempeño
ambiental mucho antes de lograr los niveles de ingreso de los países industrializados. Con esto no queremos decir que no exista una
concesión recíproca entre crecimiento y medioambiente, puesto que incluso con buenas políticas ambientales y tecnologías limpias, el
aumento constante del producto puede tender en muchos casos al incremento del volumen total de diferentes tipos de contaminantes. Por
lo tanto, cada sociedad debe decidir por sí misma el valor relativo que le asigna a la producción económica y al medioambiente. Sin
embargo, el punto a favor de la apertura económica parece ser que, en general, este proceso hace que la compensación sea menos
dolorosa para los países en desarrollo, permitiendo más protección ambiental para el mismo nivel de crecimiento o más crecimiento para
la misma cantidad de protección ambiental.

¿La liberalización devastará a aquellos sectores ambientalmente delicados?

Un segundo tema de preocupación es que la liberalización del comercio y de las inversiones en sectores sensibles en términos
medioambientales, como el forestal y el pesquero, exacerbarán el actual nivel de sobreexplotación de los recursos. Este uso excesivo se
produce cuando se aplica un régimen normativo de acceso ilimitado y el costo total que esta explotación tiene para la sociedad no se ve
reflejado en el precio que pagan los usuarios privados (por ejemplo, los pescadores no consideran el impacto de sus actividades en la
población total de peces).

De esta manera, la apertura de esta actividad al comercio y a la inversión internacional puede agravar la pérdida irreversible de recursos
ambientales. Una pregunta importante que cabe hacerse en este punto es que si hay preocupación por proteger un recurso ambiental
escaso, entonces ¿porqué gravar o regular sólo el comercio internacional del producto? En el caso ideal, la aplicación de impuestos o la
17
regulación sin discriminación de ambas actividades, el comercio internacional y nacional del producto, sería por lo general una manera
más eficaz o efectiva de protegerlo. Sin embargo, con cierta frecuencia los países en desarrollo carecen de la capacidad institucional para
aplicar estas políticas de protección ambiental no discriminadoras e ideales. En ciertos casos, entonces, el mantener el sector cerrado por
el momento se convierte en la segunda mejor alternativa realista mientras se crea la capacidad institucional y reglamentaria que entregue
una protección ambiental de mejor calidad.

¿Acaso la competición por la inversión convertirá a los países en desarrollo en ‘paraísos de contaminación’?

Otra de las preocupaciones se relaciona menos con los resultados ambientales y más con los reglamentos ambientales y el argumento
plantea que la mayor competencia internacional por la inversión hará que los países reduzcan sus reglamentos ambientales (o que
mantengan reglas débiles), una verdadera carrera por reducir las normas ambientales a fin de atraer capitales extranjeros y mantener la
inversión interna en el país. Sin embargo, no hay pruebas de que el costo de la protección ambiental haya sido alguna vez el factor
determinante en las decisiones de inversión extranjera. Los factores tales como el mercado laboral y los costos de las materias primas, la
transparencia de la reglamentación y la protección de los derechos de propiedad parecen ser mucho más importantes, incluso para
aquellas industrias contaminantes. Por cierto, las instalaciones de capitales extranjeros en los países en desarrollo, precisamente aquellas
que de acuerdo con la teoría se sentirían más atraídas por el bajo nivel de las normas, suelen ser menos contaminantes que las propias
instalaciones nacionales del mismo sector. La mayoría de las empresas multinacionales adoptan estándares casi uniformes a nivel global,
que a menudo superan a aquellas normas fijadas por el gobierno (Dowell, Hart y Yeung 2000; Schot y Fischer 1993). Esto indica que la
reubicación de sus plantas en países en desarrollo responde a motivos distintos al bajo nivel de las normas ambientales. Paradójicamente,
el efecto de paraíso de contaminación puede tener más peso dentro de las fronteras nacionales de un país desarrollado que entre países
ricos y pobres, por cuanto al interior de un país muchos de los demás factores que deciden la ubicación pierden importancia y las
regulaciones ambientales pueden cobrar más trascendencia. (Globalization, Growth, and Poverty, Banco Mundial, 2001)

En la década de los setenta, los llamados tigres del Este asiático (Corea, Taiwán (China), Singapur y Hong-Kong) crecieron a un ritmo
acelerado y comenzaron a exportar más en ciertos sectores altamente contaminantes, mientras que Japón comenzó a reducir sus
exportaciones en esos mismos sectores. Sin embargo, esta tendencia disminuyó en los años ochenta cuando surgió un patrón estable
conforme al cual los ‘tigres’ importaban más de lo que exportaban en estos sectores. Un patrón similar se produjo en el comercio de
productos de rubros contaminantes entre América del Norte y América Latina. Por su parte, en China ha disminuido la proporción de los
cinco sectores más contaminantes respecto del total del producto industrial, mientras que las importaciones de productos intensivos en
contaminación ha aumentado (Banco Mundial, 1997). Las conclusiones de dos recientes estudios empíricos (Wheeler 2001; Jaffe y otros
1995) no apuntan a que los países hayan reducido sus normas para atraer inversión extranjera o aumentar las exportaciones. En ellos,
Wheeler analiza los datos sobre la calidad del aire en el corazón industrial de tres importantes países que recientemente se incorporaron
al proceso globalizador: Brasil, China y México, descubriendo que lejos de haber participado en un agudo proceso de deterioro de las
normas medioambientales, los tres han registrado mejoras en la calidad del aire.

Los países no se convierten en permanentes paraísos de contaminación gracias a que el aumento en el ingreso viene acompañado de
una mayor demanda por calidad ambiental y mejor capacidad institucional para administrar una reglamentación ambiental. Un estudio
realizado por el Banco Mundial en 145 países identificó una fuerte correlación positiva entre los niveles de ingreso y la rigurosidad de la
regulación ambiental (Figura 7. Dasgupta, Mody, Roy y Wheeler, 1995).

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Por cierto, el así llamado "Efecto California" en EE.UU. demuestra que no se puede evitar el proceso que lleva a un agudo deterioro de
las normas medioambientales. Una vez aprobadas las modificaciones de la Ley sobre la Calidad del Aire de 1970 en Estados Unidos,
California aplicó en reiteradas ocasiones normas de emisión más estrictas que los demás estados. En lugar de una fuga de inversiones y
disminución del empleo, los otros estados comenzaron a aplicar normas de emisión más rigurosas. Se produjo entonces un proceso de
agudo aumento de las restricciones que se nutría a sí mismo, por lo cual el caso de California ayudó a elevar los estándares en todo el
país. Vogel (1995) atribuye esto en gran medida a la “tentación de los mercados verdes”, lo que implica por ejemplo que los fabricantes
de autos están dispuestos a cumplir con las normas más estrictas de California con el fin de no perder ese gran mercado; una vez que ya
han cumplido con las normas de un estado es fácil cumplirlas en el resto.

Apertura y políticas amigables con el medio ambiente

Parece ser que no existe un relato simple de una globalización que necesariamente origine daño ambiental, puesto que si se combina con
reglamentos internos innovadores, tanto formales como informales, la liberalización del comercio y de la inversión puede ayudar a
aumentar más que a reducir las normas ambientales. El aumento en los ingresos incrementa la habilidad y disposición de los países para
proteger su medioambiente y la apertura al comercio y a la inversión extranjera puede mejorar el acceso a nuevas tecnologías más limpias
y perfeccionar los incentivos para aplicarlas y seguir siendo competitivos. Además, es posible combinar la apertura económica con
reformas que apunten directamente a objetivos ambientales, tales como retirar los subsidios de aquellas actividades que resulten dañinas
para el medioambiente, crear instituciones dedicadas al tema a nivel local para monitorear y proteger a los sectores sensibles e incorporar
enfoques innovadores y eficaces en función de los costos a los reglamentos ambientales formales, tales como permisos de contaminación
transables y otros mecanismos de mercado. Estos reglamentos formales pueden complementarse con mecanismos reguladores
informales tales como la publicación de información clara sobre la contaminación y sus efectos y la educación de las comunidades locales
respecto de los problemas ambientales.

La relación entre liberalización comercial, inversión y normas ambientales es un área de estudio relativamente nueva y es necesario
profundizar mucho más para comprenderla. ¿Están todas las multinacionales elevando la normas? Si no es así ¿qué tipos de inversión
efectivamente elevan las normas? ¿Porqué? ¿Cuál es el impacto de las transferencias tecnológicas? De igual manera, se necesita mucho
más trabajo para comprender las fortalezas y debilidades de las técnicas de gestión ambiental en las diferentes condiciones que viven los
países en desarrollo.

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