Integración y Paradiplomacia (Tomo I) PDF

Integración y paradiplomacia
transfronteriza:
experiencias comparadas
del Río Bravo hasta la Patagonia
Integración y paradiplomacia
transfronteriza:
experiencias comparadas
del Río Bravo hasta la Patagonia
Nahuel Oddone
José María Ramos
(coordinadores)
TOMO I
Esta publicación fue sometida a un proceso de dictaminación doble ciego por pares acadé-
micos externos a El Colef, de acuerdo con las normas editoriales vigentes en esta institución.
Este libro fue financiado por la Agencia Extremeña de Cooperación Internacional para el Desa-
rrolloa través de la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE).
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y
pueden no coincidir con las de sus organizaciones de pertenencia.
Primera edición, 2018
D. R. © 2018 El Colegio de la Frontera Norte, A. C.

Carretera escénica Tijuana-Ensenada km 18.5
San Antonio del Mar, 22560
Tijuana, Baja California, México
www.colef.mx
D. R. © 2018 Asociación de Regiones Fronterizas Europeas

Enscheder Str. 362
D-48599 Gronau
www.aebr.eu
ISBN: 978-607-479-318-5
Coordinación editorial: Érika Moreno Páez

Corrección: Tomás Di Bella
Formation: Ricardo Herrera y Rosa Espinoza
Diseño de cubiertas: Rosa Espinoza
Hecho en México/Made in Mexico

ÍNDICE
Tomo I
INTRODUCCIÓN
Jose Ángel Calle Suárez 9
PRÓLOGO
Martín Guillermo-Ramírez 11
PRIMERA PARTE
UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA A LA PARADIPLOMACIA TRANSFRONTERIZA
Introducción
Nahuel Oddone y José María Ramos 17
Para além das linhas coloridas ou pontilhadas – Reflexões para uma topologia das relações fronteiri-
ças/ Más allá de las líneas coloreadas o punteadas: Reflecciones para una tipología de las relaciones
fronterizas
Tito Carlos Machado de Oliveira 25
Paradiplomacia transfronteriza: Reflexiones teóricas
Nahuel Oddone 49
SEGUNDA PARTE
EXPERIENCIAS COMPARADAS DE PARADIPLOMACIA TRANSFRONTERIZA
EN AMÉRICA DEL NORTE
Las entidades del norte de México y la cooperación internacional transfronteriza para la agenda
2030: Antecedentes y retos
José María Ramos 101
Paradiplomacia y cooperación transfronteriza en Baja California (México)-California (Estados
Unidos)
Yair Candelario Hernández Peña y Marcela Reyes Ruiz 125
Mecanismos de coordinación binacional de la sociedad civil respecto al tratamiento ambiental

del Río Nuevo en la región transfronteriza de Mexicali, B.C. México y Condado de Imperial,
California, EUA
Kenia María Ramírez Meda y David Pérez Tejada Padilla 147
Chiapas y la cooperación transfronteriza con Centroamércica: Un caso de paradiplomacia
Victorino Morales 161
Hacia la construcción de una agenda de paradiplomacia ambiental para la frontera sur de México
Horacio Rodríguez Vázquez y Mario Cordero Véjar 197
TERCERA PARTE
EXPERIENCIAS COMPARADAS DE PARADIPLOMACIA TRANSFRONTERIZA
EN CENTROAMÉRICA
Límites, fronteras, coorperación y agendas locales de desarrollos: el caso de América
Aurora Hernández Ulate y Juan Carlos Ramírez Brenes 211
Paradiplomacia transfronteriza en Centroamérica: clave para portenciar la integración desde abajo
Nahuel Oddone 229
INTRODUCCIÓN
Jose Ángel Calle Suárez*
La publicación de la obra Integración y paradiplomacia transfronteriza: Experiencias

comparadas del Río Bravo hasta la Patagonia, por parte del Colegio de la Frontera
Norte y la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas, ha sido apoyada por la
Agencia Extremeña de Cooperación Internacional conforme a su interés de promo-
ver procesos de innovación territorial en América Latina. Así, cooperación interna-
cional, integración regional y desarrollo territorial transfronterizo son lógicas que
deben combinarse tanto en lo metodológico como en lo práctico para lograr un
desarrollo sostenible y la preservación de derechos en una de las regiones más des-
iguales del planeta.
Los trabajos que recoge la presente publicación analizan estudios y experiencias
de cooperación transfronteriza a la luz de la Agenda 2030, que marca a su vez los
principios rectores de la Cooperación de Extremadura, y responden igualmente a
los ámbitos estratégicos definidos en el Plan General de la Cooperación Extremeña
2018-2021.
Así, Sudamérica, Centroamérica y el Caribe son zonas de especial relevancia
para Extremadura, Comunidad Autónoma española que entiende su vínculo con
Iberoamérica como elemento esencial a su identidad, según refleja el Estatuto
de Autonomía de la región. De esta manera, países como Bolivia, El Salvador y
Nicaragua son considerados prioritarios para la Agencia, mientras que Cuba,
Paraguay y Colombia son vistos como países preferentes. Pero a su vez, para la
Acción Exterior y la Cooperación extremeña, el reforzar lazos históricos y culturales
con el conjunto de Iberoamérica es de especial relevancia.
La apuesta de esta obra por analizar y fortalecer los procesos de integración
regionales se antoja especialmente necesaria, en un momento en el que las américas
* Director de la Agencia Extremeña de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
[9]
y el continente europeo comparten confrontaciones internas entre quienes apuestan
por la renacionalización y el unilateralismo y aquellos que promueven la vía de la
cooperación entre Estados y municipios y la promoción de valores comunes y dere-
chos humanos universales.
La experiencia de construcción europea, de la que Extremadura ha sido partícipe
y se siente protagonista, nos muestra la vinculación simbiótica y exitosa existente
entre integración regional y el desarrollo de la dimensión internacionalista de las
autoridades subnacionales. Es por ello que la cooperación extremeña promueve el
estudio y el fortalecimiento de la paradiplomacia como camino para el desarrollo e
integración de los pueblos, especialmente cuando se trata de las zonas de frontera.
Extremadura y los territorios que describe y analiza la presente obra comparten
su condición de fronterizos, y por lo tanto su realidad viene condicionada por carac-
terísticas comunes que los unen: la existencia de asimetrías en ambos lados de sus
fronteras y unos condicionantes propios provocados por el efecto barrera generado
por los estados nación y por la condición periférica de estos territorios. Y en todos
ellos, como muestra esta obra, la cooperación transfronteriza se presenta como una
herramienta útil para el desarrollo.
La exitosa experiencia de desarrollo territorial transfronterizo de la frontera his-
panolusa, más conocida como La Raya, radica no sólo en el interés de los ciudadanos
que la habitan por colaborar a fin de afrontar juntos desafíos comunes, sino también
en la generación de dinámicas de cooperación regladas, en la planificación estraté-
gica compartida y en la conformación de estructuras de cooperación transfronte-
riza que han favorecido una gestión más eficiente de recursos. Ejemplo de ello es la
Eurorregión conformada por Alentejo, Centro y Extremadura (euroace), que de la
mano de la Agencia Extremeña de Cooperación Internacional para el Desarrollo y
la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas, entidad de la que forma parte, y a
través de esta publicación, apuesta por el desarrollo sostenible de las zonas de fron-
tera que van desde el Río Bravo hasta la Patagonia. En muchos de estos territorios,
la pobreza, las desigualdades, la vulneración de derechos y las difíciles condiciones
que vive la población migrante hacen que la cooperación internacional no sólo tenga
que estar presente, sino que deba operar si cabe con mayor eficacia combinándose
con dinámicas de cooperación transfronteriza a fin de lograr el desarrollo sostenible
de los pueblos de frontera.
[ 10 ]
PRÓLOGO
Martín Guillermo-Ramírez
Cuando hace justo ahora una década nos planteábamos en la arfe la necesidad de
estudiar los procesos transfronterizos identificados en otros continentes con el fin
de buscar nuevos enfoques que nos permitieran avanzar en nuestra propia forma de
entender la cooperación transfronteriza (ctf) en Europa, no podíamos imaginar que
nos íbamos a encontrar con tal variedad de casos, plenos de desafíos pero también de
oportunidades, con tan rica y prometedora cadena de intereses compartidos a través de
las fronteras nacionales a lo largo y ancho de las Américas, con tal cantidad de actores
y con tantas similitudes y también diferencias entre estas experiencias americanas y las
desarrolladas en Europa al compás de la integración construida a partir de los efectos
de la II Guerra Mundial. De hecho, aún hoy nos cuesta a los europeos abarcar todos
estos esfuerzos de integración fronteriza a todos los niveles, desde las iniciativas de las
comunidades indígenas a través del Estrecho de Bering hasta las propuestas de Tierra
del Fuego, pasando por fronteras con una dinámica muy similar a la intracomunitaria
(de la Unión Europea) como la que se desarrolla entre los Estados Unidos y Canadá, o
aquellas más cercanas a la situación de algunas fronteras exteriores de la ue (véanse los
nuevos-viejos muros en la frontera sur de los Estados Unidos con México), incluyendo
algunas situaciones de lesa humanidad, particularmente entre los grupos de migrantes,
y sobre todo aquellos más vulnerables. También observamos otras propuestas como
las realizadas hace algún tiempo en el marco de los procesos de integración regio-
nal, como Mercosur y el sica, con resultados desiguales, incluso me atrevería a decir
que agridulces. Y otros casos más consolidados como los procesos andinos, con una
enorme voluntad de integración por parte de todos los niveles de gobierno, salpicados
de pasos adelante y algunos pasos hacia atrás. Tanta riqueza de experiencias, propues-
tas y esperanzas que aún hoy, tras muchos informes, seminarios a este y otro lado
del Atlántico, visitas de estudio, pasantías, videoconferencias, etc., nos sigue costando
abarcar en su integridad.
[ 11 ]
Martín Guillermo Martínez
A pesar de que varios de los miembros del equipo europeo que hizo aquellos
primeros estudios en Sudamérica procedía de la cooperación internacional para
el desarrollo, prevalecía una visión muy eurocéntrica basada en la satisfacción de
lo alcanzado en Europa tras medio siglo de integración supranacional después de
siglos, si no milenios, de constante conflictividad a través de las fronteras. Hoy, sin
embargo, podemos constatar que, en efecto, la experiencia europea ha podido servir
de inspiración para el desarrollo y consolidación de algunos procesos latinoamerica-
nos, pero también estos últimos han aportado claves que nos permiten reconsiderar
algunos elementos de la cooperación transfronteriza europea manifiestamente mejo-
rables, como la excesiva dependencia de la disponibilidad de fondos estructurales de
la Unión en muchos casos, el exceso o la falta de institucionalidad en otros, la falta
de visibilidad y sensibilización por parte de grandes sectores de la población y, sobre
todo, la certeza de que no todo lo que exportamos desde Europa tiene por qué ser
necesariamente bueno. En este camino de ida y vuelta hemos comprendido mejor
alguno de los significados más genuinos de la cooperación, nos hemos enriquecido
todos en cuanto a los valores intangibles que supone la intervención en las regio-
nes de frontera y también hemos aprendido un poco más sobre lo que significa la
Cooperación Descentralizada y la Cooperación Sur-Sur.
Por ello no podíamos más que dar la bienvenida desde la arfe a la propuesta de
elaborar una publicación que tratara la integración y la paradiplomacia transfronte-
riza en la mayor parte del continente americano, aprovechando la experiencia y la
ingente labor de análisis desarrollada por excelentes especialistas e instituciones que
han hecho de la integración y la cooperación transfronteriza podríamos decir que
una forma de vida, como es el caso de varios de los expertos que han aportado su
conocimiento al libro que hoy, querido lector, tiene usted en sus manos. En ese afán
integrador, no quisiera dejar pasar la oportunidad de agradecer todas las contribu-
ciones aportadas a esta publicación, así como el esfuerzo de coordinación de Nahuel
Oddone, quien nos explicó por primera vez a los europeos en qué consistía la para-
diplomacia de las autoridades locales y regionales latinoamericanas, y de José María
Ramos, del Colegio de la Frontera Norte (Colef), que nos mostró cuántas cosas más
pasan entre Estados Unidos y México, más allá de la construcción del muro o el
tráfico de ilícitos. Ambos han hecho un ímprobo esfuerzo de coordinación de esta
publicación donde se dan cita tan diversas experiencias, constituyendo un todo que
no deja de ser un fiel reflejo del mosaico que, también en el continente americano,
han supuesto las distintas fuerzas que operan a través de tantas y tan diversas fronte-
ras desde el Río Bravo hasta la Patagonia. No sería justo olvidar aquí el papel que ha
jugado la Agencia Extremeña de Cooperación Internacional para el Desarrollo (aex-
cid). Si aquellos primeros estudios e intercambios entre América y Europa pudieron
12
Prólogo
realizarse gracias al decidido apoyo de la Dirección General de Política Regional de

la Comisión Europea, también hemos contado con el aporte de administraciones
locales, intermedias y nacionales latinoamericanas, así como algunos procesos de
integración regional, en particular la can. Pero ha sido la Cooperación Oficial de
una modesta región europea, con una gran tradición y vocación transfronteriza y
latinoamericana, la que ha hecho posible ampliar nuestro enfoque hacia fronteras en
principio más “difíciles” y emprender la labor de editar el presente libro, que vincula
de forma muy sugerente el desarrollo de las relaciones internacionales de los gobier-
nos subnacionales, la paradiplomacia, con los procesos de integración fronteriza. Si
la primera parte hace una aproximación teórica a la paradiplomacia transfronteriza,
la segunda presenta una serie de experiencias comparadas desde América del Norte
(El Colef y las universidades nos explican la ctf entre ambas Californias y otros
territorios de esta frontera), Chiapas y Centroamérica, la Comunidad Andina (que
incluye casos muy prometedores), la frontera co-ve (uno de los mayores desafíos en
la actualidad), el caso de Perú y sus variadas y numerosas fronteras (procesos siste-
máticos de descentralización, integración fronteriza y de infraestructuras), Mercosur
(proponiendo resetearlo desde las fronteras), las vicisitudes de la política de fronteras
de Brasil (desde la Faixa de Frontera a los nuevos planteamientos renacionalizadores,
de la frontera como zona de seguridad al impulso desde arriba a la ctf, y de ahí a la
situación actual, tan llena de interrogantes), una compleja sucesión de experiencias
en ctf de proximidad entre ciudades gemelas y gestión transfronteriza de recursos
naturales (br-uy), territorios selváticos (br-bo, br-pe-co), la presencia, en ocasiones
excesiva, del estado-nación y, en otras, una ausencia palmaria del mismo (preponde-
rancia de la actividad ilegal), etc. También se trata el papel de los gobiernos locales
e intermedios (provincias, departamentos, estados) y su interacción con los procesos
de integración multilateral.
En definitiva, y a la vista de todas estas contribuciones, nos hemos dado cuenta
en Europa de que no se trata de volver a inventar la rueda (o, como se suele decir
en España, de volver a descubrir América): ni nos vale un mero trasplante de la
experiencia europea, ni tampoco intentar hacerlo todo “de novo”. Se trata, como en
todas las ocasiones en que América y Europa se encuentran, de aprovechar toda la
energía disponible para fortalecer los procesos de fomento de la confianza, la gestión
eficaz de los recursos y el patrimonio compartido, y orientar todo ello a la mejora de
las condiciones de vida de las poblaciones. En todos los casos hay que aprovechar las
experiencias previas (como crecenea-codesul o las Mercoregiones) y las estruc-
turas ya existentes: Zonas de Integración Fronteriza (zif), comisiones bilaterales, de
integración binacional, acuerdos bi o multilaterales, cumbres presidenciales y gabi-
netes ministeriales binacionales, procesos desde abajo (como la Hermandad colom-
13
Martín Guillermo Martínez
bo-ecuatoriana) o desde arriba, entidades constituidas para la gestión de recursos o

servicios transfronterizos, etcétera.
Por supuesto que subsisten limitaciones legales (también en Europa), visiones
demasiado a corto plazo, falta de voluntad política en ocasiones, carencia de cono-
cimientos y habilidades técnicas (capacidades) en otras, o falta de la necesaria con-
fianza, pero este es el marco en el que trabajamos en otras regiones transfronterizas
europeas o africanas, teniendo siempre en cuenta las necesidades locales, aunque
también las bilaterales y no perdiendo de vista los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ods), tal y como se tuvieron en cuenta los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(odm) y la Agenda 21 en su momento. Al fin y a la postre, se trata de generar la
mayor dosis de confianza posible a través de las fronteras con el fin de poder alcanzar
modelos transfronterizos de prestación de servicios y de gestión de recursos com-
partidos eficaces, al tiempo que se elimina el fantasma del conflicto que, aunque no
tanto como en Europa, también recorre las Américas en ocasiones.
San Petersburgo, Drama, octubre de 2018
14
Primera parte
Una aproximación teórica

a la paradiplomacia transfronteriza
INTRODUCCIÓN
Nahuel Oddone
José María Ramos
Por mucho tiempo se ha intentado encontrar soluciones a diferentes problemas pre-

sentados en América Latina a partir de los estudios fronterizos, abarcando diferentes
dimensiones: institucionales, ambiental, económicas, migratorias, entre otras. Tras
varios años de trabajo e investigación, se podría sostener que se han identificado
estrategias exitosas y fallidas al implementar procesos para la mejora de un terri-
torio de frontera, en sus diferentes escalas. Parte de estos estudios han analizado la
cooperación descentralizada en zonas de frontera, la cooperación transfronteriza o
la paradiplomacia transfronteriza. En ese marco, los estudios comparativos trans-
fronterizos se han concebido como una prioridad, en especial, si generan procesos de
competitividad y bienestar. Sin embargo, no podría sostenerse que los investigadores
enmarcados en estas líneas teóricas constituyen una comunidad epistémica.
La Agenda 2030 abre la posibilidad de potenciar los estudios transfronterizos
desde la perspectiva paradiplomática. En los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) puede reconocerse la relevancia de una gestión territorial, superadora de la
visión de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), bajo una interpretación
holística del desarrollo. Uno de los principales problemas de la Agenda anterior, fue
el bajo conocimiento y apropiación que tuvo por las autoridades locales. En este
sentido, la actividad paradiplomática puede paliar esta situación y contribuir fuerte-
mente con la difusión de los ODS.
Desde una mirada más holística sobre la frontera, los ODS 8 y 9 cumplen un
papel fundamental ya que el Objetivo 8 busca promover el crecimiento económico
sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente
para todos, y el Objetivo 9 construir infraestructuras resilientes, promover la indus-
trialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación. El Objetivo 11 de los
ODS busca que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros,
resilientes y sostenibles, lo que implica fortalecer los esquemas de gobernanza estra-
[ 17 ]
Nahuel Oddone / José María R amos
tégica que puedan diseñarse en cada uno de los territorios locales y de frontera. Estos
acuerdos interinstitucionales deberán contemplar las asimetrías que suelen caracte-
rizar a las zonas de frontera y fortalecer las capacidades proyectuales, de gestión y
rendición de cuentas de los gobiernos locales. De igual manera, el ODS 16, que busca
crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles, también
juega un papel muy sensible en atención a la realidad fronteriza.
En este contexto, resulta fundamental evitar la evaporación política que pueden
sufrir los ODS. De acuerdo con Dearden (2008), “evaporación política” significa la
falla de convertir la realidad en retórica, lo que representa un cambio fundamen-
tal en la realización efectiva de cualquier política (Dearden, 2008: 188). Cuando
hablamos de cooperación internacional para el desarrollo, la evaporación política
parece ser el principal dilema. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) recuerda que para evitar “evaporación política” es necesaria una
mayor armonización internacional como así también el fortalecimiento de la coor-
dinación para lograr una mayor coherencia en las políticas (Dearden, 2008: 190).
Evitar la evaporación política requiere del establecimiento de un diálogo sistemático
y efectivo con las autoridades locales y la sociedad civil (gobernanza multinivel). En
este mismo sentido cabe reflexionar sobre el papel de los procesos de integración
regional en el cumplimiento de los ODS. La Declaración final de las Naciones Unidas
mediante la cual se aprueba la Agenda 2030 reconoce “la importancia que para el
desarrollo sostenible tienen las dimensiones regionales y subregionales, la integra-
ción económica regional y la interconectividad. Los marcos regionales y subregiona-
les pueden hacer que sea más fácil traducir efectivamente las políticas de desarrollo
sostenible en medidas concretas a nivel nacional”. Para muchos gobiernos locales el
primer vínculo con la internacionalización, o con la paradiplomacia, surge a partir
del proceso de integración regional en el cual su país se encuentra inmerso.
Los siguientes capítulos de este libro argumentan desde diferentes perspectivas y
con base en experiencias prácticas y casos de toda América Latina, el vínculo creciente
entre la acción internacional de los gobiernos locales (paradiplomacia) y fronteras.
En la primera parte del libro los autores proponen una aproximación teórica a la
paradiplomacia transfronteriza. El capítulo “Para além das linhas coloridas oupon-
tilhadas – reflexões para uma tipología das relações fronteiriças” del profesor de la
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Tito Carlos Machado do Oliveira,
plantea que las fronteras han pasado por ricas e intensas modificaciones desde la
última cuarta parte del siglo pasado y que existe un dinamismo visible éstas pro-
vocado por la intensificación de los intercambios que ha acelerado la comunicación
entre los pueblos y los intercambios culturales. La porosidad, las ambigüedades, las
contradicciones, la permeabilidad y la mutabilidad han sido las marcas de los terri-
18
Introducción
torios de frontera. La intensión de este capítulo es la búsqueda de una reflexión crítica

con base en la orientación conceptual del espacio geográfico y en la categoría territorio,
y al mismo tiempo avanzar en el diseño de una tipología de relaciones fronterizas.
Nahuel Oddone, coordinador de este libro, analiza en su capítulo “Paradiplomacia
transfronteriza: reflexiones teóricas”, el fenómeno de la paradiplomacia desde cinco
perspectivas teóricas, para luego estudiar específicamente la paradiplomacia trans-
fronteriza, como constructo conceptual, y extraer algunas reflexiones preliminares
que funcionan de soporte analítico de este libro.
En la segunda parte se presentan las primeras experiencias comparadas de para-
diplomacia transfronteriza en América del Norte. Inaugura esta sección José María
Ramos, también coordinador del libro, con el capítulo titulado: “Las entidades del
norte de México y la cooperación internacional y transfronteriza para la Agenda
2030: antecedentes y retos”, con el objetivo de analizar el papel de la cooperación
internacional y transfronteriza de los gobiernos estatales del norte de México para
atender los Objetivos de Desarrollo Sustentables (ODS) de la Agenda 2030, según sus
capacidades institucionales y acorde con los antecedentes de la Agenda 21 y de los
Objetivos del Desarrollo Milenio (ODM).
A continuación, Yair Candelario Hernández Peña y Marcela Reyes Ruiz -ambos
de la Universidad Autónoma de Baja California- en “Paradiplomacia y cooperación
transfronteriza en Baja California (México)-California (Estados Unidos)”, buscan
describir y analizar la paradiplomacia y cooperación transfronteriza llevada a cabo
por actores del y para el territorio transfronterizo de Baja California (México) y
California (Estados Unidos), y con ello delinear algunos avances y retos en la mate-
ria. Seguidamente, Kenia María Ramírez Meda y David Pérez Tejada Padilla en su
capítulo “Mecanismos de coordinación binacional respecto al tratamiento ambien-
tal del Río Nuevo en la región transfronteriza de Mexicali, B.C., México y Condado
de Imperial, California, Estados Unidos”, evalúan los mecanismos de coordinación
binacional respecto al tratamiento ambiental del Río Nuevo, dentro de los mecanis-
mos de cooperación transfronteriza revisados. Asimismo, manifiestan que las tec-
nologías de la información y la comunicación (TIC) son un tema de relevancia para
apoyar los asuntos binacionales, así como el papel de la sociedad civil transfronteriza
dentro de la resolución de los asuntos públicos de ambos lados de la frontera.
Para la frontera sur de México, Victorino Morales en su capítulo “Chiapas y la
cooperación transfronteriza con Centroamérica: un caso de paradiplomacia”, realiza
un estudio del esquema, estructural y estratégico, de cooperación transfronteriza
descentralizada que Chiapas ha generado desde 2007 con países centroamericanos,
especialmente Guatemala, y también con organismos internacionales, como las
Naciones Unidas, para temas en inmigración, emigración y tránsito migratorio de
19
personas provenientes de Centroamérica. También en este capítulo se busca enten-

der la proximidad geográfica del espacio local como una causa de la paradiplomacia
desarrollada en la frontera sur de México. El siguiente capítulo titulado “Hacia la
construcción de una agenda de paradiplomacia ambiental para la frontera sur de
México” de Horacio Rodríguez Vázquez y Mario Cordero Véjar, pretende generar
un aporte analítico para el diseño e implementación de una agenda de paradiplo-
macia ambiental en la frontera sur de México. Advierte sobre la débil capacidad
técnica de los estados y municipios para iniciar y, sobre todo, mantener una agenda
paradiplomática por las limitaciones legales, visión de corto plazo, falta de voluntad
política, carencia de conocimientos y habilidades técnicas. Se analizan las acciones
del estado de Chiapas a favor de la sustentabilidad y adaptación al cambio climático
a nivel local y transfronterizo.
En la tercera parte se presentan las experiencias comparadas de paradiplomacia
transfronteriza en Centroamérica. Los profesores Aurora Hernández Ulate y Juan
Carlos Ramírez Brenes, en su capítulo “Límites, fronteras, cooperación y agendas
locales de desarrollo: el caso de América Central”, analizan el papel actual de los
límites y las fronteras políticas, considerando los aportes conceptuales, las tendencias
temáticas relacionadas con su abordaje geográfico, la cooperación y la integración y
los retos de una agenda local. Para ejemplificar su aproximación utilizan como estu-
dio de caso la colindancia de Costa Rica con Nicaragua. Luego, Nahuel Oddone,
en “Paradiplomacia transfronteriza en Centroamérica para potenciar la integración
desde abajo” persigue la identificación de los mecanismos a través de los cuales se
facilita o limita la integración de los gobiernos locales en la legislación en materia
municipal de algunos países del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA),
con el fin de elaborar una propuesta de reformas a los códigos o leyes municipales
que estimule la paradiplomacia transfronteriza.
En la cuarta parte se proponen las experiencias comparadas de paradiplomacia
transfronteriza en el norte de América del Sur y el Eje Andino. Esta sección comienza
con Sergio Albújar Carbajal y su trabajo “La cooperación transfronteriza sudame-
ricana y las reglas aplicables a todos los gobiernos subnacionales”. Este capítulo se
concentra en el estudio de la región sudamericana, entendido como un espacio diná-
mico en materia de cooperación intergubernamental, en el que se ha reforzado la
noción de frontera como “zona-puente” más que como “línea de separación” en la
que los gobiernos subnacionales juegan un rol importante. Se analizan las normas
comunes que rigen a la cooperación transfronteriza, es decir, las reglas aplicables a
todos los gobiernos subnacionales sudamericanos (intermedios y locales), se identifi-
can sus límites y se propone un esquema de convergencia de las reglas para potenciar
la coherencia de la cooperación transfronteriza sudamericana. A continuación, se
20
Introducción
presenta el trabajo de Johanna Mogrovejo y Liliana Bastos sobre “La paradiplomacia

en la frontera colombo-venezolana”. El mismo parte con el entendimiento que la
paradiplomacia en esta frontera es un tema relativamente nuevo, en donde aún falta
lograr un proceso con una visión regional que permita la descentralización política
de los Estados para el logro de la cooperación transfronteriza.
Javier Lossio Olavarría, Alfredo Santa Cruz Maza y Leslie Villar Romero, todos
ellos de la Cancillería del Perú, en “La participación de entidades subnacionales
en el proceso de integración en las fronteras peruanas”, argumentan que, desde
los primeros años del presente siglo, en el Perú se desarrollan diversos procesos de
cambio en las estructuras territoriales, políticas y administrativas, estrechamente
interrelacionados. La descentralización, la integración fronteriza y la integración de
infraestructuras a nivel sudamericano, han configurado un nuevo escenario para
la participación de las autoridades subnacionales en la implementación de políti-
cas que normalmente estaban a cargo del gobierno nacional. En el capítulo se hace
una aproximación a los aspectos que influyen en las capacidades de las autoridades
subnacionales ubicadas en las fronteras del país, las competencias que les han sido
conferidas y se identifican los canales de participación que éstas tienen en los meca-
nismos establecidos.
En el capítulo “Paradiplomacia transfronteriza entre el norte de Chile y el sur del
Perú: contexto histórico, limitaciones institucionales y nuevos desafios” de Cristian
Ovando Santana y Sergio González Miranda, los autores plantean que histórica-
mente el norte de Chile y el sur peruano han mantenido iniciativas que podrían
entenderse como paradiplomáticas para fortalecer el desarrollo de sus territorios.
Pese a ello, muchas iniciativas se han visto frustradas por las aprensiones de sus
respectivas capitales, que se han visto marcadas por las consecuencias políticas de la
Guerra del Pacífico. Paralelamente, desde la “reintegración” regional de Sudamérica
en la década de 1990, la cooperación transfronteriza y la paradiplomacia han sido
dos elementos crecientes de las estrategias de desarrollo presentes, a las que no han
estado ajenas las sucesivas políticas exteriores de Chile y Perú. Este capítulo profun-
diza en las posibilidades de algunas actividades paradiplomáticas, particularmente
las emprendidas desde las agencias de frontera y los respectivos consulados, teniendo
en cuenta el contexto histórico, las limitaciones institucionales y los nuevos desafíos.
En la quinta parte se reseñan diferentes casos de paradiplomacia transfronte-
riza en el Mercosur. En el capítulo llamado “¿Y si probamos “resetear” el Mercosur
desde la fronteras? La paradiplomacia transfronteriza y la nueva agenda del bloque
regional”, Nahuel Oddone investiga críticamente las posibilidades de “resetear” el
Mercosur desde la paradiplomacia transfronteriza, a la luz del inicio de una nueva
etapa en el proceso regional tras la culminación del período del bloque conocido
21
como “integración pos-neoliberal”. Tras la propuesta de Oddone, Arthur Pinheiro

de Azevedo Banzatto también analiza el papel de la paradiplomacia en el Mercosur
en su trabajo “A Paradiplomacia como Instrumento de Integração Fronteiriça no
Mercosul”, sobre todo, centrándose en las formas conducentes que puede encontrar
la paradiplomacia al interior del bloque regional.
El autor argentino Daniel Ippolito, a partir de una propuesta innovadora y crí-
tica, busca revisitar, redescubrir y revisar viejos esquemas de cooperación fronteriza
como Crecenea-Codesul. En su trabajo “Revisitando viejos esquemas de cooperación
fronteriza en el Mercosur: el caso de Crecenea-Codesul” plantea que la debilidad
estructural de la cooperación e integración fronteriza en el Mercosur, se relaciona
con las vicisitudes de la construcción social de los espacios regionales efectivos al
interior del bloque, en lo que el autor denomina “Merco-regiones”. En lo particular,
se revisita la experiencia de la Comisión Regional de Comercio Exterior del Noreste
y Litoral Argentino (Crecenea), en sus compromisos de integración con el Consejo
para el Desarrollo del Sur de Brasil (Codesul), planteándose un doble propósito.
Primero, divisar cuál ha sido el nivel de anclaje de la institucionalidad creada en los
textos legales de las provincias argentinas (leyes y constituciones), así como en pla-
nes/programas de desarrollo regional y fronterizo. Segundo, discutir la relevancia del
eje Crecenea-Codesul ante las actuales políticas de financiamiento de la integración
fronteriza por parte de los respectivos Estados nacionales.
A continuación, los profesores brasileños, Tito Carlos Machado de Oliveira e
Rainne Feitoza, aportan el capítulo “La Paradiplomacia y el desarrollo local en las
regiones de frontera: Proyecto MS Sin Fronteras: un ejemplo” con la intención de
discutir la paradiplomacia como un instrumento de aproximación y cooperación
transfronteriza que pueda contribuir para el desarrollo local a partir de la investiga-
ción del Proyecto MS Sin Fronteras, un proyecto que ha movilizado agentes públicos
y privados de Brasil, Bolivia y Paraguay.
La profesora Rainne Feitoza do Nascimento en “O dilema da paradiplomacia na
fronteira: um estudo de caso sobre Corumbá e Puerto Quijaro/Puerto Suárez” cen-
tra su análisis en la región transfronteriza conformada por las ciudades de Corumbá
(Brasil) y de Puerto Quijarro ey Puerto Suárez (Bolivia). El estudio se basa en la
potencialidad de la paradiplomacia para democratizar la frontera y tornarla como
un instrumento de desarrollo para la población. Isabel Clemente y María Izabel
Mallmann en “Paradiplomacia en la frontera uruguayo-brasileña” exploran en qué
medida la integración fronteriza contribuye al avance general del proyecto integra-
cionista. En ese sentido, se utilizan contribuciones de la “teoría de la paradiploma-
cia” en cuanto que ayuda a entender la dinámica de los procesos integracionistas
en regiones “poco atractivas para los grandes intereses” como lo son los territorios
22
Introducción
de frontera. En cuanto a la integración regional, se adopta la perspectiva construc-

tivista que enfatiza las dimensiones procesual e histórica, desarrollada por Olivier
Dabène (2009). Gustavo Matiuzzi de Souza, en su segunda contribución, titulada
“Limites y potencialidades de la paradiplomacia en la región transfronteriza de Brasil
y Uruguay”, sostiene que la región transfronteriza de los dos países se ha presentado
como un terreno fértil para el desarrollo de la paradiplomacia en los ámbitos local
(municipalidades fronterizas) y regional (principalmente en el estado federado de
Rio Grande do Sul). En el capítulo se examinan las condicionantes estructurales
para el ejercicio de la paradiplomacia en el contexto de la realidad político-econó-
mica y social de la región transfronteriza brasileño-uruguaya con especial atención
en las ciudades-gemelas.
“Paradiplomacia y actividad de los comités de integración argentino-chilenos:
una aproximación a los casos de Agua Negra y Atacalar” es el capítulo de Romina
Bruculo, que busca contribuir al análisis de los procesos de cooperación fronteriza
entre Argentina y Chile, en particular las relaciones entre las provincias argentinas y las
regiones chilenas en el marco de las dinámicas de la paradiplomacia. Mariano Álvarez
en “El rol de la paradiplomacia en las entidades binacionales: los casos de Ebitan y
Ebifetra”, plantea que desde fines de los ochenta, Argentina y Chile han comenzado
un proceso de integración que se vio favorecido con el regreso a la democracia. Dentro
del mismo, el componente subestatal se ha ido incorporando, especialmente a partir
del Tratado de Maipú de 2009, pero es necesario considerar si, más allá del recono-
cimiento por parte de los Estados, los gobiernos no centrales han sabido aprovechar
las oportunidades que se les presentan. A tal fin se analizan comparativamente las
entidades binacionales creadas para los proyectos Túnel de Agua Negra y Ferrocarril
Trasandino Central. En “Integración en la región económica Patagonia Sur-Sur”,
Juana Yasnikowski realiza un aporte a la capacidad de inserción de los municipios
al Convenio de Integración Regional Patagonia Sur-Sur a partir del análisis de las
diferencias y similitudes de los actores involucrados tanto del lado argentino como del
lado chileno. Centra su estudio en el argentino de Río Grande Argentina para estudiar
las capacidades locales y articularse comercialmente con el resto de los miembros de
la Región Patagonia Sur- Sur, haciendo hincapié en su lugar estratégico en el territorio
aduanero especial de la provincia de Tierra del Fuego.
En suma, este texto acerca al lector a un estudio crítico sobre la paradiplomacia
analizando de manera comparada diferentes fronteras del contexto latinoamericano.
Sin lugar a dudas, todos los casos ponen de relieve el papel de las capacidades ins-
titucionales locales con la finalidad de promover políticas públicas de cooperación
transfronteriza con valor agregado para sus ciudadanos, y la importancia de diseñar
esquemas de gobernanza ad hoc de acuerdo con la dimensión horizontal de cada una
23
de las fronteras. La agenda 2030 (y la prevención de su evaporación política) cons-

tituyen un escenario propicio para el desarrollo de propuestas de paradiplomacia
transfronteriza y para la renovación de las experiencias en curso.
San Antonio del Mar, Tijuana, B.C., y Ciudad de México, 2016.
24
PARA ALÉM DAS LINHAS COLORIDAS OU PONTILHADAS – REFLEXÕES PARA
UMA TOPOLOGIA DAS RELAÇÕES FRONTEIRIÇAS1
Tito Carlos Machado de Oliveira
“A fronteira não é uma linha, a fronteira é um dos elementos dacomunicação

biossocial que assume uma função reguladora.”
Claude Raffestin
Introdução
A representação que se faz da fronteira, nos dias que correm, por parte dos meios
midiáticos em geral, é tão pobre quanto angustiante e contraditória: divulga-se a
destruição das fronteiras, tanto no sentido histórico quanto geográfico, pela imposi-
ção do trânsito de mercadorias, ao mesmo tempo em que, ilogicamente, reforça-se o
seu sentido ao solicitarem seu trancamento às trocas sinistras.
Isto é, simultaneamente ao processo de dissolução, dialeticamente, ratifica o seu
conceito e o seu conteúdo territorial. Há, sobre a fronteira uma aparência paradoxal
de desmantelamento e reconstrução. Em todos os termos e por todos os meios, a ela
existe e “...é, sobretudo, encerramento de um espaço, delimitação de um território,
fixação de uma superfície. Em suma, a fronteira é um marco que limita e separa e
que aponta sentidos socializados de reconhecimento” (Pesavento, 2006, p 10).
Por mais que pesem as elucubrações da new economicortodoccia consolidando
seu fim, as fronteiras têm mostrado nodosidades expressivas de ligação entre malhas
territoriais distintas, elos agudos da integração regional, reafirmando o papel de que,
sem ela – como alude Raffestin (2005 p. 11) - “a história não pode ser interpretável”.
Algo está posto: as fronteiras não podem ser compreendidas como sinônimo
doutros lugares do Estado-Nação; não podem ser, como geralmente o são, consi-
deradas tão somente – esclarece Raffestin (2005) – como linhas coloridas ou pon-
tilhadas postas sobre a fria cartografia sem múltiplas escalas, insipidas e a-histórica.
As fronteiras foram e serão sempre um elemento chave de diferenciação, comunhão
e comunicação, interpondo-se entre a ordem e a desordem, entre o formal e o fun-
Como parte do projeto “Polos Geográficos de Ligação”, financiado pela Fundect e CNPq.
1
[ 25 ]
cional, abraçando, nem sempre com equilíbrio, as regras e os ritos socioculturais

conexos e desconexos. Não são e não podem ser lidas como linhas adsorventes, visto
que são trementes, pois oscilam ao hospedar apetrechos comunitários distintos, com
interesses múltiplos associados e refletindo uma territorialidade com hibridación
generalizada, no dizer de Grimson (2004).
O meio geográfico fronteiriço, repleto de fluidez e porosidade, tem se posicio-
nado como verdadeiras zonas de contato entre povos e, assim sendo, não pode ser
abrangido apenas como simples ferramenta de delimitação e demarcação, senão ao
contrário, como nódulos de inclusão e exclusão, como aborda Newman (2006, p
148) a partir das categorias “ frontera como processo” e “ frontera como institución”.
O intuito deste texto é interrogar sobre o papel desempenhado pelas fronteiras,
enquanto zonas de contato, neste período de globalização marcado pela ampliação
dos fluxos regionais e também por multiculturalidade, descompassos éticos e con-
tradições de interesses nacionais. O objetivo também é externar uma reflexão com
base na orientação do espaço geográfico e na categoria território; ao mesmo tempo,
objetiva avançar na caracterização técnica, com escopo científico, de uma tipologia
para caracterizar as relações fronteiriças, sobretudo no espaço latino-americano.
O alvo foi arquitetar um instrumento capaz de abordar as formas de aproxi-
mação existentes entre um numerário infinito de tipos diferentes de fronteira, com
a possibilidade de aplicar políticas públicas relacionadas ao desenvolvimento e aos
mecanismos de planejamento e aprendizagem.
Contrapondo-se a uma integridade territorial absoluta, a tipologia apresentada
concentra a atenção no fato de que a territorialidade presente nas regiões de fronteira
é muito mais complexa do que a aparência permite advertir: a cada translocalidade
observada na fronteira, redesenha-se a paisagem em função de sua complexidade; o
resultado é um mapa dinâmico - multiforme e mutável.
A condição do território – Uma lógica própria

As fronteiras estão passando por metamorfoses dignas de observação; as formas de
uso do território têm redefinido o espaço físico-institucional que limita um Estado-
Nação de outro em toda América.
O território fronteiriço – aqui entendido como ator e não como palco – sustenta
a atuação de duas ordens distintas que se aproximam e se correlacionam: uma global
e outra local, que se confrontam, mas também se imbricam na consolidação do meio
geográfico de um novo tempo. A ordem global externa está regida sob a lógica dos
organismos internacionais que terminam ditando os ritmos dos fluxos e a estan-
dardização de conceitos em escala planetária, desconsiderando e desconcertando as
26
Más allá de las líneas coloreadas o punteadas
circulações e intenções locais, estendendo, assim, uma manta de feições homogenei-

zantes sobre todos os territórios. A outra – local e interna - regida pela organização,
atuação e dinâmica dos atores locais, imprime formas variáveis e descontínuas aos
fluxos que, por sua vez, permitem fixar dessemelhanças necessárias aos territórios.
As imbricações destas duas ordens atam, na arena fronteiriça, formas de entrelaça-
mentos através de complexos desenhos espaciais, tanto na formatação das redes de
intercâmbios, no estabelecimento de nós de imbricações nos subsistemas, quanto na
ocupação das malhas postas e sobrevindas.
Todas estas relações vêm tecendo interações abertas, cada vez mais permanentes,
permeáveis e fecundas, subvertendo as paisagens instituídas até então. Não é difícil
observar: há uma remodelagem das regiões de fronteira em toda América Latina.
Frágeis lugarejos têm se fortalecido como cidades; a infraestrutura, ainda que lenta e
mal cuidada, tem avançado em direção às divisas; as relações de interatividades eco-
nômicas- formais, funcionais e ilícitas- estabelecem comunicações de tipos variados
estabelecendo complexidades e elasticidades aos conceitos de limites e mobilidade.
E, como relata Milton Santos (2004, p. 336-340), para um tipo de consumo,
os indivíduos são prisioneiros da cidade e de sua condição espaço-temporal; para
outros, a capacidade de escapar da sujeição das analogias do mercado local impõe
a necessidade de mobilidade do indivíduo. Na fronteira, os estímulos por trocas
libertam os indivíduos para uma mobilidade que obedece a uma lógica específica,
ao criar “seu próprio mercado” com diferentes graus de intensidade, legitimando
mecanismos singulares de complementaridades entre culturas e condutas dispares.
Esta condição do território fronteiriço tem marcado a população, a cidade e os seus
organismos econômicos e políticos com comportamentos únicos que se separam –
em nível e grau - do restante do Estado-Nação.
Decorre no território fronteiriço uma funcionalização da estrutura produtiva
e ocupacional, derivada das vantagens comparativas acertadas na condição de ser
fronteira. É o que Pèbayle (1994) sustenta como lógica estrutural. Uma relação
horizontal dada pela capacidade relacional dos indivíduos que define a produção e
distribuição dos equipamentos citadinos e a tessitura urbana 2.
Sob esta lógica estrutural paira outra lógica conjuntural. Confere Pébayle, que
esta lógica conjuntural é que possibilita o verdadeiro dinamismo da região de fron-
teira. Se câmbios de moedas, tratados, controle fitossanitário, decisões e acordos
2
Todos estes artefatos se amplificam naquelas cidades gêmeas ou nas semi-conurbações, por
serem lugares de comunicação mais intensa (Machado, 1996).
27
governamentais unilaterais ou multilaterais, etc. interferem de forma tangencial nas

cidades distantes da fronteira, no entanto, quanto mais próxima estiver uma comu-
nidade de uma linha fronteiriça, maior será a influência direta e simultânea desta
lógica. Todas as vezes que muda a correlação cambial, (geralmente entre a moeda
local e o dólar americano), significativamente muda também o sentido dos fluxos de
trocas mercantis na fronteira; qualquer mudança na postura política de governos em
relação ao estado vizinho, imediatamente, na fronteira, se ordenam manifestações
cotidianas correlacionadas. Ou seja, a fronteira, como princípio a oscilação, fixando
uma condição pendular para os investimentos, para gastos corriqueiros individuais
ou públicos, para ações sociais de convivência e até para o humor geral. As cidades
conurbadas da fronteira são reféns dos gradientes incisivos dessa lógica.
Em outro sentido, Raffestin (1993) destaca duas formas de atuação que se con-
frontam e se aquiescem no mesmo espaço: a atuação das organizações econômicas e
a atuação das organizações políticas. Essas duas, que nas cidades não fronteiriças
possuem a tradição de se pactuar, na fronteira convergem para uma performance
pouco combinada. A primeira- organizações econômicas- depende, diretamente, da
fluidez da circulação de bens e serviços, dependendo, como efeito, do arrefecimento
das barreiras territoriais que emperram a velocidade e consistência dos fluxos comer-
ciais e “... têm um interesse evidente – esclarece Raffestin (1993, p. 176) - em anular
os obstáculos, para tornar o espaço territorial isotrópico tanto quanto possível, de
maneira a investir com facilidade ao sabor das modificações”. A segunda- organiza-
ções políticas-, ao contrário, tem interesse direto em dividir e recortar, como forma
de controlar a velocidade da difusão, e, como efeito, manter o controle sob o espaço
territorial, isto é, torná-lo anisotrópico. Todavia, tal separação não pode ser tomada
como absoluta.
Em se tratando das cidades de fronteiras, há um desconforto aparente e um
confronto tácito entre as duas organizações. A condição bipolar e multiforme do
território fronteiriço faz com que as organizações econômicas criem modelos próprios
de intercâmbio, cada vez mais porosos, na circulação de bens, serviços e pessoas,
todos no sentido de abrir flancos que assegurem a perene relação de trocas, gerando
mais e mais relações horizontais. É lícito proferir que a atuação dos organismos
econômicos consagra, grosso modo, o modus vivendi da comunidade com maior
concisão. Por ouro lado, as mesmas condições de polaridade fazem com que as orga-
nizações políticas, por estarem em um subcampo normativo,3 conforme alude Garcia
Garcia (2006, P. 13) estabelece um modelo para entender as relações da fronteira interna-
3
cional, dividindo em quatro subcampos: subcampo ideacional (onde os principais elementos são
cultura e identidade); subcampo normativo (regido por normas e leis); subcampo materialista (no
28
(2006), caminha, se não no sentido contrário, porém pouco na direção da interação.

Entretanto, a atuação dos organismos políticos não pode ser resignada no processo
de integração; a sua performance pode convergir no sentido de estreitar relações
político-administrativas e arquitetar projetos multinstitucionais.
É mister relatar, contudo, que, embora os objetivos – ou a velocidade das ações -
das duas organizações (políticas e econômicas) sejam, em parte, adversas, Raffestin
(1993 p. 177) propõe que estas contradições tendem e devem ser suplantadas. As
organizações políticas que, por natureza, geram mais relações verticais, devem fazer
um esforço de produzir mais relações horizontais, (mais desejáveis), caso contrário,
“entra-se no pesadelo das descontinuidades paralisantes”.
A hegemonia das animações advindas das complementaridades dadas pelo capi-
tal, trabalho, terra e serviços (cf. House, 1980) e, sobretudo, a cultura4, entre os
povos fronteiriços, consolida um ritual que, mesmo absorvido de modo disperso
pelo conjunto populacional, aflui para procedimentos coletivos convergentes nas
mais diferentes diásporas.
Considerando que a forma urbana é expressão da paisagem cultural, como bem
relata Yázigi (2002), a mobilidade e o crescimento populacional nas franjas fron-
teiriças transformam as fronteiras em um exponencial assunto urbano e produz
uma nova realidade para as relações transfronteiriças. Como bem menciona Dilla
Alfonso (2015, p. 25), surgem cidades nas fronteiras com diversos níveis de intera-
ções, formando sistemas urbanos complexos e contraditórios, chamados por ele de
Complejos Urbanos Transfronterizos.
É certo que o endereço das conexões futuras nas cidades de fronteira é a sua condi-
ção de ser fronteira; também é certo que precipita sobre elas externalidades que as deso-
rientam e engendram adaptações severas ao seu subsistema local: seja no sentido de
impelir uma aproximação entre os lados, construindo pontes de ajuntamento, ou seja
no seu avesso, erigindo formas xenofóbicas e ideológicas de abdução entre os povos5.
O lance é que a rapidez dos acontecimentos, promovidos em especial pelo fre-
nesi das transações comerciais do período atual, conforma profundas transforma-
qual se encontra o modelo econômico e suas relações de trocas); e, subcampo agencial(onde estão
os atores e as atividades coletivas da vida cotidiana na fronteira).
“La integración fronteriza es un proceso cultural y social que compromete las diferentes
4
dimensiones de la vida humana, ambiental, política, económica y administrativa, en un territorio

dado que pertenece a dos o más naciones” (Flores y Mongollón, 2009).
5
Vide os muros entre Israel-Palestina e entre eua-México - citando apenas os mais simbó-
licos -, mesmo assim, a presença destes artefatos limitadores não passa de eloquentes estímulos
à criatividade coletiva da população fronteiriça para transpô-los. Na realidade: muros limitam,
mas não evitam.
29
ções sociais, econômicas e territoriais em todos os lugares. Mas na fronteira, os

acontecimentos se sucedem em um ambiente com coerência espacial e lógica própria,
admissível à condição multiforme do território, obrigando a se revisarem as chaves
interpretativas aplicadas a outros lugares.
Ponderações topológicas
Ao tentar se criar uma tipologia, é premente analisar o uso e fluidez do território,
para não cair nas armadilhas daqueles que observam as fronteiras como mero espaço
de migração ilegal, contrabando e narcotráfico, como bem se observa na mídia em
geral. Assim, um esforço de compreender este meio geográfico sistematicamente,
desde a utilização de seu sistema de engenharias, o fluxo das atividades econômi-
cas, as conjugações das formas sociais e jurídicas, o movimento da população, entre
outros, é imperativo.
Ademais, se faz observar, igualmente, que há uma complementaridade, de inten-
sidade variada, na atmosfera fronteiriça, que termina por conceber um comporta-
mento similar, quase sincrônico, para a população que vive nas proximidades da
regeres fine: os fronteiriços - ainda que a afirmação seja forte - se assemelham; ao
mesmo tempo, paradoxalmente, criam as condições necessárias para produção e
reprodução de uma localidade específica, ou então, uma espécie qualquer de “translo-
calidade”, no dizer de Appadurai (1997).
As fronteiras devem, portanto, ser analisadas, tanto na perspectiva do aspecto
geral, quanto na do particular, observando-se suas especificidades: formas, estru-
tura, função- e o processo que as envolvem, como preza a boas práxis do método do
espaço geográfico. Parece impossível estabelecer um paralelismo sistemático entre a
imensa variedade de fronteiras; mas, faz-se necessário criar um marco de referência
capaz de compreender a realidade talhada pelo movimento histórico do conjunto
das localidades.
Por fazer parte de um mundo, de uma totalidade, a visão que se deve ter sobre
ela deverá, senão, ser holística. Porém, um conjunto de elementos independentes
entre si, mas correlacionados e sobrepostos, permite a emissão de matizes e conceitos
intrínsecos à condição territorial de appartement por ela abrigada6.
A intenção é construir mecanismos de entendimento das engrenagens de apro-
ximação entre povos de cultura e comportamento díspares ante a necessidade de se
As fronteiras se constituem em espaço privilegiado para estudar determinados mecanis-

6
mos de aproximação de cunho técnico-científico, fugindo de preceitos meramente descritivos,

segundo Foucher (1997).
30
complementarem para sobreviver. Essa estratégia de sobrevivência está montada,

via de regra, no comportamento pessoal e nos nexos de convivência associativa, para
incrementar a comunicação, construir trocas comerciais e até fluxos migratórios
(ver: Souchaud, 2007 e Oliveira, 2006).
Os pressupostos topológicos aqui estabelecidos, para se vislumbrar o processo
de integração, foram dados pela identificação realizada por distintos estudos sobre
fronteiras7, mas cabe destacar aqueles realizados por estudiosos mexicanos e norte-a-
mericanos na fronteira México com Estados Unidos.
Segundo Wong-González (2005 e 2005b), entre a região de Sonora-Arizona, a
fronteira conhece duas formas de integração econômica que se complementam: uma,
de natureza completamente funcional (de fato) - muito mais antiga; outra, de natu-
reza formal (de jure) - mais recente. Esta observação, de caráter cientifico, remete
um convite a outros pesquisadores para navegar em direção a formulações múltiplas,
extrapolando as abordagens suscitadas para diversas outras fronteiras; autorizando,
ainda mais, a consolidação de abordagens que vislumbram estudar estas formas de
integração a miúde em um dado território fronteiriço, caracterizando-o e confor-
mando-o às intensidades variadas.
Isto posto, é possível aprofundar o entendimento destas duas formas de integra-
ção, partindo-se de pressuposições vividas pelos habitantes das fronteiras e por uma
série de esboços teóricos colocados por estudiosos que se debruçaram sobre o tema.
É o que está depositado a seguir.
Integração Funcional - A Complementaridade Dialética

Pode-se afirmar que este tipo de integração conforma-se com os conceitos abstraídos
da “lógica dialética” abordada por Lefebvre (1991), onde o ponto nodal está nas
representações naturais e sociais assentadas, tanto da miséria do cotidiano, (trabalho,
repetitivo, enfadonho e subalterno), quanto na grandeza da vida, (desejo, criação,
prazer, lazer, etc.), nas cidades, assim como também se aproxima, com restrições, da
categoria de “fronteira como instituição” de Newman (2006 p 148). A integração
funcional é, senão, sinônimo de permeabilidade.
Ainda que não exclusivo, mas é possível apoiar que a maioria absoluta, (porém
longe de ser totalidade), das manifestações funcionais é sustentada pelo circuito infe-
Entre eles podemos destacar Alba (1999), Bailey (2003), Lapid (2001), Ramos (1996)
7
Wong-Gonzáles (1998), Pavlakovich-kochi (1995), Bustamante (1989), Raffestin (1974),

Newman (2006), Hernández (2013) entre outros.
31
rior da economia urbana, por se tratar de uma parte da economia pouco moderna
“
(...) regidas em termo por uma racionalidade menos afeita à divisão internacional do
trabalho” (Arroio e Gomes, 2013 p 40).
Fazem parte destas formas de integração funcional: a pequena indústria artesa-
nal de consumo local, o comércio varejista de qualquer espécie, independentemente
do tamanho, (observando-se que o supermercado faz parte do cotidiano dos pobres),
o comércio da pequena produção industrial mecanizada, o serviço de qualquer natu-
reza, com ou sem âncora formal, e outros que consolidam a complementaridade
cotidiana, como a compra de imóveis, pequenas transações de capitais, o aluguel
de máquinas, instrumentos e equipamentos, ocorrido, em especial, no setor rural,
entre muitas outras modalidades8. Em outros termos, um movimento de trocas
que não se confunde com a completa ilicitude do contrabando, mas abre alas para a
prática de pequenos descaminhos, mais concretizados sob a égide da ignorância, do
que do apelo ao lucro.
Aqui, é justo ressaltar que a interferência dos “organismos econômicos”, através
de seus atores menores, é incisiva e decisiva. O corte funcional do território está
diretamente ligado às ações de câmaras empresariais, grupos setoriais ou ações indi-
viduais de empresários e autônomos, quando engendram iniciativas que elevam a
dinâmica dos fluxos mercantis de um lado ao outro da fronteira, sem que estejam
submetidas às amarras do estatuto legal, como também alargam os espaços laborais,
transitando trabalhadores e estendendo o mercado de trabalho para além da linha
pontilhada ou colorida nos mapas.
Mas, independentemente da atuação dos organismos econômicos, a população
em geral cruza a fronteira para adquirir uma diversidade de mercadorias, serviços e
transacionar moedas, desconsiderando os trâmites burocráticos para satisfazer suas
necessidades elementares. É possível chamar esta ebulição de inter-relações cotidia-
nas de complementaridade visível de trocas, moldurada por uma permissividade con-
gênita nas fronteiras.
Entretanto, deve-se considerar que a riqueza da funcionalidade traz consigo uma
série de outras ingerências, não apenas funcionais, mas também não-lícitas, passíveis
de assimilação, neste estudo, identificada como participação invisível da funciona-
lidade. As facilidades induzidas pela dinâmica das articulações econômicas livre
de regulação terminam igualmente abrindo frechas para penetração e efetivação de
atividades nocivas de toda espécie, (narcotráfico, corrupção, contrabando, desca-
minhos, contravenção, lavagem de dinheiro, etc.), tanto em pequena escala, exerci-
Não podem ser negligenciadas as trocas envolvendo trabalho intelectual, desde a compra e
8
venda de livros, as aulas em domicílios, aulas no ensino superior, até palestras, conferências, etc.
32
das por pessoas comuns, independentemente de classe social, como até por grupos
articulados em redes transnacionais. Todavia, tal fato não é uma exclusividade da
região de fronteira. Porém, a condição do território fronteiriço, via de regra, pode
decompor uma participação invisível trivial em uma accelerating pumb de proporções
incognoscíveis, revertendo conceitos e reposicionando atuações.
Em termos conceituais e concretos, é a expansão-retração da integração fun-
cional na fronteira que, em todos os aspectos, abriga a convivência compartilhada
dos costumes, habitus, ritos e ruídos, modula o comportamento social no sentido
da aproximação, aceitação e definição conceitual de um povo em relação ao outro,
mesmo com as anfibologias sentidas de parte e contraparte.
Por outro lado, essa expansão rotacional, da integração funcional interfere, como
efeito direto, na utilização dos aprestos citadinos. Forçando uma reinvenção dos
objetos, dos equipamentos e do mobiliário urbano, pelos cidadãos, em detrimento
de qualquer forma de organização do traçado existente; uma sucessão de construções
de mau aspecto surge, lesionando a arquitetura passada quando existente, invadindo
e descaracterizando os espaços públicos de convivência, cujos parâmetros oferecem,
durante o dia, ambientes de intensa circulação, negócio e informação, enquanto,
durante a noite, uma solidão profunda e angustiante de um perfeito não lugar.
De todo modo que, a integração funcional, por trabalhar com forças antagôni-
cas, se posta como coluna vertebral do processo de reprodução da capacidade cria-
tiva dos fronteiriços, cujas vértebras emitem fibras nervosas em todas as direções e
sentidos, depurando ramificações que sustentam, desde as coloridas interações até
tenebrosas transações.
Integração formal – A complementaridade ecdêmica

Esse tipo de integração pode ser configurado como aquele de movimento que se
enquadra na geral legalidade. É o tipo de integração que respeita preceitos, ins-
trumentos, doutrina, regras, medidas e normas de conduta, independentemente do
tempo, do lugar e da vontade coletiva, e se coloca como imutável e mandatório.
Organiza-se diante de um conjunto de proposições encadeadas para um percurso
com propósito estrito e é aplicada sob princípios lógico-formais, desconsiderando o
movimento do cotidiano. Ou seja, é ecdêmica, não atinge em massa a população e
o território. Melhor proferindo: como nada ocorre isolado, o efeito dessa forma de
integração termina por se estender para o conjunto biossocial, de forma seletiva e,
quase sempre, tardia.
A integração formal possui a característica de ser vertical, atuando de cima para
baixo, instituindo limites às demandas e demarcando posições, e se aproxima da
33
categoria de Newman (2006) de fronteira como processo. Traduzem esse modelo

de integração: os acordos bilaterais, as importações e exportações aduaneiras, o
estabelecimento de contratos supranacionais, os intercâmbios estudantis, científicos
e tecnológicos, protocolos de combate ao narcotráfico, os programas de controle
sanitário envolvendo países, entre vários outros (Oliveira, 2009). De forma alguma
se pode desconsiderar como formais os diversos acordos e arranjos institucionais
promovidos por órgãos administrativos municipais, ou de outras esferas, que se loca-
lizam nas cidades conurbadas fronteiriças: acordos e intenções para o planejamento,
trocas solidárias, formação de Brigadas de Incêndio, Defesa Civil e utilização do
Corpo de Bombeiros, ações coordenadas entre Forças Policiais, feiras, propagandas
e promoções pactuadas para estimular o comércio local e/ou o turismo, combinações
para preservação da natureza, controle de resíduos sólidos, entre muitas outras for-
mas associativas e combinadas em formato paradiplomático dadas, muito mais pelas
formas de comunicação locacional do que por força de protocolos entre Nações.
Nesta integração, também sem exclusividade, a maioria das articulações eco-
nômicas é dada pelo circuito superior da economia urbana (Santos, 1979), espe-
cialmente pelos seus “elementos impuros”, (comércio export-import, indústrias de
exportações), e pelos “elementos mistos” (atacadistas e transportadoras). Aqui, as
externalidades construídas a partir da lógica conjuntural e a atuação dos “organis-
mos políticos”, (aduanas, forças de segurança, relações exteriores, etc.), combinados
ou não, possuem um peso substantivo. E, ainda que interfiram tangencialmente
no comportamento social, intervêm diretamente na funcionalização do território e
interfere no ritmo da consolidação e/ou degradação dos equipamentos citadinos9.
Não há, todavia, como negligenciar nem extrapolar a importância e o significado
desta forma de integração. A sua importância está em se constituir em decisivo instru-
mento de “regulação”, na medida em que se coloca em contraponto aos excessos de
circulações funcionais, visto que, para sua consecução, se exige, quase sempre, auxilio
do aparato institucional – por vezes até repressivo – para exercer a ‘função de controle’
sobre parte do domínio territorial. De tal modo, todas as vezes que a presença das
articulações formais se acentua, tende impor restrições às articulações funcionais.
Enquanto perspectiva, pode-se afirmar que, por um lado, as “organizações eco-
nômicas” e os controversos elementos da dinâmica horizontal (lógica estrutural)
ambicionam a ampliação da integração funcional; por outro lado, movido pela ver-
Um exemplo significativo desta forma de integração de jure é o Projeto VEDERSA (Visión

9
Estratégica del Desarrollo Econõmico de la Región Sonora-Arizona) fruto da Arizona-Mexico

West Trade Commission fundada pelos governadores de Arizona (EUA) e Sonora (Mx) em 1959.
34
ticalidade da lógica conjuntural, pela atuação dos “organismos políticos”, e pelos

interesses do Estado-Nação, instituem regras ou intersecções econômicas que geram
a integração formal.
Ensaiando uma tipologia10

Observa-se, diante do exposto, um visível conflito entre a dialética do processo
social, dado pela integração funcional,e a criteriosa geometria da integração formal.
A relação entre estas duas lógicas é conflitiva; contudo, muito mais na aparência
do que na essência dos fatos. A realidade fronteiriça não possui força suficiente para,
apenas por si, transformar as relações de produção do seu território; tão-somente
tem poder de interferir e modificá-la. Logo, a incidência destas duas formas de
integração desempenha papel de relevo na capacidade de organização da circulação,
da produção e da estrutura das cidades fronteiriças, para que não desabem ao sabor
de um descomedimento de protocolos e normas, nem em abuso de ações extralegais.
Uma corrige os excessos da outra e vice-versa.
São, portanto, inerentes ao bom desempenho da estrutura espacial e à funcio-
nalização do território. Destarte, a sobreposição de uma integração sobre a outra,
em prazo longo, acarretará descompasso nas relações com a população vizinha, e até
com os Estados-Nações, criando animosidades, instabilidades e desconfianças.
Com a ajuda dessa dupla condição, é possível entrever a formulação de uma
Tipologia que sintetize as relações fronteiriças.
A intenção aqui é estabelecer um cruzamento que identifique a baixa e a alta
intensidade das duas formas de integração [formal e funcional] e, com este, criar um
instrumentode caracterização da condição fronteiriça e, através dele, buscar defini-
ção para a postura das empresas e entidades, chegando até às cidades e à caracteri-
zação de uma região.
Esta Tipologia (Figura 1) fica então assim estabelecida: colocando-se, em uma
direção, a intensidade (baixa a alta) de relações formais de trocas; e, de outra, as
fragilidades à intensidade das relações funcionais de trocas de qualquer natureza.
Como resultado, detém-se a presença de quatro diferentes tipos de integração que
caracterizam as fronteiras, a saber.
Este conteúdo, relido e revisado sob novas circunstâncias e novos parâmetros, foi
10
extraído de uma parte do texto “Frontières em Amérique Latine: réflexions méthodologiques”em

Oliveira,T.C.M (2009).
35
Figura 1 – Tipologia das Relações Fronteiriças
CondiçãoA – Baixa integração formal e baixa integração funcional. Fronteiras

Distantes; uma fronteira de costas para a outra.
Este caso corresponde àqueles territórios fronteiriços, cujas administrações das cida-
des, empresas e entidades, ali localizadas, não possuem e não vislumbram relações
(nem formal, nem funcional) de proximidade com o país vizinho, ou, quando acon-
tece, são de frágeis complementaridades, que pouco interferem no comportamento
social e na estrutura urbana da cidade fronteiriça.
A formalidade e a funcionalidade ali estão presentes apenas na esfera conjun-
tural, quando muito, dada na definição cambial. A fragilidade formal tem sua
justificativa na carência de infraestrutura de acesso com o outro país, em função
daausência de fatores lucrativos ou estratégicos estimulantes à capacidade de atender
ao processo mais ativo de circulação de mercadorias para a fronteira; enquanto a
ausência de relação funcional relaciona-se à ausência de animação relacional, no vai e
vem comercial e de serviços, entre os lados.
As cidades que se encontram nestes territórios possuem uma relação mórbida
e passiva com a fronteira: não ultrapassando o limite do “incômodo” político-ad-
ministrativo. Todavia, essas cidades fronteiriças não podem ser desprezadas, como
alude Raffestin (2005, p. 13): “As fronteiras, mesmo quando elas aparecem apaga-
36
das, sobrevivem em diferentes instituições”; nestes termos, esse território serve ou à

exploração de atividades rurais ou, quando muito, como strategy stock (de terra em
especial) aos interesses particulares ou geopolíticos delineados à distância.
Essas regiões são percebidas quando não se apresentam núcleos urbanos “do
outro lado”, ou quando existem, são separados por barreiras naturais11. Bons exem-
plos são as diversas fronteiras entre Argentina e Chile; ou a fronteira do Paraguay
com o Brasil e com a Bolívia, na região do alto Chaco.
No Brasil, o Ministério de Integração Nacional (2005, p. 144) caracteriza essa
fronteira como modelo margem12. A condição em que se encontram esses tipos de
fronteiras, tendo como medida os elementos atuais de circulação mercantil e de inte-
gração regional no Continente, coloca-a em condições de serem “espaços potenciais
de aplicação de políticas públicas futuras” (Machado et al, 2005), dependentes da
lógica conjuntural.
CondiçãoB– Baixa integração formal, mas com alta integração funcional.

Fronteiras Crespas13.
O território, nessa faixa de fronteira, é povoado de implicações adversas: a utilização
do trabalho, das terras, dos serviços e as relações comerciais ali existentes, acontece
porque são movidas por uma informalidade abusiva. É muito comum o fato de
trabalhadores de um lado da fronteira serem utilizados do outro lado, sem o mínimo
formalismo, com salários abaixo do praticado; comumente, termina-se por disponi-
bilizar aos trabalhadores nestas condições um trabalho não apenas funcional, mas
ilícito e, por vezes até, compulsório. Este é apenas um exemplo da variedade de
probabilidades, onde o excesso de funcionalidade pode desaguar em formas descon-
fortáveis de ilegalidades.
Mais ainda: as relações comerciais informais se dão com base na “confiança”14,
forçando com que as trocas sejam efetuadas sempre em ‘dinheiro vivo’ (cash), des-
prezando-se as formas de transações controláveis.
11
Sobre os “efeitos barreira” ver Nijkamp et al (1990).
O trabalho realizado pelo Grupo Retis (ufrj) estabeleceu uma tipologia para as fronteiras
12
brasileiras com cinco modelos fundamentais: margem, zona-tampão, frentes, capilar e sinapse.
13
Também cheguei a caracterizar essa fronteira como “Perigosa” pelo fato de ser uma região
que coloca a sociedade em perigo; todavia, o nome crespa, melhor representa a agitação e as pos-
sibilidades de rusgas na tessitura territorial.
Uma referência significativa desta “confiança” é a comum frase, dita com humor pelos
14
fronteiriços: “la garantia soy yo!”
37
A ausência de atividades formais faz com que a participação invisível comumente

contagie o território de maneira sistêmica, contaminando, inclusive, setores de acesso
restrito, como bancos e a administração pública15. Nesses territórios, crepitam for-
mas paramilitares de segurança e o silencio como código de conduta. Estas condi-
ções consolidam um movimento dado pelos “organismos econômicos” descompro-
metidos, enquanto os “organismos políticos” podem ser cooptados ou acuados.
É uma região típica de conurbação internacional recente, com assimetrias entre
pobres e mais pobres ainda, onde o poder da força sobrepõe o diálogo, e o poder
dos grupos ilícitos sobrepõe ao poder administrativo. Por mais que as populações
possuam mecanismos de comunicação cotidiana, a alta tensão cauciona a permeabi-
lidade e impede relações associativas. Todavia, não é ambiente que deva ser domado,
ad eterno pelo ceticismo, legando ao território uma condição indelével de subordi-
nação e subsunção. Com poucas adequações que formalizem as ações de trocas, vis-
lumbram-se transformações radicais no tecido das relações econômico-sociais desses
lugares.
Preservando os nomes das cidades, pode-se afirmar que, aparentemente, os exem-
plos se sucedem na América Latina - são as fronteiras entre Colômbia, Equador e
Venezuela; entre Bolívia, Chile e Peru; entre Brasil com Paraguai possuem pon-
tos emblemáticos dessa condição; na América Central, citam-se as fronteiras entre
Nicarágua com Costa Rica e Honduras, entre Guatemala com Honduras, Belize e
México, sem esquecer a fronteira da República Dominicana com o Haiti.
CondiçãoC – Alta integração formal, com alta integração funcional. Fronteiras

Vibrantes.
São fronteiras vivas (porém diferenciadas do conceito militar), caracterizadas por
uma presença demográfica relativamente importante e por uma estrutura social
complexa.
Os habitantes desses espaços não se sentem constrangidos em criar capilarida-
des nas suas trocas e relações, pelo fato de serem componentes de nações distintas.
Indiferentes a isso, interagem e constroem espaços próprios comuns, invadem terras
internacionais, trocam informações, produtos, relações, configurando dinâmicos
espaços geográficos, criando normas e articulações definidas para atenderem suas
necessidades, transgredindo determinações provenientes de instâncias situadas em
Comumente se lê na imprensa denúncias de envolvimento de pessoal da Administração

15
Pública de cidades de Fronteira, envolvidos em negócios ilícitos; como, ainda que pouco noti-
ciado, a retirada de agências bancárias de cidades fronteiriças, dada pelo volume excessivo de
depósitos bancários.
38
círculos distantes, em áreas externas a elas (Müller, 2003). São nessas áreas que se
reforçam as identidades e se produzem novos pertencimentos com mais força e pro-
priedade. A permeabilidade está profundamente enraizada movendo restrições, for-
matando movimentos de pertencimento e práticas compartilhadas. Assemelha-se ao
que Martínez (1994, p.7) define como fronteiras integradas, com permanente estabi-
lidade, funcionalmente fusionadas e movimento irrestrito de pessoas e mercadorias16.
E, por assim ser, são áreas típicas de tensão constante, porém oferecem alter-
nativas e oportunidades vinculadas às vantagens comparativas de ter mercados de
trabalho amplo, com preços e salários diferentes, que multiplicam as possibilidades
de emprego, atraindo trabalhadores, investidores e consumidores (Anguiano Téllez,
2005). Aqui, há confrontação/cooperação entre duas visões: a das “organizações eco-
nômicas” e a das “organizações políticas”, com mais intensidade e aparência; este
embate torna-se benéfico quando uma consolida um limite à outra.
As transgressões, manutenções, interposições, distorções e as trocas confirmam
um movimento e um comportamento transversal na convivência e nas interações
fronteiriças, favorecendo uma dinâmica particular das atividades, dando caracte-
rísticas singulares ao território, mais ainda, nas conurbações de médio porte. Ao
mesmo tempo em que os abusos da funcionalidade são, no geral, corrigidos pela
imposição de ações de integração formal – espessa atuação aduaneira, interposição
policial, válida presença judiciária, etc. – precata a sobreposição de poder paralelo.
Concomitantemente, a integração funcional oferece vantagens suficientes para cons-
truir uma relação de convivência capaz de embaralhar os costumes culturais e as
relações pessoais, indefinindo partes e erigindo uma identidade singular, sem signi-
ficar sujeição apátrida.
São regiões facilmente identificadas pela presença de conurbações ou semiconur-
bações, geralmente não muito recentes, com ou sem substantivas assimetrias.
CondiçãoD – Alta integração formal, mas com baixa integração funcional.

Fronteiras Protocolares.
Esse é um território tomado por ações de Estado ou de grupos empresariais à distân-
cia, visando potencializar sua posição competitiva frente a outras regiões ou a outras
empresas, através da dinamização das exportações e/ou importações, criação de por-
tos aduaneiros ligados por rodovias, zonas especiais de exportação, concentrando as
atividades de trocas no entorno dessas iniciativas.
Martínez (1994) define um modelo de integração partido da relação entre os níveis de
16
tensão com a integração, chegando a quatro propostas: fronteiras alienadas; coexistentes; interde-
pendentes e integradas.
39
Ali reinam a burocracia e suas ordens. Os programas entre países vizinhos, obje-
tivando a ampliação das relações comerciais, o controle de zoonoses com vacinação
de rebanhos, educação sanitária, atividades militares para combate ao narcotráfico e
ao contrabando, despreza os nexos de cooperação e integração cotidiana do territó-
rio. Mais que isto, as formas de cooperação feitas amiúde, não apenas são desapoia-
das, mas também combatidas.
No âmbito geral, há uma sobreposição normativa controlada desde arriba,
enquanto as atuações dos “organismos econômicos” são determinadas pela lógica
conjuntural exercida e controlada, em maior parte, pelo “circuito superior da econo-
mia”. As externalidades suplantam e sufocam as horizontalidades criativas.
Nessas fronteiras, por conta da formalidade descabida, há impedimento, tácito
e explicito, no trato de pessoas com o país vizinho, resultando na construção de
precários laços fraternos e entrelaçamento cultural acanhado. As assimetrias, que
sempre aparecem como forte instrumento de criação de funcionalidades, quando ali
se apresentam, demoram muito para consolidar mudanças qualitativas e quantitati-
vas no comportamento social.
São fronteira que vivem do passivo delírio das incursões burocráticas, os “orga-
nismos políticos” e, neste caso, se posicionam, no geral e no particular, como guar-
diões da manutenção e recriação do status quo, ou seja, são cooptados – e não asso-
ciados – pelos “organismos econômicos” para serem gestores de um espaço urbano
adequado para uma destinação estrita.
Apesar de esta situação ser tão frágil, do ponto de vista da integração - tanto
quanto aquelas fronteiras crespas -, não se postam, não se assumem e negam qualquer
fragilidade, sendo considerados pelos Estado-Nações, (e pela mídia), como verdadeiros
exemplos de desenvolvimento, integração e guardiões da conduta apropriada de uma
fronteira segura e inteligente. Ledo engano. Na verdade, são ambientes controlados e
apenas isto. E, como são ordenados por fatores exógenos, o peso das instabilidades nas
relações comerciais, as vicissitudes dos acordos diplomáticos e as oscilações constan-
tes no crescimento econômico dos países, fazem desses territórios, ambientes também
muito frágeis devido a exaustiva formalidade – embora a aparência indique o avesso.
Isto, sem desperceber sobre a possibilidade de utilização, por parte de grupos ilícitos,
dos mecanismos burocráticos para transitar mercadorias perigosas.
Deslocamentos e deslizamentos
A Tipologia apresentada, que se articula sob duas lógicas e apresenta quatro tipos de
relações fronteiriças, não traz consigo a primazia de uma forma sobre a outra.
Nas situações B e C as empresas, as entidades e as articulações funcionam, em
40
relação à fronteira, sob a égide de uma lógica territorial na qual as ações acontecem
por mecanismos endógenos, movidos por inter-relações de múltiplos atores, priorita-
riamente locais; neste caso, a complementaridade, (saudável ou não), existe e tende a
tecer relações horizontais de parceria efetiva.
Totalmente outro é o sistema colocado nas situações A e D. Nestes subsistemas,
as integrações com a fronteira são ditadas por articulações exógenas; o efeito meio
geográfico é subsumido pelas relações verticais.
Considerando que, assim como a sociedade em geral, a fronteira ou é dinâmica
por fatores intrínsecos, ou é dinâmica por reflexos de vetores exógenos, ou ainda é,
particularmente, apática; e, considerando que a fronteira é mais porosa, ambígua e
permeável do que outras partes dos territórios nacionais, não se pode considerar que
a posição desses diferentes tipos de situações seja estática. Os sistemas podem se des-
locar em ambos os sentidos, porém há uma tendência mais factível de deslocamento
e deslizamento17, a dizer:
• de Distante paraCrespa ou paraProtocolares – na fronteirahá uma particula-

ridade digna de registro: o dinamismo é sempre desigual18. Dificilmente se
observam “calmarias” em ambos os lados por muito tempo; no geral, pelo
menos um dos lados é - ou torna-se dinâmico - e concebe mecanismos de
repasse de parte desse dinamismo ao outro lado. Tal fato obsta por petrifi-
car relações indolentes nos territórios fronteiriços; ou por meios de relações
horizontais, as cidades buscarão engenhos criativos de aproximação maiori-
tariamente funcionais, deslizando para a Situação B; ou forças externas, sob
a tutela do Estado, marchetam condições forçadas de aproximação, deslo-
cando para uma Situação Protocolar;
• de Crespas ou Protocolares para Vibrantes – é impossível manter um territó-
rio na condição de “terra sem alvará de conduta” indeterminadamente, em
especial se este território estiver na linha divisória; o outro lado da moeda
também é verdade: a população fronteiriça não se aquietará por todo tempo,
ante as restrições sem propósito impostas pela base normativa, às comuni-
cações com o país vizinho. Quando existe uma dada região fronteiriça com
Os deslocamentos são mais aferidos no sentido da imposição de forças externas; enquanto

17
os deslizamentos dizem respeito mais às formas indulgentes das forças internas.

18
Cabe registro o fato de que, raramente, o desenvolvimento acontece simultâneo e sime-
tricamente na Fronteira, um lado, por diversos fatores, imprime o ritmo de crescimento econô-
mico do qual o outro lado se associa voluntariamente, isto é muito mais visível nas conurbações.
“As conurbações de fronteira possuem uma conta que não fecha: os problemas se multiplicam,
enquanto as vantagens se dividem” (Oliveira, 2012, p 81).
41
fluxos abertos e desregrados sujeitos às imposições da participação invisível,

forças internas e/ou desde arriba forçarão o estabelecimento de normas e
regulações para a integração existente, sem significar destruir a comunicação
social presente; ou seja, a Situação Crespa vai se deslocando para a condi-
ção Vibrante, enquanto naqueles territórios de exagero normativo, com o
tempo, a população se encarregará de abrir frechas para estreitar relações
funcionais com o outro lado, despromovendo normas e condutas de apar-
tamento, fazendo emergir porosidade territorial sem quebrar a presença dos
fluxos formais, especialmente se for constatado o aumento populacional (em
um ou ambos lados), forçando o deslizamento de uma condição Protocolar
para uma Situação Vibrante. De qualquer modo, os fluxos pendulam, acom-
panhando comportamentos de demandas sugeridas por acordos suprana-
cionais, oscilações cambiais, estratégias nacionais, etc., sugerindo afirmar
queoutros deslocamentos, e deslizamentos também podem acontecer.
O deslocamento na direção das exportações (e/ou importações) regionais de

determinado produto pode suscitar o aparelhamento de portos e de outras infraes-
truturas em determinadas regiões da fronteira, o que ocasionaria, por efeito, a ins-
tauração de atividades de integração formal. Se isto ocorrer em um território de
situação Distante, ele tenderia à condição Protocolar rapidamente; se ocorrer na con-
dição Crespa ele tenderia à condição Vibrante19; e, se ocorrer na situação Vibrante,
poderia, ainda que em menor possibilidade, influenciar a região que tenderia a des-
locar, em situação extrema, para situação Protocolar.
No caso de ocorrer uma desmobilização geral dos fluxoscomerciais e servi-
ços, provocadas por qualquer motivo, cria uma nova regionalização e pode provocar,
como efeito, um deslocamento ou deslizamento em qualquer direção difícil de pre-
ver. Como ainda, acordos supranacionais podem, inopinadamente, criar e desesti-
mular zonas de livre comércio; estratégias estatais podem provocar deslocamentos
populacionais (frentes pioneiras, assentamentos rurais, etc.) ou de empresas (via
desoneração); e, iniciativas de intercâmbios por atores locais: tendemsugerir uma
nova espacialidade capaz de redefinir sinergias e competências, variar as situações de
integração e reordenar a posição em todas as direções.
19
Caso como se identifica a fronteira de Corumbá (Brasil), com Puerto Quijarro e Puerto
Suarez (Bolívia), saindo de uma fronteira protocolar nos 1970s passando, com a instalação do
porto aduaneiro e da chegada do gasoduto Br-Bo, asfaltamento da BR 262, para a condição de
ser uma vibrante fronteira, nos dias que correm.
42
Finalizando
A Tipologia pontuada neste artigo gravita no entorno dos princípios da diferen-
ciação e da aproximação entre as fronteiras. Cada fronteira é uma fronteira, com
diferenciações profundas entre elas; por outro lado, há muitos elementos similares
nos laços que atam os seus diversos formatos de integração. Aqui estão expostos
quatro tipos de aproximações correlacionadas a duas categorias, e assim, coloca-se
na perspectiva de uma proposta digna de todas observações.
Ao arquitetar um instrumento para apontar a característica majoritária das rela-
ções congruentes do território, tal proposta não cogita ser monolítica, muito menos
imutável, definitiva e inquestionável, mas, ao contrário, a matriz na qual está assen-
tada é refém das dinâmicas territoriais e das novações sobrevindas do processo histó-
rico. O horizonte dessa tipologia não está disposto a uma condição monotética, com
caráter normativo cristalizado e peremptório, e sim, vislumbra um modelo hipotético,
cuja validade se funda na situação possível da sua condição histórica, especialmente
se considerando que, neste século, tem se enfatizado um “rebordering” (uma espécie
de re-delimitação), não apenas com o reforço na ideia de fronteira reafirmada pelos
tradicionais conceitos de segurança, riscos e ameaças, mas sobretudo com a criação
de novas funções, práticas e discursos em tono do tema fronteiriço, como bem alerta
Hernandez e Campos-Delgado (2015 p.11).
A base deste estudo está na trajetória de quatorze anos de experiência adquirida
pelo Centro de Análise e Difusão do Espaço Fronteiriço (CADEF) com estudos e
projetos técnicos nas áreas de fronteira. Verificaram-se, no rolar destes anos, que
muito do que ocorre nas fronteiras é dado pela ausência de políticas públicas ou
sua inadequação e ineficácia e também por um conjunto de leituras equivocadas e
enviesadas sobre o processo de integração em curso, ou ainda, por pechas ideologi-
camente atiradas para justificar inaptidões jornalísticas e inépcias administrativas.
O combate ao narcotráfico, à guisa de exemplo, que tem suscitado um imenso
debate nos dias atuais, impõe formas, atitudes e condutas diversificada para cada
meio geográfico diferentes20razões que justificam e comprovam as excessivas con-
sequências negativas e a pouca eficácia do combate ao narcotráfico na atualidade,
como bem lembra Jelsma (2011).
20
Como se observa o relatado por Tapia y Tagle (2013) na região de Tarapacá - na fronteira
do Chile com a Bolívia - é muito diferente daquele formato de aludido por Vellinga (2004), ao
analisar as modificações na metodologia de atuação do tráfico na Colômbia, assim como difere
das condições relatadas por Oliveira e Linjardi (2013) e Oliveira e Costa (2012) na cidade de
Corumbá - na fronteira Brasil-Bolívia.
43
O tipo de relações acenado neste estudo provém de uma lógica territorial susten-
tada na complementaridade instável, modificável e indecisa. Porém, concebem pro-
priedades e vantagens com as quais se podem contar, permitindo a cada localidade
acionar seus atores no esforço de operacionalizarem recursos e promoverem for-
mas alternativas (ou até tradicionais) de desenvolvimento endógeno das fronteiras.
Requer-se, para tanto, disposição necessária para constituir mecanismos de observa-
ção com certo rigor cientifico, mas também com capacidade técnica para averiguar,
distinguir, separar e propor ações coordenadas de mediaçãopolítico-administrativa
e social, distanciando-se de umdiagramacartesiano estrito de feição meramente téc-
nico ou deroupagem puramente acadêmico.
O papel dos atores administrativos e sociais, sejam fronteiriços ou distantes,
refletem Oliveira e Oddone (2013), em qualquer período do tempo e do espaço foi
e será fazer com que as fragilidades territoriais sejam abrandadas diante da presença
das potencialidades presentes, o que coloca em destaque a necessidade de ajuizar
sobre as particularidades de cada fronteira, com relação à coesão territorial, às assi-
metrias econômicas e sociais e ao escopo do processo de integração. É, emsíntese,
no que esta Tipologia intenta cooperar.
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47
PARADIPLOMACIA TRANSFRONTERIZA: REFLEXIONES TEÓRICAS
Nahuel Oddone
“La magnitud del fenómeno integracionista ocultó durante los años iniciales de
la Posguerra Fría una segunda tendencia, que no ha sido menos significativa: la
potenciación de los espacios interiores del Estado nacional, aquellos que bajo
la denominación de regiones, comunidades autónomas, provincias o estados,
constituyen el ámbito subnacional” (Luis Maira, 2006: 84).
“Lo sustancialmente llamativo en el fenómeno contemporáneo de la paradiplo-

macia es, justamente, esa aparente pérdida de la exclusividad estatal en el juego
tradicional de la diplomacia que hoy en día ‘se abre’ para dar paso a la acción
de agentes supra y subnacionales en la formulación e implementación de sus
propios diseños de política exterior y que, incluso, los propios actores estatales
parecen tener que aceptar, aunque quizás con más resignación que beneplácito”
(David Sarquís, 2013: 59).
“No debe pensarse el ascenso de la paradiplomacia como el declive de la

diplomacia estatal, sino que se trata de un conjunto de prácticas de interrela-
ción transnacionales que se superponen parcialmente a aquélla y complejizan el
escenario político mundial. Asimismo, estas prácticas no constituyen una (re)
producción mimética de los procesos tradicionales de la política exterior, sino
que los estilos y estrategias de actuación están marcados por objetivos y motiva-
ciones mucho más concretas y delimitadas” (Mariano Ferrero, 2006: 7).
“A pesar de toda nuestra sofisticación metodológica, probablemente no com-

prendemos la política internacional contemporánea como debiéramos; debido
a que el desarrollo teórico de nuestra disciplina va actualmente por detrás de la
cambiante realidad de la práctica diaria de los asuntos internacionales” (Donald
Puchala y Stuart Fagan, 1974: 247).
49
Nahuel Oddone
Introducción
Probablemente al entender la movilización política subnacional más allá de las
fronteras para fortalecer un grupo de territorios en este mundo global, se deban
considerar –en primer lugar– los procesos de transformación ocurridos al interior
del Estado-Nación. Sin lugar a dudas, dentro de la teoría de las relaciones inter-
nacionales, han sido fundamentales los aportes de Keohane y Nye (1988), quienes
entendieron al final de la guerra fría, que nuevos temas de la agenda internacional
estaban surgiendo al mismo tiempo que emergían otros actores de naturaleza no
estatal. Vale la pena mencionar que estos autores no realizaron una construcción
téorica sobre el relacionamiento internacional a partir de actores subnacionales pero
su entendimiento sobre el surgimiento de relaciones intergubernamentales y trans-
nacionales, en paralelo con las relaciones interestatales, contibuyó con el desarrollo
teórico de la proyección internacional desde el componente subnacional o subesta-
tal. Los procesos de transformación experimentados en el escenario internacional
han elevado “la importancia de los asuntos transnacionales y facultaron a diferentes
actores para tener un papel más amplio en la política mundial” (Nye, 2003: 2).
Las modificaciones de política interna que se han observado al interior de los
Estados nacionales desde el fin de la guerra fría, en donde la rígida centralización
estatal ha dado lugar a un mayor reconocimiento de la autonomía de las unidades
subnacionales compositivas así como a procesos de descentralización y de transfe-
rencia de competencias que han fortalecido las capacidades de los gobiernos locales
y regionales. Todos estos procesos internos, al mismo tiempo, han tendido a modi-
ficar la calidad democrática de los países ya que el factor responsiveness, entendido
como el cumplimiento de las demandas, intereses, expectativas de los ciudadanos y
ciudadanas, se ha convertido en una variable fundamental de los diferentes niveles
de gobierno de los Estados.
Los gobiernos subnacionales han interpretado su proyección internacional desde
dos perspectivas: 1) como una movilización política con raíces internas producto de
las demandas de sus ciudadanos y ciudadanas conectados globalmente a partir de
las tecnologías de la información y la comunicación con sus pares de otros países,
con sociedades civiles más densificadas, que los han llevado a demandar políticas
públicas con mayor innovación y eficacia o la transferencia de buenas prácticas
internacionales; y, por otro lado, 2) como una respuesta “desde el territorio” a la
fragmentación de la economía global que los ha obligado a “encadenarse” producti-
vamente bajo nuevos esquemas y lógicas que se basan en la necesidad de construir
ventajas comparativas dinámicas en el marco de la conformación de megamercados
y la irrupción de cadenas globales de valor al mismo tiempo que todavía persiguen la
50
Paradiplomacia transfronteriza: reflexiones teóricas
disminución de la heterogeneidad estructural que ha caracterizado a las economías

nacionales y la resolución de otras asimetrías.
“La paradiplomacia puede ser definida como la participación de los gobiernos no
centrales en las relaciones internacionales, a través del establecimiento de contactos
permanentes o ad hoc con entidades públicas o privadas extranjeras, con el propó-
sito de promover diversos aspectos socioeconómicos o culturales, así como cualquier
otra dimensión exterior de sus propias competencias constitucionales” (Cornago,
2001: 56). La paradiplomacia puede verse como una suerte de democratización de la
política exterior al contemplar las necesidades e intereses de los diferentes niveles al
interior de un Estado (incluyendo aquellos de sus zonas de frontera).
A continuación, se analiza la paradiplomacia desde cinco perspectivas teóricas,
para luego analizar la paradiplomacia transfronteriza y extraer algunas conclusiones.
La paradiplomacia desde cinco perspectivas teóricas

“En los últimos años, la mayor complejidad de las relaciones internacionales ante la
emergencia de nuevos y más plurales actores, la generalización de procesos democrá-
ticos y descentralizadores en el mundo, el renacimiento de las dinámicas políticas
y sociales de base territorial, y la generación de nuevas visiones sobre el desarrollo,
llevaron a replantear los esquemas clásicos de cooperación internacional” (Romero,
2004: 19) y de las diferentes formas de relacionarse por parte de los gobiernos
subnacionales.
Varios son los debates que se han generado desde la teoría de las relaciones inter-
nacional con respecto de la interpretación de esta actuación internacional de los
gobiernos no centrales. En esta nueva inserción global de actores político-jurisdic-
cionales recién llegados al mundo de la posguerra fría, la idea de Estado nacional
omnipotente pierde exclusividad, planteándose la necesidad de una formulación de
nuevos paradigmas en las relaciones internacionales. Se asiste a una valorización de
nuevas escalas geográficas supranacionales y subnacionales, así como al surgimiento
de nuevos conflictos a partir del entrecruzamiento y superposición de actores, espa-
cios, competencias y procesos tanto transnacionales como locales.
En materia de relaciones internacionales subnacionales existe una abundante
literatura que no ha sido sistematizada desde una perspectiva de encuadre teórico
(Luna Pont, 2010). No obstante, siguiendo los abordajes teóricos, principalmente
iberoamericanos, de Caterina García Segura (1992; 1993), Francisco Aldecoa y
Michael Keating (2001), Noé Cornago Prieto (2001, 2010), Roberto Russell (2006;
2010), Luis Maira (2006; 2010), Vanessa Marx (2008), Leonardo Granato y Nahuel
Oddone (2008; 2009; 2009a; 2010), Zidane Zeraoui (2009; 2013), Miguel Ángel
51
Nahuel Oddone
Martín López y Nahuel Oddone (2010), Mariana Luna Pont (2010; 2011) se pueden
registrar cinco grandes encuadres teóricos: 1) desde la perspectiva del actor inter-
nacional; 2) desde la perspectiva de la política exterior y los procesos de toma de
decisiones; 3) desde la perspectiva de desarrollo territorial; 4) desde la perspectiva de
la integración regional y; 5) desde los enfoques de la gobernanza.
Figura 1. La paradiplomacia desde cinco perspectivas teóricas
Fuente: Elaboración propia.
Desde la perspectiva del actor internacional

Caterina García Segura (1993) parte de un interrogante absolutamente vigente:
“¿quién consigue ejercer su influencia en la esfera internacional? Es decir, retoma la
pregunta de ¿cuáles son los actores del sistema internacional? que han sido una cons-
tante en la evolución teórica de la disciplina de las relaciones internacionales. La
cuestión ha sido, y sigue siendo, clave en el debate teórico, puesto que de las repues-
tas que se le dan a esta cuestión derivan las diferentes aproximaciones al estudio de
las relaciones internacionales” (García Segura, 1993: 14).
52
Históricamente el predominio de visiones estatocéntricas centradas en el modelo

westfaliano ha limitado la naturaleza y orientación de la política internacional, pero
con el surgimiento de las perspectivas transnacionalistas en los años setenta, comenzó
un proceso de reconocimiento de nuevos actores internacionales y de diversificación
de sus canales de relacionamiento dada la interdependencia creciente que se obser-
vaba en el sistema internacional. De hecho, el fin del mundo bipolar es un hecho
que no se puede desvincular del proceso de cambio estructural de las economías
centrales, de la consolidación de las relaciones del tipo norte-norte entre las poten-
cias mundiales y del nacimiento de un orden económico internacional entendido
bajo la lógica de una interdependencia compleja de carácter global.
El alemán Karl Kaiser, considerado uno de los padres del transnacionalismo
junto a Robert Keohane y Joseph Nye, indicó que nunca el modelo estatocéntrico
había existido en estado puro en la historia (salvo en los siglos XVIII y XIX en los
que la situación internacional se aproximó a tal esquema) y criticó el olvido que los
especialistas habían tenido respecto de las interacciones a través de las fronteras, los
grados de interpenetración e interdependencia y la importancia de los actores no
estatales (Kaiser, 1969). Desde esta perspectiva, el concepto de política interna-
cional de basamento realista no refleja la complejidad del sistema internacional. El
modelo que mejor explica las relaciones y dinámicas de la sociedad internacional es
el de la política multinacional, que comprende los procesos en los cuales las buro-
cracias públicas reparten valores en los marcos de toma de decisiones que están en
interpenetración a través de las fronteras nacionales (Kaiser, 1969). A partir de esta
interpretación, Kaiser estructura tres modelos: la toma de decisión multiburocrática,
la integración, y la política transnacional (Del Arenal, 1990).
Por aquel entonces, los estudios internacionales empezaron a considerar los
denominados nuevos actores internacionales, principalmente a partir de la gravitación
de las empresas multinacionales, el surgimiento de nuevas organizaciones interna-
cionales, la conformación de organizaciones no gubernamentales y la emergencia de
movimientos sociales transnacionales (Mansbach, Fergunson y Lampert, 1976). La
complejidad era tal que las concepciones más tradicionales ya no lograban explicar
el surgimiento, desarrollo e intensidad de las relaciones internacionales sólo desde la
óptica de las relaciones interestatales.
La Interdependencia Compleja se cuestionaba así el modelo del Estado-nación
como actor unitario de la realpolitik; generando un incremento en el número y tipo
de actores internacionales, una agenda internacional sin jerarquías o con una jerar-
quía más difusa en la política mundial de la que emergían múltiples canales de rela-
cionamiento que podían ser interestatales, transgubernamentales o transnacionales;
y en la que tendía –por un lado– a devaluarse de manera creciente el uso de la fuerza
53
Nahuel Oddone
militar y –por el otro lado– a aumentar la importancia de los factores económicos en

el sistema internacional (Keohane y Nye, 1977).
Junto a la concepción de burocracias públicas de Kaiser (1969), el reconocimiento
de los canales transgubernamentales de Keohane y Nye (1977), entendidos como las
redes de relaciones entre burocracias gubernamentales encargadas de tareas simila-
res, se introdujeron las líneas de análisis sobre los actores gubernamentales domésti-
cos a partir de las cuales, en gran parte, se comenzarían los estudios sobre la acción
internacional de los gobiernos subnacionales. Es de mencionar que Keohane y Nye
no abordaron esta última cuestión pero contribuyeron con sus estudios a la apertura
de esta nueva perspectiva en el campo disciplinar de las relaciones internacionales.
Si en los enfoques más tradicionales la categoría actor se define a partir de un
criterio jurídico-formal, en los enfoques posteriores al transnacionalismo la justifi-
cación es de tipo funcional a partir del proceso por el cual la entidad subnacional
reúne la capacidad de movilizar recursos para alcanzar objetivos y ejercer influen-
cia en el sistema internacional (Russell, 2010: 84). En consecuencia, la autonomía
sucede –en cierta manera– a la soberanía como una categoría de análisis y se valora
la habilidad o capacidad de las entidades subnacionales para provocar consecuen-
cias en la política mundial (García Segura, 1992; 1993 y Luna Pont, 2010). García
Segura (1993) enfatiza que ya Keohane y Nye insistieron “en la importancia de la
capacidad o de la habilidad versus la definición o calificación de entidad soberana:
cuando entidades no estatales son capaces de afectar el curso de los acontecimientos
internacionales se convierten en actores y, por tanto, entran en competencia con el
Estado-nación” (García Segura, 1993: 16) como ha sucedido con ciertos actores del
terrorismo internacional y el crimen organizado que no responden a ningún Estado
en particular.
Papel fundamental jugó en este contexto Chadwick Alger, quien hizo un lla-
mado para orientar las investigaciones internacionales desde lo local, centrando a
las ciudades, de perfil industrial principalmente, como unidades de aproximación
de la política mundial. Para Alger (1977; 1988; 1990), las ciudades desempeñan un
papel importante en la política global debido a que son núcleos creadores de nueva
tecnología y cultura que se expande a partir de ellas, son nodos de los sistemas inter-
nacionales que facilitan la interconexión, son los cuarteles generales desde donde
se ejerce la idea del control tanto gubernamental como no gubernamental y por la
identificación ciudadana y la protección que las personas encuentran en ellas.
Ivo Duchacek intervendría en el debate, centrando su análisis en los Estados
federales1, proponiendo analizar las múltiples voces que se escuchan en el ámbito
Según Watts (1999), existen varias razones por las que se dio un auge del federalismo en
1
la década de los noventa. Una primera razón es la consolidación de la democracia, expresada

54
internacional, entre las que prestaba particular atención a los actores gubernamenta-
les subnacionales2, los que posteriormente serían considerados entre los perforadores
de la soberanía estatal. Para explicar el fenómeno de penetración de las fronteras
nacionales, Duchacek, Latouche y Stevenson (1988) las entienden como tamices
(sieves) frente a la imagen realista de las fronteras como caparazones (hard shells)
impenetrables que podrían estar representadas por las denominadas “instituciones
conchillas” (Giddens, 2000), instituciones que se han vuelto inadecuadas para las
tareas que están llamadas llegando a ser “instituciones zombies” (Beck, 1997), insti-
tuciones que externamente se las percibe como iguales pero internamente se encuen-
tran en un proceso de cambio. La interdependencia acaba con los compartimentos
estáticos los que empiezan a ser interferidos y penetrados (marbled) por otros acto-
res. Entre los estudios se clasifican los diferentes perforadores; identificando incluso
como categoría de análisis a los perforadores subnacionales, entre los que se destacan
los gobiernos locales, municipales o regionales, especialmente las comunidades terri-
toriales o etnoterritoriales3.
La fragmentación del Estado nacional se convirtió prontamente en un tema
abordado desde las múltiples corrientes de las relaciones internacionales dada la dis-
persión geográfica de las actividades económicas característica de la globalización.
Los procesos de descentralización en numerosos países y la delegación de parte de la
soberanía hacia instituciones supranacionales en el marco del nuevo regionalismo,
pusieron en tela de juicio al Estado a partir de lo que algunos entendían como el fin
del Estado nación (Kenichi, 2005) o la generación de un Estado red (Castells, 1998)
en el marco del fin de la historia (Fukuyama, 1992); o por el surgimiento de las
llamadas ciudades-regiones (Calzada y Björk, 2014), de las ciudades liberales (Harvey,
2010),de las ciudades globales (Sassen, 1991), o de las regiones-Estado (Ohmae, 2005),
o incluso, de las regiones no territoriales (Ruggie, 1993).
Es en este contexto que las unidades subnacionales se convierten en objeto de
estudio como actores relevantes de la política internacional, confrontándose con el
en la aspiración de la ciudadanía de ser representada a través de gobiernos más cercanos a sus

intereses, es decir, gobiernos con un mayor grado de responsiveness. La segunda razón tiene que
ver con la globalización donde interactúan fuerzas políticas y económicas a nivel doméstico e
internacional, así como al reconocimiento del carácter no centralizado de la economía de libre
mercado (reestructuración del capitalismo global). La tercera razón se relaciona con la noción
de subsidiariedad, es decir, con la idea que los gobiernos centrales deberían únicamente atender
las labores que sus unidades constitutivas no puedan cumplir por sí mismas (Watts, 1999: 4-5).
Otros actores considerados por Duchacek son la oposición, las comunidades etnoterritoria-
2
les y los grupos de interés.

Los otros perforadores son la oposición; los grupos de intereses privados y los inmigrantes.
3
55
Nahuel Oddone
surgimiento de nuevas aproximaciones y teorías que abordan la territorialidad desde

una perspectiva moderna. La economía no territorial, forma parte de un mundo
que tiene como premisa “la importancia soberana del movimiento” y no del lugar.
“La importancia a largo plazo de la región, al igual que el de las ferias medievales,
puede residir en sus nuevas formas de comportamiento e institucionales y en las
construcciones del espacio-tiempo novedosas” (Ruggie, 1993: 173). La conceptuali-
zación avanzó en tal sentido que algunos autores empezaron a hablar de políticas post
soberanas (MacCormick, 1993; MacCormick, 1999). Asimismo, algunos propugna-
ban un abandono del término de relaciones internacionales y su sustitución por el
de política global como primer indicativo de nuevas modalidades de manejo de los
asuntos agregados (Ferguson y Mansbach, 1996) que posteriormente se reafirmaría
en el paradigma de la gobernanza, cuya evolución se ha convertido en uno de los
sostenes fundamentales de la acción internacional de los gobiernos subnacionales.
Dada su evolución, los enfoques de la gobernanza son analizados como una perspec-
tiva teórica independiente.
Desde la política exterior y los procesos de toma de decisiones

Al igual que en la perspectiva del actor internacional, inicialmente en las concepcio-
nes más tradicionales de política exterior y de procesos de toma de decisiones, han
predominado los enfoques centrados en el Estado nacional y en la división taxativa
entre los asuntos internos y externos. “Mientras que los análisis de relaciones inter-
nacionales se centran en los procesos de interacción global que involucran por lo
menos a dos unidades diferentes dentro del sistema internacional, los estudios de
política exterior se refieren a aquéllas acciones que tienen lugar en un determinado
país y que se dirigen a su medio externo” (Van Klareven, 1984: 15-16). Incluso,
dentro de las variables que afectan el comportamiento de política exterior la clasi-
ficación más conocida y utilizada es aquella que distingue entre factores externos e
internos (Van Klareven, 1984).
Hay tres grandes cuestiones que definen y diferencian la política exterior de los
países: 1) la agenda internacional, es decir, los intereses concretos que los países per-
siguen en su accionar externo; 2) los objetivos, la posición que ese país desea alcanzar
o el estado de cosas que pretende lograr a través de la satisfacción de sus intereses4 y;
3) el estilo que caracteriza la formulación y aplicación de esa política que remite el
carácter activo o pasivo del Estado.
Su definición implica tres pasos: 1) su establecimiento y formulación; 2) determinación de

4
posiciones disponibles y; 3) elección de cursos de acción (la adopción de la decisión).
56
Desde la corriente realista, la política exterior es una prerrogativa de los gobier-

nos centrales y expresa el interés nacional5, incluso el enfoque de la política del poder
considera a las acciones de otras naciones como los principales factores condicionan-
tes de las decisiones en materia de política exterior de un determinado país (Aron,
1985; Morgenthau, 1986). Los primeros estudios que se apartaron de este modelo
tradicional de actor racional unificado se dirigieron hacia los modelos burocráticos y
organizacionales (Allison, 1988).
Estos enfoques que tendieron a fragmentar la unicidad de la política exterior
favorecieron un acercamiento relativamente lento de ciertos teóricos al estudio de las
unidades subnacionales y su influencia sobre la política exterior nacional. Surgieron
así enfoques como la diplomacia de dos niveles (Evans, Jacobson y Putnam, 1993;
Putnam, 1996; 1998) o el de la segunda imagen invertida (Gourevitch, 1996). La
diplomacia de doble nivel está constituida por un nivel en el que se sientan los repre-
sentantes del Estado frente a frente a negociar en la arena internacional y, por otro,
aquel que han de desarrollar los representantes del Estado en la arena doméstica, sea
para su ratificación o para favorecer la credibilidad de la posición negociadora. En
la segunda imagen invertida, Peter Gourevitch (1996), busca revocar la interpreta-
ción estática de la segunda imagen waltziana6 revisando los orígenes internacionales
de la política doméstica. “El sistema internacional no es sólo una consecuencia de
la política y estructuras domésticas, sino una causa de las mismas” (Gourevitch,
1996: 23-24); por ello “las relaciones internacionales y la política doméstica están
tan interrelacionadas que deberían ser analizadas simultáneamente, como un todo”
(Gourevitch, 1996: 67).
Es en este contexto que Duchacek (1970; 1986), Michelmann y Soldatos (1990)
introdujeron el estudio sistemático del vínculo entre federalismo y política exterior.
La nueva interpretación del federalismo implica también apartarse de sus concep-
ciones clásicas en las que las unidades compositivas del Estado renunciaban a su
capacidad de actuar en política exterior en pos del gobierno central que ejerce dicha
representación. La evolución de los estudios ha incluido casos de regiones pertene-
cientes a Estados unitarios.
Se observa así una fragmentación o segmentación de la política exterior en la
que participan los distintos poderes públicos, ejecutivo, legislativo y judicial en sus
5
“El fundamento de la política exterior es el interés nacional, entendido como las necesi-
dades sociales, políticas y económicas que un Estado tiene para su existencia y funcionalidad”
(Velázquez, 2005: 70).
Waltz (1954) plantea en el libro El hombre, el Estado y la guerra tres niveles de análisis para
6
las relaciones internacionales: una primera imagen centrada en el hombre, una segunda imagen
en el Estado y una tercera en el sistema.
57
Nahuel Oddone
múltiples niveles, y un grupo creciente de actores no estatales, ocasionan una trans-

formación general de la diplomacia con base en su flexibilización (Stemmet, 2002).
La llegada periódica de nuevas diplomacias ha sido acompañada cada vez más con grandes
dosis de esperanza; invariablemente la esperanza por la paz, la emancipación, la seguridad, la
prosperidad, la igualdad y otras aspiraciones normativas. Sin embargo, para evaluar cómo y por
qué estas esperanzas se han visto frustradas no se puede hacer correctamente sin el reconoci-
miento de que la promesa de la diplomacia, como cualquier idea o práctica, es discutible (Costas
y Der Derian, 2010: 6).
Es en este debate sobre la diplomacia, de sus procesos de decisión y de su desarro-
llo en Estados federales donde la paradiplomacia comienza a ser interpretada como
una suerte de democratización de la política exterior al contemplar las necesidades e
intereses de los diferentes niveles al interior de un Estado. Stéphane Paquin resalta
enfáticamente que sólo se puede hablar de paradiplomacia cuando el mandato está
otorgado a representantes oficiales por un gobierno subestatal para negociar con
actores internacionales (Paquin, 2004). Para Lecours (2002), cuatro son las estruc-
turas o condicionantes que determinan la política internacional de las unidades
subnacionales en Estados federales: 1) el marco institucional formal, es decir, las pre-
rrogativas que el gobierno central otorga a los gobiernos subnacionales; 2) la forma
y tipo de relaciones que se establecen entre los gobiernos subnacionales y el gobierno
central (grado de conflicto o cooperación entre ambas partes); 3) la representatividad
de los gobiernos subnacionales en las instituciones federales (vale la pena analizar la
representatividad tanto formal cuanto informal) y; 4) el vínculo entre la agenda
nacional y los intereses de las unidades subnacionaes.
Cornago Prieto (2010) ha subrayado que los procesos de descentralización están
afectando el régimen de la política exterior, entendido como “el conjunto de prin-
cipios, reglas y normas que, formalmente reconocidos o no, establecen el límite de
las opciones políticamente permisibles para un gobierno en su política exterior”
(Kegley, 1987: 247) y desde la perspectiva que “las estructuras constitucionales y
las relaciones políticas internas no sólo ayudan a determinar los procesos a través de
los cuales emerge la acción exterior que también pueden afectar materialmente a la
propia sustancia de esas políticas y a la capacidad disponible en los gobiernos para
lograr sus objetivos en el sistema internacional” (Cornago, 2010: 119).
Esta perspectiva ha cobrado una mayor fuerza durante los últimos años ya que
desde las Cancillerías y Ministerios de Relaciones Exteriores, especialmente en
América Latina, se han realizado seminarios y conferencias, para comprender el
fenómeno de la paradiplomacia y sus vínculos con la política exterior.
58
Desde la perspectiva del desarrollo territorial

A partir de la convergencia de diferentes disciplinas como la Economía Política
Internacional (EPI), la Nueva Geografía Económica (NGE), la Economía del Desarrollo
y los Estudios Urbanos, a mediados de los ochenta, se inició una línea de investi-
gación sobre la reterritorialización de la economía que permitió debatir de manera
más amplia la relación entre economía, desarrollo y territorio (Fujita, Krugman y
Venables, 1999).
Durante la post Segunda Guerra Mundial, y particularmente a partir del final de los
sesenta y principio de los setenta, una variedad de actores subnacionales al interior de
los Estados (unidades federadas, regiones, comunidades urbanas, ciudades), reaccionaron
a los cambios sistémicos acaecidos en el nivel nacional-estatal y a la emergencia de una
creciente interdependencia global que directamente los envolvía internacionalmente. Este
fenómeno es más común entre sociedades industriales avanzadas federadas con base en
un sistema socio-político plural, desarrollo económico y una descentralización constitu-
cionalmente reconocida dan fuerza a las unidades federadas a jugar un papel más activo y
directo en los asuntos internacionales a través de la paradiplomacia. (Soldatos, 1993: 45).
El territorio recupera una función central en el vínculo sociedad-mercado global,

explicando los cambios generados por el Estado, los procesos de descentralización, y
las capacidades de respuesta desde lo subnacional y sus posibles articulaciones, tanto
a nivel nacional como transnacional, inter-regional e internacional para dar una
“repuesta a la globalización”. La EPI sin tener como su preocupación central la acción
internacional subnacional, analiza el fenómeno en términos de agentes que buscan
maximizar su utilidad, beneficios o satisfacción en un contexto construido a partir
de constreñimientos e incentivos producto de la globalización. De esta manera,
las modificaciones en los sistemas de intercambio económico transnacionalizados se
corresponden con unas nuevas formas de gestión territorial internacionalizada.
Con la internacionalización del capital se fractura la urbanización industrial
que había caracterizado al sistema de acumulación capitalista hasta la década de
los setenta, particularmente evidente en las capitales nacionales y sus áreas metro-
politanas. Este mismo proceso de internacionalización y posterior transnacionali-
zación del capital impactó geográficamente modificando las escalas nacionales de
acumulación, las regulaciones estatales y los procesos urbanos y rurales a partir del
surgimiento de nuevos centros urbanos y el desplazamiento del campo a la ciudad
como así también contribuyó con la creciente importancia de determinadas zonas
de frontera por ser nodos claves para la integración física o comercial, o por poseer o
contar con recursos naturales estratégicos.
59
Nahuel Oddone
La desmilitarización de las fronteras y la desmitificación y decadencia de la ideología de

la soberanía nacional; la declinación de las políticas de desarrollo regional, poblamiento e
integración interna a ultranza de los territorios nacionales; la relocalización de los actores
de producción y la redefinición de las relaciones espaciales por medio de las nuevas alter-
nativas tecnológicas de producción, circulación y comunicación; están dando testimonio
de que ha vencido toda una forma de concebir la gestión territorial. (Ciccolella, 1997: 65).
En el escenario actual signado por los procesos de globalización e integración

regional, los espacios de frontera juegan un nuevo papel en las dinámicas sociales,
económicas, culturales, migratorias, ambientales y de seguridad, en la medida que
la función del territorio se transforma y adquiere –una vez más– una relevancia
inusitada. El territorio ya no es sólo un elemento de contención y delimitación de
los países; ahora, forma parte de esas “nuevas regiones transfronterizas” que se están
creando entre los límites de dos o más países. Las interacciones socio-económicas
de este espacio ampliado, se extienden creando nuevos escenarios culturales, nuevas
dimensiones de desarrollo económico y construyen –a su vez– nuevas configuracio-
nes territoriales en un nivel transnacional que perforan la soberanía (Krasner, 2001),
en un proceso de escalamiento del territorio (Jessop, 2002) o de salto de escalas
(Smith, 1993), de interdependencia (Keohane y Nye, 1988) o de dinámicas glocales
(Robertson y White, 2004).
Se constituye así una redefinición de la escala en la que se realiza la dinámica del
capital y un nuevo diseño territorial; lo que para algunos se ha denominado gloca-
lización, un proceso combinado de globalización y reconfiguración local territorial
(una geografía local del capital). Procesos de desterritorialización y reterritorializa-
ción simultáneos que han afectado las relaciones entre ciudades y Estados como
modos interrelacionados de organización socio-económica, política y geográfica
(donde ambos son esenciales formas de territorialización del capital). Para Ciccolella
(1997), estos cambios se corresponden con los procesos de reterritorialización más
que desterritorialización. Los procesos de mutación territorial que se observan pue-
den entenderse como “procesos de reterritorialización, refuncionalización territorial,
nuevas fronteras o nueva territorialidad, inducida por el nuevo orden capitalista,
antes que hablar de desterritorialización o extraterritorialidad. (…) la dimensión
territorial y las particularidades de cada territorio han ganado en riqueza e intensi-
dad de contenidos, mietras que lo que sí se ha resumido a su mínima expresión es la
distancia o la dimensión espacio-temporal” (Ciccolella, 1997: 66).
En suma, la reestructuración del proceso de acumulación, los nuevos espacios de
producción y consumo y las nuevas políticas espaciales emergen de la interface local/
60
global. Procesos que en conjunto llevan a una redefinición del lugar de la localidad,
la que pasa a ser un espacio de regulación y organización institucional cada vez más
desconectado de las matrices territoriales del sistema interestatal y sustentado en una
nueva retórica acerca de lo local. El concepto de espacio como soporte geográfico
en el que se desenvuelven las actividades socioeconómicas, suele llevar implícita la
idea de homogeneidad. Dentro del espacio, se analizan fundamentalmente los temas
relacionados con la distancia, los costes de transporte, la aglomeración o la polariza-
ción del crecimiento. Desde la perspectiva del desarrollo local y regional, importa el
concepto de territorio, que incluye la heterogeneidad, las características medioambien-
tales específicas y los actores sociales, así como la existencia o el acceso a los recursos
estratégicos para el desarrollo productivo y empresarial (Alburquerque, 1995).
Si bien la economía mundial no impacta de modo homogéneo en todos los terri-
torios, en su mayoría se puede reconocer algún elemento particular o efecto especí-
fico producto del proceso de reconfiguración local tras el impacto de la globalización.
Deterritorialización y reterritorialización serían así el resultado del movimiento del
capital transnacional, de la generación “natural” de nuevos espacios de acumulación,
producción y consumo y de las políticas públicas diseñadas para atraer a ese capital o
mitigar su ausencia. En consecuencia, el entendimiento y la interpretación del lugar,
son siempre objeto de dinámicas locales y globales no necesariamente excluyentes.
Los resultados de la acción paradiplomática aún siguen teniendo una cierta concen-
tración entre las ciudades capitales nacionales o de las provincias o departamentos; o
bien, en aquellas posicionadas en corredores estratégicos o bien cerca de importantes
obras de infraestructura.
Lo local y lo global no se excluyen mutuamente; lo local tan sólo debe entenderse
como un aspecto de lo global. “No tiene sentido definir lo global como si necesa-
riamente excluyera lo local” (Robertson y White, 2004: 23). Lo local es el ámbito
donde se vive lo global. “La globalización significa también acercamiento y mutuo
encuentro de las culturas locales, las cuales se deben definir de nuevo en el marco de
este clash of localities” (Beck, 1997: 79). Los gobiernos locales se encuentran interco-
nectados por flujos, lo que ha generado modificaciones en su perfil pero, sobre todo,
ha generado modificaciones en sus políticas públicas.
Esto (…) significa (…) que los lugares no pueden ser más considerados como entidades
cerradas, autosuficientes. Para que haya interconexión se necesitan lugares densos de acti-
vidad, ricos de identidad y cultura, pero también disponibles a abrirse hacia el exterior (…).
En definitiva, todo depende de la vitalidad de lo local. Es decir, del papel que la economía
local, pero también de la sociedad local –instituciones, tercer sector, voluntariado, asocia-
ciones culturales y por los nuevos derechos– sepan desarrollar para construir economía y
territorio. Todos los sujetos locales tienen que estar implicados. (Bonomi, 2004: 72).
61
Nahuel Oddone
Este escenario endógeno favorece procesos de integración regional y el desarrollo

de cooperación transfronteriza. La glocalización sería, entonces, la globalización de
lo propio, del territorio, del concepto ajustable de lo local.
El concepto de glocalización tiene la ventaja de prestar atención a la concepción
del lugar y a las diferencias socioculturales y antropológicas con respecto de la idea
de tiempo7 y de su homogeinización dada la condición global de algunos procesos. La
glocalización es un fenómeno social, colectivo pero a la vez individual, que modifica
las relaciones entre el ciudadano y su comunidad, entre la comunidad y sus insti-
tuciones, entre local government y el central government, entre los diferentes meca-
nismos de inclusión global, nacional o local. Incluso, la glocalización modifica la
relación entre ciudadano y contrato social en el sentido dahrendoffniano que cada
sociedad escribe y reescribe el contrato social de su generación. Como han sostenido
Robertson y White (2004): “actualmente la forma de la globalización se remodela
reflexivamente (…) en manera tal de acentuar los proyectos de glocalización como
característica constitutiva de la globalización contemporánea” (Robertson y White,
2004: 32)..En términos generales, la glocalización se habría plasmado institucional-
mente en un incremento de las competencias y del papel de las autoridades sub-
estatales en la gestión del desarrollo económico y social de los territorios bajo su
jurisdicción (Swyngedouw, 1997; Boisier, 1997).
Como resultado de los debates glocales, ha tomado cuerpo la denominada pers-
pectiva endógena que persigue cambios en los fundamentos teóricos del desarrollo
(Zumín, 1994). La visión del desarrollo endógeno se basa en la necesidad de deli-
near una política de creación de recursos y capacidades específicas a escala territorial
poniendo énfasis en los procesos de tipo bottom up (desde abajo hacia arriba). El
fortalecimiento del sistema de convergencia de la proximidad se expresa en la capa-
cidad de los gobiernos locales o regionales de liderar y orientar estratégicamente la
convergencia entre los diferentes niveles a partir de una planificación estratégica
territorial y al desarrollo de las capacidades locales y responsabilidades públicas. Para
Brenner (1999; 2004), podría decirse que la desnacionalización de la economía y la
consiguiente reconfiguración de las jerarquías urbanas no eliminan el rol del Estado
como forma de territorialización de capital, sino que lo que produce es una desnacio-
nalización de su estructura, privilegiando los niveles de regulación y de circulación
de capital subnacionales y supranacionales.
7
Si se sigue a Beck (1997), se interpreta que: “la multilocalidad o politipicidad, la transna-
cionalidad de la biografía y la globalización de la propia vida; proporcionan un motivo ulterior
para el socavamiento de la soberanía del Estado nacional (…); se disuelve así, la interdependencia
entre lugar y comunidad (o sociedad). El acto de cambiar de y de elegir lugar es el padrino de la
glocalización de las biografías” (Beck, 1997: 111).
62
La creciente importancia de ciudades y regiones como nivel de consolidación de

diferentes intereses ha estimulado el estudio de las formas y los mecanismos de arti-
culación territorial, entendida ésta en términos de la estructuración de actores, gru-
pos e instituciones a favor del desarrollo. Este debate ha sido receptado de manera
más amplia en los constructos de la gobernanza, en términos más generales, y de la
gobernanza urbana (Jessop, 1995; Lauria, 1996; Le Gales, 1998) en términos más
específicos. La gobernanza de los sistemas urbanos bajo la articulación en forma de
red, es entendida como una regulación territorializada de la que participa el conjunto
de la sociedad civil a partir de sus representantes y grupos de interés sociales por
lo cual resulta fundamental la generación de diferentes espacios de participación y
consulta de los diferentes actores, como por ejemplo los presupuestos participativos.
Por su parte, en términos económicos, las autoridades locales actúan crecientemente
como entrepreneurial agentes al mejoramiento de las ventajas locales, las capacidades
productivas y la generación de cadenas de valor en sus jurisdicciones territoriales
como nodos competitivos de la economía global, a través de distintas estrategias
como el marketing territorial, las alianzas público-privadas, la acción reticular, la
planificación estratégicay la cooperación interinstitucional.
El marketing territorial es una de las estrategias de acción exterior de las entidades
subestatales más utilizadas para la construcción del desarrollo local. Desde esta pers-
pectiva, la difusión de la paradiplomacia es uno de los aspectos del proceso de rescaling,
es decir, de una reconfiguración de la jerarquía del espacio geográfico fundada sobre
las estructuras sociales e institucionales de un determinado sistema (Brenner, 2004).
Siguiendo a este autor, el proceso de rescaling no implica una erosión o reducción del
papel del Estado, sino más bien la definición por el Estado de una forma nueva “más
policéntrica, multiescalar y no isomorfa” (Brenner, 2004: 24).
En los territorios de frontera, la paradiplomacia adquiere características particu-
lares (Oddone, 2013). Las fronteras representan un “fuerte acto de imaginación del
mundo” (Van Houtum, Kramsch y Zierhofer, 2005: 3) y una separación arbitraria
y política de territorios que muchas veces están “naturalmente” unidos; dado que
la “territorialidad exclusiva de los confines lineales de los Estados es (y ha siem-
pre sido) solamente una convención” (Cuttitta, 2007: 31). Consecuentemente, las
comunidades locales de los territorios de frontera han desarrollado con frecuencia
un grado de integración mayor con las comunidades vecinas, aún perteneciendo
a Estados diferentes, que, con los centros políticos y económicos nacionales, res-
pecto de los cuales suelen ocupar una posición más bien marginal. La territorialidad
en la frontera se impone como un elemento fundamental para la planificación del
desarrollo económico. Las relaciones fronterizas apuntalan el llamado triángulo del
crecimiento entre territorios con distintos factores de producción y niveles de com-
63
Nahuel Oddone
plementariedad (Cornago, 2009; 2010) que resulta muy atractivo para el desarrollo
de estrategias de place branding.
La interacción fronteriza es estimulada principalmente por la proximidad física,
que favorece el conocimiento recíproco y el intercambio. Otro vínculo importante
radica en las problemáticas compartidas por los territorios como la contaminación
ambiental, el declive industrial de algunos sectores o las exigencias de diversificación
económica. Un elemento ulterior que favorece el intercambio fronterizo es la diver-
sidad regulatoria y legislativa de las que son objeto los territorios que pueden limitar
o auspiciar la articulación y complementariedad: en las zonas de frontera “la inten-
sidad suele ser acentuada por la diversidad contrastante en términos de contexto
económico general, mercado de trabajo, régimen fiscal, disponibilidad de bienes de
consumo, y hasta por la disponibilidad del suelo edificable” (Dell’Agnese, 2003: 80).
“La zona de frontera (…) debe ser considera como un área de márgenes más bien
imprecisos al interior de la cual se manifiestan fenómenos inducidos por la presen-
cia del confín (…). Una región transfronteriza debe su especificidad a la presencia
del confín y de la intensidad de los flujos desencadenados por la complementarie-
dad de las realidades territoriales que se ponen en contacto” (Dell’Agnese, 2005:
101). En la búsqueda de una respuesta y de un marco de referencia para este tipo
de procesos espontáneos llevados a cabo por las comunidades locales (asociaciones,
empresas, sociedad civil), los gobiernos locales establecen relaciones internacionales
con instituciones homólogas más allá de la frontera. Son los gobiernos locales los
que se convierten en promotores de las relaciones fronterizas, como una estrategia
de potenciación del desarrollo económico y social del propio territorio a través de
las interacciones que genera la línea de frontera. En ambos casos, este relaciona-
miento de los gobiernos locales a través de sus fronteras puede ser categorizado como
paradiplomacia, ésta suele comenzar de manera individual, pero, rápidamente, los
gobiernos locales buscan construir estrategias colectivas para el desarrollo de un
place branding con menores costos y un mayor derrame de beneficios.
Patrick Le Galès (1998) sintetiza una serie de preocupaciones al insistir en la
complejidad de las nuevas formas de interacción entre los actores de las políticas
públicas y un territorio. Se encuentran en la gobernanza las ideas de dirección de
un gobierno sin otorgar primacía al Estado. Esto sugiere la comprensión de la arti-
culación de los diferentes modos de regulación de un territorio, a la vez en términos
de integración política y social y en términos de capacidad de acción. Esta cuestión
supone replantear las interrelaciones entre el Estado, la sociedad civil, el mercado
y las recomposiciones entre las variadas esferas de fronteras difusas (Ruano de la
Fuente, 2002).
64
Desde la perspectiva de la integración regional

En el estudio de los procesos de integración regional se ha encontrado un espacio
propicio para la consideración de la dinámica de las unidades subnacionales, pro-
bablemente la mayor parte de los estudios realizados se puedan enmarcar dentro de
esta corriente. Para Fulvio Attinà (2003: 35): “el sistema mundial contemporáneo es
el primer sistema internacional que conoce procesos de organización política a nivel
macro-sistémico y a nivel micro-sistémico o regional”. Están surgiendo así nuevas
formas de gobernanza multinivel que revelan el vínculo estructural existene entre el
regionalismo subnacional y el nuevo regionalismo supranacional.
La integración económica en el marco de la globalización sería prueba del inicio
de un cambio en el sistema de Westfalia basado en la voluntad y soberanía estatal
rígidas8, por otro basado en nuevos Estados comerciales o virtuales (Rosecrance,
1986, 1996-1997); en nuevas lealtades y centros de poder como las regiones (Ohmae,
1997); con nuevas problemáticas (Zacher, 1992); con distintos niveles de voluntad
decisoria que pueden plasmarse en una nueva estructura supranacional superpuesta
(Strange, 1993, 1996) que puede llegar a constituirse en una suerte de neomedie-
valismo (Marks, 1997); y/o con organismos intermedios que se interponen entre
los individuos concretos y la abstracta globalidad (Guéhenno, 2000). Aunque el
Estado-nación conserva la primacía, ya no es el actor único y hegemónico en las
relaciones internacionales; comienzan así a tomar fuerza nuevas instancias territoria-
les, de nivel supranacional y subestatal, que poco a poco van logrando un rol propio
en el escenario internacional. Algunos autores han hablado de la superación del
modelo westfaliano (Berenzin, 2003) y otros se han animado a identificar el escena-
rio internacional como postwesfaliano (Vigevani y Wanderley, 2004).
Para Rosecrance (1986: 213):
Uno de los hechos más sorprendentes de la evolución histórica durante los últimos dos-
cientos años ha sido la persistente y anacrónica influencia del sistema territorialista wes-
tfaliano (…) a pesar de que el Estado territorial ha dejado de retener la soberanía en un
8
Según Mostov (2008), la soberanía nacional tiene que ver con la jurisdicción del territorio
y las fronteras del Estado-nación y el derecho a elaborar leyes, incluyendo el derecho a determi-
nar quién tiene la ciudadanía y quién entra en el país. Este aspecto de la soberanía (dimensión
externa) constituye el fundamento que hace posible pertenecer a las organizaciones internaciona-
les y participar en el sistema interestatal. El reconocimiento de la soberanía de un Estado-nación
implica reconocer la inviolabilidad de sus fronteras y la autoridad última sobre lo que ocurre
dentro de dichas fronteras. Esta noción de soberanía exterior (en tanto que relación con otros
Estados e instituciones internacionales) parte de la base del concepto de “fronteras duras” (hard
borders) (Milani y Ribeiro, 2010).
65
Nahuel Oddone
sentido práctico. Aquella concepción, en la que cada unidad estatal actuaba como un
átomo aislado, autosuficiente y autónomo, ha estado ligada a la historia reciente, pero no
es probable que pueda mantenerse durante mucho más tiempo.
Cuadro 1. Comparación entre soberanía formal y soberanía operativa

SOBERANÍA FORMAL SOBERANÍA OPERATIVA
• Autonomía y principio de igualdad legal entre • Capacidad de perseguir intereses y desglosarlos en
los Estados. la estructura multi-nivel vertical del Estado-nacional.
• Dimensión exterior. • Dimensión interior.
El Estado-nación ya no monopoliza la actividad de gobierno dado que su soberanía

se ha erosionado relativamente hacia lo alto y hacia lo bajo, ha tomado cuerpo en nuevas
instituciones y en nuevas políticas públicas alojadas en diferentes niveles decisionales.
En general, los niveles de organización y de decisión se han multiplicado y desarrollado
en un sentido “horizontal” y bajo la forma de trabajo en “red”, llegando a difundirse la
idea de un “Estado red”. En palabras de Castells (1998: 11):
el Estado red se caracteriza por compartir la autoridad (o sea la capacidad institucional

de imponer una decisión) a lo largo de una red de instituciones. Una red, por definición,
no tiene centro, sino nodos, de diferentes dimensiones y con relaciones inter-nodales que
son frecuentemente asimétricas. Pero, en último término, todos los nodos son necesarios
para la existencia de la red (…) El Estado red es el Estado de la era de la información, la
forma política que permite la gestión cotidiana de la tensión entre lo local y lo global.
El pasaje de la pirámide del Estado-nación a la forma de Estado red comporta un

cambio complejo de relación entre el individuo y lo que éste identifica como su “comu-
nidad de pertenencia”, tanto desde lo jurídico como desde lo social, así como también
desde lo físico-geográfico.
Inspiradas en la experiencia europea, las teorías iniciales de la integración centraron
su interés en las motivaciones que animaban a los Estados nacionales a transitar un pro-
ceso de integración regional, así como las formas y esquemas que éste podía adoptar. El
neofuncionalismo permitió ampliar el espectro de análisis al introducir una concepción
pluralista de la sociedad, constituida por intereses en competencia que coexisten por
medio de arreglos institucionales, dando así relativo reconocimiento a las dinámicas
de tipo top-down (de arriba hacia abajo) y bottom-up (de abajo hacia arriba) al interior
66
de los procesos de integración regional. Al reconocer una multiplicidad de intereses, el

neofuncionalismo contribuye con el entendimiento de cómo se posicionan los gobiernos
subnacionales en la dinámica de la integración.
Visto que la decisión de participar en un proceso de integración regional recae exclu-
sivamente dentro de la potestad del Estado nacional, los gobiernos subnacionales pronto
concentraron su esfuerzo en la construcción de diferentes formas de influencia, formales
e informales, que –en algunos casos– logran sintetizarse en canales institucionales en
donde vienen receptados sus intereses y objetivos (Oddone, 2008; Granato y Oddone,
2008; Martín López y Oddone, 2010). Los estudios sobre la vinculación entre la polí-
tica interna y los procesos de toma de decisiones comunitarios (Bulmer, 1983) también
contribuyeron con la representación de las fuentes domésticas como grupos de interés,
cuerpos parlamentarios, partidos políticos y gobiernos subnacionales; fortaleciendo la
atención en el policy-making, a partir de sus actores, niveles de autoridad y resultados.
La capacidad de gobernanza no estaría basada en un núcleo fuerte y claramente defi-
nido de instituciones colocadas en un territorio, sino a través de procesos y actividades
políticas que emanan de la integración entre diversos sujetos y a distintos niveles. A
consecuencia de estos estudios, el enfoque de la gobernanza que se impuso al analizar
el proceso europeo, se fue rápidamente trasladando a otros procesos de integración con
particular énfasis en el Mercosur, en la Comunidad Andina de Naciones y en el Sistema
de la Integración Centroamericana, principalmente, en donde muchos trabajos discu-
rren sobre el isomorfismo institucional y las posibilidades de adaptación del andamiaje
institucional europeo a otros contextos regionales.
La preocupación por la gobernanza profundizó el papel de las instituciones europeas
tanto en aspectos del derecho comunitario como en las estructuras políticas (Morata,
2006) y en las motivaciones de los actores (Nölke, 2006), alentando el desarrollo de
perspectivas neoinstitucionalitas como las de Majone (1993). Bulmer (1993: 351) se
preguntaba acerca de: “¿Cuál es la mejor forma de analizar la gobernanza de la Unión
Europea? ¿Cuáles son las características de los procesos políticos asociados a las diferen-
tes actividades que desarrolla la Unión Europea? ¿Cuáles son los atributos fundamenta-
les de sus políticas colectivas? ¿O son políticas individuales caracterizadas por la lógica
de políticas particulares más allá de la dinámica unificadora de la Unión Europea?”.
En un reciente texto, Giandomenico Majone (2013) ha planteado la importancia de la
cooperación interestatal –interestados según el autor– para fortalecer los procesos de
integración regional toda vez que se diseñan estructuras óptimas de gobierno para cada
nivel de integración que se vaya construyendo (Majone, 2013: 292 y ss).
La importancia que este enfoque ha cobrado para el análisis de los sistemas relaciona-
les, particularmente a partir de la gobernanza multinivel, ha justificado su análisis como
una perspectiva propia en el estudio de las relaciones internacionales subnacionales.
67
Nahuel Oddone
Desde la perspectiva de la gobernanza

El enfoque de la gobernanza ha tendido a reforzar la interpretación que los Estados
nacionales ya no tienen el monopolio sobre los temas globales sino que los compar-
ten con otros actores creando un sistema relacional más complejo pero menos rígido
y jerárquico. Este sistema crea oportunidades y tensiones entre los diferentes actores
intervinientes. El enfoque de la gobernanza permite retratar un panorama en el que
los Estados, y sus niveles de gobierno, aparecen como insuficientes para dirigir a la
sociedad, y en el que los sectores social, económico y cívico, entran en escena con
más fuerza que antes ya sea que se asuma que esta realidad refleja el debilitamiento
del Estado y el fortalecimiento de la sociedad, hay un cambio en los papeles y funcio-
nes correspondientes (Aguilar, 2006). La gobernanza, en un sentido amplio, implica
“la asignación autoritaria de recursos y el ejercicio del control y la coordinación, en
donde los actores gubernamentales no son necesariamente los únicos participantes
ni los más importantes” (Bulkeley, 2005: 877). Una gobernanza efectiva requiere
establecer un marco ampliamente aceptado que permita institucionalizar la interac-
ción entre grupos interesados, negociar los intereses contrapuestos y mitigar los con-
flictos, para determinar así la forma en que se llevarán a cabo la toma de decisiones
y los acuerdos para el ejercicio del poder (Brenner, 2010). Esta fragmentación de las
decisiones e intereses, influenciada por los estudios burocráticos y organizacionales,
ha contribuido con el desarrollo de una serie de estudios que fortalecen el papel de
la paradiplomacia.
El vocablo gobernanza deriva del griego antiguo y fue usado en el ámbito de
la navegación como la acción de guiar las embarcaciones. Desde su ingreso a las
relaciones internacionales (Rosenau y Czempiel, 2000), se lo ha utilizado de múl-
tiples maneras, pero inicialmente “para diferenciar el proceso de gobernanza del
de gobierno o de la gobernabilidad, es decir, en relación con aquellas acciones que
requieren una legitimación institucional de tipo formal, organizaciones jerárquicas
y en presencia del Estado” (Rosenau, 2000: 15). La gobernanza se refiere a la inte-
racción entre el Estado en sus múltiples niveles y la sociedad (local o transnacional)
y sus múltiples formas de coordinación para hacer posible una acción pública. Para
Benz y Eberlein (1998; 1999), la gobernanza consiste en la dirección y coordinación
de actores interdependientes basadas en sistemas diferentes de reglas institucionali-
zadas. Con la gobernanza se alude así a un nuevo estilo de gobernar, una modalidad
de coordinación no jerárquica, caracterizada por un mayor grado de cooperación,
interacción y toma de decisiones entre el Estado y los actores no estatales al interior
de redes público-privadas, locales, nacionales y/o internacionales.
Como han sostenido una grupo de autores daneses:
68
La transición de una teoría del gobierno a una teoría de la gobernanza implica una visión
más procesal de la política y el Estado: la asunción de una estructura jerárquica capaz
de generar una visión panóptica de la sociedad, algo implícito que en la perspectiva del
gobierno es abandonado. La “gobernanza” (…) desafía las definiciones simples (…), pero
indica la aparición de un mundo político más plural, el rol declinante del Estado-nación
y una más compleja serie de problemas sociales. La sociedad es vista como una red de
unidades de negociación, la composición de las cuales varía según su posición en la estruc-
tura de poder, en un cierto plazo y a través de diferentes temas. Desde la perspectiva del
gobierno, la estructura lógica es presupuesta: así, en esta línea de pensamiento, es relativa-
mente posible identificar distinciones y conexiones, implicaciones y derivaciones entre las
políticas y los programas. Desde el punto de vista de la “gobernanza” el proceso político
debe constantemente negociar lógicas y racionalidades. (Salskov-Iversen, Krause Hansen
y Bislev, 1999: 5-6).
Para Aguilar (2006) la gobernanza se muestra como un proceso mediante el cual

los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia –fundamentales y
coyunturales– y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y
su capacidad de dirección. El resultado de la gobernanza puede ser la creación o no
de instituciones formales, pero lo importante es que la sociedad se sienta conforme
con el resultado alcanzado en las diferentes negociaciones; y que, mediante procesos
participativos, aprenda a gobernarse, pasando de una “rígida” estructura de govern-
ment a una más “flexible” estructura de governance. Estructura que se ha visto forta-
lecida a partir de los procesos de descentralización en curso en diferentes países. De
esta manera, hay una suerte de relocalización y desagregación de la autoridad guber-
namental hacia otros niveles en una dimensión vertical y otra horizontal, por lo que
algunos hablan de gobernanza horizontal9 y gobernanza vertical10. En ambos niveles
de gobernanza, los gobiernos locales cuentan con un papel fundamental dada su cer-
canía con el ciudadano. En la dimensión vertical, se caracterizan por ser el nivel de
origen (demandas hacia estructuras superiores como las provinciales o nacionales) o
de destino (ofertas de estructuras superiores como programas nacionales o provin-
ciales e incluso internacionales) de políticas públicas. En la dimensión horizontal,
por contar con la responsabilidad de representar a todos los sectores ciudadanos y de
estimular su participación y compromiso, constituyéndose en una administración
local permeable y sensible a las demandas ciudadanas.
Dada esta importancia de los gobiernos locales y de la articulación multi-escalar
9
Para referir la participación social de las comunidades en los procesos de toma de decisiones.
Para entender la articulación de los distintos niveles de gobierno, sus vínculos instituciona-
10
les hacia arriba y hacia abajo, en el proceso decisional.
69
Nahuel Oddone
que en general tiene la gobernanza, tanto en los distintos órdenes como sobre dife-
rentes ejes temáticos, las elaboraciones teóricas han permitido construir el concepto
de gobernanza local entendida como: “la emergencia de nuevas formas de toma de
decisiones colectivas a nivel local, que implica un cambio de paradigma en las rela-
ciones entre los diferentes actores, organizaciones públicas y privadas y entre los
ciudadanos y esas organizaciones” (Salvador, 2011: 44).
La necesidad de fortalecer las capacidades proyectuales y de gestión de los actores
locales hacen del diseño de cursos de formación y capacitación así como de estrategias
de “aprender haciendo” (learning by doing), un catalizador importante de las deman-
das socioterritoriales, a la vez que se arraigan las capacidades locales a través de la for-
mación de recursos humanos municipales. Siguiendo a Aguilar (2006), este cambio
es fundamental pues a la sociedad no se le atribuían capacidades para que pudiera
hacer aportes relevantes para su propio direccionamiento, para definir sus objetivos
y realizarlos, ni mucho menos para autogobernarse, por lo que estaba destinada a ser
dirigida y administrada por el gobierno. La gobernanza es una nueva forma de anali-
zar los problemas “en sociedad”, es decir, se contruye a partir de “la manera en que una
sociedad construye y clasifica los problemas colectivos y elabora respuestas, contenidos
y procesos para abordarlos” (Thoening, 1997: 28); dichas soluciones deben encami-
narse a “un proceso de promoción del bienestar de las personas en conjunción con un
proceso dinámico de desarrollo económico” (Midgley, 1995). Se trata de un “concepto
útil para una mejor comprensión de la realidad” (Hufty, Báscolo y Bazzini, 2006)
y, consecuentemente, un concepto para promover la acción de los actores sociales en
el cambio de la realidad. Como nuevo modo de gobernar, “la gobernanza destaca la
naturaleza de la colaboración de los actores de la sociedad para encaminar mejor la
atención de los problemas públicos, así como el cumplimiento de los objetivos y metas
del espacio de lo público” (Aguilar, 2006: 119).
El enfoque de gobernanza facilitó una ampliación de los contenidos temáticos,
de las escalas y los actores, incluidos los gobiernos subancionales. Los que se inscri-
ben dentro de la perspectiva de gobernanza multinivel entienden, por ejemplo, que la
Unión Europea es el resultado de la interacción de múltiples actores en distintos niveles:
supranacional, nacional y subnacional que no están necesariamente ordenados jerár-
quicamente como sucedía en las relaciones intergubernamentales más tradicionales.
Tres supuestos podrían sintetizar la operatoria de la gobernanza europea: 1) la
competencia en la toma de decisiones es compartida por los actores de los tres nive-
les; 2) los actores y lugares de la toma de decisiones no están ordenados jerárquica-
mente y; 3) los procedimientos son por consenso (no necesariamente mayoritarios
ni por unanimidad) y por ende requieren de un proceso de negociación continua y
amplia (Kaiser, 2005).
70
Debido a su estructura policéntrica la gobernanza europea no puede ser resul-

tado de decisiones autoritativas sino de acuerdos consensuados. La UE ha sido ana-
lizada como un sistema de negociación orientado hacia la solución de problemas, un
sistema de gobernanza reticular (network governance) que coordina una multiplici-
dad de actores –públicos y privados– y aproxima intereses diversos que logran sinte-
tizarse en estrategias de tipo cooperativas. La gobernanza reticular fue desarrollada
como un modelo de intermediación de grupos de interés en la política doméstica o
comunitaria. “La gobernanza consiste en gestionar redes”(Rhodes, 1997: 52); y los
gobiernos subnacionales constituyen los nodos que fortalecen la densidad relacional.
El modo de hacer política (policy making) comunitaria se mueve desde las nego-
ciaciones nacionales entre actores dotados de responsabilidad territorial, hacia nego-
ciaciones en arenas transnacionales. Es a partir de la constatación que los sistemas
políticos nacionales son penetrados por la dinámica supranacional europeísta que se
introdujo el concepto de europeización de las políticas públicas.
Las modificaciones en términos de actores, competencias, escalas, agendas y fun-
ciones en el marco de procesos cooperativos, propuestas por la gobernanza, ocupan
un lugar central en las reflexiones teóricas vinculadas a los gobiernos subnacionales,
la paradiplomacia y la cooperación transfronteriza.
La gobernanza, generalmente, se expresa a través de redes de políticas públicas que permi-

ten, o deberían permitir, una participación pluralista, aunque no igualitaria respondiendo
a distintos criterios de representatividad. Las instituciones lo hacen en función de los
intereses generales y los demás actores, de sus respectivos intereses particulares, sectoriales
o difusos. La gobernanza es sinónimo de gestión de procesos complejos y esto conlleva
enormes implicaciones para las instituciones públicas que tienen que aprender a gestionar
dicha complejidad. Se trata pues de un proceso lento, complicado y contradictorio de
aprendizaje porque debe servir para mejorar y aumentar, precisamente, las capacidades
sociales. (Morata, 2011: 37).
Las comunidades de aprendizaje locales y las consecuentes modificaciones de

las capacidades sociales producto de los sistemas de gobernanza multinivel están
generando el surgimiento de nuevas territorialidades. Nueva territorialidad que ten-
drá sentido si se estructura a partir de un nivel de cohesión social que facilite la
integración de actores, agendas, políticas y medios financieros para la sostenibilidad
del desarrollo regional. Nueva territorialidad que encuentra su razón de ser en los
enfoques funcionalistas que caracterizan el accionar internacional de las unidades
subnacionales y sus aportes a los sistemas de gobernanza.
La formulación e implementación de las políticas públicas implican cada vez
más diferentes agencias y niveles de gobierno y múltiples interacciones entre las
71
Nahuel Oddone
autoridades públicas y las organizaciones privadas. La diferenciación funcional y

territorial ha producido sistemas de decisión en los que la capacidad de los gobiernos
para resolver problemas se ha desagregado en una colección de subsistemas que son
limitados en tareas, competencias y recursos, y en los que los participantes relativa-
mente independientes poseen diferentes pedazos de información, representan dife-
rentes intereses y siguen cursos de acción separados y potencialmente contrapuestos
(Aguilar, 2010).
De esta manera, los actores subnacionales pueden contribuir en la definición
de una agenda de gobernanza y desarrollo fronterizo en el marco de los procesos
de integración regional. La cooperación transfronteriza potenciada a partir de los
respectivos procesos nacionales de descentralización, busca evitar la duplicación de
objetivos, funciones y servicios entre entidades e instituciones a cada lado de la fron-
tera, toda vez que persigue una combinación equilibrada de políticas y estrategias de
gobernanza en sus dimensiones vertical y horizontal.
En ambas dimensiones de la gobernanza, los gobiernos subnacionales y particu-
larmente locales, cuentan con un papel fundamental dada su cercanía con el ciuda-
dano. En la dimensión vertical, se caracterizan por ser el nivel de origen (demandas
hacia estructuras superiores como las provinciales o nacionales) o de destino (ofer-
tas de estructuras superiores como programas nacionales o provinciales e incluso
internacionales) de políticas públicas. En la dimensión horizontal, por contar con la
responsabilidad de representar a todos los sectores ciudadanos y de estimular su par-
ticipación y compromiso, constituyéndose en una administración local permeable y
sensible a las demandas ciudadanas.
Resulta fundamental para el mantenimiento de las estructuras de gobernanza
el desarrollo de capacidades entendidas como recursos técnicos y financieros pues,
como demuestra la experiencia de procesos isomórficos, la mutación, imitación o
modificación no garantiza la permanencia de las estructuras más exitosas. Es posi-
ble entrar en procesos de imitación continua, altamente costosos, que no logran
sostenerse en el tiempo por falta de arraigo de las capacidades locales.
En términos del desarrollo de capacidades, en aquellos casos en los que los
gobiernos subnacionales pudieron contar con recursos humanos y de conocimiento
apto y propicio para una buena gestión pública, el isomorfismo o imitación origina-
ria ha ido evolucionando paulatinamente hacia arreglos institucionales estables, per-
manentes y con mayores facultades. En los casos donde los recursos referidos no han
estado disponibles, o se han usado sobre bases temporales limitadas (una generación
de políticos, un grupo partidista, etcétera), el resultado ha sido la aparición de fenó-
menos de decoupling, es decir, situaciones en las que las organizaciones muestran dos
tipos de comportamiento y desempeño; uno que pretende ajustarse a los objetivos y
72
características de la innovación o imitación adoptada, y otro que mantiene vigentes

los criterios y valores de la etapa previa (Sosa López, 2014).
Cuadro 2. Gobernanza: Enfoques que han impactado sobre el concepto y la

acción de la paradiplomacia
GOBERNANZA
Interpretación Como una nueva Como una relocal- Como estímulo Como una nueva
forma de analizar ización del poder con a la adquisición forma de entender la
los problemas socia- múltiples actores que de capacidades territorialidad.
les y gobernar interactúan en nego- paradiplomáticas
ciaciones y tomas de
decisión
73
Nahuel Oddone
Marks (1993); Marks,

Scharpf, Schmitter
y Streeck (1996);
Rhodes (1997); Börtz-
el (1998); Conzel-
Duchacek (1986);
mann (1998);
Soldatos (1990);
Green Cowles, Capo-
Cheng y Kwang,
raso y Risse, (1998);
(1997); Scott
Le Galès (1998);
et al. (1997);
Sandholtz y Sweet
Keating y
(1998);
Aldecoa(2001);
Salskov-Iversen,
Hocking (2001);
Krause Hansen y Bis-
Cornago (2001);
lev (1999); Loughlin
Perkmann y Sum
(2001); Hooghe y
(2002); Breslin
Marks (2001); Gomá
y Hook(2002);
y Blanco (2002);
Scott(2002);
Jessop (2002); Kohler-
Blatter, (2003); Jessop (2002); Jes-
Koch (2002);
Paul(2003); sop (2004); Swyn-
Midgley (1995); Ruano de la Fuente
Blatter (2004); gedouw (2004);
Thoening (1997); (2002); Fabbrini
Godínez y Uitermark (2005);
Benz y Eberlein (2003); Leeuwis y Van
Romero (2004); Ramió y Salvador
(1998; 1999); den Ban (2004); Mor-
Vigevani y (2005); Aguilar
Rosenau (2000); ata (2004); Schmitter
Wanderley(2004); (2010); Grau
Hufty, Báscolo y (2004); Bulkeley
Wong (2005); (2011); Rhi-Sausi
Autores Bazzini (2006); (2005); Kaiser (2005);
Crieckemans et al. (2011); Sosa
Fabbrini (2007) Ugalde (2005);
(2008); Oddone López (2014)
Aguilar (2006); Beck
(2008); Zeraoui
y Grande (2006);Mo-
(2009); Kinkard
rata (2006); Nölke
(2009); Schi-
(2006); Rojo Salgado
avon (2010);
(2006); Brenner
Maira(2010);
(2010); Oddone
Rhi-Sausi y
y Granato (2010);
Oddone(2012);
Schaap, Geurtz, De
Zeraoui (2013);
Graaf y Karsten Niels
Oddone y Ro-
(2010); Domín-
dríguez Vázquez
guez Castro (2011);
(2014); Oddone
Morata (2011);Salva-
y Rodríguez
dor Crespo (2011);
Vázquez (2015) y
Strazzari, (2011);
Wong (2015).
Popartan y Solorio
(2012); Rhi-Sausi y
Oddone (2012); Alde-
coa (2013); Majone
(2013).
Nota: Las interpretaciones de la gobernanza presentadas en este cuadro no constituyen opciones

excluyentes. Se trata de un entendimiento del autor de acuerdo con la lectura de las diferentes
fuentes que puede coincidir o no con las perspectivas propias de cada de uno de los autores.
74
En síntesis, los sistemas de gobernanza multinivel entendidos en términos fron-

terizos constituyen una plataforma para la toma de dicisiones consultivas o vincu-
lantes, que involucran una multiplicidad de actores públicos y privados indepen-
dientes (e interdependientes) alojados en diferentes escalas territoriales en un proceso
continuo de negociación, deliberación e implementación de estrategias compartidas.
Esto tiende a modificar las competencias exclusivas rígidas o una jerarquía inamovi-
ble de autoridad política (Schmitter, 2004).
Paradiplomacia: agregadando el adjetivo de “transfronteriza”

Más allá que se ha hecho relativa mención a la paradiplomacia “transfronteriza”
en las páginas anteriores, pensarla en clave teórica implica la delimitación de un
espacio específico que trasciende el actor. Pensar la frontera implica reflexionar sobre
un espacio geográfico que no deja de ofrecer paradojas. “Es un marco que limita y
separa y que apunta sentidos socializados de reconocimiento” (Pesavento, 2006: 10).
Un espacio que marca la división política entre Estados diferentes pero que también
constituye una matriz cultural, económica, histórica y social común. La frontera
contiene posibilidades de conflictos pero también de cooperación y constituye un
territorio donde muchas veces las necesidades locales son soslayadas por las necesi-
dades nacionales. En síntesis, “cada frontera ofrece un escenario donde no dejan de
combinarse desafíos y oportunidades, y donde se genera un doble proceso cultural
con la permanencia de determinados componentes tradicionales de la cultura de
origen y la incorporación de elementos y modos de vida del otro, en un proceso que
es caracterizado en la actualidad de transnacional” (Fantin, 2008: 2). Por ello, las
fronteras son un espacio territorial ideal para el desarrollo de diferentes esquemas
de cooperación subnacional con miras a consolidar la integración regional. Cada
escenario fronterizo es único por naturaleza como únicas son las fronteras que lo
conforman, sin desmedro de ello suele ser posible identificar una serie de caracterís-
ticas que dan lugar a la construcción de una tipología de actuación para el espacio o
territorio fronterizo, como por ejemplo para las ciudades gemelas.
La zona de frontera es un espacio dinámico “compuesto por diferencias producto
del límite internacional, y por los flujos y las interacciones transfronterizas, cuya
territorialización más evolucionada son las ciudades gemelas” (Machado, 2005: 21).
Las ciudades gemelas son espacios localizados en la franja fronteriza con dinámi-
cas sociales propias, generalmente ligadas a redes o foros de articulación regional o
internacional que, de modo general, amplían su capacidad institucional y de relacio-
namiento con otros actores. La fusión de estas ciudades en una única área urbana,
localizada en un “espacio línea-límite”, situada en un área de frontera común, deter-
75
Nahuel Oddone
mina fuertemente sus característica e interacciones. La relación entre las ciudades

gemelas es un escenario real y común en la frontera y, por tanto, para la integración
regional (Sartori, 2013). Algunos autores han discutido el concepto de ciudades
gemelas dadas las diferencias que pueden sentarse entre dos ciudades por más que
estén alojadas sobre la misma línea fronteriza. Por ello, Alegría (1989) prefiere la
noción de “adyacencia de las diferencias” dadas las sintopias que se pueden observar
en algunos pares de ciudades fronterizas como las que se observan en la frontera
entre México y Estados Unidos. Debido a la adyacencia asimétrica de las envolturas
nacionales, es posible observar procesos activos o reactivos de uno u otro lado de la
línea fronteriza (Alegría, 1989).
Las fronteras se presentan en el imaginario social como un límite. Esta visión tiene una
marcada orientación geopolítica que entiende las fronteras como un límite burocráti-
co-administrativo entre municipios, regiones (…) o entre los mismos Estados nacionales.
Pero estas son las fronteras inmediatas (…), materiales. Las fronteras aparecen (…) en el
imaginario y en los tratados como algo naturalizado, como una categoría auto-explica-
tiva, como un dato de la historia. Pero las fronteras son más que todo eso. (Bica de Mélo,
1997: 68-69).
La frontera como envoltura espacial del Estado-nación, es decir, de un espacio some-
tido a un mismo poder y habitado por un modo homogénero de vida social, supone tres
eventos históricos: la existencia del Estado, la creación de la nación y la capacidad técnica
de abrir y cerrar la frontera (…) Hacer frontera es hacer frente al adversario (esto sólo es
posible cuando los adversarios internos han sido sometidos), y para eso fue necesaria la
creación de un dispositivos lineal suficientemente eficaz en tiempos de guerra y suficiente-
mente útil en tiempos de paz. (Zúñiga, 1993: 140).
Mattos (2011) parafraseando al geógrafo Otto Maull resalta que las fronteras
tienen como finalidad principal “distinguir lo mío de lo tuyo; proteger el territorio
nacional; aislarlo, cuando es necesario, y facilitar el intercambio, cuando es conve-
niente” (Mattos, 2011: 112).
“Frontera es el fin del mundo para quien deja su Estado de pertinencia; o el inicio
del mundo para quien regresa a su Estado de pertenencia” (Bento, 2012: 44). Las
fronteras son aquellas que, simultáneamente, prohíben o autorizan el pasaje, aquello
que cierra o aquello que abre (Morin, 1987). Esta idea clásica y singular de frontera
constituye un entendimiento geográfico, sobre la base de la delimitación territorial
del espacio y sus límites. La frontera no es sólo una definición del espacio territorial,
como tampoco es sólo un área de conflictos y tensiones internacionales, sino, ante
todo, una región geográfica en la cual se trazan líneas divisorias que separan dos
realidades distintas (Miranda, 1981: XXI –XXII). “Las fronteras son estructuras espa-
76
ciales de forma lineal con función de discontinuidad geopolítica y de señalización”

(Foucher, 1991: 38). “Básicamente, una línea determinando el inicio o el fin de un
país, estipulando el poder en un determinado territorio de un Estado” (Machado de
Oliveira, 2005: 577).
Desde otra perspectiva, Lia Osório Machado (1998: 42), distingue entre limite
y frontera:
Es bastante común considerar los términos de frontera y de límite como sinónimos.

Existen, sin embargo, diferencias esenciales que escapan al sentido común. La palabra
frontera implica, históricamente, aquello que su etimología sugiere –lo que está en el
frente (…). De esta forma, no tenía la connotación de un área o zona que marcase un
límite definido o el fin de una unidad política. En realidad, el sentido de frontera no era el
fin, sino más bien del comienzo del Estado, un lugar hacia donde tendía a expandirse (…)
Las diferencias son esenciales. La frontera está orientada “para afuera” (fuerzas centrífu-
gas), en tanto que los límites están orientados “para adentro” (fuerzas centrípetas) (…) es
por ello que la frontera puede ser un factor de integración, en la medida que fue una zona
de interpenetración mutua y de constante manipulación de estructuras sociales, políticas
y culturales distintas; el límite es un factor de separación, pues separa unidades políticas
soberanas y permanece como un obstáculo fijo, no importando la presencia de ciertos
factores comunes, físico-geográficos o culturales.
Como sostuvieran Santos y Pinheiro (1995), las fronteras no son algo acabado,
son un momento de un proceso ya que son las resultantes de construcciones his-
tóricas de diferentes fuerzas en pugna. Tal como señala Messías da Costa (1992),
la frontera no es sólo un disyuntor espacial, es también un disyuntor temporal.
Partiendo de esta conceptualización, Ciccolella (1997) entiende que existe una ten-
dencia hacia la homogeinización y armonización de los “tiempos sociales” entre las
regiones fronterizas a partir de la cooperación y la articulación productiva a partir
del trabajo en red. En este sentido, de manera contraria a la idea de ser un lugar de
pasaje o un ambiente de filtro, las fronteras pueden comprenderse actualmente como
un espacio de integración y no de separación. Las regiones fronterizas no constituyen
áreas remotas y alejadas de los centros de decisión de los Estados, sino áreas capaces
de estimular el desarrollo y la integración regional, ya que las franjas continuas de
los países fronterizos poseen propósitos comunes y ventajas comparativas que mere-
cen ser explotadas (Ministerio de Integración Nacional de la República Federativa
del Brasil, 2010: 33).
Las fronteras son espacios interestatales en donde se condensan las relaciones
entre las poblaciones locales (relaciones de contigüidad y complementariedad) y el
accionar de los diferentes niveles del Estado (relaciones interinstitucionales y multi-
77
Nahuel Oddone
nivel). Esta primera concepción permite diferenciar entre límite y áreas de frontera.
En tanto el límite continúa siendo competencia de los gobiernos nacionales; en las
áreas fronterizas, las competencias son compartidas entre los gobiernos nacionales
y subnacionales (regionales y/o locales). Esta primera división no ha exceptuado el
conflicto entre competencias y el surgimiento de las denominadas lagunas competen-
ciales. De percibirlas como el fin de los Estados, como el límite lejano, como la zona
de nadie o despoblada, se ha pasado a concebir las fronteras como áreas estratégicas
ideales para la experimentación social de la integración regional en donde la conti-
güidad y la cotidianeidad se sintetizan en intensas relaciones. Resolver este problema
de igualdad es crear capacidad en las zonas de frontera a partir de estrategias selec-
tivas y diferenciadas. La dialéctica entre la movilización de las propias regiones y las
políticas nacionales de cohesión territorial debe crear círculos virtuosos entre el capi-
tal social y la política pública, fortaleciendo las capacidades de desarrollo específicas
que los territorios de frontera demandan (CEPAL , 2012; Oddone, 2013).
La crisis del Estado-nación y las tendencias hacia la globalización y la integración han

impactado directamente sobre el referente territorial (…) y particularmente esto se
advierte en las áreas de frontera que han tendido a convertirse en espacios de transición o
interfase donde prima la cooperación y las estrategias transfronterizas y la construcción de
un espacio vivencial de hibridación cultural, luego de haber sido durante décadas zonas de
tajante diferenciación, tensión y control cultural, económico y militar. Asimismo, frente
al debilitamiento del Estado-nación, las regiones o unidades territoriales subnacionales
han ganado importantes espacios de poder, vía descentralización de funciones adminis-
trativas y tienden a vincularse e insertarse en la nueva división territorial global de manera
más directa, con menos mediaciones de parte del Estado nacional. (Ciccolella, 1997: 59).
La importancia de la paradiplomacia transfronteriza en el escenario actual

El devenir histórico-económico ha puesto de manifiesto el peso territorial de las
fronteras. El crecimiento económico demostrado por algunas fronteras, así como el
hecho de ser nodos claves en la integración del espacio físico regional (zonas de inter-
fase o transición en palabras de Ciccolella), la presencia de determinados recursos
naturales estratégicos y la constitución de bienes públicos compartidos, han desper-
tado un creciente interés por ellas que no necesariamente se ha traducido en el desa-
rrollo de políticas institucionales al interior de los procesos de integración regional.
Las relaciones de frontera pueden tener diferentes formas y perfiles en función del
grado de permeabilidad de sus limites, de acuerdo con la rigidez de la agenda de la
78
seguridad internacional, las iniciativas regionales que promuevan la integración, los

acuerdos interjurisdiccionales, el peso de la política nacional, el nivel de autonomía
de los gobiernos subnacionales y los procesos de descentralización en curso11.
Entre los fenómenos que han contribuido al desarrollo de la paradiplomacia
transfronteriza se destacan: la renovada importancia de las propuestas de integra-
ción física regional a partir del diseño de ejes y corredores bioceánicos que se ha
traducido en obras de infraestructura que han conectado territorios periféricos, los
procesos de descentralización que han generado una mayor autonomía para el accio-
nar internacional de los gobiernos subestatales –solos o agrupados– y el proceso
de territorialización (reterritorialización, según algunos autores) de la economía que
está definiendo una nueva geografía económica (Rhi-Sausi y Oddone, 2009: 38)
con base en cadenas de valor regionales y transfronterizas. La descentralización tam-
bién ha contribuido con la generación de acuerdos multinivel ya sea por el diálogo
translocal entre autoridades subnacionales a ambos lados de la frontera; o, por las
presiones surgidas como demandas verticales ascendentes de la población local para
la construcción de acuerdos transnacionales entre los países limítrofes.
La paradiplomacia transfronteriza es “una colaboración entre autoridades sub-
nacionales más allá de los límites fronterizos nacionales” (Perkmann, 2003: 157)
que “permite la participación y actuación conjunta y en forma de red de los actores
públicos y privados del territorio a ambos lados de la frontera” (Rhi-Sausi y Oddone,
2009: 37). Ofrece a las regiones y los municipios colindantes la alternativa de “acer-
car cada sector territorial de los pueblos segmentados geopolíticamente; posibilita
a estos pueblos, en parte, paliar los efectos de la división artificial que han sufrido
y posibilita la intensificación de lazos de diversos planos entre los distintos secto-
res territoriales, así como potenciar las redes de diversa índole” (Fernández Majón,
2005: 70). Dentro de la categorización realizada por Eric Philipart (1997), la para-
diplomacia transfronteriza se encuadraría dentro de la paradiplomacia mínima y la
paradiplomacia menor. La primera no va más allá del marco geográfico transfron-
terizo, los métodos de operación son esencialmente de tipo cooperativo, los ámbi-
tos de acciones son principalmente económicos, pero también pueden ser sociales
y culturales. La paradiplomacia menor se refiere a los contactos transfronterizos y
transregionales en los que el gobierno central suele ser informado y puede participar
en la administración de algunos proyectos regionales.
11
Si bien la descentralización en la toma de decisiones necesariamente debe ser acorde con
las diferentes políticas nacionales; ésta también debe asegurar una flexibilidad para adecuarse a las
diferentes realidades locales; y así es cómo la descentralización se convierte en mayor democrati-
zación (Oddone, 2008).
79
Nahuel Oddone
La paradiplomacia transfronteriza, por otro lado, estimula la construcción de

bienes públicos regionales producto de la necesidad de corrección de problemas que
no han encontrado respuesta individual o que no ofrecen incentivos suficientes para
que un país sólo asuma los costos. “La producción de bienes públicos regionales y
el fortalecimiento de la gobernabilidad trans y supranacional que ello conlleva, pre-
senta una solución efectiva a estos problemas, al tiempo que promueve la integración
de los países involucrados” (Bocalandro y Villa, 2009: 4). Con la creación de los
bienes públicos regionales, se pueden corregir problemas que no han encontrado
respuesta en acciones individuales de cada país. La existencia de estos bienes, puede
generar mejores condiciones en la calidad de vida de la población de cada país a
través de acciones cooperativas que pueden ser consolidadas a través de acuerdos
subregionales (Rozemberg y Rozenwurcel, 2012).
La paradiplomacia transfronteriza posibilita la creación de bienes públicos
regionales y el desarrollo sostenible de los territorios vecinos. La incorporación de
instituciones de ambos lados de la frontera permite la promoción de la coopera-
ción transnacional a través de generación de información, análisis de opciones y
alternativas de acción, proporcionando plataformas de negociación y acuerdos de
intermediación, supervisión y aplicación de normas y sanciones y la canalización
de recursos financieros. Se trata de una nueva territorialidad concordante con las
nuevas vocaciones y potencialidades económico-territoriales generadora de condi-
ciones de igualdad para su competitividad y desarrollo social. Ésta nueva territo-
rialidad tiene sentido si se estructura a partir de un nivel de cohesión que facilite la
integración de actores, agendas, políticas y medios financieros para la sostenibilidad
del desarrollo socio-económico regional y la protección ambiental de las zonas de
frontera. En términos generales, la paradiplomacia transfronteriza disputa la imagen
estática de los límites del Estado (Jessop, 2002 y 2004; Perkmann, 2003) por lo que
las interacciones en los territorios fronterizos y la representación de un nuevo espacio
de articulación política caracterizado por fronteras borrosas, son elementos funcio-
nales para la definición de una nueva territorialidad funcional con un desarrollo que
atraviesa las demarcaciones estatales.
Para la gobernanza vertical es necesaria la coordinación de la acción transfron-
teriza entre los diferentes niveles de gobierno nacionales, intermedios y locales; de
lo contrario, inevitablemente surgirán conflictos ligados a las competencias sea por
superposición (overlaping) o ausencia (surgimiento de lagunas competenciales). El
nivel de coordinación varía mucho de acuerdo con el sistema de gobierno de cada
Estado: federal o unitario, el nivel de descentralización así como los sistemas de
gobierno creados por los procesos de integración regional sean intergubernamen-
tales o supranacionales. En términos de gobernanza horizontal, la paradiplomacia
80
transfronteriza debe incluir la participación de los actores públicos y privados de la

frontera, implica la movilización y el compromiso de los diferentes sectores sociales
presentes en el territorio. En la práctica, la participación de las comunidades locales
varía mucho según cada experiencia transfronteriza y no ha sido posible identificar
un único modelo.
En ambos niveles de gobernanza, horizontal y vertical, los gobiernos locales cuen-
tan con un papel fundamental dada su cercanía con el ciudadano. En la dimensión
vertical, se caracterizan por ser el nivel de origen (demandas hacia estructuras superio-
res como las provinciales o nacionales) o de destino (ofertas de estructuras superiores
como programas nacionales o provinciales e incluso internacionales) de políticas públi-
cas. En la dimensión horizontal, los gobiernos locales cuentan con la responsabilidad
de representar a todos los sectores ciudadanos o grupos de interés, y de estimular su
participación y compromiso, constituyéndose en una administración local permeable
y sensible a las demandas socio-territoriales. Desde esta perspectiva, la gobernanza
multinivel ofrecerá la estructura sobre la cual se construirá la matriz relacional del
desarrollo transfronterizo dado que se trata de “un sistema de negociación continua
entre gobiernos ubicados en distintos niveles o escalas territoriales” (Marks, 1993) y
como una gestión de procesos en la toma de decisiones donde se debería permitir la
participación de múltiples actores a partir del aumento de sus capacidades sociales
(Morata, 2011). Dada esta importancia de los gobiernos locales y de la articulación
multiescalar que tiene la gobernanza, tanto en los distintos órdenes como sobre dife-
rentes ejes temáticos, las elaboraciones teóricas han permitido construir incluso un
concepto de gobernanza local entendida como: “la emergencia de nuevas formas de
toma de decisiones colectivas a nivel local, que implica un cambio de paradigma en
las relaciones entre los diferentes actores, organizaciones públicas y privadas y entre los
ciudadanos y esas organizaciones” (Salvador Crespo, 2011: 44).
La agenda transfronteriza, como muestra el marco metodológico europeo, pone
de relieve los elementos constitutivos tanto de la low policy, es decir, aspectos sociales,
ambientales y cultural de la política –como de la middle policy– aspectos económicos
y tecnológicos, y se proyecta, sobre todo, en un contexto de actuación internacional
de las unidades subnacionales. Estas actividades de cooperación desarrolladas en el
ámbito de la low y de la middle policy, creadoras de nuevos márgenes de confianza,
contribuyen a prevenir acciones derivadas del poder militar, típicas de la high policy
(alta política). (Rhi-Sausi y Oddone, 2009: 46).
Entre los temas desarrollados en los proyectos de los procesos transfronterizos
se destacan: la promoción del desarrollo económico local y de infraestructuras
intermedias; la consolidación de un mercado de trabajo regional y la movilidad de
personas; la gestión ambiental y la protección de los bienes histórico-culturales; el
81
Nahuel Oddone
desarrollo social a partir de la lucha contra la pobreza y la exclusión; y, el diseño de

nuevos programas educativos plurilingüísticos y multiculturales, así como de políti-
cas y estándares de salud comunes, entre otros temas.
Los procesos de paradiplomacia transfronteriza encuentran su basamento prin-
cipal en una visión estratégica del/os liderazgo/s subnacionales, ya sea el liderazgo
de la autoridad política local o bien de algún/os sector/es de la comunidad; particu-
larmente, organizaciones de la sociedad civil comprometidas con la cohesión social
de su territorio. Lo importante es que estas autoridades o instituciones tengan una
visión de territorio, pensar el territorio posible en la clasificación dada por Bozzano
(2004), para así avanzar sobre el imaginario colectivo de la idea de frontera que se
quiere constituir o de-construir. Pero en la representación de los diversos sectores, las
redes de paradiplomacia transfronteriza también juegan un papel determinante. En
particular, los sectores privado y social, pero aun el sector público encuentra en las
redes informales y semi-formales un esquema de cooperación flexible y ágil para la
toma de decisiones, situación que no siempre es así en caso de los mecanismos alta-
mente formalizados de la cooperación. Sin embargo, aún en las redes transfronteri-
zas es importante conocer cuál es el papel de cada actor en específico en un proceso
multinivel (Barajas, 2013).
Las regiones fronterizas articuladas en red, representan formas de innovación
específicas en relación con el espacio, los lugares y las escalas (Jessop, 2002). La mul-
tidimensionalidad de la agenda fronteriza se conduce con la multidimensionalidad
característica de la innovación. Las articulaciones en forma de red permiten generar
una suerte de especialización flexible sustentada por las comunidades de aprendizaje
locales que permiten a las instituciones y actores locales dotarse de nuevas capaci-
dades, tanto técnicas y financieras, como políticas. A modo de ejemplo, en la UE la
paradiplomacia transfronteriza se ha convertido desde la década de los noventa en
un tema central de la política regional, ya que es sostenida financieramente en forma
comunitaria. En consecuencia, las prácticas de paradiplomacia se han difundido
por toda Europa, incluso en aquellos territorios que espontáneamente no las habían
experimentado. De hecho, la difusión de las políticas de cooperación transfronteriza
ha seguido un camino local-central-local que puede considerarse típico de cualquier
política pública, en particular, de las políticas llevadas a cabo por actores locales
se derivan procesos y experimentos que se exportan al nivel central, y luego, de
nuevo pueden ser distribuidas a nivel local en un conjunto más amplio de territorios.
(Uitermark, 2005).
82
El valor agregado de la paradiplomacia transfronteriza

La paradiplomacia transfronteriza ha crecido ya sea por fenómenos espontáneos sur-
gidos desde los territorios o por fenómenos inducidos producto de las dinámicas de
la cooperación internacional y, particularmente, producto de la cooperación interna-
cional descentralizada. Además, encuentra un impulso fundamental en los procesos
de integración regional, ya que a través de sus diferentes programas cada vez más se
contempla la participación de los gobiernos subnacionales.
La paradiplomacia transfronteriza constituye una estrategia política clave para
el desarrollo económico y social de las regiones de frontera, para la gobernabilidad
democrática y la reducción de sus asimetrías; a la vez que favorece mayores condi-
ciones de igualdad para la transformación productiva e inserción de las regiones de
frontera en la economía internacional contemporánea a través de su participación en
cadenas de valor. Siguiendo la Asociación Europea de Regiones Fronterizas (ARFE),
el valor agregado de la paradiplomacia transfronteriza puede ser visualizado cuando
es analizado desde diferentes perspectivas (ARFE , 2008: 26 y ss.) (véase cuadro 4).
Cuadro 3. El valor agregado de la cooperación transfronteriza

VALOR AGREGADO DE LA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA
Política pública Institucionalización Valor Socio-Económico Valor Socio-Político
Ciudadanía y autoridades
locales involucradas y activas;
Existe movilización del Difusión de cono-
entidades de la sociedad civil
potencial endógeno de cimientos geográfi-
organizada, y actores económi-
Desarrollo regional e inte- las regiones colindantes, cos, socioculturales
cos y sociales de ambos lados
gración territorial así como de las fortalezas e históricos de la
de la frontera.
locales y regionales de las región transfron-
Apropiación de programas
contrapartes teriza
y proyectos a implementar,
propiciada por la participación
Participación de actores
que provienen de difer-
entes sectores económicos Visibilización de la
Mayor conocimiento entre
Mayor y más pofundo con- y sociales (cámaras de región transfron-
comunidades; construcción
ocimiento de cada actor y su comercio, asociaciones, teriza apoyada en
de confianza con mayor
vecino (autoridades regionales, empresas, sindicatos, mapas, publicaciones
diálogo entre los actores
contrapartes, etc.) instituciones sociales y y otros materiales
locales fronterizos
culturales, organizaciones pedagógicos
ambientales, agencias de
turismo)
83
Nahuel Oddone
VALOR AGREGADO DE LA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA

Política pública Institucionalización Valor Socio-Económico Valor Socio-Político
Desarrollo de comi-
siones de expertos
fundamentales para
Cooperación de largo plazo, Apertura del mercado
la construcción de
Implementación de sub- eficiente, que funciona tanto de trabajo,creación de
una historia común
sidiariedad y partenariados vertical como horizontalmente, empleos; armonización/
que estimule la con-
entre las regiones fronterizas así como en la administración estandarización en la cuali-
fianza y un capital
de fondos ficación profesional
social con capacidad
de prospección y de
pensar el territorio
Desarrollo conjunto en Igualdad de
Diseño de programas y infraestructura, trans- oportunidades;
proyectos transfronterizos porte, medioambiente e conocimiento de los
Fomenta el crecimiento
conjuntos; implementación y investigación y desarrollo; idiomas o dialectos
económico, la cohesión
financiamiento, estimulando inserción de pequeñas y de la región trans-
social y la cooperación
una gobernanza multiactor y medianas empresas locales fronteriza y como
multinivel en cadenas de valor trans- prerrequisito para la
fronterizas comunicación
Aplicación de estrategias de
diplomacia preventiva; con-
strucción y consolidación de
procesos de paz
Desarrollo de esquemas de
cofinanciamiento nacional y
regional;
planificación estratégica con
objetivos de medio a largo
plazo, pasando de proyec-
tos puntuales a políticas
públicas
Fuente: Elaboración propia con base en Association of European Border Regions (2008).
Conclusiones: ¿hacia donde va la paradiplomacia transfronteriza?

Los gobiernos subnacionales han aumentado su participación en el escenario interna-
cional a partir del desarrollo de estrategias paradiplomáticas, fundamentalmente desde
el final de la guerra fría. Los procesos de integración regional han brindado motivacio-
nes específicas para el involucramiento y la participación internacional de las unidades
subnacionales. La integración regional y el desarrollo de una gobernanza multinivel
estimulan un papel creciente de la paradiplomacia como mecanismo específico de arti-
culación de intereses translocales, especialmente en las zonas de frontera.
84
La paradiplomacia tiene perfiles diferentes dependiendo de la política exterior

de cada Estado, la real naturaleza de cada una de sus fronteras o de cómo el Estado
entiende esa naturaleza. Los gobiernos nacionales tienen una influencia directa ante
la posibilidad de sostener o limitar la interacción fronteriza: el modelo de gestión
del confín elegido por el gobierno nacional define el grado de apertura o de porosi-
dad. Como recuerda David Newman (2005: 22) “en aquel lugar donde los confi-
nes están cerrados y son rígidos se pueden encontrar espacios sociales y económicos
muy diferentes a uno y otro lado de la frontera, más allá de la proximidad física.
Contrariamente, donde los confines son abiertos y consienten la libertad de movi-
miento, se desarrollan regiones transfronterizas y zonas de transición, capaces de
reducir el impacto mismo de la frontera”.
Los gobiernos nacionales pueden facilitar o frenar las interacciones fronterizas
con base en la actitud general que estos tengan frente a la paradiplomacia. La
política externa permanece como un tema de competencia nacional y, los Estados
colindantes pueden asumir un modelo diferente de gobernanza multinivel de las
relaciones internacionales, escogiendo incentivar o limitar la proyección interna-
cional de sus gobiernos.
La paradiplomacia transfronteriza es un elemento importante para la integración
regional y como modalidad de desarrollo translocal favorecida a partir del proceso
de descentralización que busca evitar la duplicación de objetivos, funciones y ser-
vicios de instituciones a cada lado de la frontera a partir de una combinación entre
políticas de gobernanza vertical y horizontal.
La experiencia en materia de paradiplomacia ha generado “trayectorias de coo-
peración” que han permitido a las instituciones y actores locales dotarse de nuevas
capacidades, tanto técnicas y financieras como políticas. Visto que las institucio-
nes tienden a moldearse siguiendo instituciones similares, que se desempeñan en su
mismo campo de acción o que son percibidas como legítimas o exitosas (Di Maggio
y Powell, 1983), el isomorfismo institucional ha sido una característica fundamental
en la paradiplomacia transfronteriza. La inexistencia de una única institucionalidad
para el desarrollo de la paradiplomacia transfronteriza implica que su diseño depen-
derá de la capacidad de concertación de las autoridades locales y agentes privados,
los recursos disponibles, la acumulación de otras experiencias y la posibilidad de
imitar estructuras parecidas. Tal como sostiene Sosa López (2014: 118): “la historia
reciente de los marcos de actuación subnacionales se puede describir empleando el
concepto de isomorfismo institucional”.
Al mismo tiempo que entre las unidades subnacionales, se pueden identificar
procesos de isomorfismo institucional a partir de la reproducción y apropiación de
85
Nahuel Oddone
una serie de características por parte de los diferentes gobiernos locales y regionales.
Es necesario observar también la generación de mecanismos de policy transfer a par-
tir de la puesta en valor de experiencias subnacionales que han sido exitosas, cuya
práctica o metodología de actuación es reapropiada por el gobierno central o alguna
institución producto del proceso de integración regional para luego reproducirla, o
al menos proponerla, en otros contextos territoriales. Si bien el isomorfismo insti-
tucional y el policy transfer son dos mecanismos independientes y diferenciados, no
necesariamente vinculados; en los últimos años, se ha podido constatar que mien-
tras el primero tiende a hacerse efectivo de manera transveral a escala horizontal,
el segundo permite una difusión horizontal a partir de la verticalidad, es decir, a
partir de la valoración y apropiación de una práctica de éxito que ahora se difunde
desde lo alto o una estructura ut supra como un componente que contribuye con un
proceso de gobernanza multinivel. Por otro lado, ambos mecanismos se han vistos
redimensionados por el sistema de cooperación internacional que tiende a capitalizar
prácticas éxitosas y difundirlas en otros contextos como lecciones aprendidas.
Sin embargo, como ha sostenido Romero (2004: 30): “lo cierto es que la diná-
mica generada por la actividad internacional de los gobiernos no centrales induce a
una reflexión sobre sus límites y posibilidades. Las restricciones más comúnmente
invocadas son de naturaleza jurídica y atañen tanto al hecho que los gobiernos subes-
tatales no son reconocidos como miembros plenos de derecho internacional (aunque
actúen en él)”. Pero cierto es también que los Estados nacionales pueden reconocer
jurídicamente a las unidades subnacionales su capacidad para llevar a cabo relacio-
nes con el exterior en el campo de las low politics o bien ser tolerantes de sus prácticas
transnacionales en temas relacionados con la cooperación económica, técnica, cul-
tural, educativa o tecnológica, entre otras cuestiones; dándose así una situación en la
cual se observa “una creciente autonomía en el plano internacional de las unidades
subnacionales sin que sea necesario poner en duda la legalidad constitucional de esas
autonomías” (Kugelmas y Branco, 2005: 179).
Por último, en materia específica de paradiplomacia transfronteriza, D’Ignazzio
y Russo (2014), han reconocido que si bien
los sujetos territoriales fronterizos tienen un mayor grado de adaptación a los procesos de
cambio (…), teniendo en cuenta que nacen como “sujetos conflictivos” –deben superar
las reservas puestas por el Estado de pertenencia– y parecen tener una cierta tendencia
a coexistir e interaccionar con otras categorías de actores internacionales y organizacio-
nes transnacionales, es interesante ver cómo dichos sujetos territoriales pueden cambiar y
reestructurar la “geografìa constitucional” de los Estados según esquemas más cercanos a
los de la gobernanza multinivel. (D’Ignazzio y Russo, 2014: 3).
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Segunda Parte
Experiencias comparadas de paradiplomacia transfronteriza
en América del Norte
LAS ENTIDADES DEL NORTE DE MÉXICO Y LA COOPERACIÓN INTERNACIO-
NAL TRANSFRONTERIZA PARA LA AGENDA 2030: ANTECEDENTES Y RETOS
José María Ramos García
Introducción
Se analiza el papel de la cooperación internacional y transfronteriza de los gobiernos
estatales del norte de México para atender los Objetivos de Desarrollo Sustentables
(ODS) de la Agenda 2030, según sus capacidades institucionales y acorde a los ante-
cedentes de la Agenda 21 y de los Objetivos del Desarrollo Milenio (ODM) (2015).
En ese contexto, se analizan los aportes de la cooperación internacional y trans-
fronteriza para fortalecer sus capacidades para una mejor gobernanza de sus proce-
sos de desarrollo local-regional bajo un marco internacional y en la relación con los
Estados Unidos. La pregunta central que se argumenta es cuál es o ha sido el aporte
de la cooperación internacional o transfronteriza para fortalecer las capacidades de
las entidades estatales fronterizas mexicanas hacia la Agenda 2030, considerando las
limitaciones que tuvieron dichos gobiernos con respecto de las dos agendas interna-
cionales previas (1992 y 2000).
Los temas que se analizan son los siguientes apartados, 1) Agenda 21 y el desarro-
llo local fronterizo: algunos antecedentes, se describe la Agenda 21 a manera de con-
texto, al igual que sus oportunidades para promover el desarrollo local; 2) los ODM,
2015 y las capacidades institucionales en la frontera norte, 2000-2012, se examinan la
importancia de los ODM, 2015 y el fortalecimiento de las capacidades de las entida-
des fronterizas; 3) políticas de desarrollo de la frontera norte y Diálogo Económico de
Alto Nivel (DEAN) 2013-2015; se analizan los aportes de los programas de desarrollo
fronterizos, al igual que las iniciativas recientes del DEAN para promover una agenda
para la competitividad fronteriza; 4) la Agenda 2030, objetivos y el fortalecimiento
de capacidades fronterizas, se expone el papel y la relevancia de la Agenda 2030 y
su impacto para el desarrollo de capacidades de las entidades fronterizas; 5) el Plan
[ 101 ]
José María Ramos
Nacional de Desarrollo 2013-2018 y los Planes de Desarrollo Estatal: elementos para

la Agenda 2030 y hacia un plan estratégico, se examina la articulación entre el PND
vigente y los planes de desarrollo de los estados de la frontera norte y la importancia
de un plan estratégico hacia la Agenda 2030.
Agenda 21 y el desarrollo local fronterizo: algunos antecedentes

El desarrollo sostenible es un tema que ha ido abriéndose paso en las agendas inter-
nacionales, nacionales y locales debido a la preocupación general sobre el uso de los
recursos naturales. A manera de antecedente, es importante señalar que el concepto
de desarrollo sostenible, que según Otto Brunold, la Comisión Mundial para el
Medio Ambiente y el Desarrollo emitió en 1987 el Informe Brundtland en el cual se
afirmaba que: “la humanidad tiene la capacidad de generar un desarrollo sostenible
y de asegurar que las necesidades del presente sean satisfechas sin poner en riesgo la
capacidad de las generaciones futuras, y no poder satisfacer sus propias necesidades”
(2004:152). De ahí la importancia de que los gobiernos estatales mexicanos hayan
podido pensar estratégicamente para atender necesidades sociales desde el año 2000
al 2015. Lo cual no ha sido una prioridad, considerando las demandas políticas de
coyuntura, sobre todo de demandas de gobernabilidad política, en especial desde los
años ochenta.
En este sentido, el autor explica que el desarrollo sostenible tiene tres ejes impor-
tantes: justicia social, equilibrio ecológico y bienestar económico (Brunold, 2004).
Por ello, uno de los retos que se planteaba en ese entonces era cómo gestionar estra-
tégicamente tales ejes bajo una gobernanza para el desarrollo. Principalmente por-
que hablar de Agendas Internacionales en los años noventa y los dos mil, implicaba
concebir capacidades estratégicas. En tal sentido, los objetivos de la Agenda 2030,
tienen la finalidad de establecer metas a largo plazo para generar desarrollo, lo que
representa que el gobierno considere realizar un cambio de carácter político-eco-
nómico para atender problemas estructurales como la pobreza, que en el caso de
las entidades mexicanas la prioridad es la reducción de la inseguridad, violencia y
criminalidad fronteriza.
En este rubro se ubicaba la Agenda 21 (también conocida como Programa 21), la
cual era un plan de acción a nivel global que, según Prado y García (2009), emanaba
de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo
(UNCED), celebrada en Río de Janeiro en 1992, donde los Estados se comprometie-
ron por un modelo permanente donde se efectuaran las acciones en pro del desa-
rrollo sostenible. En consecuencia, la Agenda 21 promovía tanto la solución de pro-
blemas medioambientales como el desarrollo, así como una prioridad esencial para
102
Las entidades del norte de México y la cooperación internacional
transfronteriza para la agenda 2030: antecedentes y retos
salvaguardar el bienestar. A manera de síntesis, Prado y García (2009: 202) explican

que sus características principales son: integración del desarrollo social, el econó-
mico y el medio ambiente y pretende detener la destrucción del medio ambiente
y eliminar las desigualdades entre países y en donde su ámbito de aplicación es el
contexto municipal. De todo lo anterior hay que destacar el capítulo 28, en donde
se estipula que las administraciones locales son las responsables de llevar a cabo el
Programa 21. Sin embargo, las limitaciones de los municipios fronterizos mexicanos,
implicaban la necesidad de que durante esos años (los noventa) se promoviera una
eficaz cooperación con los gobiernos estatales y federal, bajo una agenda estratégica
intergubernamental para el desarrollo, lo cual generalmente ha estado ausente.
En síntesis, se podría afirmar que la Agenda 21 era de gran relevancia, porque no
se limitaba al desarrollo económico o apoyo a la protección del medio ambiente, sino
que integraba ambos temas, y lo social, lo que implicaba promover una eficaz cola-
boración entre gobierno y participación ciudadana. El problema es que esta gestión,
asociada en el caso mexicano, no fue una experiencia de gobernanza generalizada en
los años noventa y acorde con sus distintos componentes de gestión para resultados
(visión, dirección, liderazgo, coordinación, incentivos, implementación, capacita-
ción, consensos, monitoreo, evaluación, planeación) (Falcao y Marini, 2010), y bajo
un modelo de gestión y cooperación intergubernamental, y esto a causa de dife-
rencias políticas, institucionales y de gestión, fundamentados por un centralismo
estructural en el sistema político mexicano.
Se puede afirmar que en el lapso de 1990 a 2000, los estados del norte de
México se caracterizaban por el siguiente marco general de gestión y de políticas:
un tema ambiental de escasa relevancia y bajo una agenda transversal; deficiente
desarrollo institucional para promover dicha agenda; limitada gestión y planea-
ción estratégica intergubernamental para el desarrollo; centralismo en la gestión
y política ambiental federal; limitadas capacidades y prospectiva estratégica para
el desarrollo y, como consecuencia, varios municipios no han sido capaces de
cumplir con sus atribuciones legales ambientales básicas (por ejemplo, de agua
potable, saneamiento y residuos). El contexto del Tratado de Libre Comercio de
América (TLCAN) a partir del año de 1994, pudo haber sido una oportunidad para
posicionar políticas que permitieran fundamentar procesos de competitividad y el
bienestar acorde a la Agenda 21, en especial, porque desde el año de 1994 se ins-
titucionalizó la cooperación ambiental de México con los Estados Unidos en vir-
tud del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte. Sin embargo,
los impactos de tal Acuerdo han sido limitados para reducir la contaminación
ambiental, principalmente em relación con la calidad del aire en los municipios
fronterizos del norte de México. (Quintero y Sweedler, 2005).
103
José María Ramos
Entre las razones que explican este desinterés por la calidad ambiental de las
entidades fronterizas mexicanas, se encuentran que sus prioridades estaban orien-
tadas a promover procesos de crecimiento económico sectorial y tratar de contro-
lar la inseguridad pública a raíz de la influencia del narcotráfico en los principales
municipios fronterizos mexicanos (GAO, 1999 y Ramos, 2002), con lo cual, una
agenda ambiental vinculada con el desarrollo no fue una prioridad en la agenda
intergubernamental, lo que se reflejó en el Programa Frontera Norte promovido por
el gobierno federal mexicano en el año de 1995. Como consecuencia, municipios
fronterizos como Tijuana, Ciudad Juárez y Nuevo Laredo, se caracterizaban por un
dinámico crecimiento económico, que no fue acompañado por un desarrollo de la
población de estratos sociales. Si bien tienen índices de pobreza más bajos que en
otros municipios, la desigualdad y el deterioro social son rasgos importantes de su
fisonomía urbana y, por tanto, afectan su desarrollo local (Acosta, 2013). Igualmente
la limitada visión ambiental de los gobiernos estatales del norte de México se refleja
en que la política ambiental no se articuló con las políticas de salud y bienestar como
parte de agendas transversales para promover ciudades sostenibles, en términos de
disminución de las desigualdades sociales, el incremento de la práctica de ejercicio
físico, el aumento de las zonas verdes, o la disminución del ruido.
Los ODM 2015 y las capacidades institucionales en la frontera norte, 2000-2012

En el año 2000 se propusieron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), tam-
bién conocidos como Objetivos del Milenio (ODM), y son ocho propósitos de desa-
rrollo humano acordados por 189 países miembros de la ONU con la idea de lograr-
los en el año 2015. Estos objetivos eran: erradicar la pobreza extrema y el hambre;
lograr la enseñanza primaria universal; promover la igualdad entre los géneros y la
autonomía de la mujer; reducir la mortalidad infantil; mejorar la salud materna, com-
batir el VIH/sida, el paludismo y otras enfermedades; garantizar la sostenibilidad del
medio ambiente y fomentar una asociación mundial para el desarrollo. Estos objetivos
implicaban seguir fortaleciendo las capacidades institucionales con base en un enfo-
que intergubernamental, considerando que la mayor parte de los ODM superaban las
competencias y capacidades de los municipios mexicanos. En ese contexto, la ONU
propuso una estrategia general orientada a fortalecer las capacidades de los gobiernos
locales, acorde con la propuesta de Capacidad 2015, que pretendía ayudar a los países
a desarrollar capacidades para que puediesen integrar los beneficios de la globalización
y cumplir o superar los objetivos de ODM. Dicha estrategia se basaba en los resultados,
el éxito, logros y lecciones derivadas de una década de éxito de la innovación en el
desarrollo de capacidades para el desarrollo sostenible (UNDP, 2009).
104
Desde la perspectiva de la ONU, el desarrollo de las capacidades de las naciones

se lograría en primer lugar a nivel local y con la plena participación de los actores
locales, y en donde se concebía que el gobierno y las comunidades locales y el sector
privado se unieran para crear economías sostenibles que son la base permanente
de desarrollo local a largo plazo. Las acciones previstas eran las siguientes: promo-
ver capacidades para lograr los ODM; incentivar capacidades a nivel local para el
desarrollo sostenible; maximizar los beneficios de la globalización a nivel local; pro-
mover estrategias de desarrollo sostenible e implementación local de los Acuerdos
Multilaterales Ambientales. (UNDP, 2009).
El impacto de esta agenda de capacidades para el desarrollo en el caso de los
municipios fronterizos el norte de México, se caracterizó por los siguientes proble-
mas y retos en el lapso de 2000 a 2012. Por un lado, el proceso de integración
comercial a través del TLCAN siguió generando desigualdades sociales (Gerber y
Anderson, 2015), que impactaron en los niveles de pobreza urbana y en la cohesión
social de los municipios fronterizos del norte (Acosta, 2013), lo que aunado a la pre-
sencia del narcotráfico, generó violencia, inseguridad y criminalidad (Ramos, 2002).
Bajo ese marco no fue una prioridad la implementación de una agenda interguber-
namental para el desarrollo social fronterizo, en donde un enfoque de gobernanza
estratégica urbana definiera un modelo de ciudad sostenible. Por ello, se asume que
de la importancia que le otorguen las autoridades al planeamiento urbano, en tér-
minos de un cambio de paradigma, se sumará una transformación cualitativa: por
ejemplo, la construcción básica de hogares a un acercamiento holístico que integre
marcos regulatorios, planeamiento urbano y financiero, reconocimiento de los dere-
chos humanos y la necesidad de poner a las personas en el centro del crecimiento
sostenible. (WCR, 2106).
Un segundo contexto determinante fue el inicio en el año 2001 de la política de
seguridad fronteriza de Estados Unidos, que concedió prioridad al fortalecimiento
de los controles fronterizos. Mientras que los gobiernos estatales concedieron mayor
atención a la inseguridad, debido a bajos niveles de bienestar que repercutían en la
incidencia delictiva del fuero común (robos, asaltos y homicidios) (Ramos, 2002).
Se pueden caracterizar tres periodos en la relación de México con los Estados
Unidos en el marco de la política de seguridad fronteriza y sus efectos en la coope-
ración transfronteriza en el lapso de 2001 a 2012. Una primera fase va de los años
2001 al 2006. El marco institucional fue la Alianza para la Frontera México-Estados
Unidos, suscrito el 22 de marzo de 2002, en la ciudad de Monterrey, en donde se
planteó la creación de una “frontera eficiente para el siglo XXI”, que permitiera aten-
der los problemas de migración, agilizar el comercio y aumentar la seguridad de la
zona. Durante este periodo un rasgo particular fue la ausencia de un enfoque inte-
105
José María Ramos
gral, estratégico y transversal de la seguridad y articulado a las demandas en materia

de desarrollo local y según las prioridades del Programa de Desarrollo Regional
Frontera Norte promovido por el gobierno federal mexicano (2001-2006). Por
igual, se evidenciaba la ausencia de un enfoque de gobernanza estratégica urbana.
El marco de alternancia democrática en el gobierno federal con el arribo del
Partido Acción Nacional (PAN), no logró implementar una política efectiva de desa-
rrollo local y regional fronterizo. Por el contrario, aumentaron los niveles de insegu-
ridad, violencia y criminalidad fronteriza, con lo cual los gobiernos locales conce-
dieron mayor atención a esos problemas, en lugar de promover una agenda hacia el
desarrollo. En ese marco, el Programa de Desarrollo Regional Frontera Norte (2001)
se desvinculó de la agenda de los ODM (2015), lo que reflejaba la incapacidad de
articular la agenda de competitividad –vía crecimiento de la industria maquiladora–
con políticas transversales de bienestar (Aguilar, 2006).
Durante el periodo de 2006 al 2012, la agenda de seguridad fronteriza generó
más tensiones y conflictos a raíz del incremento de la violencia, inseguridad y delin-
cuencia en la frontera con los Estados Unidos (Ribando, Sullivan y Beittel, 2009).
Por lo cual, la consideración de una agenda intergubernamental para promover los
ODM no fue una prioridad hacia el año 2015, dado los problemas de inseguridad
fronteriza, dada la ausencia de un modelo de gobernanza estratégica urbana. En las
seis ciudades fronterizas más grandes, con una población aproximada de 5,3 millo-
nes de habitantes, el número de homicidios relacionados con el crimen organizado
se elevó de 390 (7,3 defunciones por cien mil habitantes) en 2007 a 3.585 (67,5 por
cien mil habitantes) en 2010 (PAHO, 2015).
Por ejemplo, la crisis de inseguridad en Ciudad Juárez, Chihuahua, implicó que
el gobierno federal mexicano descubriera (sic) que existía un problema de marginali-
dad, pobreza urbana y desigualdades sociales en las ciudades fronterizas del norte de
México (Acosta, 2013), contexto que repercutía en la incidencia delictiva fronteriza.
Políticas de desarrollo de la frontera norte y Diálogo Económico de Alto Nivel

(DEAN) 2013-2015
Un tercer periodo va de los años de 2012 a 2016. A finales del año de 2012 se generó
un cambio en el gobierno federal mexicano promoviéndose una segunda alternancia.
En ese contexto, se plantea el Programa Regional de Desarrollo del Norte (PRDN)
(2014) impulsado por la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
(Sedatu, 2014). Este nuevo programa se concebía bajo un enfoque de desarrollo
regional-urbano tradicional, dejando de lado un enfoque de gobernanza estratégica
urbana y bajo una eficaz cooperación interinstitucional para el desarrollo. El PRDN
106
propone cinco objetivos generales: impulsar programas que eleven la productividad

en la región norte, y sectores de la economía; procurar que la población disfrute de
una vida productiva plena; revertir el deterioro ambiental de la región; conducir el
ordenamiento urbano, territorial y su infraestructura; así como promover el for-
talecimiento de la infraestructura y servicios de enlace y conectividad regionales
(Sedatu, 2014).
Como se puede apreciar, estos objetivos se vinculaban parcialmente con la
Agenda de los ODM y de cierta manera con la Agenda 2030. Estas limitaciones pue-
den provocar que siga la tendencia de que los programas de desarrollo local y regio-
nal se desvinculen de la agendas internacionales para el desarrollo. De esta manera,
el gobierno federal proponía un enfoque tradicional de desarrollo urbano-regional,
que no establecía las bases para que los municipios fronterizos mexicanos avanzaran
hacia la Agenda de los ODM de 2015. Es decir, se sigue marginando un enfoque de
gestión intergubernamental para el desarrollo de la frontera norte, como ha sido la
tendencia en los últimos veinte años.
Entre las limitaciones del PRDN (2014-2018) se pueden enumerar las siguientes:
las propuestas hacia la frontera norte se conciben de manera aislada o sectorial; la
dependencia responsable del PRDN (2014) tiene un enfoque sectorial orientado a una
política urbano-regional; no se concibe un enfoque gestión estratégica hacia el desa-
rrollo fronterizo, con base en las diferentes políticas de transversalidad; igualmente
no se plantea una perspectiva de gobernanza para la competitividad y el bienestar; el
PRDN (2014) carece de un eficaz modelo de gestión intergubernamental y binacional
para el desarrollo fronterizo, reproduciendo el mismo problema estructural del ante-
rior Programa de Desarrollo Regional Frontera Norte (2001). Adicionalmente, no se
planteaba un modelo de gobernanza estratégica urbana, en términos de reforzar la
relación entre urbanización y desarrollo como instrumentos paralelos de crecimiento
sostenible, bajo el cual se pueda garantizar un crecimiento inclusivo; empoderando
a la sociedad civil; promoviendo la sostenibilidad medioambiental y las innovaciones
para el aprendizaje y compartir el conocimiento, lo cual en su conjunto debería de
impactar ciudades más sostenibles acorde con los ODS de la Agenda 2030.
Con el ascenso de la nueva administración federal en el año 2013, las prioridades
recientes del Estado mexicano con respecto de la política de seguridad fronteriza, se
ubican en el marco del Diálogo Económico de Alto Nivel (DEAN) (2013) suscrito
por los gobiernos federales de México y Estados Unidos, cuyos objetivos generales
son: fortalecer la relación económica entre ambos países mediante la promoción de
la competitividad y conectividad, el fomento al crecimiento económico, la produc-
tividad, la innovación y el fortalecimiento de la alianza bilateral para ejercer un
liderazgo regional y global (SRE , 2016). A través del DEAN se define la importancia
107
José María Ramos
de la Frontera del Siglo XXI bajo una agenda de la competitividad, en donde los
problemas del bienestar se conciben como parte de la capacidad del Estado mexi-
cano de articular los avances en la agenda de la competitividad transfronteriza y
una eficaz gestión interinstitucional para el desarrollo de la frontera norte (Aguilar,
2009). En otras palabras, el TLCAN, la Alianza para la Frontera, la ASPAN; la Iniciativa
Mérida, la Declaración Relativa a la Frontera del Siglo XXI y el DEAN, representan
avances importantes para la competitividad y el crecimiento económico (Vega y
Campos, 2015), quedando pendiente la implementación de una eficaz gobernanza
para el bienestar (Gerber y Anderson, 2015) y la reducción de las desigualdades
sociales tanto en el ámbito nacional como fronterizo (Acosta, 2013). Desde nuestra
perspectiva, estos temas corresponderían ser gestionados por PRDN (Sedatu, 2014),
los cuales no han sido reducidos aún como parte de una eficaz política transversal,
intergubernamental e integral para el desarrollo fronterizo y bajo un modelo eficaz
de gobernanza estratégica urbana.
La Agenda 2030, objetivos y el fortalecimiento de capacidades fronterizas

La cooperación internacional es una de las principales herramientas para promover
las interacciones llevadas a cabo por los gobiernos y entidades fronterizas1, sobre
todo por los que son sujetos del derecho internacional y la prioridad es promover la
Agenda 2030.
Los ODS se basarán en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y se con-
vergerán con la Agenda de Desarrollo del Milenio Post 2015. Se decidió establecer
un “proceso intergubernamental inclusivo, transparente y abierto para todos los
interesados. El Panel de Alto Nivel sobre la Sostenibilidad Mundial sostiene que
al hacer transparente el coste de la acción y el coste de la inacción, los procesos
políticos pueden convocar tanto los argumentos y la voluntad política necesaria para
actuar en nombre de un futuro sostenible. Especialmente cuando existe un consenso
sobre la agenda estratégica intergubernamental para el desarrollo, en términos de
definición de prioridades, objetivos, estrategias, coordinación, planeación y procesos
de evaluación participativos.
Por lo antes expuesto, se puede afirmar que el principal logro ha sido el de gene-
rar información por actores desde lo local sobre problemáticas que afectan a ambos
lados de la frontera, ello desde el diálogo, compartir información, delinear posibles
Dichos actores son, el Estado-nación como el tradicional, los organismos internacionales,

1
las organizaciones internacionales no gubernamentales, las empresas multinacionales y transna-

cionales, los propios actores subestatales (mismos que no son sujetos de derecho) e individuos.
108
acciones y demás, esto en sí es un ejercicio de cooperación transfronteriza que ha

sido exitoso.
Como se ha mencionado, el desarrollo sostenible se ha abierto paso en las agen-
das internacionales, nacionales y locales. Ante esto, se tiene que en septiembre de
2015 se llevó a cabo la Cumbre para el Desarrollo Sostenible, donde se aprobó la
Agenda 2030.
Esta Agenda 2030 deriva de los Objetivos de Desarrollo del Mileno (ODM), que
se plantearon en el año 2000, los cuales como se mencionaron establecían una serie
de tópicos importantes como lo son: la reducción de la pobreza, el hambre, enfer-
medades, desigualdad de género y el acceso al agua y saneamiento. Dichos objetivos
tenían la meta de cumplirse en el año 2015 y si bien hubo grandes progresos y se
mostró la importancia de una agenda unificada, faltó mucho por hacer, especial-
mente para erradicar la pobreza en el caso de los municipios mexicanos (Acosta,
2013). Ante esta situación, surgen los nuevos objetivos, que superando a sus antece-
sores (los ODM), abordan las causas fundamentales de la pobreza y la necesidad de
desarrollo para todas las personas, en un conjunto de 17 objetivos.
Los ODS son una continuación mejorada de los ODM, que involucra a todos por
igual, y busca la mejora de tres ejes: lo económico, social y medio ambiental. A con-
tinuación se presenta la lista de los 17 ODS: fin de la pobreza, hambre cero, salud y
bienestar, educación de calidad, igualdad de género, agua limpia y saneamiento, ener-
gía asequible y no contaminante, trabajo decente y crecimiento económico, industria,
innovación e infraestructura, reducción de las desigualdades, ciudades y comunidades
sostenibles, producción y consumo responsables, acción por el clima, vida submarina,
vida de ecosistemas terrestres, paz, justicia e instituciones, alianzas para lograr los
objetivos. El problema central es conocer cuáles son las capacidades de los estados
fronterizos del norte de México para promover un desarrollo local-regional articulado
y acorde con una eficaz planeación intergubernamental para el desarrollo.
Las estrategias planteadas para llevar a cabo los ODS van de la mano con el
desarrollo regional sustentable, y no sólo se trata de mantener la preocupación del
problema, sino ser determinantes con las acciones pertinentes para hacer cumplir
estas metas. Es por ello que al hablar de la región estamos tratando de esclarecer
esta relación y cómo el aumento de la población y el crecimiento de las industrias
han sido un problema para el medio ambiente y sus recursos naturales. De donde se
deduce la importancia de promover una eficaz gobernanza para el desarrollo, des-
tacando el componente socio ambiental y urbano, determinante de los procesos de
cambio social y orientado bajo una gobernanza estratégica urbana, que implicará la
implementación de una agenda urbana a nivel global para los próximos veinte años,
alineada con los ODS y con las ratificaciones ambientales derivadas de la COP 21 de
109
José María Ramos
París, cuyos principales objetivos son la reducción de las desigualdades y la adapta-

ción y mitigación al cambio climático. Por tanto, Hábitat III está llamado a influir
en las políticas públicas de los países, de manera que vinculen a los ciudadanos con
su entorno en cada una de las dimensiones sociales, económicas, ambientales y espa-
ciales que existen en una ciudad. (WCR, 2016).
Por ejemplo, la siguiente lista muestra las metas del Objetivo 11, que implica promo-
ver una eficaz gobernanza estratégica urbana para el desarrollo local para el año 2030:
• Asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos ade-
cuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales.
• Proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles
y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante
la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las nece-
sidades de las personas en situación vulnerable, las mujeres, los niños, las
personas con capacidades diferentes y las personas de edad.
• Aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para una
planificación y gestión participativas, integradas y sostenibles de los asenta-
mientos humanos en todos los países.
• Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y
natural del mundo.
• Reducir de forma significativa el número de muertes y de personas afectadas
por los desastres, incluidos los relacionados con el agua, protección de los
pobres y las personas en situaciones vulnerables.
• Reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, incluso
prestando especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos
municipales y de otro tipo.
• Proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros,
inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas
de edad y las personas con capacidades diferentes.
• Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las
zonas urbanas, periurbanas y rurales mediante el fortalecimiento de la plani-
ficación del desarrollo nacional y regional.
• Aumentar sustancialmente el número de ciudades y asentamientos humanos
que adoptan y ponen en marcha políticas y planes integrados para promover
la inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climá-
tico y la adaptación a él y la resiliencia ante los desastres, y desarrollar y poner
en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del
Riesgo de Desastres 2015-2030, la gestión integral de los riesgos de desastre
a todos los niveles. (ONU, 2015).
110
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y los planes de desarrollo estatal:

elementos para la agenda 2030 y hacia un plan estratégico
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) vigente, traza los grandes objetivos de las polí-
ticas públicas y las acciones con las que se pretende alcanzarlos. Las principales metas
son: México en Paz, México Incluyente, México con Educación de Calidad, México
Próspero y México con Responsabilidad Global. Dicho Plan además, impulsa un
federalismo articulado, fomentando la sinergia entre regiones, estados y municipios,
sin embargo, su reto será promover una eficaz gestión intergubernamental para el
desarrollo. Además, el Plan promueve tres estrategias básicas: democratizar la pro-
ductividad, consolidar un gobierno cercano y moderno e incorporar la perspectiva
de género. Como se puede observar, la Agenda 2030 se asocia al PND vigente, e
inclusive algunos ODS están explícitamente incluidos en la meta de México con
Responsabilidad Global, donde se busca el cumplimiento de dichos objetivos a nivel
internacional. Al mencionar esto es importante aclarar que no se excluyen las demás
metas de los ODS, por el contrario, se considera que cada una de las metas ya men-
cionadas corresponde a dichos objetivos. Para confirmar lo anterior, a continuación
se hará una lista de la relación de metas del PND vigente y ODS:
México en Paz embona con el objetivo #16 que busca: “Promover sociedades
pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para
todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles.”
México Incluyente se relaciona con el objetivo # 3 donde se busca “garantizar
una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades”, pues como
se menciona en el PND dicho eje “implica hacer efectivo el ejercicio de los derechos
sociales de todos los mexicanos, a través del acceso a servicios básicos, agua pota-
ble, drenaje, saneamiento, electricidad, seguridad social, educación, alimentación y
vivienda digna.”
México con Educación de Calidad es exactamente el mismo nombre del objetivo
#4, donde se busca “Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y
promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos.”
México Próspero responde al Objetivo #8 que habla sobre “promover el creci-
miento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y
el trabajo decente para todos.”
México con Responsabilidad Global se relaciona con el último de los objetivos del
Desarrollo Sostenible, y busca “fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la
Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible.”
En síntesis, se considera que el PND vigente en lo conceptual se articula con los
objetivos de la Agenda 2030 y con énfasis en la agenda de competitividad y desarro-
111
José María Ramos
llo. El reto es cómo se fomentará una agenda estratégica intergubernamental para el

desarrollo, en la cual se fundamente un plan estratégico con base en una gobernanza
para resultados y según una eficaz coordinación intergubernamental para el desarrollo.
Planes Estatales de Desarrollo de las entidades de la frontera norte:

Baja California (2014-2019)
El Plan Estatal de Desarrollo (PED) es un instrumento que guía a los programas,

acciones y recursos de la administración pública de Baja California en relación con
el interés general y la búsqueda del bien común. Según el apartado de presenta-
ción y visión del Plan presentado por el gobernador Francisco Vega de la Madrid,
está basado en seis estrategias principales: desarrollo humano y sociedad equita-
tiva; sociedad saludable; desarrollo económico sustentable; educación para la vida;
infraestructura para la competitividad y el desarrollo; seguridad integral y Estado
de derecho; así como un gobierno de resultados y cercano a la gente. La adminis-
tración del estado de Baja California ha destacado las necesidades de crecimiento y
modernización e incorpora el componente de bienestar de la población para lograr
efectivos niveles de competitividad y calidad de vida. De manera sincrónica se men-
cionarán algunas de las estrategias del Plan y su relación con los ODS.
En primer lugar se observa que en la estrategia del desarrollo regional sus-
tentable, se puede asociar con el objetivo 11, que se enfoca en lograr que las ciudades
y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.
Otro punto importante del Plan es contar con un sistema educativo que se arti-
cule con los planes de mejora y que garanticen un sano desarrollo económico y
social. Nuevamente se observa que el objetivo #4 de los ODS está presente, pero
ahora destacando que se pretende impulsar el desarrollo económico y social (es decir
competitividad y desarrollo) por medio de la educación de calidad.
También se pretende que “la infraestructura sea detonadora de desarrollo econó-
mico, social, productivo, competitivo y sostenible, y pueda darse privilegiando los cri-
terios de sustentabilidad como garantía para el bienestar de las generaciones presentes
y futuras” (Plan Estatal de Desarrollo de Baja California, 2014- 2019: 7). Esto puede
relacionarse con el objetivo #9, donde se pretende “Construir infraestructuras resilien-
tes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación”.
De nueva cuenta observamos la importancia del eje respecto al desarrollo econó-
mico y el bienestar social. Finalmente, se retoma el objetivo #16 titulado Paz, justicia
e instituciones sólidas, donde se pretende facilitar el acceso de justicia para todos, y
la creación de instituciones eficaces, responsables e inclusivas. Como se ha destacado
112
en este capítulo, el problema estructural es fortalecer las capacidades institucionales

de los estados con base en un eficaz modelo de gobernanza para resultados, de lo
contrario, los objetivos planteados no serán viables de alcanzar, acorde a las priorida-
des de la Agenda 2030.
Sonora (2016-2021)
El Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021 engloba, según su presentación, cuatro ejes
estratégicos y dos transversales la alineación con el PND 2013-2018. Ambos Planes
conceden a todas las personas el acceso efectivo a sus derechos constitucionales. Al
igual que el PND, el Plan Estatal tiene los siguientes ejes: Sonora en paz y tranqui-
lidad, Sonora y colonias con calidad de vida, Economía con Futuro y Todos los
sonorenses, todas las oportunidades. Como es de suponer, dichos ejes fomentan la
justicia, el equilibrio, la productividad y la competencia del Estado, metas que están
planteadas en los ODS, y como se trata de una alineación de lo nacional con lo esta-
tal, no se procederá a explicar cada uno de los objetivos mundiales respecto a los del
Plan Estatal sonorense, basta con observar la alineación de dichos planes y consultar
lo que ya se mencionó sobre el PND para saber en qué encaja cada eje.
Dentro del Plan Estatal de Desarrollo de Sonora, se hace mención de un punto
muy importante respecto a la competitividad:
Sonora se reconocerá en el mundo como un espacio ideal para la inversión y el empleo,

por su estabilidad, respeto al Estado de derecho, facilidad para hacer negocios, eficiencia y
seguridad de sus vías de comunicación y servicios de logística, infraestructura hidráulica,
de telecomunicaciones y de energías renovables, ciudades ordenadas y sustentables, y una
sociedad vinculada al conocimiento, comprometida con la solución de problemas globa-
les. (Plan Estatal de Desarrollo de Sonora, p. 11).
Es decir, con el Plan no sólo se busca lograr un alto grado de competitividad,

al igual que se pretenden promover los ODS. En ese marco, la reciente alternancia
democrática estatal es un desafío a la construcción de una eficaz política de desarro-
llo local-regional, en donde la frontera con Arizona, se concibe estratégica, según sus
capacidades, antecedentes, logros y desafíos.
Chihuahua 2010-2016
Al igual que los planes anteriores, este cuenta con cinco ejes principales: desarrollo
humano y calidad de vida; desarrollo regional y competitividad; formación para
la vida; medio ambiente y sustentabilidad; y orden institucional. En el primero de
éstos, el gobierno estatal se compromete a llevar el bienestar adonde más se necesita.
113
José María Ramos
En cuanto a desarrollo regional, se explica que se “coordinarán los esfuerzos orien-

tados al desarrollo regional en función de las prioridades sectoriales, con orientación
estratégica para alcanzar objetivos claros y metas precisas sustentadas en el marco
del Sistema Estatal de Planeación”.
Asimismo se retoma, al igual que en los demás planes los ODS y la cuestión de
educación de calidad como clave del desarrollo. También se aborda la preocupación
por el medio ambiente y, finalmente, el eje del orden institucional en donde se sus-
criben a la seguridad democrática, una gobernabilidad incluyente, combate a la inse-
guridad, progresos en justicia, etc. Como se puede observar, este Plan es compatible
con el PND vigente y con los ODS de la Agenda 2030.
Coahuila 2011-2017
El Plan Estatal de Desarrollo de Coahuila estipula en su presentación que busca
integrar un nuevo proyecto que garantice el crecimiento sostenido y con rumbo
al bienestar de su población. Este Plan se actualizó acorde al PND vigente, con el
fin de alinear sus acciones respecto de las políticas públicas nacionales. Este plan
tiene cuatro ejes rectores: nuevo gobierno, nueva ruta al desarrollo económico, nueva
propuesta para el desarrollo social y nuevo pacto social. Dentro de la visión del
Plan, se pretende que el Estado tenga la capacidad de promover empleo productivo y
servicios públicos de calidad. Además, se busca un estado seguro donde se respete la
diversidad. Se pretende lograr que Coahuila sea líder en cuanto a bienestar social se
refiere, como por ejemplo, en esperanza de vida y condiciones de acceso a la felicidad
para todos. A manera de conclusión de este apartado, nuevamente se puede identifi-
car que las metas del Plan Estatal de Desarrollo están concatenadas con los objetivos
mundiales y por ende con los objetivos del PND vigente. El dilema es la capacidad
estratégica de promover un eficaz modelo de cooperación intergubernamental para
el desarrollo local y regional, según prioridades y capacidades institucionales.
Nuevo León 2010-20152

Según un boletín (2015) emitido por el gobierno de Nuevo León, el proceso de
consulta para dicho Plan inició en enero de este año y se esperaba que antes del 31
de marzo se concluyera el plazo para hacerlo. Ahora bien, el PED 2010-2015 consta
de cuatro ejes principales: generación de riqueza, desarrollo social y calidad de vida,
seguridad integral, y gobierno productivo y de calidad.
Antes comenzar este apartado es importante mencionar que se estudiará el Plan Estatal de
2
Desarrollo 2010-2015 debido a que el que corresponde al periodo 2015-2021 aún se encuentra
en proceso de elaboración.
114
Como los mismos nombres de los ejes hacen suponer, se tiene como propósito
que el crecimiento económico y el bienestar social analizado en este artículo, ocu-
rran en un entorno sustentable. Con lo anterior, puede decirse que también están
presentes los ODS, específicamente el número 3 que se refiere a la salud y bienestar,
el número 8 que habla sobre trabajo decente y crecimiento económico, y el 16 que
se asocia a la paz, justicia e instituciones sólidas. La reciente alternancia democrática
en la entidad en julio de 2016, nos refleja los alcances de la política estatal para gene-
rar desarrollo local y regional. Los procesos eficaces de transparencia y rendición
de cuentas y su impacto en el buen gobierno, fueron determinantes en el cambio
democrático estatal. Por lo cual, son un reto para la sostenibilidad y la eficacia
gubernamental.
Tamaulipas 2011-2016
Al igual que el caso de Sonora, este Plan Estatal de Desarrollo afirma su “plena iden-
tidad de principios y afinidad absoluta con los objetivos del gobierno del Presidente
de la República Enrique Peña Nieto”. Este plan tiene cuatro ejes rectores: Tamaulipas
seguro, humano, competitivo y sustentable. Si se analiza el índice del Plan Estatal
de Desarrollo de Tamaulipas, fácilmente puede reconocer los ODS y más específica-
mente, la relación con competencia y desarrollo. Em general se puede mencionar que
el PED de Tamaulipas tiene los siguientes aspectos en cada uno de sus ejes:
• Tamaulipas seguro: instituciones sólidas y confiables; seguridad efectiva para
personas y su patrimonio; gobierno humanista, íntegro y de resultados
• Tamaulipas humano: salud humanista; educación integral: desarrollo social
participativo; asistencia social y atención a grupos vulnerables
• Tamaulipas competitivo: productividad y competitividad; atracción de inver-
siones y generación de empleos; infraestructura y financiamiento para el
desarrollo; economía dinámica.
• Tamaulipas sustentable: desarrollo planificado de las ciudades; servicios
públicos de calidad; aprovechamiento sustentable del agua; medio ambiente
sustentable.
Como se puede ver, no sólo está alineado al PND actual, sino también a los ODS
y sobre todo, promueve la competitividad y el desarrollo. La reciente alternancia
democrática en este estado, también nos refleja las limitaciones de las políticas esta-
tales para generar un eficaz desarrollo, basado en la transparencia, rendición de
cuentas, control de corrupción y en general, una eficaz política de desarrollo.
La mayor parte de los estados de la frontera norte han adaptado sus Planes
Estatales de Desarrollo acorde con las prioridades nacionales en materia de desa-
rrollo. Sin embargo, la complejidad de los alcanzar los ODS, según las capacidades
115
José María Ramos
institucionales tanto estatales como locales, implicará una serie de procesos de adap-
tación, acorde con sus problemas, capacidades, metas y prioridades para el fomento
al desarrollo en los próximos años, según el cuadro 1.
Así mismo, es fundamental que se promueva un Plan Estratégico hacia los ODS
de parte de los estados de la frontera norte mexicana y bajo un modelo de gober-
nanza intergubernamental para el desarrollo local y regional. En ese contexto, el
Plan debe conceder atención a los vínculos y redes de colaboración que le conceden
los estados fronterizos del norte de México con sus contrapartes estadounidenses y,
en general, con la comunidad internacional, con la finalidad de fortalecer sus planes
estratégicos en materia de desarrollo local y regional. Entre los principios que deben
de caracterizar a tal Plan y con su vinculación con la Agenda Post 15 se encuentran:
a) Una gobernanza para resultados con:

Un enfoque de gestión y planeación estratégica que fortalezca las capacidades insti-
tucionales para el desarrollo, que impacte en mejores procesos de planeación regio-
nal, con base en las fortalezas estratégicas y que incentiven procesos de bienestar en
las comunidades fronterizas mexicanas y acorde a las prioridades nacionales.
b) Establecimiento de las condiciones para un desarrollo sustentable, a partir de que:

Los aumentos en la productividad, la mayor competitividad y la modernización de
los procesos productivos de la frontera norte mexicana sean compatibles con la con-
servación del medio ambiente, el mantenimiento de la riqueza en biodiversidad, y
la disminución de la contaminación ambiental y acorde con las prioridades del Plan
Nacional de Desarrollo vigente.
c) Reactivación de las economías regionales partiendo de:

Un diagnóstico real de las condiciones socioeconómicas de las regiones fronterizas
del norte de México, ya que en su mayoría enfrentan un problema estructural de
marginación. El deterioro de las economías regionales se refleja en los bajos salarios,
estrategias para la subsistencia y la precarización del trabajo. En este contexto, el
empobrecimiento se hace visible sobre todo en las áreas periféricas a las grandes
concentraciones urbanas.
d) Mejoramiento en la calidad de vida de los habitantes fronterizos, mediante:

El impulso estratégico de actividades científicas para promover la innovación social
que contribuyan a mejorar la gestión del empleo, la productividad y la convivencia
social local y transfronteriza, reflejo de la calidad de vida de las comunidades fron-
terizas mexicanas.
116
e) Fortalecimiento de las políticas preventivas en materia de seguridad ciudadana:

Un plan estratégico debe de coadyuvar a mejorar los procesos de gestión y planea-
ción en materia de seguridad pública, seguridad nacional, seguridad fronteriza y
seguridad ciudadana en la frontera norte, bajo una visión en donde se concilien las
prioridades de un enfoque reactivo policial con las visiones preventivas, orientadas
a mejorar el tejido social, bajo una política transversal en materia de desarrollo local
fronterizo.
f) Una planeación estratégica urbana para la cohesión social:

Se deberá fortalecer la institucionalidad y perfeccionar la coordinación de las inter-
venciones a distintos niveles de gobierno y entre múltiples actores gubernamentales
y no gubernamentales. Para ello, es fundamental consolidar una eficaz planifica-
ción urbana más integral que priorice la inclusión social y productiva y con ello la
cohesión social, a través de la creación y buen uso del espacio público, promoviendo
procesos de inclusión social y producir un sentido de apropiación y pertenencia en
las comunidades.
Cuadro 1. La agenda post 2015 y recomendaciones para la adaptación por los

gobiernos locales
ODS IMPORTANCIA PARA LOS GOBIERNOS LOCALES
1.Poner fin a la pobreza en todas sus Deben proveer servicios básicos, agua y saneamiento de ésta.
formas en todo el mundo También su participación es clave en el diseño de estrategias
para la generación de empleo y con ello aumentar el ingreso.
2. Poner fin al hambre, lograr la seguri- La tarea de los gobiernos locales es mejorar la infraestructura
dad alimentaria y la mejora de la nutri- para el transporte y mejorar las cadenas alimentarias locales.
ción y promover la agricultura sostenible Incentivar la producción agrícola urbana, así como monitorear
la desnutrición infantil mediante las escuelas.
3. Garantizar una vida sana y promover Importante el trabajo del gobierno local en la mejora de los
el bienestar para todas las edades barrios más pobres, sobre todo en cuestión de salubridad.
Mediante la planificación urbana y el transporte público los
gobiernos locales pueden reducir contaminación ambiental.
También se requiere su participación en concientizar a la
ciudadanía.
4. Garantizar una educación inclusiva, Son los gobiernos locales quienes pueden identificar qué po-
equitativa y de calidad para promover blaciones no asisten a la escuela y por qué, así mismo incorpo-
oportunidades de aprendizaje durante rar programas educativos para profesionalizar a sus habitantes
toda la vida para todos en vías de incorporarlos al mercado laboral.
117
José María Ramos
5. Lograr la igualdad entre los géneros y Son quienes están en primera plana para identificar y abordar
empoderar a todas las mujeres y niñas la violencia, por lo tanto, deben de profesionalizarse en el
tema.
En suma estos actores también pueden ser ejemplo en la
garantía de la igualdad de género, acceso a la justicia, etc.
6. Garantizar la disponibilidad y gestión Deben garantizar una gestión participativa del agua que abone
sostenible del agua y saneamiento para a la gobernanza local, pues son quienes por lo regular brindan
todos tal servicio.
7. Garantizar el acceso a una energía Son quienes pueden identificar las brechas de acceso a la
asequible, segura, sostenible y moderna energía entre los habitantes, si bien por lo regular es un tema
para todos gestionado de índole federal, los gobiernos locales se pueden
involucrar desde el transporte público, incentivando energía
limpia en edificios, etc.
8. Promover un crecimiento económico Gobiernos locales a través de las potencialidades y vocaciones
sostenido inclusivo y sostenible el empleo de sus territorios, aplicando estrategias de desarrollo económi-
pleno y productivo y el trabajo decente co pueden generar empleo.
para todos Además pueden desarrollar planes estratégicos que ayuden a la
sostenibilidad del trabajo.
Pueden aliarse mediante alianza público privadas para la pro-
moción del empleo, el propio crecimiento.
9. Construir infraestructura resilientes, Los gobiernos locales pueden participar mediante la creación
promover una industrialización inclusiva y mantenimiento de infraestructura que aporte al desarrollo
y sostenible y fomentar la innovación de la industria, además de participar como promotor de la
inversión para su territorio, así mismo en la realización de
diagnósticos sobre TIC.
10. Reducir la desigualdad en y entre Deben de participar en la gestión de recursos focalizados para
todos los países atención de sus zonas más vulnerables, así como implementar
políticas locales para disminuir la pobreza. Además se requiere
fomentar ingresos mediante empleo para las zonas más pobres
de sus asentamientos urbanos.
11. Lograr que las ciudades y los asenta- Le corresponde al gobierno municipal desarrollar planes de
mientos urbanos sean inclusivos, seguros, planificación urbana que garanticen la sostenibilidad de las
resilientes y sostenibles ciudades, sobre todo garantizar que no crezcan de manera
desordenadas.
Garantizar un acceso a viviendas asequibles, ello mediante la
regulación de mercados de suelos.
Además, son los gobiernos locales quienes tomen medidas
para mitigar efectos del cambio climático.
12. Garantizar modalidades de consumo Aquí los gobiernos deben ser interlocutores del desarrollo
y producción sostenibles sostenibles, concientizar sobre este, así como crear infrae-
structura necesaria para reducir los costos de transacción que
impactan en el medio ambiente. Claro ejemplo es la frontera
norte y sus congestionamientos para transportar productos a
Estados Unidos, por ello los gobiernos fronterizos deben tener
una participación activa en cuestiones bilaterales relacionadas
con la producción y su distribución.
118
13.Adoptar medidas urgentes para com- Son los gobiernos locales quienes deben emprender campañas
batir el cambio climático y sus efectos de sensibilización y adaptación al cambio climático. Revisar
qué les toca hacer respecto a la Ley General de Cambio Climáti-
co.
14. Conservar y utilizar de forma Son las administraciones municipales, sobre todo las costeras
sostenible los océanos, los mares y los las que deben restringir el desarrollo inmobiliario en tales
recursos marinos para el desarrollo territorios. Además poner énfasis en la gestión integral de los
sostenible residuos sólidos urbanos, de los principales problemas de la
contaminación de los mares.
15. Promover el uso sostenible de los Se debe crear conciencia sobre el uso sostenible de los recursos
ecosistemas terrestres, detener e invertir naturales, ello en aras de proteger al medio ambiente que
en la degradación de las tierras y frenar la rodea los espacios microsociales.
pérdida de la biodiversidad biológica Facilitar la cooperación más allá de las fronteras para proteger
flora y fauna.
16. Promover las sociedades pacíficas e El combate a la corrupción y dar acceso a la información
inclusivas para el desarrollo sostenible, pública debe ser una obligación de los funcionarios públicos
facilitar el acceso a la justicia para todos y que integran los gobiernos locales, por ende se requiere que se
crear instituciones eficaces, responsables e armonicen los reglamentos en la materia con la Ley General de
inclusivas a todos los niveles. Transparencia.
También deben reducir la violencia de sus zonas urbanas, ello
mediante la inclusión de otros actores con experiencia en el
territorio y en el tema.
17.Fortalecer los medios de ejecución y Pues, los recursos son importantes a nivel local, por ello son
revitalizar la alianza global para el desar- las administraciones locales las que deben de hacerse de recur-
rollo sostenible sos para llevar a cabo políticas públicas que cumplan con los
preceptos normativos del municipio. Además deben fomentar
la alianza con otros actores.
Fuente: Adaptación propia con información de Ciudades y gobiernos locales unidos

(2015, p. 3-20).
Resta mencionar que el impacto de la Agenda Post 2015 en materia de compe-

titividad y bienestar es ambicioso y obviamente debe evaluarse acorde con los avan-
ces de los ODS. Por ello una de las cuestiones centrales es si las entidades estatales
fronterizas del norte de México cuentan con la capacidad de integrar e implementar
dichos objetivos en sus agendas locales e implementarlos acorde con un modelo de
gobernanza por resultados e intergubernamental. Claramente la cooperación, sea
internacional o transfronteriza, han fortalecido capacidades en los gobiernos locales
y en otros actores no gubernamentales, desde la capacitación que se les proporciona,
la asistencia técnica para la mejora tanto de gestión de alianzas con otros actores,
de planeación institucional sobre temas específicos como gestión de la seguridad,
manejo de aguas pluviales, etc.
En suma, el fortalecimiento de las capacidades institucionales de las entidades
estatales del norte de México permite tener una mejor adaptación a la Agenda Post
119
José María Ramos
2015, si se cuenta con un plan estratégico para el desarrollo local y regional fronterizo
y fundamentado bajo un enfoque de gestión intergubernamental para el desarrollo.
Conclusiones
El objetivo de este capítulo fue el de analizar el papel de la cooperación internacional
y transfronteriza de los gobiernos estatales del norte de México para atender los
Objetivos de Desarrollo Sustentables (ODS) de la Agenda 2030, según sus capacida-
des institucionales y acorde con los antecedentes de la Agenda 21 y de los Objetivos
del Desarrollo Milenio (ODM) (2015). La conclusión central es que dichos gobiernos
estatales y locales del norte de México cuentan con limitaciones de gobernanza para
el desarrollo, que les permita fundamentar una integración eficaz en el corto plazo,
según las prioridades de los ODS de la Agenda 2030. Sin embargo, tal contexto es
una oportunidad para fortalecer un plan estratégico hacia la Agenda 2030, según
sus capacidades y prioridades de articulación sectorial con la Agenda.
Se fundamentó la premisa de que la mayor parte de municipios fronterizos del
norte de México no han fortalecido sus capacidades en el contexto de las Agenda 21 y
2015, lo cual dificultará su posicionamiento para avanzar hacia los ODS de la Agenda
2030. Esta situación ha sucedido a causa de que la mayor parte de los municipios
fronterizos mexicanos no han concedido relevancia a promover sus capacidades de
gobernanza para promover el desarrollo local acorde con las prioridades de tales agen-
das internacionales. Un segundo factor es la influencia de la inseguridad, violencia y
criminalidad que condicionó las agendas locales a los temas de seguridad (Ramos,
2002), dejando de lado una agenda para el bienestar (Acosta, 2013); la importancia
concedida al fomento de la industria maquiladora y como alternativa para atender pro-
blemas de desempleo, inversión, competitividad, lo que determinó marginar políticas
complementarias para promover el desarrollo local (Aguilar, 2009).
La ausencia de un enfoque de gobernanza para el desarrollo ha limitado los pro-
cesos de cambio en el ámbito local y el relativo impacto de los diferentes programas
de desarrollo hacia la frontera norte promovidos por el gobierno federal desde los
años de 1995 y 2001 (Ramos y Reyes, 2009) y según el último PRDN diseñado en el
año de 2014.
En tal marco, será importante promover y consolidar una eficaz planificación
urbana más integral que priorice la inclusión social y productiva, con base en una
efectiva gobernanza de las ciudades y, al mismo tiempo, se promuevan los mecanis-
mos de financiamiento más adecuados y mejorar los sistemas de medición, moni-
toreo y evaluación del proceso de desarrollo de las ciudades fronterizas del norte de
México. En suma, una buena planificación urbana contempla una visión integral de
120
la ciudad que incluya infraestructuras accesibles y verdes; instituciones que permitan

la participación ciudadana, y una gobernanza eficiente para el desarrollo local y
acorde a las prioridades de la Agenda 2030.
Las oportunidades y retos de las relaciones fronterizas con los Estados Unidos y
las ventajas de las agendas internacionales para el desarrollo, deberían ameritar una
mayor consideración de los gobiernos locales y estatales fronterizos. En ese marco, el
tema de la cooperación internacional y/o transfronteriza abona al desarrollo local, así
como tiene potencial para fortalecer las capacidades institucionales.
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124
PARADIPLOMACIA Y COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA EN
BAJA CALIFORNIA (MÉXICO) - CALIFORNIA (ESTADOS UNIDOS)
Yair Candelario Hernández Peña

Marcela Reyes Ruiz
Introducción
Este texto busca presentar y analizar la paradiplomacia en la frontera México-
Estados Unidos, en especial en el espacio de Baja California, México-California,
Estados Unidos, para delinear algunos avances y retos en la materia.
Para lo cual se integran por diferentes apartados, primero se contextualiza la
complejidad de la cooperación en la zona, compleja por la diversidad de actores que
cooperan; posteriormente se presenta un marco teórico como propuesta para ana-
lizar con bases teóricas los conceptos de paradiplomacia y cooperación transfronte-
riza, ello desde una visión del liberalismo institucional; luego se expone un apartado
relacionado con el marco de acción para los actores en este tipo de cooperación,
sobre todo una revisión del trabajo de éstos más allá de ser reconocidos por los regí-
menes internacionales; también se presenta el caso de cooperación entre Mexicali,
Baja California y Calexico, California como ejemplo a escala microespacial en mate-
ria de promoción internacional de los territorios y ciudades; seguido de lo anterior se
explica cómo la gobernanza es construida con base en la paradiplomacia; finalmente
se exponen de manera breve algunos avances y retos en la materia, así como reflexio-
nes finales.
La paradiplomacia en su actuar más cercano, es a través de la cooperación trans-
fronteriza, sin embargo la acción que desarrollan los diferentes actores –si se habla de
un sentido amplio de paradiplomacia– es a diferente nivel y va más allá de lo trans-
fronterizo, valiéndose de otras estrategias de promoción del territorio para atraer no
sólo recursos técnicos y/o financieros, sino inversiones o turismo, estos en pro del
desarrollo socioeconómico, ambiental y político, que mejore las condiciones de vida
de la población asentada en estos territorios. Las fronteras reproducen día a día
[ 125 ]
Yair C. Hernández/ M. Reyes
las transacciones en las cuales se manifiestan las influencias geopolíticas entre los
estados de las regiones fronterizas1.
Contextualización de la región Baja California (México)-California (Estados

Unidos): complejidad en la cooperación
Para tener un mejor entendimiento en el presente artículo, a continuación se expli-
cará qué se entiende por espacio fronterizo y cómo se caracteriza éste en la región,
para lo cual se describirán las problemáticas que se presentan en la frontera de Baja
California-California. Así como la complejidad de interacción de los actores impli-
cados en la cooperación para dicho espacio.
En primer lugar se tiene que definir qué es frontera, con este fin Arriaga (2010)
explica dos concepciones de este término: en la primera considera a la frontera como
el límite territorial de los Estados y como zonas adyacentes, donde se pueden obser-
var las interacciones de un Estado con otro u otros Estados vecinos.
De igual forma, se tiene el concepto de “zona de frontera” o “región de frontera”,
este conceptualizado como espacio, lugar y territorio donde ocurren diversos even-
tos y procesos como lo son cuestiones de migración, comercio, cultura, tradiciones,
prácticas sociales, etc. (Arriaga, 2010)
Por su parte, Sánchez (2013:100), explica que: “La atención ha dejado de estar
centrada en tratar de entender las fronteras a partir de su papel en la demarcación de
los límites territoriales de los Estados, para orientarse en el estudio de la evolución
y cambios de los territorios de las áreas fronterizas a partir de las prácticas humanas
que constituyen y representan diferencias en el espacio”.
Por lo tanto, se puede decir que las fronteras no sólo son las líneas que delimi-
tan el territorio de los Estados sino que también incluye las construcciones sociales
que son de interés estudiar en este texto, tal cual la paradiplomacia y cooperación
transfronteriza.
La región fronteriza México-Estados Unidos fue definida en el Acuerdo de la Paz
en 19832, y comprende una franja de 100 km a cada lado de la frontera de Estados
En los espacios fronterizos nos movemos en espacios de integración y formas de institu-

1
ciones que resultan de problemas cotidianos. El territorio se convierte en centro para la arqui-
tectura de la gobernabilidad, en ellas las instituciones sirven para formalizar procesos lo cual se
instrumenta a través de la identidades, en este sentido las regiones fronterizas se convierten en
laboratorios para el cambio institucional (Reyes, 2010).
Tal acuerdo fue la “paraguas” o marco normativo para iniciar una intensa cooperación entre
2
ambos países y tiene por objetivo prevenir, reducir o eliminar las fuentes de contaminación del
agua, aire o suelo en el área de frontera.
126
Paradiplomacia y cooperación transfronteriza en Baja California (México)-California (Estados Unidos)
Unidos y México. Dicha franja tiene un largo de 3 141 km desde el golfo de México
en el este, hasta el océano Pacífico en el oeste. (Semarnat y EPA, 2011). Así mismo,
la región comprende 10 estados, de las cuales 4 corresponden a territorio estadou-
nidense3 y 6 al territorio mexicano4. En este sentido, el informe explica que “Si bien
esta región está dividida por una frontera internacional, se encuentra relacionada
por vínculos históricos, culturales, familiares y económicos. También está enlazada
por recursos de agua y aire, hábitats y climas compartidos que no reconocen límites
políticos.” (Semarnat y EPA, 2011:5).
El espacio transfronterizo Baja California-California, no es una excepción
a dicho concepto, pues existen estrechos vínculos entre ambos estados de diversa
índole, pues más de 40% de la población que conforma a la “población fronteriza”
entre México y Estados Unidos se localizan en la zona de Baja California-California,
lo que nos obliga a conocer cuáles son las problemáticas o las características princi-
pales de dicho ámbito espacial. De esta manera se tiene que:
la frontera entre México y Estados Unidos ha experimentado un rápido crecimiento a

partir de la década de 1960, impulsada primero por la migración hacia Estados Unidos y
posteriormente por el proceso de industrialización a través de la maquiladora. Su creci-
miento se ha caracterizado por un dinamismo económico, una urbanización incompleta,
rezagos sociales, problemas ambientales, problemas asociados a la violencia y una fuerte
identidad cultural. (Sánchez, 2013:101).
Por lo cual, es importante señalar que la región transfronteriza entre México-

Estados Unidos es una región compleja que no sólo comparte una extensa línea
que limita a ambos países, sino que también es una región en la cual la interacción
de los actores territoriales relacionados por medio de diferentes flujos: económicos,
sociales, culturales y medioambientales, pueden o no tener intereses comunes en un
espacio donde participan diversos actores, ya sean del ámbito local, estatal, nacional
e internacional, lo cual es sumamente complejo y, por tanto, lo es aún más el con-
sensar sobre asuntos en común que beneficien a las sociedades asentadas de ambos
lados de la frontera a estudiar.
Al seguir la misma línea, Córdova Bojórquez (2015) explica que entre los princi-
pales acuerdos entre México y Estados Unidos destacan temas de comercio, medio
ambiente, migración, seguridad, intercambios culturales y efectos sobre las activida-
des económicas y sociales.
3
Son Arizona, California, Nuevo México y Texas.
4
Baja California, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León, Sonora y Tamaulipas.
127
A su vez la Secretaría de Relaciones Exteriores (2001) hace mención de las áreas

de cooperación entre los estados de California de Estados Unidos y el estado de Baja
California en México, las cuales son: desarrollo económico; desarrollo de comercio
y turismo; medio ambiente y calidad costera; infraestructura en los puertos fronteri-
zos; intercambio educativo, tecnológico y científico; intercambio cultural y despor-
tivo y; seguridad pública y salud.
Inclusive en 2001 ambos estados firman el Memorándum de Entendimiento,
donde afirman que establecerán “una relación de hermandad para promover y
expandir una cooperación mutua y efectiva en beneficio de los ciudadanos de Baja
California y California” en los campos ya mencionados. (SRE , 2001: 2).
A manera de ejemplo, se puede mencionar que una de las cuestiones más impor-
tantes que se tratan en la región de Baja California-California es lo referente a tópi-
cos medioambientes, específicamente a la calidad del aire.
Respecto de lo anterior se tiene que los gobiernos locales juegan un rol de gran
relevancia, así lo explica Daniel Martínez (2016:11): “Si bien las administraciones
locales aún no han consolidado un peso determinante en el sistema internacional,
diversas agencias internacionales están poniendo el foco en los gobiernos locales,
por su representatividad y dinamismo”. Lo anterior lo reafirma Zapata (2016:20)
comentando que las relaciones entre gobiernos locales son más horizontales, menos
conflictivas y más solidarias que las relaciones nación-nación.
En cuanto a cómo son los gobiernos locales de los estados ya mencionados, en
primer lugar se abordarán las características del estado de California en Estados
Unidos. Se tiene que en dicho país, los estados son entidades soberanas en el marco
del sistema federal, es decir, cada estado cuenta con su propia constitución, sus fun-
cionarios elegidos y su propia organización de gobierno. De igual forma, los estados
cuentan con la facultad de elaborar y hacer cumplir leyes, aplicar impuestos así como
dirigir sus propios asuntos con independencia del gobierno federal u otros estados.
Son múltiples las responsabilidades que tienen los gobiernos estatales en Estados
Unidos, Stern (2004:23) menciona las siguientes:
Establecer normas de educación y métodos para la financiación de la educación pública; 2)

construir y mantener redes de transporte; 3) establecer escuelas superiores y universidades
patrocinadas por el Estado; 4) expedir licencias y regular las empresas y las profesiones; 5)
crear y supervisar tribunales no federales y el sistema de justicia penal; 6) proveer para la
seguridad del público en general; 7) emitir licencias de matrimonio y para la conducción
de vehículos; 8) expedir y registrar certificados de nacimiento y defunción; 9) administrar
programas de salud, vivienda y nutrición financiados con fondos públicos para residentes
de bajos ingresos e incapacitados; 10) administrar los parques estatales y otras tierras des-
128
tinadas a la recreación y la conservación ambiental; 11) administrar y certificar elecciones,

incluso las de funcionarios federales.
En el caso de los estados de México se tiene que estos funcionan de manera

muy similar, y esto se debe a que según Enríquez Soto (2008:123) “la doctrina es
uniforme al señalar que el federalismo adoptado por el constituyente de 1824 tiene
su origen en el federalismo norteamericano”, con la diferencia de que el federalismo
mexicano se caracteriza por ser centralizado, es decir, el poder federal se ha atribuido
amplias facultades para sí, afectando las facultades de las entidades federativas. Los
estados mexicanos, según la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos,
son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, sin más limita-
ciones que las que establece dicha Constitución.
Según la Constitución política del estado libre y soberano de Baja California
(2016:13), “Corresponde al Gobierno del Estado la rectoría del desarrollo estatal,
garantizando que éste sea integral y sustentable, asegurando de manera simul-
tánea, el crecimiento económico, la equidad, la sustentabilidad ambiental y la
competitividad”.
Finalmente, con el fin de poder hacer una comparación entre las áreas de coo-
peración de Baja California y California mencionadas anteriormente, respecto de
las áreas de interés de los gobiernos locales en materia internacional que presenta la
Secretaría de Relaciones Exteriores (2010), se tienen la cooperación internacional
descentralizada, coordinación de viajes y visitas, promoción económica internacio-
nal, y los nuevos temas de la agenda internacional, tales como migración, derechos
humanos y medio ambiente.
Además, en la página oficial de dicha Secretaría, es posible encontrar que existe
un acuerdo de hermanamiento entre ciudades de la región tales como Mexicali-
Calexico, Playas de Rosarito-Huntington.
Con lo anterior se puede afirmar que si bien Baja California y California perte-
necen a países diferentes que tienen asimetrías en múltiples aspectos, debido a que
comparten frontera territorial, también comparten diferentes aspectos y problemáti-
cas sociales, ambientales, económicos, culturales y de cualquier otra índole.
De tal manera que se hace obvia la necesidad de cooperar de manera bilateral y
de manera específica por los gobiernos locales, esto debido a que, como se mencionó
líneas arriba, son menos conflictivos y más solidarios. Como respuesta a todo lo ante-
rior, hay que recordar lo que se menciona en el Memorándum de Entendimiento
sobre que se busca establecer una relación de hermandad entre ambos estados para
promover y expandir una cooperación mutua y efectiva en beneficio de los ciudada-
nos en las áreas de interés ya mencionadas.
129
Marco teórico: propuesta para el análisis de la paradiplomacia y cooperación

transfronteriza
La paradiplomacia y cooperación transfronteriza son parte de la cooperación inter-
nacional, utilizadas para la acción desde debajo de los actores a nivel local o subna-
cional de los Estado-nación. Así mismo, la cooperación internacional es una herra-
mienta de las relaciones internacionales, muy de la visión idealista y del liberalismo
institucional que invita hacer uso de regímenes internacionales para mejorar las
relaciones entre estados.
Por tanto, la propuesta teórica que se recupera para el análisis es la del libera-
lismo institucional también conocida como neoliberalismo. Así pues, con base en
lo que menciona Karen Mingst (2006) se puede decir que para los institucionalistas
neoliberales la cooperación existe debido al interés particular de cada uno de los
actores que interactúan de manera continua entre sí, y en este caso, a pesar de que
las instituciones están presentes, éstas no garantizan la cooperación. En este sentido
para los teóricos del neoliberalismo institucional: “las instituciones proporcionan
una red organizada de interacciones; estas sugieren que habrá expectativas para
futuras interacciones. Dichos sucesos no sólo ocurrirán en asuntos de seguridad sino
en todo un conjunto de temas internacionales, incluyendo los derechos humanos, el
medio ambiente, la migración y la economía” (Mingst, 2006: 121).
1. En esta teoría, los actores clave no sólo son los Estados como en otras teorías
de las relaciones internacionales, sino que también incluye grupos no guber-
namentales, organizaciones internacionales, corporaciones multinacionales,
actores subestatales, entre otros. Asimismo, la autora menciona tres caracte-
rísticas del liberalismo institucional:
2. En primer lugar habla de una interdependencia entre los actores, “donde los
actores son sensibles (afectados) y vulnerables (experimentan efectos costo-
sos) ante las acciones de los demás” (Mingst, 2006: 151).
3. Existencia de una sociedad internacional en la cual los actores se comunican,
acatan reglas e instituciones comunes, y reconocen intereses mutuos. Los
integrantes de la sociedad internacional comparten una identidad común.
4. Identifican un sistema internacional anárquico, en el que cada Estado se
comporta de acuerdo con su propio interés. Desde este punto de vista, la
anarquía es vista de forma positiva, pues haciendo uso de las instituciones
formadas a partir de intereses particulares, los Estados moderan sus conduc-
tas debido a que reconocen que habrá futuras interacciones con el resto de
los actores y, por lo tanto, intentarán construir un escenario adecuado para
cuando haya necesidad de enfrentarlas.
130
Por otra parte, Calvento Mariana, Lorenzo Natalia y Herrero María (2014:37)
explican el análisis de la distribución de la política mundial, según las autoras, Nye
(2003): “distingue entre un tablero superior, donde predominan los temas militares
interestatales clásicos; un tablero intermedio, que incluye los asuntos económicos
entre Estados; y un tablero inferior, que pertenece a los asuntos transnacionales,
donde el poder está ampliamente repartido y organizado de manera caótica entre
actores estatales y no estatales”.
Ahora bien, una vez que se entiende la teoría del liberalismo institucional, es posi-
ble entender cómo se ha abierto paso la paradiplomacia en el mundo de las relaciones
internacionales. Es decir, el neoliberalismo abrió las puertas a otros actores que no son
Estados centrales a participar en las relaciones transnacionales e intergubernamentales
en diversos asuntos como lo son económicos, culturales, ambientales, etc.
Se puede deducir que la paradiplomacia es eficiente porque, retomando la teoría
del liberalismo institucional, con la idea de que habrá futuras interacciones y debido
a la interdependencia en sus dos sentidos (sensibilidad y vulnerabilidad), los acto-
res diferentes al Estado buscan resolver problemas específicos con mayor rapidez
y facilidad. Todo esto explica por qué se considera que son menos conflictivas las
relaciones entre gobiernos locales-gobiernos locales que las relaciones nación-nación.
Respecto de la cooperación transfronteriza, la cual se entiende como la coope-
ración entre actores que actúan de ambos lados de la frontera física en algún asunto
transfronteriza que les requiera. En este sentido, Varela (2013: 333-334) afirma que
este tipo de cooperación se da:
… entre dos Estados a través de una línea de frontera podría ser definida como una acti-
vidad consciente que realizan uno o más socios (generalmente actores institucionales), en
el marco de un programa financiero comunitario, con el objetivo de maximizar sus bene-
ficios en el ámbito, entre otras, de las políticas públicas de infraestructura, de innovación,
deportivas, educativas, sociales, culturales o de gestión pública.
Nuevamente vemos que la cooperación transfronteriza aplica en los supuestos

de la teoría neoliberal, pues vemos la participación de actores que no son el Estado
central, y se observa que la interdependencia en sus dos percepciones promueve la
cooperación para resolver asuntos que se presentan con frecuencia en la frontera.
Además, dicha cooperación puede ser clasificada como acuerdos entre países en sus
tres niveles –federales, estaduales o local/municipal–. (Vergel, 2007).
Lo anterior ayuda a explicar a qué nos referimos con los asuntos fronterizos, los cua-
les nos llevan a la cooperación transfronteriza, pues bien estos abarcan temas de diversa
índole, tales como temas de seguridad, medio ambiente, migración, educación y demás.
131
Así, Coletti (2010) menciona que tales tópicos responden al deseo de afrontar
de manera conjunta los problemas de la vida cotidiana ligados fundamentalmente
al desarrollo económico, medioambiente, infraestructuras y a la puesta en valor del
patrimonio cultural.
Entonces, cada vez es más frecuente encontrar en las relaciones internacionales
situaciones que son abordadas por la paradiplomacia o cooperación descentralizada.
Paradiplomacia o cooperación descentralizada se han entendido como sinóni-
mos. En primer lugar hay que resaltar que no existe una definición única de coope-
ración descentralizada, pero todas están de acuerdo en que un elemento esencial es
la participación central de los gobiernos locales.
La definición que Marcelo Fernandes Oliveira propone es que la cooperación
descentralizada es un:
mecanismo para influir en el desarrollo global a través de las conexiones internacionales

entre las comunidades locales en el sur y el norte del mundo en una dialéctica construc-
tiva con los gobiernos centrales y organizaciones internacionales. Estos unen sus fuerzas
para un interés común: el desarrollo humano orientado a la reducción de la pobreza, el
desempleo, la exclusión, la violencia y otros desequilibrios que amenazan el futuro. Su
principal ventaja es la descentralización de las acciones, que reúne a diferentes actores,
una red más democrática, creativa, flexible y más cerca de los problemas cotidianos de las
poblaciones excluidas, especialmente los países pobres. (Marcelo Fernandes, citado por
Da Silva Junior, 2009:14).
En este sentido, María del Huerto Romero (En De la Varga, 2014:8) distingue
entre una concepción abierta y otra concepción restrictiva. La primera es “impul-
sada y/o llevada a cabo por cualquier actor que incorpora a un gobierno local y
con impacto en un territorio determinado”, mientras que la segunda se refiere a la
“impulsada y llevada a cabo por y para gobiernos locales”.
De igual forma presenta la siguiente definición: “modalidad de cooperación lide-
rada por los gobiernos locales, necesaria y complementaria a la cooperación bilateral
y multilateral, cuyos objetivos e instrumentos permiten avanzar hacia formas de
cooperación más simétricas, donde la reciprocidad y el aprendizaje mutuo se con-
vierten en ejes centrales de las relaciones entre gobiernos locales.” (Cors, 2013, citado
por De la Varga 2014:10).
Por otra parte, Calvento Mariana, Lorenzo Natalia y Herrero María (2014:39)
proporcionan la definición de Martins Senhoras (2009) quien considera que la para-
diplomacia se refiere a los: “procesos de extroversión de actores subnacionales como
estados locales y regionales, empresas, organizaciones no gubernamentales, que pro-
curan practicar actos y acuerdos internacionales a fin de obtener recursos y resolver
132
problemas específicos de cada área con mayor rapidez y facilidad sin la intervención
de los gobiernos centrales”.
Por lo tanto, se entiende que en la paradiplomacia los estados y municipios jue-
gan un papel relevante en cuanto a gestión bilateral y es una herramienta que utili-
zan los actores locales en pro del desarrollo de la población de sus territorios.
Entonces a manera de resumen, se puede decir que la paradiplomacia o también
conocida como cooperación descentralizada, son las interacciones llevadas a cabo por
diferentes actores, entre ellos los gobiernos locales (desde la postura restrictiva) y otros
como las organizaciones de la sociedad civil, empresarios, academia y demás (visión
amplia) que han tomado importancia en los últimos años, ello gracias a la complejidad
de las relaciones internacionales, la industrialización, la globalización, etcétera.
También es conveniente mencionar que la cooperación transfronteriza, a decir
de Rodríguez y Oddonne (2015: 72), “no sería otra cosa que una modalidad de
cooperación descentralizada con la particularidad de ser realizada en territorios de
países colindantes y que tiende a incidir en el marco de los procesos de integración
en curso”. Aunado a que requiere del interés de los actores de ambos lados de la
frontera en cooperar sobre un asunto transfronterizo que les aqueja.
Además, la paradiplomacia realizada por actores de espacios de frontera, es decir,
cooperación transfronteriza, puede ser clasificada como dice Wong-González (2015:
86), como paradiplomacia regional que funciona desde lo multifuncional para la
promoción del desarrollo y la identidad. Inclusive hace hincapié en la propuesta de
Lecours (2008 en Wong-González) sobre aspectos económicos, donde la paradi-
plomacia se focaliza a la promoción del territorio y sus ventajas para atraer inver-
sión extranjera, por ende empresas. Esto es sumamente conveniente para abordar la
región Baja California-California, pues los gobiernos locales fronterizos, sobre todo
de Baja California, han creado paramunicipales para la promoción del desarrollo
industrial en las ciudades como Tijuana, Mexicali y Tecate, entonces hacen uso
de la paradiplomacia con estrategias de promoción internacional del territorio y las
ventajas que estos ofrecen (sobre todo de adyacencia económica) para instalarse en
la región y con ello estar cerca de uno de los mercados mundiales más voraces del
mundo: Estados Unidos.
De esta manera se concluye que la relación entre cooperación transnacional,
asuntos fronterizos y la paradiplomacia consta en que es de interés para los acto-
res, sobre todo los locales, cooperar con sus contrapartes al otro lado de la frontera
debido a que los asuntos fronterizos les afecta directamente y aunado a eso, porque
cuenta con experiencia en los temas que viven diariamente.
133
Actores de la paradiplomacia: del discurso a la acción

Como ya se ha mencionado, la paradiplomacia rompe con la forma tradicional de
hacer relaciones internacionales, para involucrar a otros actores que no son estados
centrales. En este sentido vemos que cada vez los gobiernos locales juegan un papel
más importante. Según explica Martínez, D. (2016: 11):
en los últimos años se están presentando ciertos cambios en la realidad de las relaciones
internacionales con la aparición de nuevos actores, más pequeños pero quizás más repre-
sentativos de las necesidades directas de la población; que pujan en pro de hacer valer los
derechos de sus ciudadanos y adquieren día a día mayor relevancia. El papel que cumplen
alcaldes y alcaldesas, intendentes y/o gobernadores resulta cada vez más necesario para el
sistema de toma de decisiones a nivel global.
En este sentido es importante mencionar que las administraciones locales aún

no logran ser un actor de gran peso en el sistema internacional, sin embargo, sí
ha comenzado a fungir un papel importante debido a que son quienes enfrentan
directamente los problemas que requieren de cooperación con otros a actores para su
solución, tales como los flujos migratorios, pobreza, cambio climático, etc.
A manera de ejemplo y para reafirmar lo anterior, se tiene la Declaración de
París celebrada en marzo de 2005, la cual “reconoce que la acción de los gobiernos
locales contra el cambio climático es el único camino posible, y urge tomar acciones
que mejoren el acceso al financiamiento, autonomía presupuestal y mayores capa-
cidades legislativas para maximizar las acciones contra el cambio climático” (allas
Proyecto, 2016:80).
El problema con la Declaración de París, según Fuertes y Agost (2011) se resume
en que al momento de la construcción de la Declaración existió ausencia de par-
ticipación de los actores locales y la sociedad civil, lo que se vio reflejado en los
resultados.
Posteriormente, según Martínez y Santander (2009:62), “en septiembre de 2008
se celebró en Accra el III Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda, con el fin
de revisar, dar continuidad y acelerar lo contemplado en la Declaración de París”, lo
que conllevó a la aprobación del Programa de Acción de Accra (PAA).
El PAA incorporó a los nuevos actores, por lo menos en el ámbito discursivo,
según los autores, donde reconoce a los actores locales y no gubernamentales como
actores relevantes para el desarrollo.
En cuanto a los donantes, añade el PAA, “respaldarán las iniciativas para aumen-
tar la capacidad de todos los actores involucrados en el desarrollo –parlamentos,
134
gobiernos centrales y locales, organizaciones de la sociedad civil, institutos de inves-

tigación, medios y el sector privado– para asumir una función activa en el diálogo
sobre políticas de desarrollo y sobre el papel de la asistencia como contribución a los
objetivos de desarrollo nacionales” (Martínez y Santander, 2009:66).
De igual forma, otra cuestión por la que se debe congratular al PAA según los
autores, es que no sólo reconoce a más actores como los gobiernos locales, sino que
también amplia el enfoque agregando más factores del desarrollo como los tópicos
de igualdad de género, defensa de los derechos humanos y las capacidades diferentes,
además del que incluía la declaración de París respecto al cambio climático.
Este programa se destaca por ser más plural, por integrar más temas y más acto-
res, por ser más democrático y comprehensivo. Así, los autores mencionan que:
la propia naturaleza de los actores descentralizados les otorga un papel relevante que jugar
en la contribución al cumplimiento de apropiación establecido en la Agenda de París.
Así, la participación de las autoridades locales no sólo contribuye a la democratización –y,
por tanto, a la apropiación real– de las políticas de ayuda sino que además, por la mayor
cercanía con su ciudadanía, puede fortalecer la implicación activa de la sociedad civil y
la incorporación de ésta a los procesos de toma de decisiones. (Martínez y Santander,
2009:68).
Hay que recordar que tanto la Declaración de París como el PAA buscan dar
ayuda eficaz para el desarrollo de los países, por lo tanto, para que dicha ayuda
sea eficaz se requiere de una alianza entre los agentes de cooperación incluyendo
a gobiernos locales, países donantes, agencias multilaterales, los propios países en
desarrollo, etc.
Sin embargo, ha sido el Programa de Acción de Accra el que ha incluido a los
gobiernos descentralizados y organizaciones de la sociedad civil y, como ya se ha
mencionado, ha agregado líneas de acción diferentes al cambio climático.
Entonces se puede decir que el discurso concretizado en regímenes internacio-
nales donde se ha incorporado la participación de otros actores diferentes al Estado-
nación, es relativamente nuevo, sin embargo, eso no quiere decir que la paradiplo-
macia y cooperación transfronteriza también lo sean (la acción), sino más bien es el
marco jurídico que les da sustento a nivel internacional.
Respecto de la acción de la paradiplomacia y cooperación transfronteriza, se
pueden citar muchos ejemplos de la región Baja California-California, entre ellos
destacan, la Conferencia de Gobernadores Fronterizos que data de 1980 y que sirve
de espacio para el diálogo y la discusión de asuntos transfronterizos que afectan
la región, y donde claramente participan los gobernadores de California y Baja
135
California; también se puede mencionar la cantidad de acuerdos interinstitucionales

y hermanamientos, signados entre gobiernos estatales o municipales de ambos terri-
torios; así como los proyectos realizados en la región por parte de la academia, organi-
zaciones de la sociedad civil; incluso los esfuerzos del sector privado para promoción
del territorio en aras de que sean vistos como espacios potenciales para la inversión
extranjera, caso de Tijuana Economic Development Corporation5 (DEITAC).
Entonces la acción de la paradiplomacia ya sea a nivel regional (transfron-
teriza) sí se ha hecho presente en la región aquí estudiada.
Paradiplomacia y cooperación transfronteriza para la promoción internacional

de la región: caso Mexicali-Caléxico
Mexicali es un municipio fronterizo que pertenece a Baja California, así mismo,
se divide en la ciudad de Mexicali, el puerto de San Felipe y el valle de Mexicali
(que agrupa a su vez a aproximadamente 200 ejidos), en su conjunto el municipio
sumaba para 2010: 936 826 habitantes (473 203 hombres y 463 623 mujeres),
donde la media poblacional es 27 años, es decir, una ciudad joven con gente joven
(INEGI, 2010). Por su parte, Caléxico es una ciudad pequeña al sur de California
que hace frontera inmediata con Mexicali, forma parte del condado de Imperial;
con una población total de 38 572 personas, siendo 47.3% hombres (18 233) y
52.5% mujeres (20 339), con media poblacional de 31.8 años de edad, y con 96 %
de su población de origen latino (United States Census Bureu, 2010). En suma,
ambas ciudades forman una zona metropolitana transfronteriza (sin entrar en el
debate de lo que significa sociedad transfronteriza) de aproximadamente más de
un millón de personas.
Entonces en la región transfronteriza Mexicali-Caléxico presentada a escala
menor del territorio Baja California-California, tiene adyacencia económica
(Alegría, 1989), por lo que las actividades económicas para ambas ciudades juegan
un papel importante, no sólo para su crecimiento demográfico, sino para su creci-
miento económico.
Para conocer más, visitar: http://tijuanaedc.org/

5
136
Cuadro 1. Actividades económicas

MEXICALI CALÉXICO
Mexicali como municipio se dedica a actividades La ciudad de Caléxico los sectores económicos más
primarias, secundarias y terciarias, sin embargo, la intensos son, el sector primario, principalmente, la
ciudad de Mexicali se dedica a actividades secunda- agricultura y el sector servicios, sobre todo recibe
rias y terciarias. Su principal vocación es la industria turismo local de Mexicali que va a hacer compras de
maquiladora especializada en metalmecánica, ropa, y el sector transporte, sobre todo del flujo sur-
aparatos eléctricos, industria restaurantera, industria norte que va de México.
automotriz, plásticos y comercio.
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2010) y Imperial County Community and
Economic Development (2013).
Por la descripción del cuadro 1 sobre actividades económicas del territorio,

podemos decir que la promoción del territorio para el desarrollo económico es bien
importante, pero más importante para Mexicali, pues la generación de empleos por
parte del sector industrial, específicamente por la industria maquiladora y sector
servicios turismo de aventura como médico es elevado.
Por ello, que la promoción del municipio a nivel regional e internacional es una
constante para el gobierno local de Mexicali, y en este sentido creó la paramunicipal
denominada Comisión de Desarrollo Industrial (CDI), la cual tiene como misión,
“Promover a Mexicali como destino para la inversión y los negocios generando la
atracción y retención de empresas que contribuyan al desarrollo industrial susten-
table, con base en la responsabilidad social, en beneficio de nuestra comunidad.”
(CDI, 2016). Tal actor de la paradiplomacia enfocado a la promoción económica
de Mexicali está integrado por nueve personas que realizan la labor de promoción
mediante diferentes estrategias, entre ellas incrementar las redes de contactos reca-
bados en los eventos a los que asisten; mediante medios digitales; asistencia a eventos
para; trabajo con industria ya instalada; entre otras. (Córdova, entrevista, 2016).
El trabajo realizado por dicha Comisión hasta la fecha ha sido la asistencia a
26 eventos de índole nacional e internacional tanto en México, Estados Unidos,
Canadá y otros países; 11 de ellos en 2014, 13 en 2015 y dos, hasta lo que va de
2016 (febrero). En estos dos años y medio se han recuperado un aproximado de 588
contactos recolectados en los 26 espacios a los que se ha ido a promocionar la región,
porque también promocionan a la ciudad de Caléxico (CDI, 2016).
Por lo antes dicho, se puede confirmar, gracias al trabajo de campo para la tesis
de Especialidad en Estudios Fronterizos México-Estados Unidos denominada,
“Cooperación descentralizada en los gobierno locales de la frontera norte: caso de
estudio Baja California 2014-2016” cursada por Yair Hernández en El Colegio de la
137
Frontera Norte, que existe cooperación transfronteriza en el tema de la promoción

internacional del territorio en cuestión, puesto que como comentó el director Carlos
Córdova, que la CDI participa en un Comité Binacional de promoción donde parti-
cipan el área de “Desarrollo Económico de Valle Imperial, con nuestra contraparte
en Valle Imperial y la ciudad de Caléxico” (Córdova, entrevista, 2016).
Comentó Córdova que ya han realizado acciones en conjunto:
la intención es desarrollar literatura donde ellos, por ejemplo (Caléxico) están dentro de
nuestra literatura, y ellos han apoyado financieramente nuestros recursos y ellos nos apo-
yan para invitarlos, para que estén junto con nosotros en las actividades. Por ejemplo, ahí
te hablo de la ciudad de Caléxico, la ciudad de Caléxico como tal pues, es una dinámica
muy distinta a la de Mexicali, ellos no tienen una oficina como la de CDI, tienen a una
persona que ve por el desarrollo económico y que le interesa estar ligada a todo lo que
sucede en Mexicali porque le puede beneficiar también a Caléxico, entonces ahí el tema es
bueno pues ¿porque no nos donas parte de nuestro recurso si estás interesado en que siga-
mos con esfuerzo y pues vas a estar en nuestra agenda, no? (Córdova, entrevista, 2016).
Claramente existe cooperación transfronteriza a falta de recursos humanos y téc-

nicos por la parte estadounidense, así también se visualiza seguir con la alianza en el
tema, no sólo en materia de promoción económica, sino de promoción turística. Por
ejemplo, se creó en la garita Mexicali Centro una línea de cruce de vehículos hacia
Estados Unidos llamada “Medical Line”, que justo viene a complementar los esfuer-
zos del gobierno municipal para promocionar los servicios de salud en este lado de la
frontera, especialmente de los habitantes asentados no sólo inmediatamente del otro
lado, sino de más lejos de tal especio contiguo.
La paradiplomacia del gobierno local de Mexicali, focalizando esfuerzos para
promocionar el territorio y todas sus ventajas, están presentes y son parte de la
agenda económica del municipio, tan sólo basta con leer el mensaje del presidente
municipal en turno, Rafael Díaz Ochoa, que dice:
Mexicali tiene un alcance sin paralelo a alto talento humano calificado, lo que diferencia
a nuestra comunidad del resto del país. Una comunidad dinámica de negocios, excelentes
escuelas, un ambiente amigable y seguro y una localización estratégica son algunas de
las razones por las que los negocios deciden establecer operaciones en Mexicali. Estamos
comprometidos a promover el crecimiento de nuestro ambiente económico. Este compro-
miso se refleja en nuestra visión de satisfacer las necesidades de desarrollo económico de
nuestra gente y de nuestra comunidad de negocios. (CDI, 2016: http://www.mexicaliin-
dustrial.com/nosotros.php).
138
Cabe destacar que esta cooperación transfronteriza transitó en 2007 a un Acuerdo

Interinstitucional suscrito tanto por la CDI y la Community Redevelopment Agency
of the City of Calexico6, y entre las principales áreas de cooperación se encuentran, la
capacitación constante y la unión de información promocional. Son nueve los puntos
acordados para la cooperación en materia de promoción y atracción de inversión.
Con lo anterior constatamos que la cooperación se vuelve formal, es decir, pasa
del discurso o a la acción, esto plasmado en un acuerdo, que si bien sabemos para el
caso mexicano, existe restricciones para los gobiernos locales respecto de que estos
no pueden realizar ningún acuerdo que comprometa al país, entonces justo este es
un reto de la paradiplomacia mexicana, más para la realizada por los actores ubica-
dos en la frontera norte.
A manera de cierre, es gracias a la paradiplomacia del gobierno local de Mexicali,
mediante la Comisión de Desarrollo Industrial, que se ha llegado a la cooperación
transfronteriza entre ambas ciudades, para sumar esfuerzos y con ello lograr mayor
material de difusión y llegar a más “posibles” inversionistas.
Paradiplomacia y cooperación transfronteriza como generadoras de construcción

de gobernanza en la región
Como ya se dijo desde el marco teórico, tanto paradiplomacia como cooperación
transfronteriza son herramientas para coadyuvar esfuerzos y traer beneficios para la
región, ambas se relacionan directamente con la gobernanza.
Y la gobernanza se define como un proceso que viene a ser un equilibrio dentro
de la manera de gobernar, es decir que el gobierno no lo hace solo, sino en alianza o
en conjunto con otros actores.
Es el propio Aguilar, quien menciona que la aparición de la gobernanza se debe a
dos vías: la primera a que los gobiernos han empezado a gobernar de manera interde-
pendiente, es decir, a través de la cooperación con otros actores del ámbito de juris-
dicción de su gobierno o no necesariamente; y la segunda tiene que ver con el propio
cambio de las sociedades en su funcionamiento, sobre todo del tipo económico, así
como en las identidades de los actores sociales, en las relaciones intergubernamenta-
les y en las relaciones internacionales (Aguilar, 2014: 15-16).
Por lo tanto, la paradiplomacia y cooperación transfronteriza requieren la inter-
dependencia de los actores implicados para llevar a cabo intereses en común, al igual
que la gobernanza; sin embargo, en este apartado proponemos que las primeras
Si quiere conocer el Acuerdo, favor de visitar: http://coordinacionpolitica.sre.gob.mx/ima-
6
ges/stories/documentos_gobiernos/rai/bcn/bc4.pdf
139
dos son generadoras de construcción de gobernanza en la región Baja California-

California, especialmente en temas como el medio ambiente, el cual representa
avances en la materia, pues, por ejemplo, se pueden detectar múltiples actores, de
diferentes ámbitos y niveles de acción; es decir, desde actores provenientes de la
sociedad civil (organizaciones no gubernamentales y empresarios) hasta organismos
internacionales cooperando para hacer frente a problemas medioambientales que
afectan la región.
En suma, se puede decir que ha dado paso a la descentralización de la toma de
decisiones centradas en sólo los entes gubernamentales a la participación e involu-
cramiento de la sociedad civil. Ejemplo de éxito es el Acta 319 de 2012 firmada en la
Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA), donde muestra la incidencia de
organizaciones como Sonoran Institute y otras organizaciones respecto de la admi-
nistración y suministro del agua con fines ecológicos para la región, sobre todo la
parte mexicana que se encuentra con serios problemas de desertificación. Ello a raíz
de que no bastan con los esfuerzos gubernamentales, sobre todo cuando en países
como México, donde no se respetan políticas a largo plazo, sino que cada tres años
o seis años se interrumpen, por lo que los otros actores diferentes a los gobiernos se
involucran en la gestión de tales problemáticas.
Otros programas que como tales incorporan las voces locales y temas locales son:
Programa Ambiental Integral Fronterizo, El Programa Frontera 2012 y el Programa
Frontera 20207. Instrumentos que han fortalecido la gobernanza multinivel, pues son
actores tanto gubernamentales como no gubernamentales los que cooperan para mejo-
rar las condiciones ambientales de los espacios de frontera. También se han eviden-
ciado diferentes tipos de políticas: las distributivas, la elección política, entre otras.
La gobernanza entonces empieza como un proceso en construcción por temas,
pues al igual que el tema medioambiental, se encuentra el tema de la seguridad ciu-
dadana, donde esfuerzos en conjunto empiezan a registrarse en la región, esfuerzos
provenientes de diferentes niveles de administración y por actores de origen diverso.
7
Al ser éste el último programa y se caracteriza porque, “integra seis estrategias fundamen-
tales: crear capacidades sobre cambio climático; proteger comunidades marginadas; mejorar la
salud infantil; fortalecer la cultura ambiental; promover la salud ambiental; y el fortalecimiento
de la cooperación federal, estatal, local, tribal e internacional como complemento de su misión y
las metas estratégicas” (Semarnat, 2016).
140
Avances y retos de la paradiplomacia en la región

Por lo antes expuesto en otros apartados, se constata que existe mayor paradiplo-
macia de los gobiernos locales en la agenda de cooperación binacional entre México
y Estados Unidos, por ejemplo, en materia medioambiental los gobiernos fronteri-
zos de ambos lados de la frontera gestionan y ejecutan proyectos de infraestructura
urbana para sus respectivos territorios, eso a través de COCEF y BANDAN (institucio-
nes binacionales); en materia económica se firman acuerdos interinstitucionales con
sus pares en materia de comercio, de turismo, de agricultura; entre otros temas.
Sin embargo, los gobiernos locales necesitan redoblar esfuerzos para posicionarse
más y mejor a nivel internacional en aras de gestionar recursos para el desarrollo local.
Si bien, la paradiplomacia busca la transformación de la política exterior, donde
los gobiernos locales sean importantes en la gestión transfronteriza, binacional e
internacional, por tanto actualmente muchos de los municipios cuentan en su ges-
tión con oficinas de relaciones internacionales, aunque su capacidad de acción es
limitada debido a la falta de recursos económicos y humanos, lo cual es un reto para
seguir avanzando con perfiles especializados y con la visión que se requiere para una
adecuada gestión de la paradiplomacia.
También los gobiernos locales tienen acción exterior a través de los hermana-
mientos de ciudades que datan desde los setenta, como caso exitoso se tiene el her-
manamiento entre Tijuana-San Diego, que en conjunto emiten memorándums de
entendimiento.
Existe una compleja cooperación transfronteriza llevada a cabo por los gobier-
nos de la región, ello se evidencia a través de mecanismos como, el Programa de
Desarrollo Fronterizo de B. C.-California de 1970, sinónimo de que la cooperación
transfronteriza no es algo tan nuevo, por tanto, se requieren más resultados.
El caso Mexicali-Caléxico respecto de la promoción internacional del território,
es otro de los logros que se ha concretizado en un régimen internacional como lo es
el Acuerdo Interinstitucional, sin embargo, carece de obligatoriedad para nuestro
gobierno local, he aquí donde es un reto el poder legislar a favor de mayor interac-
ción de los gobiernos locales a nivel internacional, y que no sea como “excusa para
vacacionar” para las autoridades el realizar acciones exteriores, sino que realmente
sea un compromiso de la agenda local.
Para cerrar este apartado, vislumbramos que se carece de indicadores o de
medición de tales acciones de paradiplomacia o cooperación transfronteriza, ello
en aras de evaluar resultados, y con estos poder decir si realmente impacta o no la
paradiplomacia.
141
Comentarios finales
Se puede decir que la paradiplomacia representa avances en el espacio transfronte-
rizo de Baja California-California, más en algunos temas que en otros, por ejemplo
en materia medioambiental ha habido mayor interacción.
Así mismo, lo anterior no debe desalentarnos, sino al contrario, ser una razón
para impulsar y fomentar la paradiplomacia en otros asuntos, además habrá que
entenderla como herramienta que fortalece el desarrollo local, que viene hacer com-
plementariedad en la gestión pública.
El caso de cooperación entre Mexicali-Caléxico es relevante para los temas aquí
abordados, puesto que la promoción internacional es poco estudiada desde la óptica
de la paradiplomacia y mucho menos desde la cooperación transfronteriza.
También se propone a la cooperación transfronteriza y desde luego a la paradi-
plomacia como “motores” de la gobernanza, pues estas modalidades son un incen-
tivo y espacio para la participación de otros actores, no sólo del territorio receptor de
cooperación, sino de otros provenientes de otros niveles, como internacional, bina-
cional y nacional.
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146
MECANISMOS DE COORDINACIÓN BINACIONAL DE LA SOCIEDAD CIVIL
RESPECTO AL TRATAMIENTO AMBIENTAL DEL RÍO NUEVO EN LA REGIÓN
TRANSFRONTERIZA DE MEXICALI, B.C. MÉXICO Y CONDADO DE IMPERIAL,
CALIFORNIA, EUA
Kenia María Ramírez Meda

David Pérez Tejada Padilla
Introducción
Los gobiernos de México y Estados Unidos muchas veces se preocupan por resolver
sus problemas de manera independiente, sin realizar un esquema de gestión y apli-
cación de recursos de manera conjunta, como lo existe para abordar temas en el caso
de las Mesas de Coordinación Binacional de Puertos Fronterizos, la Calidad del Aire
o Mecanismos de Enlace en Seguridad. En el caso del Río Nuevo, no existe coor-
dinación y por ende solución en conjunto para la solución de la contaminación del
río, cada una de las partes resuelve los problemas que derivan según su capacidad e
interés, reflejando que este tema se deja en segundo plano y, por ende, la cooperación
transfronteriza en el asunto, es de baja intensidad.
Existe la necesidad de mejorar la cooperación transfronteriza en el ámbito comu-
nitario. Asimismo, los gobiernos locales mexicanos y estadounidenses podrán tratar
con mayor efectividad los problemas transfronterizos ambientales, aprovechar las
oportunidades regionales y colaborar en áreas tales como la planificación regional y
la gestión de recursos para que sean aplicados de manera adecuada.
Por ello, el objetivo principal de este texto es identificar y evaluar los mecanismos
de cooperación transfronteriza que utiliza la sociedad civil en la región que com-
prende Mexicali, Baja California, México y el Condado de Imperial, California en
los Estados Unidos, particularmente en el tema de gestión y aplicación de recursos
para la resolución del problema que significa el Río Nuevo.
El texto se estructura primero exponiendo antecedentes y problemática, donde se
aborda la urgencia de atender el tratamiento del Río Nuevo, pues es uno de los más
contaminados de América del Norte; en un segundo apartado se aborda un marco
teórico para el entendimiento de la agenda pública y el proceso para su conforma-
[ 147 ]
Kenia M. Ramírez/ David Pérez Tejada
ción y, por ende, para incluir algún o algunos temas rezagados o de poco interés para
los tomadores de decisiones en turno por parte del gobierno, además se expone la
importancia de la evaluación; posteriormente se revisan los mecanismos de coope-
ración transfronteriza para el caso en cuestión, siendo las TIC un tema de relevancia
para tratar el asunto binacional, esto por su éxito en la aplicación en otros países,
también se presentan los avances de la implementación de éstas para ambos lados
de la frontera en torno al Río Nuevo, posteriormente se exponen los mecanismos
de cooperación transfronteriza, específicamente aquellos utilizados por la sociedad
civil, ya que es a través de ella que se ha avanzado en torno al tema. Finalmente se
presentan algunas reflexiones generales sobre el asunto.
Antecedentes y problemática
El Río Nuevo se formó en el año 1840 aproximadamente, debido a las inundacio-
nes provocadas por el Río Colorado, y se mantuvo, gracias a las corrientes intermi-
tentes, hasta que se desarrolló la práctica de la agricultura de este lado de la fron-
tera en México en 1950. Es considerado el río más contaminado en la región de
Norteamérica, se ubica al sur de la ciudad de Mexicali, Baja California, México,
adentrándose hacia el norte 106 km por los Estados Unidos dentro de la cuenca
del Río Colorado, la cual está situada parcialmente en la parte sureste del estado de
California, atravesando la ciudad de Caléxico y varias comunidades del Condado
de Imperial, California hasta desembocar en el Salton Sea (Lago/Mar Salton). La
cuenca del Río Colorado en los Estados Unidos cubre aproximadamente una super-
ficie de 13 millones de acres (20 000 millas cuadradas), esto incluye el Mar Salton.
En México el alcance del Río Nuevo corresponde a la Región Hidrológica RH-7 y
cuenta con una superficie de 5 923 km2.
Tanto en los Estados Unidos como en México, el Río Nuevo es utilizado como
un drenaje, ya que en los Estados Unidos trabaja como drenaje agrícola dándole ser-
vicio a la zona oeste del Distrito de Riego de Imperial (IID) el cual periódicamente
drena una tercera parte de toda el agua usada para riego hacia el Río Nuevo y por
medio de éste hacia el Lago Salton.
De acuerdo con estudios de evaluación ambiental presentados a la Comisión de
Cooperación Ecológica Fronteriza (Cocef) y otras dependencias gubernamentales
como la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Mexicali (CESPM) y la Comisión
Internacional de Límites y Aguas (CILA), realizados por la empresa CH2MHILL , indi-
can que el Río Nuevo recibe agua del drenaje agrícola principalmente formada por
los drenajes subterráneos que reducen la salinidad y los problemas de la calidad de
las aguas subterráneas poco profundas. El agua de los drenajes agrícolas descargada
148
Mecanismos de coordinación binacional de la sociedad civil
al respecto del tratamiento ambiental del río Nuevo en la región transfronteriza
en el Río Nuevo ocasiona que éste aumente hasta en tres veces su gasto entre la
línea fronteriza y la salida en el Lago Salton, lo cual indica que el gasto enviado por
México sólo representa 25% del total del agua descargada por el Río Nuevo en el
Lago Salton.
El cauce del río en la parte urbana de Mexicali fue embovedado y se construye
un bulevar modernista donde se encuentran ubicadas importantes plazas y lugares
de la ciudad, tales como la Plaza del Centenario, el acceso al Bosque de la Ciudad,
el Salón de la Fama, el Centro Estatal de las Artes (CEART), el Centro de Ferias,
Exposiciones y Espectáculos (FEX) entre otras dependencias gubernamentales
así como el edificio de la Facultad de Ciencias Administrativas de la Universidad
Autónoma de Baja California (UABC). También se inauguró el nuevo Centro de
Justicia Penal y se planea construir la ampliación de la garita Zona Centro, además
de otros edificios.
El Río Nuevo ha representado desde hace muchos años un problema ambiental
en ambos lados de la frontera. Sin embargo, el tema migratorio y de seguridad fron-
teriza han provocado que tanto el gobierno de México como el de Estados Unidos
hayan dejado de lado la solución a un problema añejo que se podría afrontar con la
planificación y la gestión de recursos a nivel regional.
Marco teórico- conceptual

Para un mejor entendimiento, es menester abordar temas de la administración
pública, tales como la formación de la agenda, el proceso de elaboración de las
políticas públicas, además de los nuevos mecanismos empleados en la nueva ges-
tión pública donde se enfatiza el apoyo por parte de la sociedad civil en acciones
del gobierno debido a que éste no puede solucionar la problemática ciudadana de
manera aislada.
El Dr. Aguilar Villanueva, experto en filosofía política, dentro del análisis de
la formación de la agenda relata que los problemas son innumerables y algunos no
logran insertarse en ésta, menciona que:
[…] con situaciones y causas heterogéneas, que afectan a un mayor o menor número de
personas, fluyen cotidianamente hacia el gobierno en busca de atención y solución. No
todos los problemas sin embargo logran llamar la atención gubernamental y despertar
iniciativa. No todos logran con la misma facilidad y certeza formar parte del temario de
los asuntos públicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del gobierno. Cuando logran
acaso colocarse en la agenda de gobierno no alcanzan los primero lugares en la jerarquía
de los temas y reciben apenas un trato de rutina o de emergencia (Aguilar, 1993:21).
149
Por su parte, John W. Kingdon (1996) comenta sobre el establecimiento de la

agenda, que se establece dependiendo de su magnitud y el cambio en los indicado-
res, las autoridades concentran su atención en determinado problema. El reconoci-
miento de los problemas es crítico para determinar una agenda de políticas públicas.
En torno al establecimiento de un punto mayor o menor dentro de la agenda
gubernamental, el lineamiento de la política es relevante, pues son los resultados de
las elecciones (ya sean a nivel federal, estatal o municipal), que suben al poder a una
nueva administración o partido político, lo cual da un giro completo a la determi-
nación de la agenda, pues cada gobierno tiene intereses propios y emanados de sus
planes de desarrollo, inclusive compromisos de campaña política.
De acuerdo con Kingdon, existen dos grupos de participantes para la elaboración
de la agenda pública. Primero se encuentra el grupo de participantes visibles que
reciben una considerable atención por parte de la prensa y el público en general, en
este caso las autoridades formales de los gobiernos presidente municipal y Consejo
de Supervisores del Condado de Imperial) y los miembros de su gabinete, los cuales
tienden siempre a ser mucho más importantes en la determinación de la agenda que
los servidores públicos de carrera o los participantes fuera del gobierno.
Y en el segundo grupo, se encuentran los participantes invisibles, grupo que está
“tras bambalinas” cabildeando el que se incluyan ciertos puntos dentro de la agenda
gubernamental. Este grupo incluye a académicos, investigadores, consultores, burócra-
tas de carrera, asesores del Congreso y analistas que trabajan para los grupos de interés
y la participación de ONG. Estos actores se expresan a través de discursos, presentación
de iniciativas, foros de consulta pública o ciudadana, inserciones pagadas en la prensa
(por lo regular), circulación de boletines, conversaciones y comidas. Todas estas series
de estrategias que desarrollan según los objetivos de los actores en cuestión.
Las agendas de gobierno son la lista de temas a las que las autoridades electas
(tomadores de decisiones) ponen mayor atención, y pueden ser problemas o linea-
mientos políticos, implementados por los actores visibles. Curiosamente, hay pro-
blemas a los cuales las autoridades le pueden prestar atención sin tener la solución.
Cuando se lleva a cabo la formación de la agenda de gobierno, nos damos cuenta
quiénes son los que definen y justifican los problemas públicos, cuáles grupos y orga-
nizaciones tienen la fuerza de hacerse escuchar. La más importante de las decisiones
de un gobierno es la que concierne a la elección de sus asuntos y prioridades de
acción a su agenda. En efecto, el proceso de elaboración de la agenda es el momento
en el que el gobierno delibera acerca de un determinado asunto. Se trata entonces de
la decisión más importante porque lo compromete o no a actuar, y en consecuencia a
poner o no en práctica todos sus recursos para resolver determinado problema.
150
De acuerdo con Aguilar (1993), la agenda político-administrativa está integrada

por las demandas que los formuladores de las políticas han escogido o respecto de
las cuales se sientan obligadas a actuar. Se le puede llamar la formación de la agenda,
al proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la población se trans-
forman en asuntos que compiten por llamar la atención seria de las autoridades.
Aunque la agenda es del gobierno, los problemas que la componen se originan y
establecen en el sistema político. Son necesidades que competen y preocupan a los
ciudadanos considerados asuntos de gobierno y por ende, asuntos públicos. Existe
entonces una agenda de los ciudadanos, del Estado o del sistema político, que puede
determinar la agenda del gobierno, que puede empatar o diferir de ella, he aquí la
negociación mediante el despliegue de las estrategias que los actores despegan para
incidir en tal agenda. La relación que prevalece entre las dos agendas es parte de la
dinámica de las relaciones entre sociedad y Estado.
De acuerdo com el análisis de políticas públicas desarrollado por la Escuela de
Chicago, se supone un cambio no sólo en el objeto de estudio de la disciplina, sino
también en el método; de tal manera que se centra en la resolución de problemas
sociales a partir de la actuación de grupos de expertos dentro y fuera del gobierno
que informan acerca de lo que se debe hacer para alcanzar un nivel de desarrollo y
bienestar más elevadas. La mejor recomendación es que el Estado se deje asesorar
por el grupo de expertos intentando que la política ocupe el menor espacio posible
en el proceso (Chaqués, 2004: 8).
La política pública, emerge entonces, como una tarea colectiva que incorpora, con-
junta y correspondentemente, la iniciativa social y la gubernamental, pues ante ciertos
problemas se adolece teórica y tecnológicamente de una línea segura de respuesta.
El proceso de elaboración de políticas públicas se explica no sólo a partir de la
movilización de los grupos sociales, sino también a partir de la forma en que se ins-
titucionalizan las relaciones de poder entre actores en el tiempo. Surge un concepto
llamado neoinstitucionalismo que explica cómo las instituciones tienen una influen-
cia importante en el modo en que se articulan los intereses y preferencias de los acto-
res, sus objetivos y su capacidad de influir sobre determinado resultado. Acerca de la
interacción entre las instituciones y el gobierno, Chaqués (2004:21) la define como:
“[…] una arena política en la que los grupos sociales y económicos interactúan entre
sí para influir sobre el proceso político (Dahl, 1961, en Chaqués, 2004:21); como
instrumento que cumple con unas funciones específicas y resuelve los problemas del
entorno social” (Lindblom, 1979, en Chaqués, 2004:21).
Por su parte, el análisis de redes surge en los años ochenta, como un marco
analítico nuevo: “[…] con el objetivo de captar la diversidad de formas de interme-
151
diación de intereses entre sectores, entre países y en el tiempo. El análisis de estas

cuestiones es especialmente relevante en un contexto de globalización política y eco-
nómica en el que existe una tendencia hacia la convergencia en la forma de dirigir y
gestionar los problemas públicos a escala global” (Chaqués, 2004:33).
El diálogo es una herramienta clave entre gobiernos y comunidades, en una varie-
dad de nuevos canales institucionales de participación, ha generado una creciente
diversificación y complejidad en la arena de la formulación de políticas públicas en la
región, renovando la práctica y el discurso sobre la democracia (CLAD, 2006:15). El
caso de estudio-impacto del Río Nuevo, también se requieren esos canales institu-
cionales de participación mediante los mecanismos intergubernamentales de comu-
nicación para llevar a la mesa los planteamientos de solución.
El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) tam-
bién propone una reformulación de los marcos legales, lo cual muchas veces es difícil
coordinar entre dos Estados, se requiere de profundas transformaciones en la estruc-
tura y en la forma de gestión de las políticas en la región, en este caso del municipio
de Mexicali y el Condado de Imperial, así como de la participación y el control social
en el proceso, incorporando diferentes modelos participativos de los organismos no
gubernamentales como el CDEM y el Comité del Río Nuevo de Caléxico (Ibíd.).
Para el caso del tratamiento ambiental del Río Nuevo, las Tecnologías de la
Información y la Comunicación (TIC) se presentan como un mecanismo innovador de
apoyo a la resolución del problema, además se muestra la participación de la sociedad
civil de ambos lados de la frontera organizadas en instituciones de apoyo sustentable.
Casos de éxito de TIC con enfoque binacional

En el ámbito internacional existen modelos binacionales fronterizos como en el
caso de Brasil y Uruguay, quienes plantean generar un Sistema de Información
Binacional Estadístico de Frontera que les permita avanzar sustancialmente en el
diseño, implementación y ejecución de políticas públicas integrales de acuerdo con
su realidad territorial fronteriza. Dicho proyecto surge como una instancia piloto
para responder a las diferentes demandas locales sobre el desarrollo de políticas en el
territorio y que las mismas han sido planteadas en diferentes ámbitos. Proponen la
instalación de una Oficina Binacional para la Atención Ciudadana sobre Derechos
que garanticen el pleno ejercicio de los derechos ciudadanos a través de servicios
integrados de asesoramiento y tramitación ante diferentes organismos, mejorando la
participación social y promoviendo el desarrollo de las comunidades locales.
La oficina aparece como resultado de procesos de coordinación y articulación
institucional entre los diferentes organismos públicos, mejorando la accesibilidad
y cobertura de las políticas públicas sociales de Uruguay y Brasil a los ciudadanos
152
residentes en la franja fronteriza.

Entre los objetivos planteados por relacionados con las TIC, se recuperan algu-
nos interesantes, sobre todo que abonan al desarrollo local mediante la cooperación
transfronteriza en esta región y son:
1. Fortalecer las capacidades locales y nacionales en la construcción de un
sistema de información binacional, articulado y compenetrado entre los
ministerios;
2. Base de datos activa de frontera conteniendo información para el desarrollo
de políticas públicas de frontera; y
3. Publicación en formato electrónico y en papel de guías de recursos binacio-
nales para la población. (CAF, 2010).
En el año 2009, alrededor de cien participantes de organizaciones no guberna-
mentales del sur de Texas y el noreste de México, con el objetivo de emprender pro-
yectos conjuntos, desarrollar redes sociales, profesionalizarse y mejorar las experien-
cias en la búsqueda de fondos, conformaron un Consejo Binacional México-Estados
Unidos donde discutieron los objetivos y los mecanismos de intercambio que pre-
tende visibilizar la problemática común entre ambas fronteras a través de diversas
acciones de la sociedad civil organizada. Constataron dicho suceso representantes
diplomáticos, académicos de prestigiadas universidades, ONG y representantes de
fundaciones de empresas transnacionales como: FEMSA, GE , AXTEL , entre otras.
Otro caso de éxito lo representa el Sistema de Información Geográfica de la
Frontera México-Estados Unidos (USMX- GIS por sus siglas en inglés) que está basado
en grupos de datos fundamentales producidos y aprobados por las agencias geográ-
ficas nacionales de cada país, en este caso tanto el Servicio Geológico de los Estados
Unidos (USGS) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) de México,
además de la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA). Los datos están
disponibles en varias escalas para permitir tanto el análisis regional como el local. El
USGS y el Inegi cuentan con una larga trayectoria de colaboración en la elaboración
de mapas transfronterizos, el intercambio de tecnología y el desarrollo de métodos
para armonizar (equiparar y homogeneizar) los niveles geoespaciales de grupos de
datos para el monitoreo del medio ambiente, el análisis del crecimiento urbano y
otras aplicaciones científicas.
Implementación de las TIC en el caso binacional del Río Nuevo

Los movimientos sociales en internet son fundamentales ya que en la actualidad se
presenta una crisis de las organizaciones tradicionales en favor de los movimientos
sociales en torno a valores y proyectos. Como bien analiza un intelectual español
(Castells, 2001): “[...] la mayor parte de los movimientos sociales utilizan internet
153
como una forma privilegiada de acción y organización en red (cualquier persona

puede lanzar un manifiesto en internet y ver aglutinar personas en torno a un pro-
yecto). En ellos el poder funciona en redes locales que permiten organizar por ejem-
plo protestas globales.”
En el caso del Río Nuevo entre los actores claves identificados hasta el momento
por parte de la sociedad civil, se encuentran representados por el lado mexicano, el
Consejo de Desarrollo Económico de Mexicali, A.C. (CDEM) creado en 1993, es un
organismo que cuenta en su membrecía con el número más representativo de empre-
sarios destacados de la región entre los que figuran personas con visión en torno al
desarrollo económico e industrial. En lo que compete al lado estadounidense, el
organismo más representativo es, el Comité del Río Nuevo de Caléxico, fundado en
el año de 2001 y conformado por ciudadanos y gobernantes comprometidos con la
salud ambiental y dedicados a contrarrestar el impacto negativo que ha significado el
tema del Río Nuevo a través de iniciativas legislativas y el cabildeo ante empresas y
dependencias para conseguir los fondos necesarios que contribuyan al mejoramiento
de la infraestructura e impacto ambiental.
El sociólogo español Castells hace alusión a la relación directa de internet con la
actividad política, catalogándolo como:
[…] un instrumento de participación ciudadana extraordinario, un ágora política de

información de la clase política y los gobiernos a los ciudadanos, y de relación interac-
tiva. Pero gobiernos y políticos solamente lo usan como tablón de anuncios (y cuando
mucho, para recibir opiniones sin más). La sociedad modela internet y no al contrario.
Allí donde hay movilización social, internet actúa como instrumento de cambio social;
allí donde hay burocratización política y política estrictamente mediática de presentación
ciudadana, internet es simplemente un tablón de anuncios. (Castells, 2001).
Por ello la importancia de la utilización de las TIC como herramientas útiles para
que problemáticas de ambos lados de la frontera, sean solucionadas con la ayuda de
sistemas de información que disminuyen el esfuerzo físico, de ahí la importancia
de que la ciudadanía organizada o no, los gobiernos y por ende los tomadores de
decisiones, en específico los hacedores de políticas públicas, se empoderen en el uso
y manejo de los diferentes programas que existen tal y como se mencionó en el caso
de éxito para la frontera de México-Estados Unidos para tener una vía de solución
para el problema del Río Nuevo.
A continuación se presentan referencias de la investigación de gabinete, donde
se comprueba lo disfuncional y anticuado de los sistemas de información y redes
sociales utilizadas a manera de herramientas para la cooperación transfronteriza en
154
torno al asunto del Río Nuevo, tanto por las dependencias gubernamentales como
los organismos de la sociedad civil, llámese universidades, cámaras empresariales
o comités ciudadanos. Como bien comenta el sociólogo Castells, son más bien un
tablón de anuncios y artículos sin fondo ni correlación, en vez de ser un espacio para
la creación de contenido, donde se avecinen soluciones realistas y viables al asunto.
Avances en los mecanismos en internet de coordinación binacional del lado

mexicano
El Consejo de Desarrollo Económico de Mexicali (CDEM) encargado del lado mexi-
cano de liderar el proyecto del Río Nuevo a través de una Comisión especializada,
que ha hecho esfuerzos por iniciar recientemente un foro de discusión que a futuro
incluirá documentos como lo son estudios y encuestas publicadas por organismos
con experiencia a nivel local, sobre todo que incluya la opinión de la ciudadanía
y de los actores públicos que tienen interés en aminorar la contaminación del río.
El portal del sitio puede consultarse en: http://cdem.webfactional.com/foro/, donde
actualmente se encuentra información sobre el foro, pero no sobre las opiniones de
la población expresada en encuestas y otras, además, no se localiza la misión y visión
de tal Comisión.
El único blog con información en español de fondo, tanto histórica como de
datos precisos de localización y en general, sobre lo que representa el Río Nuevo para
la región, es el publicado por Yoreme’s Weblog, con el lema significativo: “infor-
mación, es la solución” en el sitio web: http://yoreme.wordpress.com/2008/12/27/
mexicali-y-el-rio-nuevo/#comment-2150, sin embargo, el portal nadie lo mantiene
actualizado ya que los dos únicos comentarios publicados han sido hechos en el
desarrollo de esta investigación desde octubre de 2010, sin haber obtenido respuesta
alguna sobre el tema en cuestión, lo cual indica que tal elemento de difusión es de
bajo impacto, pues no hay seguimiento en contar con información reciente.
También, existe otro blog pero únicamente con fotos históricas publicadas por el
Ing. Ramos Arizpe acerca de la obra del embovedado del Río Nuevo y lo podemos
localizar en, http://www.rentauningeniero.com/fotos-obra-rio-nuevo-mexicali.html
Avances en los mecanismos en internet de coordinación binacional del lado

estadounidense
El propio Calexico New River Committee cuenta con un portal de internet bas-
tante completo con información acerca de su historia, alcances, artículos, acciones
llevadas a cabo para el mejoramiento del Río Nuevo y el contacto es: http://www.
calexiconewriver.com
155
Se pueden localizar publirreportajes de canales de televisión estadouni-

dense y videos compartidos en las redes sociales, básicamente YouTube por
parte del Calexico New River Committee (cnrc): http://www.youtube.com/
watch?v=B37u3p9y9yc&feature=related
Existe un Blog de Artículos donde columnistas especializados del Centro de
Estudios Regionales de San Diego State University (SDSU) publican acerca de temas
relacionados: http://www.sci.sdsu.edu/salton/NewsAndNontechArticles.html
En cuanto a cadenas de telecomunicación se refiere, podemos encontrar un
blog de la estación radiofónica de California KQED, para que sus corresponsales ciu-
dadanos publiquen información relacionada con la situación de salud que guarda
el Río Nuevo, además de utilizar otras redes sociales relacionadas al mismo blog
como Facebook y Twitter. http://blogs.kqed.org/ourstateofhealth/2011/02/02/
our-river-smells-like-rotten-eggs/
Un caso muy curioso es el foro de discusión acerca de diversos temas de interés-
blog / encuestas, entre otros instrumentos para gente proveniente de la India http://
www.indianofficer.com/forums/2990-water-pollution.htm
Por la parte académica, se pueden consultar artículos publicados por la Universidad
de California en Riverside (UCR) dentro de su blog sobre el tema específico del agua.
http://blogs.library.ucr.edu/wrca/2011/03/10/on-water-news-10-march-2011/
Otro instrumento que se utiliza como tecnología de información es Panoramio,
la cual permite publicar fotografías con un localizador satelital ligado a Google
Earth, en este caso un ciudadano estadounidense publica su foto del Río Nuevo
para compartirla de manera dramatizada afectando la imagen de nuestra región:
http://www.panoramio.com/photo/32873447
Análisis de los organismos de la sociedad civil involucrados en la resolución de

la problemática del Río Nuevo
Las dos instituciones líderes que se encuentran organizadas y con una misión
y visión delimitadas para llevar a cabo esta acción en conjunto, son el Calexico
New River Committee creado en 1999 y el Consejo de Desarrollo Económico de
Mexicali constituido en 1993. Dichas organizaciones se encuentran conformadas
por miembros de la sociedad civil preocupados por un mejor entorno y elevar las
condiciones de vida de los habitantes de esta región binacional fronteriza. Además,
la permanencia y seguimiento se encuentra garantizado ya que a diferencia de los
gobiernos (Ayuntamiento de Mexicali, B.C. y el Condado de Imperial, California)
se encuentran sujetos a la alternancia y la voluntad política de los gobernantes para
la resolución de los conflictos sociales y ambientales. En esto último es donde radica
la importancia y urgencia, para que sea la sociedad civil organizada quien lidere
156
y participe en la toma de decisiones de los problemas que afectan a una región

transfronteriza.
Calexico New River Committee (CNRC)

Mediante dicho Comité y bajo la Ley AB 1079 adoptada por el gobierno de California
en 2009, se permite crear un plan estratégico para un proyecto de mejora del Río
Nuevo, éste les va a permitir tener un plan congruente que contempla la participa-
ción activa de la comunidad, gobierno y organizaciones no gubernamentales en el
Valle Imperial y Salton Sea.
La Misión (en inglés es): cnrc’s Mission, To enhance the social, political, and
economic climate of the City of Calexico and the Imperial Valley by enclosing/piping
the New River from the International Border through the City of Calexico; thereby
providing residents, visitors, and our international neighbors with a safe and healthy
environment. (Calexico New River Committee, 2015).
Si bien, dentro de los temas que se asumen por parte del Comité estadounidense
en torno al Río Nuevo, claro está que buscan la seguridad de las personas, por ello
el embovedado o entubado del flujo del río que es sumamente contaminado y con
ello de cierta manera mantener una estética de las ciudades acorde. Pero es menes-
ter estar al pendiente del nivel de gases que se concentren por parte del flujo y el
embovedado del mismo, es decir que, esa seguridad que se busca por parte de los
integrantes del Comité, debe ser constante, he aquí otro de los motivos por los cuales
la cooperación transfronteriza en este caso específico debe ser de tipo horizontal,
además que sea constante.
Consejo de Desarrollo Económico de Mexicali (CDEM)

Del lado mexicano encontramos a esta institución también liderada por la sociedad
civil, tiene como misión:
• Atender las necesidades del país mediante el desarrollo y crecimiento de un
Mexicali industrial, comercial y de servicios de manera inducida;
• Impulsa el desarrollo y proyectos de inversión en infraestructura, equipa-
miento industrial y culturales en la ciudad y el valle para el mediano y largo
plazo;
• Trabaja coordinadamente con las autoridades de los tres niveles de gobierno
y el sector social;
• Propicia nuevas empresas y la ampliación de la planta productiva existente;
• Crea y da seguimiento a estrategias de desarrollo económico para Mexicali;
• Desarrolla estudios económicos, financieros, sociales y culturales;
157
• Fomenta programas educativos para desarrollar conocimientos y habilida-

des de empresarios y trabajadores; y
• Promueve, gestiona y busca obtener recursos públicos y privados, para reali-
zar y mantener tales programas. (CDEM, 2016).
A simple lectura tanto en la misión como en la visión, el asunto medioambiental
no se alcanza a percibir, sin embargo, si se habla de Mexicali como una ciudad sus-
tentable, también se puede involucrar bajo la temática social, pues recordemos que
el medioambiente debe tener salud suficiente y de calidad para los pobladores del
tópico en cuestión. Sin embargo, en una busqueda a fondo, se econtró que el asunto
si estaba contemplado por dicho ente de la sociedad civil.
Dentro del Consejo de Desarrollo Económico de Mexicali se encuentra un
Comité del Río Nuevo que tiene como visión a largo plazo: “[...]Será un jardín
metropolitano y se convertirá en el eje de convergencia entre pasado, presente y
futuro de la ciudad… entre tradición y vanguardia y un corredor urbano que integra
los diversos sectores, favorece la interacción social, eleva la calidad ambiental y repo-
sición a Mexicali como una ciudad de clase mundial (CDEM, 2016)”.
Como se lee en la visión específica del Comité sobre el Río Nuevo, se puede
comentar desde la subjetividad y por lo percibido sobre los cambios que se han reali-
zado sobre donde hoy es el bulevar Río Nuevo, que efectivamente, se va convirtiendo
en un corredor urbano que integra a diversas instituciones gubernamentales de los
diferentes órdenes de gobierno, así como otros espacios dedicados a la recreación de
los mexicalenses, tales como el Centro Estatal de las Artes (CEART)1 y el Centro de
Ferias, Eventos y Exposiciones (FEX)2; en cuanto a la calidad ambiental, aún falta
mucho por hacer, ya que Mexicali sigue siendo una de las ciudades más contamina-
das del mundo.
Reflexiones finales
El artículo como resultados de investigación que tuvo como propósito revisar los
mecanismos de cooperación transfronteriza para el caso específico del Río Nuevo,
a lo cual cumple con el objetivo, también trae consigo retos sobre tales mecanismos
encontrados.
Por un lado, las TIC como mecanismos viables para el intercambio, divulgación y difu-
sión de la información en torno a cuestiones medioambientales referentes al caso del río,
1
Aquí el link de la página oficial: http://www.icbc.gob.mx/
Para conocer más, consultar: http://www.turismomexicali.com/2012/index.php/
2
convenciones-top/item/centro-de-ferias-eventos-y-exposiciones-fex,
158
también como herramienta innovadora para el diseño y mapeo de futuros proyectos de

coordinación binacional. El reto que presenta es, que la información que se presente sea
oportuna, verídica y con sustento científico, además que esté al alcance de la ciudadanía.
En torno a la revisión de los programas de desarrollo tanto municipal como esta-
tal para el caso de Mexicali, del lado mexicano, siempre es un desafío estos mecanis-
mos, pues responden a voluntad y coyuntura política, por ende, el impacto de estos
mecanismos deben ser liderados por actores de la sociedad civil, que en teoría son los
que no responden a intereses políticos tan enclavados.
Por su lado, los mecanismos de la sociedad civil, tal y como se revisó, son los
que contemplan en sus líneas estratégicas el caso del Río Nuevo como tal, lo que
se busca. Es así cómo se visualiza viable este tipo de mecanismos, pues son estas
instituciones quienes trabajan por el verdadero desarrollo local, inclusive inciden en
la agenda pública para casos como este sean tomados en cuenta con seriedad.
Es menester contar con un plan estratégico binacional y de cooperación descen-
tralizada y transfronterizo que vele por la salud del Río Nuevo. Aunque se encuen-
tre embovedado, los desafíos sobre la contaminación son latentes, debe de existir
información actualizada sobre la situación, además la población de ambos lados de
la frontera es la que debe estar informada sobre los riesgos que pudiesen presentarse.
Finalmente, los mecanismos revisados son aún pocos, se debe redoblar esfuer-
zos desde los diferentes niveles de gobierno y otros actores de la sociedad civil para
impulsar mecanismos de cooperación transfronteriza que presenten soluciones creí-
bles en cuanto al trato del agua del Río Nuevo.
Bibliografía
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160
CHIAPAS Y LA COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA CON CENTROAMÉRICA:
UN CASO DE PARADIPLOMACIA
Victorino Morales
El estudio de la actividad exterior de las entidades subestatales se ha convertido en

un nuevo campo de exploración de las ciencias sociales. Su conformación teórica
debe responder a los estudios de casos que presentan los elementos fenomenológicos,
que a la vez se pueden utilizar como categorías para la explicación causal del fenó-
meno paradiplomático. El presente capítulo analiza de forma descriptiva el esquema
estructural de cooperación transfronteriza descentralizada que Chiapas ha generado
desde el 2007 con las agencias de las Naciones Unidas y Guatemala en tanto que
la entidad se configura como un espacio de movilidad transfronteriza de personas
provenientes de Centroamérica, especialmente de Guatemala. Finalmente, se busca
entender la proximidad geográfica del espacio local como una causa de la paradiplo-
macia desarrollada en la frontera sur de México.
El marco de la cooperación transfronteriza descentralizada: globalización y

paradiplomacia
La revolución tecnológica que el mundo ha comenzado a vivir desde de la década
de 1970, es comparable con aquella que transformó los modos de producción eco-
nómica a finales del siglo XVII. Al igual que la revolución industrial, la tecnológica
ha dejado sentir sus efectos en la transformación de la economía global. Esto se deja
observar en el momento en que la microelectrónica, la informática, las telecomuni-
caciones, la automatización y la robotización forjan un sistema económico que actúa
como unidad a nivel planetario en una simultaneidad temporal. Esta economía del
siglo XXI se ha llegado a definir como una economía informacional que, para Borja
y Castells (2004), está caracterizada ya no por un incremento cuantitativo de los
factores de producción sino por la aplicación de conocimiento e información a la
[ 161 ]
Victorino Morales
gestión, producción y distribución en procesos productivos, haciendo que la inver-

sión, la industria, la misma información e individuos, las cuatro “íes” de Ohmae
(1997), generen un modelo de producción flexible que no obedece a demarcaciones
geográficas y se movilice hacia donde sea que encuentre los elementos necesarios
para desarrollarse. El modelo también se caracteriza por encontrar una de sus bases
en la estructura de los procesos operativos empresariales y sobre las valoraciones y
preferencias de los consumidores.
La intensificación y generalización del proceso de dispersión geográfica de la pro-
ducción, es decir del capital, la tecnología, la fuerza de trabajo, la división social del
trabajo, la planeación y el mercado, ha dado lugar a una aparente reducción de los
controles nacionales, ya que los gobiernos nacionales no logran controlar los movi-
mientos de capital. Existe, de esta manera, un proceso de desterritorialización que
ha permitido la formación de estructuras de poder económico, político, social y cul-
tural globales, descentralizadas y sin localización geográfica alguna (Ianni, 2004),
puesto que la dinámica del capital es diferente a la que describen los estados nacio-
nales. Bajo esta perspectiva, con la globalización, las personas, las cosas y las ideas
tienden a desarraigarse. Como lo señala Ianni (2004), la mercancía, el mercado, la
moneda, el capital, la empresa, la agencia, la gerencia, el know-how, el proyecto, la
publicidad, la tecnología se desplaza más allá de las fronteras dando lugar y predo-
minio a un espacio cada vez más global.
De esta manera, la crisis del Estado nacional se entiende como un proceso con-
tradictorio entre la globalización económica y la especificad creciente de las identida-
des. Por un lado, la pluralidad de identidades territoriales y culturales que buscan ser
presentadas por estas estructuras políticas, llegan a generar procesos conflictivos; por
otro, la centralización del poder estatal hace esta tarea aún más difícil no sólo por el
hecho de representar la pluralidad identitaria, sino en establecer un puente entre los
flujos globales y las distintas culturas y territorios componentes de la nación. Sassen
(2006) argumenta que si bien el Estado nacional ha perdido autoridad territorial
exclusiva en beneficio de instituciones globales, lo que se ha generado son más bien
ensamblajes particularizados de fragmentos de lo que es el territorio, la autoridad
y los derechos, y no un socavamiento del mismo. Estos tres elementos son los que
están siendo re-ensamblados en configuraciones globales que dibujan capacidades
para desnacionalizarse. La consecuencia es la formación de nuevas territorialidades
que se ensamblan desde elementos tanto nacionales como globales.
El engrosamiento de la agenda pública no es un socavamiento ni mucho menos
un fin del aparato estatal, sino una transformación del entendimiento del Estado.
El resultado es una lógica de organización que funciona como constructora de rea-
lineaciones dentro del Estado, y dentro de un contexto en donde el sistema global
162
Chiapas y la cooperación transfronteriza con Centroamérca: un caso de paradiplomacia
no promueve más la protección de las economías nacionales sino su apertura y libe-

ralización marcadas por el advenimiento de fenómenos de privatización, desregu-
larización y comercialización de las funciones públicas. Estos últimos fenómenos
han provocado, que además de las economías nacionales, entren a la competencia
regiones, ciudades, comunidades y otros territorios específicos para obtener capital
económico, humano, social y cultural expresado en turismo, inversión y desarrollo.
Marco analítico: la cooperación descentralizada y la migración transfronteriza

La capacidad que puede llegar a desarrollar la entidad subestatal es condicionada en
gran proporción por los procesos de descentralización al interior del Estado nacio-
nal, que permiten, con ciertos grados, una relación armoniosa entre las dimensiones
global y local. En este sentido ya se ha hablado de los procesos de descentralización
que han ocurrido en la esfera empresarial y que han permitido la flexibilidad de los
modos de producción: las economías de escala o la fabricación por sistemas, que
desde la fase del ensamblado final del producto a las fases de fabricación de partes
componentes, recurren a las redes empresariales tejidas alrededor del mundo for-
jando de esta manera procesos de deslocalización o desconcentración (Boiser, 1991).
La descentralización política del Estado, si bien ha tenido empuje desde esta fle-
xibilidad de la economía global, también ha permitido que se gesten procesos de res-
tructuración política y administrativa del Estado y su gobierno. Al respecto podemos
observar que desde finales del siglo XX, esta transformación de la economía global puso
en debate la función de acumulación del Estado, como explica Boiser (1991, p. 25):
“ni las formas precedentes de acumulación directa del Estado (propiedad pública), ni
las formas indirectas de apoyo (políticas públicas), son ya útiles, y por tanto, el Estado
atraviesa por un proceso de metamorfosis para dar origen a un ´”nuevo” Estado,
funcional para las nuevas condiciones (ejemplo de ello son las modernas políticas de
fomento de apoyo a la investigación científica y tecnológica […]”.
Esta perspectiva pone de relieve que no sólo los actores supranacionales, sino
también los actores locales van más allá de la frontera nacional, y la dinámica mun-
dial se vuelve endógena (Sassen, 2007; Del Huerto Romero, 2004). De esta forma,
en la globalización, la ecuación que favorece el desarrollo de las regiones del mundo
no sólo descansa en las relaciones entre Estados-nación, sino también en las activi-
dades desarrolladas por los “gobiernos no centrales1”. Los cambios resultantes del
fin del orden bipolar de la guerra fría en la ultima década del siglo XX remodelaron
el sistema internacional. De esta manera, actores distintos a los Estados nacionales
Como una forma de distinguirlos de lo gobiernos nacionales o centrales.

1
163
Victorino Morales
comenzaron a participar en él. Se trata entonces de un proceso global en el cual las

competencias locales adquieren una dimensión exterior en un marco de transfor-
mación del poder mundial (Aldecoa, 2004). Esta nueva capacidad local de interac-
ción directa con el exterior es llamada paradiplomacia 2; se utiliza como medio para
diferenciar la diplomacia ejercitada por el Estado nacional a través de su política
exterior, enmarcada en el interés y la seguridad nacional, y de otros temas de derecho
internacional (Velázquez, 1999).
La consideración de las entidades subestatales como actores del sistema interna-
cional proviene de una nueva concepción de la política mundial en la formulación
trans-nacionalista e de interdependencia compleja de Keohane y Nye (1971; 1987).
La misma no se concentra en tender la lucha de poder al nivel político y militar
sino pone su énfasis en la negociación entre una variedad de actores autónomos y
semi-autónomos. Esto nos permite entender que la actividad internacional de las
entidades subestatales se trate según una lógica funcional, es decir, su valorización
proviene más de un atributo de autonomía y de incidencia sobre la política inter-
nacional, y no por cualidades de soberanía y territorialidad a un nivel descriptivo.
(García Segura, 1993; Mansbach Ferguson y Lampert, 1976).
En el marco de la globalización y de la importancia de las perspectivas de tipo
funcional, Ponce (2011) sugiere que un nuevo concepto de desarrollo aparece, en el
cual los gobiernos locales son considerados como los principales motores del desa-
rrollo, por ser espacios de articulación de políticas sectoriales y de convergencia de
distintos actores. La explicación del desarrollo –como parte de la agenda internacio-
nal contemporánea y localizada dentro del espectro de las low politics– que puede
hacerse desde el análisis de las entidades subestatales y su acción exterior radica,
principalmente, en entender el nivel doméstico-interno de la paradiplomacia, el
cual a través de un enfoque multidisciplinario permite conjuntar los dos fenómenos
como un binomio de la acción pública subestatal. En este sentido, esto se entiende
en medida que la acción pública subestatal es capaz de promover el desarrollo. Lo
anterior nos lleva a pensar en un grado de autonomía, relativa, importante del espa-
cio subestatal –referido a partir de ahora como local– con respecto al nivel nacional
(Cabrero Mendoza, 2005).
2
Algunos estudios que han tratado de sistematizar la acción exterior de las colectividades
locales fueron desarrollados por Ivo Duchacek y Panayotis Soldatos, respectivamente desde 1984
y 1990. Duchacek utiliza la noción de paradiplomacia para definir las “entradas directas o indi-
rectas de gobiernos no centrales en el campo de las relaciones internacionales” (1990, p. 15) y
pone el prefijo “paralelo” o “asociado” para diferenciarlo del gobierno central.
164
Bajo esta óptica de la acción pública, el papel de los gobiernos subestatales se

desarrolla en dos planos. El primero relacionado al diseño de estrategias como parte
de las externalidades resultantes de mecanismos exógenos; de las que podemos des-
tacar la creación institucional local necesaria para el desarrollo del tejido social. El
siguiente, con respecto a centrar fuerzas en la construcción de mecanismos que pro-
muevan la confianza entre los actores sociales, económicos y políticos (Jouen, 2010).
En el primer argumento, la acción pública no escapa de su alcance tradicional,
basado en el papel central del actor gubernamental. Sin embargo, con la segunda
podemos entender una visión más contemporánea que nos permite reflexionar sobre
la ausencia o debilidad en las relaciones horizontales entre los actores del espacio
local, y por la cual las externalidades pueden no ser apropiadas o internacionalizadas.
Ante esta consideración contemporánea de la acción pública local, el capital
social es un elemento transcendental para las entidades subestatales, ya que permite
reducir la incertidumbre y los motivos para no cooperar. A decir, el capital social,
como se entiende en el encuadre en que insertamos a la acción pública local, se
conceptualiza como una cualidad de una comunidad donde se generan escenarios
de confianza y normas compartidas. De esta manera se promueve una voluntad a
la asociación horizontal y a la cooperación. Esta lógica, desde la óptica de Putnam
(1993) en su obra Making democracy work, explica una conexión entre el grado de
capital social acumulado dentro de una entidad subestatal y el nivel de desarrollo
económico. En este sentido, el capital social que “se constituye por la totalidad de
recursos potenciales o actuales asociados a la posesión de una red duradera de rela-
ciones más o menos institucionalizadas de conocimiento y reconocimiento mutuos”
(Bourdieu, 2001, p. 48), permiten entender que estas relaciones que conforman los
actores subestatales entre sí, pueden proveer de recursos de considerable impacto en
el logro de ciertos fines de la acción pública subestatal, a decir, el desarrollo local.
El punto de encuentro entre la naturaleza política y el nivel gerencial de la acción
pública es precisamente la manera en que los actores forman parte de las nuevas
formas organizativas y modelos gerenciales para garantizar que la acción pública
sea capaz de promover el desarrollo local y alcanzar un nivel de capital social que
permita construir relaciones horizontales que impulsen la cooperación y coordina-
ción entre los actores, con ello, la capacidad de agencia internacional de la entidad
subestatal. En este sentido, el encuadre que nos permite entender en gran medida
estas dos tendencias es la aproximación de la gobernanza local (Talbot, 2006).
Una de las formas de análisis empírico en los estudios de paradiplomacia se con-
centra en el entendimiento de la cooperación descentralizada (CD) a partir del vín-
culo con el estudio teórico del desarrollo. Este mismo enfoque emerge de una pers-
pectiva regionalista (Philippart y Van Cutsem, 1999; Soldatos, 1990) que sugiere
165
Victorino Morales
que, si bien los gobiernos subestatales no son soberanos para imponer políticas de
interés nacional, pueden actuar en grandes espacios –gracias a la descentralización
territorial y financiera– y crear lazos de cooperación interregional sobre temas de
crecimiento y desarrollo (Ayala Cordero, 2014; Paquin, 2001; Keating, 2001). Bajo
esta lógica, los gobiernos locales actúan así, como los principales actores de la coo-
peración a nivel mundial. Lo que se destaca en este estilo de cooperación es el esta-
blecimiento de relaciones horizontales más simétricas que permiten el intercambio
de experiencias y reciprocidad de intereses entre partes (de la Varga Mas, 2014; Ruiz
Seisdedos, 2008). Las entidades subestatales se constituyen como los espacios en los
que los agentes locales son los artífices de su desarrollo y la cooperación se vuelve un
instrumento de su acción exterior, principalmente con los otros niveles del gobierno
nacional y los organismos internacionales.
En este sentido, la cooperación descentralizada sigue diferentes etapas para ase-
gurar su eficacia. Se considera primero la apropiación de las iniciativas de coopera-
ción por los actores locales; luego, es necesario adecuar las necesidades locales para
dejar espacio a la coordinación y la colaboración entre actores subestatales e interna-
cionales. Finalmente, estas etapas permitirán obtener resultados visibles a través del
desarrollo y la mejora de la calidad de vida (Deschamps, 2014). Un punto impres-
cindible del proceso es analizar la intervención de la cooperación que permitirá estu-
diar el impacto social de la CD. Por su parte Araya y Godás (2008) plantean una
serie de criterios por la que la CD se construye como un método de fortalecimiento
institucional autónomo de los poderes locales:
1. Reciprocidad. La cooperación no se limita a transferencias unidireccionales
y se define en la base de intereses comunes e intercambios complementários.
2. Adaptabilidad al contexto. La CD se materializa entre territorialidades con
diferencias estructurales significativas. Empero esto debe de promover una
relación de igualdad entre ellas.
3. Concertación de actores. La capacidad de construir capital social y liderazgo
local a partir de la convergencia y acuerdo de agentes políticos, sociales y
económicos locales.
4. Consecuencias prácticas. La CD debe materializar resultados tangibles en el
desarrollo humano y social.
En este sentido, el fortalecimiento institucional que busca erigir la CD compone
una relación cooperativa en materia de desarrollo humano y la cohesión social en el
territorio de forma tangible-proyectos específicos-como intangible-transmisión hori-
zontal de conocimiento.
En tanto son los espacios más locales en donde la CD se instala y opera, el reto
para los gobiernos subestatales en asuntos de low politics, como la migración inter-
166
nacional representa un asunto medular a resolver, ya que deben satisfacer las nuevas
demandas y necessidades sobre todo de tipo social que logre construir identida-
des colectivas que abarquen proyectos convencionales desde la multiculturalidad.
Mencionan (Araya y Godás, 2008, p. 7) que: “las migraciones internacionales como
materia y contenido de CDP [Cooperación Descentralizada Pública], se conforman
hoy día en una oportunidad de fortalecimiento institucional para los gobiernos loca-
les, que ven facilitada así la tarea de la mejora constante de sus propias políticas
locales en materia de migraciones y gestión de la diversidad cultural”.
La migración constituye un fenómeno de la realidad global que condiciona la
agenda política mundial contemporánea. Si bien es una realidad esencial de la evo-
lución del ser humano, los flujos migratorios internacionales han alcanzado hasta
2005 cerca de los 200 millones de migrantes, es decir, aproximadamente 3% de la
población mundial. Además, estos flujos migratorios más contemporáneos se carac-
terizan por la diversidad, heterogeneidad y feminización (Araya y Godás, 2008).
Bajo esta óptica es importante reconocer una dimensión político-económica de
la migración. Respecto del ámbito económico, las migraciones no materializan o
cristalizan la libre movilidad del capital de la economía globalizada. Al contrario,
las desigualdades, mencionan (Araya y Godás, 2008), que se generan por los con-
dicionantes estructurales de la economía internacional, producen un “remanente”
constante de mano de obra dispuesto a cubrir actividades precarias y mal pagadas.
Desde una dimensión política, el fenómeno migratório, la interdependencia exis-
tente entre los procesos globalizadores, migratorios, urbanización y multicultura-
lismos, maximizan la complejidad y la diversidad de la problemática que los flujos
migratorios pueden llegar a generar en el tejido social de las ciudades. De esta forma,
mencionan Araya y Godás (2008), el hecho migratorio cuestiona el papel de los gobier-
nos respecto de sus competencias y eficacia en las políticas promovidas. Finalmente,
el socavamiento de las estructuras estatales tradicionales ha permitido que asuntos y
problemáticas como el de la migración sean incluidos en las agendas gubernamentales,
sobre todo en los países receptores de emigrantes; en tanto la asimilación de inmigran-
tes, el tratamiento del asilo, el establecimiento de cuotas de trabajadores extranjeros.
La creciente demanda para generar espacio de coordinación, intercambio de cono-
cimiento y acciones comunes en materia migratoria se traduce en la creación de una
“Agenda de la gobernabilidad de la migración”. Esta misma agenda debe de procurar dar
solvencia a los puntos de fricción de los nuevos flujos migratorios: “las nuevas caracterís-
ticas de los flujos migratorios, con su creciente diversidad tipológica (fundamentalmente,
la feminización) e identitaria que se concreta en el territorio y en sus marcos de conviven-
cia; las relaciones entre las diversas comunidades de inmigrantes más allá de las fronteras
entre los Estados y sus respectivas nacionalidades” (Araya y Godás, 2008, p.30).
167
Victorino Morales
Paradiplomacia en la frontera sur de México

En México la Constitución política en su artículo 89 fracción X, otorga la facultad
exclusiva de dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales al Ejecutivo
federal; mientras que para el Legislativo el artículo 76 fracción I otorga responsabi-
lidad en el ámbito de la política exterior al Senado, quien será el examinador de los
tratados enviados por el Ejecutivo para su aprobación, así como también analizar
la política exterior y ratificar los nombramientos que el presidente haga de agentes
diplomáticos y consulares. Sin embargo, dentro de la carta magna no existe nin-
guna disposición que dote de facultades a las entidades federativas que constituyen
la república mexicana para tener una participación directa en política exterior. Para
este caso, el artículo 117 en la fracción I se declara que “los Estados no pueden en
ningún caso celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las poten-
cias extranjeras”.
La Ley sobre Celebración de Tratados de 1992 clasifica dos clases de compromisos
internacionales: el tratado (celebrado por Estados) y el acuerdo interinstitucional.
En su artículo 2 fracción II, esta ley define al acuerdo interinstitucional como el
convenio regido por el derecho internacional público, celebrado entre cualquier
dependencia u organismo descentralizado de la administración pública federal, esta-
tal o municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organiza-
ciones internacionales (Schiavon y López, 2005, p. 5). Así, al ser incorporada esta
segunda clasificación, explica Shiavon y López (2005) se sientan las bases legales
que permiten a los actores “subnacionales” poder participar con mayor activismo
en el ámbito exterior y siempre al margen de la supervisión y aceptación de la
Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE). Como consecuencia de dichas regulacio-
nes, la Dirección de Vinculación con Gobiernos Locales de la misma Secretaría de
Relaciones Exteriores, se cristaliza como un órgano que permite una coordinación
de los niveles federal y subestatal –hasta el municipal– para dar atención y apoyo en
materia de acción exterior y cooperación descentralizada de los gobiernos subestata-
les de México. De esta forma, el Programa Nacional de Ciudades Hermanas de la
SRE ha evolucionado en tanto que el mismo ejercicio de la cooperación internacional
descentralizada pueda promover una “diplomacia federativa”3. De esta forma, en
el año 2005 nace el Programa Mexicano de Ciudades Hermanas y Cooperación
Internacional Descentralizada –Promedchcid– 4 con la intención de transformar la
Este término es establecido por la Secretaría de Relaciones internacionales para referirse a la

3
dinámica internacional emprendida por gobiernos estatales y municipales de México.

4
El programa se estructura en cuatro etapas operativas, que incluyen asesorías, talleres y
168
percepción de las relaciones y acuerdos de hermanamientos en México, de tal forma

que se visualicen como estrategias que cristalicen esquemas profesionales de coope-
ración que beneficien al espacio local (Secretaría de Relaciones Exteriores, 2012).
El Programa Mexicano de Ciudades Hermanas y Cooperación Internacional
Descentralizada nos permite comprender cómo desde una óptica estratégica de tipo
federalista, una política exterior busca construir mecanismos coordinadores y vincu-
lantes entre subestatales y federales con la finalidad de que los gobiernos subestatales
suscriban los acuerdos institucionales con los actores internacionales en materia de
su competencia. A decir del esquema de trabajo del Promechcid, el mismo entendi-
miento de las relaciones que los gobiernos subestatales de las entidades federativas
pueden establecer con otros actores del sistema internacional, representa “una herra-
mienta para fortalecer procesos de desarrollo local, mediante el intercambio de expe-
riencias con localidades de otro país” (Secretaría de Relaciones Exteriores, 2012).
Junto con el Promedchcid, la Asociación Mexicana de Oficinas Estatales de
Asuntos Internacionales (AMAIE), representa para la política exterior mexicana y sus
facultades en términos paradiplomáticas, un esquema de comunicación, interlocu-
ción y acompañamiento de las instancias federales en materia de relaciones exterio-
res con los gobiernos subestatales. La AMAIE se compone por una red de 18 oficinas5
a lo largo del país, y cuya misión se concentra en la promoción del desarrollo local a
través de la coordinación en la articulación de las acciones exteriores de las entida-
des subestatales mexicanas (Proyecto AL-Las, 2016). Bajo esta perspectiva y en los
términos teóricos con los que hemos abordado y discutido los marcos conceptuales
del fenómeno de la paradiplomacia, es posible encontrar y entender en la legislación
mexicana una horma un tanto precisa para la acción exterior subestatal.
Las motivaciones que llevan a las entidades federativas a participar en el ámbito
internacional son de distintos tipos, como explica Aldecoa (2004), estas pueden ser
“políticas, culturales, económicas, transfronterizas y las derivadas de la identidad y
de la existencia de migraciones”; determinando el contenido de las propias relaciones
establecidas. Sin embargo, los factores económicos son las motivaciones fundamen-
tales que llevan a los gobiernos subnacionales a establecer relaciones internacionales
sesiones que buscan orientar en la elaboración, cumplimiento de la ley y firma de un acuerdo

con algún gobierno extranjero u organismos internacional; así como la elaboración de proyectos
y programas de acción de cooperación, la creación de oficinas de asuntos internacionales, la gene-
ración de comités reglamentados de participación ciudadana o Comités de Ciudades Hermanas,
entre otra serie de acciones (Secretaría de Relaciones Exteriores, 2012).
Las mismas están localizadas en los estados de Chiapas, Coahuila, Ciudad de México,
5
Durango, Estado de México, Jalisco, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Sonora,
Tamaulipas, Veracruz y Yucatán.
169
Victorino Morales
(González, 2009), dado que es este nivel el que se ha convertido en clave para la
transformación económica: “Las regiones salen a la esfera internacional tanto para
promocionar los productos de las empresas de la región y abrir nuevos mercados,
como para atraer inversiones extranjeras y buscar la transferencia de tecnología”
(Aldecoa, 2004). De esta manera, el marco jurídico de acción que la ley suprema
de México otorga a las entidades federativas junto con factores de carácter social y
político han permitido moldear a Chiapas su acción exterior y gradualmente poder
institucionalizarla.
Desde 1994 Chiapas comenzó su experiencia paradiplomática; motivados por
el movimiento zapatista, agencias, organismos, grupo de intelectuales y gobiernos
extranjeros comenzaron a establecer relaciones con el Estado. A partir del levanta-
miento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) sectores hetero-
géneos de escala nacional e internacional se movilizan para encontrar una solución
no militar contra el levantamiento indígena. Esta movilización se constituye prin-
cipalmente como un flujo de comunicados, discursos y denuncias sobre las condi-
ciones de vida de los indígenas chiapanecos. Rovira (2005) explica que las acciones
emprendidas desde el escenario internacional consistían en una gran diversidad de
ellas para defender la lucha indígena contra el Estado mexicano. De esta manera, la
vinculación del mundo con Chiapas se vio cristalizada a partir de las campañas de
presión en parlamentos, con figuras políticas internacionales e intelectuales recono-
cidos mundialmente, hacia las elites locales que a su vez presionaran al gobierno de
México y de manera específica al de Chiapas6; y la llegada de extranjeros a las comu-
nidades indígenas, ya sea bajo proyecto de ayuda material y proyectos productivos o
como acompañantes de las comunidades zapatistas7.
En el año 2000, el gobierno del estado se propuso “valerse de una realidad
internacional y nacional más abierta para aplicar estrategias que permitieran la inte-
gración de la entidad en los espacios mundiales, obteniendo beneficios a favor del
6
Eventos relacionados con el zapatismo como la masacre de Acteal en Chiapas en diciembre
de 1997, provocaron el activismo internacional que lograron pronunciamientos de personajes
como Bill Clinton, Koffi Annan por ejemplo. Además campañas en los parlamentos locales se
organizaron para lograr la pronunciación contra la violación a los derechos humanos en Chiapas
de gobiernos como el Catalán, el país Vasco, Venecia y Dublín. Así también la comisionada de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en 1999, Mary Robinson, visitó Chiapas en
noviembre de ese año, presionada por las denuncias de las organizaciones que integran el movi-
miento zapatista a nivel internacional.
7
Desde 1994, los grupos y comités se organizaron principalmente en Europa y Estados
Unidos para promover visitas a Chiapas. Los primeros contactos con las comunidades indígenas
incluían activistas, reporteros, personalidades reconocidas o anónimos jóvenes de todos los luga-
res del mundo.
170
desarrollo” (Rodríguez, 2004, p. 13). La creación de la Coordinación de Relaciones

Internacionales del Gobierno del Estado de Chiapas en 2001, refleja el interés por
establecer, mantener y fortalecer las relaciones con estos actores involucrados en el
estado desde diez años atrás, sin embargo, también abre el camino para que la enti-
dad se vincule con el exterior, llegando a establecer estrategias en temas de coopera-
ción, migración y frontera sur con otros actores internacionales8.
A partir de 2006, la experiencia en materia de cooperación que la entidad desa-
rrolló con las agencias y organizaciones internacionales se intensificó de tal forma
que el gobierno estatal fusionó la Coordinación de Relaciones Internacionales con
la Secretaría de Turismo estatal, creando una Subsecretaría especializada en las
Relaciones Internacionales y dos años más tarde, en 2008, el gobierno de Chiapas
creó la Secretaría para el Desarrollo de la Frontera Sur9 convirtiéndose en el enlace
para la cooperación internacional (Morales Dávila, 2015). El objetivo de esta insti-
tucionalización giraba en torno a la concentración de las relaciones internacionales
de la entidad en una dependencia de la administración pública estatal para asegurar
la relación y la coordinación del gobierno de Chiapas con: el gobierno federal, el
Instituto Nacional de Migración, los consulados, las agencias de internacionales y
de cooperación, y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD.
(Secretaría para el Desarrollo de la Frontera Sur y Enlace para la Cooperación
Internacional, 2015).
El artículo 43 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de
Chiapas, concede las facultades y responsabilidades que la secretaría encargada del
enlace con la cooperación internacional debe observar, de tal forma, el diseño y
la coordinación de la estrategia, programas anuales y proyectos que promuevan el
desarrollo regional de Chiapas es la principal tarea que debe desempeñar con el
objetivo de:
hacer de esta una frontera [la de Chiapas] más segura, productiva, humana, solidaria, que
fomente la cultura del respeto de los derechos humanos de los migrantes y los habitantes
de la región, que promueva políticas públicas para combatir la marginación y mejorar
los índices de desarrollo humano de la región, con especial énfasis a programas de salud
8
Los resultados de estos primeros esfuerzos son comentados en la siguiente sección.
Gobierno del Estado de Chiapas (2008). Anuncia Sabines transformación de dependen-
9
cias. Recuperado el 30 de septiembre de 2011, de http://www.comunicacion.chiapas.gob.mx/

documento.php?id=20081224011539. El Decreto por el que se incorpora a la Secretaría para
el Desarrollo de la Frontera Sur, establece a esta Subsecretaría dentro de la Secretaría para el
Desarrollo de la Frontera Sur y Enlace para la Cooperación Internacional (SPDFS, http://www.
spdfs.chiapas.gob.mx/decreto)
171
Victorino Morales
pública, educación y empleo, que aproveche las vocaciones comerciales de la región con
respeto a sus culturas, tradiciones y al medio ambiente (fracción. 1).
Desde el año 2000 y hasta la fecha, la actividad internacional del gobierno de

Chiapas se ha incrementado. En 2004 el gobierno de Chiapas había alcanzado
vínculos con más de 200 instancias internacionales entre agencias, organismos,
gobiernos, fundaciones, entre otras. Asimismo las visitas recibidas por represen-
tantes diplomáticos, funcionarios públicos de otros países y las realizadas por los
mandatarios estatales al exterior hasta 2011, se incrementaron en más de 300% y
9% respectivamente, teniendo como principal objetivo cuestiones políticas, sociales
y económicas (Morales Dávila, 2015). A finales de la administración 2006-2012, el
gobierno del estado reporta la visita de representantes de las agencias del sistema de
las Naciones Unidas en México, jefes de Estado europeos como la reina Margarita II
de Dinamarca, embajadores de más de 60 países y diplomáticos de la Unión Europea.
así también se informa de la firma de 26 convenios de colaboración con el sistema
de Naciones Unidas y sus agencias. (Gobierno de Chiapas, 2012). Esta actividad
internacional ha continuado con la administración 2013-2018 del gobierno estatal y
bajo la misma dirección continúa recibiendo visitas de diplomáticos y demás líderes
políticos para establecer convenios de cooperación entre Chiapas y otros países10.
La experiencia institucional de la paradiplomacia que Chiapas comenzó en el
año 2000 en la administración de Pablo Salazar Mendicuchía, fue continuada por la
administración de Juan Sabines Guerrero, que culminó en diciembre de 2012 y reto-
mada por el gobierno de Manuel Velasco. Durante la segunda administración, dicha
institucionalización de sus relaciones implicó un acercamiento con la Organización
de las Naciones Unidas (ONU) que se materializa con el establecimiento de una
agenda de trabajo bilateral. Este trabajo que cristaliza la acción paradiplomática de
la entidades, es entendida en principio como un esquema de cooperación descentra-
lizada que enmarca una serie de acciones con diferentes agencias especializadas del
sistema de Naciones Unidas.
Como parte de las responsabilidades jurídicas del gobierno de la entidad, la coo-
peración descentralizada es uno de los ejes que las últimas tres administraciones
estales han establecido como parte de su plan de desarrollo y estableciendo como
objetivos, al menos en las administraciones estatales 2006-2012 y 2013-2018, el
impulso a la cooperación internacional el temas estratégicos y el fortalecimiento del
diálogo y coordinación con instancias nacionales e internacionales para promocionar
En el primer informe del gobierno de Manuel Velasco, se reportan la visita de embajadores

10
de Suiza, Israel, Jamaica, Malasia y Japón, así como de representantes diplomáticos de Reino
Unido y de la Unión Europea (Gobierno del Estado de Chiapas Chiapas, 2013).
172
a Chiapas en el contexto mundial (Gobierno del Estado de Chiapas, 2012). Así, la

cooperación descentralizada ha quedada expuesta en el artículo 77 de la Constitución
política de la entidades, estipulando la obligación de implementar políticas públicas
que busquen erradicar la pobreza extrema, elevar el índice de desarrollo humano
y la calidad de vida de los habitantes de los municipios que integran la entidad.
En este contexto de desarrollo de la cooperación, la entidad se encuentra inte-
grada al Programa Mexicano de Ciudades Hermanas y Cooperación Internacional
Descentralizada (Promechcid). Asimismo, forma parte de la Asociación Mexicana
de Oficinas de Asuntos Internacionales de los Estados (AMAIE), del cual la entidad
ocupa la coordinación adjunta (Gobierno del Estado de Chiapas, 2012).
La actividad paradiplomática impulsada desde la Secretaría de Desarrollo de la
Frontera Sur, ha permitido la creación de diversas iniciativas y programas de coo-
peración con diferentes organismos y agencias internacionales, multilaterales y bila-
terales. Ejemplo de ello son: la Red nacional de la cooperación internacional del
gobierno de Chiapas, el proyecto Mesoamérica (estrategia de desarrollo regional entre
la frontera sur y Centroamérica), el monitoreo a los acuerdos sobre la protección de
migrantes, el programa “Ciudades hermanas”, y la implementación del acuerdo de
cooperación con la Unión Europea y de los acuerdos bilaterales con los gobiernos de
Japón, España, Estados Unidos, Canadá, así como organismos no gubernamentales
internacionales como Oxfam, Novib-IPPF, entre otros. Al respecto de los acuerdos de
cooperación, uno de los alcances más significativos para el Estado, es el que firmó con
la Unión Europa con el que formalizó la dotación de 15 millones de euros mediante
una iniciativa de desarrollo social sustentable (Rodríguez, p. 15, 2004). El proyecto
conocido como Prodesis (Proyecto de Desarrollo Social Integrado y Sostenible en la
Selva Lacandona) pretendía mejorar la relación entre el gobierno de Chiapas y los
155 mil habitantes de las 830 comunidades ubicadas en la zona protegida de la Selva
Lacandona; sin embargo, en 2006, Prodesis no había logrado disminuir la pobreza
ni reducir de manera notable la presión sobre los recursos naturales, por lo que, éste
fue cancelado en 2009 por la Unión Europea. (Hampf, 2009).
Además de la promoción y de la coordinación de los distintos instrumentos
y mecanismos que estructuran la cooperación internacional para el desarrollo de
la entidad, desde 2008 el gobierno de la entidad, a través de la Secretaría para el
Desarrollo de la Frontera Sur, tuvo un acercamiento con la Organización de las
Naciones Unidas, a través de su Programa para el desarrollo (PNUD), el cual se con-
cretó con la implementación de un trabajo bilateral estratégico para Chiapas, cono-
cida como la Agenda Chiapas- ONU. La misma se estructura alrededor del cumpli-
miento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio que el sistema de las Naciones
Unidas trazó desde septiembre de 2000 durante la Cumbre de Jefes de Estados
173
Victorino Morales
reunidos en la Asamblea General de dicho organismos y en la que se aprueba la

Declaración del Milenio (Morales Dávila, 2015) y, encuentra un fundamento jurí-
dico para su cumplimiento en la entidad mexicana en la Constitución política del
Estado de Chiapas dentro de las facultades del poder ejecutivo, en las atribuciones
del Congreso del Estado y de los ayuntamientos de la entidad.
La actividad paradiplomática que desarrolla la entidad federativa de Chiapas se
contextualiza en un espacio local que configura vínculos y relaciones propias de
un espacio subestatal que se alimenta de las dinámicas transfronterizas con países
centroamericanos, especialmente Guatemala; y que junto con estos se cristaliza una
dinámica propia de la frontera sur en materia económica, como el comercio, social,
con el tema migratorio, o político, en tanto se esbozan relaciones particulares entre
el gobierno de la entidad y los gobiernos nacionales centroamericanos. En este sen-
tido, es importante entender a la frontera sur como el espacio transfronterizo en
donde la cooperación descentralizada tiene lugar.
La frontera sur como espacio transfronterizo para la cooperación en materia

migratoria
El estado de Chiapas representa la frontera regional más extensa en el sur de México;
con más de 654 km de extensión, esta frontera representa casi 60% del total regional
(1 140 km). El espacio transfronterizo que se construye en la frontera sur de México
es materializado en la región del Soconusco de Chiapas. En materia migratoria,
ésta ha representado el medio natural para el flujo de nacionales centroamericanos
que atraviesan el territorio mexicano. Estos flujos son provenientes de países como
Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua (Martínez Velasco, 2014). Cual sea
la motivación, el paisaje social-agrario que dibuja el Soconusco en Chiapas ha estado
conformando por una dinámica recurrente de población de origen centroamericana:
“muchas veces transitando de manera documentada por los puntos formales de cruce
pero en su mayoría cruzando por los innumerables senderos de extravío a través de
la frontera México-Guatemala. Se trata de grupos de hombres jóvenes o conjuntos
familiares que laboran en grandes y pequeños establecimientos agrícolas, en diversas
estaciones del año, de generación en generación, que habitualmente se han confun-
dido con la población rural chiapaneca” (Martínez Velasco, 2014, p. 262) .
Dentro de la región transfronteriza, la ciudad de Tapachula se conforma como
el centro comercial y capital regional. De esta manera, la ciudad es el punto gravi-
tacional, el referente geográfico del espacio transfronterizo en tanto que su influen-
cia llega hasta los departamentos guatemaltecos de Quetzaltenango, Mazatenango,
Retalhuleu, Coatepeque, Malacatán y San Marcos. Asimismo, la ciudad de
174
Tapachula suele ser escala o destino del flujo de migración centroamericana, prin-
cipalmente indocumentada. Lo anterior en consideración de los planes y situaciones
de las personas que migran.
Si históricamente la entidad representaba un espacio de integración e interacción
de movimientos, sobre todo laborales, con Centroamérica, en la actualidad la diná-
mica se ha consolidado más allá de la región fronteriza del Soconusco, extendién-
dose a otras regiones como los altos y el centro de Chiapas. Las ciudades de Tuxtla
Gutiérrez, Comitán de Domínguez y San Cristóbal de las Casas se han consoli-
dado como localidades receptoras –destino o temporales– de familias e individuos
centroamericanas.
A pesar de que el Soconusco represente el espacio transfronterizo por excelencia,
es posible identificar por lo menos cuatro rutas de entradas laborales a México en la
frontera sur (Martínez Velasco, 2014): sur, centro-occidente, norte y norte-Belice.
La ruta sur corresponde al cruce de Tecún-Ciudad Hidalgo; El Carmen-Talismán;
Toquian Grande-Unión Juárez. La siguiente (centro-occidente) es utilizada por aque-
llos que cruzan a través de Mazapa de Madero, La Mesilla-Ciudad Cuauhtémoc;
Carmen Xhan-Gracias a Dios; Ingenieros-Nuevo Orizaba. Estas dos primeras rutas
son los trayectos históricos empleados desde inicios del siglo XX. En cuanto a las
rutas norte y norte-Belice, son de reciente creación y responden a las dinámicas
generadas de poblaciones centroamericanas en el norte del país y por la facilidad vial
de poblaciones alejadas de la frontera sur. Estos dos últimos son cruces de los prove-
nientes de la región del Petén. De esta manera, podemos comprender que la región
sur-sureste de México se ha convertido en un espacio de migración diversificada en
cuanto a destinos, tiempos de estancia y sectores sociales.
Una de las maneras para medir la intensidad de los flujos migratorios centroame-
ricanos en la entidade, es a través del registro de devoluciones del Instituto Nacional
de Migración, el número de asegurados en Chiapas y devueltos a través de la fron-
tera sur. Estos flujos pueden ser divididos en tres etapas (Martínez Velasco, 2014): la
primera que comprende de 1994 y 1998, un segundo de 1999 a 2005, y un tercero
de 2006 a 2009 que reflejan una baja en los aseguramientos y devoluciones con
respecto de los dos anteriores11.
La tendencia decreciente a partir del año 2006, puede deberse al paso del Huracán Stan
11
en la región en aquel momento y su impacto a las vías de ferrocarril desde su entronque con
Guatemala hasta el municipio de Arriaga (Martínez Velasco, 2014).
175
Victorino Morales
Figura 1. Chiapas: Principales puntos de recepción migratoria
Fuente: ONU-Mujeres, 2014.
En términos de nacionalidades, la población migrante de origen guatemalteca

representa 50% de los aseguramientos realizados por México, enseguida los nacio-
nales de Honduras y El Salvador constituyen 23% y 18% respectivamente. En
este universo de población indocumentada que transita por Chiapas y el resto de
México, su mayoría es constituida por hombres mayores de edad, en un aproximado
48% (Martínez Velasco, 2014). Una tendencia creciente de migración de mujeres
comienza a dibujarse desde 2006 cuando se registró una participación femenina de
25% en este flujo de migración. En cuanto a grupo de edades, desde el año 2000 la
población infantil constituye un sector con mayor presencia en este flujo migratorio.
Tomando como ejemplo 2009, el Instituto Nacional de Migración reportó más de 4
600 devoluciones de infantes.
A través de la Encuesta sobre Migración en la Frontera Guatemala-México
(Anguiano Téllez, 2008) comprendemos que aproximadamente más de la mitad del
flujo de migrantes existente en la frontera sur, corresponde a trabajadores transfron-
terizos. En este sentido, esta población en su mayoría, se dirige a realizar trabajos
agrícolas a ranchos, fincas o ejidos en Chiapas, especialmente en las ciudades de
Tapachula y Ciudad Hidalgo. De la misma manera, la información obtenida por
176
la encuesta permite entender una migración no laboral y constituyente de flujo de

migrantes devueltos por México. A decir de ello, es importante destacar que en
los albores del siglo XXI hasta ocho de cada diez migrantes tenían como destino a
Estados Unidos, y una gran parte de esta población había permanecido mayor parte
del tiempo en Chiapas.
En cuanto al tema de la inseguridad en estos flujos migratorios, numerosos infor-
mes, reportajes y documentales sobre la problemática migratoria han sido presenta-
dos. Destacamos el Informe especial de la Comisión de los Derechos Humanos sobre
casos de secuestros en contra de migrantes y el Quinto informe sobre la situación
de los derechos humanos de las personas migrantes en tránsito por México, ambos
publicados en 2009 por Belén, Posada del Migrante, Humanidad sin Fronteras,
A.C. y Frontera con Justicia A.C. (Martínez Velasco, 2014). El primer informe hace
un señalamiento en cuanto a los 198 casos violatorios referidos por migrantes (de
septiembre de 2008 a febrero de 2009). Dichos casos aglomeran a casi 10 mil vícti-
mas del crimen organizado en México. En el segundo se exponen las denuncias pre-
sentadas sobre las vinculaciones existentes entre los grupos del crimen organizado y
otros actores como los maquinistas, coyotes y guías en tanto se perpetúan atracos a
las personas migrantes que viajan por tren. Este es sólo un pequeño panorama de la
dimensión social que guarda el fenómeno migratorio en la frontera sur. Desde 2006,
mencionan Martínez Quezada y Ortega Ramírez (2015), la situación migratoria de
la entidad, manifestó signos explosivos en cuanto al volumen de población migrante
y por la cantidad de deportaciones del gobierno mexicano, pero sobre todo por la
violación de los derechos humanos de migrantes en el país con la presencia de orga-
nizaciones criminales transnacionales en las rutas migratorias.
El estado de Chiapas, como territorio de intensa movilidad transfronteriza, des-
cubre una importante implicación en la gestión y regulación del flujo migratorio
con respecto del mismo Estado nacional y con el país vecino centroamericano. En
cuanto al primero, a través del Instituto Nacional de Migración y de la propuesta de
Política Migratoria Integral de la Frontera Sur, se crea un marco jurídico federal de
acción en la frontera sur, en él se busca atender e incorporar de manera legal y orde-
nada los flujos laborales centroamericanos que llegan a la entidad y bajo el respeto de
los derechos laborales y humanos (Anguiano Téllez, 2008). Sin embargo, en materia
de cooperación descentralizada es importante revisar el esquema estructural que la
misma actividad paradiplomática de la entidad ha venido desarrollando, en tanto el
asunto migratorio se ha convertido en un tema de la agenda pública subestatal.
177
Victorino Morales
Esquema de cooperación descentralizada transfronteriza entre Chiapas y

Centroamérica
La implicación del sector público subestatal en la cooperación transfronteriza:

política migratoria de Chiapas
En el análisis descriptivo que intentamos hacer de la cooperación transfronteriza
descentralizada en la frontera sur, es importante destacar el papel del gobierno sub-
nacional en tanto que la construcción de la cooperación tiene un fuerte componente
gubernamental. En el Plan de desarrollo Chiapas Solidario 2007-2012, el gobierno de
la entidad manifestaba que:
La migración es un fenómeno transversal a los cinco ejes rectores del Plan de
Desarrollo Chiapas Solidario 2007-2012, sobre los cuales se extienden las políticas
públicas de este gobierno; de modo que con la mayor coordinación entre las ins-
tituciones de los tres órdenes de gobierno y demás actores que atienden y viven el
impacto de este problema, se contribuye a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del
Milenio, toda vez que las estrategias y líneas de acción que se ejecutan, se relacionan
con las prioridades estatales de salud, grupos sociales vulnerables, pueblos indios,
igualdad de oportunidades, equidad de género, desarrollo socioeconómico, sustenta-
bilidad y desarrollo institucional. (SDPFS, 2012, p. 6).
En este sentido, la política migratoria desarrollada desde el seno del gobierno
subestatal se esboza desde una concepción humanitaria y de trato digno al migrante,
tal y como lo señala el Programa Institucional de la Secretaría para el Desarrollo de
la Frontera Sur y Enlace para la Cooperación Internacional (SDFS, 2012): “busca la
protección de los derechos de cualquier extranjero que se halla de paso en el territo-
rio por diversas circunstancias, como es el caso de los trabajadores agrícolas inmi-
grantes, que representan un volumen considerable de mano de obra calificada para
el trabajo del campo chiapaneco (p. 6)”. De esta manera, el gobierno de la entidad
esboza una política migratoria desde la planeación y ejecución de la Secretaría para
el Desarrollo de la Frontera Sur y Enlace para la Cooperación Internacional. Junto a
la acción de la entidad pública, el estado de Chiapas ha conformado marcos institu-
cionales y jurídicos para atender los derechos de los migrantes:
178
Figura 2. Instituciones y marcos institucionales creados por el gobierno del estado

de Chiapas para la protección de los derechos de los migrantes
Fuente: Martínez Quezada y Ortega Ramírez, 2015.
Dentro de estos marcos institucionales y jurídicos, en el seno de la Secretaría de

Desarrollo de la Frontera Sur se esbozaron dos proyectos institucionales que fueron
ejecutados durante 2009-20112: Impulso al desarrollo integral y fomento a la cultura
y respeto a los derechos de los migrantes, coordinación, promoción y seguimiento
para la atención de migrantes (Cuadro 1).
Bajo este esquema de instrumentos jurídicos e institucionales, se debe reconocer
como el eje rector de la misma política migratoria la instrumentación Integral para
la Frontera Sur que se construyó desde el ámbito federal en 2006. En ella se esbo-
zaba los cuatro grandes ejes de una nueva política pública en materia migratoria: 1)
facilitación de los flujos migratorios documentados en la frontera sur de México; 2)
protección de los derechos de los migrantes que ingresan por esta frontera; 3) con-
tribución a al seguridad en la frontera sur de México; y 4) actualización de la legis-
lación en materia migratoria. De esta forma la acción pública subestatal se enmarca,
principalmente, en el segundo punto, en tanto que en materia de protección de los
derechos humanos de los migrantes en tránsito, se establecieron medidas novedosas
de atención a la población asegurada en relación con las condiciones de su estancia
en las estaciones migratorias (Martínez Velasco, 2014).
179
Victorino Morales
Cuadro 1. Proyectos institucionales 2009-2012 del gobierno de Chiapas en mate-

ria migratoria
Proyecto Objetivo Resultados esperados Metas
• Atender a 2,162
migrantes.
Migrantes asistidos en materia • Otorgar apoyo de
de protección a los protección a migrantes a
44 instituciones sin fines
de lucro.
Contribuir a • Sensibilizar a 2,692
Coordinación, la promoción personas en temas
promoción y y protección migratorio.
seguimiento para la de los derechos • Realizar 1foro
atención de migrantes humanos de los internacional para la
migrantes protección de
Fomentar la cultura de respeto
los derechos humanos de
hacia los migrantes
los migrantes
• Realizar 80 acciones de
difusión relativas al
respeto de los derechos
humanos de los
migrantes
• Gestionar y ejecutar 16
proyectos que
contribuyan a la
generación de empleos e
Contribuir en la ingresos.
Frontera Sur al • Participar en 547
desarrollo equili- reuniones en materia
Impulso al desarrollo brado y a la migratoria y de desarrollo
integral y fomento a protección de los regional.
Proyectos gestionados para su
la cultura y respeto derechos de los • Asistir a 290 reuniones
ejecución
a los derechos de los migrantes, forta- de promoción y
migrantes leciendo la ejecución de proyectos
participación de estratégicos que
la cooperación impulsen el desarrollo.
internacional • Asistir a 67 reuniones de
promoción y/o firma
de convenios de
colaboración o
cooperación.
Fuente: Elaboración propia a partir del Programa Institucional de la Secretaría para el Desarrollo
de la Frontera Sur y Enlace para la Cooperación Internacional 2012.
180
Al tomar en cuenta las dimensiones (económico y política) que alcanza el tema

migratorio en la generación de esquemas de cooperación en la Frontera sur, podemos
comprender que el primer y cuarto eje corresponden a un asunto que es atendido y
revisado desde la política exterior de México, sin que eso represente una interven-
ción directa de las entidades federativas, es decir, corresponde a un asunto esbozado
en la cooperación México-Centroamérica y en la cual las entidades de la frontera
sur, especialmente Chiapas, no tienen mayor injerencia que la subordinación a la
propuesta de política migratoria a nivel federal. De esta forma, la frontera sur experi-
mentó desde 2008 una serie de acciones concernientes a la actualización administra-
tiva de flujos migratorios en función de la actividad económica laboral en la región
circunvecina a Chiapas (Martínez Velasco, 2014). De manera general, se generó una
nueva Forma Migratoria de Trabajador Fronterizo (FMTF) que sustituyó a la vigente
clasificada como visitante agrícola (FMVA). Con esta medida se incorporaron los per-
misos laborales a más entidades de la frontera sur, así como nuevas nacionalidades
en los flujos migratorios.
En el espacio transfronterizo de Chiapas, la actualización administrativa consis-
tió en dotar de mayor facilidades migratorias a los residentes fronterizos que diaria-
mente cruzan el borde entre Chiapas y Guatemala. La actualización consistió en la
emisión de una credencial que reemplaza el trámite diario para el cruce. Esta medida
busca beneficiar a los pequeños comerciantes guatemaltecos, empleados urbanos y
trabajadoras domésticas. Este flujo representa un radio de hasta 100 km en el terri-
torio de la entidad, alcanzando las ciudades de Tapachula y Comitán (Martínez
Velasco, 2014). En cuanto a la actualización de la legislación migratoria, uno de las
más destacadas acciones ha sido la modificación de la Ley General de Población en
2007 para eliminar las penalidades en caso de violaciones a la misma por parte de
los inmigrantes.
La política migratoria de la entidad se enmarca en las posibilidades que desde el
ámbito federal se otorgan a las entidades federativas. De esta forma no es de extra-
ñarse que los proyectos institucionales llevados a cabo desde 2009 han sido focali-
zados a la protección de los derechos humanos del migrante y en la contribución a
la seguridad de la frontera sur. En este ámbito, el trabajo en conjunto que la entidad
ha realizado con el sistema de las Naciones Unidas, ha provocado la cooperación
con cinco agencias especializadas del sistema de Naciones Unidas. El programa
con Migrantes en tránsito es implementado bajo el liderazgo de la Organización
Internacional para las Migraciones (OIM). El mismo cuenta con un monto desde
2013 de más de 3 millones de dólares aprobado por el Fondo de Seguridad Humana
y se contemplan dos años para la implementación (Oficina de Coordinación del
Sistema en Naciones Unidas en México, 2013). El programa se esboza como un
181
Victorino Morales
esquema de cooperación cuyo objetivo es fortalecer las capacidades tanto de las ins-
tancias gubernamentales de la entidad como las federales para el aseguramiento de
derechos y protección de los migrantes. El mismo programa contempla el trabajo
con las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades de paso en el espacio
transfronterizo de Chiapas para mejorar la respuesta, la coexistencia y cohesión
social en los refugios y albergues.
Bajo el escenario de una construcción de la política migratoria en dos niveles,
federal y estatal –cada uno de estos con sus temas y asuntos específicos–, es posible
entender la construcción de un esquema de cooperación en cuanto a la protección
de los derechos humanos de los migrantes y la seguridad de la frontera sur, dejando
los asuntos de legislativos y administrativos a la estancia federal que competen al
ámbito de la seguridad nacional, y por lo tanto, un tema de política exterior exclu-
siva del aparato estatal a través del Instituto Nacional de Migración. En este sentido,
el esquema que dibuja la entidad subestatal con el sistema de Naciones Unidas, así
como acciones paradiplomáticas con algunos gobiernos centroamericanos, nos invita
a revisar cómo la cooperación descentralizada transfronteriza integra las fases de
cooperación (Deschamps, 2004) y los criterios que la constituyen como un método
del fortalecimiento institucional (Araya y Godás, 2008).
Esquema de cooperación: las fases de apropiación, adecuación y colaboración en

la cooperación Chiapas-Centroamérica- ONU
La cooperación transfronteriza generada en el seno de la frontera sur puede ser
observada desde dos ópticas: una de corte tradicional y otra más que responde a
los esquemas de descentralización que la transformación del modelo estadocentrista
ha provocado bajo las lógicas globalizadoras. En cuanto a la cooperación dibujada
bajo los esquemas tradicionales, la relación y vinculación de Chiapas con respecto
de Guatemala y otros países centroamericanos, responde a la misma relación que
el Estado mexicano establece a partir de su política migratoria con respecto de esta
zona del continente. La ejecución de la misma recae en los controles institucionales
y deliberativos del Instituto Nacional de Migración que forma parte de la estructura
de la Secretaría de Gobernación del Poder Ejecutivo de la Federación. En este esce-
nario, la acción pública que el gobierno del estado de Chiapas puede llevar a cabo se
enmarca en la colaboración con las instancias federales para facilitar la ejecución de
la misma política migratoria y permitir los espacios de diálogo y concertación de los
actores fronterizos.
En el esquema de la nueva política migratoria trazada por México desde 2006,
Chiapas ha colaborado para ser el espacio de encuentro de los actores políticos para
182
la cooperación transfronteriza México-Guatemala. De esta manera, en 2010, la ciu-

dad de San Cristóbal de las Casas, por ejemplo, reunió al Primer Intercambio de
experiencias para la cooperación transfronteriza sur de México-Guatemala con el fin
de generar una plataforma de conocimiento mutuo e intercambio de diversos agen-
tes del desarrollo. De esta manera, el asunto migratorio, sobre todo en cuestión de
la protección a los derechos humanos, estuvo supeditado a los temas de desarrollo y
problemas transfronterizos como comercialización, micro-financiamientos, así como
la promoción del desarrollo del sector económico productivo sobre todo en zonas
rurales (Alfonzo Morales, 2011). Sin duda estos temas no escapan a la dimensión
migratoria, sin embargo, como ya se ha abordado, este asunto se ha tratado como
una cuestión de seguridad nacional, en tanto que para la entidad el mismos asunto
representa un fenómeno social y común para las dos regiones: Chiapas y Guatemala.
La misma representación social del fenómeno migratorio en el espacio trans-
fronterizo Chipas-Guatemala, permitió que en 2004 a iniciativa del país centro-
americano se conformara la región del Quetzal. En ella participarían los depar-
tamentos guatemaltecos de San Marcos, El Petén, El Quiché, Huehuetenango,
Quetzaltenango y Retalhuleu, y el estado de Chiapas por parte del México. Esta
creación de un espacio regional transfronterizo marcó el inicio de un mecanismo de
cooperación descentralizado que se propuso permitir la comunicación abierta entre
los funcionários y dependencias gubernamentales, así como actores del sector pri-
vado de ambas partes de la frontera en temas de interés para la región, sobre todo en
cuanto a la atracción de recursos federales e internacionales. Además de constituirse
como un foro de análisis sobre iniciativas y políticas específicas que atendieran las
necesidades del espacio fronterizo (Alfonzo Morales, 2011).
Uno de los programas de acción que ha establecido esta agenda descentralizada
bilateral de la región del Quetzal, ha estado enfocado al tema migratorio y a la pro-
tección de los derechos de los migrantes guatemaltecos. En este punto el trabajo que
se ha realizado desde el ámbito público subestatal ha llevado a la entidad a recibir
en 2014 la condecoración Orden Francisco Morazán en Grado de Gran Cruz por el
Parlamento Centroamericano (Gobierno del Estado de Chiapas, 2014). En este sen-
tido, el fenómeno migratorio representa para la entidad mexicana un eje transversal
en su política paradiplomática ya que distinciones similares han sido otorgadas en la
administración pública anterior12. El esquema de cooperación que se genera en el
asunto migratorio puede quedar expuesto en el discurso gubernamental del gober-
La condecoración recibida por el Congreso de El Salvador en febrero de 2011 con el título

12
“Noble Amigo de El Salvador” es una muestra de los resultados de la cooperación descentralizada

transfronteriza que Chiapas ha desarrollado (La Jornada, 2011).
183
Victorino Morales
nador del estado de Chiapas de 2006 a 2012, Juan Sabines Guerrero, mismo en
tanto que la problemática es abordada desde una concepción del espacio local y de
lazos de proximidad institucional y organizacional, es decir un asunto que implica
la acción pública subestatal:
En la frontera sur de México concebimos la migración desde un enfoque de
atención y solidaridad con los migrantes, y es que hay dos maneras de gobernar: o
se gobierna exclusivamente para los simpatizantes a un partido político, a un credo
religioso, para una sola cultura u origen cultural o nacional, o se gobierna para todos,
incluyendo los más vulnerables, que en mi país no votan y que son los migrantes
(Sabines Guerrero, citado por La Jornada, 2011, pár. 6).
Bajo esta primera forma de cooperación podemos entender la reciprocidad que
ha existido entre los dos gobiernos –el de Chiapas y de Guatemala– así como con
otros centroamericanos bajo la base de intereses comunes e intercambios comple-
mentarios, en tanto que el espacio transfronterizo representa una construcción de
lazos históricos entendido como un espacio común. La misma creación de la región
del Quetzal materializa dicha reciprocidad y entendimiento de la cooperación. El
discurso del gobernador de la entidad mexicana en 2014 al recibir la condecora-
ción del Parlamento Centroamericano, cristaliza los criterios que Araya y Godàs
(2008) describen para entender los marcos institucionales que genera la cooperación
descentralizada: “Tengan ustedes la plena seguridad de que mi gobierno habrá de
intensificar la cooperación y el trabajo conjunto con cada uno de los países centro-
americanos. No estamos construyendo muros, por el contrario estamos tendiendo
puentes de hermandad entre nuestros pueblos. Para nosotros, quien atenta contra la
integridad de un migrante, atenta contra la dignidad humana y merece todo el peso
de la Ley (Gobierno del Estado de Chiapas, 2014, pár. 9)”.
La construcción de un esquema de cooperación recíproca como el que dibuja la
región del Quetzal logra la adaptación al contexto federalista de la misma política
migratoria. Lejos de reflejarse como un obstáculo para la cooperación, el mismo
esquematiza una interacción y vinculación en el que los marcos jurídico-institucio-
nales subestatales se adaptan a la normatividad federal vigente a fin de incentivar la
acción pública subestatal. En este sentido podemos citar la creación de la Fiscalía
Especializada para la Atención de los Delitos Cometidos en contra de Migrantes en
Chiapas, la cual bajo el esquema de la política migratoria federal ha buscado contri-
buir al fortalecimiento de la seguridad de la frontera sur. De 2009 a 2011 la fiscalía
reportó más de mil quinientas denuncias de los migrantes que transitaban por el
territorio de la entidad (La Jornada, 2011).
Cabe señalar que evaluar en términos de desarrollo humano y social las conse-
cuencias prácticas que la cooperación descentralizada transfronteriza ha alcanzado,
184
merece ser un tema de otro apartado o capítulo en tanto que el mismo requiere
de un trabajo de campo palpable y de interacción directa con los actores. Empero,
es posible observar que los esfuerzos en reciprocidad y adaptabilidad al contexto
han generado resultados cristalizados en el reconocimiento político de las acciones
gubernamentales subestatales por parte de los gobiernos centroamericanos. En este
sentido, podemos entender que la construcción y adecuación de los marcos institu-
cionales y jurídicos, así como la implementación de proyectos institucionales concre-
tos, representan las consecuencias prácticas de la materialización de una primera fase
de la cooperación que Dechamps (2004) define como la apropiación y adecuación.
Bajo este entendimiento, el tercer criterio –la concertación de actores– que señalan
Araya y Godàs (2008), se inserta en la fase de colaboración que la cooperación des-
centralizada dibuja en tanto la misma sinergia de actores debe permitir la construc-
ción del capital social y liderazgo local.
Figura 3. Formas de cooperación de la ONU en México
Fuente: Oficina de Coordinación del Sistema de Naciones Unidas en México, 2013.
La apropiación y la adecuación en este esquema de cooperación dibujada en la

región del Quetzal, encuentra su construcción a través de la reciprocidad y la adap-
tabilidad al contexto que tanto los gobiernos centroamericanas, en especial el gua-
185
Victorino Morales
temalteco, y el estado de Chiapas en México han logrado establecer. En la tercera

fase de la cooperación descentralizada, es decir, la colaboración, podemos observar
la intervención de actores internacionales como las Naciones Unidas y sus agencias
especializadas que han buscado establecer un esquema de trabajo para fortalecer las
capacidades de las instancias gubernamentales subestatales y nacionales en materia
de derechos humanos para la protección de los migrantes en tránsito. Destaca de
manera particular el esquema de trabajo que el sistema de las Naciones Unidas y los
actores subestatales han desarrollado en cuanto al tema migratorio de la frontera sur.
Este esquema está delineado por diversas formas de cooperación (figura 3): buenas
prácticas, asesoría en leyes y políticas, fortalecimiento de capacidades, promoción de
consensos, compromisos internacionales y trabajo con comunidades.
Bajo este entramado que dibujan estas formas de cooperación del Sistema de
Naciones Unidas para México, se desarrolla un esquema de cooperación descen-
tralizada en materia migratoria entre la entidad y las agencias especializadas de las
Naciones Unidas bajo el liderazgo de la OIM (Oficina de Coordinación del Sistema
de Naciones Unidas en México, 2013):
a) Colaboración: las entidades del Estado y el apoyo a organizaciones de la socie-

dad civil.
b) Asuntos neurálgicos: la protección y la seguridad, la salud, el respeto a los
derechos, la actualización de las leyes y los reglamentos, el monitoreo de los
avances, las campañas de sensibilización, la capacitación a las autoridades
policiales.
c) Agencias involucradas del sistema ONU: la Organización Internacional para
las Migraciones (OIM), el Fondo de Población de las Naciones Unidas
(Unfpa), El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), El
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), y la
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).
El esquema estructural de cooperación descentralizado transfronterizo en la

región sur de México, se delinea con los resultados que, en términos de consecuen-
cias prácticas, la fase de colaboración ha arrojado para el desarrollo humano y social
de los sujetos mismos de los flujos migratorios (figura 4):
186
Figura 4. Esquema de cooperación Chiapas- ONU (fase de colaboración).
Fuente: Oficina de Coordinación del Sistema de Naciones Unidas en México,

2013.
Vale la pena destacar que parte de la apropiación y adaptación de los marcos ins-
titucionales y jurídicos de Chiapas para fortalecer la política migratoria del Estado
mexicano, ha sido consecuencia de la colaboración con el sistema de las Naciones
Unidas. De esta forma, la cristalización de la Ley de migración de Chiapas y la Ley
contra la trata de personas han sido esfuerzos asesorados por la OIM. Asimismo, este
último organismos y la UNODC han colaborado con las entidades gubernamenta-
les para que las leyes subestatales se traduzcan en reglamentos y guías de atención,
actuación, prevención y sanción del tráfico ilícito de migrantes. De una manera
similar, bajo el esquema de fortalecimiento de capacidades institucionales y sociales,
la formas de cooperación descentralizada en la frontera sur ha provocado que las
agencias ACNUR, Unicef y OIM apoyen en la designación y capacitación de Oficiales
para la Protección de la Infancia y de personal policiaco especializado, como los
Grupo Beta, que se encargan de la atención a personas migrantes. Asimismo, el
esquema ha generado la creación del Centro de Atención a Niños, Niñas y Jóvenes
Migrantes y la Estación Migratoria Siglo XXI en el municipio de Tapachula. De
187
Victorino Morales
igual manera, bajo la forma de promoción de consensos entre los diversos actores, la
acción conjunta con organismos de la sociedad civil, el gobierno subestatal y la OIM
permitieron la conformación de un Comité estatal encargado de hacer seguimiento
al tema de trata de personas. Además, como parte de los compromisos internaciona-
les, se despliegan las campañas de sensibilización impulsadas por la OIM dentro del
marco de protección y reconocimiento de los derechos de los grupos vulnerables. De
esta forma, la campaña En Chiapas no se toleran delitos contra migrantes es una de las
acciones de colaboración (Oficina de Coordinación del Sistema de Naciones Unidas
en México, 2013).
Al seguir el esquema de cooperación transfronterizo, la UNODC ha apoyado al
gobierno de la entidad para la elaboración del Primer Diagnóstico sobre la Incidencia
del Delito de Trata de Personas en México, así como ha establecer protocolos de
actuación para atender los delitos de trata de personas y el tráfico ilícito de migran-
tes. En cuanto al trabajo directo con comunidades, el esquema de cooperación ha
destacado el apoyo permanente a los albergues de migrantes y a los solicitantes de
condición de refugiado como parte del trabajo con grupos de población vulnerables
que realiza el ACNUR (Oficina de Coordinación del Sistema de Naciones Unidas en
México, 2013). Finalmente el esquema de cooperación descentralizado se traduce en
la generación de buenas prácticas que se materializan en la construcción de la Guía
de buenas prácticas, protección a migrantes y víctimas de secuestro generada entre la OIM
y el INM con una fuerte implementación en la entidad subestatal.
En este contexto, la actividad paradiplomática desarrollada desde la frontera sur
para el enfoque de la cooperación descentralizada, nos permite entender la estructu-
ración de una atención pública al asunto migratorio que cristaliza esquemas locales
transfronterizos que podemos definirlos en seis rubros: derechos humanos, procura-
ción de justicia, reglamentación jurídica, salud, población y desarrollo social. Esto
no deja de lado la interacción de la misma actividad con las entidades a nivel federal
y sobresaltan los esquemas que se esbozan entre actores públicos y sociales que desde
niveles supranacionales – ONU –motiva a la interacción cooperativa en este espacio
transfronterizo.
Conclusiones
La cooperación descentralizada transfronteriza que reviste el caso de la frontera sur
de México, deja entrever de manera descriptiva la configuración espacial de un trán-
sito material e inmaterial de relaciones históricas y que constituyen dinámicas muy
particulares y propias diferentes de su frontera norte. En este sentido, la actividad
paradiplomática que el estado de Chiapas ha desarrollado desde finales del siglo
188
XX, ha permitido constituir un doble nivel de cooperación en la región. El primero

que se enmarca en la misma cooperación para el desarrollo que construyen México
y Guatemala, así como con el resto de los países centroamericanos. Enseguida el
que se dibuja bajo una problemática social que concierne a un espacio de referente
cognitivo que involucra a pueblos guatemaltecos y de Chiapas.
Bajo la primera forma de cooperación, asistimos a un esquema clásico-tradicio-
nal que desde el nivel federal se ha integrado para revisar y actuar en términos de la
misma política migratoria. De esta forma, cabe destacar las adecuaciones y actua-
lizaciones que se han hecho en materia administrativa y legislativa para promover
el tránsito migratorio, en términos laborales, en la frontera sur –sobre todo con las
ciudades fronterizas como Tapachula, Ciudad Hidalgo o incluso Comitán–. En este
sentido, la entidad no ha hecho más que adecuarse a estos esquemas de cooperación
facilitando la sinergia de los actores públicos federales con sus contrapartes guate-
maltecas. Sin embargo, en este mismo esquema es posible encontrar los espacios
por los que la cooperación descentralizada ha podido tomar lugar en este espacio
transfronterizo, particularmente en la constitución de la región del Quetzal.
El fenómeno migratorio como una problemática de corte histórico-social ha per-
mitido insertar los esfuerzos paradiplomáticos de Chiapas en un esquema de coope-
ración con Guatemala, principalmente, y con el resto de los países centroamericanos
en menor medida a través del trabajo en conjunto con las agencias especializadas
de las Naciones Unidas. Desde la implementación de acciones subestatales en par-
ticular, los resultados de la acción colectiva descentralizada ha permitido construir
esquemas propios para la región que impulsan la protección de los derechos sociales,
políticos y económicos de los migrantes. El reconocimiento sistemático de las accio-
nes subestatales por parte de los gobiernos nacionales centroamericanos, nos pueden
ayudar a advertir la manera en que el esquema de cooperación Chiapas- ONU genera
consecuencias positivas para el desarrollo social y humano de los sujetos migran-
tes. Este esquema ha alcanzado la fase de colaboración que dibuja una concertación
de actores que permite construir capital social y liderazgo local para conducir las
acciones en conjunto que garanticen la seguridad humana en el espacio transfronte-
rizo. El trabajo ONU-gobierno-sociedad civil que dibuja el esquema descentralizado
fronterizo, es capaz de entender esta última dimensión del capital social. En otras
palabras, la convergencia de los actores sociales, como los albergues, públicos, sub-
estatales, nacionales e internacionales, se materializa en las diferentes formas que
adquiere la cooperación en materia migratoria.
Finalmente, podemos entender que dentro del esquema de cooperación descen-
tralizada, formas de gobernanza local permiten el desarrollo de esquemas institu-
cionales de confianza entre actores locales transfronterizos y en la apropiación de las
189
Victorino Morales
externalidades estructurales, dibujadas por el sistema intercontinental e internacional.

En este sentido, la cooperación descentralizada transfronteriza en el sur de México
responde a dinámicas glocalizadoras que bien dibujan modelos de desarrollo local en
materia migratoria, en particular como esquemas de gobernanza para el desarrollo.
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Tercera parte
Experiencias comparadas
de paradiplomacia transfronteriza en Centroamérica
HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA AGENDA DE
PARADIPLOMACIA AMBIENTAL
PARA LA FRONTERA SUR DE MÉXICO
Horacio Rodríguez Vázquez

Mario Cordero Véjar
Introducción
Son 1 149 kilómetros lineales los que separan a los estados mexicanos de Chiapas,
Tabasco, Campeche y Quintana Roo, de los departamentos guatemaltecos de San
Marcos, Huehuetenango, Quiché y Petén, y del distrito beliceño de Orange Walk.
Límites fronterizos “naturales” –como el Río Hondo que separa a México y Belice,
y los ríos Suchiate y Usumacinta, que hacen lo propio entre México y Guatemala–,
conviven con límites “artificiales”, trazados por el hombre allá por el año de 1895.
Pero, a pesar de la existencia de estas líneas fronterizas, las problemáticas medioam-
bientales de la región no se circunscriben a una división política específica.
Desde finales del siglo xix, la historia humana ha dividido a la Selva Maya entre
tres países. Sin embargo, casi desafiando a las fronteras políticas, la flora, la fauna y
los remanentes de una cultura milenaria, se extienden en 14 millones de hectáreas
por el sur-sureste de México, Belice y el norte de Guatemala, representando el tercer
hotspot1 más importante del mundo y el segundo del continente americano, después
de la Amazonía. Por esta razón, desde una óptica ambiental, es posible considerar
a la frontera sur de México como una zona fronteriza, más allá de una línea de
frontera.
Para efectos del presente capítulo, que intenta generar aportes para la construc-
ción de una agenda de paradiplomacia ambiental, esta precisión conceptual es suma-
mente relevante, pues como Rhi-Sausi y Oddone (2009) señalan,“las fronteras son
espacios interestatales donde se condensan las relaciones entre las poblaciones locales
El término hotspot es un anglicismo utilizado para denominar a las regiones en el mundo

1
que, por un lado, tienen los mayores niveles de biodiversidad y, por otro, son las más amenazadas
por el hombre.
[ 197 ]
H. Rodríguez Vázquez/ M. Cordero Véjar
y el accionar de los diferentes niveles del Estado”. Según los autores, esta concepción
permite diferenciar las líneas fronterizas de las áreas de frontera: mientras que las
líneas o límites fronterizos son competencia de los gobiernos nacionales, en las áreas
o zonas de frontera las competencias son compartidas entre los gobiernos nacionales
y subnacionales (regionales o locales). De acuerdo con Girón (2013), estas interac-
ciones entre diferentes niveles de gobierno, así como las dinámicas entre factores
ambientales, económicos, culturales y sociales, pueden observarse en mayor o menor
medida en diferentes puntos de la zona fronteriza del sur de México.
Paradiplomacia ambiental: una aproximación conceptual

Desde la década de 1960, diferentes autores comenzaron a hablar del término para-
diplomacia. Sin embargo, esta acepción se encuentra todavía hoy inmersa en un pro-
ceso de búsqueda para definir su ámbito de aplicación, tanto en términos teóricos
como operativos.
En la actualidad, la conceptualización mayormente aceptada es la que plantea
Noé Cornago, definiéndola como “la participación de los gobiernos no centrales en
las relaciones internacionales a través del establecimiento de contactos permanentes
o ad hoc con entidades públicas o privadas extranjeras, con el propósito de promo-
ver diversos aspectos socioeconómicos o culturales, así como cualquier otra dimen-
sión del sector público subnacional dentro de sus competencias constitucionales”
(Cornago, 2001). En otras palabras, es la proyección internacional desde la esfera de
la gestión pública local que, dependiendo de la estructura de gobierno de cada país,
representa el conjunto de acciones internacionales protagonizadas por los gobier-
nos municipales, estaduales, provinciales, departamentales, distritales o regionales
(Rodríguez, 2013).
Otros autores (Schiavon, 2010; Muro, 2011; López-Vallejo, 2014; Martínez,
2014) equiparan a la paradiplomacia con conceptos sutilmente parecidos, como la
“diplomacia local”, la “diplomacia federativa” y/o la “política exterior de los gobier-
nos locales”. No obstante, Zeraoui (2013) argumenta que se trata de una falta de cla-
ridad conceptual, pues dichos términos son exclusivos del Estado central, tal como
el propio derecho internacional lo establece. Por tanto, Zeraoui sugiere utilizar con-
ceptos como “internacionalización” o “relaciones internacionales” como sinónimos
de la paradiplomacia.
En este punto, es importante resaltar que los gobiernos subnacionales, aun
cuando participan activamente en las relaciones internacionales, no son sujetos
de derecho internacional público, puesto que no cuentan con soberanía, sino úni-
camente con autonomía. La soberanía es prerrogativa del Estado-nación y a ella
198
también está condicionada la capacidad de acción de sus gobiernos subnacionales.

En otras palabras, la soberanía del gobierno central perfila la autonomía de las uni-
dades subnacionales, sobre todo en el ámbito de las relaciones internacionales. Sin
embargo, este control no representa, necesariamente, un impedimento para la par-
ticipación de los gobiernos subnacionales en la esfera internacional (Gallo, 2012). Es
decir, los gobiernos subnacionales pueden diseñar y ejecutar una agenda paradiplo-
mática siempre y cuando ésta no vaya en contra de la política exterior de la nación y
se ajuste a los límites establecidos en sus atribuciones constitucionales.
En este orden de ideas, la paradiplomacia ambiental representa el conjunto de
acciones internacionales de los gobiernos subnacionales en aquellos aspectos vin-
culados con la promoción de la sustentabilidad, la economía verde, la gobernanza
ambiental, la mitigación y adaptación al cambio climático, la seguridad ambiental, el
derecho internacional ambiental2, el Régimen Internacional del Cambio Climático
(ricc)3 y la provisión y protección de bienes públicos regionales e internacionales4,
entre otros (Rodríguez, 2013). Esta proyección en la arena internacional puede darse
a través de acciones de cooperación descentralizada o transfronteriza, y participación
en redes de gobiernos subnacionales, principalmente.
Fortalezas y debilidades de la paradiplomacia mexicana en materia ambiental

En México, prácticamente todos los estados de la república tienen contactos con el
exterior (Schiavon y Velázquez, 2012). Sin embargo, como se mencionó anterior-
mente, existen algunos factores que perfilan el grado de intensidad de dichos vínculos,
que varía entre entidades. Jalisco, el estado de México, Nuevo León, Baja California y
Chiapas son los estados más activos en lo que a paradiplomacia se refiere.
2
El derecho internacional ambiental parte del entendido que se trata de una disciplina que
se desprende de la matriz del derecho internacional y adquiere progresivamente, a fuerza de los
hechos y prácticas, una característica disciplinar propia. Sin embargo, este nuevo derecho rehúye
los planteamientos de orden totalizador, orientándose más bien hacia aspectos específicos de los
problemas ambientales. Así, se convierte en un enfoque residual que aborda terrenos sin regula-
ción autónoma que se encuentran cubiertos por otros sectores del derecho internacional, además
de los aspectos globales, pero localizados (diversidad biológica, mares, clima, etc.) (Foy, 2009).
El RICC está integrado por organizaciones internacionales, instituciones financieras, insti-
3
tuciones de investigación, organizaciones de la sociedad civil y empresas. La Convención Marco

de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (cmnucc) representa el principal ejemplo de
institucionalización del ricc (Vallejo, 2010).
Algunos ejemplos de bienes públicos regionales/internacionales pueden ser la salud, los ser-
4
vicios ambientales de los ecosistemas, el conocimiento (investigación y desarrollo tecnológico), la

paz y la seguridad, la estabilidad financiera, la infraestructura y la integración económica.
199
Los gobiernos subnacionales mexicanos han incursionado en las relaciones

internacionales a través de esfuerzos individuales desarrollados por ellos mismos, ya
sea coordinados por la Secretaría de Relaciones Exteriores o, en muchas ocasiones,
de forma independiente (Martínez, 2014). Ello es resultado de diferentes factores,
que van desde la visión de las autoridades en turno, el nivel de recursos fiscales
que poseen y su posición geográfica, entre otros. Por ejemplo, en aquellos estados
donde el gobernador en funciones está afiliado a un partido político distinto al del
Ejecutivo federal, se ha observado que las divergencias en cuanto a intereses y prefe-
rencias han servido como incentivo para que las entidades federativas participen con
mayor fuerza en la arena internacional (Muro, 2011).
En el caso específico de la paradiplomacia ambiental, factores externos como
el incremento en la frecuencia e intensidad fenómenos meteorológicos vinculados
al cambio climático, los acuerdos multilaterales ambientales, la Agenda 2030 y
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods), principalmente, han estimulado una
mayor participación de los gobiernos subnacionales mexicanos en la arena interna-
cional. Recientemente, en diciembre de 2015, México jugó un papel fundamental
en la COP21 en París, no sólo al ser el primer país en desarrollo en enviar su plan
de acción frente al cambio climático a la Convención Marco de Naciones Unidas
sobre Cambio Climático (CMNUCC) –10 meses antes de celebrarse la COP21–, sino
al incluir dentro de sus compromisos una serie de metas ambiciosas que contemplan
la reducción de gases en 22% con recursos propios, 36% con base en un esquema
de cooperación internacional, así como una tasa de cero deforestación para 2030. La
Contribución Prevista y Determinada a Nivel Nacional de México también contem-
pla un incremento de 43% en la generación de energía eléctrica a partir de energías
limpias para 2030 y su participación en “Misión Innovación”, un proyecto que invo-
lucra a los países en desarrollo para fomentar la inversión en tecnologías limpias.
Operativizar este tipo de acuerdos requiere una alianza estratégica multi-actoral que
permita sostener, con procesos de arriba hacia abajo (top-down) y de abajo hacia arriba
(bottom-up), una nueva matriz relacional de cooperación e interacción. Los gobiernos sub-
nacionales, de forma individual o articulada, son actores clave para aterrizar los acuerdos
internacionales a nivel local y promover la gobernanza ambiental, pues representan la cara
de la administración más cercana a las personas y constituyen plataformas para el diseño
de políticas públicas con base en las necesidades y preferencias ciudadanas. En esta línea,
México presentó una iniciativa interesante en la COP21 en materia de innovaciones subna-
cionales impulsadas por la cooperación internacional y la sociedad civil: el Fondo Climático
de la Península de Yucatán (FCPY), un instrumento diseñado para financiar acciones que
reduzcan emisiones en el sector agropecuario y forestal, promuevan la adaptación al cam-
bio climático y la movilidad sustentable (Rodríguez y Cordero, 2016).
200
Este tipo de iniciativas han promovido que, durante las últimas tres décadas,
se haya incrementado el uso de la paradiplomacia como herramienta para atender
aspectos que tradicionalmente no formaban parte de sus competencias, como la ges-
tión ambiental, a través de la cooperación descentralizada, la cooperación transfron-
teriza y su participación en redes o asociaciones internacionales de gobiernos locales.
A pesar de lo anterior, México se caracteriza de manera general por una débil
capacidad técnica de los estados y municipios para iniciar y, sobre todo, mantener
una agenda paradiplomática ambiental, debido a que la incursión de los gobiernos
subnacionales en el ámbito exterior no necesariamente está acompañada de un marco
jurídico-institucional, de recursos financieros adicionales, o de los conocimientos y
habilidades técnicas para llevar a cabo el diseño y la instrumentación de estrategias
de proyección internacional vinculadas al desarrollo local (Rodríguez, 2013).
Por ejemplo, en términos del ambiente jurídico-institucional desde el gobierno
central, el ambiente para la promoción de la paradiplomacia ambiental ha sido poco
favorable. A diferencia del Plan Nacional de Desarrollo (pnd) de la administración
anterior (2007-2012), que incluía como uno de sus ejes rectores a la sustentabilidad
ambiental, el pnd vigente (2013-2018) no le da la misma jerarquía al tema ambien-
tal, lo que se traduce en una ausencia de indicadores sobre sustentabilidad, aprove-
chamiento racional y/o conservación de los recursos naturales de la nación.
Por otro lado, la Ley General de Cambio Climático, publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 6 de junio de 2012 y reformada el 2 de abril de 2015, no hace refe-
rencia a las acciones paradiplomáticas de los gobiernos estatales y municipales; seña-
lando únicamente al Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (inecc)
como entidad con atribuciones en materia de cooperación internacional para cum-
plir con su mandato.
En este mismo sentido, la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de abril de 2011 y reformada el
17 de diciembre de 2015, tiene omisiones importantes, entre las que destacan la no
inclusión de todos los actores involucrados en las acciones de cooperación interna-
cional y la ambigüedad en las definiciones de “cooperante”. En el caso específico de
la paradiplomacia, esta ley no hace ninguna mención al desarrollo local ni lo vincula
con los acuerdos interinstitucionales5 o con la cooperación descentralizada6.
5
Conforme a la Ley sobre la Celebración de Tratados, los “acuerdos interinstitucionales” cons-
tituyen el nombre general que se le otorga a cualquier documento, sin importar su denomina-
ción, que un estado o municipio mexicano pretenda suscribir con un órgano gubernamental
extranjero o un organismo internacional.
6
Para profundizar sobre este tema, véase Ayala, 2011.
201
A lo anterior hay que sumar la visión de corto plazo que generalmente caracteriza
a las autoridades locales (Macht, 2010); la falta de voluntad política de los goberna-
dores y los presidentes municipales sobre los asuntos internacionales, que muchas
veces perciben que este tipo de actividades no les ofrece beneficios directos (no com-
portan votos) o las ubican como un gasto y no como una inversión (Velázquez y
Schiavon, 2010); el desinterés generalizado de los gobiernos subnacionales mexica-
nos para conocer, intercambiar y adaptar experiencias de otros países en materia de
paradiplomacia ambiental; así como el papel poco relevante de la gestión internacio-
nal en la agenda de las asociaciones mexicanas de gobiernos locales, percibida como
algo separado de la realidad cotidiana y de las responsabilidades y tareas asignadas
por la ley a dichos gobiernos. Además, la baja institucionalidad de las oficinas o
coordinaciones de asuntos internacionales de los gobiernos subnacionales mexicanos
genera, muchas veces, que el trabajo realizado por un gobierno no sea retomado por
su sucesor (Schiavon y Velázquez, 2009).
De acuerdo con Ootsveen (2010), este tipo de desafíos hacen que se pierda de
vista la relevancia de la gestión internacional para que los gobiernos subnacionales y
sus redes o asociaciones ejecuten mejor sus tareas y responsabilidades principales y
que, en todo caso, la paradiplomacia puede ser una herramienta clave para fortalecer
la autonomía de los gobiernos subnacionales en México, como ha ocurrido en otros
países de América Latina.
Lo anterior ha generado que existan grandes vacíos en la documentación, siste-
matización y análisis de información sobre paradiplomacia mexicana, en general, y
en materia ambiental, en particular; así como la difusión generalizada de los resulta-
dos, más allá de un público especializado en la temática conformado por académicos
y practitioners.
Hacia una agenda de paradiplomacia ambiental en la frontera sur

En términos generales, los avances en la consolidación de una agenda de paradi-
plomacia ambiental dependen de diversos aspectos, entre los que destacan cuatro
(Rodríguez, 2013): 1) la voluntad política y visión de las autoridades locales para
incluir temas ambientales en su agenda paradiplomática; 2) la capacidad insti-
tucional de los gobiernos subnacionales; 3) aspectos geopolíticos; y 4) aspectos
socioeconómicos.
Sin duda, la voluntad política y la visión de las autoridades locales en turno,
junto con la capacidad institucional de los gobiernos subnacionales, son los factores
que más afectan la actividad paradiplomática, determinando si se abren o se cie-
rran oficinas o representaciones de asuntos internacionales, o si se otorga prioridad
202
a ciertos temas como el desarrollo local sustentable, la protección de los recursos

naturales, la gestión ambiental y la provisión de bienes públicos regionales/globales.
Siendo así, la ideología o partido de los gobernadores y presidentes municipales, así
como su personalidad y formación académica, que inciden directamente sobre su
liderazgo y visión de territorio, influyen de manera decisiva en el nivel de participa-
ción y la forma en que se conducen las relaciones de los gobiernos subnacionales con
el exterior (Schiavon y Velázquez, 2009).
Las características geopolíticas, como la ubicación geográfica de los estados y
municipios, y la existencia o ausencia de acuerdos o conflictos políticos regionales o
locales, son un catalizador importante de la paradiplomacia ambiental (Rodríguez
et al., 2012). En el caso de los gobiernos subnacionales que limitan con otros países,
por ejemplo, su localización propicia, casi “naturalmente”, acciones de cooperación
transfronteriza. Este tipo de cooperación se ve favorecida, además, cuando los terri-
torios comprendidos participan en un proceso de conectividad física (infraestructura
como caminos, carreteras, puentes, puertos, aeropuertos, etc.) y cuando se reconoce
la participación de los gobiernos subnacionales fronterizos, en tanto articuladores
de los actores locales, como instancia institucional fundamental para una positiva
gobernanza ambiental transfronteriza (Rhi-Sausi y Oddone, 2012).
Finalmente, las condiciones económicas de los estados y municipios pueden ser
un incentivo para fomentar la paradiplomacia a través de la atracción de inversión
extranjera directa, la cooperación internacional descentralizada (como oferentes,
receptores o socios en la cooperación triangular), la participación en ferias, eventos y
giras internacionales de negocios, la facilitación del comercio exterior de los produc-
tos locales y la promoción de la marca ciudad, entre otros mecanismos.
Una de las principales expresiones de la paradiplomacia ambiental mexicana es la
presencia de ICLEI en el país, red a través de la cual se brinda un acompañamiento a
municipios en la elaboración de un Plan de Acción Climática Municipal (Pacmun),
con el respaldo técnico del Instituto Nacional de Ecología (INE) y el financiamiento
de la Embajada Británica en México (periodo 2011- 2013). Cabe señalar que si bien
ninguno de los 32 municipios que actualmente forman parte del Pacmun son fronte-
rizos, siete de ellos (21.8 por ciento) pertenecen a estados ubicados en la frontera sur:
Cintalapa (Chiapas), Cozumel y Bacalar (Quintana Roo), y Calkiní, Champotón,
Ciudad del Carmen y Palizada (Campeche). Por tanto, sería interesante que los 21
municipios fronterizos de Chiapas (16 municipios), Campeche (dos), Tabasco (dos) y
Quintana Roo (uno) promovieran su participación en este programa.
En lo que respecta a la paradiplomacia ambiental en la frontera sur, el estado
de Chiapas es, sin duda, la entidad más activa en la arena mundial, aunque no
se desdeña la participación de los gobiernos locales de Guatemala y Belice. Dicha
203
actividad se incrementó a partir de la visibilidad internacional que el levantamiento

del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) le trajo al estado en 1994.
Desde el año 2001, el gobierno de Chiapas diseñó un marco institucional para la
actividad paradiplomática, a través de la creación de la Coordinación de Relaciones
Internacionales, que en la actualidad es una subsecretaría de Estado. Ese mismo año
se firmó en Tuxtla Gutiérrez el Acuerdo de Cooperación Regional Tlaxcala-Chiapas-
Araucania-Bio Bio, el cual contempla acciones de cooperación técnica y científica
entre la región chilena y el municipio chiapaneco en los sectores agropecuario, fores-
tal y agroindustrial. En 2004 se creó, junto con los departamentos guatemaltecos
de San Marcos, Petén, Quiché, Huehuetenango, Quetzaltenango y Retalhuleu,
un mecanismo de trabajo transfronterizo denominado Región del Quetzal, en el
marco del cual se han ejecutado programas de cooperación en materia de desarrollo
regional, agropecuario y social; turismo, comercio, migración, seguridad, coopera-
ción aduanera, pueblos indígenas, cultura, salud, educación y medio ambiente. De
manera paralela se constituyó la Asociación de Municipios de la Región del Quetzal,
para promover el mejoramiento y aprovechamiento racional de la infraestructura,
integrar y consolidar los mecanismos de prevención y reducción de desastres natura-
les, así como mejorar y desarrollar las relaciones comerciales (Alfonzo, 2012).
Estas experiencias y facultades de los gobiernos subnacionales mexicanos, auna-
das a las características medioambientales de la frontera sur, requieren que la agenda
de la paradiplomacia ambiental de los gobiernos locales fronterizos, estatales y
municipales, no deje de lado las áreas temáticas que se proponen a continuación.
Vale la pena subrayar que dichas propuestas son meramente indicativas y preten-
den motivar la discusión para encontrar mecanismos novedosos en la proyección
internacional en materia ambiental desde la esfera de la gestión pública local de la
frontera sur mexicana.
En primer lugar, es importante considerar el “paraguas” que puede llegar a brin-
dar el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (Proyecto Mesoamérica)
en la actividad paradiplomática de las entidades fronterizas de la región. En el marco
de dicho proyecto se conformó el Sistema Mesoamericano de Información Territorial
(SMIT), el cual concluyó su primera etapa en 2011 y contó con financiamiento del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como parte de las estrategias regionales
en materia de prevención de desastres.
Asimismo, el Proyecto Mesoamérica comprende el diseño de la Estrategia
Mesoamericana de Sustentabilidad Ambiental (EMSA), la cual fue presentada
en 2008 e incluye el fortalecimiento del Corredor Biológico Mesoamericano, la
creación de una red de expertos en gestión integral de cuencas hidrológicas y el
Programa Mesoamericano para la Conservación y Uso Sostenible de los Recursos
204
Marinos y Costeros, entre otros. Como resultado de la EMSA, hasta la fecha se ha

creado el Centro de Servicios Climáticos para Mesoamérica y el Caribe (CSCMC) y
el Centro de Excelencia Virtual en Monitoreo Forestal en Mesoamérica, con el fin
de fortalecer las capacidades técnicas, haciendo un particular énfasis en tecnología
e infraestructura. Sin embargo, la falta de un estudio de diagnóstico, mecanismos
de transparencia, objetivos y metas concretas, así como un presupuesto fluctuante,
dificultan el acceso a la información, a mecanismos de continuidad, evaluación,
monitoreo y reporte de resultados.
Los bienes públicos regionales, entre los que destacan el manejo de bosques y
cuencas hídricas en zonas de frontera, la infraestructura de transporte, la energía
y la gestión del agua, constituyen otro tema clave en la agenda paradiplomática
ambiental. En este sentido, la protección del hotspot conocido como la Selva Maya, el
aprovechamiento sustentable y la gestión integral de los ríos Suchiate y Usumacinta,
en la frontera con Guatemala, y el río Hondo, en la frontera con Belice; la correcta
aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias en los puestos de control e inspec-
ción ubicados en la zona de frontera, en general, y sobre la línea fronteriza, en parti-
cular; así como la protección de las especies animales y vegetales que son objeto de
tráfico ilegal, sobre todo aquellas que ingresan a México provenientes del Petén, son
algunas acciones en las que los gobiernos locales fronterizos pueden colaborar.
Por último, es importante agregar que el diseño y la implementación de una
agenda paradiplomática ambiental en la frontera sur de México requerirá de la
creación de mecanismos de coordinación para manejar las cuestiones ambientales
transfronterizas. En ese sentido, el aprovechamiento de los espacios de diálogo y
cooperación existentes, como la CILA México-Guatemala, la CILA México-Belice,
la Región Quetzal y el Proyecto Mesoamérica, entre otros, puede facilitar la gober-
nanza ambiental transfronteriza, así como el logro de resultados en un lapso menor.
Es aconsejable, también, que los esquemas de gobernanza y seguridad ambiental
se basen en una propuesta del tipo issues systems, a través de programas de asociación
translocal y de desarrollo territorial fronterizo que generen las condiciones necesarias
para la creación de estructuras institucionales comunes que fomenten y consoliden
la cooperación. A modo de ejemplo, es conveniente que los gobiernos subnaciona-
les de la frontera sur, con el apoyo de la paradiplomacia, desarrollen un issue-area7
de “ordenamiento y gobernanza ambiental” que se traduzca en instrumentos de
política, estrategias y programas públicos para la preservación y conservación de la
“Principios, normas, reglas y procedimientos de cualquier régimen convergen, por defini-

7
ción, en un área temática determinada de las relaciones internacionales, lo que se ha denominado

issue-area, o sea, un área temática” (Rosenau y Czempiel, 2000).
205
biodiversidad, la reforestación, programas de educación ambiental y protección del

patrimonio natural o de “infraestructura y gobernanza hídrico-ribereña” destinada
a la protección de cuencas hídricas compartidas, la conservación de suelos y bosques
húmedos, la protección de manglares y arrecifes de coral, etc.
Finalmente, una agenda de paradiplomacia ambiental en la frontera sur requiere
instrumentos financieros que aseguren su continuidad en el tiempo, tales como el
Fondo Climático de la Península de Yucatán. Dicho fondo es innovador por dife-
rentes razones, entre las que destacan tres principales. En primer lugar, se trata de
un instrumento conjunto de los estados de la península de Yucatán (Campeche,
Yucatán y Quintana Roo), elemento crítico, ya que dichas entidades comparten
un mismo ecosistema: la Selva Maya. En segundo lugar, cuenta con un sistema de
gobernanza multi-actoral, que involucra no sólo a los gobiernos subnacionales, sino
a instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil (OSC), garantizando
la transparencia y la efectiva participación de diferentes actores en los mecanismos
de inversión de los recursos económicos. Finalmente, para la operación del fondo se
pueden manejar tipos de inversión diferenciados, desde pagos por desempeño hasta
flujos de cooperación internacional, así como fondos revolventes o de garantía para
inversionistas del sector privado. El reto ahora será ver si los actores involucrados
en el fondo logran concertar recursos (públicos, privados y de la cooperación inter-
nacional) para efectivizar la operación de este instrumento financiero que permita
garantizar la conservación y el aprovechamiento sustentable de la Selva Maya, no
sólo en México sino más allá de las fronteras, en Belice y Guatemala.
Conclusiones
Sin lugar a dudas, la temática ambiental presenta la particularidad de constituir uno
de los mayores temas de la agenda global con capacidad de aglutinar muchos intere-
ses locales, nacionales y supranacionales. Los problemas ambientales actuales impe-
len la generación de alianzas estratégicas en materia de “bienes públicos globales”. El
dilema radica en que los costos individuales para su construcción o protección son
muy elevados, no se ofrecen los suficientes incentivos para ello, o aún (y, sobre todo)
encuentran sentido sólo en una solución conjunta, pues resulta mucho más factible y
eficiente que su protección en términos individuales.
El acuerdo de París (diciembre 2015) contempla la meta más ambiciosa de reduc-
ción de emisiones que se haya planteado en los últimos años: limitar el incremento
de la temperatura hasta 1.5° centígrados por encima de los niveles preindustriales,
además de reconocer la necesidad de transitar a una economía global baja en car-
bono. A su vez, garantiza una revisión cada cinco años del cumplimiento de las
206
metas asumidas por los países y que se lleven a cabo los ajustes necesarios hasta que
se logren las metas de mitigación del cambio climático. Otro elemento fundamental
es que contempla medidas para el seguimiento, medición de resultados, garantizar
un medio ambiente sano y las medidas de financiamiento necesarias para ayudar a
los países más pobres en la lucha ante el cambio climático.
El papel activo de México será primordial para lograr las metas planteadas en la
COP21 ya que su emisión de gases de efecto invernadero representa 2% del total de
gases emitidos, ocupando el noveno lugar a nivel mundial. El uso de combustibles
fósiles representa 80% de la energía a nivel mundial, y en México ese porcentaje se
incrementa en alrededor de 2%, por lo que un aspecto fundamental para implemen-
tar sus compromisos, será la transición hacia energías renovables. México también
se ha destacado al ser uno de los países fundadores de la Coalición Clima y Aire
Limpio, una iniciativa de cooperación internacional que tiene como objetivo reducir
contaminantes de corta vida (carbono y metano entre otros) que representan un
porcentaje importante del calentamiento global.
México se fijó la meta de lograr cero deforestación para 2030 y para lograrlo, sin
lugar a dudas, la cooperación internacional en materia de provisión y protección de
bienes públicos regionales/globales jugará un papel central.
Sin embargo, dicha cooperación no está reservada exclusivamente a los Estados-
nación. Cuando se habla de gobernanza y seguridad ambiental, la paradiplomacia
de los gobiernos locales fronterizos debe ser vista como defensa del país y de todas
las personas que dependen de los recursos naturales de la zona de frontera para
sobrevivir, especialmente aquellas que habitan en las localidades más vulnerables a
la deforestación, las inundaciones, la contaminación o la degradación de cuencas y
mantos acuíferos. En otras palabras, la gobernanza y la seguridad ambiental repre-
sentan un ámbito de acción en el que los gobiernos, sin importar su nivel, deben dar
respuesta a problemas globales.
La frontera sur de México enfrenta diversos retos socioeconómicos y ambien-
tales. Para dar respuesta a dichos desafíos resulta necesario abordarlos de manera
holística, de tal suerte que se puedan diseñar, desarrollar o, en su caso, reforzar
instrumentos y políticas públicas orientadas a reducir el deterioro ambiental y a pro-
piciar un esquema productivo que permita el desarrollo de las generaciones presentes
y futuras.
En México, Vallejo (2010) reconoce que una buena parte de la población no está
consciente de la dimensión de los impactos presentes y futuros del cambio climático
y la degradación ambiental, ni de las posibilidades de adaptación que tiene o podría
tener. La creación de instrumentos adecuados para implementar medidas de adap-
tación en un nivel local, como una agenda paradiplomática ambiental, contribuirá
207
con mejores resultados para la población. En ese sentido, las estrategias proactivas de
paradiplomacia ambiental pueden sentar las bases para lograr una contribución real
de los municipios y las entidades federativas mexicanas de la frontera sur a las estra-
tegias transfronterizas de protección ambiental, mitigación y adaptación al cambio
climático. No obstante, es importante recalcar que la paradiplomacia ambiental repre-
senta una oportunidad para abordar las cuestiones de sustentabilidad y adaptación
al cambio climático a nivel local, pero, probablemente, no será la única fórmula para
todas las situaciones o contextos. Para lograr crear sinergias entre la actividad para-
diplomática y las políticas públicas locales, Oddone et al., (2012) sostienen que es
necesario hacer que los gobiernos subnacionales cuenten con capacidades proyectuales
fortalecidas y sean vistos como “autoridades locales responsables”, lo que les permitiría
diseñar y ejecutar esquemas de gobernanza y seguridad basados en propuestas del tipo
issues systems que contribuirá al desarrollo sustentable de la frontera sur.
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210
LÍMITES, FRONTERAS, COOPERACIÓN Y AGENDAS LOCALES DE DESARRO-
LLO: EL CASO DE AMÉRICA CENTRAL1
Aurora Hernández Ulate

Juan Carlos Ramírez Brenes
Límites y fronteras hoy: hacia una introducción

Agnew y Corbridge (1995) afirman que todas las sociedades establecen fronteras
geográficas “entre nosotros y ellos”, es decir, que establecen particularidades terri-
toriales a partir de las sociedades que en ellas se asientan. El Diccionario la lengua
española (RAE , 2001) define los términos frontera y límite de la siguiente forma:
frontera se refiere a estar puesto o colocado en frente, mientras límite es una línea
real o imaginaria que separa dos territorios.
Hoy en día, el límite político es el continente de una de las organizaciones más
importantes en el mundo: el Estado. Desde el Tratado de Westfalia (1648), con la
aparición del Estado moderno, los límites y las fronteras se han convertido en un
tema fundamental en los estudios políticos por su total vinculación al tema de la
soberanía y la seguridad nacional. Así, la evolución política de las fronteras geo-
gráficas remite a los procesos de construcción del Estado-nación, principalmente
los relacionados con el ejercicio del poder sobre un territorio determinado, que ha
producido la incorporación, la asimilación o las rupturas territoriales.
El estudio del límite y la frontera, ha sido desarrollado con rigurosidad acadé-
mica desde el siglo XIX. Como muchos otros temas, fue influenciado por el pensa-
miento darwiniano y por las tesis deterministas que imperaban en la segunda mitad
de ese siglo. Estas influencias en el tópico de los límites y fronteras estuvieron espe-
cialmente evidenciadas en los aportes del trabajo del geógrafo Friedrich Ratzel, que
introdujo la teoría orgánica del Estado y el concepto de espacio vital. Estas ideas
Una versión preliminar de este documento fue presentada por los autores en el evento III
1
Geofronteras desarrollado en la Universidad Nacional de Itapúa, Encarnación, Paraguay, del 8 al

10 de setiembre de 2015.
[ 211 ]
A. Hernández Ulate/ J. C. Ramírez Breves
desafortunadamente fueron acogidas por el nacionalismo alemán y se utilizaron por

algunos geógrafos políticos y geopolíticos alemanes como marco teórico vinculado
al proceso de expansión alemana en la primera mitad del siglo XX. Como se sabe, en
poco más de cinco décadas, esta forma de concebir los límites del Estado y el papel
de las fronteras fue totalmente superada después de los grandes desaciertos eviden-
ciados en la segunda guerra mundial.
A fines del siglo XVIII y durante los siglos XIX y XX se produce un gran movi-
miento a favor de la independencia de los territorios coloniales alrededor del mundo,
que se volvieron posteriormente Estados independientes, como es el caso de la mayor
parte de los territorios que hoy integran América Latina y África. El siglo XX nos
mostró un mapa político global que tuvo como constante el cambio, pues al surgi-
miento de los nuevos Estados, se le unieron los cambios territoriales resultantes del
fin de la segunda guerra mundial y las nuevas condiciones geopolíticas, como por
ejemplo el reparto de la post guerra, la división de naciones como Vietnám y Corea,
la reunión de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y su posterior división.
En América Latina, también en la segunda mitad del siglo XX hubo procesos de
independencia que crearon los Estados de Guyana en 1966 (Reino Unido), Surinam
en 1975 (Países Bajos) y Belice en 1981 (Reino Unido).
Se puede afirmar que en el siglo XIX el tema de límites y fronteras estaba orien-
tado hacia la comprensión de su desarrollo y el papel que jugaban estos elementos en
el Estado-nación y al igual que el siglo XX, también estuvo marcado por los procesos
de independencia, de unión política y conflictos territoriales. El asunto es que los
cambios territoriales implican procesos de delimitación que en la mayoría de los
casos no se resuelven en períodos cortos y tienen un alto potencial de conflicto. De
manera, que el siglo XX también es un siglo de luchas y conflictos territoriales. Por
ejemplo en Centroamérica, la llamada Guerra del Futbol o de las Guerra de las 100
horas en 1969 entre El Salvador y Honduras, las diferencias limítrofes entre Belice
y Guatemala y la reciente disputa por la Isla Calero entre Costa Rica y Nicaragua
(2010–al presente).
En la actualidad se orienta el abordaje del tema de los límites políticos y las fron-
teras hacia la comprensión de la forma en que ocurren los procesos de integración
territorial, la cooperación y el conflicto. También, el límite político y su función han
cambiado, pues muchas situaciones actuales cuestionan el sistema westfaliano que
ha imperado hasta nuestros días. Hoy el límite es traspasado por procesos de toda
índole. Muchos afirman que los límites son permeables o porosos y que ya no son
capaces de contener algunas de las influencias que provienen de fuera del Estado. Se
reconoce sin mucho esfuerzo que el proceso de globalización le ha otorgado nuevas
características al límite y a las fronteras políticas en los últimos 25 años.Estas carac-
212
Límites, fronteras, cooperación y agendas locales de desarrollo: el caso de América Central
terísticas están principalmente relacionadas con su abordaje geográfico, la coopera-

ción, el conflicto, la integración y los retos actuales para su estudio. Las páginas de
este trabajo se orientan a la discusión de estos aspectos.
Abordaje geográfico
Geográficamente, el límite como contenedor del Estado se ha convertido en un ele-
mento cuestionado (Staples, 2008), que es transcendido por una serie de procesos
transnacionales que escapan a las regulaciones o controles del Estado. Esto no quiere
decir que el Estado vaya a desaparecer o que sea hoy en día menos importante, lo
que sí quiere decir es que el proceso de globalización le ha impuesto nuevos retos al
Estado. Estos retos están relacionados con su territorio, sus límites y sus fronteras,
tanto por procesos que ocurren dentro de los marcos legales como la repatriación de
capitales, la dependencia de la inversión extranjera directa y las migraciones, como
por aquellos que los transgreden, tales como las amenazas internacionales, principal-
mente el terrorismo y el tráfico de personas, armas y sustancias ilícitas.
En la actualidad, las capacidades del Estado han sido reafirmadas en términos de
autoridad sobre el territorio y la seguridad nacional. Las fronteras y los límites aún le
ofrecen una representación simbólica a esta autoridad y en la práctica consolidan el
poder del Estado en espacios cada vez más permeables (Wonder, 2007). En este sen-
tido, se produce una adecuación de las políticas regionales, tanto para hacer frente
a los flujos migratorios y contener el contrabando de mercancías ilícitas, como para
agilizar el tránsito de personas y mercancías por las fronteras. También es posible
observar que los Estados están reafirmando la importancia del lugar, de lo nacional
y la identidad frente al otro.
Muchos de estos proyectos de reforzamiento de los límites y las fronteras son
frecuentemente envueltos ideológicamente en temas muy actuales como la seguridad
nacional frente a nuevas amenazas, como la delincuencia transnacional (Wonders,
2007), o mejorar la competitividad en términos de negocios y comercio interna-
cional de sus territorios y empresas. Así, es cada vez menos frecuente que una gran
empresa opere sólo dentro de las fronteras de un Estado. Existen muchos procesos
empresariales que superan las fronteras del Estado por su tamaño, el poder de las
compañías y la naturaleza de las actividades transfronterizas que realizan (Staples,
2008), por ejemplo, compras, traslados de mercancías, contrataciones en distintos
países y la inversión y repatriación de capitales. Existe una tendencia al aumento de
las fusiones y adquisiciones empresariales transfronterizas y con mayor frecuencia
es posible observar compañías con juntas directivas multinacionales, concentradas
principalmente en Europa, lo que está muy relacionado con la fuerzas de integración
213
de la Unión Europea (Staples, 2008). Este ejemplo de las compañías evidencia la

transformación del límite, que se convierte de contenedor a poroso, así mismo, las
fronteras cambian, pues dejan de ser espacios marginales para volverse asiento de
empresas y/o de la mano de obra. Es muy probable que el avance de los esfuerzos
de integración en América Central y los que ocurren en América del Sur tengan los
mismos resultados en la región latinoamericana.
Si bien con el proceso de la globalización, los Estados-nacionales han tenido que
adecuarse a las intensas influencias transnacionales y asumir que sus límites políticos
se han vuelto porosos, aún el Estado tiene un rol fundamental en la economía-mun-
dial. Estos siguen siendo los agentes claves que facilitan los procesos de globaliza-
ción, como por ejemplo permiten el funcionamiento del mercado global. También
persisten las rivalidades interestatales, y los límites y las fronteras se han convertido
en escenarios críticamente importantes para la expresión de los intereses económi-
cos, políticos, militares, ambientales y culturales del Estado. Los flujos transfronte-
rizos regionales y globales son obstruidos o facilitados, dependiendo de los intereses
de los Estados (Rudolph, 2005). Estos flujos también pueden ser interpretados como
amenazas para la seguridad o estabilidad del Estado.
En resumen, la globalización tiene un fuerte impacto en los límites y fronteras
políticas, principalmente por cuatro aspectos, el primero es que por definición la
globalización consiste en el aumento del tipo y cantidad de intercambios transfron-
terizos, es decir, es un proceso que consiste en cruzar los límites nacionales (Staples,
2008). En segundo lugar, la globalización es un crecimiento de la actividad empre-
sarial transfronteriza (Staples, 2008), lo que implica la migración de capitales, de
mercancías y el cambio de los paisajes económicos regionales. En tercer lugar, las
modificaciones ambientales regionales y globales, han puesto en evidencia que exis-
ten externalidades ambientales que no es posible contener dentro de las fronteras y
límites de los Estados. Finalmente, el cuarto aspecto se refiere a que si las fronteras
del Estado son de anchura variable desde el punto de vista geográfico, los flujos
internacionales actuales imponen nuevas formas de comprensión del espacio fronte-
rizo y transfronterizo.
Sobre relaciones transfronterizas

Gallager et al., (2009) y Leibenath et al., (2010) proponen marcos teóricos-concep-
tuales para la comprensión del límite, las relaciones y la cooperación en las regiones de
frontera. Según estos autores se reconoce que en la actualidad existe un claro recono-
cimiento de que las interacciones en las fronteras producen relaciones y redes para la
coordinación, la cooperación y gestión del desarrollo transfronterizo en diversos temas.
214
Las relaciones transfronterizas son cualquier clase de vínculos que se producen

e interactúan a uno y otro lado del límite. Estos vínculos nacen y están determina-
dos por el límite internacional. En este sentido, la frontera es una zona impactada
por la presencia del límite internacional y es una zona de relaciones, de contacto
social, familiar, cultural, económico y ambiental entre uno y otro lado del límite.
Comprender esto, ayuda a estudiar su permeabilidad, su dinamismo y su variación
territorial. Este tipo de relaciones son afectadas sensiblemente por los conflictos
entre Estados, que en algunas ocasiones provocan “endurecimientos de los límites”.
Por ejemplo, la disposición del pago de visados de los costarricenses que deseaban
viajar a Nicaragua (2005– 2009). Sin embargo, las relaciones transfronterizas son
un soporte para las tensiones, pues en las comunidades por la interdependencia y la
familiaridad, tienden a minimizar los conflictos que ocurren entre las capitales y que
afectan las fronteras.
Específicamente, autores como Granados et al., (1999, 2000a y 2000b) estu-
diaron la región centroamericana, sistematizando las características y relaciones
transfronterizas, así como los temas que causan el conflicto y algunos procesos
de cooperación que se encuentran en marcha, como en los golfos de Fonseca y el
de Honduras. Algunos investigadores, por ejemplo, López et al., (2004 y 2009),
Hernández et al., (2013) y Ramírez (2014) posteriormente han estudiado para la
misma región, cómo en las fronteras se producen procesos formales e informales de
cooperación e integración en las localidades.
Las relaciones transfronterizas construyen una identidad y visión del lugar pro-
pias en la frontera y una serie de interacciones interdependientes que ayudan a los
actores locales a enfrentar los retos del desarrollo en estas áreas (Matul, 2007), tal
como lo ejemplifica el caso de América Central. En las fronteras, estas relaciones
transfronterizas producen un efecto de vecindad o familiaridad entre los vecinos
de los ejes que se encuentran vinculados. No se puede asumir que las relaciones
de vecindad son iguales a lo largo de todo el cordón fronterizo, ni que los actores
tienen la misma agenda para desarrollar sus relaciones en toda la frontera. Existe
una relación de cercanía y una generación de acciones específicas por tema y por eje
de vinculación territorial. Por ejemplo, en el sector Caribe de la frontera Costa Rica-
Nicaragua existe una preocupación por el acceso al agua potable, las vías de comu-
nicación y la explotación con una lógica minera de los recursos naturales, mientras
que hacia el sector Pacífico de esta misma frontera, las prioridades son la pobreza
extrema, la falta de empleo y los temas migratorios (Ramírez y Hernández, 2015;
Hernández y Ramírez, 2015).
No todos los aspectos en las fronteras se vinculan territorialmente de la misma
manera, existe la creación de corredores fronterizos para los procesos migratorios,
215
para los intercambios comerciales, ambientales y para las relaciones culturales trans-
fronterizas, entre otros. Para cada asunto puede existir un vínculo territorial distinto
y prioridades distintas en la agenda local. Por otra parte, existen ejes de vinculación
territorial que organizan los intercambios transfronterizos. Estos están compues-
tos por una serie de elementos, tales como: a) las ciudades a uno y otro lado de la
frontera que actúan como nodos de desarrollo de las regiones fronterizas; b) por la
concentración de la institucionalidad estatal (como las aduanas, los puestos migra-
torios y el destacamento de la policía de frontera, entre otros); c) la infraestructura
de comunicación, como las carreteras, puertos o cursos fluviales que posibilitan la
comunicación e intercambio de mercancías. La existencia de estos elementos pro-
duce desarrollo regional en algunos sectores de la frontera, pues conforma nodos de
desarrollo. Por ejemplo, el eje de desarrollo transfronterizo Liberia, La Cruz (Costa
Rica) y San Juan del Sur y Rivas (Nicaragua).
En resumen, en términos de relaciones transfronterizas, es clave, primero reco-
nocer que las relaciones transfronterizas suceden de forma espontánea y no depen-
den exclusivamente de las políticas estatales, pero pueden ser influenciadas por ellas.
Segundo, las relaciones transfronterizas se organizan con una agenda de prioridades
locales y no son las mismas en toda la región fronteriza, esto pese a las insistencias
de los Estados de englobar una frontera de un país como sola unidad, por eso es fre-
cuente escuchar expresiones como “la frontera Costa Rica-Nicaragua” “la frontera
Costa Rica-Panamá”, etc. Finalmente, los ejes de desarrollo en las fronteras produ-
cen nuevas relaciones transfronterizas, pero pueden mantener en la marginalidad
algunos sectores de la frontera.
Cooperación e integración en fronteras

El papel de las relaciones fronterizas en la integración entre países y regiones es
fundamental, pues se puede afirmar que la integración es un proceso muy activo
y dinámico en las regiones de frontera, que va más allá del grado de avance de los
procesos de integración entre regiones. Esto no quiere decir que la integración que
se produce en los espacios fronterizos reemplace los procesos de integración regional
o que sea más importante que ellos. Como afirman Rhi-Sausi y Oddone (2013),
todos los países latinoamericanos participan de algún proceso de integración regio-
nal y se han producido en esta materia avances significativos. En estos procesos, la
integración fronteriza es un complemento. Por ejemplo, el Sistema de Integración
Centroamericana (SICA) en su institucionalidad cuenta con una unidad de fronteras.
Sobre este tema y para el caso de América Latina, Rhi-Sausi y Oddone (2013,
pág. 268) afirman que: “Asimismo, la integración regional padece del anacronismo
216
de algunos de los sistemas diseñados para la temática fronteriza que, desde meca-
nismos internacionales con competencias restringidas, pretenden compatibilizar los
sistemas operativos y las reglamentaciones de cada país para el cumplimiento de
fines específicos como la facilitación fronteriza o el comercio vecinal”.
Algunos autores afirman que “la integración fronteriza es entendida como un
proceso convenido políticamente entre Estados en sus territorios fronterizos colin-
dantes” (Arciniegas, 2012, pág. 11). Sin embargo, en la práctica se pueden observar
que muchos de estos procesos son informales, es decir, no están regulados, controla-
dos o dirigidos directamente por los Estados. Ocurren de forma espontánea y con el
propósito de solucionar los problemas o asuntos prioritarios en las agendas locales de
desarrollo. En otras palabras, frente a una situación de urgencia o problemática, las
personas, como parte de una localidad en la frontera se ponen de acuerdo y toman
acciones para enfrentar la situación. Un ejemplo puntual de esto, es la coordinación
que realizaban los Alcaldes de Cárdenas (Nicaragua) y La Cruz (Costa Rica) para
darle mantenimiento a un camino vecinal que permitía el paso informal de los veci-
nos de San Elena de Santa Cecilia y de Cárdenas.
La cooperación transfronteriza es aquella que tiene lugar en la frontera y la afecta
directamente, la cual puede manifestarse como cooperación de vecindad entre regio-
nes fronterizas adyacentes o cooperación transnacional entre administraciones y orga-
nizaciones regionales o locales (López y Benito, 1999). Los esquemas de cooperación
se refieren a los arreglos formales e informales que se generan en una frontera entre
actores locales institucionales o no, con la intención de atender necesidades propias de
su ubicación. También este tipo de cooperación puede ser articulada mediante la crea-
ción de regímenes internacionales que la evidencian y la consolidan (Ramírez, 2014).
Ejemplos de estos regímenes son el Plan Trifinio, que se denomina así porque en la
región donde tiene lugar se unen los límites de El Salvador, Honduras y Guatemala;
la Mancomunidad de Municipios Costeros del Golfo de Fonseca (Mungolfo), en el
que son ribereños El Salvador, Honduras y Nicaragua y el Parque Internacional La
Amistad, entre Costa Rica y Panamá.
El estudio de la cooperación transfronteriza en cualquier región plantea como pre-
guntas preliminares (Leibenath et al., 2010): ¿Cuáles son las razones que originan la
cooperación transfronteriza? ¿Por qué en algunas regiones de los cordones fronterizos
parece ser más activa? ¿Cuáles actores en las fronteras se manifiestan más interesados en
potenciar procesos de cooperación? ¿Qué dificultades y oportunidades presenta la coo-
peración transfronteriza desarrollada en las localidades? Así, el análisis de las relaciones y
cooperación transfronteriza requiere de la identificación de los siguientes aspectos:
217
Los temas o propósitos que originan la cooperación transfronteriza

Los temas y propósitos de la cooperación transfronteriza pueden ser distintos para
cada nivel en que se ubique el actor, ya sea residente o interesado en la frontera.
Dado esto, existen en las fronteras la coexistencia de agendas distintas de acuerdo
con el nivel de los actores participantes y sus intereses. Estas agendas pueden ser
homologadas por sistemas de gobernanza multinivel o pueden operar separada-
mente. Esto explica la existencia de agendas locales, de agendas de instituciones
que ejecutan acciones derivadas de las políticas estatales, agendas de los cooperantes
internacionales y agendas de los procesos de integración en los que participan los
Estados. En otras palabras, en un cordón fronterizo pueden existir múltiples agen-
das, lo que subdivide la frontera en sectores y para cada sector de la frontera también
podría identificarse la coexistencia de diversas agendas. Así como existen muchas
agendas, existen también muchos temas dentro de esas agendas, algunas agendas
pueden coincidir en sus temáticas y otras pueden reflejar ideas, temas y propósitos
del desarrollo fronterizo totalmente diferentes.
Rhi-Sausi y Oddone (2013) afirman que en América Latina, existen distintas
realidades que orientan la cooperación y la integración fronteriza. Hacia el norte
de América Latina, temas como el combate al crimen organizado, el narcotráfico
y la trata de personas son centrales, mientras que al sur se priorizan temas como el
desarrollo territorial, el comercio internacional y la infraestructura de conectividad
física. En Centroamérica se entremezclan ambas prioridades y se le suma, por su
carácter ístmico, la atención a la migración, pues es el destino o el puente para el
tránsito de personas hacia el norte del Continente (Rhi-Sausi y Oddone, 2013).
De los temas a la construcción de agendas de cooperación fronterizas y

transfronterizas
Una agenda fronteriza o transfronteriza es aquella conformada por políticas y accio-
nes diseñadas para el abordaje integral de la zona fronteriza o transfronteriza, o tam-
bién pueden ser solamente para trabajar en un tema específico, como por ejemplo el
patrullaje conjunto o la protección de especies de flora y fauna silvestre en peligro de
extinción. Adicionalmente, las agendas reflejan directa o indirectamente la imagen
objetivo de lo que se quiere lograr en la frontera, por lo tanto también contienen
percepciones, posiciones ideológicas, estrategias y un diseño de los propósitos.
Las agendas de desarrollo fronterizo o transfronterizo se pueden clasificar aten-
diendo los siguientes criterios: la participación, los niveles participantes, integralidad,
temporalidad y la direccionalidad del origen. A continuación se explican estos tipos:
Participativas: Las agendas pueden ser diseñadas de manera participativa o no.
Por participativo se entiende que en la mesa en que se construye y negocia la agenda
218
participan diversos actores interesados, que pueden corresponder al nivel estatal,

regional o local. Por ejemplo, a nivel estatal puede crearse una agenda participativa
que involucre a todas las instituciones que atiendan el tema de fronteras y que la
agenda institucional resultante se aplique en una región fronteriza.
Niveles: Las agendas de cooperación fronterizas y transfronterizas pueden
ser formuladas en diferentes niveles de gestión. Así los actores participantes con
interés en la frontera pueden pertenecer a un determinado nivel, por ejemplo,
local fronterizo, local transfronterizo, regional fronterizo, regional transfronterizo,
estatal e internacional (regímenes transfronterizos –por ejemplo, el Trifinio– y
Sistemas de integración regional – por ejemplo el SICA – que tiene una unidad de
fronteras). Las agendas pueden diseñarse en uno de estos niveles, puede incluir
varios niveles o ser multinivel.
Integralidad: Esta se refiere a la consideración en la agenda de una visión holística
de la frontera, donde se pueden priorizar algunos temas, pero todos los temas propues-
tos por los actores quedan incluidos. Es posible también que se construyan agendas
sectoriales, por ejemplo, para atender el tema del flujo de migrantes o la seguridad.
Temporalidad: Las agendas de cooperación fronteriza o transfronteriza pueden
diseñarse para ejecutarse en el corto, mediano y largo plazo. Esto va a depender
del interés, de la especificidad temática y la formalidad de los actores involucrados.
Algunos pueden tener esquemas de cooperación formalizados en regímenes de largo
plazo, como es el caso del Trifinio y otros pueden tener acuerdos o esquemas infor-
males de cooperación del corto y mediano plazo, por ejemplo las ferias transfronteri-
zas de la salud en el Municipio de Upala (frontera Costa Rica-Nicaragua).
Direccionalidad del origen: Este criterio se refiere a que una agenda puede ser
diseñada en un nivel de poder como el estatal o regional y ser impuesta vertical-
mente a los actores de los niveles inferiores. Pero también la agenda se puede cons-
truir equilibrando la participación y el poder de los participantes, lo que daría como
resultado una agenda más consensuada y horizontal.
El contexto institucional en la cooperación transfronteriza

El contexto institucional en que se manifiesta la cooperación transfronteriza puede
ser de dos tipos: 1) instituciones que no se encargan o no son creadas para la coo-
peración transfronteriza, pero por su ubicación territorial o por su objeto de tra-
bajo se ven involucradas en potenciales procesos de cooperación trasfronteriza. Por
ejemplo, el Ministerio de Salud en Costa Rica no se encarga de estos temas, pero
con la Municipalidad de Upala implementa la Feria Binacional de la Salud, o las
organizaciones de vecinos en Ostional (Nicaragua) y La Cruz (Costa Rica) se coor-
219
dinan para realizar eventos culturales y deportivos. 2) Instituciones que son creadas
para la cooperación transfronteriza, mediante regímenes formales o informales. Los
que se distinguen más fácilmente son los formales, pues implican la formalización
mediante acuerdo o tratados interestatales, el Plan Trifinio es un ejemplo de este
tipo. 3) Otras organizaciones por el contexto jurídico deben operar como organiza-
ciones informales, por ejemplo, la Asociación de Municipios Transfronterizos de la
frontera Costa Rica-Nicaragua, que no pudo operar debido a que no se pudo for-
malizar jurídicamente, esto derivó en la práctica en la conformación de asociaciones
municipales a cada lado del límite.
No sólo el marco jurídico es importante para la operación de la instituciona-
lidad en las fronteras, sino que existen una serie de prácticas comunicativas y de
reglas entre los actores que practican la cooperación transfronteriza. Leibenath et
al., (2010) afirman que estas reglas pueden presentar estabilidad, sin embargo, se
presume que es todo lo contrario, que estas reglas son dinámicas en el tiempo y se
adaptan a las circunstancias en que ocurre la cooperación. Lo que si se interpreta
como una constante, es que para que las reglas funcionen deben ser conocidas y
apropiadas por todos los actores involucrados. Así mismo, estas reglas que utilizan
las instituciones para la cooperación se basan en normas sociales locales, cuya vio-
lación o incumplimiento puede implicar la sanción y potencial retiro de la coopera-
ción. En el caso de la cooperación transfronteriza, esta tiene costos de transacción
muy altos, tanto por las diferencias jurídico-administrativas entre los Estados que
participan en el proceso de cooperación, como por las diferencias culturales entre
ellos y entre las mismas comunidades en las fronteras (Leibenath et al., 2010). Un
ejemplo son las comunidades indígenas que habitan en las zonas de frontera y que
tienen modos de vida y lengua distintas al resto de los actores fronterizos. Como el
caso de los Guatusos en la frontera Costa Rica-Nicaragua o los Ngöbes, los Bribrí y
los Cabécares en la frontera Costa Rica-Panamá.
El marco jurídico de la cooperación transfronteriza

El marco jurídico de un Estado puede potenciar o limitar los procesos de coopera-
ción transfronteriza. Se reconoce que las relaciones transfronterizas requieren de un
marco jurídico que las regule (Matul, 2007), pero también existen relaciones trans-
fronterizas al margen de la normativa legal, por ejemplo, la apertura de las fronteras
entre Costa Rica–Nicaragua para las celebraciones religiosas de las comunidades de
los Chiles (Costa Rica) y San Carlos (Nicaragua), que incluyen la visita de las imáge-
nes de los Santos Patrones San Carlos y San Francisco. También el festival acuático
en el Lago de Nicaragua, al que asisten personas de Costa Rica.
220
Las leyes para la cooperación transfronteriza reconocen estos procesos, los legi-
timan y los potencian. Estos marcos deben favorecer la gobernanza multinivel, pro-
piciando que los actores locales tengan una participación activa en la creación de
la agenda y su implementación. Además, son importantes porque permiten la coo-
peración más allá del contexto o estado de la situación interestatal en un momento
determinado.
En América Central, son pocos los casos que se pueden mencionar sobre la crea-
ción de marcos legales e instituciones orientadas a tal fin. Dos de ellos son el Plan
Trifinio y Mungolfo.
Los contextos estructurales y situacionales de la cooperación transfronteriza

El contexto estructural está integrado por cualidades inherentes a las regiones fron-
terizas, por ejemplo, el tamaño geográfico de la región en que se desarrolla la coo-
peración, el tipo y calidad de los sistemas de transporte e infraestructura para la
comunicación y el nivel de desarrollo económico (Leibenath et al., 2010). Un ejem-
plo de este tipo son algunas de las características del Municipio de La Cruz, que es
atravesado por la Carretera Interamericana, tiene el puesto de aduana y migración
con más movimiento en la frontera norte de Costa Rica y la mayor parte de su
territorio está declarado como parte de las áreas protegidas. Otro ejemplo de este
tipo, es la existencia del Lago de Nicaragua y del Río San Juan en la frontera Costa
Rica-Nicaragua.
Los contextos situacionales son aspectos dinámicos y cambiantes en la frontera,
algunos pueden presentarse en un momento dado o extenderse en un período de
tiempo más largo, como pueden ser amenazas naturales o humanas, los cambios de
gobierno y el deterioro del ambiente, entre otros (Leibenath et al., 2010). Un ejem-
plo son las inundaciones y la avulsión del Río Sixaola, que hace de límite entre Costa
Rica y Panamá, que requieren de la atención de las organizaciones encargadas de la
atención de emergencias en ambos países. Además un ejemplo de factores sociales
en el contexto situacional, es el caso de la crisis migratoria en las fronteras de Costa
Rica en 2016, la cual tiene su origen en el tránsito de personas cubanas, brasileñas y
africanas hacia los Estados Unidos.
Los actores de la cooperación transfronteriza

En los procesos de cooperación transfronteriza intervienen una gran diversidad de
actores, como las organizaciones locales comunales, los gobiernos locales, las ofici-
nas regionales de las instituciones del Estado, las iglesias, las organizaciones de la
sociedad civil, las organizaciones empresariales (cámaras) y las agencias de coopera-
221
ción internacional con proyectos en las fronteras, entre otros. En otras palabras, en
la frontera confluyen actores internacionales, estatales, de organizaciones regionales
y locales.
Estos actores representan diversos intereses y niveles de gobernanza. Los actores
pueden poseer o no características propias que conduzcan a la cooperación, como
el idioma, las habilidades y la competencia intercultural o bien los recursos en tér-
minos de tiempo, el conocimiento, el dinero o la autoridad (Leibenath et al., 2010).
Desde hace más de dos décadas ha cobrado mucha importancia la participación
de los actores locales, principalmente, los municipios en las relaciones transfronte-
rizas, orientando o atrayendo los recursos y las acciones de la cooperación interna-
cional y la cooperación transfronteriza. Esta intervención de otros niveles de gober-
nanza se le ha llamado paradiplomacia y se ha sumado a los esfuerzos de integración
“desde abajo” (Rhi-Sausi y Oddone, 2013).
Las ideas, símbolos y discursos en la cooperación transfronteriza

En las fronteras existe un sistema de creencias y conocimientos, a través de los cuales
se realizan interpretaciones objetivas y subjetivas de ellas. Para efectos de promover
procesos de cooperación transfronteriza deben reconocerse las ideas, los símbolos
y los discursos que imperan en un espacio fronterizo específico (Leibenath et al.,
2010). Esto se evidencia en el uso de nombres, imágenes y símbolos propios de las
comunidades que comparten la frontera, lo que estimula el compromiso y la identi-
ficación con las actividades de cooperación (Leibenath et al., 2010). Un ejemplo es el
valor histórico, natural y simbólico que tiene el Río San Juan para los nicaragüenses,
el cual no es el mismo para los costarricenses, y ese es un dato fundamental para
entender la intensidad con la que se vive un conflicto por este río a cada lado de la
frontera, esto influye en la búsqueda de soluciones y en los procesos de relaciones de
cooperación transfronteriza en todos los niveles.
También es necesario reconocer que en las fronteras existe una identidad local
propia, moldeada por la presencia del límite y que las comunidades a lo largo del
cordón fronterizo no tienen por qué ser homogéneas culturalmente. Por ejemplo,
en la región de frontera que comparten Costa Rica y Panamá, es posible encontrar
diversos grupos étnicos, como la población afro-descendiente, mestiza y los grupos
indígenas Ngäbe, Bribrís y Cabécares, entre otros.
Estos siete puntos son básicos para entender la existencia de la cooperación trans-
fronteriza y sus procesos. Es muy importante que exista un marco institucional y
jurídico que permita o facilite la acción conjunta. Los actores locales son los llamados
a identificar los aspectos estructurales y situacionales que perciben que más los afec-
tan en sus relaciones de cooperación transfronteriza. En la frontera, algunos actores
222
pueden presentar mayor vulnerabilidad que otros frente a estos aspectos, por ejem-
plo, las fronteras costarricenses son las zonas de menor desarrollo del país, presentan
menor índice de desarrollo y algunos grupos étnicos no hablan el español, lo que les
reduce su capacidad de participar en la creación de una agenda transfronteriza.
En resumen, la cooperación transfronteriza de Costa Rica con sus colindancias
se caracteriza por (Hernández et al., 2013 y Hernández et al., 2009):
• Existe algún grado de coordinación entre los gobiernos locales, que asegura
cierto grado de coherencia y la sinergia.
• Existe en ellos alguna estructura de organización, que puede tomar formas
como la asociación, el régimen, una pastoral social o una red, que permite la
relación horizontal.
• No existe un marco jurídico que formalice está clase de asociaciones trans-
fronterizas, lo que conlleva a que formen esquemas o mecanismos informales.
• Los participantes reconocen sus relaciones, su interdependencia e intereses
compartidos, principalmente orientados al desarrollo regional y local.
• Sus relaciones se basan en la confianza y la vecindad.
Pese al impulso de la cooperación transfronteriza por los mismos estados centro-

americanos y por la ayuda internacional, aún las regiones de fronteras son áreas de
mucha pobreza o pobreza extrema y con pocas opciones de educación y empleo. La
creación y mantenimiento de infraestructura de comunicación regional favorece la
creación de incipientes nodos de desarrollo, principalmente orientados a los servicios
relacionados con el transporte y carga de mercancías. El turismo en las fronteras,
pese a sus riquezas biológicas aún es incipiente como actividad y está lejos de con-
vertirse en uno de los motores de desarrollo regional. Aún muchas comunidades
se encuentran desarticuladas y en una relación de centro-períferia con respecto de
las capitales de sus estados. El futuro de la cooperación transfronteriza en la región
debe orientarse a favorecer la interconexión de las comunidades con los principales
circuitos económico-productivos de sus regiones.
Hacia una agenda local de fronteras: ¿es el reto de la actualidad?

Históricamente, la agenda de fronteras ha sido definida por los Estados, por los
organismos de integración regional, por las agencias de cooperantes y por los empre-
sarios. Estos son procesos que se definen como verticales y el papel de los actores
locales ha quedado reducido a depositarios de las acciones. Así, las fronteras fue-
ron o han sido laboratorios para el desarrollo, lugares de prueba de planes piloto o
223
zonas que por decisión de los Estados se encuentran fuera de cualquier iniciativa de
desarrollo, es decir, son doblemente áreas marginales: tanto del Estado como del
desarrollo.
En la actualidad, los procesos de integración regional propician la participación
internacional de otros niveles de gobierno dentro del Estado y estimulan la creación
de una gobernanza transfronteriza y el ejercicio de la paradiplomacia (Rhi-Sausi y
Oddone, 2013). Puede vislumbrarse como una democratización de los procesos de
cooperación transfronteriza al permitir la participación y expresión de necesidades e
intereses de actores en distintos niveles (Rhi-Sausi y Oddone, 2013).
Para poder aprovechar los nuevos espacios de participación que se están abriendo
a los actores locales en los procesos de cooperación transfronteriza, estos deben ser
fortalecidos como líderes locales capaces de apropiarse y guiar su propio desarrollo.
En la medida que esto suceda existen mayores probabilidades de que las iniciativas
para el desarrollo y las inversiones en proyectos de todo tipo tengan un impacto que
se prolongue y fructifiquen a largo plazo en las zonas de fronteras. Adicionalmente,
¿qué mejor solución que aquella que se percibe como necesaria?
Una forma de impulsar la construcción de las agendas locales para el desarrollo
y la cooperación transfronteriza, puede ser a través de la participación e interven-
ción de instituciones como las universidades. El papel de estos centros de educación
superior se percibe como deseable, pues pueden mantener un perfil objetivo, además
conocen de la implementación de metodologías participativas a nivel comunita-
rio, también pueden realizar una lectura del contexto estructural y situacional de
la frontera. Finalmente, estas organizaciones también pueden diseñar y liderar los
procesos de capacitación en áreas cruciales para la cooperación transfronteriza como
lo son el liderazgo, el emprendedurismo, la organización comunal, la negociación, la
resolución alterna de conflictos y la paradiplomacia.
Es muy importante considerar que muchos espacios de frontera han sido muy
intervenidos por el Estado, cooperantes internacionales y las mismas universidades.
Esto ha generado efectos adversos como la resistencia de las personas a participar
en reuniones o talleres, pues en sus propias palabras se construyen diagnósticos o
investigaciones y al final todo sigue igual.
Conclusiones
En la actualidad, el reconocimiento de las fuertes interrelaciones en las fronteras y
del impacto del proceso de globalización sobre éstas, están cambiando los enfoques
tradicionales sobre estos territorios. Sin embargo, el proceso de globalización no
debilita la acción del Estado en estos territorios, sino que los reconstruyen, tanto en
224
términos de seguridad como en términos de territorios para el desarrollo. Además,

han permitido el reconocimiento de algo más allá de las fronteras del Estado, lo
transfronterizo, que implica que existen actividades y relaciones que construyen una
relación de vecindad y que pese a la existencia del límite internacional, dan la impre-
sión de una continuidad territorial.
Las relaciones transfronterizas suceden de forma espontánea, pueden potenciarse
con las políticas estatales, pero no dependen exclusivamente de ellas. En las fronteras
centroamericanas, estas relaciones transfronterizas se organizan con una agenda de
prioridades locales y no son las mismas en toda la región fronteriza de un Estado.
Para su estudio es muy importante identificar los ejes de desarrollo y la marginalidad
de algunos sectores de la frontera.
La cooperación transfronteriza y la integración son dos procesos impulsados por
los Estados, pero en la práctica se pueden observar muchos ejemplos informales, es
decir, que no están regulados, controlados o dirigidos directamente por los Estados,
sino por los mismos actores locales. Estos esquemas informales de cooperación jue-
gan un papel determinante en las localidades fronterizas, pues resuelven situaciones
cotidianas y permite distinguir la importancia de otros actores además del Estado.
Si bien, muchos actores desde distintas escalas intervienen en las fronteras, es
necesario empoderar a las comunidades locales para que desarrollen sus propias
agendas de desarrollo local fronterizo y transfronterizo. Es necesario que las perso-
nas en la comunidad no sólo sean consultadas, sino que participen activamente en
la identificación de los aspectos estructurales y situaciones que limitan o potencian
su desarrollo.
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227
PARADIPLOMACIA TRANSFRONTERIZA EN CENTROAMÉRICA:
CLAVE PARA POTENCIAR LA INTEGRACIÓN DESDE ABAJO
Nahuel Oddone
Introducción
En el actual horizonte centroamericano, los temas relacionados con la actuación
internacional de las autoridades locales, el trabajo en red y la “integración desde
abajo” han cobrado una “relativa” madurez política. Todos ellos estimulan la para-
diplomacia. Ciertamente, no se trata de un fenómeno nuevo a escala mundial, pero
sí que ha cobrado mayor importancia. El surgimiento y la ampliación de los actores
internacionales es uno de los principales temas de estudio de la disciplina de las
relaciones internacionales desde la década de 1960, pero en cuanto a unidades sub-
nacionales se refiere, los primeros estudios datan de la década de 1980 cobrando un
gran y relevante desarrollo desde mediados de la década de 1990.
Esta mayor diversidad cuantitativa y cualitativa –es decir, mayor número de
actores y nuevos espacios de actuación–, ha derivado en un sostén general del accio-
nar de los gobiernos locales en cuanto a su mayor idoneidad para articular demandas
internacionales, toda vez que logran crearse nuevas capacidades y arreglos institu-
cionales dentro de esos municipios y mecanismos de articulación entre diferentes
municipios.
La Consulta Regional de la Carta Centroamericana de la Autonomía Municipal
(CRCCAM), los programas de fortalecimiento de los gobiernos locales (con base en el
principio de la autonomía local y la transferencia de competencias), la conformación
de las diferentes mancomunidades –tanto las nacionales como los casos de las regio-
nales o fronterizas–, las redes de ciudades centroamericanas y las experiencias de
articulación territorial a partir de los marcos normativos de los códigos municipales
y leyes municipales, son prueba de la madurez política que ha cobrado la cuestión.
No obstante, la madurez política de una temática relacionada con el autogo-
bierno, el desarrollo y la integración, es también una construcción social que corres-
ponde a un conjunto de actores que sustentan una serie de propuestas desde diferen-
tes niveles. En este sentido, resulta fundamental estrechar el diálogo entre los líderes
[ 229 ]
Nahuel Oddone
nacionales y los líderes locales, es decir, multinivel, para conseguir “una asociación
horizontal con reconocimiento mutuo inclusive en las asociaciones verticales exis-
tentes” (Ayala y Ambrosio, 2011:6).
El objetivo del presente capítulo es identificar los mecanismos a través de los
cuales se facilita o limita la integración de los gobiernos locales en la legislación en
materia municipal de algunos países del Sistema de la Integración Centroamericana
(SICA1), con el fin de elaborar una propuesta de reformas a los códigos o leyes muni-
cipales que estimule la paradiplomacia transfronteriza.
La articulación translocal de los municipios en mancomunidades ha sido recien-
temente considerada por el SICA y decididamente reforzada a partir del equipo téc-
nico que está llevando adelante el proceso de la CRCCAM y su propuesta de fortaleci-
miento de los gobiernos locales.
Como ya ocurrió en Europa, el papel de los municipios y las mancomunidades no es sólo

importante para ofrecer una respuesta conjunta a los desafíos sociales y económicos de
la región, sino también a nivel simbólico: la compleja geografía de las mancomunidades
contribuye a presentar la imagen de una región multi-escalar, fluida y sin fronteras. Las
oportunidades concretas de cooperación entre municipios que las mancomunidades ofre-
cen junto con el significado simbólico que este tipo de cooperación tiene, contribuyen al
mantenimiento de la paz, al proceso de integración regional y al inicio de un proceso de
desarrollo dinámico. (Celata et al., 2012:10).
Centroamericanizar para integrar

El concepto de centroamericanización, muy difundido en la subregión, encuentra su
inspiración en el ideario integracionista europeo, cuya evolución y estudio ha per-
mitido delinear la terminología de “europeización” de las políticas públicas. Según
Featherstone y Radaelli (2003: 333), la europeización consiste en los
procesos de construcción, difusión e institucionalización de reglas formales e informales,

procedimientos, paradigmas de policy, estilos o “formas de hacer las cosas”, y de valores y
normas compartidas que inicialmente se definen y consolidan en el proceso político de la
UE para ser incorporados posteriormente en la lógica del discurso, las estructuras políticas
y las políticas públicas internas (estatales y sub-estadales).
1
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. La exclusión de Belice
en este informe se debe a que en su texto constitucional no se hace referencia al self-government
y es sólo en su legislación ordinaria que se encuentra referencia sobre “asuntos municipales”. La
exclusión de República Dominicana se motiva por su carácter geográfico insular y por no contar
con fronteras terrestres con Estados miembros del SICA.
230
Paradiplomacia transfronteriza en Centroamérica: clave para potenciar la integración desde abajo
En cuanto la relación entre europeización de políticas públicas y cohesión social,

se entiende que ésta última “incorpora un enfoque basado en la responsabilidad
compartida y en la actuación conjunta porque implica a los distintos actores territo-
riales, públicos y privados. Por otra parte, es un mecanismo que facilita la europeiza-
ción de los Estados y las regiones mediante la adaptación a los requerimientos de la
política” (Bache, 2008; Morata, 2011). De esta forma, “el marco europeo facilita la
difusión de ideas sobre desarrollo regional y local, establece procedimientos comu-
nes de actuación y fomenta el intercambio de experiencias mediante la creación de
redes multinacionales y, en última instancia, proporciona oportunidades para la
innovación de políticas territoriales (Kohler-Koch, 2004; Morata, 2011).
Las diferencias en los procesos de integración regional en curso hacen necesario
clarificar en qué consiste esta aproximación y su adaptación a la realidad centroa-
mericana. La primera cuestión que se debe despejar es aquella que entiende que sólo
se puede producir centroamericanización de las políticas públicas, si y sólo si, nos
encontramos en un proceso de integración regional supranacional con las caracterís-
ticas de derecho comunitario. No es necesario hablar de instituciones supranaciona-
les ni de derecho comunitario para hablar de la europeización o centroamericaniza-
ción de una política pública 2.
Se ha producido (y se produce) europeización de las políticas públicas, no sólo en
los Estados parte, sino también en aquellos países europeos que no son miembros de
la Unión Europea (tales son los casos de Suiza y Noruega) o en aquellos países que,
para ingresar a la UE , debían europeizar sus políticas antes de ser membros (básica-
mente los países de Europa del Este que debían aceptar el denominado acquis com-
munautaireo acervo comunitario). Un ejemplo hemisférico puede ser el de “naftiza-
ción” de las políticas públicas de los países miembros del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLCAN o NAFTA, por sus siglas en inglés), constituyendo este
proceso poco más que una zona de libre comercio y estructurado bajo un sistema
intergubernamental. Hay incluso estudios que observan una cierta naftización de las
políticas comerciales centroamericanas para poder exportar productos al mercado
norteamericano.
De acuerdo con el oxímoron de “fracaso exitoso de la integración latinoameri-
cana”, es decir, la aparente paradoja de la integración centroamericana en la cual los
fracasos se convierten en nuevos estímulos pro-integracionistas, se debe reconocer a
No se trata de discutir aquí la importancia que tiene el derecho comunitario al crear direc-
2
tamente derechos, deberes y obligaciones para los ciudadanos de los países miembros por medio
del denominado efecto directo.
231
Nahuel Oddone
priori que los países miembros del SICA se caracterizan por un bajo nivel de centro-
americanización de las políticas públicas, debido a que las mismas no se proyectan
en consonancia con los parámetros del SICA ni las políticas emanadas de los órganos
del bloque regional son necesariamente tomadas en cuenta como fundamento para
la formulación y diseño de políticas públicas nacionales y locales.
La integración “desde arriba”, muchas veces queda más en el discurso que en
la práctica política de los países centroamericanos. Por contraposición, en zonas de
frontera, en donde la experimentación social de la integración regional es constante
y cotidiana (desde abajo y desde una perspectiva horizontal), los actores locales y
territoriales buscan crear mecanismos de articulación y solidaridad ampliada que
chocan con rígidas lógicas nacionales. Estas situaciones, aparentemente contradic-
torias, delinean una geografía muy particular en la que las poblaciones de frontera
suelen ser pro-integracionistas y las poblaciones centrales (particularmente en las
capitales) presentan una suerte de “decepción” con la integración regional, puesto
que no visibilizan directamente los beneficios económicos y, por tanto, son menos
susceptibles de abrazar la idea de la integración. Mientras que en las fronteras la idea
de la integración coincide con la idea de la cotidianeidad vivencial, en los centros
urbanos se vive una integración de manera intermitente y por conveniencia, por
ejemplo, al circular con la visa CA-4.
Dado que la integración en una escala macro-regional puede provocar una sensa-
ción de cierto “alejamiento” del ciudadano que no se siente partícipe de tal proceso,
la descentralización en el nivel interno (nacional) puede reequilibrar esta situación si
la misma favorece la base de una autonomía real para los municipios, permitiéndole a
estos últimos diseñar políticas locales en consonancia con las nuevas reglas del juego de
la integración que puedan “hacer material” la realidad propuesta en el nivel regional.
La descentralización puede surgir desde dos perspectivas. Por un lado, como una
demanda vertical ascendente (bottom up) desde la comunidad local al Estado-nación
que reclama para sí una mayor autonomía en la toma de decisiones. Por otro lado,
como una oferta vertical descendente (top down) desde el Estado-nación a la sociedad
civil local, en la cual el Estado otorga o transfiere una serie de competencias a los
gobiernos y comunidades locales (Oddone, 2008). Los simpatizantes con la primer
perspectiva, la del enfoque ascendente, sostienen que“tiene como finalidad fomentar
la toma de decisiones participativas por parte de los actores locales en todo lo relativo
a las políticas de desarrollo, buscando la implicación de dichos actores en las institu-
ciones territoriales” (Alburquerque, 2006). En cambio los sostenedores de la segunda
perspectiva entienden que “los gobiernos municipales deben asumir ante los procesos
de descentralización nuevas responsabilidades que se traducen en una transferencia del
Estado-nación de instrumentos de gestión en sentido vertical descendente” (Pocoví,
232
1998). La descentralización en la toma de decisiones necesariamente debe ser acorde

con las políticas nacionales; pero ésta asegura una flexibilidad de las políticas naciona-
les para adecuarlas a las realidades locales y es así cómo la descentralización contribuye
a una mayor democratización. En las sociedades modernas se entiende que hay un
proceso dialógico y hologramático en donde están presentes las propuestas surgidas
desde una perspectiva bottom up como uma top down.
El Foro de Autoridades Locales de Centro América (FALCA), la CRCCAM, las
mancomunidades nacionales y fronterizas, los hermanamientos entre ciudades, etcé-
tera, pueden contribuir a la centroamericanización de las políticas públicas locales y,
a partir de un proceso de tipo bottom up, elevar –desde lo local a lo nacional– el nivel
de centroamericanización vigorizando una estructura de gobernanza multinivel.
La necesidad de centroamericanizar las políticas públicas de los países membro a
los efectos de estimular una gobernanza multinivel, es una cuestión clave en térmi-
nos de identificación de la ciudadanía con sus autoridades locales, pero también con
el proceso del SICA . La tarea pendiente es señalar y sistematizar temas de la agenda
de la gestión pública local (demandas en un sentido de descentralización bottom up),
que permitan la puesta en marcha de procesos de desarrollo e integración “desde
abajo”, que favorezcan el fortalecimiento de competencias y de la autonomía munici-
pal, al mismo tiempo que recrean nuevas bases y estímulos para el proceso regional
centroamericano. Esta actividad también impele la importancia de reconocer y pro-
piciar nuevas instancias institucionales de “lo local” en el ámbito del SICA .
En cuanto a “lo local en lo regional”, más allá de las modalidades concretas que
se adopten; es decir, mecanismos de gobernanza vertical, es necesario considerar a
priori la interacción de tres procesos institucionales. Por un lado, la existencia de
un proceso de desconcentración de funciones del gobierno nacional que haga posible
extender la capacidad decisional de las autoridades nacionales en los territorios sub-
nacionales (particularmente los fronterizos). Por otro lado, la existencia de un proceso
de descentralización que otorgue atribuciones y funciones a los gobiernos locales.
En general, la complejidad de las agendas requiere de un aumento de las funciones
que deben cumplir los gobiernos locales. Por último, la existencia de un proceso de
integración endógeno, sea espontáneo o inducido, que vuelva funcional e incentive la
colaboración inter-institucional translocal y/o fronteriza.
233
Nahuel Oddone
Figura 1. Convergencia de procesos institucionales
DESCONCENTRACIÓN
DESCENTRALIZACIÓN
INTEGRACIÓN
Fuente: Rhi-Sausi et al., (2011).
En los procesos de descentralización en curso en los países objeto de este estudio,

a partir de las diferentes leyes sobre el tema que se están debatiendo o han sido trata-
das en los parlamentos nacionales3, la bandera de la descentralización alzada por las
asociaciones nacionales de municipios o las gremiales, así como el proceso general
de fortalecimiento de la autonomía municipal desarrollado a partir de la CRCCAM
del SICA, ponen de relieve la vigencia e importancia de la construcción y sostén de la
descentralización como mecanismos fundamentales de la gobernanza vertical.
3
A modo de ejemplo pueden considerarse: la Ley General de Descentralización de El Salvador
(Decreto 14-2002) que en su Art. 1 se sostiene que “la presente ley tiene por objeto desarro-
llar el deber constitucional del Estado, de promover en forma sistemática la descentralización
económica administrativa, para lograr un adecuado desarrollo del país, en forma progresiva
y regulada para trasladar las competencias administrativas, económicas, políticas y sociales del
Organismo Ejecutivo, al municipio y demás instituciones del Estado”; o la Política Nacional de
Descentralización de 2007, cuyo objetivo general es: “3.1 Objetivo general de la Descentralización.
Contribuir a mejorar la calidad de vida de la población, promoviendo el desarrollo sostenible y la
reducción de la pobreza en los territorios y sus poblaciones, mediante el fortalecimiento efectivo
de las capacidades locales, orientadas a mejorar la gobernabilidad local, la eficiencia en la focaliza-
ción, gestión y efectividad del gasto público y la provisión de los servicios básicos”. En otros casos
centroamericanos encontramos que la propia Ley de Municipalidades o Código Municipal ofrece
ciertos principios para hacer operativa la descentralización en dichos países.
234
La descentralización del Estado y la autonomía de los municipios y sus gobiernos

locales constituyen pilares fundamentales para los procesos de desarrollo local.
En Centroamérica el proceso de descentralización es más lento que el que viven otras

regiones latinoamericanas, por el estancamiento en el cual muchos países del istmo vivie-
ron a lo largo de los años setenta y ochenta, caracterizados por regímenes autoritarios
y largas guerras civiles. La reconstrucción democrática emprendida a partir de los años
noventa no tuvo entre sus prioridades la descentralización político-administrativa. Para
promover el rol de los municipios en las sociedades centroamericanas, han surgido asocia-
ciones representativas de los municipios en todo el istmo: Amunic en Nicaragua, Comures
en El Salvador, Amhon en Honduras, ANAM en Guatemala, UNGL en Costa Rica, Amupa
en Panamá. Hay también esfuerzos de coordinación regional, en particular a través de
Femica (Federación de Municipios del Istmo Centroamericano) y la Red de Ciudades y
Municipios de Centroamérica, ambas reconocidas por el SICA . (Conato, 2009: 111).
El papel desempeñado por las asociaciones, a su vez, depende de manera directa

o indirecta de su origen. Allí donde el proceso de descentralización ha venido avan-
zando de manera más decidida, como en El Salvador, las asociaciones intermuni-
cipales tienen una estructura bastante sólida, desde el punto de vista institucional
como financiero. Las mismas se han beneficiado, a lo largo del tiempo, del apoyo
de la cooperación internacional, lo que les ha permitido establecerse y consolidarse
en sus territorios, de tal manera que estas asociaciones juegan hoy en día un papel
importante en la promoción del desarrollo local. En este país está extendiéndose el
reconocimiento del papel de los municipios como instituciones clave para el desarro-
llo territorial. La política de descentralización salvadoreña ya ha producido algunas
innovaciones importantes. Entre ellas la Ley de Carrera Administrativa Municipal,
que apunta a reducir el clientelismo político (spoil system) en los municipios, estable-
ciendo reglas claras y profesionales para la contratación de dirigentes y funcionarios
y otro instrumento importante como la Ley Reguladora de Endeudamiento Público
Municipal, la cual fija límites para el endeudamiento. Pero no todos los casos centro-
americanos son iguales. Nicaragua se coloca en el otro extremo: la descentralización
del Estado avanza con múltiples dificultades, por lo cual las asociaciones intermu-
nicipales presentan graves debilidades internas desde el punto de vista estructural.
Sin embargo, la descentralización institucional no ha tenido un impacto signi-
ficativo en términos de desarrollo territorial y erradicación de la pobreza. No existe
una apuesta general por la descentralización, lo que ha llevado a que algunos ana-
listas sostuvieran la “municipalización de la pobreza”. Las transferencias desde los
Estados centrales a los municipios no dejan de ser mínimas (por ejemplo, 8% en
Nicaragua, 7% en El Salvador, 5% en Honduras); cifras que son el producto de
235
Nahuel Oddone
esquemas de gobierno fundamentalmente centralistas. Si se toma en consideración

la ausencia de niveles de gobierno intermedios, correspondientes a las provincias o
departamentos sudamericanos, más de 90% de los recursos quedan en manos de los
gobiernos centrales.
Las tendencias de descentralización en curso a escala centroamericana han deter-
minado un aumento de responsabilidades y competencias de los gobiernos locales.
Sin embargo, muchas criticidades permanecen:
desde el punto de vista institucional, (…) en la mayoría de los casos (i) aún existe una des-
articulación entre agenda de descentralización o reforma del Estado, (ii) persisten vacíos
de funciones y, como consecuencia, las municipalidades tienen un rol poco participa-
tivo (…) (sobre todo las más pequeñas, que disponen de menos recursos financieros y
humanos) y (iii) se nota una general marginalidad de los gobiernos locales en los procesos
nacionales, aunque hay casos puntuales exitosos entre grandes municipalidades. (Sanna,
2011: 210-211).
Los avances en el proceso de descentralización son una condición necesaria,

pero no suficiente, para garantizar la sostenibilidad de las experiencias de asocia-
cionismo translocal de los municipios centroamericanos y de su integración en
mancomunidades.
Lo local en la integración regional centroamericana

Si bien puede parecer novedosa la idea de la integración regional “desde abajo” para
los territorios centroamericanos, es oportuno recordar que se trata de una propuesta
que cuenta con variados antecedentes en la escena internacional. Basta pensar que
la primera “eurorregión” data de la década de 1950, surgida como una estructura
espontánea de organización de un grupo de autoridades locales (AL) y cuya evolución
ha permitido el surgimiento de la denominada Asociación Europea de Cooperación
Territorial (AECT).
En Centroamérica, la reconstrucción de lo local se dio de forma paralela con la
reconstrucción de lo nacional y con el regreso de la paz a la región. Ya sobre finales
de la década de 1980 con los procesos de pacificación iniciados (Esquipulas I y II)
y con el fin de las denominadas “guerras de baja intensidad”, se echaba luz sobre las
posibilidades de crear sistemas de gobernabilidad regional y propuestas que con el
tiempo podrían considerarse creación de “escalas de gobernanza”.
La gobernabilidad nacional encontraba apoyo en otros dos niveles fundamen-
tales: en el nivel inferior, el municipio era el que ocupaba ese espacio y, en el nivel
236
superior, las instituciones producto del proceso de concertación regional que pronto
devendría en uno de integración “supranacional” y su evolución en el SICA . El forta-
lecimiento debía darse en paralelo y en múltiples niveles.
La autonomía municipal se encuentra reconocida en todas las Constituciones
nacionales de los países objeto de este estudio4, no así la potestad asociativa de los
municipios que, como se verá más adelante, en la mayoría de los casos cuenta con
rango legal5 y casi exclusivamente direccionada hacia lo que podría denominarse
“asociacionismo ad intra”.
Las asociaciones intermunicipales son un instrumento innovador del desarrollo
territorial. El origen de una asociación intermunicipal puede ser exógeno o institucio-
nal. Las asociaciones del primer tipo deben su creación a la acción de la cooperación
internacional en búsqueda de actores institucionales intermedios que puedan optimi-
zar el impacto de los programas y proyectos en el territorio. Las asociaciones de origen
institucional están relacionadas con los procesos de descentralización y la articulación
de una subsidiariedad vertical que los países centroamericanos han venido promo-
viendo –de manera no siempre coherente y continua– en los últimos veinte años.
Las mancomunidades son formas de asociación claramente promovidas en las
legislaciones de los países analizados, pero se debe hacer notar que los mecanismos
de asociación ad intra, si bien contribuyen con la disminución de las asimetrías
territoriales en el nivel nacional, no deberían considerarse como instancias claves de
la integración subnacional centroamericana; es decir, como mecanismos de “asocia-
cionismo ad extra” que estimulan la conformación de microrregiones de integración
fronteriza u otras instancias transnacionales de componente territorial o subnacio-
nal. En la medida en que las legislaciones nacionales limitan la organización de
una mancomunidad al espacio territorial nacional, se fortalecen las articulaciones ad
intra pero no las articulaciones ad extra, consideradas clave en términos de integra-
ción subnacional centroamericana.
4
En Costa Rica: el art. 170 de la Constitución Nacional y el art. 4 del Código Municipal;
en El Salvador: los arts. 203 y 204 de la Constitución Nacional y los arts. 2 y 3 del Código
Municipal, en Guatemala: el art. 2 de la Constitución Nacional y el art. 3 del Código Municipal;
en Honduras: el art. 294 de la Constitución Nacional y el art. 12 de la Ley de Municipalidades;
en Nicaragua: el art. 177 de la Constitución Nacional y los art. 2 y 3 de la Ley de los Municipios
de 1988 y en Panamá: el art. 229 de la Constitución Nacional y el art. 1 de la Ley de Ley sobre
Régimen Municipal de 1973.
5
La potestad asociativa tiene rango constitucional sólo en El Salvador (art. 113 y 207 de la
Constitución Nacional y arts. del 11 al 14 del Código Municipal) y en Panamá (art. 235 de la
Constitución Nacional y arts. 10, 86 y del 140 al 151 de la Ley sobre Régimen Municipal). En
Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua cuenta con rango legal, es decir, que la potestad
asociativa sólo se encuentra fijada por una ley nacional.
237
Nahuel Oddone
La autonomía de los municípios no implica una atomización del poder del

Estado sino, por el contrario, una mayor potestad en la coordinación y gestión de
los recursos, bajo una idea de poder compartido, en orden con la satisfacción de
las necesidades ciudadanas. El borrador de la CCAM define la autonomía municipal
como: “el derecho y la capacidad efectiva de los Municipios de gobernar, adminis-
trar, gestionar y ordenar su territorio bajo su propia responsabilidad, y en prove-
cho de sus pobladores, los asuntos públicos que la Constitución y las leyes señalan”
(SG -SICA, Documento de Trabajo sobre la CCRCCAM, 2011: 34). La autonomía es,
a la vez, el principio ordenador del asociacionismo, tanto ad intra como ad extra,
siempre que gracias a la legislación nacional se reconozca la voluntad, competencia y
capacidad de los municipios centroamericanos de avanzar en esa línea particular de
integración. Es decir, se deben generar todas las modificaciones legales para que el
principio de la autonomía pueda comprender la capacidad asociativa ad extra reco-
nociendo, por ejemplo, la necesidad que tienen los municipios de frontera de gober-
nar, administrar, gestionar y ordenar de manera conjunta los territorios colindantes
en pos de las poblaciones comunes.
Como se sostuviera, entre las razones del asociacionismo ad intra se pueden
mencionar:
la especialización con base en la complementariedad en el uso de los diferentes factores

productivos, la disminución del déficit presupuestario al favorecer la creación de econo-
mías de escala en la obra y las contrataciones públicas, el aumento del peso relativo en las
negociaciones con el Estado nacional (por ejemplo, en materia de proyectos de infraes-
tructura e inversión pública) y en las negociaciones exteriores (financiamiento interna-
cional), la unificación de las bases tributarias, el apoyo a los microemprendimientos y
el fortalecimiento del sector perteneciente a las pequeñas y medianas empresas a través
de asistencia financiera y tecnológica, el impulso del comercio interregional y exterior,
el desarrollo de actividades paradiplomáticas y de cooperación internacional descentra-
lizada, el despliegue de medidas operativas de asistencia e inversión social sobre la base
de un programa regional de desarrollo y protección social que comprenda políticas de
vivienda, salud y discapacidad, deporte y educación y, por último, la búsqueda de un
grado equivalente de desarrollo sustentable, calidad de vida e igualdad de oportunidades
en todo el territorio nacional. (Farah et al., 2010:14-15).
En una serie de entrevistas realizadas durante la misión técnica previa a esta

investigación, los representantes de la Mancomunidad Trinacional Fronteriza del
Río Lempa (MTFRL) surgirieron como beneficios del proceso de paradiplomacia
transfronteriza que se encuentran desenvolviendo: la disminución del déficit pre-
supuestario para favorecer la creación de economías de escala en la obra y en con-
238
trataciones públicas, el aumento del peso relativo de los municipios que conforman
el grupo frente a sus propios Estados Nacionales y en la arena internacional para
la obtención de financiamiento, el fortalecimiento de sus capacidades proyectuales
para participar de diferentes convocatorias internacionales y el desarrollo de proce-
sos de planificación y planeamientos conjuntos en orden con la protección de los
bienes ambientales compartidos presentes en sus territorios.
Mientras que el asociacionismo ad intra contribuye a la gobernabilidad y el desa-
rrollo nacional, el asociacionismo ad extra canalizado a través de la paradiplomacia
transfronteriza contribuye a la gobernanza y desarrollo regional.
En términos de fortalecimiento de la gobernabilidad nacional, la vuelta de la
paz se constituyó en uno de los estímulos más importantes para el establecimiento y
renovación de las viejas propuestas de integración regional que, a su vez, ayudaban
a conservar la democracia, el Estado de derecho y la seguridad en el plano nacional
y regional. La integración regional (y el desarrollo de mecanismos de gobernanza
regional –como en casi todos los países de América Latina–, se constituía así en una
forma de garantizar la democracia interna y la plena vigencia del Estado de derecho
(a veces sólo funcional a tales efectos y no más, dejando pendiente la deuda del
desarrollo económico).
Como reconocieron varios autores, es en el marco del clima creado por Esquipulas
I y II que los Estados de la región suscribirán inicialmente el Protocolo de Tegucigalpa
en 1991, que reforma la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos
(ODECA) de 1962 y constitutivo del SICA, como así también la profundización de
ese proceso a travésdel Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica
en 1995, cuyo objetivo más importante es consolidar la región como una zona de
paz, libertad, democracia y desarrollo. El Protocolo de Tegucigalpa y el Tratado
Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica constituyen los principales ins-
trumentos normativos de la organización política e institucional de la comunidad
centroamericana.
El SICA no ha considerado la participación de las unidades subnacionales (muni-
cipios, mancomunidades) sino hasta muy avanzado el proceso de integración, con
la excepción del Plan Trifinio entre El Salvador, Honduras y Guatemala6. Este reco-
Desde la perspectiva de Rokael Cardona (2008), diversas experiencias que podrían conside-
6
rarse subnacionales vienen desarrollándose desde la Región Trifinio desde la década de 1970 hasta
lograr la suscripción, en 1986, del “Acuerdo de Cooperación Técnica de los Gobiernos de las
Repúblicas de Guatemala, Honduras y El Salvador con la Secretaría General de la Organización
de los Estados Americanos y el Instituto Interamericano de la Cooperación para la Agricultura
para la formulación de un Plan de Desarrollo Integral de la Región Fronteriza de los tres países”.
El primer plan que se formuló en el marco de este acuerdo se orienta en los dos sentidos com-
239
Nahuel Oddone
nocimiento es resultado de un largo proceso que apenas acaba de comenzar. Las

demandas de las autoridades locales y de las mancomunidades en forma vertical
ascendente, como por ejemplo las de la MTFRL , han generado un tardío pero irre-
nunciable reconocimiento de su actuación. Para lograrlo, la propia forma de trabajo
y articulación de las mancomunidades se ha presentado como un elemento clave al
momento de crear sinergia en pos de un fortalecimiento institucional ‘desde abajo’
de la integración regional y el desarrollo de estrategias de lobbying conjuntas.
Los municipios y las mancomunidades en la integración regional conllevan un
proceso centrífugo de fortalecimiento, en cuanto una mayor integración en el nivel
micro implica una mayor integración en el nivel macro y debería darse también el
proceso inverso, en sentido centrípeto, dado que un mayor fortalecimiento en el nivel
macro-integracional debería fortalecer la dimensión subestatal, debido a la recursi-
vidad organizacional del propio sistema. Un SICA fortalecido se constituye dialógica-
mente en municipios centroamericanos fortalecidos.
La integración “hacia dentro” y “hacia fuera”, busca el equilibrio territorial
necesario en el nivel nacional y en el nivel regional sobre la base de la igualdad de
oportunidades locales y la reducción de asimetrías. Es la relación más precisa entre
plementarios que marcarán el nacimiento del Plan Trifinio: por una parte, la conservación de
los recursos naturales como fundamento de una concepción integral del desarrollo y, por otro
lado, una visión de la integración fronteriza como un eslabón de la integración centroamericana
(lo que a la postre se constituiría en la idea de una “unidad ecológica indivisible” en beneficio
de las poblaciones locales). “El primer plan de desarrollo del Trifinio se oficializa en el mismo
año en el cual la Primera Reunión de Presidentes en Esquipulas I acuerda crear el Parlamento
Centroamericano. Un año después, en 1987 se suscribió, en aquella misma ciudad el histórico
Acuerdo de Esquipulas II. En cierta forma el Plan Trifinio es, desde lo local transfronterizo, la
nueva etapa de la integración regional que va a culminar en los años noventa con el Tratado
del Plan Trifinio” (Cardona, 2008:260). Para darle institucionalidad al proceso fronterizo (y
subnacional) que se venía desarrollando, en 1997 se suscribe y promulga “el Tratado entre las
Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras para la ejecución del Plan Trifinio”. El Tratado
es el marco legal que permite la ejecución de programas, proyectos e iniciativas trinacionales,
promoviendo la cooperación transfronteriza y el manejo sostenible de los recursos naturales com-
partidos; definiendo a la región como “una unidad ecológica indivisible, en la que sólo la acción
conjunta de los tres gobiernos podrá dar solución satisfactoria a la problemática de la población
del área y al manejo sostenible de sus recursos naturales”. El Tratado delimita el espacio geográ-
fico de acción en el territorio Trinacional y las competencias de los gobiernos en función de la
ejecución del mismo; institucionaliza a la Comisión Trinacional del Plan Trifinio conformada por
los Vicepresidentes de El Salvador y Guatemala y un Designado a la Presidencia de Honduras.
La Comisión cuenta con personalidad jurídica propia, con autonomía administrativa, financiera
y técnica, contando con una Secretaría Ejecutiva Trinacional. Es la máxima autoridad de carácter
regional Trinacional, encargada de tutelar la ejecución del Plan Trifinio” (Cardona, 2008:261). El
Plan Trifinio contribuirá a dar visibilidad a lo subnacional y fronteriza en Centroamérica.
240
el Estado y su sociedad civil, entre los canales nacionales-regionales y los canales

sociales-locales. Frente a esta situación, los gobiernos municipales han incorporado a
sus funciones tradicionales el diseño y la implementación de estrategias de desarrollo
local y el fortalecimiento de los lazos de solidaridad e integración regional a través de
la concertación y trabajo en red (las propias mancomunidades).
El SICA requiere de proyectos de integración tanto ‘hacia dentro’ como ‘hacia
fuera’, simbolizando así una mirada de complementariedad entre el desarrollo local
y la integración regional en pos de constituir la nueva base política sobre la cual
favorecer el fortalecimiento del empoderamiento político local y la estructura de un
proceso de gobernanza multinivel.
La propia institucionalidad del SICA, entendida como el conjunto de órganos,
organismos e instancias regionales, refleja adecuadamente la idea de un sistema
regional de organizaciones pero también de un sistema que otorga su espacio a los
denominados arreglos institucionales, mecanismos propicios para el reconocimiento
del componente subestatal en la integración regional.
En el esquema de la gobernanza multinivel, el eslabón de la cadena aún débil
–pero fundamental– sigue siendo el gobierno local como articulación de base. Sus
capacidades en términos de gestión pueden ser limitadas, pero –como se verá más
adelante– su fortaleza en términos de responsiveness y de convocatoria social suelen
ser fundamentales. Es por ello que se busca promover un claro reconocimiento de
lo subnacional en el proceso de integración centroamericano. El cuadro 1 resume
brevemente las potencialidades y criticidades del componente local en el SICA .
Cuadro 1. Análisis foda del componente local en el sica.

FORTALEZAS DEBILIDADES
• Autonomía municipal garantizada por las • Falta de mecanismos de sostenibilidad en las
Constituciones Nacionales de los países bajo articulaciones territoriales translocales
estudio. • Baja institucionalidad fronteriza (¿la experien-
• Identificación de procesos territoriales cia de la mtfrl es replicable?)
• Avances en materia de descentralización • Divergencias con las competencias municipales.
• Identidad y trayectoria funcional de algunas
mancomunidades
• Elevado liderazgo local de los alcaldes
• Base común de experiencias en materia de
seguridad democrática
• Premios de excelencia registrados en el
territorio.
241
Nahuel Oddone
OPORTUNIDADES AMENAZAS
• Fortalecimiento de las capacidades • Áreas y procesos territoriales que ya fueron

proyectuales locales objeto de la cooperación internacional con dife-
• Trabajo en red para el DEL rentes niveles de éxito
• Ordenamiento territorial fronterizo • Alta probabilidad que la agenda sea construida
• Transferencia de tecnologías por los cooperantes y no desde los procesos
• Medio ambiente, seguridad alimentaria y locales identificados
desarrollo rural como temas de la agenda • Falta de articulación con las políticas de inte-
territorial gración regional nacionales
• Las mancomunidades como modelo exitoso • Procesos políticos locales con elevado nivel
de articulación local en Centroamérica. de complejidad frente a amenazas tales como
corrupción, narcotráfico, tráfico de personas,
lavado de dinero, etcétera.

Códigos municipales centroamericanos: comparación en materia de legislación
municipal desde una perspectiva de paradiplomacia transfronteriza
En todos los países objeto de este estudio, los municipios tienen la opción de aso-
ciarse de forma voluntaria bajo el principio de autonomía a los efectos de desarrollar
intereses comunes o resolver problemas conjuntos con miras a satisfacer el bienestar
de sus poblaciones.
Bajo la forma de asociacionismo ad intra es posible ejecutar diferentes propuestas
de articulación estratégica, destacándose en algunos ordenamientos jurídicos nacio-
nales una normativa específica con respecto a las mancomunidades. No obstante
lo anterior, es de destacar el bajo nivel de una normativa que favorezca procesos de
asociacionismo y articulación ad extra, fundamental para los fenómenos fronterizos
y para sostener la integración regional centroamericana desde abajo.
La asociación de municipios, como persona jurídica nueva, adquiere su propia per-

sonalidad jurídica y cuenta con su propia organización interna y presupuesto.
Regularmente asume una o varias competencias otorgadas de común acuerdo por los
municipios miembros, y hasta puede crear a su vez otras personas jurídicas, como lo
serán las empresas públicas. Es decir, legalmente se le puede dotar de la potestad de
crear empresas o sociedades. (Hernández, 2009: XIV).
En general, podemos encontrarnos con dos modalidades de asociacionismo.

Las estructuras asociativas nacionales también conocidas como gremiales (Amhon,
242
Amunic, Amupa, ANAM, Comures, UNGL) y las asociaciones territoriales (manco-

munidades, federaciones, microrregiones, etcétera.) que incluyen estructuras confor-
madas dentro de los propios Estados nacionales (el alto número de mancomunidades
en el nivel nacional) y estructuras conformadas a escala interestatal (e intermunici-
pal) como el creciente número de mancomunidades fronterizas que surgen a pesar
de todos los límites y complicaciones jurídicas con las que todavía cuentan éstas
experiencias de articulación translocal 7. Una vez más, un enfoque de tipo funcional
prima sobre las limitaciones jurídicas.
Las mancomunidades son personas jurídicas de tipo asociativo, cuyo nacimiento
depende de los requisitos fijados por la ley. “Según Ramón Martín Mateo, en su
obra Entes locales complejos, son entidades locales con autonomía derivada de los
entes inmediatos que lo integran y tienen naturaleza pública y trascienden el factor
territorial, puesto que la moderna doctrina considera que atienden más a la eficacia
y eficiencia en la prestación de un servicio que al papel central que desempeña el
territorio en otros entes” (Bravo, 2001:113).
El asociacionismo municipal se ha convertido en una de las principales estrate-
gias en el fortalecimiento de las instituciones locales; tratándose de un proceso de
fortalecimiento institucional específico tendiente a crear capacidades de respuesta
conjuntas frente a los diferentes problemas del quehacer local. Se observa, asimismo,
una marcada tendencia hacia la incorporación de nuevos componentes temáticos a
partir de la multiplicación de intereses comunes en donde priman las denominadas
“trayectorias de cooperación”, es decir, al demostrarse el éxito de las figuras asocia-
tivas es probable que se dé un incremento directo de sus contenidos programáticos
y funciones.
El asociacionismo municipal en Centroamérica tiende a vigorizar la “integración
nacional” a partir de la articulación local y la disminución de asimetrías, pero no
necesariamente tiende a contribuir a la “integración regional desde abajo” más allá
de los límites del propio Estado.
En esta sección se estudiarán las características del asociacionismo municipal,
qué procesos concretos estimulan en el nivel nacional para poder reflexionar segui-
damente sobre la necesidad de repensar la integración translocal en el SICA, con
una serie de propuestas dirigidas al reconocimiento del asociacionismo municipal
transnacional o el asociacionismo intermunicipal fronterizo, como escalas efectivas
para fortalecer la integración regional desde abajo.
7
En algunos ordenamientos jurídicos nacionales, como por ejemplo los casos de Panamá y
Guatemala, se distingue específicamente dentro de las asociaciones territoriales de municipios a
las mancomunidades. Es de destacar que entre los especialistas consultados no es posible identifi-
car un consenso sobre si existen bondades o no debido a esta especial distinción.
243
Nahuel Oddone
Cuadro 2. Marco jurídico analizado para las asociaciones municipales

1. Creación, competencias y naturaleza jurídica
a) Potestad asociativa
b) Naturaleza y personalidad jurídica
c) Requisitos y procedimiento de creación
d) Finalidades
e) Alcances y limitaciones competenciales
2. Organización interna de la asociación
a) Asociaciones municipales tipificadas
b) Estructura interna y modo de funcionamiento
c) Alcances estatutarios
3. Funcionamiento de la asociación según su régimen jurídico
a) Régimen jurídico general (la determinación del régimen jurídico aplicable resulta fundamental
a efectos de especificar el marco de acción)
b) Régimen jurídico particular
4. Financiamiento
a) Cuota de los municipios asociados
b) Posibilidades de financiamiento público o privado
c) Grado de autonomía de la asociación
5. Deficiencias identificadas en el marco jurídico actual
6. Propuestas de reformas legislativas para la adaptación del marco jurídico
La metodología legal utilizada para el estudio comparado encuentra su inspiración y ha sido
reelaborada sobre la base del Documento titulado “Análisis del Marco Normativo y Construcción
de Propuestas Legales para el Fortalecimiento del Asociacionismo Municipal” (aecid y Fundación
demuca, San José de Costa Rica, 2009).
Marco jurídico de las asociaciones municipales en Costa Rica

El caso costarricense presenta varias dificultades pues, en general, el marco jurídico
no es claro porque el articulado que presenta el Código Municipal cuenta con lagu-
nas que han sido cubiertas sólo parcialmente por la jurisprudencia. La forma común
de identificar a las asociaciones es bajo la denominación de “federaciones”.
Las federaciones tienen naturaleza jurídica de entes públicos de régimen local
no territoriales o como entes públicos de segundo grado de base asociativa, cuya
personalidad y capacidad les fue otorgada de forma genérica.
Como menciona Hernández Rodríguez (2009:26):
244
El reconocimiento expreso de esta potestad de asociarse está en los artículos 10 y 86 del

Código Municipal. Sin embargo, se puede mencionar que, en general, el derecho de aso-
ciación es reconocido por el artículo 25 de la Constitución política, que se refiere al derecho
de asociación como un derecho de los habitantes de la República sin mencionar expresa-
mente que se trate de un “derecho” de las instituciones públicas o más específicamente de
los gobiernos locales, se entiende que estos también pueden ejercer la potestad.
Creación, competencias y naturaleza jurídica
Potestad asociativa
En cuanto a la potestad asociativa, la Constitución política de Costa Rica menciona
en su art. 25: “Los habitantes de la República, tienen derecho de asociarse para fines
lícitos. Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna” y en su art.
170 que: “Las corporaciones municipales son autónomas”.
Por su parte, el Código Municipal también hace referencia a la potestad asociativa
en su articulado.Art.2. “La municipalidad es una persona jurídica estatal, con patri-
monio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de
actos y contratos necesarios para cumplir sus fines”. Art.4. “La municipalidad posee
la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución
política. Dentro de sus atribuciones se incluyen: (…) f.- Concertar, con personas o
entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones”. Art. 9.“Las municipalidades podrán pactar entre
sí convenios cuyo objeto sea facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos
o su administración, a fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones”.
Art.10.“Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones;
sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales
regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de
estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, debe-
rán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el nombra-
miento de los representantes”.
Naturaleza y personalidad
Dada por los propios estatutos de las federaciones y confederaciones, los que deben
ser publicados en La Gaceta.
Requisitos y procedimiento de creación

Plasmados en los Art. 11 y 13 del Código Municipal. Art.11. “Previo estudio de fac-
tibilidad, los convenios intermunicipales requerirán la autorización de cada Concejo,
245
Nahuel Oddone
la cual se obtendrá mediante votación calificada de dos terceras partes de la totali-

dad de sus miembros. Estos convenios tendrán fuerza de ley entre las partes” .Art.
13.“Son atribuciones del Concejo: (…) q) Autorizar las membrecías ante entidades
nacionales y extranjeras, públicas o privadas, que estime pertinentes para beneficio
del cantón”.
Finalidades
Suelen ser muy generales. Los convenios tienen por objeto facilitar y posibilitar el
cumplimiento de sus objetivos o su administración en particular o lograr una mayor
eficacia y eficiencia en sus acciones.
Alcances y limitaciones competenciales

Estos aspectos se incluyen en los estatutos que aprueban las partes donde se estable-
cen la organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como
las cuotas que deberán ser aportadas.
Organización interna de la asociación
Asociaciones municipales tipificadas

No hay una tipificación taxativa pero la misma se puede construir de acuerdo con
las posibilidades concretas de asociación.
Las municipalidades se pueden asociar con:
1. Personas o entidades nacionales o extranjeras.
2. Asociarse entre sí
3. Integrarse en federaciones y confederaciones.
Estructura interna y modo de funcionamiento

Art. 10.- “Sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los
cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento
de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto,
deberán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el nom-
bramiento de los representantes”.
Alcances estatutarios
En los estatutos se establecen la organización, administración y el funcionamiento
de estas entidades y las cuotas que deben aportar.
246
Funcionamiento de la asociación
a) Régimen jurídico general

No se encuentra especificado.
b) Régimen jurídico particular

Financiamiento
a) Cuota de los municipios asociados

Queda sujeto a los estatutos que aprueben las partes, no están definidos en el Código
Municipal.
b) Posibilidades de financiamiento público o privado.

Definidas en el Art. 86.“Las municipalidades y cualesquiera formas de asociación
entre ellas podrán celebrar toda clase de préstamos. Los préstamos requerirán la
aprobación de al menos dos terceras partes de la totalidad de los miembros del
Concejo Municipal respectivo. Los préstamos de asociaciones municipales requeri-
rán aprobación de todas las municipalidades participantes”.
c) Grado de autonomía de la asociación

Deficiencias identificadas en el marco jurídico actual

No existen reglas claras en el Código Municipal que permitan determinar el funcio-
namiento de las asociaciones.
Propuestas de reformas legislativas para la adaptación del marco jurídico

Se hace necesario crear un capitulo que defina y regule de manera clara la creación,
funcionamiento y organización de las asociaciones municipales.
Marco jurídico de las asociaciones municipales en El Salvador

El marco jurídico que regula las mancomunidades o asociaciones municipales en
El Salvador es la Constitución de 1983 y el Código Municipal de 1986, reformado al
menos en doce ocasiones hasta la fecha.
247
Nahuel Oddone
En El Salvador, el término mancomunidad ha ido adquiriendo mayor recono-

cimiento práctico en la medida de una consolidación paulatina de la gestión inter-
municipal como alternativa para la resolución de problemas municipales y a par-
tir de los intercambios de experiencias y buenas prácticas. Se trata de un concepto
empleado indistintamente junto a otras expresiones como microrregión o asociación
de municipios.
El Código Municipal salvadoreño contempla la necesidad y posibilidad que tie-
nen dos o más municipios de asociarse solidariamente para defender y alcanzar fines
comunes, buscando mejorar su eficacia y eficiencia mediante una entidad de coo-
peración intermunicipal. Para ello, se delegan funciones y competencias a dichas
asociaciones, mediante el establecimiento de estatutos y reglamentos que delimitan
las actividades derivadas a la mancomunidad.
Las mancomunidades surgen como instancias intermunicipales apropiadas para
el impulso de intereses comunes; la gestión y negociación de recursos, proyectos
u objetivos conjuntos; la prestación eficiente de servicios públicos y el aprovecha-
miento de recursos naturales; entre otros aspectos8. Por lo tanto, si los municipios
integrantes lo establecen en sus estatutos, también pueden convertirse en instancias
articuladoras de desarrollo local, integral y sostenible, así como en un espacio pro-
picio para fomentar una gestión del territorio más descentralizada junto con una
mayor racionalización de la inversión pública9.
En la Constitución Política, en la Sección Segunda sobre “Las Municipalidades”,
se destacan los siguientes artículos:
Art. 203.- “Los Municipios serán autónomos en lo económico, en lo técnico y en
lo administrativo, y se regirán por un Código Municipal, que sentará los principios
generales para su organización, funcionamiento y ejercicio de sus facultades autóno-
mas. Los Municipios estarán obligados a colaborar con otras instituciones públicas
en los planes de desarrollo nacional o regional”.
Art. 207.- “(…) Las Municipalidades podrán asociarse o concertar entre ellas
convenios cooperativos a fin de colaborar en la realización de obras o servicios que
sean de interés común para dos o más Municipios”.
La cooperación intermunicipal puede ir más allá de las mancomunidades y las asociaciones

8
de municipios. El artículo 11 del Código Municipal permite a los Concejos Municipales celebrar
acuerdos para la creación o constitución de entidades descentralizadas, empresas, fundaciones,
sociedades y otras instancias (normalmente ligadas a la prestación de servicios públicos), que
procure la generación de economías de escala en la gestión y mejore la eficiencia y la calidad del
servicio.
Compatible con el concepto de integración regional descentralizada, entendido como un
9
proceso participativo interregional y multiactoral.
248
En cuanto al Código Municipal, es el Capítulo II “De la Asociatividad de los

Municipios” el que menciona las particularidades y características de los fenómenos
asociativos.
Potestad asociativa
En El Salvador, por imperio del art. 203 de la Constitución, todos los municipios
son autónomos en lo económico, en lo técnico y en lo administrativo y, por impe-
rio del art. 207, se hace manifiesta su capacidad asociativa. Por su parte, el Código
Municipal expresa en su art. 11 que: “Los Municipios podrán asociarse para mejorar,
defender y proyectar sus intereses o concretar entre ellos convenios cooperativos a fin
de colaborar en la realización de obras o prestación de servicios que sean de interés
común para dos o más municipios”.
Naturaleza y personalidad jurídica

Los municipios de El Salvador, por las potestades conferidas en el Código Municipal,
cuentan con la posibilidad de asociarse para crear asociaciones de municipios o man-
comunidades; las mismas son consideradas entes de derecho público.

“Art. 13.- Las asociaciones o entidades creadas de conformidad a este Código, goza-
rán de personalidad jurídica otorgada por el o los municipios, en la respectiva acta
de constitución. En dicha acta se incluirán sus estatutos, los cuales se inscribirán
en un registro público especial que llevará la Corporación de Municipalidades de
la República de El Salvador, y deberá publicarse en el Diario Oficial, a costa de las
asociaciones o entidades creadas. La participación en este tipo de entidades obligará
y comprometerá patrimonialmente a las municipalidades que hubieren concurrido a
su constitución en la medida y aportes señalados en los estatutos respectivos”.
La investigadora Magally Hernández Rodríguez (2009) sintetiza los requisitos
de la siguiente forma: Acuerdo del Concejo Municipal, Acta Constitutiva donde se
incluyan los estatutos, inscripción de los estatutos en el registro público a los efectos
que lleva Comures y la publicación en el Diario Oficial. Además, son requeridas las
credenciales que otorga el Tribunal Supremo Electoral para acreditar el compromiso
y la capacidad jurídica para obligarse.
249
Nahuel Oddone
Finalidades
La investigadora anteriormente mencionada sostiene que hay que hacer una lectura
global de los arts. 70 (unificación y cobro de las tarifas de determinadas tasas y
contribuciones), 89 (contratar o convenir la recaudación de sus ingresos con otros
municipios, con el Órgano Ejecutivo del Estado, instituciones autónomas, bancos
y empresas nacionales, mixtas y privadas) y 110 (carrera administrativa) del Código
Municipal para interpretar las finalidades de las mancomunidades.

Las competencias de las asociaciones de municipios pueden ser las mismas que las
de los municipios, siempre que medie al acto de delegación correspondiente y no se
trate de la atribución de potestades de imperio (potestad tributaria, de creación de
empresas públicas, etcétera). De todas las competencias municipales, las que se pue-
den delegar son aquellas relacionadas con la prestación de servicios públicos munici-
pales y deben estar fijadas en los estatutos de la asociación.
Organización interna de la Asociación

Según los especialistas salvadoreños, es posible distinguir dos tipos: las asociaciones
municipales de tipo gremial como la propia Comures y los Consejos Departamentales
de Alcaldes y las asociaciones de desarrollo o territoriales.

No existe una norma específica que indique cuáles deben ser las estructuras, por ello
hay que recurrir al estudio de cada estatuto.
Se encuentran mencionados en el Art. 14 del Código Municipal: “Los Estatutos de las
asociaciones o entidades municipales deberán contener como mínimo: a) El nom-
bre, objeto y domicilio de la entidad que se constituye; b) Los fines para los cuales se
crea; c) El tiempo de su vigencia; d) Los aportes a que se obligan los municipios que
la constituyan; e) La composición de su organismo directivo, la forma de designarlo,
sus facultades y responsabilidades; f) El procedimiento para reformar o disolver la
entidad y la manera de resolver las divergencias que puedan surgir, en relación a su
gestión y a sus bienes; g) La determinación del control fiscal de la entidad por parte
de los municipios creadores y de la Corte de Cuentas de la República”.
250
Funcionamiento de la Asociación
Régimen jurídico general

El Código Municipal no específica cuál es el régimen jurídico general de las asocia-
ciones municipales. No obstante, el mismo puede inferirse a partir del art. 13: “Las
asociaciones o entidades creadas de conformidad a este Código”.
Régimen jurídico particular

El Salvador, como Panamá, reconoce en su ordenamiento jurídico la posibilidad de
que las asociaciones de municipios puedan crear por sí mismas otro tipo de perso-
nas jurídicas, como por ejemplo las empresas públicas. El Código Municipal en su
art. 12 reconoce que: “Los municipios individuales o asociados con otros, podrán
crear entidades descentralizadas, asociaciones con participación de la sociedad civil
y del sector privado, fundaciones, empresas de servicios municipales o de aprovecha-
miento o industrialización de recursos naturales, centros de análisis, investigación e
intercambio de ideas, informaciones y experiencias, para la realización de determi-
nados fines municipales”.
Financiamiento
Cuota de los municipios asociados

Nuevamente es el art. 13 del Código Municipal al que debemos referirnos al indicar
que: “La participación en este tipo de entidades obligará y comprometerá patrimo-
nialmente a las municipalidades que hubieren concurrido a su constitución en la
medida y aportes señalados en los estatutos respectivos”. Por su parte, el art. 14
inc. d) menciona que: “Los Estatutos de las asociaciones o entidades municipales
deberán contener como mínimo: d) Los aportes a que se obligan los municipios que
la constituyan”.
Posibilidades de financiamiento público o privado

Uno de los problemas ligado al desarrollo y fortalecimiento institucional de las aso-
ciaciones de municipios es la cuestión económica, ya que los municipios que las cons-
tituyen generalmente aportan muy poco para el funcionamiento y para la puesta en
marcha de proyectos que permitan elevar la calidad de vida de los habitantes de las
comunidades. Cabe destacar que del Presupuesto General de la Nación, sólo 7% es
destinado al apoyo de los municipios, de acuerdo con el art. 1 de la Ley de Creación
del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios (Fodes).
251
Nahuel Oddone
La ley del Fodes destaca en sus primeros artículos: Art. 1.- “Créase el Fondo
para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios de El Salvador, que podrá
denominarse Fodes, el cual estará constituido por: Un aporte anual del Estado igual
a siete por ciento de los ingresos corrientes netos del presupuesto del Estado, a partir
del ejercicio fiscal del 2005, que deberá consignarse en el mismo en cada ejercicio
fiscal, y entregado en forma mensual (…). El cual podrá financiarse con: a) Los
subsidios y aportes que le otorgue el Estado; b) Aportes y donaciones; c) Préstamos
externos e internos y d) Bonos u otros ingresos que por cualquier concepto reciba” y
Art. 2.-“El manejo del fondo Municipal a que se refiere el artículo anterior, estará a
cargo del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (Isdem)…”
El acceso al financiamiento por parte de las municipalidades está sujeto a una
ley que regula el endeudamiento público municipal, y tiene por objeto establecer
los requisitos que deben satisfacerse para la contratación, registro y control de las
obligaciones financieras que constituyen la deuda pública municipal10.
Por otro lado, también resulta de interés considerar las oportunidades ofreci-
das por el denominado Fondo de Inversión Social (FIS). La propia Ley de Creación
del FIS sostiene en su art. 3 que: “El objetivo fundamental del FIS es promover la
generación de riquezas y el desarrollo local con la participación de los Gobiernos
Municipales, las Comunidades, la Empresa Privada y las Instituciones de Gobierno
Central, que implementen proyectos de infraestructura social y económica. Los
proyectos y programas deben formar parte de las prioridades de las comunidades
y los gobiernos locales”.
Las municipalidades tienen la potestad legal de gestionar empréstitos, ya sea con
instituciones públicas como privadas; potestad que han ido adquiriendo de forma
sistemática. Si los municipios que son fuente de creación de las Asociaciones de
Municipios cuentan con las facultades anteriormente señaladas en las leyes citadas,
las asociaciones como tales también son sujetos de crédito, pudiendo a acceder a
préstamos en las condiciones generalmente exigidas.
Grado de autonomía de la Asociación

La autonomía presupuestaria se encuentra garantizada para las asociaciones, aunque
cada presupuesto debe ser aprobado por los Concejos Municipales de cada uno de
Por deuda pública municipal se entienden todos aquellos créditos cuyos vencimientos sean
10
mayores de un año y como deuda de corto plazo, aquellas cuyo vencimiento sea menor o igual
a un año.
252
los municipios consorciados. Hernández Rodríguez (2009) hace notar que en El

Salvador no está contemplada expresamente la posibilidad de que las asociaciones
puedan crear impuestos, generar sus propios recursos o estar sujetas a crédito.

Aún cuando la legislación municipal regula la facultad que tienen los municipios
para asociarse con otros municipios, existen limitantes. El asociacionismo que se
señala el art. 11 del Código Municipal, en sentido estricto, no contempla la figura de
la mancomunidad pues no aparece mencionada. La legislación municipal salvado-
reña adolece del andamiaje jurídico necesario para fomentar la integración centroa-
mericana desde abajo, a pesar de que en la práctica se dan experiencias que podrían
ser consideradas las puntas de iceberg de procesos de integración en sentido bottom
up. La modificación de los marcos normativos es fundamental para que el enfoque
legal contemple el enfoque funcional en curso.

El Código Municipal en lo que concierne al asociacionismo según los art. 11, 12,
13, 14 presenta en su redacción, según un grupo de juristas, una “concepción cen-
tralista” que limita que los municipios puedan asociarse con otros municipios que
no sean del mismo territorio nacional; imposibilitando, de esta manera, cualquier
proceso de integración que vaya más allá de las fronteras.
Desde la realidad encontrada en la legislación salvadoreña, se propone impulsar
iniciativas de reforma al Código Municipal, en su art. 12, en el sentido de facilitar el aso-
ciacionismo de los municipios salvadoreños con municipios de otros países limítrofes.
Las modificaciones que consideramos pertinentes realizar dentro del Código Municipal
salvadoreño atañen al Capítulo II titulado “De la asociatividad de los Municipios”:
Art. 11.- Los Municipios podrán asociarse entre sí o con otras entidades nacio-
nales o extranjeras, para mejorar, defender y proyectar sus intereses o concretar entre
ellos convenios cooperativos a fin de colaborar en la realización de obras o prestación
de servicios que sean de interés común para dos o más Municipios.
Art. 12.- Los municipios individuales o asociados con otros, podrán crear enti-
dades descentralizadas, asociaciones con participación de la sociedad civil y del sec-
tor privado, fundaciones, empresas de servicios municipales o de aprovechamiento
o industrialización de recursos naturales, centros de análisis, investigación e inter-
cambio de ideas, informaciones y experiencias, para la realización de determinados
fines municipales.
253
Nahuel Oddone
Art. 12 bis: Con el fin de estimular la integración centroamericana, los Municipios

y las Asociaciones Municipales y/o Mancomunidades, impulsarán procesos locales y
regionales de integración económica territorial y de desarrollo fronterizo.
Marco jurídico de las asociaciones municipales y de las mancomunidades en

Guatemala
En Guatemala, desde la entrada en vigencia el nuevo Código Municipal en el año
2002 (Decreto 12-2002)11, existen dos modalidades de asociacionismo municipal
bien diferenciadas: las asociaciones de municipalidades, que en realidad son aso-
ciaciones de alcaldes, y las Mancomunidades de Municipios, que son asociaciones
de municipios, integradas por las corporaciones municipales, las cuales tienen un
concepto más amplio y orientado hacia el desarrollo local, territorial.
El Código Municipal que estuvo vigente hasta el año 2002, hacía mención única-
mente a la Asociación de Municipalidades de forma escueta12 y no incluía la figura
de las mancomunidades. El nuevo Código Municipal amplía el concepto sobre la
asociación de municipalidades e incluye un capítulo especial sobre las mancomuni-
dades de municipios.
En su artículo 10 establece que:
las municipalidades podrán asociarse para la defensa de sus intereses y el cumplimiento

de sus fines generales y los que garantiza la Constitución Política de la República, y en
consecuencia, celebrar acuerdos y convenios para el desarrollo común y el fortalecimiento
institucional de las municipalidades (….) se constituirán para la defensa de sus intereses
municipales, departamentales, regionales o nacionales y para la formulación, ejecución y
seguimiento de planes, programas, proyectos o la planificación, ejecución y evaluación
en la ejecución de obras o la prestación de servicios municipales. Las Asociaciones de
Municipalidades a nivel departamental, regional o nacional se regirán por las disposicio-
nes del presente Código y los estatutos que se les aprueben, pero en todo caso, las munici-
palidades que las integran estarán representadas por el alcalde o por quien haga sus veces.
El Código Municipal vigente, Decreto 12-2002 (reformado por el Decreto 22-2010) fue
11
promulgado por el Congreso de la República el dos de abril del año dos mil dos. Sancionado por
el Organismo Ejecutivo el nueve de mayo del año dos mil dos. Con vigencia a partir del 18 de
mayo de 2002.
12
Art. 9. “Asociación de municipalidades. Las municipalidades podrán asociarse para la
defensa de sus intereses y el cumplimiento de los distintos fines que garantiza la Constitución
Política de la República, y en consecuencia, celebrar acuerdos y convenios para el desarrollo
común” (Código Municipal, Decreto 58-88. Estuvo vigente por 14 años, del 20 de octubre de
1988 al 1 de julio 2002).
254

La mancomunidad de municipios es una nueva figura creada en el Código Municipal
vigente desde el año 2002 y responde en parte a una necesidad sentida por los acto-
res del municipio, entre ellos los gobiernos locales.
Potestad asociativa
La potestad asociativa de las municipalidades tiene su fundamento en el artículo 30
de la Constitución Política de la República, que reconoce el derecho de libre asociación
y el artículo 10 del Código Municipal ya analizado. Por su parte, los artículos 49, 50,
51, 68 y 73 del Código Municipal se refieren a la asociación de los municipios en
mancomunidades. El Código Municipal cuenta con el capítulo II dedicado específi-
camente a la asociación de municipios en mancomunidades, compuesto por los arts.
49, 50 y 51; así como también los arts. 68 sobre las competencias del municipio y 73
sobre la forma de prestación de los servicios públicos municipales.

Según el artículo 10 del Código Municipal, “Las asociaciones formadas por muni-
cipalidades tendrán personalidad jurídica propia y distinta de cada municipa-
lidad integrante”. Pero el art. 49 del Código Municipal define específicamente las
mancomunidades.
Las mancomunidades de municipios son asociaciones de municipios que se ins-
tituyen como entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, cons-
tituidas mediante acuerdos celebrados entre los concejos de dos o más municipios,
de conformidad con este Código, para la formulación común de políticas públicas
municipales, planes, programas y proyectos, así como la ejecución de obras y la pres-
tación eficiente de servicios municipales. Además podrán cumplir aquellas compe-
tencias que le sean descentralizadas a los municipios, siempre que así lo establezcan
los estatutos y los Concejos Municipales lo hayan aprobado.
Como se observa, las mancomunidades están dedicadas más al desarrollo local,
constituyen entidades territoriales autónomas y un espacio intermedio entre el Estado
y el municipio para la descentralización de competencias de la administración pública.
Las mancomunidades tienen personería jurídica propia, diferente de la de las
municipalidades y de las asociaciones de municipalidades. La obtención de la
personería jurídica de las mancomunidades está descentralizada, pues se obtiene
en la municipalidad donde fue constituida. Así lo establece el art. 51 del Código
Municipal, inciso e): “Las mancomunidades y sus respectivos representantes legales
se registrarán en la Municipalidad en donde fueron constituidas”.
255
Nahuel Oddone

Los requisitos y el procedimiento de creación de la mancomunidad de municipios
son los siguientes, según el art. 51 del Código Municipal (Decreto 12-2002)13:
a) Hacer constar la voluntad de cada municipio de constituirse en mancomunidad

mediante Certificación del punto de Acta de la Sesión celebrada por cada Concejo
Municipal que así lo acredite;
b) Los estatutos de las mancomunidades deberán ser elaborados por los alcaldes, conceja-
les y síndicos designados, de la totalidad de los municipios promotores de la mancomuni-
dad, constituidos en asamblea de municipios por mancomunarse;
c) Cada Concejo Municipal de los municipios mancomunados aprobará la constitución
de la mancomunidad y sus respectivos estatutos mediante acuerdo tomado por lo menos
con las dos terceras partes del total de sus integrantes. Del referido Acuerdo Municipal
se extenderá certificación del Punto de Acta de la Sesión celebrada por cada Concejo
Municipal.
d) Los estatutos de mancomunidad deberán contener al menos los siguientes aspectos:
1) El nombre, objeto, domicilio de la mancomunidad; 2) Municipios que constituyen la
mancomunidad; 3) Los fines para los cuales se crea; 4) El tiempo de su vigencia; 5) El
aporte inicial de cada uno de los municipios que la crean y la cuota ordinaria inicial; 6) La
facultad de la asamblea general de aumentar las cuotas ordinarias y de establecer cuotas
extraordinarias; 7) La composición de los Órganos Directivos de la Mancomunidad, la
forma de designarlos, sus atribuciones, responsabilidades y tiempo que durarán en sus
cargos, los cuales serán en función del cargo que desempeñen; 8) La forma de designar el
Gerente de la Mancomunidad y sus funciones y atribuciones; 9) El procedimiento para
reformarla o disolverla, y la manera de resolver las divergencias que puedan surgir con
relación a su gestión y a sus bienes; 10) Los mecanismos de control de la mancomunidad.
Finalidades
Las municipalidades se asocian para la defensa de sus intereses y el cumplimiento
de sus fines generales y los que garantiza la Constitución Política de la República, y
en consecuencia, celebrar acuerdos y convenios para el desarrollo común y el forta-
lecimiento institucional de las municipalidades. Se constituyen para la defensa de
sus intereses municipales, departamentales, regionales o nacionales y para la formu-
lación, ejecución y seguimiento de planes, programas, proyectos o la planificación,
ejecución y evaluación en la ejecución de obras o la prestación de servicios munici-
pales. Las finalidades específicas de las mancomunidades son: por un lado, la formu-
lación común de políticas públicas municipales, planes, programas y proyectos, así
como la ejecución de obras y la prestación eficiente de servicios municipales y, por
Reformado por el Decreto 22-2010 del Congreso de la República.

13
256
el otro, el cumplimiento de aquellas competencias que le sean descentralizadas a los

municipios.

En las materias que son de su competencia, las mancomunidades tienen amplios
alcances y las reformas contenidas en el Decreto 22-2010 ampliaron sus competencias
y fortalecieron su autonomía, instituyéndolas como entidades de derecho público.

Después de ocho años de experiencia, las mancomunidades de municipios tienen un
régimen jurídico mejor definido.

Las mancomunidades tienen una estructura interna bien definida, la cual está regu-
lada en términos generales en los arts. 49 y 51 del Código Municipal: Los órganos de
gobierno de las mancomunidades son: a) la Asamblea General, integrada por alcal-
des, los concejales y/o síndicos que determine cada Concejo Municipal de los muni-
cipios que forman la mancomunidad; b) la Junta Directiva electa por la Asamblea
General y que actuará conforme a las disposiciones de esta última; c) La Gerencia,
como órgano técnico de la mancomunidad.
El Código Municipal, con las reformas del Decreto 22-2010, fortalece la autonomía
de las mancomunidades, dándoles amplitud en cuanto a sus fines y competencias y la
facultad de regularse por sus estatutos y el propio Código Municipal: “Los municipios
tienen el derecho de asociarse con otros, en una o varias mancomunidades. Las manco-
munidades se regirán según lo establecido en este Código y sus estatutos” (Articulo 50).
Si bien agrega que “No podrán comprometer a los municipios que la integran más allá
de los límites señalados en sus estatutos”, no limita el alcance mismo de los estatutos.
De esa cuenta durante este año (2012) hay seis mancomunidades que manejan un pre-
supuesto para agua y saneamiento de 60 millones de dólares, siendo 20% aporte de las
propias mancomunidades14 y 80% recursos de donación de la Cooperación Española.
Este aporte de las mancomunidades lo obtienen a partir de las transferencias de rango

14
constitucional y legal que reciben mensualmente del Ministerio de Finanzas Públicas, las cuales
están reguladas en los arts. 118 al 124 del Código Municipal.
257
Nahuel Oddone

El régimen jurídico general de las mancomunidades está contenido en el capítulo II
del Código Municipal, arts. 49, 50 y 51 del Código Municipal, y en los arts. 68 y 73
del mismo Código.

El régimen jurídico particular de las mancomunidades corresponde a la naturaleza
específica de cada mancomunidad, regulada en sus respectivos estatutos.
Financiamiento

Los municipios asociados se comprometen a aportar una cuota para el funciona-
miento de la mancomunidad, tal como se fija en los estatutos. Para proyectos de
inversión, las mancomunidades pueden aportar recursos de las transferencias que por
constitución y por ley les corresponden a los municipios, siendo éstas: 10% constitu-
cional regulado en el artículo 257 de la Constitución, el 1.5% del Impuesto al Valor
agregado para la Paz (IVA PAZ), el impuesto de petróleo y el impuesto de circulación
de vehículos. Además pueden hacer aportes de los fondos recaudados del Impuesto
Único sobre Inmuebles (impuesto territorial) cuando las municipalidades lo recau-
dan. Hay varias experiencias sobre la gestión de inversión de las mancomunidades.

Las posibilidades de financiamiento del sector público son amplias, no hay restric-
ciones expresas. Tampoco las hay en cuanto a las posibilidades de financiamiento
privado, pues las mancomunidades pueden organizar empresas mixtas (público-pri-
vadas) o establecer empresas privadas de gestión publica15.
Grado de autonomía de la asociación

Las mancomunidades ya gozaban de alto grado de autonomía desde su creación en
2002. Con las reformas de 2010, mediante el Decreto 22-2010, se fortalece amplia-
mente la autonomía de las mancomunidades.
Es el caso de la empresa Corredor Tecnológico de Guatemala S.A., en la cual nueve man-

15
comunidades son accionistas del 100% del capital de esta empresa.
258

No se hace referencia expresa a las formas de financiamiento de la inversión pública,
que de hecho han realizado las mancomunidades; no hay mandatos sobre la par-
ticipación de las mancomunidades en asociaciones que fortalezcan la integración
centroamericana desde los territorios, incluyendo la integración transfronteriza.

Agregar un artículo en el capítulo ii del Código Municipal referente a las formas de
financiamiento de la inversión pública y el financiamiento de la transferencia de com-
petencias a la mancomunidad.
Incluir otro artículo con mandato a las mancomunidades para establecer relaciones
de cooperación bilateral y multilateral con mancomunidades u otras formas de asocia-
ción similares que fortalezcan la integración centroamericana desde los territorios, y el
desarrollo transfronterizo con los estados mexicanos fronterizos con Guatemala.
Marco jurídico de las asociaciones municipales en Honduras

El marco jurídico en cual se enmarcan las mancomunidades o asociaciones muni-
cipales es la Ley de Municipalidades, específicamente el decreto No. 143-2009, que
contiene las últimas reformas que se le hicieron a la ley de 1993. Dicho marco se
encuentra detallado en el Capítulo II “De Las Mancomunidades o Asociaciones
voluntarias de Municipios”.
Potestad asociativa
Es exclusiva de las corporaciones municipales como órgano de gobierno del muni-
cipio.Art. 20-B. (Adicionado por Decreto No. 143-2009) “Las Municipalidades
podrán pertenecer a más de una mancomunidad o asociación, siempre y cuando
prevalezcan objetivos, intereses y beneficios comunes para las poblaciones que repre-
sentan y, que tengan capacidad para cumplir con las obligaciones financieras de los
aportes para su organización y funcionamiento, y de cualquier otra relacionada con
la gestión de la mancomunidad o asociación”.

Art. 20-A. (Adicionado por Decreto No. 143-2009) “Como modalidades asocia-
tivas, la mancomunidad o asociación de municipios se define como una entidad
259
Nahuel Oddone
territorial local, auxiliar y subordinada a los municipios miembros, sujeta al derecho

público y exclusivamente gestora y ejecutora por delegación, de programas, proyec-
tos y servicios de interés prioritario, que permiten a sus miembros abordar de manera
conjunta problemas que no pueden afrontarse individualmente”.

Para la creación es necesario el voto afirmativo de los dos tercios de los miembros de
la Corporación Municipal y proceder en conjunto a la elaboración de los estatutos
que plasmen objetivos y atribuciones.
Art. 20. (Según reforma por Decreto No. 143-2009) “Las municipalidades, con
el voto afirmativo de los dos tercios de los miembros de la Corporación Municipal,
podrán mancomunarse o asociarse voluntariamente bajo cualquier forma entre sí
para el mejor cumplimiento de sus objetivos y atribuciones”.
Finalidades
Son aquellas que se encuentran definidas en los estatutos.

Art. 20-C. (Adicionado por Decreto No. 143-2009) “Los Acuerdos Municipales que
aprueban la creación de una mancomunidad o asociación son normas con fuerza de
ley en el territorio correspondiente por lo que ostentan la naturaleza de instrumentos
jurídicos municipales”.
Los alcances competenciales se derivan de los estatutos de cada mancomunidad.

En el ordenamiento jurídico hondureño no se encuentra referencia alguna o distin-
ción particular con la que pueda inferirse una tipología respecto a las asociaciones
o mancomunidades. Por ello, se encuentran -en general- permitidas las asociaciones
nacionales y territoriales (subnacionales).
Si bien no se trata de una tipología, se hace expresa mención a la particularidad de
las mancomunidades fronterizas cuando se menciona en el Art. 20-G. (Adicionado
por Decreto No. 143-2009) “Los casos de municipios fronterizos que pretendan aso-
ciarse con municipios de otros países requerirán la consulta previa al Poder Ejecutivo
por medio de las Secretarías de Estado en los Despachos de Gobernación y Justicia
y Relaciones Exteriores, canalizada a través de la Asociación de Municipios de
260
Honduras (Amhon)”. Así, se genera un mecanismo específico de diálogo, consulta y

conformación para las mancomunidades fronterizas pero reconociendo la base para
un proceso de integración regional desde abajo a partir de la conformación de lo que
podría constituirse en una suerte de “microrregiones de integración”16.

La estructura interna es definida por la Junta Directiva de la Mancomunidad que
está formada por miembros de las corporaciones municipales al igual que el modo
específico de funcionamiento.
Art. 20-D. (Adicionado por Decreto No. 143-2009) “Cada asociación o man-
comunidad emitirá su Estatuto General de Organización, Funcionamiento y
Atribuciones como instrumento normativo principal y podrá, además, formular
normas complementarias para regular su actividad formal y material con igual obli-
gatoriedad para su cumplimiento.
El Acuerdo de la Corporación Municipal que dispone y aprueba la creación de
la asociación o mancomunidad y su integración como municipalidad miembro, así
como el Acta Constitutiva firmada por los alcaldes miembros y el Estatuto General
de Organización, Funcionamiento y Atribuciones, deberán ser inscritos en un
registro especial que creará al efecto la Secretaría de Estado en los Despachos de
Gobernación y Justicia.
Art. 20-E. (Adicionado por Decreto No. 143-2009):
Toda mancomunidad o asociación contará con una Junta Directiva como órgano
de dirección superior, integrada por los Alcaldes miembros y presidida por el Alcalde
que designen estos por mayoría simple, todos con derecho a voz y voto. Asimismo,
16
En el Documento CeSPI “Conceptualización de la Cooperación Fronteriza en el Sistema
de la Integración Centroamericana” (2011) se ha realizado el esfuerzo metodológico para la cons-
trucción del concepto de microrregiones de integración fronteriza. La misma se entiende como
“una microrregión de integración -entendida como un área que incluye territorios fronterizos
de dos o más países miembros del SICA- implica una gobernanza que involucre los varios niveles
institucionales: los gobiernos nacionales de los Estados colindantes cuyas políticas determinan el
grado de apertura e interacción de los límites fronterizos; los gobiernos locales que administran
las áreas fronterizas dentro de los límites nacionales; y el organismo de la integración regional,
el SICA, que juega un papel clave en los procesos y proyectos para la integración centroameri-
cana. Esta arquitectura institucional multinivel, a su vez, está acompañada por los actores locales
(económicos y sociales) que interactúan en la frontera. En términos conceptuales se trata de una
multi-level governance, tanto a nivel vertical puesto que existe una división de funciones y una
interacción entre los diferentes niveles institucionales, como a nivel horizontal debido a la partici-
pación de los distintos actores de los territorios”. (CeSPI, 2011:10-11).
261
Nahuel Oddone
dispondrá de una Unidad Técnica Intermunicipal, responsable de atender las tareas

de planificación, coordinación, control y evaluación de actividades, programas y
proyectos y estará conformada por un grupo de trabajo específico, y dirigida por una
coordinación general.
Art. 20-D. (Adicionado por Decreto No. 143-2009):
El Estatuto General de Organización, Funcionamiento y Atribuciones, deberá con-

tener, por lo menos, lo siguiente:
1. Constitución, denominación y domicilio;
2. Objetivos y áreas de acción;
3. Deberes y derechos de los miembros;
4. Estructura organizativa;
5. Régimen económico;
6. Régimen disciplinario; y,
7. Disolución y liquidación de la mancomunidad o asociación.

Las mancomunidades son de derecho público.

No se especifica.
Financiamiento

Art. 20-F. (Adicionado por Decreto No. 143-2009)
Para garantizar la sostenibilidad financiera de las mancomunidades o asociaciones,

el porcentaje de aportación de las municipalidades miembros deberá ser definido por
la Junta Directiva de la Mancomunidad o Asociación y aprobado por los dos tercios
de votos de cada Corporación Municipal miembro, tomando en cuenta la capaci-
dad financiera, deduciéndose directamente del porcentaje que para inversión destina
la transferencia que el Gobierno hace a los gobiernos municipales, de los ingresos
262
tributarios del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República, indepen-

dientemente de los fondos externos e internos que se negocien y asignen a estos.
El financiamiento de la mancomunidad o asociaciones proviene del presupuesto
de las corporaciones municipales que la forman, la asamblea define el porcentaje y
después lo aprueba la corporación municipal.
La mancomunidad o asociaciones puede recibir fondos del gobierno central
cuando una o varias corporaciones municipales delegan alguno de sus programas,
proyectos y servicios de interés prioritario a la mancomunidad y sobre esa delegación
recibe los fondos del gobierno central.
Puede recibir fondos de agencias de cooperación por gestiones de su junta direc-
tiva para sus proyectos.

Se reconocen tres opciones: las corporaciones municipales, el gobierno central y
fuentes cooperantes.
Grado de autonomía de la asociación:

Funcionan bajo su propio estatuto y están sujetas a las corporaciones municipales.

El proceso de reforma del Código Municipal hondureño durante 2009 impactó
directamente sobre la capacidad asociativa de los municipios fronterizos.
Originariamente, el art. 20 mencionaba que: “Los Municipios, con el voto afir-
mativo de los dos tercios de los miembros de la Corporación Municipal, podrán aso-
ciarse bajo cualquier forma entre sí o con otras entidades nacionales o extranjeras,
para el mejor cumplimiento de sus objetivos y atribuciones (...)” pero con la inclu-
sión del inciso G (Adicionado por el Decreto No. 143-2009) se establece una discri-
minación específica para los municipios de zonas de frontera al sostener que: “Los
casos de municipios fronterizos que pretendan asociarse con municipios de otros
países requerirán la consulta previa al Poder Ejecutivo por medio de las Secretarías
de Estado en los Despachos de Gobernación y Justicia y Relaciones Exteriores, cana-
lizada a través de la Asociación de Municipios de Honduras (Amhon)”. Este artículo
viola la igualdad jurídica de los municipios con base en el principio de su autonomía.
Dado que el objetivo es favorecer la integración regional desde abajo a través del
asociacionismo translocal, se hace necesario flexibilizar los procedimientos y no la
creación de nuevos sistemas de consulta con intervención a nuevas agencias estata-
les. Regresar a una concepción amplia del asociacionismo plasmada en el Código
263
Nahuel Oddone
Municipal fortalecerá la capacidad de articulación territorial en mancomunidades

a la vez que se potencia el principio de autonomía municipal y se extiende la posi-
bilidad de crear microrregiones de integración. Por tanto, en lo que se refiere a este
artículo 20 se considera que volver a un estado ex-ante de la reforma del año 2009
podría resultar beneficioso; baste pensar como ejemplo que el proceso de formación
de la MTFRL se dio al amparo de esa concepción original del asociacionismo.

En pos de estimular la integración centroamericana desde abajo, la modificación que
se propone al Código Municipal hondureño busca orientar estrategias de cooperación
e integración fronteriza a los efectos de construir un desarrollo local compartido y
equitativo para los territorios limítrofes.
Art. 20-G: Los Municipios, en el ejercicio de sus competencias constitucionales,
podrán asociarse o mancomunarse con municipios, instituciones públicas o privadas
de otros países, especialmente aquellos municipios fronterizos, con el fin de cumplir
con objetivos de interés común. Cuando se cree una Asociación o Mancomunidad,
deberá ser notificado a la Secretaría de Relaciones Exteriores. La afiliación de muni-
cipios a organizaciones internacionales, o la constitución de entidades multinacio-
nales y la celebración de convenios con municipios extranjeros, de igual forma debe-
rán notificarse del convenio o afiliación a la Secretaría de Relaciones Exteriores.El
Estado está en la obligación de fortalecer la asociación de municipios que tengan por
objeto el desarrollo local, la protección del ambiente y el comercio transfronterizo.
Marco jurídico de las asociaciones municipales en Nicaragua

La imposibilidad para muchos municipios de prestar adecuadamente los servicios
propios de su competencia o la necesidad de prestarlos en espacios más extensos que
los que proporciona el limitado presupuesto municipal, obliga al municipio a bus-
car fórmulas de cooperación que permitan superar estas dificultades. En el régimen
municipal nicaragüense se expresa que los municipios están legitimados ya sea por
sí o asociados para prestar directamente o gestionar la prestación de todos aquellos
servicios públicos municipales e incluso supra-municipales que sean de su interés
(Art. 177 de la Constitución Nacional y Art. 12 de la Ley de Municipios) (Ruiz, 2002).
En el derecho nicaragüense, las mancomunidades son personas jurídicas desti-
nadas a la prestación de determinados servicios municipales que el municipio por
voluntad propia les ha trasladado. Las mancomunidades, generalmente, cuentan con
un órgano llamado comisión gestora o junta de la mancomunidad, que asume las
competencias de gestión.
264
“En Nicaragua, las asociaciones municipales se conglomeran en: nacionales,

regionales, departamentales y territoriales. Las regionales y departamentales son las
llamadas sub-nacionales cuya finalidad es resolver asuntos propios de las compe-
tencias municipales que son comunes a los municipios asociados en ellas” (Ruiz,
2002:38).
Potestad asociativa
El Art. 12 de la Ley de Municipios sostiene que:
Los municipios podrán asociarse voluntariamente por medio de asociaciones municipales

que promuevan y representen sus intereses y prestarse cooperación mutua para el efi-
caz cumplimiento de sus actividades. Los municipios también, podrán voluntariamente,
construir Mancomunidades y otras formas de asociación municipal con personalidad
jurídica, cuyo propósito será racionalizar y mejorar la calidad en la prestación de los ser-
vicios públicos.

Las mancomunidades son personas jurídicas de derecho público de prestación de
determinados servicios municipales.

Para su creación se requiere: en una primera instancia, la aprobación de la Resolución
respectiva por los Concejos Municipales de los Municipios a mancomunarse; y, pos-
teriormente, de la aprobación de la Asamblea Nacional.
La Resolución creadora de una Mancomunidad deberá contener lo siguiente:
a) Nombre, objeto y domicilio de la mancomunidad y de las municipalidades
que la constituyen.
b) Fines para los cuales se crea.
c) Duración.
d) Aportes a que se obligan, si los hubiese.
e) Composición de organismos directivos, formas de su elección, nombramien-
tos, facultades y responsabilidades.
f) Mecanismos de controles financieros.
g) Procedimiento para reformarlas y para resolver sus divergencias en relación
con su gestión y a sus bienes.
265
Nahuel Oddone
h) Procedimiento para la separación de una de las partes, que incluya el plazo

necesario para que surta efecto, así como la forma para la disolución y liquidación
de la mancomunidad.
Las mancomunidades tendrán personalidad jurídica propia y no comprometerán
a los municipios que las integren más allá de los límites señalados en el estatuto
respectivo.
Finalidades
Se refiere a la ejecución de obras y servicios determinados por las competencias
municipales, sin que pueda asumir la totalidad de las asignadas a dichos municipios
ya que esto supondría vaciar la autonomía local por falta de contenido. Los fines de
la mancomunidad han de ser concretos, en ningún caso pueden ser fines genéricos y,
además, estos fines no pueden agotar la totalidad de los que integran la competencia
municipal.

Según Ruiz (2002), en Nicaragua, las asociaciones municipales se tipifican en: nacio-
nales, regionales y departamentales. Las mancomunidades nacionales, como Amunic,
son de carácter gremial y su finalidad, entre otras, es elaborar anteproyectos de leyes en
materia municipal que tiendan a fortalecer el principio de la autonomía. Las manco-
munidades regionales deben contemplar los intereses comunes de todos los municipios
que pertenecen a las dos regiones existentes en el país: Región Autónoma Atlántico
Norte (raan) y Región Autónoma del Atlántico Sur (raas). En el nivel departamental,
se presenta un nuevo tipo de asociación que también puede considerarse gremial, pues
es constituida por todos los municipios de un departamento. En la mayoría de las
casos, se parecen más a un fenómeno de tipo top down de articulación que a un pro-
ceso de asociación surgido desde una perspectiva bottom up.
En cuanto a asociaciones binacionales o transfronterizas, en Nicaragua no existen
en el sentido estrictamente legal; lo que existe son convenios de colaboración entre
asociaciones fronterizas que dentro del convenio eligen una junta directiva binacio-
nal y para todo los efectos funcionan como una asociación municipal inter-fronte-
266
riza (Alvarado, 2001:32). En línea con los nuevos estudios de las relaciones interna-
cionales paradiplomáticas se puede sostener que en el caso nicaragüense prima un
“enfoque funcional” que sustituye a la orientación legalista17.
Mención interesante debe hacerse sobre una suerte de “sistema de apadrina-
miento” entre mancomunidades fronterizas, papel que está jugando actualmente la
mtfrl sobre el área trinacional del Golfo de Fonseca18.

Si bien el ordenamiento jurídico nicaragüense puede ser considerado en sentido
amplio, deberían establecerse las bases jurídicas de la organización y funcionamiento
de las asociaciones municipales, en general, y de las mancomunidades, en particular.
Depende de cada una de las mancomunidades, pero las generalidades, se encuen-
tran mencionadas en el Art. 12 del Código Municipal, particularmente en los inc.:
e) Composición de organismo directivos, formas de su elección, nombramientos,
facultades y responsabilidades y, f) Mecanismos de controles financieros.
Las mancomunidades tendrán personalidad jurídica propia y no comprometer a los
municipios que las integren más allá de los límites señalados en el estatuto respec-
tivo. Se encuentran explicitados en cada resolución que da origen a una mancomu-
nidad. Según el Código Municipal de Nicaragua, la resolución creadora debe contar
con la siguiente información:
Nombre, objeto y domicilio de la mancomunidad y de las municipalidades que
la constituyen.
• Fines para los cuales se crea.
• Duración.
17
Como fuera anteriormente mencionado, las propiedades hoy en día consideradas para
que un municipio sea considerado actor internacional tienen mayor relación con aspectos polí-
ticos que jurídico-formales; básicamente los atributos consisten en: a) grado de autonomía, b)
capacidad para movilizar recursos, ejercer influencias y alcanzar objetivos y, c) continuidad e
importancia en el desarrollo de la función; todos ellos creadores de una legitimidad funcional
necesaria para el accionar internacional de las unidades subnacionales tanto de manera individual
como conglomeradas en red.
18
Los municipios del Golfo han emprendido formas de coordinación interinstitucional
constituyendo asociaciones de municipios o mancomunidades, reconocidas por el código de cada
país. Cabe señalar que hay diferencias entre los tres países por lo que se refiere a la posibilidad
que las asociaciones de municipios establezcan relaciones con homólogos de otros países: la ley
salvadoreña no menciona esta posibilidad, la nicaragüense únicamente permite hermanamientos;
Honduras permite explícitamente la creación de asociaciones transnacionales.
267
Nahuel Oddone
• Aportes a que se obligan, si los hubiese.

• Composición de organismo directivos, formas de su elección, nombramien-
tos, facultades y responsabilidades.
• Mecanismos de controles financieros.
• Procedimiento para reformarlas y para resolver sus divergencias en relación
con su gestión y a sus bienes.
• Procedimiento para la separación de una de las partes, que incluya el plazo
necesario para que surta efecto, así como la forma para la disolución y liqui-
dación de la mancomunidad.
Las mancomunidades tendrán personalidad jurídica propia y no comprometerán
a los municipios que las integren más allá de los límites señalados en el estatuto
respectivo.

Las mancomunidades son personas jurídicas de derecho público de prestación de
determinados servicios municipales. Según el Art. 12 del Código Municipal: “Las
Mancomunidades son personas jurídicas de derecho público de prestación de deter-
minados servicios municipales. Para su creación se requiere, además de la aprobación
de la Resolución respectiva por los Concejos Municipales de los Municipios a man-
comunarse, de la posterior aprobación de la Asamblea Nacional”.

Corresponde a la naturaleza específica de cada mancomunidad que se encuentra
regulada en sus estatutos constitutivos.
Financiamiento
Los ingresos de las mancomunidades nicaragüenses son producto de las rentas de los
bienes propios, los donativos, las subvenciones, los recursos del Estado, los arbitrios
especiales y las aportaciones de las municipalidades.
Los ingresos están compuestos por los siguientes recursos:
• Los procedentes de su patrimonio y demás derecho privado.
• Las subvenciones.
• La tasa por la prestación de servicios o la realización de actividades de su
competencia.
• Las contribuciones especiales para la ejecución de obras o para el estableci-
268
miento, ampliación o mejora de servicios.

• El producto de operaciones de crédito.
• Las aportaciones propias de los municipios que las conforman.
• Cuota de los municipios asociados
• La misma se encuentra fijada en los estatutos.
• Posibilidades de financiamiento público o privado
• Ambos están permitidos.
• Grado de autonomía de la asociación
• Funcionan bajo su propio estatuto y están sujetas a los Concejos Municipales
que las crean.

En cuanto al proceso de garantía y fortalecimiento de las asociaciones municipales
de Nicaragua, un documento de Amunic hace mención a la necesidad de dar “con-
tinuidad al esfuerzo de legalización e institucionalización de las asociaciones”. En
materia legal, pese a la amplitud del art. 12 de la Ley de Municipios, “el espíritu de
la ley está más inclinado a la creación de las mancomunidades nacionales” (Ruiz,
2005), dejando de lado otras posibilidades funcionales de articulación. La investi-
gadora antes mencionada propone, en efecto, realizar una modificación específica a
la Ley de Municipios o bien sancionar una Ley de Cooperación Intermunicipal cuyo
asidero jurídico y normatividad fortalecerían la institucionalidad en general de los
denominados “entes complejos municipales”.

En un estudio realizado por encargo de la Amunic de identificación, recopilación y
sistematización de los planes estratégicos de las diez principales asociaciones muni-
cipales del país, se presenta como tema central de preocupación y trabajo de las aso-
ciaciones y mancomunidades cómo efectivizar la incidencia política en la Asamblea
Nacional y sobre otros poderes del Estado a nivel central para la ejecución de leyes y
reformas y la concertación sobre temas de mutuo interés en materia de descentrali-
zación y políticas públicas.
Marco jurídico de las asociaciones municipales en Panamá

La Constitución Política de Panamá, promulgada en 1972, fue reformada en 1978,
en 1983 y en 2004. El territorio del Estado panameño se divide políticamente en
269
Nahuel Oddone
Provincias, éstas a su vez en Distritos y los Distritos19 en Corregimientos20. La ley

podrá crear otras divisiones políticas, ya sea para sujetarlas a regímenes especiales
o por razones de conveniencia administrativa o de servicio público. Las provincias
tendrán el número de distritos que la ley disponga 21.
El nivel municipal de gobierno local posee un grado relativo de autonomía,
poder impositivo y competencias definidas. El Concejo Municipal es una corpo-
ración deliberativa de elección popular, formada por al menos cinco miembros, los
cuales pueden ser representantes de Corregimiento o concejales, en caso de que los
representantes no lleguen a completar el mínimo de cinco miembros (Constitución
Política con reformas de 2004, art. 234).
Por iniciativa popular y mediante el voto de los concejos, dos o más municipios
pueden solicitar su fusión en uno o asociarse para fines de beneficio común. La ley
establecerá el procedimiento correspondiente. Con iguales requisitos, los municipios
de una provincia pueden unificar su régimen estableciendo un tesoro y una adminis-
tración fiscal comunes. En este caso podrá crearse un concejo intermunicipal cuya
composición determinará la ley.
En Panamá, las asociaciones intermunicipales son definidas como entes públicos
si fueron creados al amparo de la ley sobre régimen municipal, pero como la misma
prevé que la iniciativa sea popular, muchas asociaciones han sido creadas bajo el
paraguas del Código Civil como cualquier otra asociación.
19
En cada Distrito habrá una corporación que se denominará Concejo Municipal, integrada
por todos los Representantes de Corregimientos que hayan sido elegidos dentro del Distrito.
El Concejo designará un Presidente y un Vicepresidente de su seno. Habrá en cada distrito un
Alcalde, Jefe de la Administración Municipal, y un Vicealcalde, electos por votación popular
directa para un periodo de cinco años.
El Corregimiento es la base política administrada por la Junta Comunal, integrada por
20
un Representante de Corregimiento de elección popular directa, quien preside acompañado

del Corregidor y cinco vecinos escogidos y nombrados por el Representante, con funciones de
promoción del desarrollo comunal. La Junta Comunal organiza a las Juntas Locales integradas
por miembros escogidos por sus comunidades o barrios, que promueve comisiones para resolver
problemas sociales y económicos comunales, pero que no tienen ninguna ascendencia sobre la
organización o funcionamiento de la Junta Comunal.
La división política de la República de Panamá comprende 9 provincias, 75 distritos o
21
municipios, 5 comarcas indígenas y 620 corregimientos.
270
Potestad asociativa
La potestad asociativa de los municipios tiene su fundamento en el art.238 de la
Constitución Política de la República de Panamá el cual reza que:
por iniciativa popular y mediante el voto de los Consejos, pueden dos o más Municipios
solicitar su fusión en uno o asociarse para fines de beneficio común. La Ley establecerá
el procedimiento correspondiente. Con iguales requisitos pueden los Municipios de
una Provincia unificar su régimen estableciendo un tesoro y una administración fiscal
comunes. En este caso podrá crearse un Consejo Intermunicipal cuya composición
determinará la Ley.
Asimismo, el art. 140 de la ley sobre el régimen municipal sostiene que: “Dos
o más Municipios, o todos los Municipios de una Provincia, pueden asociarse para
unificar su régimen económico estableciendo un tesoro y una administración fiscal
comunes”.

Si las asociaciones fueron creadas al amparo del régimen municipal, son conside-
radas entes de derecho público y encuentran su basamento legal en el art. 10 del
Código Municipal: “las asociaciones formadas por municipalidades tendrán perso-
nalidad jurídica propia y distinta de cada municipalidad integrante”. Si las mismas
fueron creadas bajo el Código Civil, serán consideradas entes de derecho privado.

Se encuentran establecidos en el art. 238 de la Constitución Política: “por iniciativa
popular y mediante el voto de los Consejos, pueden dos o más Municipios solicitar
su fusión en uno o asociarse para fines de beneficio común”. No obstante, se debe
mencionar que según el estudio de Hernández Rodríguez: “la mayoría de las aso-
ciaciones municipales en Panamá, que igualmente son pocas, no han seguido el
procedimiento de creación de la Ley sobre régimen municipal por lo complicado que
es, sino que se han constituido bajo los parámetros del Código Civil” (Hernández,
2009:5).
Finalidades
Las municipalidades se asocian para la defensa de sus intereses y el cumplimiento
de sus fines generales y los que garantiza la Constitución Política de la República y, en
271
Nahuel Oddone
consecuencia, celebrar acuerdos y convenios para el desarrollo común y el fortaleci-

miento institucional de las municipalidades. Se constituyen para la defensa de sus
intereses municipales, departamentales, regionales o nacionales y para la formula-
ción, ejecución y seguimiento de planes, programas, proyectos o la planificación, eje-
cución y evaluación en la ejecución de obras o la prestación de servicios municipales.
Lo anteriormente dicho es indicativo de que no existe una enumeración taxa-
tiva, pero los investigadores han nucleado las finalidades en tres grandes grupos:
a) Fines de beneficio común (art. 235 de la Constitución Política); b) Unificación
de régimen estableciendo un tesoro y una administración fiscal común (art. 235
de la Constitución Política y art. 140 de la Ley sobre el régimen municipal); y, c)
Establecimiento de servicios públicos comunes y explotación de bienes (art. 142 la
Ley sobre el régimen municipal).

No hay expresa mención en el ordenamiento jurídico panameño. En sentido amplio -y
vía interpretación- se podrían considerar que las asociaciones de municipios podrían
contar con las mismas competencias con las que cuentan los municipios. En términos
reales, las competencias y alcance serán aquellos que fijen los estatutos, a sabiendas que
las potestades de imperio que ejercen las municipalidades no puedes ser transferidas.

En Panamá no se hace distinción alguna entre las asociaciones municipales de tipo
nacional o territorial, existiendo actualmente de ambos tipos. La Asociación de
Municipios de Panamá (Amupa) es la asociación gremial constituida como “entidad
civil, representativa de carácter nacional, con fines no lucrativos y no partidista,
según Resuelto Nº. 445 del 27 de octubre de 1995”22.

De acuerdo con la Ley sobre régimen municipal, específicamente su art. 144, las aso-
ciaciones intermunicipales deben tener un Consejo Intermunicipal como cuerpo
deliberante que regirá la asociación y será conformado por un representante por cada
municipio asociado.
Los estatutos de la Amupa han sido reformados en tres ocasiones: en 1997, en 2003 y en
22
2006.
272
El Art. 144 de la Ley sobre régimen Municipal sostiene que: “La Asociación
lntermunicipal será regida por un cuerpo deliberante que se llamará Consejo
Intermunicipal. Cada municipio asociado designará un Concejal como su repre-
sentante ante este Organismo, elegido por mayoría absoluta de los miembros que
integran el Concejo respectivo.Cuando en este Organismo surja algún conflicto que
requiera un dirigente, actuará como tal el Ministerio de Gobierno y Justicia”.
Los estatutos de la Amupa son de alcance nacional, no tienen limitaciones expre-
sas en sus fines, objetivos, estructuras y funciones, como tampoco limitaciones en
sus posibilidades de establecer relaciones con otras asociaciones nacionales similares
para fortalecer la integración centroamericana. En cuanto a las restantes asociacio-
nes intermunicipales, las territoriales, cada asociación cuenta con la suficiente discre-
ción para los alcances estatutarios visto que no existe norma que indique claridad o
uniformidad al respecto.

La propia Ley sobre Régimen Municipal estipula el marco general en sus arts. 141 y 147.
Art. 141: Para que tenga lugar la asociación (…), se necesita: 1º Que proceda de
la iniciativa popular constituida por la solicitud escrita que formule ante el Consejo
Municipal un número no menor del cinco (5%) por ciento de la población electoral
del Municipio comprendiendo dentro de esta cifra un mínimo de diez (10) electores
por cada Corregimiento; 2º Que así lo dispongan los Concejos de los Municipios
respectivos mediante acuerdos; y 3º Que las bases señaladas para la asociación sean
aceptadas por todos los municipios que la forman. Se le reconoce vigencia legal a las
asociaciones intermunicipales existentes a la fecha de esta Ley las que deberán regirse
por medio de las disposiciones contempladas en la misma.
Art. 147: “El régimen formado por una Asociación lntermunicipal estará regido
por las mismas disposiciones de esta Ley”.

En cuanto a los actos administrativos, la cuestión que se plantea es si las asociaciones
municipales pueden emitirlos. Según Hernández Rodríguez -en una entrevista a la
especialista Vergara-: “las asociaciones municipales -aunque entes públicos- no se
les considera parte de la Administración Pública, por eso resulta dudoso si pueden
273
Nahuel Oddone
emitir también actos administrativos obligatorios para los ciudadanos” (Hernández,

2009:13). Asimismo, puede también cuestionarse si las asociaciones de municipios
gozan de potestad reglamentaria, es decir, que los reglamentos que pueden dictar
deben suscribirse necesariamente a sus competencias, organización interna y posi-
bles servicios.
Financiamiento

No existe una norma expresa que se refiera a los mecanismos de financiamiento de
las asociaciones municipales. Como toda asociación, la misma se financia a partir
del establecimiento de cuotas. Asimismo, para recibir ingresos, las municipalidades
tienen varias posibilidades: hacer uso de su potestad tributaria, generar recursos por
medio del ejercicio de actividades privadas, ser sujetas de crédito, ser destinatarias de
partidas específicas en la Ley de Presupuesto Nacional, ser objeto de transferencias o
donaciones de otras entes públicos o entes privados.
Para el caso de la Amupa, como asociación gremial, su patrimonio estará for-
mado por: a. Las aportaciones ordinarias anuales de los municipios; b. Las apor-
taciones extraordinarias establecidas por la Asamblea General de la Amupa; c. Las
contribuciones permanentes o eventuales de organismos nacionales o internaciona-
les; d. Aportes, herencias, legados o donaciones, que hagan a su favor particulares u
organismos nacionales e internacionales; y, e. Los bienes muebles e inmuebles que
adquiera cualquier título.

Las asociaciones municipales pueden gestionar, obtener y disponer de financia-
miento público o privado.
Grado de autonomía de la asociación

La autonomía financiera de las asociaciones puede inferirse de la misma que tienen
sus asociados para generar ingresos y disponer de sus gastos.

El procedimiento de creación de las asociaciones intermunicipales establecido en
la Ley sobre régimen Municipal es muy difícil de cumplir. Por ello, en su mayoría,
han sido creadas al amparo del Código Civil, menospreciando de alguna forma el
instrumento jurídico que constituye el Código Municipal panameño. Se identifica
274
una falta de delimitación de competencias muy acentuada para las asociaciones

intermunicipales territoriales y poca claridad sobre las reglas para la transferencia de
competencias municipales a las asociaciones.
No existe norma alguna dedicada al relacionamiento internacional de la Amupa
con asociaciones similares ni normas específicamente dedicas al fortalecimiento de
relaciones entre las diferentes asociaciones de municipalidades para lograr una ver-
dadera integración centroamericana desde los territorios.

En primer lugar, se debe poner de relieve la necesidad de reconocer la potestad de
las municipalidades de pactar convenios sin necesidad de crear personas jurídicas
específicas, simplemente reconocer su accionar internacional. Asimismo, es urgente
simplificar los trámites de creación de las asociaciones intermunicipales y realizar
claramente una delimitación de sus competencias y una tipificación no taxativa del
contenido de sus estatutos, que pueda servir como base y estímulo para la creación
de otras asociaciones.
¿Cómo el asociacionismo de los municipios, por medio de la paradiplomacia

transfronteriza, puede sostener desde los territorios una integración
centroamericana?
El asociacionismo de los municipios centroamericanos más allá de sus fronteras
implica la necesidad de reconocer el enfoque funcional que caracteriza a las rela-
ciones internacionales subnacionales y el consecuente desarrollo de nuevos marcos
normativos. Con el concepto de paradiplomacia suele identificarse el accionar inter-
nacional de las unidades subnacionales. Por lo general, los procesos de integración
regional constituyen una de sus principales vías operativas.
Los municipios en Centroamérica aún deben reclamar y construir un espacio de
acción específico para el desarrollo de estrategias de integración desde abajo, y todo
aparenta indicar que la paradiplomacia puede convertirse en un buen instrumento.
Como detalla Mercedes Peña, es necesario reconocer todavía que:
la relación de los gobiernos locales en los ámbitos nacionales y regionales, indica que los
municipios deben hacer esfuerzos por ubicarse en los diálogos binacionales. Los países se
están sentando a dialogar pero no les dan espacio a los gobiernos locales y éstos deben exi-
gir este lugar. Asimismo, dentro del espacio del SICA el gobierno local es un gran ausente.
Es evidente que el SICA reproduce el mismo esquema de los Estados sobre las fronteras. Es
necesario replantearse no solamente la visión del Estado en la frontera y cómo prioriza el
275
Nahuel Oddone
tema, sino también cómo cambiar esa visión del SICA para incluir lo local y lo fronterizo
como algo que promueva la integración. El SICA podría jugar un rol muy importante en
la cooperación intermunicipal transfronteriza realizando acompañamientos en el forta-
lecimiento de la institucionalidad local, así como también podría ser quien impulse la
armonización legal. (Peña, 2010:32).
Estrategias activas de paradiplomacia pueden ofrecer bases para una contribu-

ción real de los municipios a la integración centroamericana a partir de una exten-
sión territorial de las experiencias de asociacionismo e integración desde abajo,
generando las consecuentes modificaciones en los marcos normativos nacionales que
se van adaptando vis-à-vis al desarrollo de estos modelos de articulación territorial
transnacionales. Para lograr este tipo de sinergias, se debe contar con municipios
que tengan sus capacidades proyectuales fortalecidas y que puedan ser considerados
“autoridades locales responsables”.
Como se ha sostenido en el documento Soluciones locales a problemas globales: el
futuro de los asentamientos humanos, “para que se puedan mantener los asentamientos
humanos es crucial que estén bien gestionados, por autoridades locales responsables,
elegidas popularmente a través de un proceso democrático” (Asamblea Mundial de
Ciudades y Autoridades Locales, Hábitat ii, 1996).
Las redes de ciudades, los fenómenos de microrregiones, la creación de áreas
transfronterizas y las alianzas territoriales en general, son todos ejemplos de gober-
nanza multinivel en los que la cooperación forma parte de un nexo estructurante
que busca favorecer el desarrollo y la integración regional.
En el esquema de la gobernanza multinivel -como se ha manifestado en nume-
rosos documentos del CeSPI-, el eslabón de la cadena aún débil -pero fundamen-
tal- sigue siendo el gobierno local como articulación de base. La arquitectura de
la integración desde abajo necesita de sólidos cimientos y el fortalecimiento de las
capacidades proyectuales de los actores locales constituye su núcleo más importante.
Si los municipios y la articulación municipal en todas sus formas son los cimien-
tos, la gobernanza multinivel es el plano de la infraestructura del desarrollo en
construcción.
A modo de conclusión: La paradiplomacia transfronteriza como estrategia para

la asociación translocal
Para asociarse regionalmente, los municipios -gracias a su grado de autonomía- deben
ser capaces de movilizar recursos para alcanzar objetivos concretos. Los procesos de
integración regional suelen brindar motivaciones específicas para el involucramiento
276
y la participación internacional de las unidades subestatales a la vez que se constitu-

yen en ámbitos específicos para su ejercicio. La integración regional y el desarrollo
de una gobernanza multinivel estimulan un papel creciente de la paradiplomacia.
Los especialistas de las relaciones internacionales encontraron bajo este término
el marco conceptual para analizar, encuadrar y explicar este nuevo fenómeno de
la participación internacional de los municipios y otras unidades subestatales. Los
procesos de descentralización están afectando el régimen general de la política exte-
rior (Cornago, 2010) que, junto con la continuidad demostrada por el accionar de
los entes subnacionales, hacen necesario la identificación y el reconocimiento de
diferentes canales institucionales que puedan contener este derrame hasta hace unos
años impensado.
“La ausencia de un marco jurídico al respecto, puede llevar a excesos porque,
simplemente, no hay límites a la acción paradiplomática. Es medular que el Estado
central entienda la necesidad de definir claramente hasta dónde puede ejercerse la
paradiplomacia sin perjudicar las prerrogativas que por necesidad ese Estado -cen-
tral o federal- debe tener.” (Zeraoui, 2009). El reconocimiento del asociacionismo
translocal se presenta como una oportunidad fundamental para el desarrollo de una
institucionalidad específica en el marco de la integración regional centroamericana.
Los procesos de integración regional constituyen una importante vía de acceso
a la paradiplomacia y, en algunos casos, la primera y única. La paradiplomacia tiene
perfiles diferentes dependiendo de la naturaleza del proceso de integración regional.
Uno de los mayores riesgos identificables para la paradiplomacia centroameri-
cana radica en la dificultad de identificar un “perfil paradiplomático endógeno u
endo-orientado” visto que en Centroamérica es más difícil reconocer los elementos
endógenos de la agenda del SICA dado que, en muchos casos, más bien se trata de
una agenda construida por los cooperantes. Pero, por otro lado, se debe también
reconocer que dado todos estos años y experiencias en materia de cooperación y
de incentivos propios, como la financiación de proyectos, se han generado desde
“trayectorias de cooperación” hasta “dinámicas transfronterizas”, que han permitido
a las instituciones y actores locales dotarse de nuevas capacidades, tanto técnicas y
financieras como políticas.
La cooperación internacional ha aumentado la capacidad negociadora de las ins-
tituciones locales modificando, aunque sea en forma parcial, el equilibrio de fuerzas
entre los intereses considerados pro asociacionistas o pro integracionistas y los rígi-
dos intereses “nacionalistas” de los países centroamericanos. La Agenda SICA basada
en issues systems como la seguridad democrática, la protección del medio ambiente,
la promoción de cadenas productivas entre países, etcétera, ha permitido la partici-
pación de los gobiernos nacionales en la agenda de integración (macro integración)
277
Nahuel Oddone
y ha estimulado la acción de los gobiernos locales (micro integración). En síntesis,

avanzar sobra la integración regional fortaleciendo los territorios subnacionales.
Desde una perspectiva funcional de la paradiplomacia transfronteriza, se consi-
dera que una propuesta legal de modificación de los Códigos debería contener los
siguientes preceptos:
La definición y adopción de un enfoque de integración desde los territorios
municipales como modalidad complementaria a los esfuerzos pro integracionistas
que realizan las instancias gubernamentales nacionales.
El enfoque de integración desde abajo se articula a partir de la promoción de la
cooperación entre diferentes áreas territoriales del SICA y las instituciones locales de
gobierno. El espacio de cooperación se construye desde la institucionalidad local.
Las áreas fronterizas constituyen territorios prioritarios de la integración
centroamericana.
Existe ya una experiencia de integración centroamericana desde los territo-
rios como la MTFRL , que constituye un punto de partida y referencia, que sienta
jurisprudencia importante en el proceso integracionista entre los municipios y sus
asociaciones.
La agenda de los territorios de frontera se construye considerando las siguientes
dimensiones prioritarias:
• La identificación y definición de mancomunidades fronterizas.
• La construcción de una gobernanza multinivel reconocida, consensuada y
compartida por los países que también participan en las microrregiones de
integración.
• La identificación de las ideas-fuerza y las temáticas prioritarias que permi-
tan la construcción y consolidación de las microrregiones de integración, es
decir, el desarrollo de una agenda temática de cooperación.
• La formulación y ejecución de proyectos de desarrollo coherentes y estruc-
turantes con las microrregiones de integración y las políticas de desarrollo
local.
En el informe titulado “Cooperación en la Región del Trifinio: un caso de coo-
peración transfronteriza Sur-Sur”, Ayala y Ambrosio (2011) destacan una serie de
lecciones aprendidas y prácticas innovadoras que deben ser consideradas al momento
de desarrollar un plan de incidencia. Particularmente relevantes para el enfoque fun-
cional que hemos presentado resultan:
• Los resultados obtenidos por la MTFRL demuestran el éxito y vigencia del
predominio del “diálogo descentralizado para el desarrollo local bajo una
modalidad participativa y democrática que busca construir procesos auto-
278
gestivos de desarrollo desde las comunidades (esquema bottom-up) desde un

territorio compartido, más allá de las fronteras nacionales”.
• Las estrategias de Cooperación Sur-Sur (CSS) intermunicipal transforman
los proyectos regionales en políticas públicas trinacionales para el desarrollo
humano sustentable, superando barreras políticas, económicas y jurídicas.
• El valor agregado de la experiencia de la MTFRL es la creación de mecanismos
locales transfronterizos y la construcción de redes territoriales, así como el
consenso trinacional a escala local y la dinámica incluyente a través del diá-
logo y colaboración con los actores locales públicos y privados, garantizando
su participación, aportación y corresponsabilidad.
• En las mancomunidades se realizan constantemente encuentros temáticos
de capitalización de buenas prácticas a través de procesos compartidos tri-
nacionales, la construcción de institucionalidad y capacidades multinivel,
la institucionalización de instancias formales, municipales, regionales y tri-
nacional para la gestión territorial y desarrollo sostenible transfronterizo, la
formulación de políticas públicas; el fortalecimiento de capacidades; la insta-
lación de unidades técnicas de gestión territorial integral, la formulación de
indicadores de desarrollo territorial, entre otras.
Estos elementos junto con otras estrategias serán considerados al momento de

elaborar un plan de incidencia flexible y efectivo con el fin de modificar los mar-
cos regulatorios para el asociacionismo translocal ante los resultados, beneficios y el
valor agregado que han generado las experiencias territoriales particularmente rele-
vadas y reseñadas para este estudio.
A modo de ejemplo, la asociación horizontal en la Región Trifinio se manifiesta
en la construcción participativa de una visión conjunta de desarrollo del territorio
transfronterizo en el contexto de la integración centroamericana, el reconocimiento
e involucramiento de los entes rectores a los procesos de planificación y ordena-
miento territorial, la institucionalización de los procesos de gestión del territorio y
gobernanza multinivel, y la construcción gradual de capacidades y servicios (Ayala
y Ambrosio, 2011:17).
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regiones. México: Montiel y Soriano.
281
Integración y paradiplomacia transfronteriza:
experiencias comparadas del río Bravo hasta la Patagonia
se terminó de imprimir el 31 de enero de 2018,
en Pandora Impresores. Caña 3657, Col. La Nogalera, Guadalajara, Jalisco, 44470.
El cuidado de la edición estuvo a cargo de la Coordinación
de Publicaciones de El Colegio de la Frontera Norte.
Se tiraron 500 ejemplares.

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Integración y paradiplomacia

Primera edición, 2018

D. R. © 2018 El Colegio de la Frontera Norte, A. C.

D. R. © 2018 Asociación de Regiones Fronterizas Europeas

Coordinación editorial: Érika Moreno Páez

Hecho en México/Made in Mexico

Mecanismos de coordinación binacional de la sociedad civil respecto al tratamiento ambiental

Jose Ángel Calle Suárez*

La publicación de la obra Integración y paradiplomacia transfronteriza: Experiencias

realizarse gracias al decidido apoyo de la Dirección General de Política Regional de

bo-ecuatoriana) o desde arriba, entidades constituidas para la gestión de recursos o

San Petersburgo, Drama, octubre de 2018

Una aproximación teórica

Por mucho tiempo se ha intentado encontrar soluciones a diferentes problemas pre-

torios de frontera. La intensión de este capítulo es la búsqueda de una reflexión crítica

personas provenientes de Centroamérica. También en este capítulo se busca enten-

presenta el trabajo de Johanna Mogrovejo y Liliana Bastos sobre “La paradiplomacia

como “integración pos-neoliberal”. Tras la propuesta de Oddone, Arthur Pinheiro

de frontera. En cuanto a la integración regional, se adopta la perspectiva construc-

de las fronteras. La agenda 2030 (y la prevención de su evaporación política) cons-

San Antonio del Mar, Tijuana, B.C., y Ciudad de México, 2016.

Tito Carlos Machado de Oliveira

“A fronteira não é uma linha, a fronteira é um dos elementos dacomunicação

cional, abraçando, nem sempre com equilíbrio, as regras e os ritos socioculturais

A condição do território – Uma lógica própria

circulações e intenções locais, estendendo, assim, uma manta de feições homogenei-

governamentais unilaterais ou multilaterais, etc. interferem de forma tangencial nas

(2006), caminha, se não no sentido contrário, porém pouco na direção da interação.

dimensiones de la vida humana, ambiental, política, económica y administrativa, en un territorio

ções sociais, econômicas e territoriais em todos os lugares. Mas na fronteira, os

As fronteiras se constituem em espaço privilegiado para estudar determinados mecanis-

mos de aproximação de cunho técnico-científico, fugindo de preceitos meramente descritivos,

complementarem para sobreviver. Essa estratégia de sobrevivência está montada,

Integração Funcional - A Complementaridade Dialética

Wong-Gonzáles (1998), Pavlakovich-kochi (1995), Bustamante (1989), Raffestin (1974),

Integração formal – A complementaridade ecdêmica

categoria de Newman (2006) de fronteira como processo. Traduzem esse modelo

Um exemplo significativo desta forma de integração de jure é o Projeto VEDERSA (Visión

Estratégica del Desarrollo Econõmico de la Región Sonora-Arizona) fruto da Arizona-Mexico

ticalidade da lógica conjuntural, pela atuação dos “organismos políticos”, e pelos

Ensaiando uma tipologia10

extraído de uma parte do texto “Frontières em Amérique Latine: réflexions méthodologiques”em

Figura 1 – Tipologia das Relações Fronteiriças

CondiçãoA – Baixa integração formal e baixa integração funcional. Fronteiras

das, sobrevivem em diferentes instituições”; nestes termos, esse território serve ou à

CondiçãoB– Baixa integração formal, mas com alta integração funcional.

fronteiriços: “la garantia soy yo!”

A ausência de atividades formais faz com que a participação invisível comumente

CondiçãoC – Alta integração formal, com alta integração funcional. Fronteiras

Comumente se lê na imprensa denúncias de envolvimento de pessoal da Administração

CondiçãoD – Alta integração formal, mas com baixa integração funcional.

• de Distante paraCrespa ou paraProtocolares – na fronteirahá uma particula-

Os deslocamentos são mais aferidos no sentido da imposição de forças externas; enquanto

os deslizamentos dizem respeito mais às formas indulgentes das forças internas.

fluxos abertos e desregrados sujeitos às imposições da participação invisível,

O deslocamento na direção das exportações (e/ou importações) regionais de

Dilla Alfonso, H. (2015). Los complejos urbanos transfronterizos en América Lati-

Martínez, O. J. (1994). The dynamics of border interactin. In Schofield, C. H.,

Raffestin, C. (1974). Espace, temps, fronteire. Cahiers de géographie du Québec, vol.

PARADIPLOMACIA TRANSFRONTERIZA: REFLEXIONES TEÓRICAS

“Lo sustancialmente llamativo en el fenómeno contemporáneo de la paradiplo-

“No debe pensarse el ascenso de la paradiplomacia como el declive de la

“A pesar de toda nuestra sofisticación metodológica, probablemente no com-

Fantin, María Alejandra. (2008). Población, sociedad y salud en la frontera argentino