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Date: 2019.04.22 COT
Reason: Doy Conformidad al Presente Documento

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

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RESOLUCIÓN Nº 001005-2019-SERVIR/TSC-Segunda Sala
MIRANDA HURTADO
Guillermo Julio FAU
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SALVATIERRA COMBINA EXPEDIENTE : 1153-2019-SERVIR/TSC
Rolando FAU
20477906461 soft IMPUGNANTE : JUAN RAFAEL MARTINEZ MADUEÑO
ENTIDAD : DIRECCIÓN REGIONAL AGRARIA DE AYACUCHO
RÉGIMEN : DECRETO LEGISLATIVO Nº 276
MATERIA : RÉGIMEN DISCIPLINARIO
SUSPENSIÓN POR CUATRO (4) MESES SIN GOCE DE
REMUNERACIONES

SUMILLA: Se declara la NULIDAD del acto administrativo contenido en la Carta Nº

130-2018-GRA/GG-GRDE-DRA-D, del 13 de junio de 2018 y de la Resolución Nº 039-
2018-GRA/GG-GRDE-DRAA-OADM-URRHH-R, del 31 de diciembre de 2018, emitidos
por la Dirección Regional y por el Responsable de la Unidad de Gestión de Recursos
Humanos de la Dirección Regional Agraria se Ayacucho, respectivamente, al haberse
vulnerado el principio de tipicidad y el debido procedimiento.

Lima, 22 de abril de 2019

ANTECEDENTES

1. En mérito al Informe de Precalificación Nº 032-2018-GRA/GG-GRDE-DRA-OADM-

URRHH-ST, mediante Carta Nº 130-2018-GRA/GG-GRDE-DRA-D, del 13 de junio de
20181, la Dirección Regional de la Dirección Regional Agraria de Ayacucho, en
adelante la Entidad, instauró procedimiento administrativo disciplinario al señor
JUAN RAFAEL MARTINEZ MADUEÑO, en adelante el impugnante, quien en calidad
de Director de la Agencia Agraria de Lucana - Puquio, presuntamente actuó de
manera omisiva al haber emitido el “Certificado de Conducción” del 13 de julio de
2016 a favor de los señores de iniciales J.R.R., J.R.R. y D.R.R. del predio
denominado “Checcosno”, ubicado en el Distrito de Chipao, Provincia de Lucanas,
sin que el personal técnico responsable haya realizado la verificación de campo,
así como haber emitido el “Certificado de Posesión y Conducción” del 24 de
agosto de 2016 a favor del señor J.R.R., del predio denominado “Canllapampa”
ubicado en el Distrito de Chipao, Provincia de Lucanas, sin que el personal técnico
responsable haya realizado la verificación de campo. Por tal motivo, le imputaron
el incumplimiento de sus funciones establecidas en el ítem 11 del numeral 3.6.9.
del Manual de Organización y Funciones de la Entidad, aprobado por Resolución
Directoral Regional Sectorial Nº 369-2015-GRA/PRES-GG-GRDE-DRA-OPP-DR, en lo
1
Notificada el 13 de junio de 2018.

1
 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

sucesivo el MOF, concordante con el literal k) del artículo 76º del Reglamento de
Organización y Funciones de la Entidad, aprobado por Ordenanza Regional Nº 016-
2011-GRA/CR2, en adelante el MOF. En virtud de ello, le atribuyeron la
transgresión del numeral 98.3 del artículo 98º del Reglamento General de la Ley
del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM3.

2. Al no haber presentado el impugnante sus descargos y sobre la base del Informe

Nº 05-2018-GRA/GG-GRDE-DRAA-DR, con Resolución Nº 039-2018-GRA/GG-GRDE-
DRAA-OADM-URRHH-R, del 31 de diciembre de 20184, el Responsable de la
Unidad de Recursos Humanos de la Entidad resolvió imponer al impugnante la
sanción de suspensión por cuatro (4) meses sin goce de remuneraciones, al
haberle acreditado los hechos imputados al inicio del procedimiento
administrativo disciplinario, imputándole el incumplimiento de sus funciones
establecidas en el ítem 11 del numeral 3.6.9. del MOF de la Entidad, en
concordancia con el literal k) del artículo 76º del ROF de la Entidad, lo cual
configuró la transgresión de lo establecido en el numeral 98.3 del artículo 98º del
Reglamento General de la Ley del Servicio Civil.

TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN

3. Al no estar conforme con la decisión, el 15 de febrero de 2019, el impugnante

interpuso recurso de apelación contra la Resolución Nº 039-2018-GRA/GG-GRDE-
DRAA-OADM-URRHH-R, solicitando se revoque la misma, de acuerdo a los
siguientes fundamentos:

(i) El Presidente de la Comunidad Campesina de “Mayobamba” interpuso la

queja funcional en su contra, sin embargo, no acreditó su representación, por

2
Reglamento de Organización y Funciones de la Dirección Regional Agraria de Ayacucho, aprobado
por Ordenanza Regional Nº 016-2011-GRA/CR
“Artículo 76º.- Las funciones principales de las Agencias Agrarias son las siguientes:
(…)
k) Otorgar previa verificación física de campo certificado de: conducción de cultivos, conducción de
predios, productor agrícola, productor pecuario, forestal, marcas y señales, certificado de transporte
de productos agrícolas y pecuarios; funcionamiento u operatividad de transformación de productos
agrarios y otros”.
3
Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
“Artículo 98º.- Faltas que determinan la aplicación de sanción disciplinaria
(…)
98.3. La falta por omisión consiste en la ausencia de una acción que el servidor o ex servidor civil tenía
obligación de realizar y que estaba en condiciones de hacerlo”.
4
Notificada al impugnante el 25 de enero de 2019.

2
 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

ende, es nulo los actos efectuados por dicha persona.

(ii) No se actuaron los medios probatorios que presentó en su informe oral.
(iii) Se vulneró su derecho de defensa porque no se le corrió traslado de la queja
para que presente su informe y/o descargo.

4. Mediante Oficio Nº 376-2019-GRA/GR-GGR-GRDE-DRA-DR, la Dirección Regional

de la Entidad remitió al Tribunal del Servicio Civil, en adelante el Tribunal, el
recurso de apelación interpuesto por el impugnante, así como los antecedentes
que dieron origen al acto impugnado.

5. Con Oficios Nos 3678-2019-SERVIR/TSC y 3687-2019-SERVIR/TSC, la Secretaría

Técnica del Tribunal comunicó al impugnante y a la Entidad, que el recurso de
apelación había sido admitido.

ANÁLISIS

De la competencia del Tribunal del Servicio Civil

6. De conformidad con el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 10235, modificado

por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29951 -
Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 20136, el Tribunal tiene
por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior
5
Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil,
Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
“Artículo 17º.- Tribunal del Servicio Civil
El Tribunal del Servicio Civil - el Tribunal, en lo sucesivo - es un órgano integrante de la Autoridad que
tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema.
El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
Conoce recursos de apelación en materia de:
a) Acceso al servicio civil;
b) Pago de retribuciones;
c) Evaluación y progresión en la carrera;
d) Régimen disciplinario; y,
e) Terminación de la relación de trabajo.
El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas
únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contencioso-administrativa.
Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinión favorable
de la Autoridad, se aprobarán las normas de procedimiento del Tribunal”.
6
Ley Nº 29951 - Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013
“DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
CENTÉSIMA TERCERA.- Deróguese el literal b) del artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, Decreto
Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de
Gestión de Recursos Humanos”.

3
 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las materias:

acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario
y terminación de la relación de trabajo; siendo la última instancia administrativa.

7. Asimismo, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 23 de la Resolución

de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC7, precedente de observancia obligatoria
sobre competencia temporal, el Tribunal es competente para conocer en segunda
y última instancia administrativa los recursos de apelación que sean presentados
ante las entidades a partir del 15 de enero de 2010, siempre y cuando, versen
sobre las materias establecidas descritas en el numeral anterior.

8. Por tal razón, al ser el Tribunal el único órgano que resuelve la segunda y última
instancia administrativa en vía de apelación en las materias de acceso al servicio
civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de
la relación de trabajo, con la resolución del presente caso asume dicha
competencia, pudiendo ser sus resoluciones impugnadas solamente ante el Poder
Judicial.

9. En ese sentido, considerando que es deber de todo órgano decisor, en cautela del
debido procedimiento, resolver la controversia puesta a su conocimiento según el
mérito de lo actuado; y, habiéndose procedido a la admisión del recurso de
apelación y valoración de los documentos y actuaciones que obran en el
expediente, corresponde en esta etapa efectuar el análisis jurídico del recurso de
apelación.

Del régimen disciplinario y el procedimiento sancionador regulado por la Ley Nº 30057

- Ley del Servicio Civil, y su Reglamento General, aprobado por el Decreto Supremo Nº
040-2014-PCM

10. Mediante la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil, publicada el 4 de julio de 2013 en
el Diario Oficial “El Peruano”, se aprobó un nuevo régimen del servicio civil para
las personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado y aquellas
que se encuentran encargadas de su gestión, con la finalidad de alcanzar mayores
niveles de eficacia y eficiencia, así como prestar efectivamente servicios de calidad
a la ciudadanía, promoviendo además el desarrollo de las personas que lo
integran.

7
Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 17 de agosto de 2010.

4
 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

11. Al respecto, en el Título V de la citada Ley, se establecieron las disposiciones que

regularían el régimen disciplinario y el procedimiento sancionador, las mismas que
conforme a lo dispuesto por la Novena Disposición Complementaria Final de la Ley
del Servicio Civil8, serían aplicables una vez que entre en vigencia la norma
reglamentaria sobre la materia.

12. Es así que, el 13 de junio de 2014, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” el
Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº
040-2014-PCM, en cuya Undécima Disposición Complementaria Transitoria9 se
estableció que el título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento
sancionador entraría en vigencia a los tres (3) meses de su publicación, es decir, a
partir del 14 de septiembre de 2014.

13. En ese sentido, a partir del 14 de septiembre de 2014, resultan aplicables las
disposiciones establecidas en el Título V de la Ley del Servicio Civil10 y el Título VI
del Libro I de su Reglamento General11, entre los que se encontraban

8
Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil
“DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
NOVENA.- Vigencia de la Ley
a) (…) Las normas de esta ley sobre la capacitación y la evaluación del desempeño y el Título V,
referido al régimen disciplinario y procedimiento sancionador, se aplican una vez que entren en
vigencia las normas reglamentarias de dichas materias, con excepción de lo previsto en los artículos
17º y 18º de esta ley, que se aplican una vez que se emita la resolución de inicio del proceso de
implementación. (…)”.
9
Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
“DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS
UNDÉCIMA.- Del régimen disciplinario
El título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento sancionador entra en vigencia a los
tres (3) meses de publicado el presente reglamento con el fin que las entidades adecuen internamente
al procedimiento.
Aquellos procedimientos disciplinarios que fueron instaurados con fecha anterior a la entrada en
vigencia del régimen disciplinario de la Ley 30057 se regirán por las normas por las cuales se les
imputó responsabilidad administrativa hasta su terminación en segunda instancia administrativa”.
10
Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil
“Título V: Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador, comprende los siguientes capítulos:
Capítulo I: Faltas
Capítulo II: Régimen de sanciones y procedimiento Sancionador”.
11
Reglamento de la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
“Título VI: Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador, comprende los siguientes capítulos:
Capítulo I: Disposiciones Generales
Capítulo II: Faltas Disciplinarias
Capítulo III: Sanciones
Capítulo IV: Procedimiento Administrativo Disciplinario
Capítulo V: Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido”.

5
 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

comprendidos aquellos trabajadores sujetos bajo los regímenes de los Decretos

Legislativos Nos 276, 728 y 1057, estando excluidos sólo los funcionarios públicos
que hayan sido elegidos mediante elección popular, directa y universal, conforme
lo establece el artículo 90º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil12.

14. En concordancia con lo señalado en los numerales precedentes, a través de la

Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento
Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por Resolución
de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-SERVIR-PE, se efectuó diversas precisiones
respecto al régimen disciplinario y el procedimiento sancionador regulado en la
Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, señalando en su numeral 4.1 13 que
dichas disposiciones resultaban aplicables a todos los servidores y ex servidores de
los regímenes regulados por los Decretos Legislativos Nos 276, 728, 1057 y Ley Nº
30057.

15. Por tanto, a partir del 14 de septiembre de 2014 resultan aplicables las normas
previstas en el Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro I de su

12
Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
“Artículo 90º.- Ámbito de Aplicación
Las disposiciones de este Título se aplican a los siguientes servidores civiles:
a) Los funcionarios públicos de designación o remoción regulada, con excepción del Defensor del
Pueblo, el Contralor General de la República, los miembros del Jurado Nacional de Elecciones, los
miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, el Jefe de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales, el Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, los miembros del Directorio
del Banco Central de Reserva y el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones.
b) Los funcionarios públicos de libre designación y remoción, con excepción de los Ministros de Estado.
c) Los directivos públicos;
d) Los servidores civiles de carrera;
e) Los servidores de actividades complementarias y
f) Los servidores de confianza.
Los funcionarios públicos de elección popular, directa y universal se encuentran excluidos de la
aplicación de las disposiciones del presente Título. Su responsabilidad administrativa se sujeta a los
procedimientos establecidos en cada caso”.
13
Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley
Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-
SERVIR-PE
“4. ÁMBITO
4.1 La presente directiva desarrolla las reglas procedimentales y sustantivas del régimen disciplinario y
procedimiento sancionador y es aplicable a todos los servidores y ex servidores de los regímenes
regulados bajo los Decretos Legislativos 276, 728, 1057 y Ley Nº 30057, con las exclusiones
establecidas en el artículo 90 del Reglamento. (…)”.

6
 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

Reglamento General, a todos los servidores y ex servidores comprendidos bajo los

regímenes laborales de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057.

16. Por su parte, respecto a la vigencia del régimen disciplinario y el procedimiento

administrativo disciplinario, en el numeral 6 de la Directiva Nº 02-2015-
SERVIR/GPGSC, se estableció cuales debían ser las normas que resultaban
aplicables atendiendo al momento de la instauración del procedimiento
administrativo, para lo cual se especificó los siguientes supuestos:

(i) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados antes del 14 de

septiembre de 2014, se rigen por las normas sustantivas y procedimentales
vigentes al momento de la instauración del procedimiento hasta la resolución
de los recursos de apelación que, de ser el caso, se interpongan contra los
actos que ponen fin al procedimiento.
(ii) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados desde el 14 de
septiembre de 2014, por hechos cometidos con anterioridad a dicha fecha, se
rigen por las reglas procedimentales previstas en la Ley del Servicio Civil y su
Reglamento General, y por las reglas sustantivas aplicables al momento en
que se cometieron los hechos.
(iii) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados desde el 14 de
septiembre de 2014, por hechos cometidos a partir de dicha fecha, se regirán
por las normas procedimentales y sustantivas sobre régimen disciplinario
previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General.
(iv) Si en segunda instancia administrativa o en la vía judicial se declarase la
nulidad en parte o de todo lo actuado, el procedimiento se regiría por las
reglas procedimentales previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento
General, y por las reglas sustantivas aplicables al momento en que se
cometieron los hechos.

17. Respecto a las reglas procedimentales y sustantivas de la responsabilidad

disciplinaria, corresponde señalar que en el numeral 7 de la Directiva Nº 02-2015-
SERVIR/GPGSC14, se especificó qué normas serían consideradas procedimentales y
sustantivas, conforme a continuación se detalla:

14
Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley
Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-
SERVIR-PE
“7. REGLAS PROCEDIMENTALES Y REGLAS SUSTANTIVAS DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA
Se considera como normas procedimentales y sustantivas, para efectos de los dispuesto en el numeral
6 de la presente directiva, las siguientes:
7.1 Reglas procedimentales:

7
 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

(i) Reglas procedimentales: Autoridades competentes, etapas y fases del

procedimiento administrativo, plazos y formalidades de los actos
procedimentales, reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del derecho de
defensa, medidas cautelares y plazos de prescripción15.
(ii) Reglas sustantivas: Los deberes y/u obligaciones, prohibiciones,
incompatibilidades, y derechos de los servidores, así como faltas y sanciones.

18. En ese sentido, se debe concluir que a partir del 14 de septiembre de 2014 las
entidades públicas con trabajadores sujetos a los regímenes regulados por el
Decreto Legislativo Nº 276, Decreto Legislativo Nº 728 y Decreto Legislativo Nº
1057 deben aplicar las disposiciones sobre materia disciplinaria, establecidas en el
Título V de la Ley del Servicio Civil y en el Título VI del Libro I de su Reglamento
General, siguiendo las reglas procedimentales mencionadas en los numerales
precedentes.

19. En el presente caso, esta Sala considera que, al haberse suscitado los hechos
imputados con posterioridad al 14 de septiembre de 2014, resultan aplicables al
presente caso las normas sustantivas (faltas y sanciones) y procedimentales del
régimen disciplinario previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General.

- Autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario.

- Etapas y fases del procedimiento administrativo disciplinario y plazos para la realización de actos
procedimentales.
- Formalidades previstas para la emisión de los actos procedimentales.
- Reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del derecho de defensa.
- Medidas cautelares.
- Plazos de prescripción.
7.2 Reglas sustantivas:
- Los deberes y/u obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos de los servidores.
- Las faltas.
- Las sanciones: tipos, determinación graduación y eximentes”.
15
Precedente administrativo de observancia obligatoria de las normas que regulan la prescripción de
la potestad disciplinaria en el marco de la Ley Nº 30057, aprobado mediante Resolución de Sala
Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 27 de noviembre de
2016
“(…) 21. Así, de los textos antes citados, puede inferirse que la prescripción es una forma de liberar a
los administrados de las responsabilidades disciplinarias que les pudieran corresponder, originada por
la inacción de la Administración Pública, quien implícitamente renuncia al ejercicio de su poder
sancionador. Por lo que, a criterio de este Tribunal, la prescripción tiene una naturaleza sustantiva, y
por ende, para efectos del régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley, debe ser
considerada como una regla sustantiva
(…)”.

8
 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

De la observancia del debido procedimiento administrativo y el principio de tipicidad

20. El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la
Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por
Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, en lo sucesivo el TÚO de la Ley Nº 27444,
reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido
procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no
limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los
cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra,
cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho,
emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las
decisiones que los afecten16.

21. En el caso de los procedimientos administrativos disciplinarios, como el que

concita el presente análisis, la exigencia del respeto irrestricto de tales derechos y
garantías adquiere una dimensión mayor, toda vez que en ellos “los derechos de
los administrados son más profundamente influidos por la decisión de la
Administración”17.

22. Por su parte, el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar del TÚO de la Ley
Nº 2744418 establece que el procedimiento administrativo se sustenta, entre

16
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General,
aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS
“Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin
perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías
implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo
enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los
cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a
producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a
impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible
con el régimen administrativo”.
17
RUBIO CORREA, Marcial. El Estado Peruano según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Fondo
Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima. 2006. p. 220.
18
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS

9
 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

otros, en el principio de legalidad, según el cual, “Las autoridades administrativas

deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las
facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas”.

23. Al respecto, se debe precisar que, a diferencia de lo que sucede con los
particulares, a quienes rige el principio de autonomía de la voluntad19, en
aplicación del principio de legalidad, la Administración Pública solo puede actuar
cuando se encuentra habilitada por norma legal específica. En otros términos,
mientras que los particulares están habilitados de hacer todo lo que la ley no
prohíbe, las entidades que integran la Administración Pública, solo puede hacer lo
que la ley expresamente les permita.

24. En relación con el mencionado principio, Morón Urbina precisa que este se
desdobla en tres elementos esenciales e indisolubles: “(…) la legalidad formal, que
exige el sometimiento al procedimiento y a las formas; la legalidad sustantiva,
referente al contenido de las materias que le son atribuidas, constitutivas de sus
propios límites de actuación; y la legalidad teleológica, que obliga al cumplimiento
de los fines que el legislador estableció, en la forma tal que la actividad
administrativa es una actividad funcional”20.

25. En ese sentido, al momento de emitir un acto administrativo, las autoridades

administrativas deben actuar conforme al marco legal vigente, teniendo en cuenta
que sus declaraciones producen efectos jurídicos respecto del interés, obligación o

“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin
perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la
Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los
fines para los que les fueron conferidas”.
19
Constitución Política del Perú de 1993
“Artículo 2º.- Derechos fundamentales de la persona
Toda persona tiene derecho:
(…)
24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:
(…)
a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no
prohíbe;(…)”.
20
Morón Urbina, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Décima
Edición. Publicado por Gaceta Jurídica. Febrero 2014. p.64.

10
 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

derecho de un administrado, tal como se encuentra previsto en el artículo 1º del

TÚO de la Ley Nº 2744421.

26. Respecto de los requisitos de validez de un acto administrativo, en el artículo 3º

del TÚO de la Ley Nº 2744422 se ha establecido que el acto administrativo debe
expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse
inequívocamente sus efectos jurídicos; así como su contenido debe ajustarse a lo
dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y
jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.

27. En ese sentido, es posible afirmar que las entidades públicas, al emitir un acto
administrativo, deben hacerlo cumpliendo el ordenamiento jurídico y siguiendo
los procedimientos previamente establecidos para la consecución de tal fin, de lo
contrario se estaría vulnerando el principio de legalidad y, por ende, el debido
procedimiento administrativo.

21
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS
“Artículo 1º. -Concepto de acto administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de
derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situación concreta. (…)”.
22
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS
“Artículo 3º.-Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo
o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de
órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su
emisión.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo
que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo
dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y
comprender las cuestiones surgidas de la motivación.
3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que
otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun
encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra
finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una
facultad no genera discrecionalidad.
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y
conforme al ordenamiento jurídico.
5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el
cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación”.

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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

28. En relación con el mencionado principio, Morón Urbina precisa que éste se
desdobla en tres elementos esenciales e indisolubles: “(…) la legalidad formal, que
exige el sometimiento al procedimiento y a las formas; la legalidad sustantiva,
referente al contenido de las materias que le son atribuidas, constitutivas de sus
propios límites de actuación; y la legalidad teleológica, que obliga al cumplimiento
de los fines que el legislador estableció, en la forma tal que la actividad
administrativa es una actividad funcional”23.

29. Asimismo, respecto al principio de legalidad y a la tipificación de las conductas

sancionables o infracciones, los numerales 1 y 4 del artículo 248º del TÚO de la Ley
Nº 2744424 señalan que solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las
entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las
consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un
administrado; y que solo constituyen conductas sancionables administrativamente
las infracciones previstas expresamente en normas con rango de legal mediante su
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva u análoga.

30. Por lo que las entidades solo podrán sancionar la comisión de conductas que
hayan sido previamente tipificadas como ilícitas, mediante normas que describan

23
Morón Urbina, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Décima
Edición. Publicado por Gaceta Jurídica. Febrero 2014. p.64.
24
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General,
aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS
“Artículo 248º.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes
principios especiales:
1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y
la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de
aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.
(…)
4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas
expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir
interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar
o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo
permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de
obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según
corresponda.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico
supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las
leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas
sancionadoras”.

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de manera clara y específica el supuesto de hecho infractor y la sanción

aplicable25.

31. Asimismo, respecto al principio de legalidad y tipicidad, el Tribunal Constitucional

ha señalado que “(…) el primero, se satisface cuando se cumple con la previsión de
las infracciones y sanciones en la ley, mientras que el segundo, se constituye como
la precisa definición de la conducta que la ley considera como falta, resultando
éste el límite que se impone al legislador penal o administrativo, a efectos de que
las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas,
estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita comprender sin
dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción de una
determinada disposición legal”26.

32. En consecuencia, por el principio de tipicidad, el cual constituye un límite a la

potestad sancionadora, se debe precisar cuál es la conducta que se considera
como falta administrativa, disciplinaria o penal. En ese sentido, existe una
obligación por parte de las entidades públicas, tanto al momento de iniciar un
procedimiento administrativo disciplinario, como al momento de resolver la
imposición de una sanción, de señalar de manera expresa cuál es la norma o
disposición que se ha incumplido. Asimismo, se debe precisar cuál es la
correspondiente falta que se ha cometido, la misma que debe tener correlato con
la sanción a imponerse.

33. Considerando lo expuesto, corresponde señalar que el principio de tipicidad no se

satisface únicamente cuando la Entidad cumple con la imputación de una falta
administrativa al administrado, sino que los hechos imputados deben subsumirse
en los supuestos previstos en la norma jurídica, cumpliendo cabalmente con el
ejercicio de subsunción, caso contrario, si los hechos no se configuran en la norma
jurídica imputada, no dará lugar a las consecuencias jurídicas previstas en el
ordenamiento jurídico.

Sobre el caso en concreto

34. En el caso bajo análisis, se observa que al momento de iniciar el procedimiento

administrativo disciplinario, mediante Carta Nº 130-2018-GRA/GG-GRDE-DRA-D,

25
VERGARAY, Verónica y GÓMEZ APAC, Hugo, La Potestad Sancionadora y los Principios del Derecho
Sancionador. En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General, Libro Homenaje a José
Alberto Bustamante Belaunde. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Lima-2009.Pág.403.
26
Fundamento 11 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el expediente Nº 06301-
2006-AA/TC.

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se imputó al impugnante el incumplimiento de sus funciones establecidas en el

ítem 11 del numeral 3.6.9. del MOF de la Entidad, en concordancia con el literal k)
del artículo 76º del ROF de la Entidad, atribuyéndole la transgresión de lo previsto
en el numeral 98.3 del artículo 98º del Reglamento General de la Ley Nº 30057 la
cual señala expresamente lo siguiente:

“98.3. La falta por omisión consiste en la ausencia de una acción que el servidor o
ex servidor civil tenía obligación de realizar y que estaba en condiciones de
hacerlo”.

35. Sobre este aspecto, es importante remitirnos al Informe Técnico Nº 027-2019-

SERVIR/GPGSC, del 8 de enero de 2019, emitido por la Gerencia de Políticas de
Gestión del Servicio Civil, que hace referencia a la omisión como falta en el
régimen disciplinario de la Ley Nº 30057, precisando lo siguiente:

“En ese sentido, se puede observar que el artículo 98º sí contiene un listado
expreso de conducta que se configuran como faltas de carácter disciplinario, las
mismas que integran el contenido del artículo 98.2 de la LSC por remisión expresa
de dicho artículo de la ley. Distinto es el caso, del artículo 98.3 del Reglamento,
pues este no constituye la identificación de una falta de carácter disciplinario, sino
que únicamente precisa lo que constituye una conducta omisiva cuando esta es
pasible de reproche disciplinario (o falta por omisión)”.(Sic) Subrayado es nuestro.

36. En efecto, el numeral 98.3 del artículo 98º del Reglamento General de la Ley Nº
30057 no establece expresamente la identificación de una falta, sino regula una
determinada conducta que es la “omisión”, entendida esta como conducta
consistente en la ausencia de una acción que el servidor o ex servidor civil tenía
obligación de realizar y que estaba en condiciones de hacerlo.

37. Tal es así, que el citado Informe Técnico determinó lo siguiente: “Por lo tanto, no
toda conducta omisiva que constituya el incumplimiento de una función del puesto
o cargo que ocupa un determinado servidor público es pasible de reproche
disciplinario a través de un procedimiento administrativo disciplinario, sino que
dicho incumplimiento derivado de una omisión por parte del servidor deberá estar
tipificado como una falta ya sea en la LSC, su reglamento, o el RIS o RIT (para el
caso de faltas leves)”.

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38. En concordancia con lo señalado, recientemente la Sala Plena del Tribunal,

mediante Resolución Nº 001-2019-SERVIR/TSC, del 28 de marzo de 201927,
estableció respecto a la aplicación del numeral 98.3, lo siguiente: “En otras
palabras, esta disposición no tipifica una falta directamente imputable con el
incumplimiento de alguna obligación, deber o prohibición, como en la práctica
viene ocurriendo; sino que es una precisión que permite definir cuándo es que se
está frente a una falta por omisión”. (Subrayado es nuestro)

39. En la misma línea con lo citado, uno los criterios establecidos como precedente
administrativo vinculante, fue el siguiente: “De esta forma, en los casos en los que
se imputa la falta administrativa disciplinaria de negligencia en el desempeño de
las funciones, corresponderá a las entidades determinar y precisar si la conducta
que configura la negligencia se comete por acción, omisión, o por acción y omisión
a la vez, debiendo señalarse en cada uno de estos supuestos cuáles son las
funciones que se realizaron de forma negligente y la norma en que éstas se
describen”.

40. En ese sentido, queda claro que la imputación del numeral 98.3 del artículo 98º
del Reglamento General de la Ley Nº 30057, al no constituir una falta de carácter
disciplinario, debe ser complementada con una falta tipificada en la Ley del
Servicio Civil, el RIS o el RIT de la Entidad a efectos de poder cumplir con el
principio de tipicidad.

41. En el presente caso, se observa que la Entidad únicamente le atribuyó la

transgresión del numeral 98.3 del artículo 98º del Reglamento General de la Ley
Nº 30057, sin embargo, no le tipificó ninguna falta administrativa vulnerando de
esta forma el principio de tipicidad que expresamente señala que sólo constituyen
conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas
expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales.

42. Aunado a ello, corresponde analizar si la conducta imputada al impugnante puede

ser considerada como una falta por omisión, conforme al numeral 98.3 antes
citado.

43. Así pues, de acuerdo con la propia definición hecha por el numeral 98.3 del
artículo 98º del Reglamento General de la Ley Nº 30057, la falta por omisión es la
“ausencia de una acción que el servidor tenía la obligación de realizar”.

27
Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 1 de abril de 2019.

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44. En el presente caso, la conducta imputada al impugnante radica en haber emitido

“Certificado de Conducción y de Posesión” sin que el personal técnico responsable
haya realizado la verificación de campo. En ese sentido, se observa que el
impugnante sí emitió los referidos certificados, sin embargo, no verificó que
previamente se haya realizado la verificación de campo, es decir, estaríamos no
ante una conducta omisiva por parte del impugnante sino ante el cumplimiento
negligente del desempeño de la función establecida en el literal k) del artículo 76º
del ROF de la Entidad.

45. Por lo que, a criterio de esta Sala no se configura la denominada “falta por
omisión”, la cual está más bien referida a la inacción de parte de un servidor
público del cumplimiento de una función y/u obligación.

46. Por lo expuesto, consideramos que en el presente caso se ha vulnerado el

principio de tipicidad y, consecuentemente, el debido procedimiento
administrativo, encontrándose el acto administrativo contenido en la Carta Nº
130-2018-GRA/GG-GRDE-DRA-D, del 13 de junio de 2018 y la Resolución Nº 039-
2018-GRA/GG-GRDE-DRAA-OADM-URRHH-R, del 31 de diciembre de 2018, en
causal de nulidad de acuerdo a lo previsto en los numerales 1 y 2 del artículo 10º
del TÚO de la Ley Nº 2744428.

47. Finalmente, esta Sala estima que habiéndose constatado la vulneración del debido
procedimiento administrativo y el principio de tipicidad, resulta innecesario
pronunciarse sobre los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación
sometido a conocimiento.

En ejercicio de las facultades previstas en el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº

1023, la Segunda Sala del Tribunal del Servicio Civil;

RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar la NULIDAD del acto administrativo contenido en la contra la

Carta Nº 130-2018-GRA/GG-GRDE-DRA-D, del 13 de junio de 2018 y de la Resolución

28
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS
“Artículo 10º.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los
supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14º”.

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Nº 039-2018-GRA/GG-GRDE-DRAA-OADM-URRHH-R, del 31 de diciembre de 2018,

emitidos por la Dirección Regional y por el Responsable de la Unidad de Gestión de
Recursos Humanos de la DIRECCIÓN REGIONAL AGRARIA DE AYACUCHO,
respectivamente, al haberse vulnerado el principio de tipicidad y el debido
procedimiento.

SEGUNDO.- Retrotraer el procedimiento administrativo al momento de la

precalificación de la falta a cargo de la Secretaría Técnica, debiendo la DIRECCIÓN
REGIONAL AGRARIA DE AYACUCHO, tener en consideración los criterios señalados en
la presente resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución al señor JUAN RAFAEL MARTINEZ

MADUEÑO y a la DIRECCIÓN REGIONAL AGRARIA DE AYACUCHO, para su
cumplimiento y fines pertinentes.

CUARTO.- Devolver el expediente a la DIRECCIÓN REGIONAL AGRARIA DE AYACUCHO,

debiendo considerar lo señalado en el artículo 11º del Texto Único Ordenado de la Ley
Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el Portal Institucional

(www.servir.gob.pe).

Regístrese, comuníquese y publíquese.

L2/CP7

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