Municipios Regimen Especial PDF

LOS MUNICIPIOS DE RÉGIMEN ESPECIAL,
EL CASO DE LOS DISTRITOS EN COLOMBIA
JUAN MANUEL RICO ROBAYO
SEBASTIÁN ROSERO TORRES
Tesis de Grado para optar al título de

Abogado
Doctor
RICARDO ZULUAGA GIL
Director
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA CALI
FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES
DEPARTAMENTO DE CIENCIAS JURÍDICA Y POLÍTICA
CARRERA DE DERECHO
SANTIAGO DE CALI
2014
2
Índice General
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I - Aspectos Generales
1.1 El territorio
1.2 Antecedentes de la organización territorial en Colombia
1.2.1 Siglo XIX
1.2.2 La Constitución de 1886
1.3 Transformación constitucional de 1991
1.3.1 Estado unitario
1.3.2 Descentralización
1.3.3 Autonomía
1.4 Entidades territoriales
1.4.1 Regiones
1.4.2 Departamentos
1.4.3 Provincias
1.4.4 Distritos
1.4.5 Municipios
1.4.6 Entidades territoriales indígenas
CAPÍTULO II – Los Distritos en Colombia
2.1 Antecedentes de los distritos en Colombia
 1860
 1886
 1945
 1968
 1986
 Desarrollo constitucional
2.2 Distrito Capital
2.2.1 Sector central
 Alcaldía Mayor
3
 Secretarias de despacho
 Departamentos administrativos
 Unidades administrativas especiales sin personería jurídica
 Consejos superiores de la administración distrital
2.2.2 Sector descentralizado
2.2.3 Sector de localidades
 Fondos de desarrollo local

 Juntas administradoras locales
 Alcalde local
2.2.4 Concejo distrital
2.2.5 Personería distrital
2.2.6 Contraloría distrital
2.2.7 Veeduría distrital
2.3 Distritos Especiales
2.3.1 Organización política y administrativa de los Distritos Especiales
 Alcalde distrital
 Concejo distrital
 Entidades descentralizadas
 Sector de las localidades
- Fondos de desarrollo local
- Alcalde local
2.4 Distritos Metropolitanos
2.5 Diferencias y semejanzas de los distritos desde las características de la organización

territorial colombiano.
CAPÍTULO III – Análisis comparado de ciudades con regímenes especiales
3.1 Regímenes especiales locales en países con sistema Unitario.
3.1.1 España
3.1.2 Francia
4
3.1.3 Ecuador
3.2 Regímenes especiales locales en países con sistema Federal.
3.2.1 Brasil
3.2.2 Argentina
3.2.3 Alemania
3.3.4 Austria
DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES
5
6
Introducción
La organización territorial es uno de los aspectos más importantes para lograr el desarrollo
armónico de un país, en esta se dan los lineamientos sobre los cuales se administra un Estado y se
construyen las bases sobre las que se consolida, tanto a nivel interno como para proyectarse a
niveles internacionales; además, divide política y administrativamente el territorio para poder
gobernar y ejercer sus funciones de manera eficiente. Por estas razones, el tema territorial ocupa un
lugar importante en el régimen constitucional de los países.
En Colombia, al parecer, la organización del territorio no ha obedecido a ninguna tradición

histórica, ni geográfica, tampoco parece haber sido el producto de estudios serios para ver la
conveniencia de un sistema o modelo de organización determinado, así, es posible afirmar que se ha
probado a lo largo de su historia todas las formas de organización existentes, como por ejemplo, la
Confederación en 1811, un modelo muy parecido al sistema Federal con gran autonomía política de
los estados en 1853, el modelo Federal en 1863, el modelo netamente Centralista en 1886, y un
sistema Unitario con descentralización administrativa en 1991.
En consecuencia, el modelo que tenemos actualmente, hecho por la Asamblea Nacional

Constituyente e instaurado por la Constitución de 1991, ha sido criticado innumerables veces
porque la Asamblea no tuvo el valor de implantar un modelo de organización territorial claramente
definido, sino que se presentan conceptos muy diversos en sus características, tales como el carácter
unitario del Estado, la descentralización administrativa y la autonomía; del mismo modo, contar con
un gran número de entidades territoriales (Región, Departamento, Provincia, Municipio, Distrito) da
lugar a muchas posibilidades al modelo territorial colombiano, que puede llegar a ser un sistema
basado en Regiones, Departamentos o Provincias.
Adicionalmente, la responsabilidad en materia territorial que recaía en la Asamblea Nacional fue

trasladada al legislador, el cual no ha desarrollado a plenitud este tema, el ejemplo más claro se
evidencia en los múltiples proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, más conocida
como la LOOT, que apenas fue expedida en el año 2012, y no cumplió las expectativas, al no fijar
los lineamientos para la creación de las entidades territoriales no desarrolladas por la Constitución,
ni mucho menos fijar las competencias de cada una.
7
Al abordar estos temas generales de la organización territorial colombiana, encontramos la
importancia que se da, en el desarrollo constitucional, a la entidad local del municipio, de esta
forma, la Constitución de 1991 indica en su artículo 311, que es la entidad fundamental de la
división político- administrativa del país, pero este concepto tampoco se ha tratado plenamente,
pues no se le dan facultades exclusivas de autogestión; aunque, si se ha otorgado un carácter
especial a algunos municipios, denominados distritos, que cuentan con autoridades con mayores
facultades, características únicas como los Fondos de Desarrollo Local, y en especial en el caso
colombiano, con gran importancia al desarrollo portuario.
Así, el presente trabajo se ocupa en desarrollar figuras amplias y también específicas de la

organización territorial, desde sus características y entidades más sencillas hasta las más complejas.
Para ello, en primera medida se desarrollarán aspectos generales y básicos para entender las
dimensiones del territorio, posteriormente entraremos en una descripción y análisis histórico sobre
la forma en cómo se ha desenvuelto, desde épocas independentistas, la organización territorial en
Colombia hasta llegar a la Constitución de 1991, punto en el que se dará una visión general del
sistema actual, los desarrollos constitucionales y legales, y los problemas alrededor de la
organización territorial.
No obstante lo anterior, la investigación estará particularmente centrada en la entidad territorial de

los distritos, que son municipios de régimen especial y diferencial al ordinario, casos de esta figura
la encontramos en ciudades como Barranquilla, Bogotá, Buenaventura, Cartagena y Santa Marta.
Para desarrollar este capítulo, se hará un recuento histórico, iniciando por Bogotá que ha sido la
primera ciudad a la que se le dio un tratamiento diferencial desde el año de 1860, observando los
cambios que atravesó la figura en los distintos sistemas territoriales que se han utilizado en
Colombia, posteriormente veremos cómo otras ciudades adquieren esta condición, por contar con
características especiales.
Al no existir una compilación, ni un tratamiento a la materia del régimen local especial en

Colombia, resulta necesario hacer una descripción normativa de los Distritos capital, especial y
metropolitano, utilizando el soporte legal que da la Constitución, el Decreto Ley 1421 de 1993 y la
Ley 1617 de 2011, que ofrecen los parámetro de administración, creación y funcionamiento de estos
municipios, con el objetivo de destacar sus particularidades, consecutivamente se hará un análisis
de los Distritos desde las características de la organización territorial colombiana, en el cual se
esbozaran sus diferencias y semejanzas.
8
Múltiples son las preguntas que generan la inclusión y la existencia de un régimen especial a los
municipios, como ¿Por qué existen municipios con un régimen diferencial? ¿Cuál es la necesidad y
la utilidad de tener municipios de régimen especial? ¿Por qué Barranquilla, Bogotá, Cartagena,
Santa Marta y Buenaventura accedieron a un régimen especial y diferencial del resto de
municipios? ¿Cómo se explican los requisitos de la Ley 1617 de 2013 para erigir nuevos Distritos?
De acuerdo a la descripción normativa y los análisis de las características de estas entidades se
tratará de dar respuesta a estas preguntas.
Independientemente de las conclusiones a las que se llegue para el caso colombiano, también se
plasmará en un tercer capítulo, aclarando mediante el derecho comparado la existencia y necesidad
de ciudades con regímenes especiales, estos se perciben en casos como las ciudades de Ceuta y
Melilla en España, Paris, Marsella y Lyon en Francia, Quito en Ecuador, Buenos Aires en
Argentina, el Distrito Federal de Brasilia en Brasil, las ciudades de Berlín, Hamburgo y Bremen en
Alemania y Viena en Austria. Entidades locales que han accedido a regímenes distintos, bien sea
por cuestiones especiales o históricas, culturales y económicas; todo esto facilitara responder las
cuestiones ya planteadas sobre las ciudades que se les otorga un carácter o tratamiento diferencial.
9
10
Capítulo I
Aspectos Generales
1.1. El Territorio
El territorio como uno de los elementos esenciales para la constitución de un Estado, es definido por
la Real Academia de la Lengua1 como una “porción de la superficie terrestre perteneciente a una
nación, región, o provincia”, también puede ser visto como un “circuito o termino que comprende
una jurisdicción, un cometido oficial u otra función análoga”, en términos generales se puede
afirmar que el territorio no es más que el lugar o espacio físico en el que un país ejerce soberanía a
través de sus autoridades, mediante la aplicación de un ordenamiento jurídico previamente creado
para regular la vida en sociedad de la población que está asentada en él.
De forma específica, el territorio, que bien puede ser extenso o pequeño, con variedad de recursos o
con escases de estos, es fundamental para la configuración de un Estado, ya que es el elemento
primario donde confluyen los otros dos: la población y el ordenamiento jurídico. Sin él resultaría
muy difícil la conformación de una sociedad organizada, además, la delimitación y radio de
cobertura del régimen normativo no sería posible para hacer una efectiva aplicación de él.
No obstante las definiciones anteriores, el territorio debe ser visto en conjunto y no solo como una
porción terrestre, este concepto abarca y se proyecta hasta ámbitos aéreos y las capas terrestres más
profundas, lo que se conoce como espacio aéreo y subsuelo, por estos aspectos que comprenden el
territorio se dice que este tiene una connotación tridimensional donde rige el orden normativo de los
Estados, o sea, el ámbito de validez donde este opera.
A todo lo dicho, puede añadirse la definición dada por Alberto Mendoza quien define el territorio
como “el escenario del hombre, su morada, soporte físico de la sociedad, piso físico de la nación,
1
Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Edición 22. 2001.
11
componente del Estado, área que sustenta todas las empresas humanas, espacio yacente de la
administración pública”.2
Ahora bien, el territorio, como concepto de suma relevancia y de relación directa con la vida de los
Estados ha sido uno de los temas álgidos y mayormente debatidos hasta hace algún tiempo en las
instancias internas de los países, su forma de organización uno de los puntos cruciales en la
discusión.
Una de las preguntas que surge es ¿Por qué la organización del territorio ha sido y es tan importante
para los Estados? Sobre esta pregunta Ernesto Guhl especificó lo siguiente:
La ordenación territorial de un país, de una región o comarca, es condición previa para la

explicación y ordenamiento espacial de las sociedades humanas y sus organizaciones sociales. El
tratamiento científico y la comprensión de las estructuras espaciales no es posible sin un
conocimiento geográfico y el saber sobre la tierra como un todo. De igual forma, este conocimiento
es indispensable para la comprensión de las estructuras políticas, económicas y sociales de los
Estados, de sus economías, de las formas de vida de su población, de sus potencias naturales y otros
aspectos más de su distribución espacial.3
De la anterior cita se puede vislumbrar ciertos aspectos que permiten identificar porqué ha sido y es
tan importante ordenar el territorio4. Sin duda, caracterizar un Estado resulta menos complejo con
una visión clara de sus estructuras territoriales, a partir de ella se puede conocer con mayor
profundidad la forma en cómo opera el poder público en determinado país, de la misma forma que
se puede conocer la estructura de este, y así entender por qué las acciones del gobierno se proyectan
de determinada forma y no de otra.
1.2. Antecedentes de la Organización Territorial en Colombia
Nada retrata con mayor fidelidad la fisionomía política de un país que su

propia Constitución. El Estado, como organismo vivo sujeto a mudanzas y
transiciones, va dejado impresa cada época de su vida y su desarrollo en
2
MENDOZA, Alberto. El ordenador. Metodología del Ordenamiento Territorial. 2ª Edición. Santa Fé de Bogotá, D.C.
Ecoe Ediciones. 1995. p. 59.
3
GUHL, Ernesto. Escritos Geográficos “Las fronteras Políticas y los Límites Naturales”. Primera. Bogotá: Edición.
Fondo “FEM”. Colombia, 1991. p. 23
4
Debe entenderse en este trabajo de grado, cuando se utilicen los términos ordenar el territorio u ordenamiento territorial,
se refiere en los términos de ley 1454 de 2011, como el instrumento de planificación y gestión de las entidades
territoriales, tendiente a lograr una organización político- administrativa del Estado en el territorio, y no en los términos de
la ley 388 de 1997, en regular la utilización, transformación y ocupación del espacio en los municipios, distritos o áreas
metropolitanas.
12
estos estatutos fundamentales que son la copia de su efigie moral en
determinados periodos y el trasunto de sus prácticas, de sus vicisitudes, de
las tendencias y de las ideas dominantes entre los hombres que en ciertos
momentos fueron árbitros de sus destinos”5
Cabe resaltar que el caso colombiano en materia de organización territorial ha sido accidentado a lo
largo de su historia, desde instancias tempranas cuando en 1810 se empezó con el proceso
independentista los problemas fueron constantes y aún son latentes en la actualidad. Varios de los
conflictos que se presentaron en el siglo XIX recayeron por la lucha entre centralistas y federalistas
que llevaron a cambios sustanciales en la organización del territorio en periodos cortos, razón por la
cual, se afirma que en Colombia se han probado todos los modelos y formas existentes sobre este
aspecto, “desde la centralización más absoluta hasta la Confederación de Estados”6.
No obstante, los cambios que se produjeron por las disputas central-federalistas que estaban
fundamentados en el error de intentar imitar de forma análoga modelos de países como Francia o
Estados Unidos, los cuales no se adaptaban a nuestros problemas, ni a nuestra realidad política,
económica y social, tampoco tenían observancia a la diversidad geográfica y cultural del país. Todo
esto desencadenó una descontextualización entre los que propendían por unir el Estado en un solo
cuerpo administrativo y los que por el contrario buscaban ampliar la autonomía de los distintos
territorios.
Dicho problema ha recaído en que unos y otros intentaron adecuar modelos diferentes a la realidad
colombiana y no se preocuparon de estudiar las verdaderas necesidades del país, delimitar cuál sería
la mejor opción y desarrollar un modelo propio, bien sea basado en el federalismo o el centralismo.
Evidentemente, los percances que ha tenido Colombia a nivel territorial fueron muchos y producto
de diversas circunstancias, por tal motivo es necesario ahondar en el estudio histórico para conocer
más a fondo en qué consistieron dichos sucesos, esto nos ayudara a tener una visión más amplia y
clara sobre la materia que aquí se está desarrollando. Por tal razón, ilustraremos algunos periodos de
la historia territorial colombiana, la cual ha sido bastante nutrida desde la independencia hasta hoy.
Cabe hacer la salvedad, que pensar en el ordenamiento territorial de lo que hoy se conoce como
Colombia desde épocas pre-independentistas en la actual investigación no tiene mayor relevancia,
5
POMBO, Manuel. Guerra, Joaquín. Constituciones de Colombia: La confederación Granadina. Tomo IV. Bogotá. 1986.
p. 30.
6
ZULUAGA, Ricardo. La organización territorial en la Constitución de 1991. ¿Centralismo o Autonomia? Pontificia
Universidad Javeriana- Cali. 2ª edición. Cali. 2009. p. 41.
13
esto porque en gran parte la organización en aquella época estaba delimitada por lo que definía la
corona desde el Reino de España, lo cual resulta innecesario para ilustrar nuestro estudio.
1.2.1. Siglo XIX
Mario Aguilera, señala que:
… al producirse la independencia de la Nueva Granada, la organización política que empieza a

consolidarse refleja la tendencia hacia la autonomía local y el federalismo. Las veintidós provincias
que habían conformado el Nuevo Reino, fueron proclamando su autonomía regional, unas más
temprano que otras debido a que varias de ellas quedaron en manos de los españoles. La necesidad
de dotarse de un soporte legal, llevó a que algunas proclamaran sus propias constituciones,
principalmente entre 1810 y 1815, ya que se hicieron varios intentos de reunir a los representantes
de las provincias en torno a la idea de conformar una organización política para la naciente
república.7
Es claro que al iniciarse el proceso independentista una de las tendencias predominantes era la que
buscaba adoptar modelos que propendieran por la autonomía de los territorios que estaban siendo
descolonizados. Por esta razón, una de las principales apuestas que surgió en 1810 fue la de acoger
el federalismo, tomando como fundamento la experiencia que tuvo Estados Unidos con este
sistema. Aunque equivocada parcialmente, la idea de copiar el modelo territorial de otro país esta
no estaba desfasada del todo, porque las circunstancias daban lugar a que ese tipo de organización
se intentara, tal como lo afirman Calle y Frigeri:
Las dificultades de comunicación que existían entre una y otra provincia contribuyeron al
aislamiento regional y local. No hay que olvidar que en aquellos días se viajaba a pie, a caballo, en
canoa y a través de trochas. No existían puentes, y los viajes eran aún más demorados si tenemos en
cuenta que en Colombia existen tres cordilleras que en muchos viajes había que atravesar. Por esto,
y debido al escaso intercambio de población y comercio entre las provincias, surgieron tipos
regionales de población, rivalidades entre provincias, amor a la localidad y a la provincia en vez de
al Virreinato. Entonces, observando este fenómeno sociológico e instruido en el sistema federal de
Estados Unidos, muchos criollos vieron en este sistema una fuerza de unión y progreso.8
No obstante, como ya se mencionó, la idea del sistema federal era esquiva para quienes
simpatizaban con el centralizado, porque para estos los fines independentistas se harían efectivos a
7
AGUILERA, Mario en MANRIQUE, Alfredo. El municipio después de la Constitución de 1991. Editorial Diké, tercera
edición; Bogotá, 1998. p. 482.
8
CALLE, Adriana; FRIGERI, Valeria. Viabilidad del modelo regional en el ordenamiento territorial colombiano. Bogotá
D.C. 2002. p. 51.
14
través de un solo cuerpo administrativo. En otras palabras, uno de los argumentos con los cuales se
buscaba justificar el centralismo era la necesidad de tener un Estado fuerte y capaz de contrarrestar
las ofensivas españolas que buscaban la reconquista, lo cual no se iba a poder lograr con un modelo
que dividiera el territorio, generara rivalidad y competencia entre las distintas provincias.
Esta dicotomía marcó un primer momento en la historia política colombiana, ya que dio lugar a
disputas que desencadenaron guerras civiles y abrieron el paso a la reconquista española, este
periodo de tiempo conocido como la “patria boba” marcaría un hito en los sucesos posteriores, para
entender el porqué de los conflictos territoriales que se presentaron en el siglo XIX.
No obstante, en la primera intención de independencia prevaleció la idea federalista, que quedó

consagrada en el Acta de Confederación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, la cual se
puede vislumbrar su clara tendencia, ya que en el preámbulo se consagra que las provincias de la
Nueva Granda por intermedio de sus representantes, de forma voluntaria, tomaron la decisión
formal y solemne de unirse en una “asociación federativa que reserve para cada una de las
provincias su libertad, su soberanía, y su independencia, en lo que no sea del interés común”
garantizando las prerrogativas y la integridad de sus territorios.
A pesar de plasmar dicho acuerdo en ese documento federativo de 1811, la oposición de Antonio
Nariño fue de tal firmeza que terminó por desencadenar la primera de las guerras civiles, con un
efecto nefasto porque más adelante daría lugar a la reconquista, de modo que el pacto federal no
tuvo mayor vigencia. Producto de tal oposición también se logró por parte de los centralistas una
reforma para 1812, que a grandes rasgos consistió en establecer la República de la cual el gobierno
sería el popular representativo, además, se estableció que el ejecutivo estaría en cabeza de un
Presidente y dos consejeros, y el legislativo estaría conformado por dos cámaras (Senado y
Representantes); aun así se logró conservar los apartes sobre deberes y derechos humanos9.
Aun cuando se llevó a término la reforma, esta Constitución no rigió por un largo periodo porque
para 1814 se instauró el absolutismo, aunque las disposiciones reformadas en aquel entonces serian
de gran importancia, como lo expresa Tascón:
Cuando el pacificador Murillo en 1816, restableció la dominación española en la Nueva Granada,

no estaba vigente la Constitución de 1812. Sin embrago, este estatuto tiene extraordinaria
9
ESTUPIÑAN, Liliana. Ordenamiento Territorial en Colombia. Perspectiva Histórica y Legal. Universidad Libre.
Bogotá. 2001. p. 137.
15
importancia en nuestro derecho constitucional, porque él sirvió de base a nuestra primera
Constitución Nacional –la de Cúcuta de 1821.10
Posterior a la reconquista el ánimo independentista no mermó y su latencia fue la que conllevó a la

lograr la libertad efectiva del pueblo colombiano, de modo que para el año de 1819, tal como lo dice
Liliana Estupiñan11, Simón Bolívar mediante el decreto del Congreso Venezolano de diciembre 17
proclamó la formación de la República de Colombia, en la cual también se citaba a un congreso
constituyente que se reuniría en enero de 1821.
Ya en 1821 las malas experiencias con el modelo federalista llevaron a descartar este sistema, de
este modo en la Constitución sancionada el 6 de octubre de ese año se adoptó la forma de Estado
unitario que dividiría el territorio en departamentos, los cuales a su vez estarían sub-divididos en
provincias, cantones y parroquias. Este nuevo intento, en principio dejó satisfechos a personajes
como Santander, quien afirmaría “no puede gobernarse por un sistema federal, sino por un gobierno
enérgico, cuyas providencias no admitan observaciones ni contradicción”.12
Hasta cierto punto la idea de instaurar el centralismo no era equivocada, tomando como referencia
las divisiones que había generado el federalismo, esta resultaba ser una alternativa más viable, sin
embargo este nuevo sistema, o la forma en cómo se intentó adecuar también tenía varios defectos.
Por ejemplo, José María Samper asegura que la Constitución de 1821 pecaba por una excesiva
centralización, aun cuando el modelo era el acertado.13 Otros como Rafael Granados afirman que
las dificultades de comunicación en aquella época y la diversidad de intereses entre las distintas
poblaciones de Colombia, hicieron que la Constitución fuera tachada de ser incapaz de sostener el
edificio de la República.14
Razones como las anteriores hicieron que la consolidación del nuevo Estado fuera problemática,
una última referencia sobre las dificultades señala tres factores que incidieron en este proceso:
En primer lugar, la división entre los ideólogos políticos: Santander y Bolívar; segundo lugar, la
falta de espíritu político republicano; en tercer lugar, la anarquía frente al ejercicio del poder y al
proceso de obediencia civil; de igual forma, los marcados intereses regionalistas y petición
10
TASCÓN, Tulio. Historia del Derecho Constitucional Colombiano. Edición Espacial, 1980. p. 14
11
Bogotá. 2001. p. 138.
12
NARANJO, Vladimiro. Cursillo de Historia Constitucional Colombiana. Periódico El Espectador.
13
SAMPER, José María. Derecho Público Interno de Colombia. Editorial Temis. Bogotá. 1982. p. 175.
14
GRANADOS, Rafael. Historia de Colombia. S.J. Bibliográfica Colombiana LTDA. 1964, p. 195.
16
constante de descentralización, división de sociedad civil, Estado y clero y abuso del poder por parte
de las fuerzas militares de la época.15
Posterior a la promulgación de la Constitución de 1821 y a lo largo de esa década en que cesaron las
guerras de independencia, los esfuerzos se enfocaron en construir un gobierno y economía fuerte
acorde a los nuevos tiempos de paz, aun así las dificultades continuaron porque el contexto en que
se diseñó dicha Constitución cimentó sus bases en la idea de unir fuerzas para contrarrestar la
reconquista española, bien lo afirma Robert Louis Gilmore:
El país había sido integrado por las presiones de la necesidad de enfrentar un enemigo que las
partes tenían en común y como expresión de la voluntad política de Bolívar.
Mientras duraba la guerra, así también duraba la presión de la necesidad. Al terminarse las
hostilidades se perdió la fuerza principal a favor de la unidad, o sea la concentración común sobre
el esfuerzo bélico.16
Sin duda, al terminar las amenazas externas surgieron los intereses locales que acabarían con la
unidad de la Gran Colombia. Esto se intentó contrarrestar en 1830 con una serie de reformas que
dieron lugar a una nueva Constitución, que dentro de sus enunciados pretendió establecer asambleas
distritales para otorgar mayor autonomía, esta consistía, conforme al artículo 126, en conceder
facultades para deliberar y resolver todo lo concerniente al interés municipal y local de los
departamentos, también podrían: controlar la conducta de los funcionarios y pedir ante las cortes
que fueran castigados por infracción de la Constitución, controlar la recolección y uso de los fondos
públicos, etc. En cierto modo, lo que se quiso hacer fue dar atribuciones de grandes magnitudes
siempre que el interés general de la Nación no se viera en riesgo. A pesar de los esfuerzo esta
Constitución nunca tendría mayor aplicabilidad ya que Venezuela y Ecuador no la aceptaron y
optaron por organizarse como Estados libres e independientes.
Lo anterior tuvo como consecuencia inmediata la disolución de la Gran Colombia y por ende la
necesidad de crear una nueva disposición para lo que quedó de territorio de la República de
Colombia. Surgió entonces la Constitución de 1832 que creo el Estado de la Nueva Granada, que
sería, conforme a su artículo 3º, republicano, popular, representativo, electivo, alternativo y
responsable. De esta manera, la forma unitaria se mantendría, aunque el carácter centralizado no
dejaría de ser tan rígido porque la autonomía sería más alta frente al órgano central. Existirían
15
Bogotá. 2001. p. 144.
16
GILMORE, Robert Louis. “El federalismo en Colombia”. Santa Fe de Bogotá. Coedición Sociedad Santanderista de
Colombia y Universidad Externado de Colombia. 1995. p. 51.
17
provincias, cantones y distritos parroquiales, organización de la cual se vislumbra la desaparición de
los departamentos.
A pesar de las facultades que se otorgaron a las provincias, estas estaban limitadas, tal como se
expresaba en el artículo 162:
El Congreso tiene la facultad de anular todos los actos y resoluciones de las cámaras de provincia:
el poder ejecutivo tiene la facultad de suspenderlos en los casos en que sean contrarios a la
constitución o las leyes, o que no estén dentro de sus facultades; pero dará cuenta al próximo
congreso para su resolución definitiva; el gobernador de la provincia tiene también la misma
facultad de suspenderlos; pero dando aviso sin demora al Presidente de la República para ejecutar
lo que por este se resuelva.
Durante los diez años siguientes a la expedición de la Constitución de 1832 los problemas fueron
evidentes por su inaplicabilidad. Esta ineficacia consistió en el diseño pacifico de las disposiciones
que en ella se consagraron, bien lo manifestó Mariano Ospina Rodríguez al considerar que esta
carta estaba planeada para tiempos de paz, de modo que, llegado el caso de nuevas guerras el poder
público sería incapaz de contrarrestar las fuerzas en esa eventualidad.17
Por esto se optó por retornar a un centralismo fuerte, en el cual se dotara al ejecutivo de una mayor
fuerza e independencia, lo cual se lograría mediante la asignación de cargos en las distintas
provincias para que existiera un control jerárquico en las actuaciones. Así surgió la Constitución de
la República de la Nueva Granada de 1843, que si bien intentaba restringir el campo de acción de
las provincias también dejó abierto el camino para que mediante leyes se fueran asignando
competencias y responsabilidades. En consecuencia, con la expedición de leyes se fueron otorgadas
facultades que daban mayor autonomía a las provincias, sobre este punto se puede afirmar que el
poder se fue descentralizando pero no en todos los ámbitos, solamente de forma administrativa, por
ejemplo, en materia de impuestos, las provincias podían suprimir, aumentar o disminuirlos siempre
y cuando fueran rentas reconocidas.
Para las siguientes dos décadas las transformaciones en el modelo territorial continuaron, muchas de
ellas están marcadas por las mismas disputas central-federalistas. Así, a mediados del siglo XIX
cuando el partido liberal ganó la presidencia uno de sus principales objetivos consistió en la reforma
a la Constitución de 1843, de este modo los esfuerzos se centraron en esa idea que se finiquitaría en
1853 con una nueva Carta Política que, aun cuando buscaba implantar de nuevo el federalismo, al
17
NARANJO, Vladimiro. Cursillo de Historia Constitucional Colombiana. Periódico El Espectador.
18
final se optó por la descentralización en un modelo central que reconocía autonomía y otorgaba
competencias amplias a provincias y distritos.
Sobre esta Constitución se comentaron varios aspectos, por ejemplo, Justo Arosemena -
comentarista de Constituciones Colombianas- dijo al respecto que: “ninguna otra constitución
hispanoamericana había sido tan liberal y democrática, y ninguna otra había instituido un grado
tan avanzado de descentralización, exceptuando la puramente federal”18. Si bien el comentario es
acertado, esto creó algunas confusiones porque el grado tan alto de descentralización podría poner
en tela de juicio el sistema unitario, sin embargo esto fue hecho con intención ya que la idea de
instaurar el modelo federativo seguía al acecho, de modo que la Constitución del 1853 sería un
puente para lograr ese cometido, evidencia de lo anterior es la posibilidad que en ella se consagraba
para crear mediante leyes estados independientes que hicieran parte de la Nueva Granada. Ejemplo
de ello fue la Ley del 11 de junio de 1856 que crearía el estado19 federal de Antioquia.
Después de algunas transformaciones de provincias en estados federales, se vio necesario hacer una
nueva Constitución ya que en la práctica la de 1853 era poco acorde a la realidad y la idea unitaria
era un simple “saludo a la bandera” porque el modelo tenía más rasgos federales que centrales. De
ahí la expedición de la Constitución Política para la Confederación Granadina de 1858, la cual
intentó delimitar el campo de acción de los estados y el rango en el cual el Gobierno general
intervendría sobre ellos, los cuales fueron reconocidos en el artículo 1º, estos eran: Antioquia,
Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá y Santander.
Sobre este período y -en específico- sobre esta Constitución Samper dice:
La Constitución de 1858 vino a regularizar una situación anormal, reuniendo los estados en
Confederación y privándoles implícita y explícitamente (artículo. 76) de la calidad de soberanos.
Pero ya el germen disolvente existía, desde que se había cometido el error de dejar a la exclusiva
competencia de los Estados toda la legislación civil, penal, comercial interna, de organización
judicial y procedimientos, y sobre elecciones locales, de la cual había de resultar, o no, la eficacia
de los derechos individuales y libertades públicas, y la seguridad de todos los intereses comunes de
la sociedad neogranadina.20
18
JUSTO AROSEMENA en CALLE, Adriana; FRIGERI, Valeria. Viabilidad del modelo regional en el ordenamiento
territorial colombiano. Bogotá D.C. 2002. p. 65.
19
Cabe precisar, que cuando se haga referencia a estado con “e” minúscula se está hablando de los estados parte de una
Unión; por ejemplo el estado de Florida. Contrario, cuando se haga referencia a Estado con “E” mayúscula se está
hablando de un conjunto de órganos o entidades de gobierno de un país.
20
SAMPER, José. Derecho Público Interno de Colombia. Editorial Temis. Bogotá. 1982. p. 180.
19
Claro está que el modelo había cambiado significativamente desde aquel centralismo fuerte, pero el
actual desató nuevas guerras civiles que llevaron las disputas entre el partido Liberal y el
Conservador a otro nivel, los estados federados comenzaron a expedir sus propias constituciones lo
que conllevó finalmente a la desaparición de la Confederación.
Todas las disputas que se dieron y producto del deseo autonómico de los distintos estados, llevaron
a diseñar una Constitución acorde a la realidad del país, en consecuencia se expidió en 1863 la
Constitución de los Estados Unidos de Colombia, en la cual se definió, ya de forma expresa, el
sistema federal.
Esta etapa de la historia nacional (1863-1886) está marcada por una amplia inestabilidad y
violencia, todo por las amplias competencias que tenían los estados que llegaron a tal punto que
eran ellos quienes definían de qué materias podía ocuparse el Gobierno Nacional.
En particular, sobre la Constitución de 1863 hay apreciaciones diversas, por ejemplo, para Zuluaga
Gil, esta Constitución estaba cargada de un componente ideológico muy fuerte ya que desarrollaba
temas como la relación entre el Estado y la iglesia, los derechos individuales, la moderación del
poder presidencial, reformas económicas, etc., todo con el ánimo de ahondar en el modelo federal.
Sin embargo, también reconoce que hubo muchas guerras civiles que produjeron enfrentamientos
nefastos, pero que del mismo modo, esta época fue de mayor apogeo en aspectos como la
infraestructura y la economía.21
Lo cierto es que, como se dijo al principio, tal vez el problema no fue la adecuación de un modelo
centralista o federalista, el error en que se incurrió fue el de intentar imitar modelos externos que no
se ajustaban a la realidad que el país enfrentaba, ya que en aquellas épocas, y aun en tempranas, no
existió un análisis concienzudo sobre lo que necesitábamos para lograr un desarrollo prospero, de
ahí el fracaso de las constituciones22 que, independientes del modelo territorial, fueron creadas
sobre arenas movedizas que al final las harían perecer.
21
ZULUAGA, Ricardo. La organización territorial en la Constitución de 1991. ¿Centralismo o Autonomía? Pontificia
Universidad Javeriana-Cali. 2ª edición. Cali. 2009. pp. 64 y 65.
22
Consideramos que es un fracaso de las Constituciones, en que estas no perduraran en el tiempo, algunas no se
implantaron, aplicaron o no fueron acordes a la realidad política y social en determinados contextos, esto en razón de que
en más de medio siglo tuvimos seis constituciones hasta llegar a 1886.
20
1.2.2. La Constitución de 1886
En un ambiente de separación, violencia e inestabilidad, la idea de unir el país y reconstruir el orden

socio-político fue el nuevo reto, de ahí que en la Constitución de 1886, muy fiel al ideario
conservador, regresara a los orígenes centralistas por los que tanto habían luchado desde larga data.
Esta Carta Política se ocupó en sus primeros artículos de delimitar el aspecto territorial, esbozó de
forma clara que la nación estaba constituida en forma de república unitaria y que la soberanía solo
recaía en la nación, motivo por el cual, los estados que en 1863 fueron reconocidos como soberanos
tuvieron que ceder la soberanía para que se configurara la unidad, en palabras de Alfredo Manrique:
Con las constitución de 1886 se vuelve al centralismo como modelo de gobierno. Para ello se
reunifica el territorio y se instaura el presidencialismo, bajo la fórmula de centralización política y
descentralización administrativa. La forma de reconstruir el centralismo fue la conversión de los
estados en departamentos, dirigidos por gobernadores elegidos directamente por el Presidente de la
República. Los departamentos a su vez fueron divididos en provincias, y estas en distritos
municipales.23
Aunque la idea de reunificar la república no era mala, los cambios fueron algo bruscos en el sentido
de que, para hacer eficaz esta nueva norma, con posterioridad fue necesario hacer ciertas reformas y
crear leyes para otorgar atribuciones que ampliaran el espectro de acción del Estado por medio de
sus órganos departamentales, o sus representantes (Gobernador).
De forma concisa, las siguientes fueron algunas de las reformas que, en orden cronológico, se
dieron en materia territorial sobre la Constitución de 1886:
 190524: Fue un acto reformatorio en el cual se dijo que “la Ley era la que podía alterar la
división territorial de toda la República, formado por el número de Departamentos que
estime conveniente para la administración pública”. Además, se refirió a las forma en cómo
los Distritos Municipales se podrían segregar. Por su parte al Legislador se le asignó el
determinar la población que correspondería a cada Departamento en la nueva división
territorial, la distribución de bienes y cargas, la forma de elegir Senadores y Representantes.
 1910: fue una de las reformas más importantes como bien lo dice Liliana Estupiñan:
Bien vale la pena decir que hasta el momento se habían elaborado 24 enmiendas a las
Constitución de 1886, pero sin duda alguna, una de las más importantes fue el acto
legislativo número 3 del 31 de octubre de 1910, puesto que a partir de ese momento el país
23
MANRIQUE, Alfredo. El municipio después de la Constitución de 1991. Editorial Diké, tercera edición; Bogotá, 1998.
pp. 483 y 484.
24
Acto reformatorio No. 3 de marzo de 1905.
21
ingreso al Estado de Derecho, ya que entre los años 18886 y 1910, se había gobernado
básicamente mediante decretos de estado de sitio (artículo 121 Constitución 1886). Por
esto, también, se estableció en esta reforma el control de constitucional sobre los actos
nacionales (las Leyes de congreso Nacional y los decretos del ejecutivo), al igual que la
denominada excepción de inconstitucionalidad: en caso de contradicción entre una norma
constitucional y una norma jurídica inferior, ley, decreto, entre otros, debe prevalecer la de
25
rango superior.
 193626: Un aspecto importante que se puede rescatar de la reforma de este año es la división
territorial, la fijación de los límites de Colombia con las naciones vecinas. Con ella se
crearon las intendencias y las comisarias como administradores intermedios que se
apoyaban en la nación para lograr sus fines.
 194527: Esta fue una reforma sustancial, porque intentó llenar el vacío que el constituyente
dejó en materia territorial, de este modo la división político-administrativa cambió para
definir de forma precisa los ámbitos territoriales. Sobre la mencionada reforma Calle y
Frigeri dicen lo siguiente:
Básicamente el régimen departamental y municipal que rigió al país hasta 1991 proviene de
preceptos emanados de esta reforma. Pensando en un régimen municipal más acorde con la
diferente realidad de cada uno de los entes municipales, la reforma permitió que la ley
estableciera diversas categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales e
importancia económica, con el fin de darles diferente régimen administrativo. De igual forma,
organizó el Distrito Especial de Bogotá sin sujeción al régimen municipal ordinario y eliminó a
las provincias, a cuya cabeza se hallaba un prefecto de libre nombramiento y remoción del
gobernador.
De igual forma, determinó los requisitos para la creación de los departamentos.”28
 1968: esta reforma, producto del Acto Legislativo de diciembre 11 de 1968 fue sustancial
para hacer más eficiente la función administrativa del gobierno. Así, otorgó competencias y
cierto grado de facultad decisoria a los entes territoriales sobre algunos aspectos que
tendrían a su cargo. El acto legislativo propugnaba por lograr una verdadera
descentralización administrativa por lo cual era muy importante la asignación a los
administradores locales (gobernadores, alcaldes) de atribuciones para lograr los fines
nacionales en sus respectivos territorios. Se crearon nuevas formas de cooperación
municipal como las áreas metropolitanas (art. 168) y las asociaciones de municipios (art.
198)
25
ESTUPIÑAN, Liliana. Óp. Cit. pp. 213 y 214. La reforma constitucional de 1910 dejó sin efecto las reformas
introducidas por el General Rafael Reyes. Así, restituyó las asambleas departamentales, sustituidas por los consejos
administrativos de departamento mediante el acto legislativo número 2 de 1907.
26
Acto Legislativo de agosto 5 de 1936.
27
Acto Legislativo de febrero 16 de 1945.
28
CALLE, Adriana; FRIGERI, Valeria. Viabilidad del modelo regional en el ordenamiento territorial colombiano. Bogotá
D.C. 2002. p. 86.
22
 198629: este año marca un hito en materia de descentralización, no de forma netamente
administrativa sino también política, porque se otorgó al pueblo la facultad de elegir de
forma directa a administradores locales que antes eran nombrados por el Presidente y que
estaban bajo la observancia del Gobernador. De este modo la reforma especificó en su
artículo 1º que serían elegidos por los ciudadanos los siguientes: “Presidente de la
República, Senadores, Representantes, Diputados, Consejeros de Intendencias y
Comisarias, Alcaldes y Concejos Municipales y del Distrito Especial”
Sobre esta reforma una reflexión muy acertada es la de Javier Henao:
… representa la quiebra de una nueva y más delicada vertebra a la estructura
constitucional decimonónica: desmorona por su base el centralismo político, sustrae al
alcalde de la dependencia jerárquica del gobernador, impulsa la autonomía municipal y
estimula la participación política nacional.30
1.3. Transformación constitucional de 1991
La asamblea no tuvo tiempo para tomar una decisión de fondo en relación con el
nivel intermedio o no tuvo el valor para hacerlo o faltó liderazgo de parte del
gobierno de la época y terminó tomando una decisión equivocada, que consistió en
darle gusto a los partidarios de la provincia, a los partidarios del departamento y
los partidarios de la región31.
Jaime Castro Castro
Después de la agitada historia constitucional de nuestro país, se da lugar al nacimiento de una

Constitución producto del consenso y no de la imposición política; promovida por un movimiento
estudiantil que gana la aceptación de muchas personas y la inclusión de una séptima papeleta para
las elecciones de 199032, con el objetivo de convocar una Asamblea Nacional Constituyente
29
Acto Legislativo de Enero 9 de 1986.
30
HENAO, Javier. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano. Temis. Bogotá. 2001. p. 45.
31
ESTUPIÑAN, Liliana. Desequilibrios territoriales. Doctrina y Ley Ltda. Editorial Universidad del Rosario. 2012. p.
267.
32
Este proceso lo explica Ricardo Zuluaga, en el libro de la expectativa al desconcierto, el proceso constituyente de 1991
visto por sus protagonistas; en primera medida, es en el mes de febrero de 1990, en donde se habló por primera vez de
incluir una séptima papeleta en las elecciones de marzo de ese mismo año, séptima, debido a que las elecciones, se iba a
votar por seis cargos de elección popular: senadores, representantes, diputados, concejales, alcaldes y ediles de juntas
administradoras locales, de este modo los ciudadanos interesados en el movimiento, agregaran una séptima papeleta,
reclamando la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, sin embargo no se sabe el número exacto debido a
que muchos jurados no tomaron en cuenta esta papeleta. Pero este hecho social dio nacimiento a que se trasladara la
discusión a lo jurídico y político, puesto que gobierno nacional, con fundamento en esa manifestación de la ciudadanía
sustentaría jurídicamente la convocatoria a la Asamblea Constituyente por medio del Decreto Legislativo 927 de 1990,
después de muchas discusiones y de la revisión por parte de la Sala Plena del Alto Tribunal de la Corte Suprema de
23
(entiéndase de ahora en adelante ANC) que remplazara la constitución bloqueada de 1886 y diera
lugar a un nuevo cambio. Claro está que la transformación constitucional de 1990 y 1991 tenía
como objetivo hacer frente a la violencia que amenazaba al Estado colombiano y sus habitantes. Por
tal razón se puede decir que el cambio radical de esta transformación fue en la parte dogmática, que
incorpora los principios y valores de un Estado, los derechos fundamentales de los habitantes y las
garantías para poder protegerlos; -temas de gran importancia pero que no conforman la totalidad de
una Constitución. La otra parte de la Constitución es la orgánica, encargada de dar los lineamientos
de la administración, organización y gestión de un Estado, en la cual se evidenció una
inconformidad por parte de muchos constituyentes con la organización territorial del país, pero no
dio resultados relevantes en esta materia.
En el proceso de debate y discusión de los textos dentro de ANC (Asamblea Nacional

Constituyente) se presentó una falta de preparación de algunos constituyentes en los temas básicos
que hacen parte del contenido de una Constitución, aun así, se dio lugar a la organización de
comisiones que iban discutir y dar propuestas de reforma constitucional en los diferentes temas; en
la comisión de organización territorial se presentaron múltiples iniciativas lo que demuestra
claramente la inconformidad frente al tradicional centralismo heredado de la constitución de 1886 y
el objetivo de poder lograr una transformación firme en este tema. Afirma Liliana Estupiñán
Achury que:
… la Comisión de Ordenamiento Territorial organizada por disposición de la Constitución Política

de 1991, definió el ordenamiento territorial como un instrumento del Estado para el logro de la
eficiencia, la consolidación de la democracia y la descentralización, respetando las autonomías
locales y velando por la descentralización, respetando las autonomías locales y velando por la
unidad nacional, e indicó que estas metas deben lograrse mediante una distribución armónica de la
población, el desarrollo social, económico y político con el uso de los recursos naturales y la
protección del ser humano y del medio ambiente.33
De este modo, las propuestas variaban dentro de la comisión entre las diferentes estructuras
(Unitario, Federalismo, Regionalismo) denotando un caos y dando como resultado que la ANC
incorporara múltiples entidades territoriales y delegara al legislador, que por medio de una Ley
Justicia, se avaló jurídicamente la posibilidad de la convocatoria a la Asamblea; de este modo, en las elecciones de mayo
27 de 1990 se le consultó al pueblo si estaba de acuerdo o no con la integración de una Asamblea Nacional Constituyente.
33
Bogotá. 2001. p. 258.
24
Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)34 creara y asignara competencias a las entidades
territoriales existentes, y los lineamientos para desarrollar las no existentes.
Según Augusto Hernández Becerra la cuestión territorial dentro de la ANC:
… fue tan notoria la anarquía de las propuestas, de las discusiones y de las votaciones. El tema se
fue abriendo paso con dificultad y, en medio de gran controversia y sin verdaderas decisiones entre
las distintas tendencias se llegó por fin a un articulado de compromiso, en el que no hubo
vencedores ni vencidos y en donde, por tanto, la política fue la de procurar dar a todos
satisfacción… se partió de muy diversas concepciones de Estado: la Unitaria, por supuesto; la
federal (propuesta por el gobierno y otros); la regional; hasta se propuso un Estado provincial.35
Todo este proceso dentro de la ANC dio como resultado a que se aplazaran decisiones de vital
importancia, y que se omitiera precisar características de las entidades territoriales, que se negaran
propuestas relevantes en la materia y en especial a una falta de valor del poder constituyente al
remitir todo al legislador, tal como señala Ricardo Zuluaga “La ANC no estuvo a la altura de su
responsabilidad histórica y decidió, siguiendo un procedimiento inédito en el derecho comparado,
no sólo no ocuparse de esta cuestión sino delegarla para que fuera absuelta por el legislador a
través de la Ley orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)”36
De esta forma, la Constitución de 1991 trae consigo una transformación constitucional pero
puntualmente como ya se mencionó en la parte dogmática, en la creación de la Corte Constitucional
y en ser logro de un consenso nacional, pero es una falencia no traer ningún cambio fundamental en
la organización territorial colombiana, tema de gran importancia constitucional, de cierta manera le
da la espalda a la realidad nacional y las verdaderas necesidades locales, igualmente no se pudo
expresar aquel inconformismo existente al interior de la ANC, conservando el carácter Unitario del
Estado. En palabras de Liliana Estupiñán Achury a partir de la constitución de 1991:
El ordenamiento territorial está sometido a dos clases de análisis: uno ubicado dentro del esquema
modernizador del Estado, íntimamente arraigado al proceso de globalización y de mercado; desde
este punto de vista, cualquier propuesta sería solo la respuesta inmediata de una imposición que
34
El objetivo de una ley de ordenamiento como su nombre lo indica, debe ordenar el territorio de un país conforme a las
reglas establecidas en la Constitución política. Para el caso colombiano la LOOT debe “ocuparse esencialmente de
establecer competencias, entidades, autoridades, recursos, funciones y servicios, respondiendo a la lógica de la
descentralización y a la garantía de la autonomía de los entes territoriales”. Observatorio legislativo de Ciencia Política,
Boletín N° 186; Instituto de Ciencia Política, Bogotá DC.
35
HERNÁNDEZ, Augusto. Régimen de las Entidades Territoriales; Fundamentos constitucionales del ordenamiento
territorial colombiano. Reflexiones sobre el proceso de la descentralización: Universidad Externado de Colombia. 2000. p.
52.
36
ZULUAGA, Ricardo. La organización territorial en la constitución de 1991 ¿Centralismo o Autonomía? Pontificia
Universidad Javeriana, junio de 2009; segunda edición. p.76.
25
desconoce por completo la realidad socio-política del país. Otro análisis, más coherente con la
realidad nacional, es el que invoca en el planteamiento una perspectiva cultural, geográfica,
política, histórica, social y económica de la sociedad colombiana que busca dentro del conflicto
permanente otras posibilidades de organización.37
El ordenamiento territorial colombiano conforme a la Constitución de 1991 es un Estado unitario,

territorialmente descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales, características
expresadas en los principios fundamentales de esta carta (art.1 CP); además trae consigo un notable
aumento en el número de entidades territoriales mencionadas por el artículo 286 constitucional,
pasando de tener tres niveles de gobierno, a seis niveles de gobierno: Nación, región, departamento,
provincia, entidades territoriales indígenas (ETIS) y el nivel local compuesto por municipios y
distintas clases de distritos.
1.3.1. Estado Unitario
El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce

en unidad de mando supremo en cabeza del gobierno nacional, unidad en todos los
ramos de la legislación, en cabeza de un Congreso y, en general, unidad en las
decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico
nacional; la centralización también implica la unidad en la jurisdicción. La
centralización política no es otra cosa, pues, que una jerarquía constitucional
reconocida dentro de la organización jurídica del Estado.
Corte Constitucional, Sentencia C- 497/ 94
El Estado Unitario es una forma simple de Estado, en cuanto su estructura política y administrativa
residen en el mismo centro impulsor de poder, por lo cual se dice que salvaguarda la unidad
nacional de un país. Ferrando Badia asevera, que éste centro de impulsión política “acumula la
totalidad de las atribuciones y funciones que corresponden a la persona jurídica estatal y consta de
un solo aparato gubernamental, que lleva a cabo todas las funciones del Estado”.38 Entonces, la
característica principal de esta forma de Estado radica en que la potestad de la administración se
ejerce desde el sector central del Estado, sin compartir la soberanía, tal como indica Augusto
Trujillo que “Es la forma institucional del centralismo político, en el cual todos los atributos del
poder emanan de una autoridad única y de una sola jerarquía constitucional que se proyecta sobre
37
Bogotá. 2001. p. 248.
38
BADIA, Juan ferrando. “El Estado Unitario, el Estado Federal y el Estado Autonómico”. Editorial Tecnos S.A. Madrid,
1986. p. 42.
26
toda la organización del Estado”39 aunque el poder político se encuentre en un mismo centro de
impulsión (generalmente la capital del Estado), no se desconoce la existencia de diferentes
secciones territoriales.
Como ya se señaló, el Estado colombiano conservo la forma Unitaria de la constitución de 1886

rechazando de manera tajante el Estado Compuesto;40 razón por la cual afirma Ricardo Zuluaga que
respecto de las entidades territoriales que tengan aspiraciones de autodeterminación tendrán cierto
problema con esta forma de Estado, pues “implica que mientras no se produzca una evolución
constitucional en esta materia, las entidades territoriales colombianas estarán en una relación de
sujeción directa respecto del ordenamiento jurídico central”.41
La tendencia de los Estados Unitarios es fortalecerse mediante la aplicación de conceptos como la

descentralización de funciones entre el sector central y de los diferentes niveles territoriales,
creando una continua interacción entre las autoridades nacionales y locales, lo que genera que el
Estado Simple o Unitario se clasifique en Estado Centralizado y Estado Descentralizado; basándose
el primero en una total unificación administrativa del poder central parecido a un tipo jerárquico
piramidal, además es clara esta centralización absoluta cuando existe una relación de dependencia
de los diferentes grados territoriales con el sector unificado central (control piramidal). En cambio,
el Estado Descentralizado se le reconoce a las entidades territoriales personalidad jurídica propia,
patrimonio propio y funciones específicas para gobernarse por sí mismas, aunque, no existe relación
de dependencia es clara la unificación del poder legislativo en el cabeza del sector central.
1.3.2. Descentralización
La descentralización es un proceso administrativo para mejorar la eficiencia en la

organización del Estado, y un proceso político que busca una repartición
39
TRUJILLO, Augusto. Descentralización, regionalización y autonomía local; Universidad Nacional de Colombia,
primera edición. 2001. p. 87.
40
El Estado Compuesto es el contrario del Estado Unitario, por tal motivo la soberanía es compartida y su forma más
representativa es el Estado Federal el cual es “una asociación de Estados sometidos en parte a un poder único, y que, en
parte, conservan su independencia” (Burdeau, George. Derecho constitucional e Instituciones políticas. Editorial
Nacional. Madrid, España, 1981, p. 72); de este modo se provee a los Estados partes del poder constituyente, legislativo,
judicial y ejecutivo.
41
ZULUAGA, Ricardo; La organización territorial en la constitución de 1991 ¿Centralismo o Autonomía? Pontificia
Universidad Javeriana, 2009; segunda edición. p. 79.
27
territorial de las responsabilidades, evidentemente respetando las grandes
direcciones del Estado42.
Frége (1986)
Afirma Sergio Boisier respecto sobre el surgimiento de la descentralización
… es empujada por la fuerza de cuatro fenómenos: i) la revolución científica y tecnológica que,

como se ha repetido, genera “ambientes” más propicios a la descentralización, que los existentes en
el pasado; ii) La propia reforma del Estado que establece una suerte dialéctica entre
descentralización y reforma; iii) Las crecientes demandas autonómicas de la sociedad civil, que en
algunos países derivan en patologías destructoras del Estado-nación, cuando éste es el resultado
históricamente reciente de construcciones políticas muy artificiales que “suman” nacionalidades,
sin lograr consolidar un proyecto nacional (la ex- Yugoslavia, por ejemplo), y iv) la tendencia a la
privatización de las funciones públicas, que cuando menos, significa aumentar el número de
decisiones en un sistema económico dado (Boisier; 1991).43
Por estas razones los Estados Unitarios han dado importancia a complementarse con figuras
jurídicas como la descentralización hasta el punto de reconocer esta forma de Estado
(Descentralizado) como una de las más acogidas a nivel mundial.
La Descentralización en sentido jurídico, significa la transferencia de competencias y funciones de

carácter administrativo a personas publicas creadas por el poder central. En el caso colombiano esta
descentralización administrativa hace referencia a que las entidades territoriales locales se les
atribuyen determinadas facultades y funciones específicas por la Constitución y las leyes, para
gobernarse por sí mismas (en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad); pero como se
advirtió esta figura jurídica es solo un instrumento para vigorizar el Estado Unitario pues se reserva
el poder judicial, asuntos gubernamentales, control de tutela a las entidades territoriales y se sigue
imponiendo un único régimen jurídico en el control del poder legislativo para todo un territorio;
algo que choca directamente con nuestra realidad geográfica.
La razón de otorgar facultades a las entidades territoriales es que el Estado Colombiano tiene el
deber de cumplir unos fines esenciales (Articulo 2 Constitución Política), los cuales se encuentran
en cabeza de los órganos del Estado y las ramas del poder público, pero es a través de la rama
ejecutiva que se controlan, diseñan e implementan acciones, destinadas a cumplir con estos fines;
42
FRÉGE, X. La décentralisation. Colección: Repéres, París, Edition la Dé-couverte, N° 44. 1986. p. 40.
43
BOISIER, Sergio. La modernización de Estado: una mirada desde las regiones (revoluciones, reformas, objetivos
nacionales y el papel del territorio). Globalización y Gestión del Desarrollo regional. Perspectivas Latinoamericanas. Cali:
Universidad del Valle. 1997. p. 73.
28
como por ejemplo, garantizar la efectividad de las normas del Estado colombiano en el territorio.
De este modo, el conjunto de tareas que tienen las autoridades públicas en cumplimiento de los
fines esenciales, se le denomina la Función Administrativa44; la cual utiliza la descentralización
como una herramienta para lograr una mayor eficiencia de estas funciones. Por esto es que la
Dirección Nacional de Planeación (DNP) define la descentralización como un modelo de
organización del Estado, para asegurar el cumplimiento de su función constitucional en el campo
social, económico y cultural, así como la protección de los recursos naturales y del medio ambiente
a partir del fortalecimiento del municipio como entidad fundamental de la organización política-
Administrativa del Estado y de la participación activa de la ciudadanía en los asuntos públicos.45
La descentralización se subdivide en otra forma jurídica, además de la mencionada anteriormente;

la descentralización política, la cual es un novedoso sistema de organización territorial que pretende
la concesión del poder legislativo a las entidades territoriales seccionales, permitiendo definir
autónomamente su propia estructura institucional, y atender más directamente a sus problemas, es
también conocida como sistema autonómico o regionalismo.
1.3.3. Autonomía
… la autonomía territorial tiene como propósito lograr una eficiente asignación de

los recursos del Estado, para el cabal cumplimiento de sus funciones, teniendo en
cuenta las necesidades y requerimientos particulares de cada comunidad local.
Corte Constitucional, Sentencia C-506 de 1995
44
La Constitución indica en el artículo 209, que la función debe realizarse según los principios orientadores de la función
administrativa puesta al servicio de los intereses generales y que se refieren a la moralidad, igualdad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad. En ese orden de ideas, el ingreso al ejercicio de la función pública debe sujetarse a
las condiciones que hagan efectivas dichas reglas. De acuerdo al Consejo de Estado, en la sala de lo contencioso
administrativo, número de radicación: 41001-23-31-000-2004-0271-01(ACU) El manejo que generalmente se hace de la
función pública se ha reducido exclusivamente al ámbito del derecho administrativo, para significar la relación que une al
servidor público con la administración, y en tal sentido entonces se entiende, con carácter totalmente restringido como, el
conjunto de regímenes de administración laboral aplicables a las personas que prestan sus servicios al Estado, cuando es
lo cierto que, el concepto de función pública tiene una connotación mucho mayor. La Corte Constitucional en Sentencia
C-311 DE 2011, al precisar el concepto de función pública, dice que ésta es el conjunto de funciones que cumple el
Estado, a través de los órganos de las ramas del poder público, de los órganos autónomos e independientes y de las demás
entidades o agencias públicas, en orden de alcanzar sus fines; funciones que no sólo son predicables de las personas que se
vinculan al Estado mediante la elección o nombramiento y la posesión del cargo, sino también de los particulares que, en
los casos establecidos en la Constitución y la ley, pueden investirse de la autoridad del Estado y desempeñar funciones
públicas administrativas o judiciales.
45
PENING, Jean. Evaluación del proceso de descentralización en Colombia. Economía y desarrollo. Vol. 2, N° 1 Marzo
de 2003. p. 125.
29
Lo novedoso en el modelo actual de la organización del Estado colombiano se encuentra en la
incorporación textual del concepto de autonomía dentro de las características del Estado, buscando,
tal como se analizó anteriormente, satisfacer al interior de la ANC las propuestas de respecto a la
identidad comunitaria local y a su capacidad de auto-determinarse. Este concepto como afirma
Augusto Hernández Becerra, es más expresivo y contiene mayor jerarquía, de ahí que desplace la
noción de descentralización (Hernández; 2000).46 Y aunque no se trate de la independencia absoluta
de las entidades territoriales respecto del poder central, si les otorga el poder de autogobernarse y
satisfacer sus necesidades directamente.
Pero la Autonomía es un concepto que ha tenido poco desarrollo por parte de la jurisprudencia y las
leyes en nuestro país desde una connotación política, puesto que choca directamente con el Estado
Unitario (más adelante se hará referencia a cuál es esta particularidad política de la Autonomía) sin
embargo en su carácter administrativo, es un tema que sí se ha tratado en diferentes Sentencias de la
Corte Constitucional, como la C-149 de 2010, C-937 de 2010, C -643de 2012, C-520 de 1994, en
donde se resalta esta característica de la organización territorial colombiana, de la cual gozan las
entidades territoriales, pero que tiene un alcance limitado frente al Estado Unitario, aunque se ha
tratado de armonizar en la jurisprudencia estos conceptos, precisa Augusto Trujillo que:
… la constitución de 1991 mantuvo la fórmula del régimen anterior pero le incorporo un concepto
nuevo: la autonomía. Este elemento resulto polémico porque introducía una connotación distinta a
la de la noción tradicional: la autonomía, que era fundamentalmente administrativa, es decir, que
privilegiaba lo administrativo sobre lo político, ahora se inclinaba en términos contrarios. Sin
embargo, las leyes y la jurisprudencia se han abstenido de desarrollar ese nuevo principio
constitucional.47
De este modo, la autonomía tiene dos connotaciones, la administrativa que es la descrita por los
preceptos constitucionales, legales y jurisprudenciales, y la característica política, que le otorga
competencias exclusivas de autogestión a las entidades territoriales.
Ricardo Zuluaga menciona que la auténtica autonomía es la política porque:
… faculta a los entes territoriales para realizar, a través de la ley, un desarrollo directo e inmediato de
la constitución en ciertas áreas, lo cual les permite no solo autogobernarse sino, sobre todo, encauzar
46
HERNÁNDEZ, Augusto. Régimen de las Entidades Territoriales; Fundamentos constitucionales del ordenamiento
territorial colombiano. Reflexiones sobre el proceso de la descentralización: Universidad Externado de Colombia. 2000. p.
54.
47
TRUJILLO, Augusto. Democracia y territorio el ordenamiento territorial entre el derecho y la política. Bogotá, 2007. p.
40.
30
sus aspiraciones regionales por una senda por ellos mismos determinada y sin mayores sujeciones al
poder central.48
Así, se lograría mayor eficiencia y desarrollo en el ámbito local. La otra evocación del concepto de
autonomía de carácter administrativo, también conocida como autarquía, en la cual, la entidad
territorial es titular de una serie de facultades administrativas, que desarrollara de una forma
independiente, sin imposición de directrices por parte del sector central; en palabras del profesor
italiano Zanobini, es: “la facultad de un ente de administrarse por sí mismo operando para la
consecución de sus fines mediante actividad administrativa de la misma naturaleza y efectos que la
desarrolla por la administración pública del Estado”.49
¿A qué hace referencia este concepto de autonomía incorporado en la Constitución de 1991? Es

clara la intención de ir más allá de la descentralización administrativa al agregar esta noción dentro
de las características del Estado y superar las tensiones entre centro y periferia; pero no podemos
hablar de autonomía política para las entidades territoriales de nuestro país, al ser incompatible con
el Estado Unitario, según lo analizado en este capítulo; sumando también, la poca delimitación
constitucional, producto de la omisión del constituyente.
La Constitución le da un leve desarrollo a la autonomía en el artículo 287, con el objetivo de que las
entidades territoriales gocen de esta para la gestión de sus intereses, otorgando los siguientes
derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan,
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones,
y participar en las rentas nacionales. Pero no existe en la Constitución ningún mecanismo para
garantizar estos derechos, dependiendo del legislador y la jurisprudencia establecer el alcance
administrativo de este concepto en nuestro ordenamiento.
El gobernase por autoridades propias, implica que la población decida mediante el sufragio
universal la elección de los gobernantes de sus entidades; respecto a este punto en Colombia los
alcaldes y los gobernadores son meros agentes del gobierno central en ciertas materias50, además
48
ZULUAGA, Ricardo. La organización territorial en la constitución de 1991 ¿Centralismo o Autonomía? Pontificia
Universidad Javeriana, junio de 2009; segunda edición. p. 79.
49
Citado por BADIA, Juan Ferrando. El Estado Unitario, el Estado Federal y el Estado Autonómico. Madrid. Editorial
Tecnos.1986. p.175.
50
Los alcaldes y Gobernadores son meros agentes del gobierno central en materias de orden público y política económica,
además se los encasilla dentro de la rama ejecutiva, la cual está en cabeza del Presidente de la Republica; esto se sustenta
en los artículos 296, 115, 303 de la Constitución Política. Cabe resaltar que conforme a los artículos 304 y 314
constitucional, el Presidente es el encargado de suspender y destituir alcaldes y gobernadores (esto denota la jerarquía
existente)
31
que los órganos de representación popular seccionales (concejo municipal y asamblea
departamental) son meras corporaciones de co-administración.
La autonomía de los entes territoriales se materializa con los derechos, competencias y atribuciones
que por naturaleza per se les corresponden para resolver sus necesidades, en Colombia resulta
impreciso hablar de competencias de estas entidades, puesto que es un tema subordinado a la
disposición del legislador y las entidades carecen de atribuciones importantes, hasta el punto que
muchas actividades son compartidas con el orden central. De acuerdo a la doctrina francesa la
asignación constitucional de competencias se hace con base al llamado “binomio de intereses
generales- intereses privativos” en donde los primeros corresponde atenderlos el Estado y los
segundos al municipio; de esta forma podría concedérsele poderes propios a las entidades
territoriales colombianas teniendo en cuenta sus intereses y necesidades (competencias
condicionadas por la ley).
Para concluir, encontramos que no es claro el modelo territorial en Colombia, pues no obedece
ninguna tradición histórica, ni geográfica, ni étnica, solo política, se parte de conceptos muy
diversos que llevan a la confusión, como enmarcar la autonomía dentro del Estado Unitario
descentralizado administrativamente; Guillermo Chahín Lizcano critica los términos de la Carta
anotando que la nueva Constitución “antes de representar un avance conceptual, introduce
elementos de confusión al dejar sin calificación el tipo de autonomía de que se dota a los entes
regionales”,51 A esto se le agrega que la transformación constitucional estuvo enfocada a la parte
dogmática, que la ANC le faltó estar a la altura de su responsabilidad y proponer un único modelo,
no múltiples posibilidades para nuestro país, el poco interés político en hacer un cambio adecuado y
acorde a la geografía colombiana, y la fuerte tendencia centralista de nuestro país, en donde el
gobierno nacional, el congreso, las altas Cortes, las grandes universidades y hasta la sede de la
selección Colombia quedan en Bogotá (jugando esta en Barranquilla).
Pareciere que la Constitución le diera una importancia al ámbito local, al expresar que el municipio
es “la entidad fundamental de la división político- administrativa del país”, pero no existe
ninguna intención de fortalecer esta expresión, la autogestión de las entidades locales de nuestro
país, la libertad de acción y las actuaciones no condicionadas por el poder central no parecen hallar
un futuro cercano; pues no existen competencias exclusivas para estos niveles territoriales, los
51
CHAHÍN, Guillermo. “Entidades territoriales y su financiamiento según la Constitución”, Revista Politeia, 13, facultad
de Derecho, Ciencia Política y Sociales, Universidad Nacional de Colombia. p. 134.
32
derechos que gozan las entidades para dar cumplimiento a la autonomía no encuentran garantías
efectivas, haciendo cada vez más reducido su alcance; la descentralización por su parte se le ha
dado mayor desarrollo, pero es claro que es muy limitado y el poder central sigue conservando el
control y a duras penas se descentralizan funciones, Respecto a esto Augusto Trujillo dice lo
siguiente:
El Estado colombiano se ha abstenido de impulsar un concepto descentralizador que propicie el

tránsito de la descentralización a la autonomía que la constitución sugiere. Siguen teniendo la
descentralización dentro de la noción tradicional del Estado Unitario descentralizado en la que la
autogestión o autodecisión llega hasta el punto que el poder central, unilateralmente, lo permita.52
No ha sido mucho lo que la Corte Constitucional ha hecho para llegar a una autonomía política,
parece privilegiar el Estado Unitario, se enfoca en el concepto de la autonomía administrativa, la
cual ha definido que busca mayor y mejor autodeterminación de los habitantes pero lo suscribe
dentro del marco Unitario53 y aunque se habla de autogestión de asuntos locales y regionales de las
entidades territoriales, apoya la intervención del poder central en el caso en que las entidades no
tengan la capacidad presupuestal54, dando como resultado que la Corte describa los preceptos y
principios de autonomía administrativa, descentralización de las entidades territoriales, que no son
excluyentes y trata de armonizarlos dentro del principio Unitario del Estado colombiano.
Y peor desarrollo han tenido estos conceptos por parte del legislador quien ha demostrado
claramente el poco interés en realizar cambios sustanciales, sin cumplir a cabalidad el encargo del
constituyente de regular completamente la materia de la organización territorial de nuestro país,
denotando el fracaso de la clase política; y aunque se logró expedir la ley 1454 de 2011 (LOOT)
después de múltiples proyectos fallidos, esta no responde a las expectativas y necesidades del
Estado, no desarrolla los conceptos, no trae consigo competencias específicas a las entidades, ni la
forma para que el Estado las asigne, se reitera toda lo que ya se encontraba legislado y deja de lado
otros temas para que sean desarrollados en futuras leyes, por lo cual se observa una omisión clara ya
no de tipo legislativo pero si en cuanto al contenido; la misma corte constitucional en el
comunicado número 24 de junio 27 y 28 de 2012 expresa que se declaró omisión legislativa
absoluta y se exhorto al gobierno y al congreso para que regule lo concerniente con las regiones y
las entidades territoriales indígenas en la LOOT.
52
TRUJILLO, Augusto. Democracia y territorio. El ordenamiento territorial entre el derecho y la política, Bogotá, 2007.
p. 89.
53
Corte Constitucional, Sentencia C- 004 de 1993.
54
Corte Constitucional, Auto 383 de 2010.
33
Para concluir, parece que la Constitución de 1991 está más centrada en proponer que en afirmar,
pues trae consigo excesivas entidades territoriales, múltiples piezas para construir muchos proyectos
territoriales, tal como afirma Augusto Hernández “La Constitución está promoviendo una
competencia entre varias alternativas, que tienden a ser excluyentes entre sí: provincia, región,
departamento”55 pocos países en el mundo poseen la complejidad de tener seis niveles de gobierno;
por todo esto, se afirma que no existe un modelo territorial colombiano, sino diversos conceptos
sobre el tema pero sin desarrollo a favor de los intereses locales.
1.4. Entidades Territoriales
Textualmente la Constitución en su artículo 286 predica:
Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios
indígenas.
La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se
constituyan en los términos de la Constitución y la ley
Este artículo, nos indica que las entidades territoriales del primer inciso, son creación constitucional
directa; por otro lado las regiones y las provincias, quedaron a la merced del legislador para adquirir
tal carácter dentro del ordenamiento territorial colombiano; lo cual, resulta complejo porque la
aparición de algunas entidades no supondrá la desaparición de otras, generando la existencia de
múltiples instancias políticas que podrían ser excluyentes por competencias o simplemente
inviables presupuestalmente.
2.4.1. La Región
El Estado colombiano no hace presencia en la totalidad de su geografía. Su pueblo padece un

antiguo conflicto armado cuya solución exige una mirada sobre sus espacios territoriales distinta a
la tradicional. Es imposible una respuesta política a semejante problemática sin una reordenación
55
HERNÁNDEZ, Augusto. Fundamentos constitucionales del ordenamiento territorial colombiano, reflexiones sobre el
proceso de la descentralización. Régimen de las entidades territoriales. Universidad Externado de Colombia. p. 66
34
del territorio que consulte las razones y sinrazones de su proceso histórico, pero sobretodo de sus
complejas realidades.56
La región es una entidad territorial del nivel intermedio de gobierno, es un modelo usado en países
donde la diversidad cultural, étnica o geográfica hace gran presencia. Es una figura territorial
relativamente nueva, donde Italia y España son los dos mejores ejemplos, pues utilizan la región
como entidad territorial, basados en aspectos históricos y culturales, conjuntamente es dotada de
autonomía política, para buscar atender sus necesidades regionales directamente; la región es una
posible entidad territorial en nuestro país, por la gran diversidad con la que contamos, no fue
establecida como tal por el artículo 286 de la Constitución, pero fue una tarea encomendada al
legislador por medio de la LOOT.
La LOOT desarrolla el artículo 306 de la Carta sobre la Región Administrativa y de planeación, la

cual está conformada por dos o más departamentos, dotándola de personería jurídica, autonomía
financiera y patrimonio propio, con el objetivo de lograr un desarrollo regional; la ley indica que
debe existir un tránsito entre la Región Administrativa y de planeación (RAP) a la Región como
Entidad Territorial (RET), pero no se fijaron las condiciones para este proceso en la LOOT.
De esta manera, no se ha desarrollado la región como entidad territorial en nuestro país, dando
como resultado una omisión de contenido en la LOOT, se utilizan los departamentos como la base
de creación de las regiones, lo que supone que no se trate la realidad regional colombiana, y sigue
con la creencia de que son meras entidades con objetivos de planificación y zonas administrativas.
1.4.2. Departamento
Es una de las entidades de nivel intermedio del ordenamiento territorial colombiano, la cual ha
sufrido considerables críticas desde su creación, describiéndolas como unidades burocráticas, pues
la división de los departamentos son un producto influenciado por intereses políticos, al no
representar de ninguna manera la realidad social colombiana, un ejemplo, es el caso de Antioquia
que integró a la región de Urabá, donde los habitantes ostentan una clara diferencia cultural con los
habitantes del Valle de Aburra; aun así, para muchos autores los departamentos han logrado obtener
una gran importancia, tal como lo indica Augusto Trujillo “aunque los Departamentos hubiesen
56
44.
35
tenido vinculado su origen a un proceso más o menos artificial, más de cien años de
funcionamiento han legitimado su presencia en la organización institucional colombiana”.57
La creación de los departamentos fue des-constitucionalizada58 y se le asignó al Congreso de la

Republica en el artículo 297 de la carta, mediante los requisitos asignados por la LOOT, la cual
tiene como uno de sus objetivos, fortalecer esta entidad territorial del nivel intermedio de gobierno;
la creación de esta entidad se encuentra en el artículo 23 de la LOOT, donde establece que los
territorios en los cuales se pretenda crear un departamento y correspondan a una o varias regiones
administrativas y de planificación, deberán tener un concepto favorable de:
 La Comisión de Ordenamiento Territorial.

 Del Departamento Nacional de Planeación,
 Aprobación del Congreso de la Republica, previa convocatoria a consulta popular.
El departamento goza de personería jurídica de acuerdo a la Ley 153 de 1887, cuenta con
autonomía para administrar sus asuntos seccionales, planificando y promocionando el desarrollo
económico y social dentro de su territorio según el artículo 298 de la Constitución, se constituye en
circunscripción electoral en concordancia con los artículo 179 y 299 de la carta, igualmente la Ley
715 le otorga a los departamentos funciones en materia de educación y salud, debe planificar y
orientar políticas de desarrollo y coordinación con los municipios en materia de servicios públicos,
categorizarse en relación a su capacidad de gestión administrativa y fiscal, de acuerdo con la
población e ingresos corrientes (Ley 617 en desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política).
Las principales autoridades de esta entidad territorial son, la Asamblea Departamental y el

Gobernador, de acuerdo a la Constitución y las leyes se realizara una pequeña descripción de estos
órganos:
 La Asamblea Departamental: es una corporación Político- administrativa de

elección popular, la cual está integrada por no menos de once miembros ni más de
treinta y uno, llamados Diputados, los cuales serán elegidos para un periodo de
cuatro años y tendrán la calidad de servidores públicos. Esta corporación dispone
de autonomía administrativa y presupuesto propio, puede ejercer control político
57
TRUJILLO, Augusto. “Descentralización, Regionalización y Autonomía Local”. Universidad Nacional de Colombia.
Bogotá. 2001. p. 142.
58
Se hace alusión al término des-constitucionalizada, debido a que antes la creación de los departamentos estaba en
cabeza de la Constitución, y esta facultad se trasladó al legislador.
36
sobre la administración departamental, las funciones se encuentran descritas en el
artículo 300 de la Constitución.
 El Gobernador: Es el jefe de la administración seccional y representante legal del
departamento, es un agente del Presidente de la República para mantener el orden
público y a ejecutar la política económica general, así como para asuntos acordados
entre Nación y departamento, son elegidos popularmente en concordancia con el
derecho de gobernarse por autoridades propias, pero sigue siendo un agente del
ejecutivo central, puesto que en el caso de presentarse falta absoluta de menos de
dieciocho (18) meses para la terminación de su periodo, el Presidente tendrá la
facultad de designar un gobernador para lo que resta del periodo, y no solo eso, sino
que el Presidente podrá suspender y hasta destituir a los gobernadores.
1.4.3. Provincias
El artículo 321 de la Constitución Política de 1991 especifica que:
Las provincias se constituyen con municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a

un mismo departamento.
La ley dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo de las provincias que podrán
organizarse para el cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales o
departamentales y que les asignen la ley y los municipios que las integran.
Las provincias serán creadas por ordenanza, a iniciativa del gobernador, de los alcaldes de los
respectivos municipios o del número de ciudadanos que determine la ley.
Para el ingreso a una provincia ya constituida deberá realizarse una consulta popular en los
municipios interesados.
El departamento y los municipios aportarán a las provincias el porcentaje de sus ingresos corrientes
que determinen la asamblea y los concejos respectivos.
Si bien las provincias fueron una figura importante en la historia territorial colombiana, en la actual
Carta Política esta figura territorial no está reglamentada ni tampoco es una de las principales
entidades, esto se vislumbra del artículo citado anteriormente, en el cual se deja abierta la
posibilidad de regulación a una ley posterior que todavía no ha sido expedida o, al menos no en
buena forma, ya que puede decirse que la LOOT, era la norma mediante la cual fuera introducida la
37
provincia, sin embargo, esta, al igual que las regiones, no fueron contempladas y desarrolladas en
todo su esplendor, o no lo hicieron en las dimensiones en que el constituyente lo imaginó, razón por
la cual también existió una omisión59 en el desarrollo de esta figura.
No obstante lo anterior, la posibilidad existe y lo único que haría posible su creación es la voluntad
política que conlleve a su regulación y desarrollo paulatino mediante la adecuación de mecanismo
de cooperación entre las distintas entidades territoriales existentes.
1.4.4. Distritos
Son entidades territoriales del nivel local de gobierno que se encuentran sujetas a un régimen
especial a diferencia del Municipio. La Constitución consagro como tales al Distrito Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias, el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, y al
Distrito Capital de Bogotá, luego el Congreso de la Republica le otorgó tal calidad al Distrito
Especial Industrial y Portuario de Barranquilla (Acto Legislativo N° 1 de 1993) y al Distrito
Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura (Acto Legislativo N° 2
de 2007). El régimen especial para Bogotá se encuentra en el Decreto-Ley 1421 de 1993 y el
régimen de los distritos especiales se encuentra en la Ley 1617de 2013.
El Gobierno y la administración de los distritos, de acuerdo a la Constitución y las leyes, estarán en

cabeza de:
 Concejo Distrital: es una corporación Político-Administrativa elegida

popularmente, tienen la obligación de vigilar y controlar políticamente las demás
autoridades distritales, ejercen las mismas funciones de los concejos municipales,
tiene formas especiales de control político, conjuntamente pueden expedir normas
que reglamenten las actividades turísticas, culturales, recreativas, deportivas en las
playas y demás espacios de uso público, preservar y defender el patrimonio
ecológico, los recursos naturaleza y el medio ambiente.
59
En concordancia a la Sentencia C- 090 de 2011, para que se configure la omisión legislativa: “…no basta con que el
legislador profiera una regulación incompleta o insuficiente, se requiere demostrar que esa regulación parcial o
fragmentada resulta contraria a la Constitución, es decir, que el ingrediente, condición normativa o consecuencia
jurídica que se omitió es esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta”
38
 El Alcalde Distrital: el alcalde mayor o distrital tendrá la obligación de orientar la
acción administrativa de los gobiernos distritales hacia el desarrollo industrial,
portuario y turístico, con el objetivo de impulsar el desarrollo económico y
mejoramiento social de la población, debe coordinar vigilar y controlar las
actividades que se desarrollen dentro de su jurisdicción. El Presidente tiene la
facultad de suspender o destituir al alcalde distrital y designar a un alcalde
encargado en casos de falta temporal
 Los Alcaldes locales: en cada localidad habrá un alcalde local, que será designado
por el alcalde distrital de una terna elaborada por la correspondiente junta
administradora local, las funciones, el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, y el salario serán reglamentado por el concejo distrital
conforme a las leyes preexistentes. El alcalde distrital será el encargado de
remplazar a los alcaldes locales en faltas absolutas o temporales.
 Juntas Administradoras Locales: tienen el deber de cumplir funciones en materia
de servicios públicos, construcción de obras y administrativas asignadas por la ley o
delegadas de autoridades nacionales y distritales, de preservar y hacer respetar el
espacio público, y en virtud a esta atribución podrán reglamentar la utilización
temporal para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales y
ordenar cobro de derechos por este uso.
Los Distritos participan en el situado fiscal (como un departamento), Asimismo los distritos
especiales cuyo territorio este inmerso en una Región Administrativa y de Planificación tendrán las
mismas prerrogativas que se les otorguen a los departamentos, y podrán dar lugar a la Región
Administrativa de Planificación Especial (RAPE), adicionalmente pueden conformar áreas
metropolitanas con los municipios vecinos. De este modo podemos distinguir tres clases de distritos
en Colombia, Distrito Capital, Distrito Especial y Distrito Metropolitano.
39
1.4.5. Municipios
El municipio es una agrupación natural de familias o individuos que por atractivos de una región,
necesidades de tráfico o de defensa, se reúnen en un lugar determinado formando una colectividad
con bienes propios como grupo, pero distintos de sus componentes como familia o individuo.60
El municipio es una entidad territorial local, su creación corresponde a las asambleas por medio de
ordenanzas y siguiendo los requisitos establecidos por el artículo 15 de la ley 617 de 2000: tener
una identidad, contar con catorce mil habitantes, garantizar ingresos corrientes de cinco mil salarios
mínimos mensuales vigentes, viabilidad y conveniencia de la nueva entidad. Igualmente esta ley
trae a clasificación de los municipios, para poder determinar el régimen aplicable en materia de
gasto público.
Los municipios como entidad territorial fundamental le corresponde prestar los servicios públicos
que determine la ley, construir obras, velar por el progreso local, promover la participación
comunitaria, además debe administrar los asuntos municipales, planificar el desarrollo económico,
social y ambiental de su territorio, asimismo funciones en materias de educación, salud, agua
potable y saneamiento básico, atención integral de la primera infancia, vivienda, transporte.
El desarrollo económico local supone también promover a las personas por su valor espiritual y su
capacidad productiva. Es una manera de posicionarlas frente a la aldea global con identidad y
propósitos comunes. Por lo tanto exige capacitación de los individuos y de los grupos sociales.61
De esta manera la Constitución de 1991 potenció la participación ciudadana, debido a que los
gobernantes están obligados a responder a sus electores y estos no solo cuentan con el voto como
mecanismo de participación, sino que tienen a su disposición la revocatoria del mandato y la toma
de decisiones en el ámbito local.
De este modo se realzara una pequeña descripción de las autoridades municipales, de acuerdo a la
Constitución y las leyes:
 El Concejo Municipal: es una corporación político- administrativa que se

encuentra en cada municipio, sus miembros son elegidos popularmente de acuerdo
con la población respectiva, ejerce control político sobre la administración
municipal (el plan municipal de desarrollo, el plan de ordenamiento territorial y
60
MANRIQUE, Alfredo. El municipio después de la Constitución de 1991. Editorial Diké, tercera edición; Bogotá, 1998,
pp. 33 y ss.
61
25.
40
planes sectoriales y aspectos de ejecución en cuanto al funcionamiento,
presupuesto, derechos humanos, estructura de la administración, procesos de
contratación); el concejo se organiza en comisiones permanentes que sesionan
diferentes materias o negocios. Corresponde a esta corporación reglamentar las
funciones y eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio, adoptar
planes y programas de desarrollo económico y social, autorizar al alcalde para
celebrar contratos, votar los tributos y gastos locales, determinar la estructura de la
administración municipal, reglamentar los usos de suelos, elegir personero.
 El alcalde: es el jefe de la administración local y representante legal del municipio,
es elegido popularmente para periodos de cuatro años, es casos de falta absoluta
será el gobernador quien elegirá un alcalde para el tiempo restante, si el tiempo que
faltare es de menos de dieciocho (18) meses, el gobernador designará un alcalde
respetando el partido, grupo o coalición política de la cual fue inscrito el alcalde
elegido. Son funciones del alcalde como agente local del ejecutivo, cumplir y hacer
cumplir la Constitución y las leyes, los decretos, las ordenanzas y los acuerdos
municipales, debe conservar el orden público en el municipio, dirigir la acción
administrativa del municipio, asegurar el cumplimiento de las funciones y la
prestación de servicios a su cargo, podrá suprimir y fusionar entidades y
dependencias municipales, presentar ante el concejo proyectos de acuerdos sobre
planes y programas de desarrollo económico y social sancionar y promulgar los
acuerdos que hubiere aprobado el concejo y objetar cuando considere un acuerdo
inconveniente o contrario al ordenamiento jurídico; igualmente debe colaborar con
el concejo para el buen desempeño de sus funciones, informar a la ciudadanía sobre
el desarrollo de su gestión.
Los municipios en Colombia, por intermedio de los Concejos municipales podrán dividir el
Municipio, en comunas, para las áreas urbanas y en corregimientos en el caso de zonas rurales; y en
cada una existirá un organismo de elección popular, denominado Junta Administradora Local, con
el objetivo de lograr la prestación de los servicios y la participación ciudadana.
Bajo el principio de la integración y por protección constitucional las entidades territoriales

fronterizas (departamentos y municipios en estos momentos) podrán adelantar programas de
cooperación dirigidos a entidades del mismo nivel de gobierno del Estado vecino para fomentar el
desarrollo comunitario, la prestación de los servicios públicos, la preservación del ambiente. De la
41
misma forma este principio de la LOOT, servirá para integrar las entidades territoriales colombianas
en pro de lograr esquemas asociativos territoriales (artículo 10 LOOT).
Igualmente en pro de desarrollar el concepto de la autonomía podría permitir potenciar desde lo

político, el régimen de gobierno local, para atender la gran diversidad colombiana y sus necesidades
directamente. La Constitución contiene algunos elementos que dan lugar a una interpretación más
amplia de la autonomía, como por ejemplo el articulo 320 superior indica que la ley podrá señalar
distintos régimen para la organización, gobierno y administración de los municipios, y aunque no ha
tenido un gran desarrollo se confirman las intenciones del constituyente en postular al municipio
como la entidad más importante.
1.4.6. Entidades Territoriales Indígenas
Las Entidades Territoriales Indígenas (ETI) son entidades territoriales del nivel local de gobierno,
que tendrían el objetivo de organizar la vida político-administrativas de los grupos indígenas de
nuestro país, pero hay que diferenciar esta entidad territorial (dimensión administrativa) del
concepto de resguardo indígena que es la propiedad colectiva de los territorios indígenas, pero con
una connotación de autogobierno y gran margen de autonomía. Igualmente la Constitución declaro
que las tierras de los grupos étnicos son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Sin embargo, no se puede hablar de estas entidad territorial puesto que su regulación está ligada al
desarrollo legal que se da en la LOOT, la cual indico que de acuerdo al artículo 329 de la Carta se
deberá presentar un proyecto de ley especial que reglamente lo relativo con las (ETI), y como ya se
mencionó la Corte Constitucional exhorto al gobierno para poder reglamentar esta entidad; no
obstante el artículo 330 superior reconoce la existencia de unos consejos como órgano de gobierno,
reglamentados y conformados según los usos y costumbres de sus comunidades, los cuales deben
velar por la aplicación de las normas legales sobre usos de suelo y poblamiento de sus territorios,
diseñar políticas y planes de desarrollo económico y social, promover las inversiones públicas en
sus territorios y percibir y distribuir sus recurso, y velar por la preservación de los recursos
naturales.
42
Capítulo II
Los Distritos en Colombia
El municipio es una agrupación natural de familias o individuos que por

atractivos de una región, necesidades de tráfico o de defensa, se reúnen
en un lugar determinado formando una colectividad con bienes propios
como grupo, pero distintos de sus componentes como familia o
individuo.62
Alfredo Manrique
Los Municipios o Ciudades son el punto de encuentro entre la sociedad63 y el Estado; por tal
circunstancia es que indica el profesor Alfredo Manrique Reyes, que es un marco donde el ser
humano, además de realizarse integralmente, puede hallar reales expectativas de encontrar la
felicidad al recibir de manera más eficiente la acción estatal para resolver los problemas
comunitarios de la vida cotidiana.64
Toda lo anterior demuestra por qué la Constitución de 1991 le otorga la calificación de núcleo
fundamental de la división político-administrativa del Estado colombiano (Art. 311). Igualmente los
municipios tienen personería jurídica (Art. 4, Decreto 1333 de 1986 - Código del Régimen
Municipal), por lo cual son competentes para ejercer derechos y contraer obligaciones, mediante su
representante legal (Alcalde); con la finalidad de mejorar las condiciones sociales y culturales de
sus habitantes por medio de la prestación de los servicios públicos, la construcción de obras en
favor del progreso local, el ordenamiento del desarrollo municipal, y la promoción de la
participación comunitaria.
Vale la pena recordar que en este trabajo ya se realizó una pequeña descripción de la entidad
territorial denominada Municipio, con sus correspondientes características; el objetivo de volver a
mencionarlo es para que sirva de manera introductoria a este capítulo en el cual se describirán los
62
MANRIQUE, Alfredo. El municipio después de la Constitución de 1991. Editorial Diké, tercera edición; Bogotá, 1998
pp. 33 y ss.
63
Siendo esta, conformada por individuos o grupo de estos, que tienen condiciones culturales, históricas, geográficas,
económicas y sociales muy parecidas.
64
MANRIQUE, Alfredo La Constitución de la nueva Colombia. CEREC, 1991, p. 274.
43
Distritos (que en sí son Municipios con un régimen especial), y antes de ser elevados a esta
categoría por cumplir con condiciones especiales, tienen las mismas obligaciones y fines que
cualquier otro municipio en Colombia.
La etimología de la palabra distrito, viene del latín districtus, que se refiere a juntar lo que se
encuentra disgregado, en otras palabras, hace referencia a cada una de las demarcaciones en que se
subdivide un territorio o población, se aplica a los territorios geográficos que presentan
características comunes, reuniéndolas en unidades político-administrativas, provincias, comarcas o
población, por todas estas posibilidades, es difícil dar una definición de esta palabra pues tiene un
uso diferente en todos los países.
Ahora bien, el concepto de los distritos en Colombia, como una entidad territorial surgió a partir de
los debates que se produjeron en los siglos XIX y XX, momentos cruciales y de cambios que
llevaron al país, de algún modo, al modelo de organización territorial que nos gobierna actualmente.
Es preciso hacer la salvedad de que término “distrito” ha variado a lo largo de la historia y, aun en
la actualidad, es utilizado en diferentes esferas de la vida política y administrativa para designar
grados jerárquicos o locales dentro de las ciudades. Sin embargo, esta ambivalencia del término no
puede generar confusiones al momento de referirnos en específico a los distritos como aquella
entidad territorial de altas competencias consagrada en la Constitución Política y las leyes.
A continuación haremos alusión a varios fechas carácter históricas que resultan importantes para
reflejar la concepción diferencial del distrito en materia territorial, además, ilustraremos la forma en
cómo se transformó el concepto hasta llegar a lo que hoy en día se conoce como distrito.
En primera instancia, cabe resaltar que gran parte de los antecedentes que desarrollaremos a
continuación tienen una relación directa con la historia de la hoy capital de la República, la que
fuera, durante un tiempo prolongado, el centro del debate sobre la necesidad de otorgarle un
régimen jurídico distinto por sus características tan particulares.
44
2.1 Antecedentes de los distritos en Colombia.
 1860
La primera referencia que podemos traer a colación es la que se produjo en ese año, en el cual las
tensiones entre centralistas y federalistas seguían a flote, cuando los últimos eran quienes habían
tomado la delantera para instaurar el sistema federal.
Para ese entonces dos de los Estados soberanos (Cauca y Bolívar) de la llamada Confederación
Granadina suscribieron un pacto al que posteriormente se adherirían Cundinamarca, Magdalena,
Santander, Tolima y Boyacá. En aquel pacto se buscó, en primera instancia, llevar a cabo la reforma
de la Constitución de 1858, pero también fue el punto de partida para dar un régimen distinto a la
ciudad de Bogotá, ya que en la estipulación número 12 se determinó que el gobierno de la Unión se
asentaría en un territorio llamado “Distrito Federal” el cual debería ser independiente y separado de
los estados, en otras palabras, este se crearía y no haría parte de ninguno de los que suscribieron el
pacto.
Cuando el general Tomás Ciprino de Mosquera, quien fuere gobernador del Estado del Cauca, entró
a Bogotá el 18 de julio de 1861 se autoproclamó Presidente Provisorio de los Estados Unidos de la
Nueva Granada, lo cual le daba la facultad de expedir decretos para dar desarrollo al pacto de 1860
firmado en Cartagena. De ese modo, el 23 de julio expidió un decreto para hacer efectivo el pacto
de manera jurídica, en aquel, se materializó la idea de darle vida a un distrito federal, el cual ordenó
lo siguiente:
Artículo 1º Se crea en calidad de por ahora un distrito federal, compuesto de la ciudad de Bogotá y
el territorio limitado al este, por la cima de los montes orientales; al norte, por el río del Arzobispo;
al oeste, por el Funza, y al sur por el Fucha.
Artículo 2º En el distrito federal reside la capital de los Estados Unidos, es regido por disposiciones
especiales y no hace parte de ningún estado. El secretario de gobierno ejerce las funciones de
gobernador del distrito federal.
Artículo 3º Se declaran vigentes en el distrito federal las leyes generales de la extinguida

Confederación Granadina anteriores al 1º de febrero de 1859, en todo lo que sean compatibles con
las disposiciones del Gobierno.
Artículo 4º Por un decreto especial se organizará el poder municipal del distrito, que estará cargo
del jefe municipal y una corporación compuesta de doce miembros elegidos por el voto directo de
los habitantes del distrito mayores de veintiún años.
Artículo 5º Mientras la legislatura dispone lo conveniente, el gobernador de Cundinamarca

designará la capital provisoria del estado y hará trasladar a ella todo lo que le corresponda.
45
Artículo 6º Desde la publicación de este decreto termina el ejercicio de toda autoridad el estado
soberano de Cundinamarca en el distrito federal.65
Posterior a este primer decreto, se profirieron más sobre la materia, por ejemplo, el decreto de enero
29 de 1863, se encargó de organizar el distrito federal, dentro de sus disposiciones se podía
vislumbrar la existencia de una figura denominada Municipalidad dentro del Distrito Federal que
estaba compuesta por vocales elegidos por el distrito (un principal y un suplente por cada dos mil
habitantes).66 Además, se establecieron las competencias de esta entidad, las cuales se referían,
entre otras a: crear, conservar y supervigilar las escuelas públicas de enseñanza; construir, conservar
y mejorar los caminos y los puentes; organizar, inspeccionar y dirigir los establecimientos públicos;
imponer contribuciones generales de dinero o de servicio personal sobre las propiedades o
habitantes del distrito. Todas estas actuaciones debían estar soportadas por un documento que
tendría el nombre de ordenanza, la cual debía cumplir con los parámetros establecidos
constitucionalmente.
Respecto al distrito, estaría en cabeza de un Gobernador, este tenía atribuciones como las de:
convocar a la municipalidad para que se reuniera en las épocas ordinarias y en los casos
extraordinarios; mantener la tranquilidad y el orden público en el distrito; vigilar constantemente la
administración de las rentas de la Unión en el distrito; cuidar del alistamiento, organización y
disciplina de la milicia de la Unión en el distrito; visitar en los ocho primeros días de cada mes las
oficinas de Hacienda y del registrador de instrumentos públicos, las secretarías de los juzgados, las
notarías, las escuelas, cárceles y demás oficinas y establecimientos públicos que haya en el distrito,
dictando las providencias que estén en sus facultades para corregir las faltas que se noten; promover
la enseñanza y la instrucción popular en toda suerte de conocimientos útiles de las artes y ciencias,
fomentar la agricultura, la industria y el comercio.
Más tarde en este año, por medio de la ordenanza del 14 de octubre, la municipalidad de Bogotá se
organizó administrativamente, dividiéndose en cuatro distritos parroquiales. Asimismo, el distrito
gozaba de tres poderes públicos: uno legislativo, que estaba en cabeza de la municipalidad; el
65
República de Colombia. Codificación nacional de todas la leyes de Colombia desde el año de 1821, hecha conforme a la
Ley 13 de 1912, t. XIX, años 1860 y 1861, Imprenta Nacional, Bogotá, 1930, págs. 307-308. MALAGÓN, Miguel. Teoría
de la ciudad capital. La ciudad de Bogotá, su influencia en el origen del federalismo colombiano, y su régimen durante el
liberalismo radical. VNIVERSITAS. No. 113. Bogotá. 2007. pp. 259-286.
66
República de Colombia, Codificación nacional de todas la leyes de Colombia desde el año de 1821, hecha conforme a la
Ley 13 de 1912, t. XX, años 1862 y 1863, Imprenta Nacional, Bogotá, 1931, pág. 218. MALAGÓN, Miguel. Teoría de la
ciudad capital. La ciudad de Bogotá, su influencia en el origen del federalismo colombiano, y su régimen durante el
liberalismo radical. VNIVERSITAS. No. 113. Bogotá. 2007. pp. 259-286.
46
ejecutivo, compuesto por el jefe de la municipalidad y los alcaldes; y el judicial, conformado por la
Corte Suprema de Justicia de la Unión, los jueces del distrito judicial y los de los distritos
parroquiales. Por último, se advirtió que La ciudad de Bogotá, como entidad política tiene los
mismos deberes y derechos que la Constitución Nacional establece para los Estados federados, en
sus relaciones con el gobierno general de la Unión.67
Un año más tarde en 1864, Bogotá dejó de ser una entidad territorial aparte de los estados, y vuelve
a ser parte del estado de Cundinamarca. O sea, perdería su independencia y sería considerada como
un distrito dentro de un estado, lo cual lo llevaría a regirse por las disposiciones de este.
 1886
En este año, expedida una nueva Constitución que volvía al sistema unitario, Bogotá fue asignada
como capital de la República y del departamento de Cundinamarca. Bajo esta nueva carta política la
ciudad fue provista de regímenes especiales que potenciarían la idea de un trato diferencia a la
capital de la república.
De este modo para el año de 1905 en la presidencia de Rafael Reyes, el acto legislativo (No. 3)
autorizó al legislador para “segregar distritos municipales de los departamentos existentes o de los
que se formen, para organizarlos o administrarlos con arreglo a leyes especiales”. Así se promulgó
la ley 17 de 1905, que sin ir más lejos dispuso erigir en distrito capital el municipio de Bogotá,
someterlo a la administración del Gobierno Nacional y autorizar a este para trasladar la capital del
Departamento de Cundinamarca. En consecuencia, se otorgó a Bogotá mediante el decreto 509 del
mismo año, un estatuto similar al descrito anteriormente en 1863, esté consistió específicamente en
separar a la ciudad del departamento de Cundinamarca, con esto, según Jaime Vidal Perdomo se
quiso imitar la provisión de una sede exclusiva para los poderes nacionales y romper los vínculos
con la entidad territorial superior en extensión, o sea, con Cundinamarca.68
No obstante lo descrito anteriormente, dichos cambios no durarían por un tiempo prolongado ya que
para 1909 mediante la ley 65 se ordenó la reintegración de los territorios del departamento, razón
67
Acuerdos expedidos por la municipalidad de Bogotá. 1860 a 1880, Imprenta de La Luz, Bogotá, 1887, p. 32.
MALAGÓN, Miguel. Teoría de la ciudad capital. La ciudad de Bogotá, su influencia en el origen del federalismo
colombiano, y su régimen durante el liberalismo radical. VNIVERSITAS. No. 113. Bogotá. 2007. pp. 259-286.
68
VIDAL, Jaime; Estatutos jurídicos para las capitales y áreas metropolitanas. Bogotá: ¿Distrito especial? ¿Distrito
capital? ¿O área metropolitana? Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1991. pp. 169- 180.
47
por la cual Bogotá volvería a su situación político-administrativa anterior a la reforma de 1905, sin
embargo conservaría el carácter de Distrito Capital conforme al art. 5 de la ley.
Para el ex alcalde de Bogotá Jaime Castro, de esta experiencia se pueden rescatar varias cosas:
- La necesidad, apreciada desde entonces, de darle a Bogotá un estatuto jurídico,

administrativo y fiscal distinto del régimen ordinario, vigente en esas mismas materias
para los demás municipios del país;
- La equivocación en que se incurre cuando se pretende separar totalmente a Bogotá de
Cundinamarca, dadas las estrechas relaciones de interdependencia que existen entre las
dos entidades;
- La conveniencia de “municipalizar” la ciudad al interior de sus fronteras, confiriéndole a
sus barrios –en ese entonces Chapinero- el carácter de Distrito o municipio;
- La posibilidad de utilizar la denominación más conveniente –Distrito Capital-, dado que
ella no está necesariamente vinculada a la estructura unitaria o federal.69
Posterior a esta experiencia y hasta 1945, hubo varios desarrollos legislativos sobre la ciudad, ya
que las condiciones particulares de la capital así lo requerían, de esta forma se empezó a otorgar
nuevamente atribuciones especiales a las autoridades de la ciudad tanto administrativa como
fiscalmente.
 1945
Por la gran cantidad de normas surgidas para solventar las necesidades de la ciudad, que poco a
poco la iba transformando institucionalmente y generando cambios profundos, el solo desarrollo
legal no fue suficiente, motivo por el cual, se hicieron reformas a nivel constitucional. Fue así como
en 1945 se introduce a la ciudad de Bogotá por primera vez en la Constitución, dotándola de unas
facultades específicas, y dándole el carácter de Distrito Especial. Tal reforma es una de las más
importantes porque hace referencia a materias fiscales entre Bogotá y Cundinamarca, y establece
los límites territoriales de la ciudad. Además daría lugar a un régimen especial dentro de las
condiciones legales existentes pero que no se sujetaría al régimen de los municipios.
69
Gaceta Constitucional número 40, intervención Jaime Castro. pp. 38 y 39.
48
 1968
Para esta época el Congreso le otorgó una facultad extraordinaria al Ejecutivo hasta el 31 de
diciembre de 1968, mediante la ley 33 del 15 de noviembre del mismo año; que pretendía
reglamentar lo concerniente a la organización administrativa en pro del desarrollo del Distrito
Especial de Bogotá, la participación en las rentas departamentales de esta entidad territorial especial
y definir qué servicios le corresponde prestar, diferentes a los del Departamento de Cundinamarca.
El 11 de diciembre de este año se dio lugar al Acto Legislativo No. 1, en el cual se modifican
artículos de la Constitución de 1886, y se dieron los siguientes cambios al Distrito Especial de
Bogotá:
Dentro de los cargos que puede conferir el Presidente de la República, se menciona expresamente el
Alcalde de Bogotá, este nombramiento directo por el presidente se debe a la asimilación de
condiciones entre esta ciudad y un Departamento, pues el Distrito Especial goza de autonomía
respecto de las decisiones del Departamento de Cundinamarca.
De igual manera el Distrito Especial de Bogotá se benefició, al participar directamente con los
Departamentos, las Intendencias y las Comisarias, del porcentaje de los ingresos ordinarios de la
Nación para la atención de los servicios que la ley establezca para cada entidad. (De acuerdo al
artículo 53 de este Acto que modificó el artículo 189 de la Carta).
Este Acto Legislativo buscaba fortalecer la figura del departamento y propender de alguna manera
por la descentralización, y otorgándole, en el artículo 57 diferentes tareas a las Asambleas
departamentales, para ser resueltas por medio de ordenanzas, entre ellas la de crear y suprimir
municipios, segregar o agregar términos municipales y fijar límites entre los Distritos (Numeral
cuarto). Asimismo las Asambleas les correspondía, fijar a iniciativa del gobernador, los planes,
programas de desarrollo económico y social, obras públicas que hayan de emprenderse o
continuarse, con la determinación de los recursos autorizados para su ejecución; y la expedición
anual de un presupuesto de rentas y gastos con base a un proyecto presentado por el gobernador y
las ordenanzas que decreten inversiones, cesiones, rentas y creen servicios que solo podrán ser
dictadas o reformadas a iniciativa del gobernador (Artículo 57 del Acto legislativo. Numerales 2º y
7º).
49
Es importante analizar específicamente estas iniciativas otorgadas por el Acto legislativo a los
gobernadores, puesto que en el parágrafo del artículo 58 le concedió al Alcalde del Distrito
Especial de Bogotá, iniciativa para proyectos relacionados con las materias de estos dos
numerales.
Ya se ha previsto, (…) que la organización del Distrito Especial se aproxime más al régimen
departamental, con ciertas atribuciones de primacía para el Alcalde, a semejanza de las
competencias otorgadas a los gobernadores. A este respecto son de señalarse las facultades que
incumben al Alcalde del Distrito Especial, en relación con el Concejo, y en lo que hace a planes y
programas de desarrollo y a presupuesto de rentas y gastos (art. 187, numerales 2 y 7 y parágrafo
del artículo 189). Para indicar solamente, entre las competencias que acaban de subrayarse, la de
más importancia actual, cabe relievar que sólo el Alcalde de Bogotá está capacitado para proponer
como parte integrante del presupuesto, las rentas y los gastos, y a iniciativa suya debe votar unas y
otros el Concejo.70
Igualmente este acto reformatorio de la Constitución, decretó que en cada Distrito Municipal
existirá una corporación administrativa de elección popular que se denominara Concejo Municipal,
integrado por no menos de seis ni más de veinte miembros, con el mismo número de miembros
suplentes, para casos de faltas absolutas o temporales, y quienes podrán crear y designar funciones
a Juntas Administradoras Locales (Artículo 61 del Acto Legislativo).
Y aunque no se expresó la creación de esta corporación para el Distrito Especial, la Corte Suprema
de Justicia indica que hace parte de la organización del gobierno, un precepto general de la
constitución, así Bogotá tenga un régimen diferente al ordinario.
Sentado el principio de que el artículo 199 de la Carta sólo autoriza al legislador para dar a
Bogotá, como Distrito Especial que es, un régimen singular, que bien puede ser distinto al del
común de los municipios, aún diferenciados por categorías conforme al artículo 198, pero siempre
bajo el imperio de los preceptos generales que estructuran constitucionalmente su gobierno propio,
y específicamente respetando la existencia de un Concejo Distrital, de elección popular, que tiene
unas competencias bien determinadas en la Carta.71
En diciembre de este año son expedidos los Decretos 3133 y 2945, por el Presidente Carlos Lleras
Restrepo, acatando el mandamiento expreso de la Ley 33, para reformar la organización
administrativa del Distrito Especial de Bogotá. El primero de ellos instituyó a Bogotá como capital
de la República y del departamento de Cundinamarca. Lastimosamente años más adelante la Corte
70
Corte Suprema de Justicia- Sala Plena; Sentencia D2945 de 1968. Agosto 4 de 1969 (04-08-69) Demanda de
inexequibilidad, en su totalidad, el Decreto Extraordinarios 2945 de 1968. Bogotá, D.E.
71
Corte Suprema de Justicia- Sala Plena; Sentencia D3133 de 1968. Enero 10 de 1970 (01-10-69) Demanda contra los
artículos 26, 30, 73, 74, 75, 76, y 77 del Decreto Ley 3133 de 26 de diciembre de 1968, en solicitud de que por la Corte se
declare su inexequibilidad. Bogotá, D.E.
50
Suprema de Justicia se refirió sobre estos Decretos pues tuvieron múltiples demandas de
inexequibilidad de sus artículos.
El Acuerdo 26, para el año de 1972, exponía la organización administrativa del Distrito Especial,
conformada por los siguientes organismos: el Concejo, el Alcalde Mayor, los secretarios de
Despacho, los Directores de Departamentos Administrativos, la Junta Asesora y de Contratos,
la Junta de Planeación y la Alcaldía Menor. El artículo 3 de este Acuerdo, dividía el territorio del
Distrito Especial en dieciséis(16) circuitos, que se denominarían Alcaldías Menores (Alcaldía
Menor de Usaquén, Chapinero, Santa Fe, San Cristóbal, Usme, Tunjuelito, Bosa, Kennedy,
Fontibón, Engativá, Suba, Barrios Unidos, Teusaquillo, los Mártires, Antonio Nariño, Puente
Aranda) cada uno de estos circuitos contaba con un Alcalde Menor, como jefe de la administración
seccional que dependían del Secretario de Gobierno; esta división territorial fue modificada por el
Acuerdo 8 de 1977, el cual dividió el Distrito Especial de Bogotá en dieciocho (18) zonas, con la
misma denominación de Alcaldías Menores (a la lista anterior se le agregaron las Alcaldías
Menores de la Candelaria y de Rafael Uribe Uribe).
Asimismo los Acuerdos 14 de 1983 y 9 de 1986, agregaron las Alcaldías Menores de Ciudad
Bolívar y la Rural de Sumapaz, respectivamente.
Para Jaime Castro72 la ley 61 de 1978 y el decreto ley 3104 de 1979 concluyeron que Bogotá por ser
Distrito Especial, no podía servir de ciudad núcleo de Área Metropolitana, calidad que sí podían
ostentar ciudades como Medellín, Cali, Bucaramanga y Pereira.
 1986
El Congreso de la República el 9 de enero de 1986 reforma la Constitución Política por medio del
Acto Legislativo No. 1; el cual dispuso que los ciudadanos elegirían directamente a los alcaldes,
incluyendo el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, como jefe de la Administración
Distrital, dejando este de ser un agente directo del poder ejecutivo, al ser el Presidente el encargado
de designar este funcionario, pero siguió conservando las facultades de suspensión y remoción en
casos señalados por la ley.
72
Gaceta Constitucional número 40, intervención Jaime Castro.
51
Posteriormente en Colombia se le daría reconocimiento de un régimen especial a otros municipios,
de acuerdo al Acto legislativo No1 de 1987, la ciudad de Cartagena se convirtió en Distrito
Turístico y Cultural; y Santa Marta según el Acto Legislativo No. 3 de 1989 se erigió en Distrito
Turístico, Cultural e Histórico.
Respecto a la creación de estos Distritos, afirma Augusto Trujillo:
Les otorgaron el derecho a participar de las rentas nacionales y departamentales que se produzcan
en su jurisdicción, mientras que el Distrito Especial de Bogotá permanecía limitado en la
participación en las rentas departamentales de acuerdo al art 199 de la Constitución.73
En un informe presentado por el exconstituyente Jaime Castro a la ANC, respecto del régimen
jurídico que debía concedérsele a la ciudad de Bogotá, manifestó que las variadas reformas
históricas de la ciudad capital habían ocasionado varios perjuicios.
… todo este entuerto jurídico-político ha perjudicado seriamente los intereses de la ciudad y de sus
habitantes porque no ha permitido, que por ejemplo, uno y otros se beneficien de las normas
vigentes para los demás municipios sobre la participación comunitaria en el manejo de los asuntos
públicos de carácter local, y porque mientras Bogotá buscaba salir de las “tinieblas jurídicas” otras
ciudades lograron que se les expidiera un régimen mucho más claro y favorable que el llamado
Distrito Especial.74
De esta manera al interior de la ANC, se presentaron múltiples propuestas ligadas con el régimen
especial de los distritos como por ejemplo, que las grandes ciudades (mayores de 750.000
habitantes) se les denominara Distritos, que se organizara a Bogotá bajo la denominación de
Distrito Capital, que se constituyera la capital en circunscripción electoral distinto al Departamento
de Cundinamarca, que se eliminara este ente territorial para prevenir que todos los municipios
quisieran transformarse; como ya sabemos la ANC no estuvo a su altura histórica.
 Desarrollo Constitucional
La Constitución de 1991 le confirió la categoría de entidad territorial a los Distritos, gozando de las
características de autonomía y descentralización, para la gestión de sus intereses, dentro del marco
constitucional; de igual forma contienen un régimen jurídico especial diferente de los demás
Municipios del país, debido a que presentan condiciones muy particulares, por lo cual los Distritos
73
TRUJILLO, Augusto. “Descentralización, Regionalización y Autonomía Local”. Universidad Nacional de Colombia.
Bogotá. 2001. p. 153.
74
Gaceta Constitucional número 40, intervención Jaime Castro.
52
de Cartagena de Indias y Santa Marta mantuvieron su régimen y carácter. Conjuntamente la
Constitución ratificó la ciudad de Bogotá como Capital de la República y del Departamento de
Cundinamarca, y al mismo tiempo, pasa de ser Distrito Especial a Distrito Capital,75 con un régimen
político, fiscal y administrativo determinado por la constitución y las leyes especiales o
disposiciones vigentes comunes para los municipios.
Así, encontramos que la Carta de 1991 contempla dos regímenes jurídicos para las Entidades
Territoriales, el primero compuesto por el Distrito Capital (artículos 322 a 327 C.P.), los Distritos
Especiales (artículo 328 C.P.) y el del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, que será el Régimen Especial; y el segundo será el régimen ordinario, de las demás
entidades territoriales.
Para el año de 1993, es expedido por el Presidente el Decreto Ley 1421, el cual contiene el régimen
especial del Distrito de Santa Fe de Bogotá,76 puesto que el Congreso no lo expidió dentro del plazo
de dos años después de la promulgación de la Constitución de 1991. Las autoridades distritales
según este Estatuto son:
- El Concejo distrital
- El Alcalde Mayor
- Las Juntas Administradoras Locales
- Los Alcaldes y demás autoridades Locales
- Las entidades que el Concejo, a iniciativa del Alcalde Mayor cree.
En Agosto 17 de 1993 es expedido por el Congreso el Acto Legislativo No. 1 de 1993 por el cual la
Ciudad de Barranquilla, capital del Departamento del Atlántico se organiza como Distrito Especial,
Industrial y Portuario. De igual manera, en julio 31 de 2002 es expedido el Estatuto Político,
Administrativo y Fiscal, de los Distritos Especiales de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena de
Indias.
El 6 de julio de 2007, es expedido el Acto Legislativo No. 2, el cual organizaba a las ciudades de
Buenaventura y Tumaco como Distritos Especiales, Industriales, portuarios, biodiversos y Eco-
turísticos, la ciudad de Popayán como Distrito Especial Eco-turístico, Histórico y Universitario, la
ciudad de Tunja como Distrito Histórico y Cultural, el municipio de Turbo como Distrito Especial y
75
Denominación que se utiliza para las capitales de los Estados Federales, al ser sede de los poderes nacionales.
76
El nombre de Santa Fé de Bogotá Distrito Capital, es sustituido llanamente por el de Bogotá Distrito Capital por medio
del Acto Legislativo 01 de 2000.
53
la ciudad de Cúcuta como Distrito Especial Fronterizo y Turístico; sin embargo la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad de los apartes que señalan los Distritos Especiales de
Tumaco, Popayán, Tunja, Turbo y Cúcuta, debido a que se desconoció el principio de
consecutividad, el cual es definido según la Sentencia C-033 de 2009, de la Corte Constitucional
así:
En virtud del principio de consecutividad, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera
sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la Constitución y
la ley; y los acto legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos, cuatro en cada
uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en su integridad dado que para el trámite
de las reformas constitucionales ni la Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna; en tanto que
en virtud del principio de identidad y su carácter flexible o relativo, los proyectos de ley o de acto
legislativo, que si bien deben surtir todos los debates reglamentarios, su texto no necesariamente debe
ser idéntico durante el desarrollo de los mismos, pues durante el segundo debate cada Cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue necesarias. Lo que se
exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad
relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación
con los temas de qué trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de sus
normas en particular.77
Para complementar la Corte Constitucional indica respecto a la conciliación de las comisiones

accidentales que:
… las comisiones accidentales, al conciliar los textos disímiles, bien pueden introducirles las
reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos artículos, siempre
y cuando no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad; es decir, que la
adición o modificación debe referirse al asunto o materia que haya sido objeto de aprobación en
primer debate. También pueden modificar, de manera excepcional, otros artículos que guarden
íntima relación o conexos con los artículos disímiles, siempre y cuando tal decisión se someta a la
aprobación mayoritaria de las Plenarias de las Cámaras.78
De esta manera la Corte Constitucional concluyó que la Comisión de Conciliación nombrada para
discutir el proyecto que buscaba organizar a Buenaventura como Distrito Especial, por contener
condiciones especiales, excedió su competencia al introducir textos que no fueron considerados en
ninguno de los debates de la Cámara de Representantes, por lo que eran temas nuevos y distintos a
la identidad temática del proyecto, rompiendo directamente el principio de consecutividad. Estos
temas eran la organización de estas ciudades como Distritos Especiales.
77
Corte Constitucional, Sentencia C- 033 de 2009, Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa.
78
Corte Constitucional, sentencia C-208 de 2005 Magistrado Ponente: Clara Inés Vargas Hernández.
54
La jurisprudencia ha expresado que los Distritos son Entidades Territoriales que presentan
características y condiciones especiales, por tal razón, el objetivo es sustraerlos del régimen
municipal ordinario en determinadas materias; al mismo tiempo, la creación, eliminación,
modificación o fusión de los Distritos contiene una reserva legal, por lo cual solo el legislador es el
único competente para llevar a cabo estos actos.
En febrero de 2013 es expedida la ley 1617, por la cual se expide el régimen para los Distritos
Especiales en Colombia, con el objetivo primordial de dotar estas Entidades Territoriales, de
facultades, instrumentos, y recursos para cumplir las funciones y servicios a su cargo, de igual
manera aprovechar las características especiales que presentan estas entidades.
Esta ley señala que los Distritos por sus condiciones especiales se sustraen del régimen ordinario de
los demás municipios del país, y por lo cual las disposiciones con este carácter especial
prevalecerán sobre las de carácter general; asimismo indica que el legislador podrá decretar la
formación de nuevos distritos (Reserva Legal), y subraya unos requisitos, como contar con
seiscientos mil (600.000) habitantes, o que al encontrarse ubicados en zonas costeras, tengan la
potestad de dar desarrollo a puertos o actividades de turismo y cultura, ser municipio capital de un
Departamento o un municipio fronterizo; igualmente deben tener un concepto favorable sobre la
conveniencia presentado ante las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de
Descentralización y Ordenamiento Territorial de ambas Cámaras del Congreso, y un concepto
favorable de los concejos municipales, las mismas Comisiones Especiales se encargarán de fijar y
modificar los límites del Distrito Especial que se quisiera erigir.
Algo novedoso de esta ley aparece en el artículo quinto, que intenta lograr un control social de los
habitantes sobre la gestión distrital y local de la administración, puesto que se promoverá la
organización de los habitantes en diferentes asociaciones; sin embargo, esta ley ha sido criticada
fuertemente puesto que no se logra un avance en materia de organización territorial, sino que se
realiza una compilación de los regímenes especiales dispersos, algo que ya existía; y peor aún, sigue
generando controversia la existencia de esta figura territorial dentro de nuestro ordenamiento, pues
para muchos autores, como el profesor Augusto Trujillo, la figura del Distrito no tiene sentido ni
razón que la justifique dentro del ordenamiento territorial, puesto que no se sabe para qué son estos.
55
2.2 Distrito Capital
La Constitución determinó que Bogotá como Distrito Capital, se encuentra sujeta a un régimen
político, fiscal y administrativo especial, para lo cual fue expedido el Decreto Ley 1421 de 1993,
dotando al Distrito de los instrumentos jurídicos necesarios para cumplir con sus obligaciones como
Municipio, como prestar los servicios a su cargo, promover el desarrollo integral de su territorio y
contribuir al mejoramiento de la calidad de sus habitantes. La estructura administrativa del Distrito
Capital incorporada en el Decreto 1421 de 1993, comprende el sector central, el sector
descentralizado y el de las localidades.
De conformidad al Acuerdo 257 de 2006 (promovido por la administración de Luis Eduardo

Garzón), la acción administrativa será utilizada por medio de figuras jurídicas como, la
descentralización (funcional y por servicios), la delegación, la asignación y la distribución de
funciones, con la finalidad de obtener una eficiente prestación de servicios a cargo de la
administración y lograr a cabalidad los fines del Estado.
Igualmente este Acuerdo, dio lugar a la creación del Sistema de Coordinación de la

Administración del Distrito Capital, que es un conjunto de políticas, estrategias, instancias y
mecanismos que permiten articular la gestión de los organismos y entidades distritales, de manera
que se garantice la efectividad y materialización de los derechos humanos, individuales y
colectivos; además del adecuado suministro de bienes y servicios a sus habitantes. El sistema
integra, en forma dinámica y efectiva las políticas distritales con el funcionamiento de los
organismos y las entidades entre sí y establece mecanismos de interrelación entre estos y las formas
organizadas de la sociedad. Son instancias del Sistema de Coordinación de la Administración del
Distrito Capital: el Consejo de Gobierno Distrital, el Consejo Distrital de Seguridad, los consejos
superiores de Administración Distrital, los comités Sectoriales de Desarrollo Administrativo, las
comisiones intersectoriales, los consejos consultivos, los Consejos Locales de Gobierno.
2.2.1. Sector Central
Está integrado por el despacho del Alcalde Mayor, las secretarias de despacho, los departamentos
administrativos, las unidades administrativas especiales sin personería jurídica y los consejos
superiores de la administración distrital.
56
 Alcaldía Mayor
En concordancia al artículo 35 del Decreto 1421, el Alcalde Mayor del Distrito es el jefe de
gobierno y de la administración distrital, como los alcaldes de los municipios, este representa legal,
judicial y extrajudicialmente al Distrito Capital; además, es la primera autoridad de policía, por lo
cual, de conformidad a la ley y el Código de Policía del Distrito, dictará los reglamentos, impartirá
ordenes, adoptará medidas y utilizará los medios de policía necesarios para garantizar y procurar
por la protección de los derechos, libertades públicas y la seguridad ciudadana.
El Alcalde Mayor es elegido popularmente para un periodo que según la modificación del Acto
Legislativo 02 de 2002, es de cuatro años79, en la misma fecha en que se elijan concejales y ediles,
no será reelegible para el periodo siguiente. Para ser elegido se exigen los mismos requisitos que
para ser Senador de la República80 y haber residido en el Distrito durante los tres (3) años anteriores
a la fecha de la inscripción de la candidatura. La posesión de su cargo la realizará ante el juez
primero civil municipal; en su defecto ante uno de los notarios del Distrito. El Alcalde Mayor,
estará sujeto al régimen de inhabilidades e incompatibilidades establecido por la Constitución y las
leyes para el Presidente.81
 Atribuciones del Alcalde Mayor: En concordancia al artículo 38 del Decreto Ley 1421de
1993, son atribuciones del Alcalde Mayor:
 Hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno Nacional y los acuerdos
del Concejo.
 Conservar el orden público en el Distrito y tomar las medidas necesarias para su
restablecimiento cuando fuere turbado, todo de conformidad con la ley y las
instrucciones que reciba del Presidente de la República.
 Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la
prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito.
79
Antes de este Acto Legislativo el periodo del Alcalde Mayor era de tres años.
80
Para ser Senador de la República se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener más de
treinta años de edad al momento de la elección. Artículo 172 de la Constitución Política.
81
Artículo 197 y numerales 1, 4 y 7 del artículo 179 de la Constitución. Artículos 37, 38 y 60 de la Ley 617 de 2000
57
 Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y resoluciones
necesarios para asegurar la debida ejecución de los acuerdos.
 Cumplir las funciones que le deleguen el Presidente de la República y otras autoridades
nacionales.
 Distribuir los negocios según su naturaleza entre las secretarias, los departamentos
administrativos y las entidades descentralizadas.
 Coordinar y vigilar las funciones que ejerzan y los servicios que presten en el Distrito las
entidades nacionales, en las condiciones de la delegación que le confiera el Presidente de
la República.
 Nombrar y remover libremente los secretarios del despacho, los jefes de departamento
administrativo, los gerentes de entidades descentralizadas, el Tesorero Distrital y otros
agentes suyos. Conforme a las disposiciones pertinentes, nombrar y remover a los demás
funcionarios de la administración central. Igualmente, velar por el cumplimiento de las
funciones de los servidores distritales y ejercer la potestad disciplinaria frente a los
mismos.
 Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, señalarles sus
funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos
correspondientes. Con base en esta facultad, no podrá crear obligaciones que excedan el
monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
 Suprimir o fusionar las entidades distritales de conformidad con los acuerdos del
Concejo.
 Conceder licencias y aceptar la renuncia a los funcionarios cuyos nombramientos
corresponda al Concejo Distrital, cuando éste no se encuentre reunido, y nombrar
interinamente sus reemplazos. Cuando por otra causa esos mismos funcionarios falten
absolutamente, también nombrará interinamente a quienes deban reemplazarlos.
 Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo sobre el Plan de Desarrollo Económico y
Social y de Obras Públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime
convenientes para la buena marcha del Distrito.
 Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones y presentarle un
informe anual sobre la marcha de la administración.
 Asegurar la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales del erario y
decretar su inversión con arreglo a las leyes y acuerdos.
58
 Adjudicar y celebrar los contratos de la administración central, de conformidad con la ley
y los acuerdos del Concejo. Tales facultades podrán ser delegadas en los secretarios y
jefes de departamento administrativo.
 Velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso común.
 Colaborar con las autoridades judiciales de acuerdo con la ley.
 Dictar los actos y tomar las medidas que autoricen la ley y los acuerdos municipales en
los casos de emergencia e informar al Concejo sobre su contenido y alcances.
 Ejercer de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7o. del presente estatuto, las
atribuciones que la Constitución y las leyes asignen a los gobernadores. Conforme a la
ley, escogerá los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos nacionales
que operen en el Distrito. Si la respectiva seccional operare en el Distrito y el
Departamento de Cundinamarca, la escogencia la harán el alcalde y el gobernador de
común acuerdo.
 Cumplir las demás funciones que le asignen las disposiciones vigentes.
Cabe precisar que gramaticalmente la potestad reglamentaria mencionada en el artículo anterior,

expresamente, no se encuentra atribuida a ningún otro alcalde, salvo el alcalde mayor del distrito
capital, no obstante es importante resaltar que este facultad para poder expedir decretos, órdenes y
resoluciones que aseguren la debida ejecución de los acuerdos, es una atribución común a todos los
alcaldes municipales y distritales, puesto que pueden diseñar, exigir y ejecutar políticas y medidas
de carácter general, dirigidas a satisfacer las obligaciones del Distrito y de sus habitantes, al mismo
tiempo se sustenta que esta potestad coadyuva a hacer cumplir las normas de jerarquía superior.82
Igualmente la acción administrativa mediante normas reglamentaria en cumplimiento de las
funciones y la prestación de los servicios, deberán garantizar la vigencia de principios tales como, la
82
A modo de ejemplo, se presentó una demanda en el Consejo de Estado contra del decreto 112 de 16 de abril de 2003,
por medio del cual se adoptan medidas orientadas a facilitar la aplicación del régimen sancionatorio por infracciones a las
normas de transporte público en el Distrito Capital, manifestando que el Alcalde Mayor no tiene la facultad para
establecer faltas, procedimientos sancionatorios, etc. En Sentencia de 2008 con número de radicación 25000-23-24-000-
2003-00492-02, el Consejo de Estado, explica que el transporte público es un servicio público, y como tal se encuentra a
cargo del Distrito Capital, para asegurar su prestación eficiente y el hecho de que los servicios públicos puedan ser
prestados por los particulares no exonera al Estado de la responsabilidad ni excluye a este del control que debe someter.
Frente a esto los alcaldes deben hacer cumplir el ordenamiento jurídico en sus diferentes niveles jerárquicos, y la
reglamentación, en cualquiera de sus grados es una forma de cumplir y hacer cumplir las normas de jerarquía superior, y
pues como objetivo del Estado es vigilar la prestación de los servidores públicos, las autoridades competentes pueden
hacer el uso de medidas para organizar, diseñar y ejecutar, en este caso el Alcalde Mayor por medio de su potestad
reglamentaria, expide este decreto; pero claramente, está facultad reglamentaria debe estar fundamentada con el objetivo
de preservar eficiencia, eficacia y prestación de un servicio o el cumplimiento de funciones y principios, para este caso en
la organización, vigilancia y control del transporte o lo que es igual en diseñar, exigir y ejecutar políticas y condiciones
para la prestación del servicio público de transporte dentro del Distrito Capital.
59
igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, descentralización,
delegación y desconcentración.
El Alcalde Mayor puede delegar las funciones en los secretarios, jefes de departamento
administrativo, gerentes o directores de entidades descentralizadas, en funcionarios de
administración tributaria, en las Juntas Administradoras Locales y en los Alcaldes Locales.
En el Distrito Capital, quien se encarga de la destitución y la suspensión83 del Alcalde Mayor es el

Presidente. La destitución se presenta, cuando sobre este se haya dictado sentencia condenatoria de
carácter penal, o cuando lo haya solicitado el Procurador General de la Nación, y la suspensión
procederá, cuando se haya dictado una resolución acusatoria en su contra debidamente ejecutoriada
con privación de la libertad, cuando se haya dictado en su contra una medida de aseguramiento, con
privación efectiva de la libertad, a solicitud de una autoridad jurisdiccional competente de acuerdo
con el régimen disciplinario previsto en la ley, cuando la Contraloría General de la República
solicite la suspensión provisional de conformidad a lo establecido en el numeral octavo del artículo
269 de la Constitución Política.84
Es importante resaltar lo anterior, pues el Alcalde Mayor, solo puede ser destituido o suspendido
por el Presidente de la República y debe rendir informe de su gestión ante este, por tal razón, no se
encuentra subordinado a la figura del Gobernador (de Cundinamarca para el caso concreto de
Bogotá); caso contrario, sucede en cualquier municipio de Colombia, en donde el Alcalde
municipal debe rendir informe de la gestión administrativa al Gobernador, y además, pueden ser
suspendidos o destituidos por estos jefes de la administración del nivel intermedio.
El Alcalde Mayor tiene la facultad de crear las Comisiones Intersectoriales, con carácter
permanente o temporal, como instancias de coordinación de la gestión distrital, para orientar la
ejecución de funciones y la prestación de servicios que comprometan organismos o entidades que
pertenezcan a diferentes sectores administrativos de coordinación.
83
Al concederse la suspensión o la Destitución, será el Presidente quien designará un remplazo. Para los casos de falta
temporal como las vacaciones, licencias y permisos, será el Alcalde Mayor quien designe su remplazo.
84
De acuerdo al artículo 105 de la Ley 136 de 1994.
60
 Las Secretarías de despacho
Son organismos del Distrito Capital, con autonomía administrativa y financiera, las Secretarías
están a la cabeza de los diferentes Sectores, tiene el objetivo de orientar y liderar la formulación de
políticas, estrategias, planes generales y programas o proyectos distritales de cada uno de los
sectores, con la participación, coordinación y vigilancia de los demás organismos y entidades
descentralizados o adscritos. La creación, fusión y supresión de las Secretarías, corresponde al
Concejo Distrital a iniciativa del Alcalde Mayor.
El Acuerdo 257 de 2006, dio lugar a la organización sectorial administrativa del Distrito, para
racionalizar la toma de decisiones, evitar la duplicidad de funciones y optimizar el empleo de los
recursos disponibles, dicho de otra forma tiene el objetivo de coordinar y articular efectivamente las
grandes áreas especializadas de la gestión Distrital, de modo que todas las políticas distritales
quedan integradas.
Los Sectores administrativos del Distrito capital son:
 Sector de Gestión Pública (Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá): tiene

como misión coordinar la gestión de los organismos y entidades distritales y promover el
desarrollo institucional con calidad en el Distrito Capital y fortalecer la función
administrativa distrital y el servicio ciudadano.
 Sector Gobierno, Seguridad y Convivencia (Secretaría Distrital de Gobierno): tiene la
misión de velar por la gobernabilidad distrital y local, por la convivencia y la seguridad
ciudadana, por la generación de espacios y procesos sostenibles de participación de los
ciudadanos; asimismo vigilar y promover el cumplimiento de los derechos constitucionales,
así como de las normas relativas al espacio público que rigen en el Distrito Capital.
 Sector Hacienda (Secretaría Distrital de Hacienda): tiene la misión de responder por la
planeación fiscal en el Distrito con el fin de garantizar la sostenibilidad de las finanzas
distritales para poder financiar los planes y programas de desarrollo económico, social y
territorial.
 Sector Planeación (Secretaria Distrital de Planeación): tiene la misión de responder por
las políticas y la planeación territorial, económica, social y ambiental del Distrito Capital
para la construcción de una ciudad equitativa, sostenible y competitiva.
61
 Sector Desarrollo Económico, Industrial y Turismo (Secretaría Distrital de Desarrollo
Económico): tiene la misión de crear y promover condiciones que conduzcan a incrementar
la capacidad de producción de bienes y servicios en Bogotá; orientar y liderar la
formulación de políticas de desarrollo económico de las actividades comerciales,
empresariales y de turismo, que conlleve a la creación o revitalización de empresas, a la
generación de empleo y de nuevos ingresos para los ciudadanos y ciudadanas en el Distrito
Capital.
 Sector Educación (Secretaría de Educación del Distrito): tiene la misión de promover la
oferta educativa en la ciudad para garantizar el acceso y la permanencia en el servicio
educativo, en sus distintas formas, niveles y modalidades; en concordancia con el Plan de
Desarrollo Distrital, el Plan Sectorial de Educación, el Acuerdo 257 de 2006 y las demás
normas legales del orden nacional.
 Sector Salud (Secretaría de Salud): tiene la misión de dirigir, planificar, coordinar y
ejecutar las políticas para el mejoramiento de la situación de salud de la población del
Distrito Capital, mediante acciones en salud pública, prestación de servicios de salud y
dirección del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
 Sector Integración Social (Secretaría Distrital de Integración Social): tiene la misión de
liderar y formular políticas sociales den pro del reconocimiento y la garantía de los
derechos, para disminuir la segregación, construir acciones integrales de transformación
social que superen la prestación de servicios sociales asistenciales.
 Sector Cultura, Recreación y Deporte (Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y
Deporte): tiene como misión garantizar las condiciones para el ejercicio efectivo,
progresivo y sostenible de los derechos a la cultura, a la recreación y al deporte de los
habitantes del Distrito Capital, así como fortalecer los campos cultural, artístico,
patrimonial y deportivo.
 Sector Ambiente (Secretaría Distrital de Ambiente): tiene la misión de velar porque el
proceso de desarrollo económico y social del Distrito Capital se oriente según el mandato
constitucional, los principios universales y el desarrollo sostenible para la recuperación,
protección y conservación del ambiente.
 Sector Hábitat (Secretaría de Hábitat): tiene la misión de garantizar la planeación,
gestión, control, vigilancia, ordenamiento y desarrollo armónico de los asentamientos
humanos de la ciudad, en aspectos de habitación, mejoramiento integral de la vivienda, y
62
servicios públicos; con objetivos de aumentar el desarrollo de la ciudad por medios de la
productividad urbana y rural.
 Sector Administrativo Mujeres (Secretaria de la Mujer): por medio del Acuerdo 490 de
2012 se dio lugar a la creación de este sector administrativo, con la misión de ejecutar,
liderar, dirigir y orientar la formulación de las políticas públicas, programas, acciones y
estrategias en materia de derechos de las mujeres, coordinar sus acciones en forma
intersectorial y transversal con los demás sectores y entidades.
Las Secretarías de despacho conforman con el Alcalde Mayor, las cabezas del Sector
Administrativo de coordinación y los servidores públicos que el Alcalde convoque, el Consejo de
Gobierno Distrital, máxima instancia de formulación de políticas.
 Departamentos Administrativos.
Según el Acuerdo 257 de 2006, son organismos del Distrito Capital, con autonomía administrativa y
financiera, que tiene objetivo soportar técnicamente la formulación de políticas, planes generales,
programas y proyectos distritales.
Son Departamentos Administrativos:
o El Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital- DASCD.

o El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público- DADEP.
o El Departamento Administrativo de Planeación Distrital- DAPD hoy solo este sector
se encuentra en el sector central por la Secretaría de Planeación.
 Unidades Administrativas especiales sin personería jurídica.
De acuerdo al Acuerdo 257, son organismos del Distrito Capital, con autonomía administrativa y
financiera, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios del
Sector Central.
Son Unidades Administrativas especiales sin personería jurídica del Distrito Capital:
o Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá
63
 Consejos Superiores de la Administración Distrital.
Son organismos creados por el Concejo Distrital, a iniciativa del Gobierno, conforme el artículo 35
del Acuerdo 257, hacen parte de la Estructura General de la Administración, sólo pueden estar
conformados por servidores públicos y son la instancia de coordinación que tiene por objeto adoptar
políticas y decisiones que vinculan a los organismos y entidades distritales.
2.2.2. Sector Descentralizado (Funcionalmente o por Servicios)
Este tipo de descentralización consiste en otorgar competencias o funciones administrativas a

entidades creadas para ejercer actividades especializadas, como prestar servicios o realizar
actividades de interés público o social. Estas entidades u organismos tienen personería jurídica,
patrimonio propio y autonomía administrativa, sujetos a la dirección, coordinación y control
administrativo o de tutela que ejerza la respectiva entidad del Sector Central a la cual se adscriba o
vincule.
De acuerdo al parágrafo primero del artículo 36, del Acuerdo 257, la adscripción y vinculación
hacen referencia al control administrativo que ejercen los organismos del Sector Central con
respecto a las entidades descentralizadas funcionalmente o por servicios, suponiendo la vinculación
un mayor grado de autonomía.
Está integrado por las siguientes entidades:
o Establecimientos Públicos.
o Unidades Administrativas Especiales con Personería Jurídica.
o Empresas Industriales y Comerciales del Estado.
o Empresas Sociales del Estado.
o Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios Oficiales.
o Sociedades de Economía Mixta.
o Sociedades entre entidades públicas.
o Entidades Descentralizadas indirectas.
o Entes Universitarios autónomos.
64
Las funciones de las entidades descentralizadas, funcionalmente o por servicios, se encuentran en
descritas en el artículo 27 del Acuerdo 257. Las cuales son:
 Participar en la formulación de las políticas, planes y programas sectoriales, bajo la

orientación del organismo del Sector Central respectivo y ejecutarlas.
 Garantizar el suministro de bienes y la prestación de los servicios a su cargo y ejecutar los
proyectos definidos para tal efecto.
 Coadyuvar al logro de las metas y objetivos del Sector Administrativo al que pertenezcan.
 Las demás que establezcan las normas especiales.
Las entidades adscritas o vinculadas del sector descentralizado, conforman junto con las Secretarías
y los departamentos administrativos, los Sectores Administrativos de Coordinación, del Sistema de
Coordinación del Distrito Capital, con el objetivo de coordinar y articular las grandes áreas
especializadas de gestión distrital, cuya instancia son los comités sectoriales de desarrollo
administrativo. En cada sector administrativo funcionara un comité sectorial, con el objetivo de
articular la formulación de políticas y estrategias del respectivo sector, así como el seguimiento a la
ejecución de políticas y desarrollo administrativo; cada Comité está integrado por la Secretaría,
cabeza de sector, y los directores, gerentes o jefes de organismos o entidades que lo conforman.
2.2.3. Sector de las Localidades
Recordemos que en concordancia con la Constitución los Concejos Municipales podrán dividir los
Municipios en comunas o en corregimientos, con el objetivo de mejorar la prestación de los
servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de
carácter local. Para el caso del Distrito Capital, a iniciativa del Alcalde Mayor, el Concejo Distrital,
dividirá el territorio distrital en Localidades, de acuerdo con las características sociales de sus
habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.
Según el Decreto 1421 de 1993 para la creación de las Localidades, el Concejo Distrital a iniciativa
del Alcalde Mayor, deberá tener en cuenta la cobertura de los servicios básicos, comunitarios e
institucionales, las características sociales de sus habitantes y demás aspectos que identifiquen las
localidades, igualmente señalar su denominación, límites y atribuciones administrativas.
65
La división territorial del Distrito Capital en Localidades tiene los siguientes objetivos según el
Decreto 1421:
 Que la comunidad o comunidades que residan en ellas se organicen, expresen

institucionalmente y contribuyan al mejoramiento de sus condiciones y calidad de vida.
 La participación efectiva de la ciudadanía en la dirección, manejo y prestación de los
servicios públicos, la construcción de obras de interés común y el ejercicio de las funciones
que correspondan a las autoridades. Dicha participación también debe tener lugar en la
fiscalización y vigilancia de quienes cumplan tales atribuciones.
 Que a las localidades se pueda asignar el ejercicio de algunas funciones, la construcción de
las obras y la prestación de los servicios cuando con ello se le contribuya a la mejor
prestación de dichos servicios, promueva, su mejoramiento y progreso económico y social.
 Que también sirvan de marco para que en las calles se puedan descentralizar
territorialmente y desconcentrar la prestación de los servicios y el ejercicio de las funciones
a cargo de las autoridades distritales.
 El adecuado desarrollo de las actividades económicas y sociales que se cumplan en cada
una de ellas.
La división de las localidades en el Distrito Capital ha sido criticada fuertemente puesto que algunas
localidades alcanzan tamaños muy grandes, haciendo difícil su administración, control y denotando
en muchos sectores diferencias sociales y económicas muy significativas, lo que genera que los
proyectos en las localidades no sea uniformes en todos sus sectores, por contar con necesidades
muy diferentes entre sus habitantes.
Cada Localidad estará sometida, a la autoridad del Alcalde Mayor, de una Junta Administradora
Local y de su respectivo Alcalde Local, conformando las dos últimas el sector de las Localidades. A
las autoridades locales les compete la gestión de los asuntos propios de su territorio y a las
distritales, garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los
servicios a cargo del Distrito.
66
 Fondos de Desarrollo Local
De acuerdo al Decreto 1421 de 1993, en cada una de las localidades existirá un fondo de desarrollo
con personería jurídica y patrimonio propio. Con cargo a los recursos del fondo se financiarán la
prestación de los servicios y la construcción de las obras de competencia de las juntas
administradoras. La denominación de los fondos estará acompañada del nombre de la respectiva
localidad.
Son recursos de cada fondo:
 Las partidas que conforme a la ley se asignen a la localidad, según el artículo 89 del
Decreto 1421, desde mil novecientos noventa y cuatro (1994), no menos del diez por
ciento (10%) de los ingresos corrientes del presupuesto de la administración central del
Distrito, se asignara a las Localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas
insatisfechas de la población de cada una de ellas.
 Las sumas que a cualquier título se le apropien en los presupuestos del Distrito, en los de
sus entidades descentralizadas y en los de cualquier otra persona pública.
 Las participaciones que se les reconozcan en los mayores ingresos que el Distrito y sus
entidades descentralizadas obtengan por la acción de las Juntas Administradoras y de los
Alcaldes Locales.
 El valor de las multas y sanciones económicas que en ejercicio de sus atribuciones
impongan los Alcaldes Locales.
 El producto de las operaciones que realice y los demás bienes que adquiera como persona
jurídica.
 Las Juntas Administradoras Locales.
Cada Localidad elige popularmente su respectiva Junta Administradora, con periodos de cuatro (4)
años, el Concejo Distrital determinará, conforme a la población de las localidades, el número de
ediles de cada Junta Administradora. En ningún caso podrá ser inferior a siete y se requiere que
sean ciudadanos en ejercicio y que hayan residido o desempeñado alguna actividad profesional,
industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad por lo menos durante los dos años
anteriores a la fecha de la elección o del nombramiento.
67
No podrán ser elegidos ediles según el Decreto 1421, quienes hayan sido condenados a pena
privativa de la libertad, excepto en casos de delitos culposos o políticos, hayan sido sancionados
con la pena de destitución de un cargo público, o se encuentren, temporal o definitivamente,
excluidos del ejercicio de una profesión en el momento de la inscripción de su candidatura, que
hayan perdido la investidura de miembros de una corporación de elección popular, dentro de los tres
meses anteriores a la inscripción de la candidatura se hayan desempeñado como empleados públicos
en el Distrito; hayan sido miembros de una junta directiva distrital; hayan intervenido en la gestión
de negocios o en la celebración de contratos con el Distrito o hayan ejecutado en la localidad
contrato celebrado con organismo públicos de cualquier nivel, y que sean cónyuges, compañeros o
Compañeras permanentes o parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, o primero de
afinidad o civil, de los concejales o de los funcionarios distritales que ejerzan autoridad política o
civil.
Ahora, el régimen de incompatibilidades en el Decreto 1421 indica que los ediles no podrán
gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos cualquier clase ante las entidades públicas distritales
ni ante las personas que administren tributos; ni ser apoderados ante las mismas entidades o celebrar
con ellas, por si o por interpuesta persona, contrato alguno. Exceptuándose de estas prohibiciones
las gestiones y contratos relacionados con bienes y servicios que el Distrito ofrece en igualdad de
condiciones a todos los que lo soliciten.
Corresponde a las Juntas Administradoras, de acuerdo al artículo 69 del Decreto Ley 1421 de 1993,
las siguientes funciones:
1. Adoptar el plan de desarrollo local en concordancia con el plan general de desarrollo

económico y social de obras públicas y el plan general de ordenamiento físico del Distrito,
previa audiencia de las organizaciones sociales, cívicas y populares de la localidad.
2. Vigilar y controlar la prestación de los servicios distritales en su localidad y las inversiones
que en ella se realicen con recursos públicos.
3. Presentar proyectos de inversión ante las autoridades nacionales y distritales encargadas de
la elaboración de los respectivos planes de inversión.
68
4. Aprobar el presupuesto anual del respectivo fondo de desarrollo, previo concepto
favorable del Concejo distrital de política económica y fiscal y de conformidad con los
programas y proyectos del plan de desarrollo local85.
El ochenta por ciento (80%) de las apropiaciones no podrá ser inferior al monto de dos mil
(2.000) salarios mínimos mensuales legales y el veinte por ciento (20%) restantes de las
apropiaciones no podrá ser inferior al monto de doscientos (200) salarios mínimos
mensuales legales. No podrán hacer apropiaciones para la iniciación de nuevas obras
mientras no estén terminadas las que se hubieren iniciado en la respectiva localidad para el
mismo servicio.
5. Cumplir las funciones que en materia de servicios públicos, construcción de obras y
ejercicio de atribuciones administrativas les asigne la ley y les deleguen las autoridades
nacionales y distritales.
6. Preservar y hacer respetar el espacio público. En virtud de esta atribución podrán
reglamentar su uso para la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o
de mercados temporales y ordenar el cobro de derechos por tal concepto, que el
respectivo fondo de desarrollo destinará al mejoramiento del espacio público de la
localidad, de acuerdo con los parámetros que fije el Concejo Distrital.
7. Promover la participación y veeduría ciudadana y comunitaria en el manejo y control de los
asuntos públicos.
8. Presentar al Concejo Distrital proyectos de acuerdo relacionados con la localidad que no
sean de la iniciativa privativa del alcalde mayor.
9. Vigilar la ejecución de los contratos en la localidad y formular ante las autoridades
competentes las recomendaciones que estimen convenientes para el mejor desarrollo
de esos contratos. En ejercicio de esta función los ediles podrán solicitar y obtener los
informes y demás documentos que requieran.
10. Promover las campañas necesarias para la protección y recuperación de los recursos y
del medio ambiente en la localidad.
11. Solicitar informes a las autoridades distritales, quienes deben expedirlos dentro de los
diez (10) días siguientes. Su omisión injustificada constituye causal de mala conducta.
12. Participar en la elaboración del plan general de desarrollo económico, social y de obras
públicas.
85
Se señalaron algunas atribuciones en negrilla debido a su importancia, pues son funciones únicas y especiales.
69
13. Ejercer la veeduría que proceda sobre los elementos, maquinaria y demás bienes que
la administración distrital destine a la localidad, y
14. Ejercer las demás funciones que les asignen la Constitución, la ley y los acuerdos distritales
y los decretos del alcalde mayor.
Claramente las atribuciones señaladas de las Juntas de Administración Local del Distrito Capital,
resultan funciones únicas y especiales en comparación de las Juntas administradoras de cualquier
otro municipio, puesto que no solo cumplen funciones de participación, formulación, vigilancia,
control, y recomendaciones, sino que pueden aprobar políticas económicas como por ejemplo el
presupuesto anual del respectivo fondo de desarrollo o desarrollar campañas de protección,
preservación y recuperación del medio ambiente y el espacio público en su respectiva jurisdicción
local.
Le está prohibido a las juntas administradoras locales crear cargos o entidades administrativas,
inmiscuirse por cualquier medio en asuntos de competencia privativa de otras autoridades, condonar
deudas a favor del distrito, imponer gravámenes o contribuciones en dinero que no estén
autorizados por la ley o los acuerdos, decretar actos de proscripción o persecución contra personas
naturales o jurídicas.
Las Juntas Administradoras Locales se reúnen ordinariamente por derecho propio, cuatro veces al
año, así: el primero (1°) de marzo; el primero (1°) de junio; el primero (1°) de septiembre; el
primero (1°) de diciembre. Cada vez las sesiones duraran treinta (30) días prorrogables, a juicio de
la misma junta, hasta por cinco (5) días más. También se reúnen extraordinariamente por
convocatoria que les haga el respectivo alcalde. En este evento sesionaran por el término que señale
el alcalde y únicamente se ocuparán de los asuntos que él mismo someta a su consideración.
El Alcalde Local instalará y clausurará las sesiones ordinarias y extraordinarias de las Juntas
Administradoras y deberá prestarles la colaboración necesaria para garantizar su buen
funcionamiento. Las Juntas no podrán sesionar fuera del lugar señalado como sede oficial. Sin
embrago, previa convocatoria efectuada con la debida antelación, podrán sesionar en sitio distinto
para escuchar a las comunidades.
En las Juntas de Administración Local, podrán presentar proyectos de Acuerdo Local los Ediles, el
Alcalde y las organizaciones cívicas, sociales y comunitarias que tengan sede en la respectiva
localidad, también los ciudadanos conforme a la respectiva ley estatuaria. Para que un proyecto sea
Acuerdo debe aprobarse en dos debates celebrados en días distintos. Y ser sancionado por el
Alcalde Local y publicado en el Registro Distrital.
70
 Alcalde Local
Los Alcaldes Locales son la primera autoridad administrativa de las respectivas localidades, son
agentes del Alcalde Mayor, quien los nombra de terna elaborada por la correspondiente Junta de
Administración Local; la terna utiliza el sistema de cociente electoral, y los Alcaldes Locales
deberán reunir los requisitos y calidades exigidas para el desempeño del cargo, sin poder ser
designados como tales, mientras se encuentren comprometidos en cualquiera de las inhabilidades
señaladas para los Ediles.
El Decreto 1350 de 2005, indica que para garantizar los principios constitucionales de mérito,
publicidad y democratización de la administración pública, la integración de las ternas por parte de
las Juntas Administradoras Locales se desarrollará en las siguientes etapas:
 Invitación para participar en el proceso meritocrático.

 Inscripción de aspirantes.
 Proceso meritocrático.
 Audiencia pública para la presentación de los aspirantes.
 Integración de la terna.
El Alcalde Mayor designará86 la persona adecuada para llenar el cargo, en casos de falta absoluta o
temporal, por ejemplo procede falta absoluta, cuando el Alcalde Mayor en uso de sus facultades,
remueve en cualquier tiempo al Alcalde Local, y la Junta Administradora tendrá que integrar una
nueva terna.
Esta figura de autoridad es sumamente interesante y resaltable dentro de nuestro Estado, puesto que
aunque este subordinado al Alcalde Mayor del Distrito, es una autoridad del ámbito local, la cual
coordina la acción administrativa, para poder suplir de manera eficiente con las necesidades de la
población de una manera muy directa; algo que no se presenta en cualquier otro municipio del país,
la inexistencia de una autoridad de un ámbito territorial local con variadas atribuciones.
Según el artículo 86 del Decreto 1421 de 1993, son funciones del Alcalde Local:
86
De acuerdo a la Sentencia T-268 de 2005 MP. Jaime Araújo Rentería. “La discrecionalidad es una facultad relativa por
consiguiente no puede ser asimilada al capricho del funcionario. En el ejercicio de ésta, aquel se encuentra en el deber de
apreciar las circunstancias de hecho y las de oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la decisión, concediéndole
la posibilidad de actuar o de no hacerlo, o de escoger el contenido de su determinación, siempre dentro de las finalidades
generales inherentes a la función pública y las particulares previstas en la norma; no es suficiente que el Alcalde Mayor
nombre a alguno de los miembros de la terna sino que es su deber verificar que su conformación se ajuste a la circular 000
de 2004”.
71
 Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, las demás normas nacionales aplicables, los
acuerdos distritales y locales y las decisiones de las autoridades distritales.
 Reglamentar los respectivos acuerdos locales.
 Cumplir las funciones que les fijen y deleguen el Concejo, el alcalde mayor, las juntas
administradoras y otras autoridades distritales.
 Coordinar la acción administrativa del Distrito en la localidad.
 Velar por la tranquilidad y seguridad ciudadanas. Conforme a las disposiciones vigentes,
contribuir a la conservación del orden público en su localidad y con la ayuda de las
autoridades nacionales y distritales, restablecerlo cuando fuere turbado.
 Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre desarrollo urbano, uso del suelo y
reforma urbana. De acuerdo con esas mismas normas expedir o negar los permisos de
funcionamiento que soliciten los particulares. Sus decisiones en esta materia serán apelables
ante el jefe del departamento distrital de planeación, o quien haga sus veces.
 Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y
conservación del espacio público, el patrimonio cultural, arquitectónico e histórico, los
monumentos de la localidad, los recursos naturales y el ambiente, con sujeción a la ley, a
las normas nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales.
 Conceptuar ante el secretario de gobierno sobre la expedición de permisos para la
realización de juegos, rifas y espectáculos públicos en la localidad.
 Conocer de los procesos relacionados con violación de las normas sobre construcción de
obras y urbanismo e imponer las sanciones correspondientes. El Concejo Distrital podrá
señalar de manera general los casos en que son apelables las decisiones que se dicten con
base en esta atribución y, ante quién.
 Expedir los permisos de demolición en los casos de inmuebles que amenazan ruina, previo
concepto favorable de la entidad distrital de planeación.
 Vigilar y controlar la prestación de servicios, la construcción de obras y el ejercicio de
funciones públicas por parte de las autoridades distritales o de personas particulares.
 Ejercer, de acuerdo con la ley, el control de precios, pesas y medidas y emprender las
acciones necesarias para evitar o sancionar el acaparamiento y la especulación, y
 Ejercer las demás funciones que les asignen la Constitución, la ley, los acuerdos distritales
y los decretos del alcalde mayor.
72
Asimismo el Alcalde Local preside el Consejo Local de Gobierno, junto con el comandante de la
Policía que opere en la respectiva localidad, los representantes de los Sectores Administrativos de
Coordinación y servidores públicos que el Alcalde Local determine y estime pertinentes; este
Consejo Local de Gobierno es la principal instancia de coordinación y articulación de las
estrategias, planes y programas que se desarrollen en la localidad, para atender las necesidades de la
comunidad y cumplir con las competencias propias de los asuntos del territorio local.
Parece importante resaltar que la idea de que el Alcalde Local, siendo una de las autoridades del
sector local no sea elegido popularmente por su localidad sino nombrado directamente por el
Alcalde Mayor del Distrito, denotando una desventaja a la figura de autonomía dentro de este
sector; igualmente parece que muchas de las competencias de las autoridades locales son producto
de la desconcentración de funciones de la alcaldía mayor.
2.2.4 El Concejo Distrital
De acuerdo al artículo 312 de la Constitución Política, en cada municipio habrá una corporación
política administrativa elegida popularmente para periodos de cuatro (4) años que se denominará
concejo municipal. En el Distrito Capital de Bogotá, en razón al Decreto 1421 de 1993, el Concejo
es la suprema autoridad del Distrito Capital; en materia administrativa sus atribuciones son de
carácter normativo, le corresponde el control y la vigilancia de la gestión que cumplan las
autoridades distritales. Según el artículo 32387 de la Constitución, el Concejo Distrital se compondrá
de cuarenta y cinco (45) concejales.
Si bien los concejos municipales están conformados por personas de la localidad, elegidas
directamente por sus conciudadanos, constituyéndose por ello en sus voceros y agentes, y
representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender erigirlos como un
"órgano legislativo de carácter local". Esto significa que los concejos carecen de ciertas potestades
que son propias del Congreso, como órgano político de representación plural nacional que es. Así,
si bien los concejos ejercen una facultad reglamentaria y dictan normas generales válidas en el
respectivo municipio, en sentido estricto carecen de potestad legislativa porque ella está
concentrada en el Congreso de la República. Naturaleza administrativa de los Concejos
Municipales, como carentes de potestad legislativa concentrada en el Congreso de la República.88
87
Modificado por el Acto Legislativo 03 de 2007.
88
Corte Constitucional, Sentencia C- 405 DE 1998; M.P. Alejandro Martínez Caballero.
73
Para el cumplimiento de sus misiones, objetivos y funciones, el Concejo del Distrito Capital, cuenta
con la plenaria, la mesa directiva, las comisiones permanentes, la secretaria general, dirección
jurídica, de la dirección administrativa, la dirección financiera, además el Acuerdo 492 de 2012,
creo la oficina de control interno, la oficina asesora de comunicaciones, y la oficina asesora de
planeación, conformando las dependencias de estructura organizacional del Concejo de Bogotá.
 Plenaria del Concejo Distrital
Está conformada por la totalidad de los Concejales de la corporación. La plenaria elige un órgano
de dirección y de gobierno denominado Mesa Directiva del Concejo Distrital, elige al Secretario
General y elige e integra las Comisiones Permanentes.
 La Mesa Directiva
La Mesa Directiva es un órgano de dirección y de gobierno; se compondrá de un presidente y dos

vicepresidentes elegidos separadamente para un periodo de un año por la plenaria; igual integración
y perdidos tendrán las mesas directivas de las Comisiones Permanentes. El Secretario General de la
Corporación (Concejo) actuará como secretario de la Mesa Directiva. Algunas as funciones de la
Mesa Directiva según el artículo 6 del Acuerdo 492 de 2012 son:
o Ordenar y coordinar por medio de resoluciones las labores del Concejo.

o Dictar las políticas y directrices para el ordenado y eficaz funcionamiento del Concejo.
o Coordinar el trabajo de las Comisiones Permanentes, velar por su normal funcionamiento,
el desarrollo de sus labores y la prontitud en el cumplimiento de sus obligaciones.
o Ordenar mediante resolución motivada las medidas y acciones que deban tomarse para
conservar la tranquilidad del Concejo Distrital y el normal desempeño de las funciones que
le han sido asignadas por la Constitución y la Ley.
o Fijar directrices para la administración y manejo del personal de la Corporación, de
conformidad con las normas superiores.
o Aplicar el régimen disciplinario en lo de su competencia conforme a la normatividad
vigente sobre el tema.
74
 Las Comisiones Permanentes
El Acuerdo 348 de 2008 las define como aquellas que cumplen funciones especializadas y
específicas de acuerdo a la materia conforme lo disponga el Concejo Distrital. De conformidad con
el artículo 33 del Acuerdo 348 de 2008, el Concejo Distrital ejerce sus funciones normativas y de
control político de manera permanente, a través de tres Comisiones Permanentes.
 La Comisión Primera Permanente del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
De acuerdo al artículo 34 del Acuerdo 348 de 2008, es la encargada de ejercer la función normativa
y de control político al cumplimiento de los objetivos misionales de los sectores de planeación,
ambiente, movilidad, hábitat, en la estructura de la Administración Pública Distrital y en especial
sobre los siguientes asuntos:
o La eficiente prestación de los servicios públicos a cargo del Distrito, la organización y

funcionamiento de las veedurías ciudadanas, la descentralización, la desconcentración, el
control social y la participación ciudadana.
o Aprobación, seguimiento y control del Plan General de Desarrollo Económico y Social.
o Aprobación, seguimiento y control del Plan General de Ordenamiento Territorial del
Distrito Capital.
o Desarrollo y conservación de la infraestructura vial.
o Reglamentación del tránsito, el transporte y la seguridad vial en el territorio distrital.
o Reglamentación del uso del suelo, el espacio público, el desarrollo urbano y habitacional
de la ciudad.
o Desarrollo físico en áreas rurales del Distrito Capital.
o Desarrollo e integración regional.
o División del territorio distrital en localidades.
o Reglamentación, seguimiento y control de los Planes de Desarrollo Económico y Social
adoptados por las localidades.
o Preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y del ambiente.
o La protección del patrimonio cultural.
o Las demás que le sean asignadas por el Presidente de la Corporación o su Mesa
Directiva.
75
 La Comisión Segunda Permanente de Gobierno
Es la encargada de ejercer la función normativa y de control político al cumplimiento de los

objetivos misionales de los sectores de educación, salud, integración social, cultura, recreación y
deporte, gobierno, seguridad y convivencia, organización administrativa en la estructura de la
administración pública distrital, de acuerdo al artículo 35 del Acuerdo 348 de 2008 también trata los
siguientes asuntos:
o Normas de policía, seguridad y convivencia ciudadana.

o La estructura y funciones de la Administración Central, creación y supresión de empleos
en el Distrito Capital y en el Concejo Distrital, creación, constitución, supresión,
transformación y fusión de establecimientos públicos, empresas industriales y
comerciales, sociedades de economía mixta y participación del Distrito Capital en otras
entidades de carácter asociativo.
o Organización y gestión de la Personería Distrital.
o Reglamento interno del Concejo y su estructura orgánica.
o Prestación, vigilancia y control a los servicios de educación y salud en el Distrito Capital.
o Bienestar e integración social de las personas, las familias y las comunidades.
o Recreación, deporte y cultura ciudadana.
o Las demás que le sean asignadas por el Presidente de la Corporación o su Mesa
Directiva.
 La Comisión Tercera Permanente de Hacienda y Crédito Público
Es la encargada de ejercer control político, también ejerce las siguientes funciones en razón al
artículo 36 del Acuerdo 348 de 2008
o Plan Anual de Rentas e Ingresos y Gastos e Inversiones del Distrito Capital.

o Creación, reforma o eliminación de contribuciones, impuestos, sobretasas, exenciones
tributarias, peajes, multas, Sistema de Retención y anticipos en el Distrito Capital.
76
o Normatividad de presupuesto y hacienda pública del Distrito Capital.
o Organización y gestión de la Contraloría Distrital.
o Desarrollo económico y turístico.
o Reglamentación del cobro de derechos por el uso de espacio público en las localidades.
o Asignación de recursos de inversión para las localidades.
o Escalas de remuneración para las distintas categorías de empleos de la Administración
Pública Distrital.
o El cupo global de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas.
o Los Informes de la Administración Distrital y de los órganos de control sobre el estado
de las finanzas públicas de la ciudad y de cada una de sus entidades.
o Las demás que le sean asignadas por el Presidente del Concejo Distrital o su Mesa
Directiva.
 Las Comisiones Accidentales
De acuerdo al artículo 37 del Acuerdo 348 de 2008, Son comisiones accidentales aquellas
ordenadas por el Presidente del Concejo o de las Comisiones Permanentes, para cumplir un objeto
pronto y especifico, se integrarán hasta por cinco concejales de diferentes Bancadas. A ellas
corresponde:
o Recibir sectores de la comunidad para el conocimiento de las situaciones y problemas

relacionados con la ciudad en sus diferentes aspectos. Tales comisiones deberán presentar
a la Plenaria o a la respectiva Comisión informe escrito de su labor o gestión.
o Escrutar obligatoriamente el resultado de las votaciones.
o Recibir dignatarios o personalidades que invite el Concejo Distrital.
o Desplazarse en casos de urgencia a algún lugar de la ciudad en representación del
Concejo Distrital.
o Presentar informe escrito sobre las objeciones formuladas por el Alcalde Mayor a los
proyectos de Acuerdo.
o Hacer seguimiento de los compromisos adquiridos por la Administración Distrital en el
respectivo debate de control político durante los seis (6) meses siguientes a éste.
o Llevar a cabo las funciones que le sean asignadas por el respectivo Presidente.
77
Las mesas directivas de las comisiones permanentes deben ordenar y coordinar las labores de la
comisión permanente y velar por su ordenamiento y eficaz funcionamiento; velar para que los
concejales miembros de la Comisión Permanente, desarrollen cumplidamente sus labores y asistan
puntualmente a las sesiones; vigilar el cumplimiento de las responsabilidades y funciones que
corresponda cumplir a los servidores públicos asignados a la Comisión Permanente,
De conformidad al Acuerdo 1421 de 1993, las sesiones del concejo y de sus Comisiones
Permanentes serán públicas, podrán convocarse sesiones especiales con el fin de oír a quienes
deseen rendir declaraciones verbales o escritas sobre temas que se estén debatiendo; Todo proyecto
de Acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones que no se
relacionen con ella, acompañados de una exposición de motivos que expliquen sus posibles
alcances y las razones que lo sustenten. Para que un proyecto sea Acuerdo debe aprobarse en dos
(2) debates, celebrados en días distintos; el primero en la Comisión respectiva, y el segundo en la
sesión de plenaria; claro está, no se pueden presentar modificación o adiciones al texto aprobado
por comisión. La objeción (inconstitucionalidad o ilegalidad) y la sanción del proyecto de Acuerdo
están en cabeza del Alcalde Mayor.
 La Secretaria General
En relación con el artículo 2 del Acuerdo 492 de 2012, se modifican las funciones de la Secretaria
General, para el cumplimiento de la gestión institucional desarrollara las siguientes funciones:
 Dirigir y responder por el trámite de los proyectos de acuerdo, Acuerdos aprobados y

demás actos administrativos conforme al Reglamento Interno de la Corporación.
 Atender la respuesta de la información que requieran las localidades y comunidades sobre
los asuntos de su competencia.
 Responder por la elaboración de las actas de las sesiones de la Corporación, de
conformidad con las directrices sobre la materia.
 Establecer los mecanismos para el normal desarrollo de los procesos de relatoría,
correctoría, la publicación de anales y la transcripción correcta de las actas.
 Dirigir la organización y administración de la Biblioteca de la Corporación.
 Entre otras.
78
De acuerdo al artículo 1 del Acuerdo 492 de 2012, para el cumplimiento de la misión,
objetivos y funciones del Concejo Distrital de Bogotá, se crean las siguientes dependencias:
 La Dirección Jurídica
Tiene a cargo, en concordancia al Acuerdo 492, el desarrollo de las siguientes funciones:
 Asesorar en la formulación de políticas, planes, programas y proyectos en materia jurídica

para el cumplimiento de la misión institucional del Concejo de Bogotá, D.C.
 Asesorar a la Mesa Directiva y demás dependencias de la entidad, en la elaboración,
interpretación y aplicación de normas y procedimientos jurídicos y en general, en los
asuntos de su competencia.
 Definir criterios y lineamientos jurídicos para la expedición de conceptos y autorizaciones
que deba expedir la entidad, de acuerdo a la normatividad vigente.
 Coordinar con la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., la defensa judicial en los procesos
litigiosos que se adelanten en contra de la Corporación o en los que éste intervenga como
demandante o como tercero interviniente o coadyuvante, en coordinación con las
dependencias internas de la administración distrital, cuando corresponda, con el fin de
lograr un resultado favorable.
 Entre otras.
 La Dirección Administrativa
Según el artículo 1 del Acuerdo 492 de 2012, tiene las siguientes funciones:
 Responder por la planeación, dirección, gestión y control de los procesos de administración

del Talento Humano de la Corporación.
 Adoptar los planes y programas formulados por la Mesa Directiva en relación con la
gestión documental de su competencia dentro de la Corporación, de conformidad con las
normas vigentes sobre el tema.
79
 Responder por el diseño, desarrollo, operación mantenimiento y actualización de los
sistemas informáticos en el Concejo.
 Formular los mecanismos que garanticen el cabal cumplimiento de la prestación de los
servicios generales de la Corporación.
 Dirigir los procesos relacionados con el manejo de los recursos físicos de la Corporación.
 Entre otras.
 La Dirección Financiera
De acuerdo al artículo 1 del Acuerdo 492 de 2012 son funciones de esta dependencia:
 Dirigir y coordinar con las dependencias de la entidad, la elaboración del anteproyecto

de presupuesto de funcionamiento y de inversión, del programa anual de compras, del
programa anual de caja y de solicitudes de adiciones y traslados presupuestales que la
entidad requiera.
 Responder por el desarrollo de las acciones relacionadas con la administración y
ejecución del presupuesto y presentar los informes correspondientes a las entidades
respectivas.
 Responder por la contabilidad del Concejo y supervisar la elaboración de balances y
estados financieros que deban ser presentados ante las autoridades competentes.
 Ordenar el pago de salarios de los empleados del Concejo de Bogotá, D.C.
 Liquidar y ordenar el pago de las sentencias judiciales.
 Entre otras.
 La Oficina de Control Interno
Le corresponde a esta dependencia, según el Acuerdo 492 de 2012:
 Dirigir y asesorar la definición, diseño y aplicación de políticas, estrategias, planes,

programas y mecanismos de Control Interno, a fin de garantizar la correcta evaluación y
seguimiento de la gestión organizacional de acuerdo con la normatividad vigente.
80
 Establecer y organizar el Plan de Acción anual de auditoría para la verificación y
evaluación del Sistema de Control Interno, la sostenibilidad y el mejoramiento continuo del
Sistema Integrado de Gestión y control de la entidad, su nivel de desarrollo y el grado de
efectividad en el cumplimiento de los objetivos institucionales, de acuerdo con la
normatividad vigente.
 Dirigir el seguimiento a los Planes de Mejoramiento de la entidad formulados con base en
los resultados de las evaluaciones internas, externas y de autoevaluación, para evaluar su
cumplimiento y consolidar informes de avance para los organismos de control de manera
oportuna y de acuerdo con la normatividad vigente.
 Liderar la evaluación del proceso de administración del riesgo de la entidad, con el fin de
emprender las medidas necesarias para mitigarlos de manera oportuna y eficaz.
 Entre otras.
 La Oficina Asesora de Planeación
De acuerdo al artículo 1 del Acuerdo 492 de 2012 le corresponde a esta dependencia:
 Dirigir la formulación de políticas, planes, programas y proyectos para el cumplimiento de

la misión institucional del Concejo de Bogotá, D.C.
 Responder por la formulación del Plan Estratégico Institucional, los Planes Operativos
Anuales, el Plan de Acción Institucional y los Planes de las diferentes dependencias
misionales y de apoyo de la entidad.
 Realizar el seguimiento y monitoreo a la ejecución del Plan Estratégico Institucional, los
Planes Operativos Anuales y otros planes de la Corporación.
 Entre otras
 La Oficina Asesora de Comunicaciones
Según el Acuerdo 492 de 2012 son funciones de esta dependencia:
81
 Asesorar en la formulación de políticas, planes, programas y proyectos de comunicación
para el cumplimiento de la misión institucional del Concejo de Bogotá, D.C.
 Responder por la divulgación y prensa de las actividades de la Corporación, la elaboración
y seguimiento del Plan de Medios, las estrategias de relaciones públicas y la relación con
los medios para la promoción de la buena imagen de la entidad.
 Socializar toda la información que se genere dentro del Concejo: información primaria,
información secundaria y sistemas de información.
 Entre otras.
Igualmente con el fin de adelantar con efectividad las misiones de carácter normativo y de control
político, cada uno de los Honorables Concejales del Concejo Distrital, tendrá bajo su dirección una
Unidad de Apoyo Normativo (UAN), conformada por funcionarios de libre nombramiento y
remoción.
Para poder ser elegido Concejal se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber residido en la ciudad
durante los dos años anteriores, o haber nacido en ella, de acuerdo a la Ley 1136 de 2007.
Igualmente lo Concejales no tendrán suplentes. Las vacantes que se originen por faltas absolutas
serán llenadas por los candidatos no elegidos en la misma lista según el orden sucesivo y
descendente de inscripción. Las faltas absolutas de los Concejales se encuentran en el artículo 32
del Decreto 1421 de 1993 y son: la muerte, la renuncia aceptada, la incapacidad física permanente,
la aceptación de cualquier empleo público, la declaratoria de nulidad de la elección, la destitución,
la condena privativa de la libertad, la interdicción judicial y la inasistencia injustificada a cinco
sesiones plenarias en un periodo de sesiones; por su parte las faltas temporales son la incapacidad o
licencia médica debidamente certificadas, la suspensión del ejercicio del cargo dentro de proceso
disciplinario, la suspensión provisional de la elección por la jurisdicción contencioso administrativo
y los casos de fuerza mayor.
Los miembros del Concejo de Bogotá, representan al pueblo y deberán actuar en bancadas,
consultando la justicia, el bien común, y de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, la ley,
y en los estatutos de su partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos. Son
políticamente responsables ante la sociedad, el partido, movimiento o grupo significativo de
ciudadanos y frente a sus electores, por el cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura89.
89
MANRIQUE, Alfredo. Fundamentos de la organización y funcionamiento del Estado colombiano. Universidad del
Rosario. Bogotá. DC. 2010. p. 614.
82
De conformidad al artículo 12 del Decreto 1421, corresponde al Concejo Distrital:
 Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la
eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.
 Adoptar el Plan General de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas. El plan de
inversiones, que hace parte del Plan General de Desarrollo, contendrá los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos y la determinación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución.
 Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar
exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar
el efectivo recaudo de aquéllos.
 Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas
y gastos.
 Adoptar el Plan General de Ordenamiento Físico del territorio, el cual incluirá entre otras
materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas
y rurales. Con tal fin, dictará las normas que demanden los procesos de urbanización y
parcelación, la construcción de vías y el equipamiento urbano.
 Determinar los sistemas y métodos con base en los cuales las juntas administradoras locales
podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la
realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados temporales, de
conformidad con lo previsto en este estatuto.
 Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio
ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente.
 Determinar la estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus
entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos.
Determinar la estructura de la administración municipal significa definir el marco orgánico

en el cual debe desenvolverse funcionalmente la vida distrital, es decir, crear órganos
necesarios para dicho funcionamiento, con el claro objetivo de fijar sus actividades. Como
marco general, esta determinación les permite a los Concejos involucrar en cada uno de
dichos órganos a los funcionarios que consideren pertinentes, según sea conveniente para
la buena administración del Distrito.90
90
Consejo de Estado, Sesión Primera. Sentencia 3708 del 14 de mayo de 1984. C.P. Mario Enrique Pérez.
83
 Crear, suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales
y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta y la participación del Distrito
en otras entidades de carácter asociativo, de acuerdo con las normas que definan sus
características.
 Dictar las normas que garanticen la descentralización, la desconcentración y la
participación y veeduría ciudadanas.
 Revestir pro tempore al alcalde mayor de precisas facultades para el ejercicio de funciones
que corresponden al Concejo. El alcalde le informará sobre el uso que haga de las
facultades al término de su vencimiento.
 Promover y estimular la industria de la construcción, particularmente la de vivienda; fijar
los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las normas vigentes sobre uso
del suelo; y disponer las sanciones correspondientes. Igualmente expedir las
reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades
relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
 Regular la preservación y defensa del patrimonio cultural.
 Fijar la cuantía hasta la cual se pueden celebrar contratos directamente y prescindir de la
formalidad del escrito, según la naturaleza del contrato y de la entidad contratante.
 Organizar la Personería y la Contraloría Distritales y dictar las normas necesarias para su
funcionamiento.
 Dividir el territorio del Distrito en localidades, asignarles competencias y asegurar su
funcionamiento y recursos.
 Autorizar el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas.
 Expedir los Códigos Fiscal y de Policía.
 Dictar normas de tránsito y transporte.
 Crear los empleos necesarios para su funcionamiento.
 Expedir las normas que autorice la ley para regular las relaciones del Distrito con sus
servidores, especialmente las de Carrera Administrativa.
 Evaluar los informes periódicos que deban rendir los funcionarios y servidores distritales.
 Ejercer de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 1421 de 1993, las
atribuciones que la Constitución y las leyes asignen a las asambleas departamentales. (las
atribuciones deben ser de carácter administrativo, exceptuándose las disposiciones de la
84
Asamblea que se refiere a las rentas departamentales, que deban ser recaudadas en el
territorio distrital).
Las funciones constitucionales de las asambleas departamentales que se extienden al concejo

distrital, son las relativas a regular el deporte, la educación y la salud en los términos que determina
la ley de manera directa, sin concurrir con el Departamento de Cundinamarca. Igualmente en
concordancia con el Código Departamental, podrán las Asambleas fomentar la apertura de caminos
y de canales navegables, conservar y arreglar las vías públicas del departamento, dirigir y fomentar
con los recursos propios las industrias establecidas, la introducción de otras, y la importación de
capitales extranjeros, ordenar y fomentar la construcción de vías férreas, la explotación de bosques
y la canalización de ríos, reglamentar el repartimiento o la enajenación de los terrenos baldíos,
solicitar de los poderes nacionales la expedición de leyes, decretos, actos y resoluciones que
convengan a los intereses del departamento, en este caso del distrito; estos son ejemplos de
funciones que por ley se le han otorgado a las asambleas y que pueden ser atribuidas al concejo
distrital de Bogotá.
 Darse su propio reglamento.

 Cumplir las demás funciones que le asignen las disposiciones vigentes.
Parece muy importante destacar que el Concejo Distrital esté obligado a garantizar las figuras
administrativas de descentralización y desconcentración en el Distrito, pues como observamos, son
utilizadas para lograr ser más eficiente en la prestación de los servicios y la participación a favor de
la población; asimismo, promover y estimular la industria de la construcción de la vivienda; dividir
el territorio en Localidades con competencias y recursos propios, para asegurar su funcionamiento,
determinando métodos y sistemas para que las Juntas Administradoras Locales, establezcan cobros
en razón del uso en actividades que se le dé al espacio público, y al ser una entidad territorial se le
otorga la facultad de ejercer funciones administrativas que son de las Asambleas Departamentales.
Estas son atribuciones del Concejo Distrital de Bogotá que se destacan sobre cualquier otro órgano
homólogo del cualquier municipio del país.
Además el Concejo Distrital le corresponde vigilar y controlar la administración distrital, como

función de control político. En concordancia con el artículo 14 del Decreto 1421 de 1993, con el
objetivo de ejercer vigilancia y control, podrá citar a los secretarios, jefes de departamento
administrativo y representantes legales de entidades descentralizadas, así como al Personero y al
85
Contralor. Las citaciones deberán hacerse con anticipación no menor de cinco días hábiles y
formularse en cuestionario escrito. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y
deberá encabezar el orden del día de la sesión. También podrá el Concejo solicitar informaciones
escritas a otras autoridades distritales. El funcionario citado deberá radicar en la Secretaría General
la respuesta al cuestionario, dentro del tercer día hábil siguiente al recibo de la citación.
Conforme al Acto Legislativo 1 de 2007, en el artículo 6, le concede la facultad a los Concejos de

proponer moción de censura respecto de los Secretarios del Despacho del Alcalde por asuntos
relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del
Concejo Distrital o Municipal. La moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de
los miembros que componen el Concejo Distrital o Municipal. La votación se hará entre el tercero y
el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario
respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros
que integran la Corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si
fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos
nuevos.
2.2.5. Personería Distrital
El artículo 135 del Código de Régimen Municipal, modificado por la Ley 3 de 1990 en su artículo
1, dispone que en cada municipio habrá un funcionario que tendrá el carácter de defensor del pueblo
o veedor ciudadano, agente del Ministerio Público y defensor de los derechos humanos, llamado
Personero Municipal. El Acuerdo Distrital 34 de 1993, indica que la misión primordial del
Personero es la defensa de los intereses del Distrito Capital y en general de la sociedad, la
verificación constante de la ejecución de las leyes, acuerdos y ordenes de las autoridades la
vigilancia de la conducta de los empleados y trabajadores públicos de la administración Distrital; el
Personero tendrá un suplente designado por el mismo que elija al principal. El suplente reemplazará
al principal en todo caso de falta absoluta o temporal, mientras se provee lo conveniente por quien
corresponda.
86
El Personero Distrital será elegido por el Concejo91 durante el primer mes de sesiones ordinarias,
para un periodo institucional de cuatro años, que se iniciará el primero de marzo y concluirá el
último día de febrero. Podrá ser reelegido, por una sola vez, para el periodo siguiente. Se requiere
tener más de treinta años, ser abogado titulado y haber ejercido la profesión con buen crédito
durante cinco años. De conformidad con el artículo 97 del Decreto 1421 de 1993, no podrá ser
elegido personero quien sea o haya sido en el último año miembro del Concejo, ni quien haya
ocupado durante el mismo lapso cargo público en la administración central o descentralizada del
Distrito. Estarán igualmente inhabilitados quienes hayan sido condenados en cualquier época por
sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, excluidos
del ejercicio de una profesión o sancionados por faltas a la ética profesional. De acuerdo al Decreto
1421 en sus artículos 99, 100 y 101, son funciones del Personero como agente del Ministerio
Público, veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos las siguientes:
A. Como agente del Ministerio Público.
 Actuar directamente o a través de delegados suyos en los procesos civiles,

contenciosos, laborales, de familia, penales, agrarios, mineros y de policía y en los
demás en que deba intervenir por mandato de la ley.
 Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas cuando
lo considere necesario para la defensa del orden jurídico, el patrimonio público o
los derechos y garantías fundamentales.
B. Veedor Ciudadano.
 Velar por el cumplimiento de la Constitución, las leyes, los acuerdos y las
sentencias judiciales.
 Recibir quejas y reclamos sobre el funcionamiento de la administración y procurar
la efectividad de los derechos e intereses de los asociados.
91
En concordancia con el Acuerdo Distrital 95 de 2003 el Concejo elige al Personero, con base al siguiente
procedimiento:
1. Convocatoria pública. Se publicarán avisos en medios de comunicación masiva, función que estará a cargo de la
Mesa Directiva del Concejo.
2. Inscripciones por Secretaría General.
3. Verificación de hojas de vida y reporte de conclusiones a la Plenaria, por parte de la Secretaría General.
4. En audiencia pública la Plenaria oirá a todos los aspirantes sobre los cuales no haya objeción a su hoja de vida.
Cada aspirante tendrá cinco minutos para exponer su trayectoria y proyectos.
5. La elección del Personero se hará entre los candidatos postulados en sesión anterior a la de la elección. Entre la
postulación y la elección debe mediar un término no menor de tres (3) días.
87
 Orientar a los ciudadanos en sus relaciones con la administración, indicándoles la
autoridad a la que deben dirigirse para la solución de sus problemas.
 Velar por la efectividad del derecho de petición. Con tal fin debe instruir
debidamente a quienes deseen presentar una petición; escribir las de quienes no
pudieren o supieren hacerlo; y recibir y solicitar que se tramiten las peticiones y
recursos de que tratan los Títulos I y II del Código Contencioso Administrativo.
C. Defensor de los Derechos Humanos.
 Coordinar la defensoría pública en los términos que señale la ley.
 Cooperar con el Defensor del Pueblo en la implantación de las políticas que éste
fije.
 Divulgar la Constitución y en coordinación con otras autoridades adelantar
programas de educación y concientización sobre los derechos humanos y los
deberes fundamentales del hombre.
2.2.6. La Contraloría del Distrito

De acuerdo a la Constitución Política, la Contraloría General de la Republica tiene a su cargo la
vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración. El artículo 267 de la
Carta, indica que el control fiscal es una función pública que ejercerá este órgano de control, y
además tiene a su cargo la vigilancia de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la Nación; claro está, que dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los
procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Igualmente a la función de vigilancia se
le incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultado, fundado en principios
como la eficiencia, la economía, la equidad y la valorización de los costos ambientales. De esta
manera la Contraloría General es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y
presupuestal.
Posteriormente en el artículo 272 la Constitución indica que la vigilancia de la gestión fiscal de los
departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas; siendo el
control fiscal de los municipios asunto de las contralorías departamentales, salvo que la ley
determine respecto de contralorías municipales; de esta manera, le corresponde a las Asambleas y a
los Concejos elegir al Contralor y organizar las entidades dotadas de autonomía administrativa y
presupuestal. Según la Ley 617 de 2000 en su artículo 21, la creación y organización de contralorías
distritales y municipales le corresponde a los municipios y distritos clasificados en categoría
88
especial y primera y aquellos de segunda categoría92 que tengan más de cien mil (100.000)
habitantes; en cuanto, los municipios o distritos establezcan la incapacidad económica para
financiar los gastos de funcionamiento del órgano de control fiscal deberá procederse a suprimirse.
La elección del Contralor se hará por el Concejo del Distrito Capital, de terna integrada por dos
candidatos presentados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y uno por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El Contralor no podrá ser relegido para el periodo
inmediatamente siguiente.
Los Contralores en las entidades territoriales tiene constitucionalmente asignada una competencia
normativa subsidiaria en materia de control fiscal, residual de la ejercida por el Contralor General
de la República, cuyo válido ejercicio está condicionado a que las disposiciones de carácter general
que expida dicho funcionario para armonizar los sistemas de control fiscal, requieran ser precisadas
en algunos de sus aspectos, y no los desconozcan o contraríen, con el fin de hacer más efectiva las
condiciones de aplicación de los sistemas de control fiscal en cada uno de los entes territoriales.93
Son funciones del Contralor, según el artículo 109 del Decreto 1421 de 1993.
 Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas por parte de los responsables del manejo
de fondos o bienes del Distrito e indicar los criterios de evaluación financiera y de
resultados que deberán seguirse.
 Revisar y fenecer las cuentas que deben rendir los responsables del erario y determinar el
grado de eficacia, economía y eficiencia con que hayan obrado.
 Llevar el registro de la deuda pública del Distrito y sus entidades descentralizadas.
 Exigir informes sobre su gestión fiscal a todas las personas o entidades públicas o privadas
que administren fondos o bienes del Distrito.
92
La Ley 617 de 2000 categoriza los municipios y distritos, según su población e ingresos corrientes de libre destinación.
Categoría especial. Todos aquellos distritos o municipios con población superior o igual a los quinientos mil uno
(500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales superen cuatrocientos mil (400.000) salarios
mínimos legales mensuales. Primera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre
cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean
superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales. Segunda
categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil
(100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000) y
hasta de cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales. Tercera categoría. Todos aquellos distritos o municipios
con población comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes
de libre destinación anuales sean superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) salarios mínimos
legales mensuales. Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre veinte mil
uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a
veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales. Quinta categoría. Todos
aquellos distritos o municipios con población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y
cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil
(25.000) salarios mínimos legales mensuales. Sexta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población igual o
inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil
(15.000) salarios mínimos legales mensuales.
93
Consejo de Estado. Expediente N° 3880 del 19 de febrero de 1998. C.P. Libardo Rodríguez.
89
La vigilancia de la gestión fiscal en las sociedades de economía mixta se hará, en relación con la
participación distrital en el capital social, evaluando la gestión empresarial de tal forma que permita
determinar que el manejo de los recursos públicos se realice de acuerdo con los principios
establecidos en el artículo 105 de este decreto. Los resultados obtenidos tendrán efecto únicamente
en lo referente al aporte distrital.
 Control Interno
Además del control fiscal que efectúa la Contraloría en el Distrito Capital, existe un control interno
ejercido en todas las entidades del Distrito mediante la aplicación de técnicas de dirección,
verificación, evaluación de desempeño y la gestión que se cumple, el establecimiento y desarrollo
del control interno es responsabilidad del respectivo secretario, jefe de departamento administrativo
o representante legal; aplicando para conseguir este fin, manuales de funciones y procedimientos,
sistemas de información y programas de selección, inducción y capacitación de personal. En
concordancia con el artículo 115 del Decreto 1421, los objetivos del control interno son:
 Asegurar eficacia y eficiencia en la gestión administrativa.
 Proteger los activos del Distrito y garantizar el uso racional de sus bienes.
 Adecuar la gestión al plan general de desarrollo y a sus programas y proyectos.
 Hacer efectivos los principios, normas y procedimientos vigentes.
2.2.7. Veeduría Distrital

La veeduría tiene el objetivo de apoyar a los funcionarios responsables de lograr la vigencia de la
moral pública en la gestión administrativa, así como los funcionarios de control interno, la veeduría
verificará que se obedezcan y ejecuten las disposiciones vigentes, controlará que los funcionarios y
trabajadores distritales cumplan debidamente sus deberes y pedirá a las autoridades competentes la
adopción de las medidas necesarias para subsanar las irregularidades y deficiencias que encuentre.
Es un organismo de control del Distrito Capital y cuanta con autonomía administrativa y
presupuestal. El Decreto 1421 de 1993 en su artículo 119, nos indica que las funciones de la
Veeduría Distrital son:
 Examinar e investigar las quejas y reclamos que le presente cualquier ciudadano, o las
situaciones que por cualquier otro medio lleguen a su conocimiento, con el fin de establecer
90
si la conducta de los funcionarios y trabajadores oficiales es contraria a la probidad,
discriminatoria o abiertamente violatoria del ordenamiento jurídico vigente.
 Intervenir en asuntos que tengan que ver con la moral pública ante tribunales y juzgados en
defensa de los intereses distritales; denunciar los hechos que considere delictuosos y que
encuentre en las investigaciones adelantadas o en los documentos llegados a su poder;
verificar que las entidades se constituyan en parte civil e inicien las demás acciones
pertinentes, cuando a ello hubiere lugar, y colaborar para que los procesos penales por
delitos contra la administración, imputados a funcionarios o ex funcionarios, se adelanten
regularmente, y
 Solicitar a la autoridad competente la adopción de las medidas que considere necesarias con
el fin de impedir la utilización indebida de los bienes y recursos distritales.
Ante la Veeduría se podrán formular quejas o reclamos contra las distintas dependencias distritales,
en sus diferentes niveles; contra quienes ocupen diferentes cargos o empleos, o desempeñen
funciones públicas. La Veeduría tiene la obligación de rendir un informe anual de su gestión al
Concejo Distrital, al Alcalde Mayor, a la Procuraduría General de la Nación, a la Personería y a la
Contraloría Distrital.
Y Según el artículo 121, como conclusiones de las investigaciones que adelante la Veeduría
Distrital puede:
 Recomendar en forma reservada, que se retire del servicio a funcionarios no amparados por
ningún escalafón o estatuto de carrera.
 Solicitar que contra los empleados de carrera o aquellos designados para periodo fijo se
abra el correspondiente proceso disciplinario. En estos casos, los funcionarios de la
veeduría podrán aportar o solicitar las pruebas que consideren pertinentes, intervenir para
lograr que se apliquen las sanciones si a ello hubiere lugar, y velar por la regularidad del
proceso.
 Exhortar a los funcionarios para que cumplan las leyes, decidan los asuntos o negocios a su
cargo y resuelvan las solicitudes de los ciudadanos, y
En ningún caso, el veedor podrá reformar o revocar los actos que expidan o hayan ejecutado los
funcionarios o empleados de la administración. Las autoridades correspondientes deberán prestar la
91
colaboración necesaria para asegurar el normal cumplimiento de las funciones de la veeduría. Si no
lo hicieren, incurrirán en causal de mala conducta.
En concordancia con la Constitución Política de 1991, el Distrito Capital podrá conformar una
Región con otras entidades territoriales de carácter departamental, aparte constitucional retomado
por la Ley 1454 de 2011, en donde el Distrito Capital de Bogotá, el Departamento de Cundinamarca
y los departamentos contiguos a este podrán asociarse en una Región Administrativa de Planeación
Especial (RAPE), con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio cuyo objetivo principal
será el desarrollo económico y social de la respectiva región; este parágrafo de la Ley, trae una
denominación muy particular sobre esta Región, al designarle como especial, claro está, dada por la
particularidad que tiene el Distrito Capital del resto de municipios en Colombia se puede entender,
pero este calificativo podría traer consigo diversos cuestionamientos por parte de muchos autores,
tal y como las entidades territoriales conocidas como Distritos han sido cuestionadas; igualmente
este tema no ha sido desarrollado, ni mucho menos el proceso en el cual esta Región Administrativa
y de Planeación Especial, se transforme a Región como Entidad Territorial Especial siguiendo esta
particularidad.
Asimismo, con el fin de garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo integral y la
prestación oportuna y eficiente de los servicios, el Distrito Capital podrá conformar un Área
Metropolitana con los municipios circunvecinos si así lo determinan los ciudadanos que residan en
ellos mediante votación que tendrá lugar cuando el Concejo Distrital haya manifestado su acuerdo
con esta vinculación, a estos municipios vinculados se le aplicaran las normas constitucionales y
legales vigentes para las Localidades, y siguiendo con la determinación de legislador, la
conformación de esta Área Metropolitana tendrá un carácter especial, de acuerdo a la Ley 1625 de
2013.94
2.3. Distritos Especiales

Como ya se explicó anteriormente la Constitución de 1991 le otorgo esta condición a los municipios
de Cartagena, Santa Marta, Barranquilla y Buenaventura; igualmente de acuerdo a la ley 1617
pueden adquirir esta condición los municipios, que cumplan con los siguientes requisitos:
 Que cuente por lo menos con seiscientos mil (600.000) habitantes, según certificación del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) o que se encuentren ubicados
94
Parágrafo. Del artículo 1 del Régimen para las Áreas Metropolitanas; la presente ley no aplicará para el caso de Bogotá,
Distrito Capital y sus municipios conurbados, los cuales tendrán una ley especial.
92
en zonas costeras, tengan potencial para el desarrollo de puertos o para el turismo y la cultura,
sea municipio capital de departamento o fronterizo.
 Asimismo se necesita un concepto previo y favorable sobre la conveniencia de crear el nuevo
distrito, presentado a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de
Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de
Representantes y a la Comisión de Ordenamiento Territorial como organismo técnico asesor,
claro está, que el concepto será sometido a consideración de las plenarias de ambas cámaras
del Congreso de la República.
 Y concepto previo y favorable de los concejos municipales.
El gobierno y la administración de los distritos especiales estarán en cabeza del concejo distrital, el
alcalde distrital, los alcaldes locales, las juntas administradoras locales y las entidades que el
concejo a iniciativa del alcalde cree y organice para la administración del distrito. Durante el
periodo de gobierno; la administración distrital elaborará el plan de desarrollo distrital en
concordancia a la Constitución y la ley, con el cual se asegurará el uso eficiente de sus recursos y el
desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la ley de acuerdo al artículo
339 de la Constitución.
Además, las autoridades promoverán la organización de los habitantes del distrito con el objetivo de
que sirvan de mecanismos de representación en las distintas instancias de participación; de esta
manera se estimulará la creación de asociaciones profesionales, culturales, cívicas populares,
comunitarias y juveniles; trasladando esta competencia exclusiva de los concejos municipales a
todas las autoridades del distrito.
2.3.1. Organización política y administrativa de los distritos especiales
 Alcalde distrital
Es menester recordar que en concordancia con la Constitución los alcaldes son los jefes de la
administración local y representantes legales de sus correspondientes municipios, son elegidos
popularmente para periodos de cuatro años, sin reelección para periodos continuos. Para ser elegido
alcalde distrital se requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio y haber nacido o ser residente en
el respectivo distrito, o de la correspondiente área metropolitana.
93
 Atribuciones
Las funciones asignadas por la Constitución de 1991 a los alcaldes son:
 Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y
los acuerdos del concejo.
 Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y
órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es
la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y
diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
 Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y
la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y
nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de
los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de
acuerdo con las disposiciones pertinentes.
 Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los
acuerdos respectivos.
 Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de
desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los
demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.
 Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que
considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.
 Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales
y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear
obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto
inicialmente aprobado.
 Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes
generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo
se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado.
 Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.
 Las demás que la Constitución y la ley le señalen.
94
Las funciones de los alcaldes en el régimen municipal reglamentado por la ley 1551 de 2012, las
divide de acuerdo a la relación con el concejo, el orden público, la Nación, la administración
municipal, con la ciudadanía, con la prosperidad integral de la región, de igual forma indica que
ejercerá funciones asignadas por ordenanzas, acuerdos y las que les sean delegadas por el
Presidente de la Republica o el gobernador respectivo.
La Ley 1617 de 2013, indica que dentro de la jurisdicción del distrito le corresponde al alcalde
distrital:
 Orientar la acción administrativa de las autoridades y dependencias distritales hacia el

desarrollo territorial integral, considerado como un factor determinante para impulsar el
desarrollo económico y mejoramiento social de la población del respectivo distrito.
 La ejecución de estas políticas deberá coordinarse entre los funcionarios de las
entidades distritales, departamentales y los de las instituciones nacionales que estén
localizadas en jurisdicción del distrito, en las áreas especiales de acuerdo con su
vocación, sean estas públicas o privadas, procurando en tales casos la participación de
la comunidad95.
 Presentar proyectos de acuerdo sobre los planes o programas de desarrollo económico y
social y de obras públicas, con énfasis en aquellos que sean de especial interés para el
distrito, de acuerdo con su vocación.
 Impulsar mecanismos que permitan al distrito, en ejercicio de su autonomía, promover el
desarrollo local a través de figuras de integración y asociación que armonicen los planes de
desarrollo del distrito con las demás entidades territoriales, generando economías de escala
que promuevan la competitividad.
 Impulsar el crecimiento económico y garantizar la sostenibilidad fiscal, la equidad social y
la sostenibilidad ambiental del distrito para garantizar adecuadas condiciones de vida de la
población.
 Promover la coordinación y la concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las
autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en
el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales en materia territorial, para
lograr el mejoramiento de la gestión distrital. En especial, contribuir dentro de su
jurisdicción con el despliegue de infraestructuras para lograr el desarrollo y la
95
Se señalaron algunas atribuciones en negrilla debido a su importancia, pues son funciones novedosas.
95
competitividad nacional de conformidad con lo dispuesto en el Plan Distrital de Desarrollo
y el Plan Nacional de Desarrollo.
 Promover, orientar y desarrollar el ordenamiento territorial en su jurisdicción.
 Adelantar la gestión del riesgo con criterios de adaptación al cambio climático.
Siendo las atribuciones señaladas novedosas al hacer la comparación en la Constitución y la Ley

1551; aunque parece importante mencionar que al alcalde distrital, adelantara los trámites
relacionados con la formulación y proceso de adopción del plan de Ordenamiento Territorial96
Distrital, teniendo la obligación según la ley 1617 de promover, orientar y desarrollar este plan
dentro de su territorio.
Por otro lado, parece seguir la tendencia del distrito capital respecto a hacer efectiva la suspensión o
destitución de los alcaldes distritales por parte del Presidente de la República, igualmente este
deberá designar su remplazo, un alcalde encargado (en vacancia temporal) o de convocar a
elecciones para elegir el nuevo alcalde distrital (en vacancia absoluta); como ya se había
mencionado esta facultad pertenece a los gobernadores en los demás municipios del país.
 Concejo distrital
Igual que en cualquier municipio de Colombia, existe una corporación político administrativa,
elegida popularmente para periodos de cuatro años denominada concejo, para el caso del distrito
especial, es denominada concejo distrital; es una de las autoridades administrativas del distrito, con
atribuciones de carácter normativo en materia administrativa y con obligaciones de vigilancia y
control político a la gestión de las demás autoridades distritales; cabe recordar un apartado
importante de la Sentencia C-405 de 2007 de la Corte Constitucional, nombrada en el distrito
capital, que estas corporaciones carecen de potestad legislativa, aunque ejerzan facultades
reglamentarias validas en el municipio que hacen parte.
 Funciones
Corresponde constitucionalmente y legalmente a los concejos en Colombia:
96
De acuerdo a la Ley 388 de 1997 el plan de ordenamiento territorial se define como el conjunto de objetivos,
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el
desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo, en este caso en el territorio distrital.
96
Artículo 313 de la Constitución de 1991.
 Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.
 Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de
obras públicas.
 Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las
que corresponden al Concejo.
 Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.
 Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas
y gastos.
 Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus
dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o
comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
 Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las
actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a
vivienda.
 Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine.
 Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio.
De acuerdo al artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
 Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y
ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo.
 Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos
administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al
personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga
declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.
Igualmente los concejos municipales podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden
Departamental, así como a los representantes legales de los organismos descentralizados y
97
de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo
departamento o municipio, en relación con temas de interés local.
 Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere
autorización previa del Concejo.
 Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales
algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta ley.
 Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios.
 Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de
conformidad con la ley.
 Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural.
 Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su
funcionamiento.
 Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el
cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial
atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el
presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación.
 Fijar un rubro destinado a la capacitación del personal que presta su servicio en la
administración municipal.
 Garantizar el fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción
comunal.
 Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos
domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación
de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito.
Ahora la Ley 1617 de 2013 en su artículo 26, incorporó otras atribuciones adicionales a las
anteriormente nombradas para el concejo distrital, de alguna manera son funciones especiales y
únicas.
 Expedir, de conformidad con la Constitución y la ley, las normas con base en las
cuales se reglamentarán las actividades turísticas, recreacionales, culturales,
98
deportivas en las playas y demás espacios de uso público, exceptuando las zonas de
bajamar97.
 Dictar, con sujeción a la Constitución y la ley, las normas necesarias para garantizar
la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales, el espacio
público y el medio ambiente con criterios de adaptación al cambio climático.
 Gravar con impuesto predial las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora
sobre bienes de uso público de la Nación, cuando estén en manos de particulares. Los
particulares ocupantes serán responsables exclusivos de este tributo.
El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado.
 Dividir el territorio del distrito en localidades, asignarles competencias y asegurar su

funcionamiento y recursos. Dentro de los doce (12) meses siguientes a la creación del
respectivo distrito, el concejo distrital cumplirá con esta atribución.
 Expedir, conforme la Constitución y la ley, las normas con base en las cuales se
reglamentarán las actividades turísticas, recreacionales, culturales, deportivas, en los
espacios de uso público.
 Determinar los sistemas y métodos con base en las cuales las Juntas Administradoras
locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público
para realizar los actos culturales, deportivos, recreacionales, juegos, espectáculos y
demás actividades que se organicen en las localidades.
 Dictar normas que garanticen la descentralización, la desconcentración, la
participación y la veeduría ciudadana en los asuntos públicos del distrito.
 Regular la preservación y defensa del patrimonio cultural del distrito.
 Promover y estimular la industria de la construcción, especialmente la de vivienda,
verificando el cumplimiento de las normas de uso del suelo, y la prestación adecuada
de los servicios públicos.
 Vigilar la ejecución de los contratos del distrito.
 Armonizar la normatividad distrital en materia de atención y control de la población
desplazada respecto de la ley que rige.
97
Se señalaron algunas atribuciones en negrilla debido a su importancia, pues son funciones especiales.
99
Al analizar esta ley se observa que las atribuciones especiales y las señalas, que fueron otorgadas al
concejo distrital, tratan sobre todo, actividades relacionadas con el turismo, deporte, recreación,
protección, cultura, preservación de los espacios de uso público, playas, patrimonio ecológico,
recursos naturales, medio ambiente que se encuentren en el territorio distrital, lo que nos va
demostrando poco a poco las calidades especiales que deben tener los municipios que se
transformen en distritos en Colombia; del mismo modo, las atribuciones resaltadas, son idénticas a
las funciones especiales del distrito capital.
 Control político
En concordancia con la Ley 1617 de 2013, le corresponde ejercer a los concejos distritales
funciones de vigilancia y control político, sobre los demás órganos y autoridades de la
administración distrital, por esta razón indica el artículo 28 de la ley que los concejos distritales,
podrán citar a los secretarios de la administración distrital, alcaldes locales, directores de
departamentos administrativos distritales o gerentes y jefes de entidades descentralizadas distritales,
así como al personero y al contralor distrital.
También los concejos distritales podrán formular moción de observaciones98 respecto de los actos
de los funcionarios sobre quienes ejerce control político y como ya se mencionó de acuerdo a la
Constitución, pueden proponer moción de censura99 respecto de los secretarios del despacho del
98
Aunque los Concejos son corporación administrativas, ejercen funciones de control en el ámbito local sobre la gestión
gubernamental, y ese control tiene un cierto sentido político, ya que, los ciudadanos ejercen de manera directa o por medio
de sus representantes, un control sobre el ejercicio del poder político, la Corte Constitucional en Sentencia C- 405 de
1998, indica que la moción de observaciones, se encuentra inspirada en la figura de la moción de censura, siendo una
transposición a nivel local de la censura a los ministros, aunque no implique automáticamente la separación del cargo del
servidor cuestionado. De esta manera la Corte encuentra que la moción de observaciones es un mecanismo que permite al
concejo formular un cuestionamiento a funcionario local a fin de debatir sobre la manera como este se encuentra
ejerciendo sus funciones y eventualmente formular una observación de crítica, remitida al Alcalde.
99
La moción de censura a diferencia de la moción de observaciones, tiene un origen constitucional, a nivel Nacional,
según la Sentencia constitucional 405 de 1998, esta moción tiene el objetivo que los miembros del Congreso pueden citar
a los ministros para debatir sus actuaciones y con el voto de la mayoría de los integrantes de cada cámara hacerlo cesar de
sus funciones. Del mismo modo la Sentencia T- 278 de 2010 indica que se otorga la facultad directa de ejercer un control
político al Concejo Municipal, respecto de los secretarios del despacho del alcalde por asuntos relacionados con funciones
propias del cargo, mas no incluye los demás funcionarios que integran la administración de la alcaldía, ejemplo los
gerentes o directores de los establecimientos públicos; de acuerdo al Acto Legislativo 1 de 2007, la moción de censura
opera en dos contextos, 1. Cuando el secretario de la alcaldía no asiste a la sesión sin que el Concejo Municipal le acepte
la excusa, en los municipios con más de veinticinco mil habitantes, en los otros municipios, esta ausencia de algún
secretario solo se tramitara como moción de observaciones y 2. Cuando la propone la mitad más uno de los miembros de
que componen el Concejo Distrital o Municipal, no es una decisión de un solo concejal.
100
alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los
requerimientos y citaciones del concejo.100
Los proyectos de acuerdo distrital pueden ser presentados por los concejales, el alcalde distrital por
medio de sus secretarios, por los jefes de departamento administrativo y los representantes legales
de las entidades descentralizadas; de igual forma el contralor, el personero y las juntas
administradoras locales en materias relacionadas con sus atribuciones.
 Entidades descentralizadas del distrito
Como analizamos con la estructura del distrito capital, existen diferentes niveles paras las entidades
del distrito, no es lo contrario para los distritos especiales que cuentan con la oportunidad de
organizar entidades del sector descentralizado, las cuales deberán someterse a la Ley 489 de 1998,
que regula el ejercicio de la función administrativa; claro está, cada distrito especial tendrá las
entidades descentralizadas (adscritas o vinculadas) que considere necesarias para el perfecto
funcionamiento del distrito y para poder atender sus obligaciones.
 Sector de las Localidades
La división del territorio distrital por parte del concejo en localidades por iniciativa del alcalde
distrital, se hará de acuerdo con las características sociales de sus habitantes con homogeneidad
relativa desde el punto de vista geográfico, social, cultural y económico. Estos factores deben ser
importantes a la hora de dividir el territorio puesto que para señalar sus atribuciones administrativas
y las disposiciones necesarias para su organización y funcionamiento el concejo debe tener en
cuenta, primero la cobertura de los servicios básicos, comunitarios e institucionales y segundo, las
características sociales de sus habitantes y demás aspectos que identifiquen las localidades; como ya
se comentó, para el caso del distrito capital, donde algunas localidades no responden a estas
características, encontrándose gran heterogeneidad entre barrios que componen una localidad e
igualmente algunas tienen un tamaño descomunal, haciendo difícil su administración.
100
Acto Legislativo 1 de 2007
101
En concordancia con la ley 1617 de 2013, la división territorial del distrito en localidades se debe al
objetivo de garantizar, que las comunidades que residan en ellas se organicen, se expresen
institucionalmente y que contribuyan al mejoramiento de sus condiciones y calidad de vida,
asimismo que exista la participación efectiva de la ciudadanía en la dirección, manejo y prestación
de los servicios públicos, el ejercicio de actividades y funciones que correspondan a las autoridades,
como por ejemplo la construcción de obras de interés común. De esta misma manera se debe
garantizar que las localidades puedan descentralizarse territorialmente y desconcentrar la prestación
de los servicios.
También se realizará una distribución de competencias y funciones administrativas entre las

autoridades distritales y locales por parte del concejo distrital, teniendo en cuenta los principios de
concurrencia, subsidiaridad y complementariedad y los criterios que enumera el artículo 38 de la ley
1617 de 2013, los cuales son:
1. La asignación de competencias a las autoridades locales buscará un mayor grado de

eficiencia en la prestación de los servicios.
2. El ejercicio de funciones por parte de las autoridades locales deberá implementar las metas
y disposiciones del Plan General de Desarrollo.
3. En la asignación y delegación de atribuciones deberá evitarse la duplicación de funciones y
organizaciones administrativas.
4. No podrán fijarse responsabilidades sin previa asignación de los recursos necesarios para su
atención.
Cada localidad estará sometida, a la autoridad del alcalde distrital con el objetivo de garantizar el
desarrollo y ordenamiento armónico e integrado de la entidad, de una junta administradora y del
respectivo alcalde distrital, los cuales les compete la gestión de los asuntos propios de su territorio.
 Fondos de desarrollo local
De igual forma que en el distrito capital en cada una de las localidades del distrito especial habrá,
un Fondo de Desarrollo Local, que tendrá un patrimonio autónomo, personería jurídica, y cuyo
ordenador del gasto será el alcalde local, con cargo a estos fondos se financiaran la prestación de los
servicios, la construcción de las obras de competencia de las juntas administradoras locales y las
102
erogaciones que se generen por asistencia de los ediles a sesiones de plenarias y comisiones
permanentes en periodos ordinarios y extraordinarios.
Componen el patrimonio de cada fondo las partidas que se asignen a cada localidad, las sumas que a
cualquier título, el valor de las multas y sanciones económicas que impongan los alcaldes locales en
el uso de sus atribuciones, el producto de las operaciones que realice y los demás bienes que
adquiera como persona jurídica, las donaciones, recursos de cooperación y demás ingresos que
recibieren sin contrapartida, los ingresos por rifas, juegos, conciertos, espectáculos, actividades
deportivas y demás actividades que se organicen en la localidad, los que transfiera la Nación.
 Alcaldes locales
Esta es una figura de autoridad única y propia de los distritos, cada localidad tendrá sus respectivo
alcalde local que será nombrado por el alcalde distrital de terna elaborada por la correspondiente
junta administradora local, de acuerdo al artículo 39 de la ley 1617, el acalde distrital citara a
asamblea pública dentro de los dos primeros meses luego de la posesión de esté, que deberá tener
quórum con no menos del ochenta por ciento (80%) de sus miembros. Cuando se trate de una
localidad recientemente creada, el alcalde distrital tendrá la obligación de citar en un término no
mayor de dos meses a la primera citación de tal asamblea.
Para ser alcalde local se requieren los mismos requisitos que para ser alcalde distrital, ser ciudadano
colombiano en ejercicio y haber nacido o ser residente en el respectivo distrito, las funciones,
salario, inhabilidades, incompatibilidades y todo lo relacionado con el cargo, será reglamentado por
el concejo distrital.
El alcalde distrital designará las personas para remplazar al alcalde locales, en caso de falta
absoluta, solicitará a la respectiva junta administradora la elaboración de la terna correspondiente,
para el otro caso simplemente designará al remplazo temporal.
Respecto a los alcaldes locales de los distritos especiales se resalta, primero lo mismo que en el
distrito capital, sobre la obligación de darle valor al concepto de autonomía en estos territorios
locales, en la medida en que se transforme la elección de esta autoridad distrital en manos de la
población, y segundo, que la ley no trae ninguna atribución a esta autoridad, suponiendo entonces
que le son las mismas que los alcaldes locales del distrito capital, en razón al artículo 2 de la Ley
103
1617 de 2013, que hace remisión expresa en las disposiciones no reguladas por esta ley al régimen
especial del distrito capital, y en algunos casos al régimen ordinario; igualmente, puede esta
autoridad ejercer las funciones especiales que les sean delegadas por parte del concejo distrital.
 Juntas Administradoras Locales
Es una autoridad pública del sector de las localidades, esta corporación será elegida popularmente
para periodos de cuatro (4) años, las personas que ocupan un puesto dentro de la junta
administradora se les denominara ediles; existe una contradicción en el número máximo de ediles
que componen las juntas en el artículo 43 de la ley 1617 de 2013, puesto que en un inciso establece
que no será superior a doce (12) y en el siguiente expresa que el número de ediles será de mínimo
nueve (9) y un máximo de quince (15).
Para ser elegido edil se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber residido o desempeñado alguna
actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad, por lo menos
durante los dos años anteriores a la fecha de la elección o del nombramiento.
Las atribuciones de las Juntas administradoras según la Constitución son:
 Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico

y social y de obras públicas.
 Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento
y las inversiones que se realicen con recursos públicos.
 Formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y
municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión.
 Distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal.
 Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas
departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las
funciones que les señale el acto de su creación en el territorio que este mismo determine.
Además de las atribuciones de la Constitución, la ley 136 de 1994 y la ley 1551 de 2012 adicionan
otras funciones a esta corporación:
104
 Presentar proyectos de acuerdo al Concejo Municipal relacionados con el objeto de sus
funciones.
 Recomendar la aprobación de determinados impuestos y contribuciones.
 Promover, en coordinación con las diferentes instituciones cívicas y juntas de acción
comunal, la activa participación de los ciudadanos en asuntos locales.
 Fomentar la microempresa, famiempresa, empresas comunitarias de economía solidaria,
talleres mixtos, bancos de tierra, bancos de maquinaria y actividades similares.
 Colaborar a los habitantes de la comuna o corregimiento en la defensa de los derechos
fundamentales consagrados en la Constitución Política, tales como: derecho de
petición y acción de tutela101.
 Elaborar ternas para el nombramiento de corregidores.
 Ejercer las funciones que le deleguen el Concejo y otras autoridades locales (ya fue
mencionado por el numeral 5 del artículo 318 de la Constitución).
 Rendir concepto acerca de la convivencia de las partidas presupuestales solicitadas a la
administración o propuestas por el alcalde, antes de la presentación del proyecto al Concejo
Municipal. Para estos efectos, el alcalde está obligado a brindar a los miembros de las
Juntas toda la información disponible.
 Ejercer, respecto de funcionarios de libre nombramiento y remoción que ejerzan funciones
desconcentradas, en la respectiva comuna o corregimiento, los derechos de postulación y
veto, conforme a la reglamentación que expida el Concejo Municipal.
 Presentar planes y proyectos de inversión social relativos a su jurisdicción. Convocar y
celebrar las audiencias públicas que consideren convenientes para el ejercicio de sus
funciones.
 Celebrar al menos dos cabildos abiertos por período de sesiones.
 Distribuir partidas globales con sujeción a los planes de desarrollo del municipio
atendiendo las necesidades básicas insatisfechas de los corregimientos y comunas
garantizando la participación ciudadana (ya fue mencionado por el numeral 4 del artículo
318 de la Constitución).
Adicionados por la ley 1551:
101
Abajo se explica la razón de señalar en negrilla esta función.
105
 Elaborar el plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento en los casos en que
este haya sido adoptado por la administración municipal, incorporando los conceptos del
concejo comunal y/o corregimental de planeación, para lo cual distribuirá las partidas del
presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, que requiere la aprobación de la
mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o
corregimental, antes de ser incorporado a los actos administrativos del concejo distrital o
municipal.
 Presentar un pronunciamiento debidamente aprobado por la Junta Administradora Local, de
carácter no vinculante, acerca de los efectos de las rutas de transporte, construcción de
nuevos centros comerciales, hospitales, clínicas, colegios, universidades, hoteles, hostales,
funcionamiento de bares, discotecas, dentro de la comuna o corregimiento, solicitadas a la
Administración o propuestas por el Alcalde antes de la presentación del Proyecto al
Concejo o la adopción de las mismas; incluyendo dentro de este los conceptos del concejo
comunal y/o corregimental de planeación, Secretaría de Planeación Municipal y la
autoridad ambiental competente. El pronunciamiento debe ser proferido en un plazo
máximo de treinta días, vencido el cual sin que la JAL se haya manifestado, se entenderá la
conveniencia del proyecto o solicitud. En todo caso, el concepto emitido se ajustará a lo
establecido por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.
Una función que parece de suma importante es la señalada, puesto que trata directamente de
colaborar con la defensa de los derechos fundamentales de los habitantes, utilizando para ellos el
derecho de petición y la acción de tutela, una atribución que conecta directamente las necesidades
de la comunidad con la acción de la administración.
La ley 1617 de 2013 trae consigo atribuciones propiamente dichas y atribuciones especiales de las
juntas administradoras. Las primeras se encuentran en el artículo 46, habla de la obligación de
adoptar el plan de desarrollo local en con concordancia con el plan general de desarrollo económico
y social de obras públicas y el plan general de ordenamiento físico del distrito, también deben las
juntas vigilar y controlar la prestación de los servicios distritales en su localidad, presentar
proyectos de inversión antes las autoridades, funciones que ya se habían nombrado anteriormente;
ahora las atribuciones especiales se encuentran en el artículo 42 de la ley, son:
106
 Cumplir las funciones que en materia de servicios públicos, construcción de obras y
ejercicio de atribuciones administrativas les asigne la ley y les deleguen las autoridades
nacionales y distritales.
 Preservar y hacer respetar, de conformidad con la Constitución y la ley, el espacio
público. En virtud de esta atribución podrán reglamentar la utilización temporal para
la realización de actos culturales, deportivos, recreacionales o de mercados y ordenar
el cobro de derechos por tal concepto, que el respectivo Fondo de Desarrollo destinará
al mejoramiento del espacio público de la localidad, de acuerdo con los parámetros
que fije el concejo distrital. El recaudo de estos derechos estará a cargo de la
administración distrital102.
 Promover las campañas necesarias para la protección y recuperación de los recursos y
del medio ambiente en la localidad.
 Vigilar la ejecución de los contratos en la localidad y formular ante las autoridades
competentes las recomendaciones que estimen convenientes para el mejor desarrollo
de esos contratos. En ejercicio de esta función los ediles podrán solicitar y obtener los
informes y demás documentos que requieran.
 Promover la participación y veeduría ciudadana y comunitaria en el manejo y control de los
asuntos públicos y en la elaboración y ejecución del presupuesto distrital.
 Participar en la elaboración del Plan General de Desarrollo Económico, Social y de Obras
Públicas.
 Ejercer la veeduría que proceda sobre los elementos, maquinaria y demás bienes que
la administración distrital destine a la localidad.
 Presentar al concejo distrital proyectos de acuerdo relacionados con la localidad que no
sean de la iniciativa privativa del alcalde distrital.
 Solicitar informes a las autoridades distritales, quienes deben expedirlos dentro de los
siguientes diez días calendario. Su omisión injustificada constituye causal de mala
conducta.
 Ejercer las demás funciones que les asignen la Constitución, la ley, los acuerdos distritales
y los decretos del alcalde distrital.
102
Se señalaron algunas atribuciones en negrilla debido a su importancia, pues son funciones únicas y especiales.
107
Las atribuciones señaladas son idénticas a las funciones especiales de las juntas administradoras
locales del distrito capital, aunque se presentan funciones que son especiales y diferentes del resto
de municipios, la ley debió seguir con el hilo conductor que tenía respecto a estas clases de distritos,
o sea lo relacionado a las actividades como el turismo, el deporte, la recreación, la cultura, las
playas, y patrimonio ecológico, que se observan claramente en el concejo; claro está, no se descarta
que el concejo desconcentre o delegue estas funciones a las respectivas localidades, pero al menos
se hubiera tratado este tema, que forma parte de la especialidad de los distritos en Colombia.
A las juntas administradoras les está prohibido crear cargos o entidades administrativas, inmiscuirse
por cualquier medio en asuntos de competencia privativa de otras autoridades, dar destinación
diferente al servicio, bienes y rentas distritales, condonar deudas a favor del distrito, imponer a los
habitantes de la localidad contribuciones o gravámenes en dinero, decretar honores o donaciones,
auxilios, indemnizaciones a favor de personas.
Las juntas administradoras se reunirán ordinariamente cuatro veces al año, el 2 de enero, el 1 de

mayo, 1 de agosto y el 1 de noviembre, también se reunirán extraordinariamente por convocatoria
que haga el respectivo alcalde local, el alcalde local instalará y clausurará las sesiones ordinarias y
extraordinarias, estas sesiones se realizarán en la sede oficial, sin embargo podrán sesionar en sitio
distinto dentro de la localidad con el fin de escuchar a la comunidad. Los actos que los ediles van a
sesionar se les denomina acuerdos locales, pueden presentar proyectos de acuerdo local los ediles,
el correspondiente alcalde y las organizaciones cívicas, sociales y comunitarias con sede en la
respectiva localidad, todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia.
Para que un proyecto se convierta en acuerdo debe aprobarse en dos debates celebrados en días
distintos, después el respectivo alcalde local sancionara el proyecto, este podrá objetar por razones
de inconveniencia o por ser contrario a la Constitución, leyes, decretos o acuerdos distritales y se
publicara en la gaceta distrital, las juntas administradoras podrán organizarse internamente en
comisiones permanentes o las que considere necesarias para su normal funcionamiento.
Las localidades de los distritos especiales tendrán conjuntos de actividades seleccionadas como
viables, al ser previamente evaluadas social, técnica, jurídica, económica y financieramente, se
encontraran registradas y sistematizadas en la oficina de planeación local o quien haga sus veces,
denominadas como banco local de programas y proyectos, de esta forma, el patrimonio de los
108
fondos de desarrollo local solo podrá financiar proyectos que se encuentren en este banco en cada
localidad.
Los corregimientos de los distritos especiales al igual que en cualquier municipio de Colombia,
tendrán como autoridad administrativa a un corregidor, con el objeto del adecuado e inmediato
desarrollo de esta porción territorial rural de los municipios, estas personas con la participación de
la comunidad, cumplirán, en el área de sus jurisdicción las funciones que les asignen los acuerdos y
les deleguen los alcaldes.
La ley 1617 de 2013 nos indica que las características del territorio donde están ubicados los
distritos especiales es debido a la configuración geográfica y paisajística, a condiciones
ambientales, urbanísticas, histórico-culturales, a los recursos con los que cuentan, la ubicación
estratégica y una infraestructura que se puede mejorar en pro del desarrollo y el crecimiento
turístico, eco-turístico, cultural, industrial, las actividades portuarias a nivel nacional e
internacional, la biodiversidad; y para poder lograr el desarrollo en estas materias, contarán los
distritos con atribuciones de carácter especial y diferencial en el uso, preservación, recuperación,
control y aprovechamiento de los recursos, de los bienes de uso público o que formen parte del
espacio público.
Al hacer un análisis de nuestro país, encontramos estas particulares en muchos municipios, debido a
la gran diversidad y riqueza con la que cuenta Colombia, de modo que no se está siendo claro en lo
que el legislador quiere denominar como distritos especiales, parece existir una gran tendencia hacia
los municipios que se encuentran ubicados en zonas costeras, por la gran importancia que le dan a la
materia del desarrollo portuario, como por ejemplo es uno de los requisitos para erigir nuevos
distritos (“o que se encuentren ubicados en zonas costeras, tengan potencial para el desarrollo de
puertos o para el turismo y la cultura”).103 De este modo, aunque la ley reglamente unos requisitos
determinados y otorgue características que son muy comunes en muchos territorios del país, debido
a la gran geografía con la que contamos, se observa que la creación de nuevos distritos, sería más
una cuestión subjetiva del legislador y no una cuestión que de verdad lleve a defender la idea de un
régimen especial para algunos municipios con condiciones especiales.
Respecto del régimen fiscal de los distritos especiales parece muy particular que estos a diferencia
del distrito capital, tienen derecho a solicitar que los dineros recaudados en el territorio distrital por
103
Artículo 8 de la ley 1617 de 2013.
109
los departamentos, en razón de impuestos, tasas y contribuciones sean invertidos de manera
preferencial en ellos.
Igualmente las particularidades generales que trae consigo la ley 1617 de 2013 respecto de los
distritos especiales son las siguientes:
 El Gobierno Nacional, creará el Centro de Estudios Internacionales para el área del Pacifico
y celebrara convenios internacionales para la organización y funcionamiento del mismo.
 Que a partir de la vigencia de esta ley, los distritos participaran con voz y voto en iguales
condiciones que los departamentos de que hacen parte, en todas las instancias
administrativas colegiadas que tengan jurisdicción sobre su territorio.
 La obligación de la Comisión de Ordenamiento Territorial regulada por la ley 1454 de 2011
de compilar las disposiciones legales y reglamentarias sobre las competencias, funciones y
recursos de las autoridades y entidades nacionales y departamentales, en relación con los
distritos.
 La obligación de fomentar la salvaguardia, sostenibilidad y divulgación del Patrimonio
Cultural Inmaterial por parte de las autoridades distritales y del Sistema Nacional de
Patrimonio Cultural.
 Los distritos especiales ya existentes, así como los demás distritos portuarios que se creen
intervendrán en la formulación de los planes de expansión portuaria que le presente el
Ministerio de Transporte al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES),
definiendo los territorios de su jurisdicción la conveniencia de construir y poner a funcionar
puertos e instalaciones portuarias.
 La posibilidad de aprobar un Plan Sectorial de Desarrollo Turístico e incorporarlo dentro
del plan general de desarrollo distrital, con programas de mercadeo y promoción turística a
nivel local, nacional e internacional, igualmente incluirán aspectos relacionados con el eco-
turismo y el turismo social.
 La ley establece cuales son los recursos turísticos y el manejo que se le debe dar.
 La ley establece cuales son los bienes que forman parte del patrimonio histórico,
arquitectónico y cultural, dentro del distrito, la competencia de las autoridades distritales
respecto de estos bienes, así como su administración y deberes.
 La posibilidad de elaborar proyectos en zonas de parques y áreas protegidas como
actividades eco-turísticas.
110
2.4. Distritos Metropolitanos
Para poder hablar de los Distritos Metropolitanos, es menester hacer una breve explicación de la
figura de coordinación intermunicipal conocida como área metropolitana, conforme a la ley 1625 de
2013, esta figura es una entidad administrativa de derecho público, dotada de personería jurídica,
patrimonio propio, autoridad, régimen administrativo y fiscal especial, es formada por un conjunto
de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por
dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas,
culturales y tecnológicas que para la programación y coordinación de su desarrollo sustentable,
desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional prestación de servicios públicos requieren
una administración coordinada.
Podrán conformar áreas metropolitanas municipios de un mismo departamento o por municipios

pertenecientes a varios departamentos, en torno a un municipio definido como núcleo; el cual será
el municipio que sea capital del departamento, en el caso que varios municipios o distritos sean
capital de departamento o ninguno cumpla esta condición, el núcleo del área metropolitana será el
que tenga mayor categoría de acuerdo a la Ley 617 de 2000.
Según la ley 1625 de 2013, en su artículo 6, son competencias de las áreas metropolitanas sobre el
territorio puesto bajo su jurisdicción:
 Programar y coordinar el desarrollo armónico, integrado y sustentable de los municipios

que la conforman.
 Racionalizar la prestación de servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y
si es del caso, prestar en común algunos de ellos; podrá participar en su prestación de
manera subsidiaria, cuando no exista un régimen legal que regule su prestación o cuando
existiendo tal regulación, se acepte que el área metropolitana sea un prestador oficial o
autorizado.
 Ejecutar obras de infraestructura vial y desarrollar proyectos de interés social del área
metropolitana.
 Establecer en consonancia con lo que dispongan las normas sobre ordenamiento territorial,
las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio de los
municipios que la integran, con el fin de promover y facilitar la armonización de sus Planes
de Ordenamiento Territorial.
111
La dirección administrativa de las áreas metropolitanas estará a cargo de la Junta Metropolitana;
está se encuentra conformada por los alcaldes de cada uno de los municipios que integran el área,
un representante del concejo del municipio núcleo, un representante de los demás concejos
municipales designado entre los presidentes de las mencionadas corporaciones, un delegado
permanente del gobierno nacional con derecho a voz pero sin voto, un representante de las
entidades sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de su jurisdicción y cuyo objeto
principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables; la junta
metropolitana será presidida por el Alcalde del municipio núcleo o en su ausencia por el
vicepresidente que es un alcalde de los municipios que conforman el área metropolitana elegido por
los miembros de la junta metropolitana.
Para satisfacer las diferentes competencias y necesidades del área metropolitana, anteriormente
expuestas, las juntas metropolitanas las divide en diversas materias. Estas son, la planificación del
desarrollo armónico, integral y sustentable del territorio, en materia de racionalización de la
prestación de los servicios públicos, en materia de obras de interés metropolitano, en materia de
recursos naturales, manejo y conservación del ambiente, en materia de transporte, en materia fiscal,
en materia administrativa y en las demás que le asigne la ley.
Las mayores desventajas que presentan las áreas metropolitanas son la pérdida de identidad de los
municipios que entran a conformar el área metropolitana con el municipio núcleo, puesto que la
población crea una relación de pertenencia con el municipio al que hace parte; y que esta entidad
administrativa no elimina o reduce el costo de la burocracia, puesto que siguen conservándose los
concejos, alcaldes y todos los servidores que pertenecen a estos órganos de los diferentes
municipios.
Ahora bien, la Constitución en el artículo 319 en su último inciso le concedió la facultad a las áreas
metropolitanas en convertirse en Distritos conforme a la ley.104 Lo cual fue reglamentado por el
régimen de las áreas metropolitanas, la ley 1625 de 2013 en el artículo 35, que determina que
tendrán iniciativa para la conversión, los alcaldes de los municipios que hacen parte del área
metropolitana, la tercera parte de los concejales de dichos municipios o el diez por ciento (10%) de
los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados de los mismos municipios, de igual forma
los promotores de la conversión elaboraran un proyecto de constitución de nueva entidad territorial,
104
Los requisitos exigidos por la Ley 1617 de 2013 para poder erigir nuevos distritos.
112
entregado a la Registraduría del Estado Civil, para que se convoque a consulta popular a los
ciudadanos residentes en el área metropolitana; esta conversión y creación de una nueva entidad
territorial debe ser aprobada por mayoría de votos, con participación mínima de la cuarta parte de
los ciudadanos inscritos en el censo electoral.
De esta manera los municipios integrantes del área metropolitana desaparecerán como entidades
territoriales individuales y se transformarán en localidades del nuevo distrito especial conformado,
por lo cual quedaran sujetos a las normas constitucionales y legales vigentes para las localidades.
A esta entidad territorial especial creada por la conversión de un área metropolitana, se le denomina
Distrito Metropolitano, pero vale la salvedad, es una connotación concedida producto de la
particularidad de haber sido una entidad de cooperación administrativa de varios municipios y
realizar un proceso de conversión a Distrito, pues ni la Constitución, ni la ley le otorgó un nombre a
esta entidad territorial, porque de igual manera se conforma un Distrito Especial con todas sus
características y condiciones.
Con la creación de un Distrito que fue área metropolitana, aunque dejen de ser los municipios
entidades territoriales y se transformase en localidades, conservarán las ventajas de esta figura
respecto de las comunas y veredas del resto de municipios del país, por otro lado, se eliminarían
todas las corporaciones de burocracia innecesaria, de esta manera quedaría una alcaldía mayor y
concejo distrital en un mismo territorio y alcaldes menores y juntas de administración local,
contribuyendo a que municipios que se encuentran unidos entre si y donde sus límites se ven
desvanecidos, ahorren en la reducción de empleos públicos y pongan en marcha con ese ahorro, una
planificación unificada en pro de la construcción de ciudad, cumplimiento de las obligaciones
municipales y satisfacción de las necesidades de los habitantes; tal vez sería importante que la
elección de los alcaldes de estas localidades si fueran escogidos popularmente por los habitantes de
cada localidad.
113
2.5. Tabla. N° 01. Diferencias y semejanzas de los distritos desde las características del
Ordenamiento Territorial colombiano.
Como se mencionó anteriormente, uno de los objetivos de la presente investigación era hacer un
análisis desde las características de la Organización Territorial colombiana (Descentralización
Administrativa, y Autonomía) de los parámetros de la administración, funcionamiento y
particularidades de cada Distrito (Capital, Especial y Metropolitano), claro que ya se había
advertido que para poder hacer este estudio, era necesario hacer la descripción de estas entidades
locales especiales desde la Constitución y las leyes vigentes.
De este modo, la tabla que se encuentra en la siguiente hoja compara los Distritos Capital y
Especial105, desde la descentralización administrativa, se encuentran las diferencias y semejanzas de
las funciones especiales y únicas de las diferentes autoridades locales de los distritos (Alcalde,
Concejo, Alcaldes locales, Juntas de Administración Local), o sea, que para este paralelo no se
tendrán en cuenta las atribuciones ordinarias de estas autoridades; para la Autonomía, se expondrán
las particularidades, facultades y autoridades de estos distritos, que le permiten a estas entidades
territoriales especiales, administrarse de forma independiente, en búsqueda del cumplimiento de sus
fines, y observar si existe un mayor grado de autonomía respecto de otras entidades.
105
La comparación se hará de los Distrito Capital y Especiales, teniendo en cuenta que el Metropolitano no tiene ningún
tratamiento y que la conversión de la antigua área metropolitana, da como resultado un Distrito Especial.
114
Distrito Capital Distrito Especial
Descentralización Alcalde Mayor: Alcalde Distrital:
Administrativa- Autoridades
La Descentralización en  No se señala nada respecto  La obligación de
sentido jurídico, significa la a los riesgos en el cambio adelantar la gestión del
transferencia de competencias climático, aunque el riesgo con criterios de
y funciones de carácter alcalde mayor puede dictar adaptación al cambio
administrativo a personas actos y tomar medidas climático.
publicas creadas por el poder ajustados a la ley o a los  Aunque dirigir la acción
central; en el caso colombiano acuerdos en casos de administrativa es una
esta descentralización emergencia. función de todos los
administrativa hace referencia  Algo muy relacionado con alcaldes en Colombia, el
a que las entidades territoriales la obligación del alcalde alcalde distrital debe
locales se les atribuyen distrital en coordinar la coordinar estas políticas
determinadas facultades y acción administrativa entre entre los funcionarios de
funciones específicas por la las diferentes instituciones las entidades distritales,
constitución y las leyes, para del orden nacional, es la departamentales y de las
gobernarse por sí mismas (en atribución del alcalde instituciones nacionales
su propio nombre y bajo su mayor, de vigilar las que se localicen en el
propia responsabilidad). funciones que ejerzan y los territorio distrital.

servicios que presten las
entidades nacionales en sus
territorios, aunque como
tal la acción administrativa
no debe coincidir con estas
instituciones.
 La función de asegurar la
exacta recaudación y
administración de las
rentas y caudales del
erario, es una atribución
especial del alcalde mayor
115
del distrito capital.
 La responsabilidad de
velar porque se respete el
espacio público y su
destinación al uso común,
función constitucional de
los concejos.
Concejo Distrital de Bogotá Concejo Distrital Especial:

 Dividir el territorio del
 Dividir el territorio del
Distrito en localidades,
Distrito en localidades,
asignarles competencias
asignarles competencias y
y asegurar su
asegurar su
funcionamiento y
funcionamiento y recursos.
recursos.
 Determinar los sistemas y
 Determinar los sistemas
métodos con base en las
y métodos con base en
cuales las Juntas
las cuales las Juntas
Administradoras locales
Administradoras locales
podrán establecer el cobro
podrán establecer el
de derechos por concepto
cobro de derechos por
de uso del espacio público
concepto de uso del
para realizar los actos
espacio público para
culturales, deportivos,
realizar los actos
recreacionales, juegos,
culturales, deportivos,
espectáculos y demás
recreacionales, juegos,
actividades que se
espectáculos y demás
organicen en las
actividades que se
localidades.
organicen en las
 Dictar normas que localidades.
garanticen la
 Dictar normas que
descentralización, la
garanticen la
116
desconcentración, la descentralización, la
participación y la veeduría desconcentración, la
ciudadana en los asuntos participación y la
públicos del distrito. veeduría ciudadana en
 Promover y estimular la los asuntos públicos del
industria de la distrito.
construcción,  Promover y estimular la
especialmente la de industria de la
vivienda, verificando el construcción,
cumplimiento de las especialmente la de
normas de uso del suelo, y vivienda, verificando el
la prestación adecuada de cumplimiento de las
los servicios públicos. normas de uso del suelo,
 Se le confieren las y la prestación adecuada
atribuciones de los servicios públicos.
administrativas de la  Expedir, de conformidad
Asamblea departamental. con la Constitución y la
ley, las normas con base
en las cuales se
reglamentarán las
actividades turísticas,
recreacionales,
culturales, deportivas en
las playas y demás
espacios de uso público,
exceptuando las zonas de
bajamar.
 Dictar, con sujeción a la
Constitución y la ley, las
normas necesarias para
garantizar la preservación
y defensa del patrimonio
117
ecológico, los recursos
naturales, el espacio
público y el medio
ambiente con criterios de
adaptación al cambio
climático.
 Gravar con impuesto
predial las
construcciones,
edificaciones o cualquier
tipo de mejora sobre
bienes de uso público de
la Nación, cuando estén
en manos de particulares.
Los particulares
ocupantes serán
responsables exclusivos
de este tributo.
 Expedir, conforme la
Constitución y la ley, las
normas con base en las
cuales se reglamentarán
las actividades turísticas,
recreacionales,
culturales, deportivas, en
los espacios de uso
público.
 Control Político.
Funciones de los Alcaldes

Funciones de los Alcaldes
Locales de los Distritos
Locales del Distrito Capital:
Especiales:
118
 Cumplir y hacer cumplir la  Las mismas funciones de
Constitución, la ley, las los alcaldes locales del
demás normas nacionales distrito capital, además
aplicables, los acuerdos de las funciones
distritales y locales y las especiales delegadas por
decisiones de las el concejo distrital, como
autoridades distritales. por ejemplo las
 Reglamentar los relacionadas con las
respectivos acuerdos actividades turísticas,
locales. recreacionales,
 Cumplir las funciones que culturales, deportivas en
les fijen y deleguen el las playas y demás
Concejo, el alcalde mayor, espacios de uso público,
las juntas administradoras exceptuando las zonas de
y otras autoridades bajamar; igualmente los
distritales. alcaldes locales de los
 Coordinar la acción distritos especiales,
administrativa del Distrito tienen la atribución de
en la localidad. ordenar el gasto.
 Velar por la tranquilidad y

 La obligación de ser el
seguridad ciudadanas.
representante legal de los
Conforme a las
respectivos Fondos de
disposiciones vigentes,
Desarrollo Local.
contribuir a la
conservación del orden
público en su localidad y
con la ayuda de las
autoridades nacionales y
distritales, restablecerlo
cuando fuere turbado.
 Vigilar el cumplimiento de
las normas vigentes sobre
119
desarrollo urbano, uso del
suelo y reforma urbana. De
acuerdo con esas mismas
normas expedir o negar los
permisos de
funcionamiento que
soliciten los particulares.
Sus decisiones en esta
materia serán apelables
ante el jefe del
departamento distrital de
planeación, o quien haga
sus veces.
 Dictar los actos y ejecutar
las operaciones necesarias
para la protección,
recuperación y
conservación del espacio
público, el patrimonio
cultural, arquitectónico e
histórico, los monumentos
de la localidad, los
recursos naturales y el
ambiente, con sujeción a la
ley, a las normas
nacionales aplicables, y a
los acuerdos distritales y
locales.
 Conceptuar ante el
secretario de gobierno
sobre la expedición de
permisos para la
120
realización de juegos, rifas
y espectáculos públicos en
la localidad.
 Conocer de los procesos
relacionados con violación
de las normas sobre
construcción de obras y
urbanismo e imponer las
sanciones
correspondientes. El
Concejo Distrital podrá
señalar de manera general
los casos en que son
apelables las decisiones
que se dicten con base en
esta atribución y, ante
quién.
 Expedir los permisos de
demolición en los casos de
inmuebles que amenazan
ruina, previo concepto
favorable de la entidad
distrital de planeación.
 Vigilar y controlar la
prestación de servicios, la
construcción de obras y el
ejercicio de funciones
públicas por parte de las
autoridades distritales o de
personas particulares.
 Ejercer, de acuerdo con la
ley, el control de precios,
121
pesas y medidas y
emprender las acciones
necesarias para evitar o
sancionar el acaparamiento
y la especulación, y
 Ejercer las demás
funciones que les asignen
la Constitución, la ley, los
acuerdos distritales y los
decretos del alcalde mayor.
Las funciones que de acuerdo

Funciones de las Juntas
a la ley 1617 de 2013 son
Administradoras Locales del
especiales de las Juntas
distrito capital:
administradoras, terminan
 Aprobar el presupuesto
siendo idénticas a las funciones
anual del respectivo fondo
de las mismas entidades del
de desarrollo, previo
distrito capital, con diferencia
concepto favorable del
en la aprobación anual del
Concejo distrital de
respectivo Fondo de Desarrollo
política económica y fiscal
Local que es competencia de
y de conformidad con los
los alcaldes locales en los
programas y proyectos del
Distritos Especiales, solo
plan de desarrollo local; el
podrán estudiar el proyecto de
representante legal de los
presupuesto que les presente el
Fondos de Desarrollo
alcalde local sobre estos
Local es el alcalde mayor,
fondos.
aunque puede delegar esta
122
facultad.  Preservar y hacer
 Preservar y hacer respetar respetar, de conformidad
el espacio público. En con la Constitución y la
virtud de esta atribución ley, el espacio público.
podrán reglamentar su uso En virtud de esta
para la realización de actos atribución podrán
culturales, deportivos, reglamentar la utilización
recreacionales o de temporal para la
mercados temporales y realización de actos
ordenar el cobro de culturales, deportivos,
derechos por tal concepto, recreacionales o de
que el respectivo fondo de mercados y ordenar el
desarrollo destinará al cobro de derechos por tal
mejoramiento del espacio concepto, que el
público de la localidad, de respectivo Fondo de
acuerdo con los parámetros Desarrollo destinará al
que fije el Concejo mejoramiento del espacio
Distrital. público de la localidad,
 Vigilar la ejecución de los de acuerdo con los
contratos en la localidad y parámetros que fije el
formular ante las concejo distrital. El
autoridades competentes recaudo de estos
las recomendaciones que derechos estará a cargo
estimen convenientes para de la administración
el mejor desarrollo de esos distrital.
contratos. En ejercicio de  Promover las campañas
esta función los ediles necesarias para la
podrán solicitar y obtener protección y
los informes y demás recuperación de los
documentos que requieran. recursos y del medio
 Promover las campañas ambiente en la localidad.
necesarias para la  Vigilar la ejecución de
123
protección y recuperación los contratos en la
de los recursos y del medio localidad y formular ante
ambiente en la localidad. las autoridades
 Solicitar informes a las competentes las
autoridades distritales, recomendaciones que
quienes deben expedirlos estimen convenientes
dentro de los diez (10) días para el mejor desarrollo
siguientes. Su omisión de esos contratos. En
injustificada constituye ejercicio de esta función
causal de mala conducta. los ediles podrán solicitar
y obtener los informes y
demás documentos que
requieran.
 Ejercer la veeduría que
proceda sobre los
elementos, maquinaria y
demás bienes que la
administración distrital
destine a la localidad.
 Solicitar informes a las
autoridades distritales,
quienes deben expedirlos
dentro de los siguientes
diez (10) días calendario.
Su omisión injustificada
constituye causal de mala
conducta.
124
La autonomía.  La Constitución dispuso un  La Constitución dispuso
La facultad de autogobernarse régimen jurídico especial que unos municipios se
y satisfacer sus necesidades para la capital del Estado, erigieran como distritos
directamente desde el campo lo que pone a Bogotá en especiales, y luego la ley le
administrativo aquí en nuestro una condición favorable da la posibilidad a futuros
país. para vigorizar la municipios alcanzar esta
descentralización y la categoría, cumpliendo
La constitución le da un leve autonomía. unos requisitos y
desarrollo a la autonomía en el  Sistema de Coordinación condiciones; los distritos
artículo 287, con el objetivo de de la Administración del están sujetos a un régimen
que las entidades territoriales Distrito Capital, que es un especial, lo que al igual
gocen de esta para la gestión conjunto de políticas, que al distrito capital
de sus intereses, otorgando los estrategias, instancias y puede ayudarles a estos
siguientes derecho: mecanismos que permiten municipios vigorizar los
gobernarse por autoridades articular la gestión de los conceptos de
propias, ejercer las organismos y entidades descentralización
competencias que les distritales, de manera que administrativa y
correspondan, administrar se garantice la efectividad autonomía, puesto que sus
los recursos y establecer los y materialización de los autoridades cuentan con
tributos necesarios para el derechos humanos, mayores atribuciones.
cumplimiento de sus individuales y colectivos  Alcalde distrital, jefe de la
funciones, y participar en las  Se entiende al distrito administración local y
rentas nacionales. capital en igualdad de representante legal, elegido
condiciones y funciones al popularmente; tiene la
Departamento de obligación de coordinar la
Cundinamarca, por acción administrativa con
ejemplo el concejo distrital los funcionarios de la
tiene las funciones entidad distrital,
administrativas de la departamental y del orden
125
asamblea, el poder nacional.
constituir una región de  La suspensión y la
planificación con destitución del alcalde
Cundinamarca y los distrital se hará efectiva
departamentos vecinos, por el Presidente de la
etc. República.
 Fondos de Desarrollo  El concejo distrital es una
Local, en cada localidad corporación político
existe un fondo con administrativa elegida
personería jurídica y popularmente, al igual que
patrimonio propio, el concejo del distrito
representados legalmente capital tiene la facultad de
por el alcalde mayor como dividir el territorio en
control de tutela para localidades, determinar
garantizar el sistemas para que las
funcionamiento armónico localidades establezcan
de los niveles de la cobro por algunas
administración distrital. actividades, asegurar la
 La suspensión y la descentralización,
destitución del alcalde desconcentración y la
mayor se hará efectiva por participación ciudadana.
el Presidente de la Adicionalmente
República. reglamentara la actividades
 Concejo Distrital, turísticas, recreacionales,
corporación política de culturales, deportivas en
administración, con control las playas y demás
político y facultades espacios de uso público,
reglamentarias de normas garantizara la preservación
generales validas en el y defensa del patrimonio
municipio pero sin ecológico, los recursos
potestad legislativa, tiene naturales, el espacio
la facultad de dividir el público y el medio
126
territorio en localidades, ambiente, igual hay que
determinar sistemas para recordar que las facultades
que las localidades reglamentarias son en base
establezcan cobro por a las normas generales que
algunas actividades, puedan ser validas en el
asegurar la territorio local.
descentralización,  Fondos de desarrollo local
desconcentración y la en cada una de las
participación ciudadana. localidades parte del
 Juntas de Administración distrito especial, con un
Local, elegidas patrimonio autónomo,
popularmente por la personería jurídica, cuyo
respectiva localidad, ordenar del gasto y
aprueban el presupuesto representante legal será el
anual de su respectivo respectivo alcalde local.
Fondo de Desarrollo  Las juntas de
Local, deben proteger el administración local de los
espacio público, medidas distritos especiales, es una
de recuperación del medio autoridad pública del
ambiente, vigilan la sector de las localidades
ejecución de los contratos elegida popularmente,
en la localidad. aprobación anual del
 Alcaldes locales, son la respectivo Fondo de
primera autoridad Desarrollo Local, deben
administrativa de la proteger el espacio
respectiva localidad, son público. Igualmente las
una autoridad única para funciones especiales del
los distritos, no son concejo distrital respecto
elegidos popularmente, de las actividades
dirigiendo la acción turísticas, recreacionales,
administrativa en la culturales, etc. Se le
respectiva localidad, pueden ser delegadas.
127
ambas autoridades de las  Alcaldes locales, son una
localidades les de las autoridades de los
corresponde la gestión de distritos especiales, no son
todos aquellos asuntos de elegidos popularmente,
interés eminentemente elegido por el alcalde
local. distrital de terna que
presente la respectiva junta
de administración local.
Después de realizar esta comparación entre los municipios de régimen especial dentro de nuestro
ordenamiento, se observa que son mínimas las diferencias, a partir las características de la
Organización Territorial colombiana (descentralización y la autonomía), entre los regímenes del
distrito capital y de los distritos especiales en Colombia; asimismo es notoria la gran diferencia
entre estos municipios especiales y cualquier otro municipio del país.
Desde la descentralización administrativa, se otorgan múltiples atribuciones y funciones a las

autoridades distritales para poder cumplir con los fines esenciales del Estado, y poder gobernar un
territorio que cuenta con unas atribuciones especiales; como por ejemplo, facultar al concejo
distrital en reglamentar actividades turísticas, culturales, recreacionales en estos territorios; de igual
manera, según lo que se entiende como autonomía en la Constitución de 1991, hay un mayor nivel
en estos municipios de régimen especiales, al encontrar figuras como el alcalde local y los fondos
de desarrollo local, dándole un total desarrollo al artículo 287 constitucional, y no solo hablamos de
facultades sino que se llega a equiparar, por ejemplo, a Bogotá en el mismo nivel de una Entidad
Territorial intermedia como el Departamento; funciones y atribuciones que revelan la intención del
legislador colombiano, en dotar ampliamente el régimen municipal especial en Colombia; por esto
se puede decir, que los Distritos tienen las herramientas adecuadas, para poder cumplir de manera
directa y efectiva las necesidades de sus habitantes.
De igual forma, estas atribuciones especiales las pueden adquirir las áreas metropolitanas en su
conversión en distritos, resultando sumamente útil para la administración de este territorio, puesto
como ya habíamos mencionado, se eliminaría la innecesaria burocracia de todos los municipios que
hacen parte del área, se lograría uniformidad en la gestión de proyectos y políticas, para dar un
beneficio a los habitantes de aquellos territorios, pues ya no importaría que los límites desdibujados
128
de estas ciudades106 y aunque, los municipios parte del área pierdan la identidad, al transformarse en
distrito, estos serían considerados localidades, con todas las facultades y beneficios que se le
concede a esta figura.
Es necesario hacer la salvedad, de que el territorio donde se encuentran los distritos o los posibles
distritos, son lugares muy especiales, aquí podremos tratar de contestar y examinar algunas de las
preguntas ya planteadas en el trabajo ¿Cuál es el sentido de que existan municipios con un régimen
diferente en Colombia? Y ¿Cómo se explican los requisitos de la Ley 1617 de 2013? Resulta que la
Ley indica que estos territorios deben ser muy específicos, porque cuentan con las siguientes
particularidades y condiciones:
 Una configuración geográfica y paisajística.

 Ambientales.
 Urbanísticas.
 Histórico- culturales.
 Recursos específicos.
 Ubicación estratégica.
 Infraestructura adecuada para el turismo, la cultura, la industria o el puerto.
Y además deben cumplir con los requisitos que indica la Ley 1617 para erigir nuevos distritos:
 Una población de Seiscientos mil habitantes (600.000).

 O que se encuentren en zonas costeras, para poder desarrollar el puerto y el turismo.
 Y el Concepto previo y favorable de plenarias de ambas cámaras del Congreso.
Las entidades locales especiales en Colombia permiten atender las condiciones particulares de su
territorio, en las cuales parece existir una fuerte tendencia en otorgar un régimen especial a aquellos
territorios que cuenten o que puedan desarrollar puertos. Como ya conocemos, de los distritos
existentes, cuatro (4) ya tienen un tratamiento en esa materia, o que sean territorios costeros y
desarrollen el turismo, o que sean ciudades de gran población, claro que el requisito expuesto en la
106
Son muchos problemas los que acarrea que no sean claros los límites entre las áreas metropolitanas, como por ejemplo,
diferentes pico y placa para cada uno de los municipios que conforman el área, convirtiéndose en un desorden pues en una
esquina puede estar infringiendo esta norma y en otra, no; igualmente la figura de las áreas metropolitanas, tienen una
intención bastante provechosa para los municipios, pero no se le ha dado un tratamiento pertinente en el tema de la
administración unificada.
129
Ley lo alcanzan varias ciudades colombianas107. De este modo, la discusión se encuentra en los
elementos territoriales tan “especiales” que indica la Ley 1617 de 2013, que los hallamos en
muchos municipios de Colombia, como por ejemplo Popayán, Tunja, Villa de Leyva, las cuales son
ciudades históricas y culturales; Cúcuta e Ipiales son ciudades que se encuentran ubicadas
estratégicamente; Tolú, Coveñas, Tumaco, Bahía Solano, cuentan con el territorio adecuado para
realizar turismo y eco- turismo. Por lo anterior, no es claro para el legislador los requisitos
territoriales tan diferenciales que le quiere atribuir a los Distritos Especiales, parece faltar más
tratamiento y delimitación. Tal vez, cuando se presenten proyectos de distritos y los conceptos que
se den en las plenarias del Senado de la Republica, y de la Cámara de Representantes den respuesta
a este interrogante, pero por ahora deja la discusión abierta, pues ni siquiera se ha realizado la
compilación legal que manda hacer la Ley1617 de 2013 a la Comisión de Ordenamiento Territorial
respecto de las competencias, funciones y recursos de las autoridades, entidades nacionales y
departamentales, en relación con los distritos.
Después de analizar los requisitos y el sentido de los distritos en Colombia, la pregunta que aparece
es ¿por qué Barranquilla, Bogotá, Buenaventura, Cartagena y Santa Marta accedieron a este
régimen especial y diferencial del resto de municipios? Como ya analizamos en la historia de los
distritos, desde el año de 1860 se trató a Bogotá como una ciudad diferente al resto de municipios,
denotando la clara intención del legislador colombiano en otorgar un régimen exclusivo a la capital
del Estado, y este calificativo, no solo lo obtuvo en un sistema Unitario, sino también en el sistema
Federal (en el otro extremo); es más, se sigue demostrando la voluntad de un tratamiento diferencial
a Bogotá, pues esta ciudad, como ya estudiamos, puede llegar a conformar con el Departamento de
Cundinamarca y los departamentos contiguos, una Región Administrativa, asimismo esta ciudad, es
el punto de encuentro de las diferentes culturas del país, con factores económicos, políticos y
sociales de gran importancia; por todos esto, podría considerarse a Bogotá como una ciudad-región.
Igualmente, se le concedió el carácter de especial a las ciudades de Cartagena en 1987 y Santa

Marta en 1989, atendiendo principalmente a las características históricas, turísticas y culturales con
las que cuentan y por la importancia que tienen estas ciudades en el caribe colombiano108; la
107
Según las proyecciones de población del DANE (Departamento Administrativo Nacional de Estadística), pueden
transformarse en distritos por el requisito de más de seiscientos mil habitantes (600.000), las ciudades de Bucaramanga,
Ibagué, Soledad, Soacha, Cúcuta, Cali, Medellín.
108
Estamos hablando de dos ciudades muy hermosas; Cartagena en primer lugar tiene una historia asombrosa, y tiene la
fortuna de gozar con murallas intactas, y un centro colonial muy bien conservado; por otro lado, Santa Marta, es una
ciudad muy bonita, que se encuentra rodeada de destinos naturales sumamente impresionantes, como el Parque Nacional
Natural Tayrona, estas razones atraen a miles de turistas nacionales e internacionales durante todo el año.
130
Constitución de 1991 ratificó tal condición, agregándolas a la entidad territorial de los distritos
especiales; posteriormente, la ciudad de Barranquilla se erigió como distrito, industrial y portuario,
justificado esto por la ubicación territorial de la ciudad, la óptima infraestructura industrial y
portuaria con la que cuenta; atendiendo, esta misma idea de la ubicación territorial y la importancia
portuaria pero en el pacifico colombiano se organizó a Buenaventura como Distrito Especial en el
año 2007.
Es cierto que en materia de organización territorial, hay cambios que se dan de forma gradual, pero
no se explica por qué no se le concedió este carácter a algunas ciudades conjuntamente con
Barranquilla, Buenaventura, Cartagena y Santa Marta, que cumplen con características similares; es
verdad que en el Acto Legislativo No. 2 de 2007 se intentó dar este carácter especial a muchas
ciudades, pero fracaso por un error de forma. La discusión no se encuentra en que se deba otorgar
un régimen a cualquier ciudad por contar con una condición territorial o una característica
excepcional, sino en tratar de delimitar estas peculiaridades en el ordenamiento colombiano, de
modo que las posibles ciudades que puedan erigirse en distritos, cuenten con condiciones de verdad
muy excepcionales, para evitar la cuestión ya planteada en este trabajo.
Queda concreto en la legislación colombiana, que pueden ser distritos las áreas metropolitanas o los
municipios de gran tamaño, o que tengan acceso a la costa, para que puedan desarrollar puerto o
turismo, y que cuenten con las características territoriales ya nombradas; puede que también se den
justificaciones para erigir nuevos distritos, de origen político. Ahora, para poder entender ¿por qué
existen municipios con un régimen especial? parece pertinente y de gran importancia, hacer un
análisis de derecho comparado, con el objetivo de aclarar y observar a la luz del derecho, el
tratamiento jurídico de otros países sobre ciudades de regímenes especiales, sus órganos de
administración y su nivel de autonomía, para poder confrontarlos con los distritos en Colombia y
comprender la utilidad, la naturaleza y la necesidad de la exista de un régimen local especial.
131
132
Capítulo III
Análisis comparado de ciudades con regímenes
especiales
No parece difícil encontrar territorios en los diferentes países que cuenten con condiciones y
circunstancias muy especiales, las islas, las grandes regiones ecológicas y ambientales como
Galápagos, los territorios de ultramar de algunos países, las regiones en España e Italia, las regiones
ultra- periféricas de la Unión Europea, la Guayana francesa entre otros territorios, son solo algunos
ejemplos, en donde el derecho ha otorgado regímenes y tratamientos diferentes debido a su
situación específica; al analizar la misma situación en entidades territoriales del nivel local,
encontramos en muchos países, una regulación jurídica especial por diferentes razones, como por
ejemplo, el hecho de ser grandes ciudades, ser capitales de Estado, o tener circunstancias histórico,
culturales, territoriales o sociales muy exclusivas.
Es evidente en muchos países la existencia de un debate constitucional, por el régimen que debe ser
otorgado al municipio o la entidad local que va a ser capital del Estado, puesto que el hecho de ser
capital trae consigo una serie de ventajas y desventajas, ser la sede de los poderes constitucionales y
por esto su relación directa con el Estado, la compensación en los gastos extraordinarios que se
derivan de la condición de capital, en la mayoría de casos el gran tamaño y la densa población que
llegan a alcanzar estas ciudades; en los sistemas federales, esta ciudad no debe tener relación con
ningún estado parte, aunque se encuentre dentro de alguno; son valores añadidos, y que a la hora de
establecer un régimen especial por esta condición no resulta un hecho descabellado que ciudades
como Madrid, París, Brasilia, Buenos Aires, Quito, Viena, Bogotá, sean ejemplos de estatutos y
regímenes especiales, por la condición de ser capital de Estado.
Existen otros municipios, que no son capital de Estado, pero, que cuentan con condiciones
específicas, como un gran tamaño, una importancia industrial y económica, circunstancias
territoriales y geográficas muy especiales, o condiciones histórico- culturales exclusivas, que
ameritan un régimen especial; casos como los de Marsella, Lyon, Hamburgo, Barranquilla, Santa
Marta, Cartagena, Buenaventura, Ceuta y Melilla.
133
Para abordar las ciudades con un régimen especial en otros países, realizaremos un breve análisis de
la organización territorial del Estado donde se encuentra ubicado el municipio especial que vamos a
estudiar, después observaremos su especialidad, características y sus autoridades administrativas.
3.1. Regímenes locales especiales en países con sistema Unitario.
3.1.1. España
Ciudad capital de Madrid y ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla
La actual forma territorial del Estado español, es basado en un sistema de descentralización política,
fruto de un largo y complejo proceso de construcción, pues no solo se trató de transitar por la senda
de la democracia después de la dictadura de Franco, sino que el Estado español tenía la obligación
de restructurar los organismo estatales y otorgar la tan ansiada autonomía a las diferentes regiones
del territorio español, que fue un transcurso gradual de competencias del Estado a las diferentes
regiones.
Manuel Aragón indica sobre esto, que:
Una de las claves del extraordinario y ejemplar proceso de cambio político que se
experimenta en España al pasar de una dictadura a una democracia, consistió en que las
decisiones fundamentales sobre la forma de Estado y la forma de gobierno que la
Constitución, en 1978, vendría a recoger (Estado democrático, autonomías territoriales y
Monarquía parlamentaria).109
Además, agrega este autor, sobre las grandes decisiones que la Constitución de España iba a
desarrollar, y solo logró concretar dos de ellas.
… el Estado democrático (asegurando de manera suficiente la soberanía popular,

articulando un amplio sistema representativo basado en elección periódicas y libres por el
sufragio universal, garantizando un complejo catálogo de derechos fundamentales) y la
Monarquía parlamentaria (definiendo la posición y las funciones del Rey y detallando las
relaciones entre las Cámaras y el gobierno) pero no concreto la autonomía territorial, cuyo
109
ARAGÓN, Manuel. La construcción del Estado Autonómico, iustel.com, RGDC, n° 1, junio, 2006. p. 2.
134
desarrollo la Constitución traslado a un momento posterior: el del establecimiento de los
correspondientes Estatutos de Autonomía.110
También indica Manuel Aragón, que la Constitución española, parece no determinar un modelo
especifico de organización territorial en el Estado, dando un marco y unos principios sobre un
modelo más genérico, con la existencia de un Estado con autonomía para sus entes, del mismo
modo para las entidades del nivel local (provincias y municipios), determinó autonomía local en los
artículos 137 y 140 a 142, aunque no entró en detalles sobre su contenido competencial, dejando un
tema muy importante en manos del legislador, algo que nos suena bastante familiar, pues la
Constitución colombiana dejó temas muy importantes, para que el legislador en el futuro los
reglamentara.
De esta manera, la Constitución española (CE) determina que la Nación se caracteriza por su
“indisoluble unidad” que las “nacionalidades y regiones” tienen reconocido el derecho a la
autonomía y garantizada la solidaridad entre ellas (artículo. 2 CE); en el ejercicio de este derecho
surgirán entidades con común denominación, “Comunidades Autónomas”, cuya diversidad no
implicará privilegios, no originará discriminaciones, garantizándose que los habitantes tengan igual
derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio español (artículos. 137, 138 y 139 CE); no
se permitirá la federación de las Comunidades Autónomas (artículo. 145.1 CE); los Estatutos de
Autonomía que serán la norma institucional básica de las Comunidades Autónomas, se aprobarán
como leyes orgánicas, y organizan las instituciones y otorgarán atribuciones competenciales a las
comunidades (artículo. 147 CE); las competencias fijas del Estado se encuentran en una lista del
artículo 149 CE y las que pueden acceder las Comunidades Autónomas se encuentran en el artículo
148 CE; la autonomía de máximo grado es la autonomía política, que comprende la existencia
de gobiernos y parlamentos propios, otorgando función legislativa y ejecutiva a las
Comunidades (artículo. 152 CE).
El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, de los ministros y demás miembros
que establezca la ley (artículo. 98 CE), el Gobierno dirige la política interior y exterior, la
administración civil, militar y la defensa del Estado, ejerce la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria (artículo. 97 CE).
El Presidente de Gobierno es propuesto por el Rey, previa consulta con los representantes
designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del presidente del
110
135
Congreso. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formados por el Congreso
de los Diputados y el Senado, el Senado es la cámara de representación territorial, Ceuta y Melilla
elegirán cada una dos senadores, el Congreso es el órgano constitucional que representa al pueblo
español, Ceuta y Melilla, estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La justicia de
acuerdo al artículo 117 constitucional, emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por
jueces y magistrados, que integran el poder judicial, esta rama es gobernada por el Consejo
General del poder Judicial; el Tribunal Supremo es el órgano jurisdiccional superior en todos los
órdenes salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales (artículo. 123.1 CE). El régimen
local en España, goza de personalidad jurídica plena, su gobierno y administración corresponde a
sus respectivos ayuntamientos, integrados por concejales y alcaldes, los primeros son elegidos por
sufragio universal, mientras que los segundos son nombrados por los concejales.
 Ciudad capital de Madrid
Si Madrid no existiera sería preciso inventar- digámoslo así- la Capital federal de la

República española, ya que Madrid es el centro… donde vienen a concentrarse todos los
sentimientos de la Nación, donde surgen y rebotan a todos los ámbitos de la península las
ideas, saturadas y depuradas por la vida madrileña en todos sus aspectos111.
Manuel Azaña
En España la Ley de bases de régimen local prevé en un artículo la posibilidad de establecer

regímenes especiales para municipios pequeños de carácter rural y para aquellos que reúnan otras
características que lo hagan aconsejable como su carácter histórico- artístico o el predominio en su
termino de las actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes. En el caso de Madrid
existe la previsión constitucional del artículo 5 CE, que la declara capital del Estado, mientras que
el artículo 6 reconoce el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Madrid y dispone
que la villa de Madrid, por su condición de capital del Estado y sede de las instituciones generales,
tendrá un régimen especial, regulado por la Ley, votada en Cortes; además, el gran tamaño de la
ciudad, es una circunstancia importante para que se puedan otorgar un régimen especial, aunque
parece que la facultad que tienen las Comunidades Autónomas, en crear regímenes especiales para
las grandes ciudades no ha sido desarrollada pertinentemente.112 Dicha Ley, determinará las
111
Ley 22 de 2006, España. Presentación de la Ley de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid por Alberto Ruiz-
Gallardón. p. 8.
112
FERRET, Joaquim. El Estado de las autonomías en 2002: temas monográficos; La legislación en materia de grandes
ciudades y las competencias autonómicas. p. 602.
136
relaciones entre las Instituciones estatales, autonómicas y municipales, en el ejercicio de sus
respectivas competencias.
El preámbulo de la ley 22 de 2006 que le otorga un régimen especial a Madrid indica que las
singularidades de Madrid, como ser la capital del Estado, ser la ciudad más poblada de España,
centro de una extensa área metropolitana, reclama un tratamiento legal especial que haga posible el
gobierno municipal eficaz.
Madrid cuenta con la Comisión Interadministrativa de Capitalidad, que es un órgano de

cooperación entre el Estado, la Comunidad de Madrid y la ciudad de Madrid en materias
directamente relacionadas con el hecho de la capitalidad, como por ejemplo la seguridad, las
competencias se encuentran delimitas, aunque existe la posibilidad de que en el futuro estas se
amplíen con el consenso y la colaboración en otras materias de los diferentes niveles territoriales.
La organización político-administrativa de la ciudad de Madrid parte de la Ley de bases del régimen

local,113 y le agrega aspectos o condiciones especiales. Son órganos de gobierno municipal el Pleno,
el alcalde, la junta de gobierno, los tenientes de alcaldes y los concejales.
El pleno es el órgano de máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno

municipal, está conformado por el alcalde y los concejales, el alcalde podrá promover la
designación por el Pleno de un presidente y un vicepresidente, algunas funciones del pleno son por
ejemplo el control y la fiscalización de los órganos de gobierno, la votación de la moción de censura
del alcalde, la aprobación de los reglamentos de naturaleza orgánica, de las ordenanzas y
reglamentos municipales, los acuerdos relativos a la delimitación y alteración del término
municipal, entre otras.
El alcalde, impulsa la política municipal, dirige la acción de los órganos ejecutivos, ejerce la
dirección administrativa municipal y responde ante el Pleno por su gestión política, ejerce la
representación de la ciudad, tiene funciones como, determinar el programa de acción política
municipal, impartir directrices para su ejecución, convoca y preside las sesiones del Pleno y de la
junta de gobierno, nombra a los miembros de la junta de gobierno, a los tenientes de alcalde y a los
presidentes de los distritos, entre otras.
113
Partiendo del régimen local en España y no de disposiciones diferentes
137
Los tenientes de alcalde son nombrados entre los miembros de la junta de gobierno que tengan
calidad de concejal por el alcalde, para que le sustituyan en casos de ausencia o enfermedad.
La junta de gobierno es el órgano ejecutivo de dirección política y administrativa, corresponde al

alcalde nombrar y separar libremente a los miembros de las junta de gobierno, que no ostenten la
calidad de concejales, las prestaciones sociales de los miembros de la junta son establecidas por el
Pleno; la junta de gobierno responde políticamente ante el Pleno de su gestión de forma solidaria,
sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembro, algunas funciones que le
corresponde a la junta de gobierno son: la aprobación de proyectos, ordenanzas, reglamentos de los
proyectos de los estatutos de los Organismos autónomos o entidades públicas, adoptar planes,
programas y directrices vinculantes para todos los órganos, la aprobación del proyecto de
presupuesto, las competencias de gestión en materia de contratos, concesiones y patrimonio, le
corresponde la creación de órganos directivos en el ámbito de la administración del ayuntamiento
de Madrid, entre otras.
Los distritos en Madrid, son divisiones territoriales creadas por el Pleno, dotadas de órganos de
gestión desconcentrada (juntas de los distritos), para impulsar y desarrollar la participación
ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y su mejora, algo que suena muy familiar en la
división por localidades de los distritos en Colombia. La presidencia del distrito corresponde a un
concejal.
La intervención general es un órgano directivo que le corresponde el control interno de la gestión

económica y financiera del sector público municipal y la función contable.
La organización administrativa de Madrid refuerza el esquema de corte parlamentario de gobierno

local, al existir una clara separación entre el Pleno y el ejecutivo local, refuerza las funciones del
ejecutivo y reconoce la debida división entre el gobierno y la administración municipal; el objetivo
de dotar a la junta de gobierno de tantas funciones ejecutivas, es que las grandes ciudades cuentan
con la necesidad de tener un ejecutivo fuerte dotado de capacidad gerencial, de este modo este
órgano colegiado se configura como máximo órgano de la función ejecutiva y de la gestión
administrativa,114 la división de la ciudad en distritos, dotados de órganos de gestión
desconcentrada, fortalece la ejecución del Estado en la totalidad del territorio capital, la creación de
la Comisión interadministrativa de capitalidad, que deja abierta la posibilidad de que puedan
114
Ley 22 de 2006, España. Presentación de la Ley de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid por Alberto Ruiz-
Gallardón. p.23.
138
ampliar el ámbito de sus competencias en cuestiones de colaboración de las diferentes entidades que
la componen; estos son ejemplos de las cuestiones especiales que se le otorgan a la capital española.
 Ceuta y Melilla
En concordancia con el artículo 134 constitucional, las provincias limítrofes en ejercicio de la

autonomía establecida y reconocida por el artículo 2 de la Constitución española, podrán acceder a
su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas en adelante CCAA, siempre y cuando
tengan características históricas, culturales y económicas comunes, un delegado del Gobierno
dirigirá la administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma, los órganos
comunes a todas las CCAA son la Asamblea Legislativa, que es un parlamento autonómico
unicameral, el Consejo de Gobierno que es el máximo órgano del ejecutivo en las CCAA y el
presidente, elegido por la Asamblea legislativa de la respectiva comunidad autónoma, este dirige el
Consejo de gobierno y representa la Comunidad; en razón al principio de autonomía de las CCAA,
pueden organizar las instituciones de autogobierno que crea necesarias.
La naturaleza de las comunidades autónomas no es administrativa sino constitucional; es

decir, no se refiere a una descentralización administrativa sino a una potestad política.
Tales comunidades no gozaran de competencia constituyente, como el poder soberano
nacional o los estados miembros de un Estado federal para darse sus constituciones. Solo
tendrán estatuto que será producto de su competencia legislativa ordinaria (…) El eje del
sistema es la autonomía, entendida en términos de connotación política y no como un
simple elemento nuevo de la descentralización administrativa. Esta autonomía comienza
por manifestarse en la capacidad de participar en su propia organización, que no procede
entonces, del Estado. (Trujillo Posada, 2003)
El artículo 157 constitucional enumera una serie de recursos que configuran las Haciendas de la
CCAA:
Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:
A. impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos

estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
B. Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
C. Transferencias de un Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones
con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
D. Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
139
E. El producto de las operaciones de crédito.
Pero, ¿por qué hacemos referencia a las Comunidades Autónomas después de que estábamos
discutiendo el régimen local español? Resulta que existen dos ciudades españolas que se encuentran
en territorio africano, nos referimos a Ceuta y Melilla, su historia gira sobre fuertes enfrentamientos
y luchas, debido al lugar estratégico en el que se encuentran. En 1904 ambas poblaciones confirman
la soberanía definitiva de España sobre esos territorios; frente a este Estado han exigido mayor
autonomía, por lo cual han existido múltiples negociaciones y conversaciones. Después de las
elecciones de 1993 el Ministerio de Administraciones Públicas envió a los partidos PP y al PSOE115
un informe sobre la posición institucional de Ceuta y Melilla en el ordenamiento jurídico español y
el otorgamiento de un Estatuto de Autonomía para dichas ciudades, este informe en Madrid se
aprobó los proyectos de Ley orgánica de los Estatutos de Autonomía de estas ciudades en el
Consejo de Ministros en 1994.
Esta aprobación se dio mediante la Ley orgánica 1/1995 de 13 de marzo para Ceuta y la Ley
orgánica 2/1995 para Melilla, y de este modo, afirma Manuel Aragón, se completa, el llamado
“mapa autonómico”, es decir, extendiéndose la autonomía a todo el territorio del Estado116. A este
punto en España se logra una homogenización competencial de las Comunidades Autónomas, con
algunas diferencias específicas, producto del idioma, el régimen económico, o el Derecho civil
especial.
Las ciudades de Ceuta y Melilla, a pesar de tener Estatuto de Autonomía no gozan de autonomía
política, o sea, el poder legislativo, sino de una autonomía administrativa, emanando actos y
reglamentos por parte de sus autoridades117, los Estatutos establecen la denominación de entes
autónomos que pertenecen al Estado español, se ofrece una descripción de la organización y
funcionamiento de la Asamblea, el Presidente y el Consejo de Gobierno, teniendo estas entidades
un doble carácter, de municipal y autonómico.
Son órganos institucionales de las ciudades de Ceuta y Melilla la Asamblea, el presidente y el

Consejo de gobierno. La Asamblea es un órgano de representación de las ciudades, compuesta por
veinticinco (25) miembros, elegidos por voto popular, estos ostentan la condición de concejales,
aprobaran su reglamento por mayoría absoluta, aprobaran acuerdos por mayoría simple de los
115
El partido Popular y el Partido Socialista Obrero Español, son los partidos mayoritarios en España.
116
117
Autarquía.
140
presentes, entre las funciones de las asambleas de ambas ciudades se encuentran las siguientes:
ejercer la potestad normativa atribuida a las ciudades, ejercer la iniciativa legislativa en términos del
Estatuto, solicitando al gobierno la adopción de un proyecto, elegir de entre sus miembros al
presidente, impulsar y controlar la acción del consejo de gobierno, aprobar los presupuestos y
cuentas de las ciudades, aprobar la organización y funcionamiento de los servicios, aprobar
convenios de cooperación con otras CCAA, ordenar los recursos propios.
El presidente preside la asamblea de la respectiva ciudad, dirige y coordina la representación de la

ciudad, ostenta la calidad de alcalde, nombra y separa los consejeros y podrá delegar funciones
ejecutivas en algunos miembros del consejo.
El consejo de gobierno es el órgano colegiado que tiene la función ejecutiva y administrativa de la

correspondiente ciudad, lo integran el presidente y los consejeros, le corresponde la dirección de la
política y el ejercicio de las funciones ejecutivas en la ciudad.
Los Estatutos de ambas ciudades nombran una serie de competencias, sobre las cuales ejerce, por
medio de facultades de administración, inspección y sanción, en términos que establezca la
legislación del Estado, puesto que no se le fue conferida la potestad legislativa.
Muchos autores han criticado que estas ciudades pudieran acceder a un Estatuto Autonómico118,
argumentando que constitucionalmente no se dio la posibilidad para que esto fuera posible, pues
son ciudades y terminan diciendo que igualmente, al no gozar de autonomía política no se les pude
comparar con las CCAA (Comunidades Autónomas), lo que debió adecuarse al ordenamiento
jurídico fue un ámbito de ampliación del régimen local, por tales razones la profesora Paloma
Requejo Rodríguez dice que, la nueva categoría de “Ciudades Autónomas” que estatutariamente se
118
En la década de los noventas, con la aprobación de los estatutos de Autonomía de Ceuta y melilla a través del artículo
144, de la Constitución española, se abrió un debate sobre la caracterización de dichas. Además de la profesora Requejo
Rodriguez, autores como Fernando Dominguez, en los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas: una
aproximación a los principales debates doctrinales, Revista catalana de drect públic, núm31; ha comentado que, no hay
que considerar a dichos territorios como comunidades autónomas y en el sentido de que sus estatutos, aunque
nominalmente se llamen estatutos de autonomía, no entran dentro de esta categoría. Por su parte el catedrático José
Antonio Montilla, en la asimetría de las Ciudades Autónomas, de la revista española de Derecho Constitucional, indica
que no se han creado dos Comunidades, sino dos entes distintos, tienen elementos en común pero otros rasgos denotan
que carecen de las características de las Comunidades Autónomas. Otro autor, Christiane Stallert, en Etnogénesis y
Etnicidad, una aproximación histórica-antropológica al casticismo; analiza situaciones más políticas y sociales, indica que
después de varias olas de protestas entre los habitantes de ambas ciudades para adquirir un Estatuto de Autonomía,
justificando estas protestas por cuestiones de supervivencia, en pro de lograr mayores beneficios de autogestión; además
se describe la existencia de un conflicto social entre cristianos y musulmanes, siendo los primero quienes apoyan en gran
medida ser parte del Estado español y la implementación de leyes como la de extranjería, por la gran cantidad de africanos
ilegales en su mayoría musulmanes que llegan a las ciudades.
141
quiere acuñar no tiene más valor que político de haber logrado un consenso que hasta ese momento
parecía imposible y no se podía dilatar más.119
Puede que estos argumentos sean acertados, pero es evidente que estas ciudades gozan de
características territoriales y condiciones histórico-culturales muy especiales, lo que evidentemente,
resulta en la necesidad de que ellas cuenten con un régimen jurídico específico, y puede que la
respuesta no hubiera sido el Estatuto de autonomía, y que no sean consideradas Comunidades
Autónomas de pleno derecho, pero si es claro la existencia de una mayor descentralización y
autonomía, y de un nivel superior a los municipios españoles, muy cercano competencialmente a las
CCAA.
3.1.2. Francia
París, Marsella y Lyon
La organización territorial francesa, es muy parecida a la de Colombia, comenzando por el sistema

unitario descentralizado de la República francesa y siguiendo la gran multitud de entidades
territoriales que encontramos. La Constitución francesa, en el artículo 72 indica que son entidades
territoriales los municipios, departamentos, regiones, comunidades especiales como Córcega o las
comunidades especiales de ultramar, como Guadalupe (les comunes, les départements, les régions,
les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer)120, estas entidades son
reglamentadas por las leyes.
En cuanto al sistema administrativo, expone el profesor Andrés Betancor:
El sistema administrativo francés se fundamenta en lo principios de jerarquía y de tutela de

los órganos superiores sobre los inferiores, de sometimiento de la administración hacia el
119
RODRÍGUEZ, Paloma. Ceuta y Melilla: ¿ciudades con Estatuto de autonomía o Comunidades Autónomas con estatuto
de hetero- organización? Universidad de Oviedo. p. 22.
120
La traducción oficial de la Constitución Francesa al idioma castellano indica: TÍTULO XII - De las entidades
territoriales, Artículo 72, Las entidades territoriales de la República son los municipios, los departamentos, las
regiones, las entidades con estatuto particular y las entidades de Ultramar regidas por el artículo 74. Cualquier otra
entidad territorial se crea por ley, en su caso, en lugar de una o de varias de las entidades mencionadas en este apartado.
142
ejecutivo y las responsabilidades de éste frente al Parlamento como mecanismo de control
democrático.121
Las entidades territoriales denominadas Regiones,122 son agrupaciones de Departamentos123 a lo que

se esperaría llegar en el caso colombiano, y son la división territorial intermedia más grande, tienen
un órgano de deliberación elegido popularmente, denominado, consejo regional (Conseil régional),
encargado de regular asuntos de la región; también cuenta esta gran entidad, con un depositario de
la autoridad del Estado, en cabeza del Prefecto regional (Préfet de région) quien es también la
autoridad de los Prefectos departamentales (Préfets se département) excepto en materias de control
administrativo, de orden público y seguridad. En cuanto a los departamentos124, cuentan con un
órgano colegiado de deliberación, el consejo general (Conseil général), el cual es a menudo
cuestionado por la existencia de los consejos regionales; cada departamento cuenta con un Prefecto
departamental, como ya se advirtió, nombrado por Decreto del Presidente de la República, debe
mantener absoluta neutralidad política, absteniéndose de participar en alguna manifestación pública.
Los Departamentos a su vez, se dividen en distritos125 (Arrondiseement), la administración Estatal

en esta subdivisión territorial del departamento, se encuentra en cabeza de un subprefecto, quien es
un delegado del prefecto departamental, con la obligación de ayudar a cumplir la misión del
prefecto departamental, no cuenta con un órgano de deliberación y por cuestiones electorales, en
Francia se hace una división de los distritos en cantones.
Los municipios126 son las entidades territoriales del nivel local, cuenta con órganos de
administración como el consejo municipal (Conseil municipal), que es el órgano colegiado elegido
popularmente, tiene el deber de reglamentar y tomar decisiones en materia de gestión municipal; la
otra autoridad administrativa de los municipios es el alcalde (Maire), que preside y organiza el
trabajo y las deliberaciones del consejo municipal, representa al Estado en el municipio, es el
registrador y agente de policía, tienen responsabilidad en la gestión del personal de la
administración, es el presidente del consejo, se elige por votación al interior del consejo, tiene la
calidad de agente de Estado y del municipio; del mismo modo que la elección del alcalde, el
consejo municipal elige al teniente de alcalde (Adjoint au maire), el cual tiene responsabilidades
121
BETANCOR, Andrés. Las Administraciones Independientes, Tecnos, Madrid 1994. pp. 65 y ss.
122
Regidas por las leyes, 72-619 de 1972 y la 02 de 1982.
123
Con excepción de las regiones de ultramar.
124
Constituidos desde el decreto de 22 de diciembre de 1789.
125
Creados por la Ley de 28 de Pluviose VII (17 de febrero de 1800).
126
Desde la Ley de 14 de diciembre de 1789.
143
ejecutivas, es el subjefe de los servicios en los municipios, son registradores y agentes de policía,
pueden remplazar al alcalde por incapacidad temporal.
 París
Víctor Hugo decía que París no es una ciudad, es un departamento127.
En Francia, la ciudad de París cuenta con un régimen especial, debido al gran número de habitantes
y su gran expansión, la cual ha alcanzado a ocupar el territorio del departamento del Sena (La
Seine), y se ha fusionado con los municipios que eran aledaños a esta ciudad (comunas suburbanas);
razón por la cual se considera a París como un municipio y un departamento128, por esto el consejo
de parís tiene que representar a ambas colectividades, confiriéndole una condición de órgano
administrativo mixto; además existen otras razones, explicadas por José Ortiz.
La administración de París, no es una cuestión de interés municipal sino un problema de

interés nacional, por la importancia económica de esta ciudad, pues Paris es el primer
centro industrial francés, y por último, pero no menos importante, París es la capital de la
Nación, sede del Gobierno y de los poderes públicos.129
 Marsella y Lyon
En Francia no solo París cuenta con un régimen especial, sino también los municipios de Lyon y
Marsella, en razón a su gran población; estas se dividen interiormente en distritos municipales
(arrondissements municiapaux) (20 en París, 9 en Lyon y 16 en Marsella), los cuales se rigen por
un consejo de distrito (Conseil d’arrondissement), presidido por un alcalde distrital (Maire
d’arrondissement); el consejo distrital, puede dar aviso al alcalde municipal en cualquier asunto
relativo al distrito, también puede solicitar al consejo municipal para discutir estos temas,
igualmente este órgano es consultado por el consejo municipal en cuestiones de proyectos cuya
ejecución se llevara en el territorio del distrito, ejercer las competencias que les sean delegadas,
tiene la facultad de establecer juntas de vecinos (conseil de quartier) permitiéndole a los habitantes
127
ORTIZ, José. Los regímenes municipales franceses de carácter especial en la actualidad; REVL, núm. 96. 1957. p 815.
128
Artículo L 2512-1 CGCT. Code général des collectivités territoriales- Loi N° 64-707 de 10 de julio de 1964.
129
ORTIZ, José. Los regímenes municipales franceses de carácter especial en la actualidad; REVL, núm. 96. 1957. p.
816.
144
informarse y discutir sobre temas o propuestas para desarrollar en el barrio, la efectiva participación
ciudadana a nivel local.
La ley número 82-1169 del 31 de diciembre de 1982, es la relativa a la organización administrativa

de París, Marsella y Lyon, también conocida como Ley de PML (Loi PML), que permitió la
creación de estos distritos con consejos distritales y las competencias de estas autoridades, el cual
consiste esencialmente en un poder consultivo y en algunas ocasiones de toma de decisiones; para
poder dar cumplimiento a las funciones asignadas, el consejo distrital cuenta con una dotación
global distrital (dotation globale d’arreondissement) aprobada por el consejo municipal, algo
sumamente parecido a los fondos de desarrollo local en los distritos colombianos; también regula la
intervención del prefecto en la solución de diferencias entre el alcalde municipal y los alcaldes
distritales.
3.1.3. Ecuador
De acuerdo a la Constitución de 2008, Ecuador es un Estado constitucional unitario que se organiza

en forma de República y se gobierna de manera descentralizada. Igualmente reconoce la existencia
de regímenes especiales para los distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y
las circunscripciones territoriales indígenas.
El territorio del Ecuador se divide en regiones administrativas, provincias, cantones y en parroquias

(urbanas o rurales). Las parroquias son la división más pequeña del país, son la unión de los barrios,
como sucede en Colombia con las comunas y veredas en las ciudades.130 La autoridad parroquial
está en cabeza de la junta parroquial, conformada por vocales de elección popular.
En Ecuador se le otorga la denominación de distritos metropolitanos a las entidades territoriales

locales (cantones en Ecuador) que alcancen una población que represente al 7% de la población de
todo el país, solo dos ciudades cuentan con esa calidad131, los cantones interesados en establecerse
en distritos seguirán un procedimiento constitucional, semejante a la conformación de las regiones,
con un proyecto de ley y un proyecto de estatuto de autonomía del distrito metropolitano; los
distritos coordinarán las acciones de su administración con las provincias y regiones que los
circundan.
130
Es muy interesante que esta división administrativa sea reconocida en Ecuador como una Entidad Territorial.
131
Los cantones de Quito y Guayaquil.
145
 Quito
El cantón de Quito, constitucionalmente es la capital de la República ecuatoriana, cuenta con una

ley especial, en razón al gran proceso de desarrollo urbano; además de lo que indique la Ley de
régimen municipal, el distrito metropolitano regulará el uso y la adecuada ocupación del suelo,
ejerciendo control sobre el mismo, por esto, regulará y controlara las construcciones o
edificaciones, como competencia privativa del distrito. Igualmente planificara y coordinara todo lo
que se relacione al transporte público y privado dentro de su jurisdicción, protegiendo el medio
ambiente y propiciando la integración y participación de la comunidad.
La organización y administración del distrito metropolitano, la encontramos en la ley N° 46 de

1995132.
El representante legal del distrito metropolitano de Quito es el alcalde metropolitano, quien podrá
delegarla, la representación judicial la ejerce el procurador del distrito.
El territorio del distrito metropolitano se divide en zonas metropolitanas, por cuestiones de

desconcentración administrativa y de servicios, así como para asegurar la participación de sus
habitantes, estas son establecidas por el concejo, mediante ordenanza y de conformidad con el plan
de desarrollo distrital; tendrá el concejo la facultad en el futuro de fusionarlas o suprimirlas, a cada
zona corresponde una o más parroquias metropolitanas.
El gobierno y administración distrital se ejerce por el concejo, integrado por concejales que
organizan mediante ordenanza las diferentes ramas de la administración, estableciendo la estructura
funcional para cada uno, este órgano es presidido por el alcalde metropolitano, quien dirige la
administración distrital, como la más alta autoridad jerárquica y es responsable de la gestión de ésta,
tiene la facultad de delegar las facultades y atribuciones que le corresponden, al administrador
general, a los administradores zonales y los directores generales.
El procurador del distrito es el jefe de asesoría jurídica del distrito metropolitano ejerciendo la
representación judicial de este.
132
Ley de régimen para el distrito metropolitano de Quito. Última modificación en 1998. Calificada con jerarquía y
carácter de ley orgánica dado por la Resolución Legislativa N° 22-058, Registro Oficial 280 de 8 de marzo de 2001.
146
El administrador general, es nombrado para dirigir y vigilar la marcha de los servicios y
dependencias administrativas en el distrito, es designado por el concejo, de una terna propuesta por
el alcalde, puede ser removido en cualquier tiempo por el concejo a petición del alcalde.
La administración distrital tiene la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para obtener
niveles más altos de eficacia en el cumplimiento de sus fines, desconcentrando funciones en niveles
más bajos, el administrador zonal, dirige y vigila la marcha de los servicios y dependencias
administrativas, son designados por el alcalde y pueden ser removidos en cualquier tiempo.
3.2. Regímenes locales especiales en países con sistema Federal
3.2.1. Brasil
Brasil es una República Federal que posee una extensión territorial enorme, por esta razón se
convierte en el quinto país más grande del mundo. La federación de Brasil está constituida por la
unión indisoluble de 26 estados miembros, un distrito federal y los municipios. Las particularidades
del sistema federal brasileño son: la existencia de dos esferas diferentes de gobierno, la nacional y
la estatal, como en cualquier sistema federal; pero en Brasil hay una circunstancia diferente, y es la
presencia de una esfera político-administrativa además de la unión y los estados miembros, que es
la municipal, la cual históricamente ha obtenido gran importancia. Las características básicas del
Estado federal de Brasil, de acuerdo a Ricardo Lewandowski, son: A. repartición de competencias;
B. autonomía política de las unidades políticas; C. participación de los entes federados en las
decisiones de la Unión; y D. asignación de rentas propias a los diferentes niveles de
competencias.133
De este modo las unidades territoriales de administración Brasileña son la Unión, los estados
federados, el distrito federal de Brasilia y los municipios que tienen un papel determinante.
Michel Temer indica que la Unión es una persona jurídica con capacidad política, solo concebible,
en un Estado de tipo federal134 claramente la Unión es el Estado de Brasil, y como tal tiene
competencias exclusivas, que son reconocidas constitucionalmente en los artículos 21 y 22 de la
Constitución de 1988.
133
LEWANDOWSKI, Ricardo en VIDAL, Jaime; Estatutos jurídicos para las capitales y áreas metropolitanas. Bogotá,
1991. pp. 45-71.
134
Ídem. p. 55.
147
Los estados en Brasil cuentan con competencias residuales, puesto que como advertimos,
constitucionalmente se le otorgó unas privativas a la Unión y otras a los municipios en el artículo
30, quedando los estados, con las competencias sobrantes; el poder legislativo lo ejercen los estados
mediante la asamblea legislativa, que es un órgano unicameral, y legisla en cuestiones específicas;
igualmente los estados y el distrito federal pueden legislar en forma complementaria o supletiva en
asuntos de competencia de la Unión (art. 24 de la Constitución). Los estados, son entidades
autónomas, debido a que gozan de auto-gobierno, auto-legislación, y además son agrupados en
regiones geográficas.
La circunstancia especial que ya advertíamos en la República federal de Brasil, respecto a los

municipios es que estos, en Brasil siempre gozaron de gran autonomía, debido a las grandes
distancias entre los territorios y el centro de decisión; era la realidad política antes de la
independencia según Hely Lopes Meyrelles, “las municipalidades tuvieron innegable influencia en
la organización política que se ensayaba para Brasil, se atribuyeron por iniciativa propia,
importantes competencias de gobierno, de administración y de justicia”.135
Aunque con la Constitución de 1988 pierden tal autonomía, los municipios logran conseguir una
autonomía administrativa (autarquía), el carácter de entes federativos de pleno derecho (art. 18 CB),
competencias exclusivas para ellos como ya se dijo y el poder suficiente, dentro de los límites
constitucionales, de auto-organización, consolidándose mediante leyes organicas propias (art. 29).
El profesor Jose Afonso da Silva, indica que la autonomía municipal en Brasil contiene varias
modalidades:
Autonomía política, representada por la capacidad de auto-organización, a través de la

expedición de leyes orgánicas propias, y de autogobierno mediante la elección de alcaldes y
de concejales; Autonomía normativa, traducida en la capacidad de elaborar leyes sobre las
materias de su competencia; Autonomía administrativa, ejercida a través de la
administración propia y de la organización de los servicios locales; Autonomía financiera,
materializada en la capacidad de decretar sus propios tributos y de destinar sus rentas a los
fines que consideren necesarios136.
La auto-organización en los municipios brasileños se consolida por la Ley orgánica, que es una
especie de constitución municipal, en esta, es establecida la manera como se administra el
135
LEWANDOWSKI, Ricardo en VIDAL, Jaime; Estatutos jurídicos para las capitales y áreas metropolitanas. Bogotá,
1991. p. 5.
136
Ídem. pp. 8 y 9.
148
municipio y el marco de competencias exclusivas que hacen parte del interés local, como por
ejemplo, crear y recaudar los tributos para los que estén autorizados; crear, organizar y suprimir
distritos; organizar y prestar directamente o mediante régimen de concesión los servicios públicos;
mantener con la cooperación técnica y financiera de la Unión y los estados para programas de
educación prescolar y fundamental; prestar con la cooperación técnicas y financiera de la Unión y
de los estados, en los servicios de salud poblacional; promover en lo que fuere de su competencia el
adecuado ordenamiento territorial, mediante planeación y control del uso, parcelamiento y
ocupación del suelo urbano; promover la protección del patrimonio histórico y cultural de la
localidad.
El alcalde representa el poder ejecutivo, tiene un periodo de cuatro años mediante voto directo de
los habitantes y el Concejo o cámara de vereadores ejerce las funciones legislativas municipales,
son elegidos para periodos similares a la alcalde, le compete elaborar leyes y fiscalizar la correcta
aplicación del dinero público y hasta el juzgamiento del alcalde y de los concejales que infrinjan la
ley; no existe poder judicial en este nivel territorial local, este poder está a cargo de los jueces
estatales.
Los estados, el distrito federal y los municipios legislan en asuntos de naturaleza administrativa,
comunes por su importancia, como por ejemplo la protección al medio ambiente, la preservación de
la fauna y la flora.
 El distrito federal de Brasilia
La situación de que la capital de la Unión se establezca en el territorio de alguna unidad

federal, podía generar diferencias de una entidad frente a las demás, asunto indeseable en
una estructura como la federal. (Lewandowski).
Brasilia fue construida y urbanizada con el propósito de ser la capital federal del Estado brasileño,
en remplazo de la ciudad de Rio de Janeiro, el distrito Federal dotado de autonomía política,
administrativa, legislativa, judicial con ciertas limitaciones y financiera, con características
especiales, pues además ejerce competencias normativas y tributarias de los estados y municipios;
pero a pesar de todas estas características, sufre en muchos aspectos la interferencia de la Unión, le
es prohibido dividir el distrito en municipios.
149
Es un ente federal constitucionalmente, por lo cual es parte de pleno derecho del pacto federativo, o
sea, que no tiene una mera autarquía o autonomía relativa (art. 18) tiene plena capacidad para
organizarse, gobernarse, administrarse y legislar. La estructura del distrito federal es organizada por
la ley orgánica, al igual que en los municipios, en esta ley se estructuran los órganos de gobierno y
de administración, incluso la forma como debe ser ejercidas las competencias otorgadas por la
Constitución al distrito federal.
La Cámara legislativa distrital ejerce el poder legislativo, está conformada por diputados que son
elegidos popularmente, los asuntos de competencia del distrito federal para poder legislar son
reglamentados por la Unión, la competencia legislativa se extiende a cuestiones de interés local, a
parámetros constitucionales, al ámbito de competencia residual, y las demás competencias que sean
comunes o concurrentes.
El poder ejecutivo está a cargo del gobernador, el cual es elegido por voto popular de los
ciudadanos del distrito137. El control fiscal del distrito federal, corresponde a un tribunal de cuentas,
que es un órgano auxiliar del poder legislativo local, con atribuciones suficientes para realizar la
fiscalización contable, presupuestal, operacional y patrimonial del distrito.
El poder judicial del distrito federal tiene algunas similitudes con el de los estados, cuenta con la
función jurisdiccional reconocida constitucionalmente con un doble grado de jurisdicción, o sea con
jueces de derecho en primera instancia y con un tribunal de justicia en segunda instancia. La Unión
sigue conservando la facultad de organizar la justicia especializada en el distrito federal.
De este modo, el distrito federal se encuentra, claramente en un nivel superior a cualquier municipio
en Brasil, puede decirse que tiene ciertas condiciones especiales, como estar representada en el
Congreso Nacional por un número de tres senadores (art. 46 1), cuestión de representación que los
municipios no gozan, solo los estados federados; lo que hace pensar en que el distrito federal es
equiparable a un estado federado, con diferencias específicas como el no poder dividir el distrito, en
municipios.
Pero tampoco el distrito federal es un municipio, sobre esto afirma el profesor Da silva: “En ciertos
aspectos es más que un estado, en cuanto posee competencias legislativas tributarias reservadas a
los estados y municipios, es menos que un estado, en cuanto algunas de sus instituciones
fundamentales son tuteladas por la Unión, como el poder judicial, el ministerio público, la
137
Los estados también tienen la figura de gobernador.
150
defensoría pública y la policía”138 además, es fundado en la necesidad de crear en un territorio
desvinculado política y administrativamente de las demás unidades federales, teniendo como
objetivo servir de sede al Gobierno federal; la creación del distrito federal como capital es una
innovación constitucional estadounidense, con el objetivo de que el territorio en el cual se localizara
la capital, debía tener total independencia, para evitar las rivalidades entre el norte y el sur; todo
esto denota claramente la intención de otorgar un régimen especial a Brasilia por su condición de
capital del Estado federal, y que esta no estuviera vinculada a ningún estado, generando que se
encuentre en un nivel intermedio, con funciones específicas y con gran autonomía, aunque en
algunos temas se encuentre intervenido por la Unión.
3.2.2. Argentina
Buenos Aires en la Constitución de 1994
Argentina se organiza en República Federal y adopta una forma representativa en su gobierno. En

concordancia con la Constitución, en el artículo 129, indica que la ciudad de Buenos Aires tendrá
un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, su jefe de
gobierno será elegido directamente por el pueblo; las autoridades del gobierno federal tienen su
sede en la ciudad de Buenos Aires.
La República de Argentina se organiza en provincias, que son autónoma y mantienen todo el poder,
al ser un sistema federal, son las provincias el equivalente a los estados federados, las provincias
cuentan con una constitución que organiza sus poderes, el poder ejecutivo está en cabeza de un
gobernador, el legislativo en algunas provincias es unicameral y en otras es bicameral, y el poder
judicial en cabeza de la corte superior provincial y tribunales.
La ciudad autónoma de Buenos Aires tiene un régimen especial, sin llegar a ser una provincia. “con
una situación jurídico- institucional intermedia entre un municipio y una provincia”139
La ubicación constitucional de la ciudad de Buenos Aires, la intervención federal en esta ciudad (un
tratamiento igual que en una provincia), que sea un municipio sin provincia o sujeto a alguna
138
SILVA, Jose Afonso da en LEWANDOWSKI, Ricardo. O Distrito Federal no contexto da Evoluçao do Federalismo
Brasileiro. pp. 45-71.
139
CREO, Horacio. Autonomía y gobierno de la ciudad de Buenos Aires, según la reforma constitucional de 1994;
Buenos Aires, 1995. p. 55
151
entidad intermedia, da como resultado, que esta, se encuentra en una categoría similar a la de una
provincia, alejándose del régimen municipal, otorgándole una autonomía de carácter derivativo, y
también como se advertía en Brasilia en los Estados con sistemas federales ven la necesidad de
tener la capital sede del Gobierno alejado de cualquier entidad para prevenir diferencias entre los
estados parte.
Afirma Horacio Creo, sobre la ciudad autónoma de Buenos Aires:
Es, pues, un tertium genus; ni provincia, ni municipio: ciudad autónoma o autonómica. No

es, estrictamente, una ciudad- estado porque bien es sabido que, en nuestro régimen
constitucional, solo hay un Estado: el federal o nacional, ya que el orden local está
representado por las provincias, no por estados.140
La máxima autoridad política y administrativa es el jefe de gobierno local, el poder legislativo se

encuentra en cabeza de la Legislatura de la ciudad autónoma de Buenos Aires, una corporación
unicameral que cuenta con sesenta (60) diputados elegidos popularmente.
3.2.3. Alemania
Es una República Federal, compuesta por dieciséis estados, denominados länder, todos los estados
tienen el mismo estatus, aunque cuentan con diferentes posiciones, por cuestiones políticas al
interior del Senado.
De acuerdo, a la Constitución alemana los estados federados, responden los principios de Estado de
derecho, forma republicana, a la democracia participativa y social, dándoles la posibilidad de tener
su propio gobierno y parlamento, además los estados, en Alemania, tienen los mismos derechos y
competencias; se encuentran representados ante el Estado por el Consejo Federal.
La Constitución Federal de Alemania otorga una condición especial, a unas ciudades, debido a su
tamaño, población, importancias industrial, económica o por ser sede del Gobierno Federal, son las
ciudades- estado de Berlín, Bremen y Hamburgo, su régimen es equivalente a los estados de la
federación, por esta razón, por ejemplo el alcalde de la ciudad- estado de Hamburgo tiene una
calidad más equiparable con un ministro-presidente141 que con un alcalde convencional, además de
140
CREO, Horacio. Autonomía y gobierno de la ciudad de Buenos Aires, según la reforma constitucional de 1994;
Buenos Aires, 1995. p. 57.
141
Jefe de gobierno de los estados (Lander)
152
situaciones específicas, como la ciudad-estado de Bremen, le da la posibilidad de tener sus propias
normas al municipio de Bremen-haven, que está integrado a él. Algo parecido a lo que
observábamos en los otros regímenes federales, respecto de sus capitales estatales, la diferencia es
que estas ciudades, acogen tal importancia, por diferentes razones, ya sean económicas, políticas, o
culturales y no por ser sede del Gobierno Estatal; demostrando que en los sistemas federales si
puede existir regímenes locales especiales y diferenciales para algunas entidades, por cuestiones
específicas.
Estas características con las que cuentan estas ciudades- estado de Alemania, obedecen a su
diferentes procesos y realidades para poder adquirir un régimen diferencial, en primera medida,
como ya se mencionó en Bremen se le reconocen normas al municipio de Bremen-haven, esto
debido a que en el estado (länder) de Bremen, es posible localizar una pluralidad de municipios, el
ya mencionado, con su propia estructura administrativa y la ciudad de Bremen, que se identifica
orgánicamente y administrativamente con el estado (länder) de Bremen; seguidamente, para la
ciudad de Hamburgo, nos indica José Pardo que:
“en su Constitución de 1929 se contemplaba un länder o estado, en el que se localizaban la

propia ciudad de Hamburgo y un buen número de municipios; pero, durante la dictadura
de Hitler y su aberrante sistema de legalidad, todos estos municipios se integraron en uno
solo. Desde entonces, aunque se mantenga una distinción ideal entre ciudad y estado de
Hamburgo, no se aprecia diferenciación orgánica entre ambas y solo existe una
administración, la del estado, que si se quiere hablar así, hace frente también a las
necesidades de la ciudad”142.
Berlín, caso contrario a las ciudades ya mencionadas, siguió su camino como capital del Estado, y
tuvo un reconocimiento como un estado, y al mismo tiempo como una ciudad, por esta razón la
administración del estado (länder) donde se encuentra ubicado Berlín, ejerce funciones propias de
la ciudad, considerándose una unidad administrativa; aunque es claro que la ciudad-estado de
Berlín, actualmente, incorpora una importancia económica y política, a nivel europeo, trasladándose
a un ámbito internacional.
142
PARDO, José Esteve, Berlín, 750 Años. Autonomies- Cronica. p. 290.
153
3.2.4. Austria
Según la Constitución, Austria es una República Federal que sanciona la responsabilidad individual
y colectiva de los miembros del Gobierno ante el parlamento, distribuye competencias legislativas y
ejecutivas entre la Federación y los estados miembros, protege la autonomía local para la gestión de
los intereses de las respectivas comunidades.
De acuerdo a Cuchillo y Morata143 este país cuenta con un número elevado de municipios
(Gemeinde), que tienen una doble condición, de ser entes locales dotados de autonomía y de
organismos periféricos de la administración federal y de los estados. Algunos municipios gozan de
un régimen especial en virtud del cual asume todas las competencias locales y también por
delegación, las funciones de las administraciones periféricas; para obtener este régimen especial se
requieren, una población mínima de 20.000 habitantes y la aprobación de la Federación y del estado
respectivo.
 Viena
Viena es la capital de la República Federal austriaca y del estado de Viena, es la sede del gobierno
federal y del gobierno del estado, algo particular, pues dentro de los sistemas federales es común
que por naturaleza separen la capital federal del estado de donde se encuentre; es también el centro
económico y cultural de este país. Se le otorga la categoría de ciudad-estado, situación similar a la
reconocida en la República Federal de Alemania a las ciudades de Hamburgo y Bremen. El
parlamento de Viena asume las funciones de las correspondientes asambleas municipales, en el
resto de ciudades, el gobernador del estado es a la vez, alcalde de Viena, teniendo la doble
condicione de jefe del ejecutivo estatal y municipal, es responsable administrativamente del
municipio es el magistratdirektor quien es jefe de un departamento o asesora el gobierno del estado,
todos estos organismos ejercen competencias de origen estatal y municipal144; igualmente hay un
delegado que supervisa esta administración nombrado por el Estado federal.
143
CUCHILLO, Montserrat; MORATA, Francesc. Organización y funcionamiento de las áreas metropolitanas; Madrid,
1991. p. 34.
144
Ídem. p. 38.
154
Tabla N° 2 Hallazgos del derecho comparado
En la siguiente tabla se confrontan, por un lado los sistemas de Organización territorial (Unitario y
Federal) en el cual se inscriben las diferentes ciudades investigadas de otros países, y por el otro, el
tipo de régimen especial de estas ciudades, ya sea por ser capital de Estado, ciudades de gran
población o ciudades con condiciones especiales. El objetivo de este gráfico es para poder sintetizar
los hallazgos que encontramos en el análisis de derecho comparado de regímenes locales especiales.
Régimen especial /Sistemas

de Organización territorial Sistema de Estado Unitario Sistema de Estado Federal
París, Quito, Madrid, Bogotá. Brasilia, Buenos Aires, Berlín,

Viena.
 La mayoría de las  La tendencia de estos
Capital de Estado constituciones, declaran a países, en seguir
estas ciudades como completamente la
Capital del Estado, y por invención norteamericana
tal razón serán la sede de del sistema federal,
las instituciones separando al territorio de
nacionales. la capital, del estado
 Para el caso de Madrid, federal donde se
el Estatuto de Autonomía encuentren ubicados.
de la Comunidad Siendo una entidad
Autónoma de Madrid, territorial aparte.
prevé un régimen  Estas capitales federales
especial a la villa de por lo general son
Madrid, para Bogotá y construidas para atender
Quito lo disponen las las necesidades del Estado,
respectivas siendo la sede de los
constituciones poderes nacionales y sus
nacionales, y Paris instituciones.
adquiere este régimen  La excepción de las
por la necesidad de capitales analizadas es
155
organizarla, por su Viena, quien es asimismo
enorme tamaño y capital del estado federado
considerarse un en donde se encuentra.
departamento.  En muchos países este
 Estas capitales centro del distrito se encuentra
gobierno y parte esencial claramente en un nivel
del sistema Unitario y su superior a los municipios,
régimen capital, les pero solo pocos se les
permite tener un gran comprara con entidades
desarrollo urbano. intermedias (estados
 Estas capitales se federados) caso de
encuentran divididas Alemania.
territorialmente en,  Estas capitales cuentan con
distritos, zonas distritales sus poderes estatales y una
y localidades, dotadas de gran autonomía para su
órganos de gestión organización.
desconcentrada, con
competencias como, Muchos distritos federales o
poder consultivo y en capitales, no necesariamente
algunas ocasiones de son ciudades de gran tamaño y
toma de decisiones, y población, ejemplo Brasilia,
para asegurar la Washington.
participación de sus
habitantes.
 En París y en Bogotá,
cuentan las autoridades
más descentralizadas del
territorio, con fondos o
dotaciones económicas,
para poder dar
cumplimiento de sus
funciones.
156
 Se fortalece la ejecución
del Estado en la totalidad
del territorio capital.
 Bogotá, se encuentra en
un nivel parecido a los
Departamentos, París es
considerado un
Departamento, Madrid
tiene la obligación de
coordinar las políticas
con la Comunidad y el
Estado.
 Por el Estado Unitario en
estas ciudades hay una
gran presencia e
intervención estatal.
Marsella, Lyon, Barranquilla, Hamburgo, Bremen, algunos

Cartagena. municipios en Austria145
 Las grandes ciudades En los países con sistema

tienen la necesidad de federal analizados solo se
tener un ejecutivo fuerte encontraron dos ciudades con
dotado de capacidad un regímenes especial, por
gerencial y de un tener un gran tamaño y otras
Ciudades con gran población tratamiento legal especial cuestiones específicas,
para hacer posible un igualmente en estos sistemas
gobierno municipal los estados federados podrán
eficaz. organizar administrativamente
 Para fortalecer la sus ciudades, dándole amplios
145
Por obtener una población de 20.000 habitantes, y aprobación federal.
157
actuación del Estado, esquemas de autonomía.
estas ciudades son
divididas territorialmente
en su interior al igual que
unas capitales, en
distritos o localidades,
dotando de autoridades,
funciones y fondos para
cumplir sus fines.
 La gran población y su
tamaño es una condición
especial para erigir
distritos en Colombia.
(600.000 habitantes
como requisito legal)
Ceuta, Melilla, Santa Marta, Hamburgo, Bremen

Buenaventura, Cartagena
 Son ciudades que cuentan  Como ya se advirtió en los

con condiciones, países con sistema federal
históricas, culturales, analizados, solo las
geográficas, turísticas, ciudades de Hamburgo y
Ciudades con condiciones muy especiales. Bremen cuentan con un
especiales  Las ciudades españolas de régimen especial,
Ceuta y Melilla no son consideradas como
consideradas como CCAA, ciudades- Estado, con las
pero cuentan con Estatutos mismas competencias que
de Autonomía, lo que los los estados federados, por
deja en una condición su importancia económica,
158
superior a los municipios política e industrial.
españoles.
 Las ciudades en Colombia,
que cuenten con
características especiales, y
las condiciones de la ley
1617 de 2013 podrán
transformarse en distritos.
(una tendencia a los
municipios como ya se
dijo de gran tamaño, o que
se encuentren ubicados en
zonas costeras)
De acuerdo al análisis y los hallazgos de todos estos ejemplos de regímenes locales especiales y de
los diferentes sistemas de organización territorial, es posible comprender que las capitales, por su
condición de ser sede de gobierno, necesitan un régimen especial para poder atender esta calidad,
puesto que son ciudades que tienen que cumplir con los servicios de su población, e igualmente
atender las exigencias de los poderes nacionales, representados en las instituciones
gubernamentales. Del mismo modo, existen condiciones que permiten a otras ciudades acceder a un
régimen especial, como son: su gran tamaño, su historia, su cultura, su geografía y su importancia
industrial y económica. Razón por la cual, podemos aseverar que la existencia de regímenes locales
especiales son necesarios cuando se presentan estas condiciones, brindando herramientas a los
municipios, para poder gobernar sus territorios, poder atender las necesidades de sus habitantes de
una manera más eficiente y explotar eficazmente sus características.
El análisis de derecho comparado, nos aclaró la necesidad y la utilidad de los regímenes locales
especiales, ahora ¿por qué se otorga un tratamiento diferencial a algunas ciudades? o ¿por qué
existen ciudades con estos regímenes?, según los datos y análisis de derecho comparado, es en
razón de reglamentar una entidad territorial por ser capital de Estado, ser una metrópoli en todo el
159
sentido de la palabra, o tener condiciones geográficas, territoriales, históricos muy especiales. Para
el caso colombiano, en los distritos se puede aseverar que la legislación sigue una corriente en las
condiciones que deben atender las ciudades de un tratamiento diferencial en el mundo, pero como
ya se discutió, debería el legislador ser más específico con las cualidades de estos territorios, pues
aunque se confiere un estatus diferente a algunas ciudades por condiciones geográficas, culturales,
económicas no son caracteres únicos y diferenciales, pues se pueden distinguir en otros territorios
colombianos. La especificidad justifica la existencia de un régimen especial, por ejemplo la
ubicación estratégica, la condición geográfica e histórica con la que cuentan las ciudades de Ceuta y
Melilla, o el enorme tamaño que logran grandes urbes como Marsella, Lyon o Hamburgo, no la
tienen otras ciudades de estos países.
160
Discusión y conclusiones
El modelo de organización territorial en Colombia tiene serias falencias; independientemente del

sistema que se ha querido imponer a lo largo de la historia de nuestro país, el problema siempre ha
radicado en que es un tema incompleto, pues no se han hecho estudios serios sobre las necesidades
socio-políticas de la geografía colombiana, no se ha llevado a cabo un tratamiento adecuado y
mucho menos parece ser un tema importante para el legislador. De este modo, desde épocas
tempranas de la historia nacional se dedicaron a copiar modelos de otros países y no en desarrollar
uno propio. Es claro que poco a poco se ha logrado reglamentar algunos aspectos de esta materia,
sobre todo en los últimos años, con la expedición de leyes, como la Ley 1617 de 2013, la Ley 1554
de 2011, Ley 1625 de 2013. Sin embargo, se puede concluir el fracaso en este campo por parte del
legislador, un ejemplo de esto es la Ley 1454 de 2013 (LOOT), la cual desde la Constitución de
1991 se ordenó tramitar y tuvo que pasar por múltiples intentos hasta que por fin en el 2013 se
expidió, pero no respondió a las expectativas por dejar temas por fuera, como las competencias de
las Entidades Territoriales y la regulación de las Regiones en el país. Por su parte, la Corte
Constitucional ha tratado, por medio de jurisprudencia, otorgar conceptos para poder aclarar las
características de la Organización Territorial colombiana, explicando los contenidos de la
descentralización y la autonomía administrativa dentro del sentido Unitario del Estado. Aun así, es
mucho lo que falta por hacer, pues las entidades territoriales, dentro del excesivo centralismo del
Estado, no encuentran garantías efectivas para desarrollar de manera amplia los conceptos y
características de la organización territorial, siendo difuso lograr sus objetivos de autogestión y de
satisfacer de manera directa y efectiva las necesidades particulares146 de sus habitantes.
Ahora, específicamente en el estudio histórico de los distritos como entidad territorial especial,
encontramos que a Bogotá se le ha concedido desde temprana edad y en sistemas de organización
territorial diferentes, un tratamiento especial en razón de su importancia. Actualmente, es la sede de
los poderes Nacionales, del Gobierno Nacional, de las altas Cortes, de las mejores universidades y
de las principales empresas y sociedades, así mismo, cuenta con una numerosa cantidad de
habitantes convirtiéndose en punto de encuentro entre diferentes culturas. Podríamos afirmar con
certeza, que es una metrópoli, en donde se vive a la intensidad de cualquier gran capital
internacional. Todas estas razones aclaran la necesidad de tener instrumentos y herramientas que
146
No son las mismas necesidades que puede tener un habitante del Valle de Aburrá, a un habitante del Urabá, para ser
más específico en Apartadó que se encuentran en el mismo Departamento; de este modo las políticas en concreto para
Antioquia no van a satisfacer de manera eficaz las necesidades de una población tan variada.
161
faciliten la administración de esta capital del Estado, pero no solo el distrito capital cuenta con estas
ventajas, sino que también los distritos especiales tienen instrumentos que facilitan la
administración y vigorizan las características de la descentralización y la autonomía, factores que
diferencian claramente estas entidades de cualquier otro municipio en Colombia. De manera que
estamos en frente de entidades locales más autónomas y, al menos en la parte administrativa de la
autonomía, estas atribuciones y facultades les sirven para aprovechar sus recursos y territorios
especiales.
La ley 1617 de 2013 indica que, las características de los territorios distritales son por la
configuración geográfica, paisajística, ambiental, urbanística, histórico- culturales, de acuerdo a los
recursos con los que cuentan, la ubicación estratégica y una infraestructura que se puede mejorar en
pro del desarrollo y el crecimiento turístico, eco-turístico, cultural, industrial, las actividades
portuarias a nivel nacional e internacional. Además de esta condiciones territoriales, las ciudades
deben cumplir los requisitos para erigirse en distritos, los cuales son: el poblacional, contar por lo
menos con seiscientos mil (600.000) habitantes, según certificación del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE), o el territorial, que se encuentren ubicados en
zonas costeras (para poder desarrollar puertos o para el turismo y la cultura), sea capital de
Departamento o fronterizo. Frente a estas características en el trabajo se expuso que falta más
tratamiento y que el tema sigue abierto, pues el legislador no fue claro ni siguió un criterio racional
teniendo en cuenta la variada geografía y condiciones con las que cuentan los territorios locales de
nuestro país. Claramente, son solo particularidades territoriales con las que cuentan esos territorios,
y aplicando los requisitos disminuimos el número de ciudades que puedan adquirir esta condición,
pero aun así, siguen siendo varias ciudades que pueden transformarse en distritos, pues ya se
mencionó que la condición poblacional la alcanzan diferentes municipios, por lo menos Medellín,
Cali, Cúcuta, Soledad, Ibagué y Bucaramanga podrían aspirar por este requisito a alcanzar un
régimen diferencial; del mismo modo, la condición territorial costera, en pro del desarrollo
portuario o turístico, que son temas que influyen mucho en adquirir una condición exclusiva, se
encuentra en ciudades como por ejemplo: Tumaco, Turbo, Bahía Solano, Tolú, Riohacha, Uribía,
Nuquí y Guapi; y es en este punto donde se encuentra una gran discusión, no tanto en la pluralidad
de territorios que pueden desarrollar estas condiciones, sino en el criterio turístico asociado a las
zonas costeras por parte del legislador, ¿es que acaso no hay turismo en San Agustín, San Gil,
Zipaquirá, Villa de Leyva, Ipiales, Leticia, municipios cercanos a parques nacionales, sierras
162
nevadas, o maravillas naturales?, cuestión que indica, que la concepción de turismo por parte de la
Ley no parece ser razonable.
Por otro lado, la transformación en distritos de las áreas metropolitanas que cumplan los requisitos,
como ya se había mencionado, logra dar fin a la innecesaria cantidad de burocracia que acumula
esta figura de coordinación intermunicipal y a los diferentes problemas que acarrea a los habitantes,
pues el objetivo es la planeación y la gestión de proyectos de desarrollo integral de los municipios
partes, es una cuestión más urbanística y no de aplicar políticas de gestión administrativa en
conjunto para el beneficio y desarrollo de la población; igualmente, existe una inoperancia en el
concepto de distritos metropolitanos, pues como advertimos, le damos esta connotación en la
investigación, por el pasado de Área Metropolitana del municipio que se erija como Distrito, pero el
legislador no ha indicado nada sobre este tema.
Es posible concluir que, por medio del estudio de derecho comparado se demostró el sentido y la
justificación de la existencia en el mundo de ciudades con regímenes especiales, ya sean capitales
de Estado, grandes ciudades que son centros industriales, económicos o culturales a niveles
internacionales o nacionales (Metrópoli en todo el sentido de la palabra) y urbes con condiciones
territoriales únicas y especiales; todas estas ciudades cuentan con los instrumentos de gestión y
autogobierno necesarios para hacer una fácil administración y aprovechar sus ventajas. Esta
cuestión internacional logra aclarar el tema en el ámbito nacional por dos lados, primero, siendo
coherentes con estos argumentos analizados las ciudades colombianas que cuenten con condiciones
económicas, culturales, nacionales, estratégicas, industriales o poblacionales, como indica la Ley
1617 de 2013, pueden acceder a un tratamiento diferencial y erigirse en distritos especiales pero
haciendo los estudios pertinentes y adecuados que determinen las verdaderas características en los
territorios locales en nuestro país. Un ejemplo de lo anterior lo encontramos en las ciudades de Cali
y Medellín que podrían transformarse en distritos, puesto que tienen una clara importancia,
regional, cultural, económica, y gran tamaño poblacional, distinguiéndose del resto de municipios
en Colombia. Por otro lado, este estudio indica el objetivo y la necesidad de dotar estos territorios
especiales que cuentan con herramientas de administración, autogestión y ventajas económicas en
pro de desarrollar localmente sus condiciones, explotar eficientemente sus recursos para
incrementar los beneficios de la Nación y atender de manera directa y oportuna las necesidades
específicas de sus habitantes; los rasgos especiales son la justificación de los tratamientos
especiales.
163
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LOS MUNICIPIOS DE RÉGIMEN ESPECIAL,

EL CASO DE LOS DISTRITOS EN COLOMBIA

JUAN MANUEL RICO ROBAYO

SEBASTIÁN ROSERO TORRES

Tesis de Grado para optar al título de

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA CALI

FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES

DEPARTAMENTO DE CIENCIAS JURÍDICA Y POLÍTICA

CAPÍTULO I - Aspectos Generales

CAPÍTULO II – Los Distritos en Colombia

2.1 Antecedentes de los distritos en Colombia

2.2 Distrito Capital

2.2.1 Sector central

2.2.2 Sector descentralizado

2.2.3 Sector de localidades

 Fondos de desarrollo local

2.2.4 Concejo distrital

2.2.5 Personería distrital

2.2.6 Contraloría distrital

2.2.7 Veeduría distrital

2.3 Distritos Especiales

2.3.1 Organización política y administrativa de los Distritos Especiales

2.4 Distritos Metropolitanos

2.5 Diferencias y semejanzas de los distritos desde las características de la organización

CAPÍTULO III – Análisis comparado de ciudades con regímenes especiales

3.1 Regímenes especiales locales en países con sistema Unitario.

3.2 Regímenes especiales locales en países con sistema Federal.

En Colombia, al parecer, la organización del territorio no ha obedecido a ninguna tradición

En consecuencia, el modelo que tenemos actualmente, hecho por la Asamblea Nacional

Adicionalmente, la responsabilidad en materia territorial que recaía en la Asamblea Nacional fue

Así, el presente trabajo se ocupa en desarrollar figuras amplias y también específicas de la

No obstante lo anterior, la investigación estará particularmente centrada en la entidad territorial de

Al no existir una compilación, ni un tratamiento a la materia del régimen local especial en

La ordenación territorial de un país, de una región o comarca, es condición previa para la

1.2. Antecedentes de la Organización Territorial en Colombia

Nada retrata con mayor fidelidad la fisionomía política de un país que su

1.2.1. Siglo XIX

Mario Aguilera, señala que:

… al producirse la independencia de la Nueva Granada, la organización política que empieza a

No obstante, en la primera intención de independencia prevaleció la idea federalista, que quedó

Cuando el pacificador Murillo en 1816, restableció la dominación española en la Nueva Granada,

Posterior a la reconquista el ánimo independentista no mermó y su latencia fue la que conllevó a la

En un ambiente de separación, violencia e inestabilidad, la idea de unir el país y reconstruir el orden

1.3. Transformación constitucional de 1991

Jaime Castro Castro

Después de la agitada historia constitucional de nuestro país, se da lugar al nacimiento de una

En el proceso de debate y discusión de los textos dentro de ANC (Asamblea Nacional

… la Comisión de Ordenamiento Territorial organizada por disposición de la Constitución Política

Según Augusto Hernández Becerra la cuestión territorial dentro de la ANC:

El ordenamiento territorial colombiano conforme a la Constitución de 1991 es un Estado unitario,

1.3.1. Estado Unitario

El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se traduce

Corte Constitucional, Sentencia C- 497/ 94

Como ya se señaló, el Estado colombiano conservo la forma Unitaria de la constitución de 1886

La tendencia de los Estados Unitarios es fortalecerse mediante la aplicación de conceptos como la

La descentralización es un proceso administrativo para mejorar la eficiencia en la

Afirma Sergio Boisier respecto sobre el surgimiento de la descentralización

… es empujada por la fuerza de cuatro fenómenos: i) la revolución científica y tecnológica que,

La Descentralización en sentido jurídico, significa la transferencia de competencias y funciones de

La descentralización se subdivide en otra forma jurídica, además de la mencionada anteriormente;

… la autonomía territorial tiene como propósito lograr una eficiente asignación de

Corte Constitucional, Sentencia C-506 de 1995

Ricardo Zuluaga menciona que la auténtica autonomía es la política porque: