La revisión de los actos administrativos: la revisión

de oficio y los recursos administrativos en la LPAG

José Antonio Tirado Barrera
Profesor de Derecho Administrativo
jtirado@pucp.pe

Diciembre, 2017
La presente exposición tiene por finalidad estudiar la nulidad y la
revocación de los actos administrativos según se encuentran
reguladas en la Ley del Procedimiento Administrativo General –
LPAG, con el objeto de identificar sus principales características,
determinar sus fines institucionales, comprender su regulación
específica y analizar algunos de los problemas que puedan ser
identificados en su aplicación práctica.
 La revisión de los actos administrativos en la LPAG

• Revisión de oficio del acto administrativo.

• Recursos administrativos.

Además, es preciso tener claro cuál es el objeto de la queja por defecto de

tramitación.
 La revisión de oficio del acto administrativo

• Rectificación de errores materiales

• Anulación de oficio

• Revocación
 Los recursos administrativos

• Reconsideración

• Apelación

Sólo excepcionalmente, cuando así lo disponga una ley o decreto

legislativo, cabe el recurso de revisión.
 Rectificación

Revisión de oficio Anulación de oficio

Revocación
Revisión de los
actos administrativos Reconsideración
Recursos administrativos
Apelación
La revisión de oficio de los actos administrativos
 Rectificación de errores materiales

Subsanación de toda errata o error material, aritmético o de redacción

que no altere el sentido del acto administrativo.
 Anulación de oficio del acto administrativo

Potestad nulificante de la Administración respecto de aquellos actos

administrativos afectados por graves vicios y que agravien el interés
público.
 Revocación del acto administrativo

Facultad administrativa que permite dejar sin efecto, con efectos a

futuro, un acto administrativo plenamente valido, por razones de
interés, mérito o conveniencia.
Los recursos administrativos según la LPAG
 La función de los recursos administrativos

Facultad de contradicción

Derecho de defensa

Agotamiento de la vía administrativa

 Recurso de reconsideración

“El recurso de reconsideración se interpondrá ante el mismo órgano que dictó

el primer acto que es materia de impugnación y deberá sustentarse en nueva
prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por órganos que
constituyen única instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es
opcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso de
apelación.” (TUO-LPAG art. 217°)
 Recurso de apelación

“El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente

en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de
cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que
expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior
jerárquico.” (TUO-LPAG art. 218°)
 Alegación de nulidad en recurso

“Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les

conciernan por medio de los recursos administrativos (…)” (TUO-LPAG, art.
11.1°)
 Eliminación del recurso de revisión

El texto original del artículo 210° de la LPAG fue derogado por el D.Leg. 1272.
 Efectos del recurso según la LPAG

• Regla general: la no suspensión de los efectos del acto

impugnado.

• Regla especial: en el procedimiento sancionador, se suspenden

los efectos del acto impugnado.
 Actos que se pueden impugnar

• Actos que ponen fin a la instancia administrativa.

• Actos de trámite que imposibiliten la continuación del

procedimiento.

• Actos de trámite que produzca indefensión.

 Agotamiento de la vía previa

• Sólo cuando se agote la vía administrativa se puede acudir al órgano

jurisdiccional.

• Ver reglas especiales en materia de amparo y contencioso

administrativo.

• Jurisprudencia constitucional: no es exigible el agotamiento de la vía

previa cuando ésta constituya una exigencia ritual ineficaz.
 Concepto de agotamiento de la vía administrativa

“(…) no podrá accederse a la impugnación y por ende al agotamiento de la vía

administrativa si no se está impugnando un acto administrativo definitivo que pone
fin a la instancia(…); de tal modo que, se entenderá agotada la vía administrativa no
sólo cuando la resolución haya sido dictada por la última instancia administrativa o
agotada dicha vía en cualquiera de las formas previstas en el citado artículo
doscientos dieciocho punto dos de la Ley veintisiete mil cuatrocientos
cuarenticuatro, sino, en especial, cuando haya sido objeto del procedimiento
administrativo un acto o resolución que pone fin al procedimiento administrativo (…).”
(Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia. Expediente en Apelación N°
2640-2006-Lima)
 Acto de trámite

“(…) cuando se ha hablado de los actos de trámite no [recurribles en forma

autónoma], lo ha sido porque se ha considerado, no ya que se trata de actos
incardinados en el procedimiento, sino porque, previamente, y siendo en efecto actos
de este tipo, no afectan en realidad suficientemente a derechos o intereses de los
administrados; por ello no se admiten normalmente los recursos directos y
autónomos antes de que el acto final se produzca, pues se piensa que éste será el acto
que incidirá efectivamente y de forma suficiente en la esfera de los administrados.”
(J.A. García Trevijano Garnica)
 Ejemplos de actos de trámite impugnables

• Actos de trámite que imposibiliten la continuación del procedimiento:

cualquier modalidad de conclusión del procedimiento o que impidan iniciar
el procedimiento (archivo de denuncia).

• Actos de trámite que produzca indefensión: resolución de imputación de

cargos que no permita apreciar la infracción imputada o contenga
imprecisiones; inadmisión de medios probatorios.
 Apelación y reformatio in peius

• “En los procedimientos iniciados a petición del interesado, la resolución

será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en
ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la
potestad de la administración de iniciar de oficio un nuevo
procedimiento, si procede.” (LPAG, art. 187.2°)

• “Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución

adoptada, la resolución de los recursos que interponga no podrá
determinar la imposición de sanciones más graves para el sancionado.”
(LPAG, art. 237.2°)
 Medidas correctivas y reformatio in peius

Reformatio in peius aplica para las sanciones

Medida correctivas son compatibles y diferentes de las

sanciones

¿reformatio in peius en el caso de medidas correctivas?

 Silencio administrativo y recursos administrativos

“Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio

administrativo positivo, cuando se trate de algunos de los siguientes
supuestos:
(…)
b. Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud o actos
administrativos anteriores, siempre que no se encuentren contemplados en
la Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final.” (Ley 29060, art.
2° modificado por DLeg. 1029)

Salud, medio ambiente, recursos naturales, seguridad ciudadana, sistema financiero y

de seguros, mercado de valores, defensa comercial, defensa nacional, patrimonio
cultural, procedimiento trilaterales, procedimientos que generen obligación al Estado
de dar o hacer, autorizaciones para operar casinos y tragamonedas, registrales,
tributaria y aduanera.
 Alegación de prescripción en trámite de recurso

¿Puede la Administración impunemente utilizar el silencio y el tiempo en el

trámite del recurso contra las sanciones administrativas? (José Briones,
Revista Española de Derecho Administrativo, 133, 2007)
 Interés para recurrir

“Para que el interés pueda justificar la titularidad del administrado, debe ser
legítimo, personal, actual y probado. El interés puede ser material o moral.”
(LPAG, art. 109.2°)
 Recursos y legítimo interés

“Cuando se trate de procedimientos ante las instancias de solución de

controversias entre empresas del OSIPTEL, iniciados a solicitud de parte y que
involucren la comisión de una infracción, no resulta procedente que mediante
un recurso impugnatorio el denunciante no sancionado cuestione el ejercicio
de la potestad sancionadora de dichas instancias de solución de
controversias, sea respecto a la naturaleza o calificación de la sanción
impuesta al otro administrado o sobre su cuantía; toda vez que el
denunciante no sancionado no es agraviado con dicho acto administrativo.”
(R. 005-2012-TSC/OSIPTEL)
 Desistimiento de recurso en el procedimiento
sancionador

“El desistimiento es un acto de disposición en el proceso. El que se desiste únicamente

puede hacerlo de aquellos aspectos que le son propios, es decir, de aquellos que están
dentro de su ámbito de acción o dominio. Una vez sancionado un infractor, en ningún
caso el desistimiento puede producirse respecto de aspectos del proceso que no se
encuentran en la esfera de poder de quien pretende el desistimiento, toda vez que la
sanción ha sido impuesta por haberse determinado ya la violación de una norma
administrativa cuya cautela el Estado ha encargado a la autoridad. Es decir, el
consumidor únicamente tiene dentro de su dominio de disposición la expectativa por
el resarcimiento, no así la decisión sobre la actividad punitiva del Estado respecto de la
presunta infracción.” (R 3448-2012-SPC)
 ¿La solicitud de anulación de oficio es un recurso
administrativo?

“(la anulación de oficio) se activa por iniciativa del propio órgano

administrativo y no a instancia de un particular peticionante, considerando
que contra los actos administrativos emitidos en el marco de un
procedimiento las partes pueden formular sus cuestionamientos y deducir
nulidades empleando los recursos impugnatorios conforme a las normas que
regulan la actuación de los órganos resolutivos del Indecopi” (R. 0997-2013-
SDC).
Revisión de actos administrativos en el procedimiento
coactivo

“El procedimiento de ejecución coactiva puede ser sometido a un proceso

que tenga por objeto exclusivamente la revisión judicial de la legalidad y
cumplimiento de las normas previstas para su iniciación y trámite (…)” (TUO
Ley 26979, art. 23°)
 Queja por defecto de tramitación

“En cualquier momento, los administrados pueden formular queja contra los
defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización,
infracción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los
deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados antes
de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva.” (LPAG, art.
158.1°)
 Diferencia entre queja y los recursos

• A través de la queja no se impugna una decisión administrativa, no hay

decisión sobre el fondo.

• La finalidad de la queja es corregir un defecto de tramitación.

• No está sujeta a plazos ni formalidades.

• La queja no suspende el procedimiento.

La anulación de oficio del acto administrativo en la
LPAG
¿Qué es la anulación de oficio del acto administrativo?

Potestad nulificante de la Administración de aquellos actos administrativos

afectados por los vicios que afecten su validez y que agravien el interés
público.
 Causales de nulidad

• Contravención a la Constitución y las leyes.

• Omisión de requisitos de validez del acto administrativo.

• Incumplimiento de requisitos, documentación o trámites esenciales.

• Los actos administrativos constitutivos de delito.

La revocación del acto administrativo en la LPAG
 Una primera definición de revocación

“(…) extinción unilateral por parte de la Administración de la relación jurídica

o de los efectos creados por actos válidos, pero cuyas consecuencias
devienen ilegales o inoportunas, por falta de cobertura normativa (cambio
legislativo o de circunstancias), por cambio de criterios de apreciación o por
incumplimiento de su titular.” (José Carlos Laguna de Paz)
 Diferencias entre anulación y revocación

• La anulación supone la existencia de un vicio de validez del acto que se

pretende anular, que es trascendente y que agravia el interés general.

• La revocación supone la validez del acto administrativo que se pretende

revocar y sólo produce la cesación de los efectos del acto hacia futuro.
La revocación del acto administrativo en la LPAG
 Casos en que procede la revocación

• Regla general de no revocabilidad del acto administrativo declarativo o

constitutivo de derechos.

• Regla especial, establece por excepción, la revocación en tres supuestos:

* cuando la facultad revocatoria se ha previsto expresamente en la ley.

* cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones legales exigidas.
* cuando se favorezca a los destinatarios del acto.
 Limites a la potestad revocatoria

• Derecho de defensa

• Indemnización

• Cosa Juzgada
“Un acto que declare derechos en favor de un administrado y que no presente vicios
en su constitución no puede ser revocado de oficio por la propia Administración so
pretexto de que el acto se ha convertido en inconveniente o inoportuno en un
determinado momento. Este principio prohibitivo es, desde luego, una importante
garantía para los particulares que, de este modo, quedan a cubierto de los posibles
cambios de criterio de la Administración, pero resulta también demasiado rígido en
ocasiones. Una solución de equilibrio que garantizaría tanto al interés público como al
de los particulares sería la de permitir la revocatoria por motivos de simple
oportunidad o conveniencia, condicionándola, sin embargo, al reconocimiento y pago
de una indemnización adecuada que compensase la pérdida de los derechos
reconocidos por el acto revocado.” (Eduardo García de Enterría y Tomás – Ramón
Fernández)
 ¿Derecho de defensa en el procedimiento de
revocación?

“(…) este procedimiento a la luz de los principios del debido procedimiento y

participación contemplados en los incisos 1.2 y 1.12 del numeral 1 del artículo
4 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, tiene por finalidad no
sólo poner en conocimiento del administrado, el inicio de este procedimiento
de oficio, sino esencialmente de otorgarle la posibilidad de poder expresar
sus argumentos o aportar pruebas que corroboren la legalidad y legitimidad
del acto administrativo que constituye su objeto y su plena adecuación y
proporción con el respeto del interés público (…)” (CAS 1664-2005)
Un ejemplo de lo que no es “revocación”
Resolución Suprema Nº 014-2009-DE/SG (publicada el
14 de enero 2009)
La revocación en la jurisprudencia constitucional
 El caso Calle de las Pizzas

“El derecho al debido proceso garantiza (…) a toda persona que cualquier
acto que incida en la esfera subjetiva de sus derechos, debe estar precedido
de un procedimiento donde aquélla pueda ejercer de manera plena los
derechos que componen el derecho al debido proceso, en particular, el
derecho de defensa (…)” (STC 007-20006/AI-TC)
Más allá de la revocación del acto administrativo: la
“expropiación indirecta”
 ¿Expropiación indirecta?

“(…) actos gubernamentales que afectan el valor de la propiedad, sin despojar

formalmente al propietario de su título.” (R. 1535-2010/SC1/INDECOPI)
 ¿Existe ese concepto en nuestro ordenamiento
jurídico?

• Sí, en todos y cada uno de los tratados bilaterales de inversión (TBI o BIT).

• En la jurisprudencia constitucional, también se ha hecho referencia (caso

Shougang)

• ¿revocación es igual a expropiación indirecta?