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ADMINISTRACION COMO CONCEPTO GENERAL

LA PALABRA ADMINISTRACION ETIMOLOGICAMENTE VIENE DEL LATIN AD Y DEL VERBO


MINISTRO-AS-ARE, ADMINISTRAR, SERVIR, EJECUTAR, ETC. Y MÁS SINGULARMENTE DEL
SUSTANTIVO MINISTRATIO-MINISTRATIONE, SERVICIO, ACTO DE SERVIR. LA PREPOSICION AD
RIGE ACUSATIVO, DE DONDE RESULTA ADMINISTRATIONEM, ACERCA DEL SERVICIO
ADMINISTRACION, REGIMEN, GOBIERNO.

PARA HENRY FAYOL, CONSIDERADO EL PADRE DE LA ADMINISTRACION MODERNA,


“ADMINISTRAR ES PREVER, ORGANIZAR, MANDAR, COORDINAR Y CONTROLAR”.

EL CONCEPTO GENERAL, SE PUEDE AFIRMAR QUE ADMINISTRACION ES EL GENERO Y


ADMINISTRACION PUBLICA COMO CONCEPTO ESPECIAL ES LA ESPECIE.

HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

A nivel internacional existen vestigios de la administración pública desde tiempos muy antiguos;
así por ejemplo, tenemos que en Egipto, en el reinado de Ramsés se cuenta con un manual de
jerarquía, también en China 400 a.C., se tienen referencias en cuanto a la administración pública
(manual de organización y de gobierno), de esta manera podemos constatar que en diferentes
momentos históricos contamos con la administración pública de manera diferente; sin embargo,
es de mencionarse que todos los acontecimientos históricos tienen trascendencia dentro del
entorno de la misma administración.

La administración pública en nuestro país, inicia con la época prehispánica en donde tenían una
organización administrativa determinada y contaban con elementos patrimoniales y humanos
para poder conformar dicha administración; con la colonización, se establecen estructuras
semejantes a las de España y de esa manera se empiezan a establecer unidades administrativas
determinadas (secretarías de estado).- Con la etapa independiente, también se tienen
lineamientos de la administración pública aunque existe una influencia marcada de países como
Francia, en su contexto; también, es a través de la revolución mexicana donde se establecen
aspectos un tanto nacionalistas para la propia administración, enmarcados fuertemente por
preceptos constitucionales en cuanto al Poder Ejecutivo y en la actualidad, podemos constatar
un crecimiento y desarrollo de la administración pública tendiente a la efectividad de la misma.
CRITERIOS SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. CONCEPCIÓN JURÍDICA.- Surge en Europa, principalmente en Alemania y busca un


equilibrio entre las libertades constitucionales y preceptos de la administración pública.

2. CONCEPCIÓN DE PRODUCTIVIDAD.- Surge en EE.UU. y se encarga de la productividad de la


empresa privada y su aplicación a la empresa pública.

3. CONCEPCIÓN BUROCRÁTICA.- Max Weber establece que el elemento humano; o sea, la


burocracia, es el elemento más importante de la administración pública.

4. CONCEPCIÓN POLÍTICA.- Se refiere a las ideas sociales y políticas que tienen los
administradores.

5. CONCEPCIÓN PSICOLÓGICA.- Esta comprende las ideas, tanto de los individuos de manera
personal como de los individuos de manera social, con la finalidad de que se toman en
consideración para adecuarlos a la administración pública.

6. CONCEPCIÓN INTEGRAL.- Se refiere a la conjunción de los diversas concepciones; esto es


jurídica a integral.

Administración pública y puntos de vista

Existen diferentes conceptos, sin embargo, podemos entenderla como la parte de los órganos
del estado que dependen directa o indirectamente del poder ejecutivo, tienen a su cargo toda la
actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (legislativo y judicial); su acción es
continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización
jerarquizada y cuenta con elementos personales, patrimoniales con una estructura jurídica y con
procedimientos técnicos.

Puntos de vista
Dentro de éstos, tenemos:

A) Orgánico.- Aquel que se identifica con el poder ejecutivo y con todos los órganos y unidades
administrativas que dependen directa o indirectamente de él.

B) Dinámico.-Consiste específicamente en la realización de la actividad que corresponde a los


órganos que forman parte de este sector y que coincide con os fines del estado (todas las
funciones de las secretarías de estado).

CLASIFICACIÓN

También dentro de éste ámbito, existen diversidad de clasificaciones, pero entre ellas podemos
mencionar:

a)Administración activa.- Depende directamente del poder ejecutivo. Ej. Centralización.

b)Administración contenciosa.- Supone la existencia de Tribunales administrativos, encargados


de la impartición de justicia para resolver conflictos entre administradores y administrados.

c)Administración directa.- Tiene relación estrecha con el poder ejecutivo

d)Administración indirecta.- Aunque también presenta una relación estrecha con el poder
ejecutivo, ésta no es tan directa.

e)Administración pública, federal, estatal, municipal o local; *****

f)Administración centralizada
g)Administración descentralizada

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN SUS 3 ÁMBITOS DE COMPETENCIA

Al respecto tenemos que considerar a la administración pública federal, estatal o local o


municipal.

INTEGRACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

NIVEL FEDERAL

Tenemos diferentes unidades administrativas de las cuales podemos distinguir a la Presidencia


de la República, Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos (en este momento, no
contamos con ninguno), Consejería Jurídica, Procuraduría General de la República, Organismos
Descentralizados, Desconcentrados, Empresas Públicas, Instituciones Nacionales de Crédito y
los Fideicomisos Públicos.

NIVEL ESTATAL O LOCAL

Encabezado por el Gobernador del Estado, el Jefe de Gobierno, Oficial Mayor, Procurador de
Justicia, Tesorero, Secretarías, Departamentos o Unidades Administrativas, Organismos
Desconcentrados, Descentralizados, Empresas Públicas y Fideicomisos Públicos.

NIVEL MUNICIPAL
Conducido por el Presidente Municipal, Sindicatos y Regidores, Tesorería municipal,
Organizaciones Descentralizadas, Empresas Municipales, para - municipales, Fideicomisos
Públicos o Municipales.

ADMINISTRACION PÚBLICA

UNA DEFINICION QUE ES CONSIDERADA LA MÁS ADECUADA Y VEMOS A LA ADMINISTRACION


PUBLICA COMO:

“EL CONJUNTO DE ORGANOS ADMINISTRATIVOS QUE DESARROLLAN UNA ACTIVIDAD PARA EL


LOGRO DE UN FIN (BIENESTAR GENERAL), A TRAVES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS (QUE ES EL
MEDIO DE QUE DISPONE LA ADMINISTRACION PUBLICA PARA LOGAR EL BINESTAR GENRAL),
REGULADA EN SU ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO, NORMALMENTE POR EL DERECHO
ADMINISTRATIVO.

PODEMOS DECIR QUE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y SUS ORGANOS Y ENTIDADES ES UN


MEDIO PARA EL CUAL EL ESTADO EJECUTA SU ACTIVIDAD.

LA ADMINISTRACION PUBLICA SE PRESENTA COMO UN DOBLE ASPECTO:

a) COMO SUJETO: es un complejo de órganos armonizados, constituido, unido por


relaciones de jerarquía y de coordinación.

b) EN SU OBJETO: que la acción, la actividad encaminada al cumplimiento de finalidades,


como ya lo indicamos el bienestar de todos.

c) Regulada estructuralmente y en su competencia por el DERECHO ADMINISTRATIVO,


pues dentro del él encontramos toda la regulación legal, principios, normas, regulación de
relaciones, control, etc.

ELEMENTOS

LOS ELEMENTOS MÁS IMPORTANTES DE ADMINISTRACION PUBLICAS SON:

EL ORGANO ADMINISTRATIVO;

LA ACTIVIDAD QUE LA ADMINISTRACION REALIZA;

LA FINALIDAD QUE PRETENDE EL ESTADO, A TRAVES DE LA ADMINISTRACION; Y,


EL MEDIO DEL QUE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA DISPONE PARA LA REALIZACION DE
SUS PROPOSITOS.

EL ORGANO ADMINISTRATIVO:

SON TODOS AQUELLOS ORGANOS QUE PERTENECEN A LA ADMINISTRACION PUBLICA Y QUE


SON EL MEDIO O EL CONDUCTO POR MEDIO DEL CUAL SE MANIFIESTA LA PERSONALIDAD DEL
ESTADO.

LA ACTIVIDAD QUE LA ADMINISTRACIÓN REALIZA:

LOS ORGANOS DESARROLLAN UNA ACTIVIDAD; ESTA ACTIVIDAD SE DEARROLLA A TRAVES DE LA


PRESTACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS A LOS CUALES ESTA OBLIGADA LA ADMINISTRACION
PUBLICA.

FINALIDAD QUE PRETENDE EL ESTADO:

LA FINALIDAD ES EL ELEMENTO TEOLOGICO DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. ESTA TIENE UNA


FINALIDAD Y PODEMOS AFIRMAR QUE LA MISMA ES EL BIEN COMUN O BIENESTAR GENERAL DE
TODA LA POBLACION.

EL MEDIO:

ES EL SERVICIO PUBLICO, PARA LOGAR EL BIENESTAR, “EL MEDIO DE QUE DISPONE LA


ADMINISTRACIÓN PUBLICA PARA EL LOGRO DE SU FINALIDAD.” LA ADMINISTRACION PUBLICA
VA A DESARROLLAR SU ACTIVIDAD, A TRAVES DEL SERVICIO PUBLICO.

FUNCION ADMINSTRATIVA

FUNCION ADMINISTRATIVA ES HABLAR DE PASOS ADMINISTRATIVOS, PODEMOS SEÑALAR


ENTRE LOS MÁS IMPORTANTES:

LA PLANIFICACION;

COORDINACION;

ORGANIZACIÓN;

DIRECCION;

CONTROL:
Control interno;

Control Directo;

Control judicial;

Control Constitucional;

Corte de Constitucionalidad

Integración de la Corte de Constitucionalidad.

Control Parlamentario;

Control al respeto de los Derechos Humanos;

Control del gasto Público.

PLANIFICACION:

IMPLICA LA INVESTIGACION PARA GARANTIZAR LOS RESULTADOS DE LA FINALIDAD QUE SE


PRETENDE. LA PLANIFICACION SIGNIFICA “VER HACIA EL FUTURO”. PARA PLANIFICAR SE
UTILIZAN TODA CLASE DE METODOS Y TECNICAS CIENTIFICAS.

LA PLANIFICACION IMPONE TRES PRINCIPIOS BASICOS:

LA PRECISION: CONSISTE EN QUE LOS PLANES NO DEBEN HACERSE CON AFIRMACIONES VAGAS
Y GENERICAS, SINO CON LA MAYOR PRECISION POSIBLE, PORQUE VAN A REGIR ACCIONES
CONCRETAS.

LA FLEXIBILIDAD: QUE IMPLICA QUE DENTRO DE LA PRECISION ESTABLECIDA, DEBE HABER UN


MARGEN PARA LOS CAMBIOS.

LA UNIDAD: LOS PLANES DEBEN SER DE TAL NATURALEZA, QUE PUEDA DECIRSE QUE EXISTE
UNO SOLO PARA CADA FUNCION. EN GUATEMALA LA INSTITUCION ENCARGADA DE LA
PLANIFICACION DENTRO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA CENTRALIZADA ES LA SECRETARIA
DEL CONCEJO NACIONAL DE PLANIFICACION ECONOMICA (SEGEPLAN). EN GENERAL
PLANIFICACION SIGNIFICA HACER UN ESTUDIO DE LAS NECESIDADES PARA EN EL FUTURO
REALIZAR LAS ACCIONES PARA SATISFACER ESAS NECESIDADES.

COORDINACION:
LA COORDINACIÓN ES LA ARMONIZACION DE TODA LA ORGANIZACIÓN Y SUS COMPONENTES,
EN LOS QUE SE PUEDE INVOLUCRAR TANTO A ORGANOS CENTRALIZADOS COMO
DESCENTRALIZADOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA E INCLUSO A OTROS ORGANISMOS DEL
ESTADO.

LOS TRES PRINCIPIOS DE LA COORDINACION (INTEGRACION):

ES EL PRIMER PASO DE LA ETAPA DINAMICA, DE ELLA DEPENDE LA TEORIA PREVISTA Y


FORMULADA.

EL PUNTO DE CONTACTO ENTRE LO ESTATICO Y LO DINAMICO; LO TEORICO Y LO


PRACTICO.

ES UNA FUNCION PERMANENTE, PORQUE EN FORMA CONSTANTE HAY QUE ESTAR


INTEGRANDO EL ORGANISMO, TANTO PARA PROVEER SU CRECIMIENTO NORMAL Y
AMPLIACION.

ORGANIZACIÓN:

ES EL AREGLO DE LAS FUNCIONES QUE SE ESTIMAN NECESARIAS PARA LOGRAR UN OBJETIVO, Y


UNA INDICACION DE LA AUTORIDAD Y RESPONSABILIDAD ASIGNADA A LAS PERSONAS QUE
TIENEN A SU CARGO LA EJECUCION DE LAS FUNCIONES RESPECTIVAS.

DIRECCION:

ES EL ELEMENTO DE LA ADMINISTRACION EN QUE SE LOGRA LA REALIZACION EFECTIVA DE


TODO LO PLANEADO, POR MEDIO DE LA AUTORIDAD DEL ADMINISTRADOR, EJERCIDA A BASE
DE DECISIONES, YA SEA TOMADAS DIRECTAMENTE, YA CON MAS FRECUENCIA, DELEGANDO
DICHA AUTORIDAD, Y SE VIGILA SIMULTANEAMENTE QUE SE CUMPLA EN LA FORMA ADECUADA
TODAS LAS ORDENES EMITIDAS.

CONTROL:

ES LA MEDICION DE LOS RESULTADOS ACTUALES Y PASADOS, EN RELACION CON LOS


ESPERADOS, YA SEA TOTAL O PARCIAL, CON EL FIN DE CORREGIR, MEJORAR Y FORMULAR
NUEVOS PLANES.
CONTROL INTERNO: ES EL QUE SE REALIZAN INTERNAMENTE DENTRO DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA, POR LOS ORGANOS SUPERIORES SOBRE LOS SUBORDINADOS, (EL
MINISTRO SOBRE SUS DIRECTORES).

CONTROL DIRECTO: ES EL QUE EJERCEN LOS PARTICULARES SOBRE LOS ACTOS DE LA


ADMINISTRACION PÚBLICA A TRAVES DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

CONTROL JUDICIAL: ES EL QUE EJERCE LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA, EL RECURSO DE LO


CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVO.

CONTROL CONSTITUCIONAL: ES EL QUE EJERCE LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD,


PARA QUE LA ADMINISTRACION PÚBLICA Y OTROS ORGANOS DEL ESTADO NO VIOLEN CON SUS
ACTOS LOS PRECEPTOS Y GARANTIAS CONSTITUCIONALES.

CONTROL PARLAMENTARIO: ES EL QUE EJERCITA EL CONGRESO DE LA REPUBLICA A


TRAVES DE LA INTERPELACION LLAMADO TAMBIEN JUICIO POLITICO.

CONTROL AL RESPECTO DE LOS DERECHOS HUMANOS: SE REALIZA POR UNA FIGURA


NUEVA EN GUATEMALA Y QUE RECAE EN DOS ORGANOS: a) LA COMISION DE LOS DERECHOS
HUMANOS DEL CONGRESO; Y, b) EL ORGANO QUE DEPENDE DEL CONGRESO Y QUE RECAE EN EL
PROCURADOR DE LOS DERECHOS HUMANOS.

CONTROL DEL GASTO PUBLICO: LO REALIZA LA CONTRALORIA GENERAL DE CUENTAS DE


LA NACION; QUE ES UNA INSTITUCION TECNICA, DESCENTRALIZADA, CON FUNCIONES DE
FISCALIZACION DE LOS INGRESOS, EGRESOS Y EN GENERAL, DE TO INTERES HACENDARIO DE LOS
ORGANISMOS DEL ESTADO.
ELEMENTOS DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Administradores o funcionarios públicos


Competencia
Actividad Material

ADMINISTRADORES O FUNCIONARIOS PÚBLICOS

Son los diferentes funcionarios o personas físicas, que se encuentran a cargo de los órganos
administrativos.

Son lo que con su voluntad ejercen la competencia que pertenece al Órgano Administrativo

COMO PUEDEN SER NOMBRADOS LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS

Por elección popular (por el pueblo)


Por nombramiento (por el presidente)

Los funcionarios públicos se rigen por el sistema del servicio civil (Ley de Servicio Civil)

LA COMPETENCIA

Es la cantidad de FACULTADES, ATRIBUCIONES, FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES que la LEY le


otorga a los órganos administrativos para que puedan ACTUAR.

LA ACTIVIDAD MATERIAL

Es la que se ejecuta basada en PLANES, PROYECTOS, PROGRAMAS, DECISIONES, RESOLUCIONES o


HECHOS ADMINISTRATIVOS con los cuales se logra la FINALIDAD que se proponen, es decir el
BIENESTAR GENERAL o BIEN COMÚN.

CLASES DE ADMINISTRACIÓN

La Administración de Planificación
La Administración Ejecutiva
La Administración de Control
La Asesoría

ADMINISTRACIÓN DE PLANIFICACIÓN

Tiene por objeto establecer las necesidades y las soluciones para cubrir esas necesidades.
ADMINISTRACIÓN EJECUTIVA

Es aquella administración que decide y ejecuta.


Es decir que es realmente la que tiene y ejerce la COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.

ÓRGANOS QUE TIENEN COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

El Presidente de la República
Los Ministros de Estado
Directores Generales
Consejos Municipales, etc.

ÓRGANOS QUE NO TIENEN COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

Órganos de Control
Órganos Asesores

ADMINISTRACIÓN DE CONTROL

Es la que se encarga de controlar que las tareas administrativas se realicen de conformidad con las
normas establecidas, necesitando para ello, contar con independencia de funciones.

ÓRGANOS QUE EJERCEN LA ADMINISTRACIÓN DE CONTROL

La Contraloría General de Cuentas.


El Procurador de los Derechos Humanos
La Corte de Constitucionalidad.
El Congreso de la República (Éste ejerce su control a través de la Interpelación o Juicio
político).

LA ASESORÍA

Son los órganos que sirven para ACONSEJAR o ASESORAR al ÓRGANO EJECUTIVO, sobre la
conveniencia legal y técnica de las decisiones que tomará quien tiene o ejerce la COMPETENCIA
ADMINISTRATIVA.

FORMAS EN QUE SE PUEDE DAR LA ASESORÍA

Simple opinión
El Dictamen (siendo el más importante)
EL DICTAMEN

Es el ESTUDIO JURÍDICO o TÉCNICO sobre un expediente o asunto determinado, el cual es emitido


por una PERSONA VERSADA en la materia que se trate.

NATURALEZA JURÍDICA DEL DICTAMEN

Su naturaleza jurídica es que se trata de un simple hecho administrativo, en virtud de que NO


PRODUCE EFECTOS JURÍDICOS, por que lo que produce efectos jurídicos es la RESOLUCIÓN FINAL y
NOTIFICADA al particular por el funcionario que tiene competencia administrativa.

CLASES DE DICTAMEN

Facultativo
Obligatorio
Vinculante

DICTAMEN FACULTATIVO

Es aquel a través del cual el administrador queda en LIBERTAD de pedirlo, pues la ley no lo obliga a
pedirlo ni a que aquel tenga que basar su resolución final en el Dictamen.

DICTAMEN OBLIGATORIO

Es aquel en el cual la Ley obliga al Administrador a que requiera el dictamen, pero no lo obliga a
que en la decisión se tome obligadamente el contenido del mismo.

EJEMPLO DE DICTAMEN OBLIGATORIO EN GUATEMALA

Se da en los Recursos Administrativos, cuando la Ley obliga a darle AUDIENCIA A LA


PROCURADURÍA DE LA NACIÓN antes de emitir resolución. (Art. 7 de la Ley de lo Contencioso
Administrativo)

DICTAMEN VINCULANTE

Es aquel en que la Ley obliga al Administrador a pedir el Dictamen al órgano consultivo, y también
OBLIGA a basar su resolución en el dictamen.
PORQUE ES CUESTIONABLE EL DICTAMEN VINCULANTE

Por cuanto la RESPONSABILIDAD en las resoluciones administrativas corren por cuenta del
Administrador, y si los dictámenes fueran todos vinculantes no le queda al órgano con
competencia la DECISIÓN, sino que quedaría en manos del consultor la decisión final y sin correr
con NINGÚN tipo de responsabilidad frente a los particulares.

CLASES DE DICTAMENES QUE EXISTEN EN GUATEMALA

FACULTATIVOS
OBLIGATORIOS

ACTIVIDAD DE GOBIERNO

Es conducir a la comunidad política al logro de sus fines esenciales, satisfaciendo sus exigencias.

FUNCIÓN POLÍTICA O GUBERNATIVA

Consiste en solucionar los asuntos excepcionales que interesan a la unidad política y velar por los
grandes intereses nacionales.

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Consiste en la realización de los asuntos corrientes y cotidianos del público, siempre cuidando que
dicha gestión particular no afecte el interés general y que no altere el orden público.

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Principio de Legalidad
Principio de Juridicidad (Juricidad) Art. 4 de la Ley del Ejecutivo

PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Significa que lo fundamental es la LEY y que el Administrador NO puede actuar, si no existe


una norma legal que le otorgue competencia para poder actuar.
El principio de legalidad está regulado en el Art. 239 de la Constitución Política de la
República de Guatemala.
EJEMPLO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Significa que lo fundamental es la LEY y que el Administrador NO puede actuar, si no existe una
norma legal que le otorgue competencia para poder actuar.

El principio de legalidad está regulado en el Art. 239 de la Constitución Política de la República de


Guatemala.

EJEMPLO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Cuando se establece que corresponde con exclusividad al Congreso de la República de Guatemala


decretar impuestos.

De no existir una norma legal que autorice a la autoridad administrativa, no puede recaudarse
impuestos.

PRINCIPIO DE JURIDICIDAD

Implica la aplicación del DERECHO y esto trae como consecuencia en PRIMER LUGAR la aplicación
de la Norma Jurídica y de NO EXISTIR ESTA, necesariamente hay que APLICAR LOS PRINCIPIOS
GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, y en última instancia se pueden aplicar las
instituciones doctrinarias del mismo.

PRINCIPIO DE JURICIDAD

El principio de Juridicidad está regulado en el Art. 221 de la Constitución Política de la


República de Guatemala.
En Guatemala el contralor de la Juridicidad es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

VIOLACIONES A LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y JURIDICIDAD

Abuso de Poder
Desviación de Poder

ABUSO DE PODER

Es cuando un Funcionario Público actúa en contra de un Administrado extralimitándose en las


atribuciones o sin tener la COMPETENCIA administrativa. Es decir perjudica los derechos o
intereses particulares por arrogarse poderes o funciones que no le corresponden.
DESVIACIÓN DE PODER

Es el uso y ejercicio de la COMPETENCIA administrativa con un fin distinto del que la ley le otorga
al Funcionario, lesionando con ello los derechos e intereses de los particulares.

EL EMPLEADO PÚBLICO

El Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado mediante la Ley del Estado 7/2007, de 12 de
abril (publicada en el Boletín Oficial del Estado núm. 89 de 13 de abril de 2007), regula las
diferentes situaciones administrativas en las que se pueden encontrar los funcionarios de carrera.
Veamos los tipos de situaciones.

Los funcionarios públicos de carrera se hallarán en alguna de las siguientes situaciones:

- Servicio activo.

- Servicios especiales.

- Servicio en otras Administraciones Públicas.

- Excedencia.

- Suspensión de funciones.

- Razones organizativas, de reestructuración interna o exceso de personal, aspectos que supongan


una imposibilidad transitoria de asignar un puesto de trabajo o la conveniencia de incentivar la
cesación en el servicio activo.

- Acceso de los funcionarios a otros cuerpos o escalas de forma que no les corresponda quedar en
alguna de las situaciones previstas en el Estatuto Básico del Empleado Público y cuando pasen a
prestar servicios en organismos o entidades del sector público en régimen distinto al de
funcionario de carrera.

Servicio activo. Funcionarios públicos

El Estatuto Básico del Empleado Público indica que se hallarán en situación de servicio activo
quienes presten servicios en su condición de funcionarios públicos cualquiera que sea la
Administración u Organismo Público o entidad en el que se encuentren destinados y no les
corresponda quedar en otra situación.
Es decir, el servicio activo es la situación ordinaria de los funcionarios. Mientras se encuentren
trabajando en una Administración y no se les indique otra situación, se entiende que están en
servicio activo.

El Estatuto Básico del Empleado Púbico añade que los funcionarios de carrera en situación de
servicio activo gozan de todos los derechos inherentes a su condición de funcionarios y quedan
sujetos a los deberes y responsabilidades derivados de la misma. Se regirán por las normas de este
Estatuto y por la normativa de función pública de la Administración Pública en que presten
servicios.

En definitiva, gozan de los derechos y deberes ordinarios de los funcionarios y como tales, se rigen
por la normativa de función pública que les sea aplicable.

Administración pública. Servicios especiales

Los funcionarios de carrera serán declarados en situación de servicios especiales cuando se de una
de las siguientes condiciones:

1. Cuando sean designados:

a. Miembros del Gobierno (por ejemplo, Ministro)

b. Miembros de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y


Melilla (por ejemplo un Consejero de Obras Públicas)

c. Miembros de las Instituciones de la Unión Europea o de las Organizaciones Internacionales (los


eurodiputados si son funcionarios).

d. Nombrados altos cargos de las citadas Administraciones Públicas o Instituciones (un Director
General de una Administración Autonómica).

2. Cuando sean autorizados para realizar una misión por periodo determinado superior a seis
meses en Organismos Internacionales, Gobiernos o Entidades Públicas extranjeras o en programas
de cooperación internacional.

3. Cuando sean nombrados para desempeñar puestos o cargos en Organismos Públicos o


entidades, dependientes o vinculados a las Administraciones Públicas que, de conformidad con lo
que establezca la respectiva Administración Pública, estén asimilados en su rango administrativo a
altos cargos.
4. Cuando sean adscritos a los servicios del Tribunal Constitucional o del Defensor del Pueblo o
destinados al Tribunal de Cuentas, todos ellos órganos regulados constitucionalmente.

5. Cuando accedan a la condición de Diputado o Senador de las Cortes Generales o miembros de


las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas si perciben retribuciones periódicas por
la realización de la función.

6. Cuando se desempeñen cargos electivos retribuidos y de dedicación exclusiva en las Asambleas


de las Ciudades de Ceuta y Melilla y en las Entidades Locales, cuando se desempeñen
responsabilidades de órganos superiores y directivos municipales y cuando se desempeñen
responsabilidades de miembros de los órganos locales para el conocimiento y la resolución de las
reclamaciones económico-administrativas. Al respecto hay que indicar que un concejal que no
esté a dedicación exclusiva no se podría acoger a la situación de servicios especiales.

7. Cuando sean designados para formar parte del Consejo General del Poder Judicial o de los
Consejos de Justicia de las Comunidades Autónomas.

8. Cuando sean elegidos o designados para formar parte de los Órganos Constitucionales o de los
Órganos Estatutarios de las Comunidades Autónomas u otros cuya elección corresponda al
Congreso de los Diputados, al Senado o a las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas: Consejo Económico y Social, Consejo de Estado, etc.

9. Cuando sean designados como personal eventual por ocupar puestos de trabajo con funciones
expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento político y no opten por permanecer
en la situación de servicio activo.

10. Cuando adquieran la condición de funcionarios al servicio de organizaciones internacionales.

11. Cuando sean designados asesores de los grupos parlamentarios de las Cortes Generales o de
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

12. Cuando sean activados como reservistas voluntarios para prestar servicios en las Fuerzas
Armadas. Los funcionarios que se encuentren en situación de servicios especiales percibirán las
retribuciones del puesto o cargo que desempeñen y no las que les correspondan como
funcionarios de carrera. Los funcionarios que se encuentren en situación de servicios especiales
tendrán derecho, al menos, a reingresar al servicio activo en la misma localidad, en las condiciones
y con las retribuciones correspondientes a la categoría, nivel o escalón de la carrera consolidada,
de acuerdo con el sistema de carrera administrativa vigente en la Administración Pública a la que
pertenezcan. La declaración de esta situación procederá en todo caso, en los supuestos que se
determinen en el Estatuto Básico del Empleado Público y en las Leyes de Función Pública que se
dicten en desarrollo del mismo.
Administración pública. servicios en otras áreas administrativas

Los funcionarios de carrera que mediante procesos de transferencias (por ejemplo el personal de
una delegación de un Ministerio de un territorio es transferida a la Comunidad Autónoma
respectiva) o por los procedimientos de provisión de puestos de trabajo (participando en un
concurso de traslado), obtengan destino en una Administración Pública distinta, serán declarados
en la situación de servicio en otras Administraciones Públicas.

Podemos encontrarnos las siguientes modalidades:

* Funcionarios transferidos a las Comunidades Autónomas

Estos funcionarios se integran plenamente en la organización de la Función Pública de las


Comunidades Autónomas, hallándose en la situación de servicio activo en la Función Pública de la
Comunidad Autónoma en la que se integran.

Las Comunidades Autónomas al proceder a esta integración de los funcionarios transferidos como
funcionarios propios, respetarán el Grupo o Subgrupo del cuerpo o escala de procedencia, así
como los derechos económicos inherentes a la posición en la carrera que tuviesen reconocido.

Los funcionarios transferidos mantienen todos sus derechos en la Administración Pública de


origen como si se hallaran en servicio activo de acuerdo con lo establecido en los respectivos
Estatutos de Autonomía. Se reconoce la igualdad entre todos los funcionarios propios de las
Comunidades Autónomas con independencia de su Administración de procedencia.

* Funcionarios que participan en un sistema de provisión

Los funcionarios de carrera en la situación de servicio en otras Administraciones Públicas que se


encuentren en dicha situación por haber obtenido un puesto de trabajo mediante los sistemas de
provisión, se rigen por la legislación de la Administración en la que estén destinados de forma
efectiva y conservan su condición de funcionario de la Administración de origen y el derecho a
participar en las convocatorias para la provisión de puestos de trabajo que se efectúen por esta
última.

El tiempo de servicio en la Administración Pública en la que estén destinados se les computará


como de servicio activo en su cuerpo o escala de origen.

Los funcionarios que reingresen al servicio activo en la Administración de origen, procedentes de


la situación de servicio en otras Administraciones Públicas, obtendrán el reconocimiento
profesional de los progresos alcanzados en el sistema de carrera profesional y sus efectos sobre la
posición retributiva.
Empleado público. excedencia: casos varios

La excedencia implica la suspensión provisional de la relación laboral. En el caso de los


funcionarios de carrera podrá adoptar las siguientes modalidades:

- Excedencia voluntaria por interés particular.

- Excedencia voluntaria por agrupación familiar.

- Excedencia por cuidado de familiares.

- Excedencia por razón de violencia de género.

* Voluntaria por interés particular

Los funcionarios de carrera podrán obtener la excedencia voluntaria por interés particular cuando
hayan prestado servicios efectivos en cualquiera de las Administraciones Públicas durante un
periodo mínimo de 5 años inmediatamente anteriores. Ahora bien, las Leyes de Función Pública
que se dicten en desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público podrán establecer una
duración menor del periodo de prestación de servicios exigido para que el funcionario de carrera
pueda solicitar la excedencia y se determinarán los periodos mínimos de permanencia en la
misma.

La concesión de este tipo de excedencia quedará subordinada a las necesidades del servicio
debidamente motivadas. Tampoco podrá declararse este tipo de excedencia cuando al funcionario
público se le instruya expediente disciplinario.

También se declarará de oficio la excedencia voluntaria por interés particular cuando finalizada la
causa que determinó el pase a una situación distinta a la de servicio activo, se incumpla la
obligación de solicitar el reingreso al servicio activo en el plazo en que se determine
reglamentariamente.

Los funcionarios que se encuentren en situación de excedencia por interés particular no


devengarán retribuciones, ni les será computable el tiempo que permanezcan en tal situación a
efectos de ascensos, trienios y derechos en el régimen de Seguridad Social que les sea de
aplicación.

* Voluntaria por agrupación familiar

Se podrá conceder sin el requisito de haber prestado servicios efectivos en cualquiera de las
Administraciones Públicas durante el periodo establecido a aquellos funcionarios cuyo cónyuge
resida en otra localidad por haber obtenido y estar desempeñando un puesto de trabajo de
carácter definitivo como funcionario de carrera o como laboral fijo en cualquiera de las
Administraciones Públicas, Organismos públicos y Entidades de Derecho público dependientes o
vinculados a ellas, en los Órganos Constitucionales o del Poder Judicial y Órganos similares de las
Comunidades Autónomas, así como en la Unión Europea o en Organizaciones Internacionales.
Quienes se encuentren en situación de excedencia voluntaria por agrupación familiar no
devengarán retribuciones, ni les será computable el tiempo que permanezcan en tal situación a
efectos de ascensos, trienios y derechos en el régimen de Seguridad Social que les sea de
aplicación. (como la excedencia voluntaria por interés particular).

* Por cuidado de familiares

Los funcionarios de carrera tendrán derecho a un período de excedencia de duración no superior a


3 años para atender al cuidado de cada hijo, tanto cuando lo sea por naturaleza como por
adopción o acogimiento permanente o preadoptivo, a contar desde la fecha de nacimiento o, en
su caso, de la resolución judicial o administrativa.

También tendrán derecho a un período de excedencia de duración no superior a 3 años, para


atender al cuidado de un familiar que se encuentre a su cargo, hasta el segundo grado inclusive de
consanguinidad o afinidad que por razones de edad, accidente, enfermedad o discapacidad no
pueda valerse por sí mismo y no desempeñe actividad retribuida. El período de excedencia será
único por cada sujeto causante. Cuando un nuevo sujeto causante diera origen a una nueva
excedencia, el inicio del período de la misma pondrá fin al que se viniera disfrutando.

En el caso de que dos funcionarios generasen el derecho a disfrutarla por el mismo sujeto
causante, la Administración podrá limitar su ejercicio simultáneo por razones justificadas
relacionadas con el funcionamiento de los servicios. Por ejemplo, dos hermanos funcionarios que
quisiesen solicitar la excedencia para cuidar a un padre discapacitado no podrían disfrutarlo
ambos, si no uno solo.

El tiempo de permanencia en esta situación será computable a efectos de trienios, carrera y


derechos en el régimen de Seguridad Social que sea de aplicación. El puesto de trabajo
desempeñado se reservará, al menos, durante dos años. Transcurrido este periodo, dicha reserva
lo será a un puesto en la misma localidad y de igual retribución. Los funcionarios en esta situación
podrán participar en los cursos de formación que convoque la Administración.

Por razón de violencia de género

Las funcionarias víctimas de violencia de género, para hacer efectiva su protección o su derecho a
la asistencia social integral, tendrán derecho a solicitar la situación de excedencia sin tener que
haber prestado un tiempo mínimo de servicios previos y sin que sea exigible plazo de permanencia
en la misma.
Durante los 6 primeros meses tendrán derecho a la reserva del puesto de trabajo que
desempeñaran, siendo computable dicho período a efectos de antigüedad, carrera y derechos del
régimen de Seguridad Social que sea de aplicación. Cuando lo exijan las actuaciones judiciales, se
podrá prorrogar este periodo por 3 meses, con un máximo de 18 a fin de garantizar la efectividad
del derecho de protección de la víctima. Durante los 2 primeros meses de esta excedencia la
funcionaria tendrá derecho a percibir las retribuciones íntegras y, en su caso, las prestaciones
familiares por hijo a cargo.

Suspensión de funciones en la administración pública

El funcionario declarado en la situación de suspensión quedará privado durante el tiempo de


permanencia en la misma del ejercicio de sus funciones y de todos los derechos inherentes a la
condición.

La suspensión que supere los 6 meses implicará la pérdida del puesto de trabajo.

La suspensión firme se impondrá en virtud de sentencia dictada en causa criminal o en virtud de


sanción disciplinaria. La suspensión firme por sanción disciplinaria no podrá exceder de 6 años.

El funcionario declarado en la situación de suspensión de funciones no podrá prestar servicios en


ninguna Administración Pública ni en los Organismos públicos, Agencias, o Entidades de derecho
público dependientes o vinculadas a ellas durante el tiempo de cumplimiento de la pena o
sanción.

Podrá acordarse la suspensión de funciones con carácter provisional con ocasión de la tramitación
de un procedimiento judicial o expediente disciplinario, en los términos establecidos en el Estatuto
Básico del Empleado Público.

Reingreso al servicio activo: Para solicitar el reingreso al servicio activo de los funcionarios de
carrera, con respeto al derecho a la reserva del puesto de trabajo en los casos en que proceda
conforme al Estatuto Básico del Empleado Público, se regularán mediante reglamento los plazos,
procedimientos y condiciones que correspondan.
La Administración pública.
Precisión de las características del concepto de
Administración Pública.

Desde las civilizaciones antiguas las sociedades humanas han debido suministrar los
recursos con los cuales hacían y hacen frente a sus constantes necesidades.
Inicialmente el grupo que controlaba el poder en la comunidad era el mismo que
determinaba cuál era la mejor forma de satisfacer los requerimientos comunales.
Hasta el siglo XVIII, como hemos explicado, la idea de Estado se encontraba
confundida con la persona del monarca, baste recordar la frase de Luis XV, con la cual
con la cual se ilustra el fenómeno de plenipotencia al ser él, el máximo exponente del
absolutismo: “El Estado soy yo”.
Con el advenimiento de la Ilustración en occidente, la precisión de los elementos que
integran el Estado moderno, tal y como hoy lo conocemos, se conformaron
plenamente.
El gobierno se entendió, a partir de las ideas de los filósofos políticos de la época, sólo
como uno de los elementos del fenómeno estatal, al cual, la población que es la esencia
de la existencia del Estado, le puede organizar, estructurar y modificar para lograr el
beneficio de la sociedad.
Hoy la mayor parte de los Estados del orbe han conformado su estructura
gubernamental según las pautas de la división de poderes; que fue la respuesta que
Montesquieu encontró para ofrecer una solución al absolutismo despótico que
privó en Europa hasta el fin de la edad Media.
Así en su obra, Montesquieu explica que la diversidad de actividades que el monarca
efectúa al realizar su gobierno, se encuentran bien definidas, y pueden resumirse en
tres: la actividad legislativa, la actividad ejecutiva y la actividad judicial, las cuales han
quedado precisadas en el capítulo antecedente.
Indicábamos también que Montesquieu mencionaba que para evitar el absolutismo, y
consecuentemente las arbitrariedades cometidas por los reyes, lo deseable es que esas
tres funciones, quedaran depositadas para su ejercicio, en tres órganos, la legislativa en
el Congreso, la ejecutiva en el rey, y la judicial en la Suprema Corte de Justicia, y que
es a esto a lo que se conoce comúnmente como división de poderes.
Respecto a la función ejecutiva, depositada en nuestro Estado en la persona del
Presidente de la República, consideramos que dicha función debe ser conceptuada
como función administrativa; a continuación estudiaremos porque es más adecuado
usar el término de administración pública para explicar la actividad del poder
Ejecutivo, así como de las teorías que explican a esta misma definición.
La administración.

Comenzaremos primeramente por plantear la definición de la apalabra administración.


La palabra administración tiene su origen en el latín, y se compone por el prefijo a o
dar, y la frase ministrare, servir.
Ello en su sentido antiguo se traduce como gobernar, como ejercer la autoridad o el
mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan.
Hoy aún puede adoptarse cono sinónimo del ejercicio de la dirección de una
institución, o en otros casos más comunes como el acto de suministrar, proporcionar o
distribuir alguna cosa.
La administración consiste en la actividad que desempeñan los individuos o las
empresas en virtud de la necesidad que deben proveer en la cotidianeidad y a partir de
los recursos materiales, humanos, e incluso intangibles de los que pueden disponer.
Se refleja pues en la gestión que los individuos hacen de los bienes con que cuentan,
con el propósito de rendir de ellos el máximo aprovechamiento posible en su
aplicación a las carencias del momento.
La administración es de vital importancia para el ser humano en los momentos
actuales, pues los recursos conque la naturaleza dispone para su explotación en
potencia, son en realidad limitados.

Como se desprende, tanto las personan como las entidades públicas pueden practicar
los actos que tiendan a la administración de sus bienes, pues ambas tienen
necesidades que cubrir ante la escasez de haberes.
Así observamos tres diversas circunstancias de aplicación de la administración, y que
consisten a saber en las siguientes:
a) La administración que es efectuada por los particulares para distribuir el uso y
consumo de sus recursos, y que conocemos adjetivada como administración privada.
b) La administración que realizan los tres órganos gubernamentales para poder
satisfacer sus requerimientos propios, tal como lo hacen las personas colectivas, mal
llamadas morales
Esta administración que realizan los órganos del gobierno para aprovisionar sus
necesidades, tiene las características de ser interna y mediata.
Es interna porque los órganos públicos tienen necesidades propias que satisfacer,
mismas que deben proveer primeramente para garantizar el eficiente desempeño de las
funciones que les han sido depositadas.

Es mediata porque con su realización, los órganos públicos no efectúan sus funciones,
pero sí es un medio que les permite a los órganos como a cualquier otro individuo,
satisfacer sus carencias. Una vez cumplido lo anterior, los tres órganos utilizan sus
provisiones para ejecutar las funciones de que son depositarios para atender al bien
general.

Podemos resumir que las entidades públicas primero se administran y ulteriormente


realizan los actos tendientes a ejecutar su función para cumplir con la sociedad y
realizar el bien público. Así pues, la administración aplicada de esta manera es un
medio.

c) Por último la administración que realiza el poder Ejecutivo, y que es a la que


llamamos Administración Pública, y a diferencia de la que explicamos en el inciso b),
tiene las características de ser externa respecto del órgano Ejecutivo que la realiza, así
como cumple con la cualidad de ser inmediata
La administración pública es externa respecto al órgano Ejecutivo ya que con su
aplicación no se satisfacen necesidades del órgano titular, sino de la población.
Y también la administración pública es inmediata, porque el ejecutivo al practicarla,
realiza de forma directa la prestación de un servicio público que de igual manera
beneficia a la colectividad.

El Poder ejecutivo y su función.

La Doctrina tradicionalmente ha considerado que el contenido de las funciones de


cada uno de los poderes se encuentra delimitado con plenitud, se argumentaba que
dicho contenido respecto de la función del Poder Legislativo consiste en la creación de
leyes, en tanto que el de la Función del Poder Judicial se centra en la resolución de
controversias y el contenido del Poder Ejecutivo es la ejecución de la Ley a casos
concretos.
Coincidimos con el maestro Gabino Fraga cuando postula que no es adecuado afirmar
que es la ejecución de la Ley el contenido de la Función del Poder Ejecutivo.
El concepto de “ejecución de la ley” se refiere a la realización así como de la
observancia en la existencia material, de lo que prescribe el orden normativo vigente
en un Estado, por parte de los órganos y organismos que componen su gobierno, así
como de su población.
Por ello cuando alguno de los tres órganos de gobierno, cualquiera que este sea, realiza
la actividad que se les encomendó, también terminan, en la práctica por aplicar y
últimamente ejecutar una ley abstracta.
Verbigracia del Poder Legislativo cuando al realizar su función e iniciar la creación de
un precepto normativo, tiene necesariamente que ejecutar primero la Ley abstracta que
contiene el procedimiento legislativo que prescribe la Carta Magna.
Por otra parte, cuando el Poder Judicial dirime conflictos y sustrae de la Legislación
existente la normatividad que devuelve el orden a la paz contrariada por una
controversia, también ejecuta el contenido de la Ley.

Así es que afirmar que el contenido de la actividad que el Poder Ejecutivo realiza sea la
Ejecución de la Ley, puede resultar como el maestro Fraga previene, o bien demasiado
amplio, o ya igualmente muy limitado.
Concurrimos con el Profesor que al referirnos a la Función del Poder Ejecutivo,
debemos tener en mente que el mismo se refiere a la realización de la función de
administración pública y no de la función ejecutiva.
Probablemente el lector podrá pensar que resulta igualmente ambiguo conferir el
nombre de función administrativa a la que realiza el Ejecutivo, y aún más
problemático, pues como queda asentado a inicios del presente capítulo todas las
entidades públicas, tienen la necesidad de administrarse para poder lograr en la
realidad social, el desarrollo de su función.
Por ello no dejaremos de subrayar el carácter que distingue a la función administrativa
realizada por el Ejecutivo, y de los actos que emite en el ejercicio de esa atribución,
dicha cualidad que la distingue, es la inmediatez de la aplicación de la administración,
así como de la permanencia y continuidad de la misma, para proveer el bien general.
Lo dicho en el párrafo anterior distingue a los actos que emanan del Ejecutivo, de
otros que devienen o son emitidos por otras personas, órganos u organismos públicos
o privados.
La Definición de Administración Pública.

La Administración Pública es el contenido esencial de la actividad correspondiente al


Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestión, que el titular de la misma
desempeña sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y
permanente, a la satisfacción de las necesidades públicas y lograr con ello el bien
general; dicha atribución tiende a la realización de un servicio público, y se somete al
marco jurídico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la
emisión y realización del contenido de actos administrativos emitidos exprofeso.

La Administración Pública y la Distribución de


Funciones.
Desde que se consagró la distribución de funciones como la forma adecuada para
organizar al Gobierno del Estado moderno, se pretendió que cada uno de los Poderes
en que se depositaban, ejercieran exclusivamente el desarrollo de las actividades
relativas a la función que les correspondía, más la practica demostró que ello era
imposible; se hizo patente que para el sano desarrollo y funcionamiento de la
estructura del Gobierno y del Estado en general, era menester que cada órgano
realizara otras funciones, que según su naturaleza, y la propia teoría de la División de
Poderes, les eran ajenas.
La doctrina finalizó por dividir sus criterios en tres teorías relacionadas con la
distribución de funciones que corresponde a cada uno de los Poderes, y que a
continuación explicamos.

Aspecto formal u orgánico de la División de Funciones.

Esta posición considera que una función deberá ser juzgada como administrativa,
judicial o legislativa, dependiendo del órgano del gobierno que la desarrolle.
Desde este criterio, bien definido por ello como formal u orgánico, se desdeña la
naturaleza de la función, y se califica a la misma según se encuentre atribuida por la
ley, ya sea al Poder Legislativo, al Ejecutivo o bien al Judicial.
“Se considera que la administración como todo a la casi totalidad de la actividad que
desarrolla el Ejecutivo”5.
Aspecto objetivo o material de la división de funciones.
Otro punto de vista tiende a darle a cada función la calidad que le es propia según su
naturaleza

“Desde el punto de vista de la naturaleza intrínseca de la función, es decir, partiendo


de un criterio objetivo, material que prescinda del órgano al cual están atribuidas, las
funciones son materialmente legislativas, administrativas o judiciales, según tengan los
caracteres que la teoría jurídica ha llegado a atribuir a cada uno de esos grupos”.6
Desde la perspectiva objetiva o material se prescinde del órgano al que por ley se le
atribuyan la realización de determinadas funciones, sino que se atiende al carácter que
la propia doctrina jurídica ha atribuido a determinada función.
En este ámbito la función será entonces considerada como legislativa si culmina en un
acto creador de un precepto normativo; se calificara de jurisdiccional si tiene por fin
dirimir alguna controversia, o se considerará administrativa si mediante un acto
administrativo se tiende a la satisfacción inmediata de una necesidad general.

La Interacción de las funciones.


Una posición doctrinaria más, es aquélla que propone que los órganos en que se
distribuyen las funciones para su ejercicio, comúnmente emiten actos en los que existe
coincidencia tanto en el aspecto formal como en el material, “ y así vemos cómo las
funciones que materialmente tienen la naturaleza legislativa, administrativa y judicial,
corresponden respectivamente a los Poderes Legislativo, Administrativo y Judicial”7.
Sin embargo, a través de esta teoría se considera que por excepción pueden existir
actos en los que no hay coincidencia en los aspectos aludidos.
Dicha Teoría considerada como “Mixta”, apunta que los órganos del gobierno, para
cumplir con sus funciones deben, en el ámbito de la realidad política y jurídica,
realizar una serie de actos de carácter mixto, en los que se mezclan tanto el aspecto
formal del órgano que los emite y ejecuta, como la naturaleza material u objetiva del
acto propia del acto emitido.
Como resultado, se considerará que un acto será orgánicamente legislativo, cuando
emane de la actividad del Congreso de la Unión, o bien jurisdiccional si es que
proviene de la Suprema Corte de Justicia, o en su caso administrativo si proviene e
algún órgano Ejecutivo.
Y no es óbice lo anterior para que el mismo acto pueda ser calificado por su contenido
y fin material, como legislativo porque culmine en una creación de preceptos
abstractos; jurisdiccional porque dirima una controversia, o Administrativo porque
tienda a satisfacer de forma inmediata una necesidad del propio órgano, o bien, de la
generalidad.

La formación de administradores

1. El Administrador

Existe en el mundo de la teoría administrativa la discusión sobre qué es un administrador,


qué es un líder, qué es un gerente; si todos equivalen a lo mismo o si existen diferencias,
haremos algunas precisiones antes de ocuparnos de las labores de un administrador.
Un gerente o administrador es una persona que se encarga de dirigir las actividades de otros
al logro de un objetivo, mediante la asignación óptima de recursos.

Líder es un concepto de teoría política, es aquel capaz de influir en otros aunque no


necesariamente tenga autoridad formal para hacerlo. Aquí se puede señalar que el líder que
no ejerce una función de administración es un líder informal, como puede serlo: la persona
más antigua o una persona con alta competencia profesional, es decir, alguien a quien los
demás le reconocen la capacidad de guiarlos.

Un administrador en cambio, posee la autoridad formal, la tiene por decisión de un


gobernante, un Consejo o el dueño de un negocio, sin embargo, ello por sí solo no quiere
decir que sea el líder de un grupo, podrá tener la autoridad y el poder, pero no
necesariamente la capacidad de liderear, por tanto, es deseable que el administrador sepa
convertirse en líder, o que la organización para la que trabaja, lo desarrolle como tal.

Existen incluso quienes creen que la capacidad de administrar una organización es


congénita y personal, y que por tanto, es ocioso intentar formar personas para administrar.
Sin embargo, las organizaciones se han vuelto tan complejas que se “hace indispensable el
conocimiento sistemático y profundo de las mismas, sin el cual no es viable la adecuada
conducción de grandes organismos. Además, debe tenerse presente la necesidad de formar
estudiosos para fomentar el conocimiento de empresas y gobiernos, único medio para
elevar el nivel de servicio de tales entidades" (Garcíacastillo: 1997), esto confirma la
necesidad de formar administradores.

El administrador, es la persona encargada de la planeación, organización, dirección y


control de actividades en una institución, maneja óptimamente los recursos materiales,
humanos, financieros y tecnológicos que le son confiados, con la finalidad de conseguir los
objetivos que la institución previamente se ha fijado.

Un administrador tiene personal a su cargo, y, de acuerdo al nivel en que se encuentre


dentro de la organización, puede caracterizársele en alguno de los siguientes tipos (Stoner:
1982, 14):

* De Línea: Es aquel que supervisa personal operativo, es el administrador de más bajo


nivel en cuanto a autoridad, responsabilidad y tramo de control. Algunos ejemplos de este
tipo de administradores serían: Un Supervisor de Producción o un Director de Escuela.

* De Nivel Medio o Gerencia Media: Es aquel que supervisa personal gerente de un área o
actividad específica, tienen autoridad, responsabilidad y control, sobre varios
administradores de línea. Ejemplos de ello serían: Capitán del Ejército, Inspector de Zona
Escolar o un Director Regional de una empresa.
* De Alto Nivel o Alta Gerencia: Es un número pequeño de ejecutivos que supervisa
directamente a gerentes de nivel medio. La Alta Gerencia es la responsable de la
implantación de los planes y programas y del control de la organización en su conjunto y de
la interacción de esta con su medio. Ejemplos de este nivel serían: Secretario de Educación,
Gobernador del Estado, Director General de una empresa y el Comandante del Ejército.

Como puede observarse, cualquier persona que tiene mando sobre otros y autoridad sobre
el manejo de recursos es un administrador. Los principios de la administración son de
aplicación general, sin importar el nivel jerárquico en que se encuentre el administrador o el
tipo de organización en que se desenvuelve.

Otro aspecto que es importante considerar respecto a los administradores, es el nivel de


destrezas que requieren para desempeñar su trabajo, Robert Katz realizó un estudio sobre el
tipo de habilidades que requiere un directivo (Katz: 1983, 393 y subs.). Según ese estudio,
un administrador debe tener destrezas de tipo Conceptual, Humanas y Técnicas. De acuerdo
al nivel que ocupe el administrador dentro de la estructura organizacional, varía el tipo de
destrezas que requiere para desempeñar su trabajo.

La habilidad técnica se refiere a la capacidad de usar herramientas, o procedimientos


técnicos en un campo especializado.

La habilidad humana se refiere a la capacidad de interactuar con personas, trabajar con


ellas, comprenderlas y motivarlas. Un administrador debe tener suficiente habilidad en el
manejo de relaciones humanas y así poder conducir a los grupos humanos al logro de
objetivos.

La habilidad conceptual se refiere a la capacidad de comprender las situaciones que afectan


a la organización, concibiéndola como un todo, de manera que las decisiones que tome,
sean benéficas al núcleo organizacional.

Según el estudio de Katz, los administradores necesitan las tres destrezas, las que requieren
en distintas proporciones según el nivel o categoría que desempeñan en la organización.

Así, en los niveles bajos de la administración (de primera línea), se requieren en mayor
grado las habilidades técnicas, en los niveles altos del organigrama, es más importante la
habilidad conceptual para lograr el éxito organizacional. Estas habilidades, refiere Katz,
pueden ser desarrolladas.
Según Miztenberg (Robbins: 1994, Cap.1), un administrador desempeña ciertos papeles en
su función, estos papeles o roles administrativos, son categorías específicas de
comportamiento de los administradores, Miztenberg categorizó el trabajo de los
administradores para definir lo que hacen con base a la observación de administradores en
sus trabajos, por lo que estimo que sus conclusiones son aceptables (Miztenberg: 1983).
Los roles observados, los clasificó en: Interpersonal, informal y decisorio.

El rol interpersonal es la caracterización que tiene el directivo como símbolo, el rol


informal, aquella que toma como comunicador y el rol decisorio, es la caracterización que
toma como jefe, específicamente tomando decisiones.

Rol Interpersonal
§ FIGURA.- Actúa como representante de la organización.

§ LÍDER.- Contrata a los empleados, motiva y estimula.

§ ENLACE.- Trata con personas distintas de los subalternos y superiores (gente


externa).

Rol Informal
§ COLECTOR.- El directivo busca información para tomar las mejores decisiones.

§ DISEMINADOR.- Proporciona a los subalternos información importante que no


sería accesible para ellos.

§ VOCERO.- Transmite información de la organización fuera de ella o manteniendo


informados a los superiores.

Rol Decisorio
§ EMPRESARIO.- Trata de mejorar su unidad, desarrolla e implanta proyectos.

§ COMPONEDOR.- Resuelve conflictos.

§ ASIGNADOR.- Responsable de decidir cómo y a qué se asignarán los recursos de


la organización.

§ NEGOCIADOR.- Responsable de representar los intereses de la organización en


negociaciones.

El enfoque administrativo actual impone la necesidad de conceptualizar y resolver los


problemas de la organización, viéndola como una totalidad. Cuando comentamos las
características del nuevo modelo educativo planteado por la modernización educativa, nos
encontramos con que la exigencia al directivo se basa principalmente en el establecimiento
de objetivos y el manejo y coordinación de equipos integrados (padres de familia, maestros,
alumnos y comunidad), parte de lo que Peter Drucker, teórico de la administración, en su
obra La Gerencia de Empresas (Drucker: 1979, cap.29), ya preveía como un nuevo enfoque
gerencial necesario (en este caso aplicable a la gestión educativa) y propuso tareas para el
administrador de la nueva era:

* Dirigir mediante objetivos.

* Calcular riesgos para elegir alternativas a largo plazo (pensamiento estratégico).

* Ser capaz de organizar equipos integrados, en el que todos miden su desempeño y


resultados contra los objetivos de la organización.

G* Ser capaz de transmitir información y de motivar a todos los miembros de la


organización, a la participación responsable.

* Ver a la organización como un todo.

Mas adelante señala que el gerente del mañana no podrá seguir siendo intuitivo, debe
dominar el sistema y el método, deberá concebir formas y sintetizar los elementos en todos,
tendrá que formular y aplicar principios generales y estar dotado para ejercer la gerencia,
situación ésta, que en el caso que nos ocupa, la autoridad educativa no posee un programa
instrumentado.

Esta preparación para ejercer la función gerencial, no es algo simple y sencillo, debe
aceptarse que la problemática de formar administradores se ve en todo tipo de
organizaciones, pero en la institución escolar es algo ya necesario, debido a que el sistema
educativo se enfrenta a un cambio estructural que debe ser adecuadamente manejado, para
evitar situaciones problemáticas que dañen el proceso educativo y para obtener el mejor
aprovechamiento de los insumos dedicados a la institución escolar.

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