EFICACIA Y EJECUTOTIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

• La validez y la eficacia de los actos administrativos son dos conceptos distintos.

• La validez es la conformidad al ordenamiento del acto administrativo, lo que implica

no sólo un juicio de legalidad, sino también de juridicidad (conformidad con el
ordenamiento). Esto se encuentra recogido en el artículo 9º de la LPAG

• La eficacia, de otro lado, es una característica que se predica del acto administrativo y
corresponde a la posibilidad de que el referido acto produzca efectos jurídicos en la
realidad.

Eficacia del Acto Administrativo.

• Conforme a la LPAG el acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación

legalmente realizada produce sus efectos, conforme a lo dispuesto en el Capítulo III del
Título I de la LPAG (artículo 16.1)

• La notificación es un acto formal, destinado a garantizar las formas del debido

procedimiento administrativo, y permite hacer de conocimiento del administrado la
emisión de un acto administrativo que decide respecto de sus derechos e intereses.

• La eficacia del acto administrativo está supeditada al instituto de la notificación.

• La eficacia siempre es hacia delante (ex nunc), el acto surte efectos a partir de su
notificación.

• Excepcionalmente:

• El acto administrativo que otorga beneficio al administrado se entiende eficaz desde la

fecha de su emisión (art. 16.2 LPAG).

• Eficacia anticipada del acto administrativo (art. 17 LPAG). (sobre todo, casos de
declaratoria de nulidad y de enmienda de actos administrativos).

Obligación de notificar (art. 18 LPAG):

• La notificación del acto será practicada de oficio y su debido diligenciamiento será

competencia de la entidad que lo dictó.

• La notificación personal podrá ser efectuada a través de la propia entidad o a través de

servicios de mensajería. Zonas alejadas (prefectos, subprefectos y subalternos).

Dispensa de notificación (art. 19 LPAG):

• La autoridad queda dispensada de notificar formalmente a los administrados cualquier

acto que haya sido emitido en su presencia, cumpliendo con formalidades.

Notificación a pluralidad de interesados (22 LPAG)

 • Cuando sean varios los destinatarios, el acto será notificado personalmente a todos,
salvo si actúan bajo una misma representación o han fijado un domicilio común.

Régimen de publicación de actos administrativos:

• En vía principal:

• Tratándose de disposiciones de alcance general o aquellos actos administrativos que

interesan a un número indeterminado de administrados no apersonados al
procedimiento y sin domicilio conocido.

En vía subsidiaria a otras modalidades:

• Tratándose de actos administrativos de carácter particular, cuando la ley así lo exija, o

la autoridad se encuentre frente a las siguientes circunstancias evidenciables e
imputables al administrado:

• Cuando resulte impracticable otra modalidad de notificación preferente por ignorarse

el domicilio del administrado, pese a la indagación realizada.

• Cuando se hubiese practicado infructuosamente cualquier otra modalidad, sea porque

la persona a quien deba notificarse haya desaparecido, sea equivocado el domicilio
aportado por el administrado o se encuentre en el extranjero sin haber dejado
representante legal, pese al requerimiento efectuado a través del consulado
respectivo.

Plazo y contenido de la notificación (art. 24 LPAG):

• Toda notificación debe practicarse a más tardar dentro del plazo de cinco (5) días a
partir de la expedición del acto que se notifique y debe contener:

1. El texto íntegro del acto administrativo incluyendo su motivación.

2. La identificación del procedimiento en el cual haya sido dictado

3. La autoridad e institución de la cual procede el acto y su dirección.

4. La fecha de vigencia del acto notificado y con la mención de si agotare la vía administrativa.

5. Cuando se trate de una publicación dirigida a terceros, se agregará además cualquier otra
información que pueda ser importante para proteger sus intereses y derechos.

6. La expresión de los recursos que proceden, el órgano ante el cual deben presentarse los
recursos y el plazo para interponerlos.

• Si en base a información errónea, contenida en la notificación, el administrado practica

algún acto procedimental que sea rechazado por la entidad, el tiempo transcurrido no
será tomado en cuenta para determinar el vencimiento de los plazos que
corresponden.

Vigencia de las notificaciones:

 • Surten efecto las notificaciones:

1. Las personales: el día en que hubieren sido realizadas.

2. Las cursadas mediante correo certificado, oficio, correo electrónico y análogos: el día en que
conste haber sido recibidas.

3. Por publicaciones: a partir del día de la última publicación en el diario oficial.

4. Cuando por disposición legal expresa un acto administrativo deba ser a la vez notificado
personalmente al administrado y publicado para resguardar derechos e intereses legítimos de
terceros no apersonados o indeterminados, el acto producirá efectos a partir de la última
notificación.

Notificaciones defectuosas:

• Los vicios de notificación son independientes de la validez del acto o contenido de ésta
(art. 15º LPAG).

• Regulado en el artículo 26 y 27 de la LPAG.

Comunicaciones al interior de la administración pública: (art. 28º LPAG)

• Aplicación de los principios de eficacia, coordinación y colaboración en la

Administración Pública

• Impulso de la cultura del e-government.

Ejecutoriedad de los Actos Administrativos.

• Regulado en el Capítulo IX del Título III de la LPAG.

• Los actos administrativos en sí contienen un carácter ejecutivo, son una decisión

ejecutiva (HAURIOU)

• Correlato del poder de autotutela de la administración, si la administración puede

tutelar por sí misma sus situaciones jurídicas, regulándolas de acuerdo a un régimen
de derecho público, también puede ejecutar las mismas, bajo un régimen especial,
distinto al de los privados.

Ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución forzosa:

• Todos los actos administrativos son ejecutivos, contienen una decisión ejecutiva, un
mandato que es susceptible de ser presentado al administrado y éste debe cumplirlo.

• Pero la ejecutoriedad es un concepto distinto, puesto que implica que el acto

administrativo, ejecutivo, contenga una obligación de dar, hacer o no hacer impuesta
al administrado.

• Así todos los actos administrativos son ejecutivos, pero sólo algunos serán ejecutorios.

Medios de Ejecución Forzosa:

 • La ejecución forzosa se efectuará de acuerdo al principio de razonabilidad, a través de
los siguientes medios:

a) Ejecución coactiva

b) Ejecución subsidiaria

c) Multa coercitiva

d) Compulsión sobre las personas

• Si fueran varios los medios de ejecución aplicables se elegirá el menos restrictivo de la

libertad individual.

• Si fuera necesario ingresar al domicilio se seguirá la garantía constitucional de

inviolabilidad de domicilio, esto es, sólo podrá efectuarse por mandato judicial.

Ejecución coactiva:

• Dos regímenes en el Perú

1. Ejecución coactiva de deudas tributarias administradas por la SUNAT y de deudas

aduaneras:

• Código Tributario y Reglamentos de Ejecución Coactiva de SUNAT-

2. Ejecución coactiva de deudas no tributarias y de obligaciones tributarias municipales:

• Ley Nº 26979 - Ley de Ejecución Coactiva y su Reglamento.

Ejecución Subsidiaria:

• Se da cuando se trate de actos que por no ser personalísimos, puedan ser realizados
por persona distinta del obligado.

• En este caso la entidad realizará el acto por sí o a través de las personas que
determine, a costa del obligado.

• El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a las reglas de la

ejecución coactiva.

• Dicho importa podrá liquidarse de manera provisional y realizarse antes de la

ejecución, o reservarse a la liquidación definitiva.

Multa coercitiva:

• Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma en la cuantía que éstas determinen, la
entidad puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas,
reiteradas por períodos suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes
supuestos:

A) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión sobre la personal del obligado.

B) Actos en que, procediendo la compulsión, la administración no la estimara conveniente.

C) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

• La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal
carácter y compatible con ellas.

Compulsión sobre las personas:

• Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o

soportar, podrán ser ejecutados por compulsión sobre las personas en los casos en
que la ley expresamente lo autorice y siempre del respeto debido a su dignidad y a los
derechos reconocidos en la Constitución Política.

• Si los actos fueran de cumplimiento personal y no fueran ejecutados, darán lugar al

pago de los daños y perjuicios que se produjeran , los que se deberán regular
judicialmente.

• LA PRESUNCIÓN DE VALIDEZ
• El acto administrativo se perfecciona cuando en su producción concurren todos
los elementos esenciales, lo que lleva consigo que se la atribuya presunción de
validez. Ésta dispensa a la Administración autora del acto de seguir ningún tipo
de proceso declarativo si alguien, en cualquiera instancia, pusiera en duda o
pretendiera su invalidez, presumiéndose válidos mientras su nulidad no hay
sido declarada administrativa o judicialmente.

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

DEMORA EN LA EFICACIA E IRRETROACTIVIDAD
La demora en la eficacia del acto administrativo, es decir, el retraso en la
producción de sus efectos propios, que puede originarse:

 porque así lo exija la naturaleza del acto (hasta la toma de posesión no

es eficaz el nombramiento del funcionario),
 porque el contenido accidental que incluya una condición suspensiva o
término inicial así lo establezca, o
 porque la eficacia quede supeditada a su notificación, publicación o
aprobación superior (art. 57.2 ? LRJAP-PAC).

Además, el acto ya eficaz puede dejar de producir efectos en los casos de

suspensión.

IRRETROACTIVIDAD.

La proyección de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado se gobierna por la

regla general de la irretroactividad, principio sin excepción para los actos de
gravamen o limitación de derechos en aplicación inexcusable del art. 9.3 CE
que sanciona “la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales”
Para los actos favorables o ampliativos, el principio general es también la
irretroactividad. Sin embargo, es posible la eficacia retroactiva cuando se dicten
en sustitución de actos anulados y cuando produzcan efectos favorables al
interesado, pero exigiéndose dos requisitos:

1. que los supuestos de hecho necesarios existieren ya en la fecha a que

se retrotraiga la eficacia del acto.
2. que esta eficacia retroactiva no lesione derechos o intereses legítimos
de otras personas (art. 57.3 LRJAP-PAC).

En este caso el TS parece imponer la eficacia retroactiva a los actos dictados

tanto en sustitución de actos anulables como de actos nulos de pleno derecho
cuando razones de justicia material así lo exijan. En favor de este criterio se
alegan los principios de buena fe, seguridad jurídica, legalidad y de confianza
legítima.

Por otro lado, el requisito de que no lesione derechos o intereses legítimos de

otras personas, no juega o no se exige en vía de reclamación para los actos
resolutorios de recursos o respecto las sentencias judiciales cuando un nuevo
acto se dicta para sustituir otro anulado, pues lo contrario frustraría la
funcionalidad de aquellos recursos y sentencias, cuya estimación implica la
corrección hacia el pasado de los efectos del acto anulado y su sustitución por
que hubiera debido dictarse.

LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS
La “ejecutividad” “ejecutoriedad” “privilegio de decisión ejecutoria” “autotutela
ejecutiva” son términos con los que indistintamente se designa la cualidad del
acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los
obligados violentando su propiedad y libertad si fuere preciso. Esta cualidad es
la que distingue a los actos administrativos de otros actos privados que
necesitan del apoyo judicial para tomar sobre otro sujeto medidas
persecutorias.

Este privilegio se regula en el art. 95 LRJAP y PAC que dice “las

Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso,
podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos
administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de
acuerdo con la Ley, o cuando la CE o la ley exijan la intervención de los
Tribunales” .

La ejecutoriedad de los actos administrativos (en cuya virtud la Administración

Pública puede por sí misma “ejecutar” materialmente los efectos que de sus
actos se derivan en contra de la voluntad de los administrados), se manifiesta
de manera diversa según la naturaleza y contenido de éstos. En unos casos, la
ejecución forzosa como tal no es necesaria porque el acto se cumple sin
resistencias de sus destinatarios; en otros porque la naturaleza del acto no
comporta ninguna actuación material de ejecución por la Administración, ya
que el acto no hace más que definir una situación jurídica de la que no derivan
necesariamente derechos o deberes inmediatos (reconocimiento de la
ciudadanía o la inscripción en padrón municipal).

Tampoco puede hablarse de ejecución forzosa del acto administrativo en

contra de la propia Administración, es decir, cuando el acto reconoce derechos
a los particulares e impone correlativos deberes a la Administración Pública. Si
ésta no cumple voluntariamente, el administrado no tiene más alternativa que
forzar su cumplimiento por la vía judicial. La ejecutoriedad de los actos
administrativos no juega nunca a favor del particular frente a la Administración
Pública.

Otro supuesto en que no es necesario recurrir al privilegio de la ejecutoriedad,

para explicar el efecto compulsivo del acto administrativo, se da cuando las
medidas de ejecución de éste se pueden subsumir en el ejercicio natural de la
autodefensa posesoria (así ocurre cuando la Administración ordena la
expulsión de un particular de una dependencia del dominio público o del seno
de un servicio público). En estos casos, la Administración Pública emplea un
poder fáctico derivado de la situación de dominación posesoria sobre sus
bienes y organizaciones.

Fuera de los casos anteriores, el supuesto necesario para la ejecución forzosa

lo constituyen los casos en que el acto administrativo impone deberes positivos
o negativos al administrado que impliquen, en cuanto éste se niega al
cumplimiento voluntario, una agresión sobre aquél mediante la alteración de su
“ius posesionis” sobre sus bienes, o una violencia sobre su libertad personal.
De este modo, la Administración se libera de la necesidad de acudir al Juez,
como tendría que hacer un particular para hacer efectivas frente a otro sus
legítimas pretensiones.

LA COLABORACIÓN JUDICIAL EN LA EJECUCIÓN

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
En el Derecho español puede afirmarse que el sistema judicial penal demostró
pronto su absoluta inoperancia tanto para la protección del ordenamiento legal
y reglamentario de la Administración como de los actos dictados en su
aplicación.

La falta de operatividad del sistema penal represivo no ha supuesto que la

ejecución judicial sin carácter represor se haya marginado de la ejecución de
los actos administrativos. Se utilizó a los jueces como instrumento de la
ejecución de los actos de la Administración, sin que en dicho proceso existiera
realmente ningún control previo sobre la regularidad de los actos
administrativos, que los Juzgados llevaban a ejecución como si de sentencias
firmes se tratase.

Esta posibilidad está todavía abierta:

Uno de los ejemplos más significativos de ejecución de las sentencias
judiciales era el consagrado en el anterior Código de la Circulación para el
cobro de las multas por infracciones de tráfico. (Art. 295. - transcurridos cinco
días desde la notificación del apremio sin realizar el pago, "se pasara el
expediente al juzgado municipal que corresponda para que éste haga efectivo
el pago de la multa y apremio por la vía judicial con las costas a que haya
lugar” ). ? Pero el caso más importante por el número de afectados y el
volumen de operaciones que comporta lo constituye la ejecución por las
Magistraturas de Trabajo de las cuotas impagadas a la S.S.

SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO

ADMINISTRATIVO
La rigidez del principio de eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos
está atemperada por la posibilidad de que la Administración suspenda una y
otra cuando circunstancias sobrevenidas así lo impongan o cuando, por estar
pendiente una reclamación, se suspenda, de oficio o a instancia del interesado,
la eficacia del acto administrativo, paralizando su ejecución.

Nuestro Derecho contempla la suspensión de los actos administrativos, de una

parte, como una medida a tomar dentro de la tramitación de la revisión de oficio
y de los recursos administrativos y contenciosos- administrativos, y de otra,
como una técnica preventiva en los conflictos de competencia entre las
Administraciones Públicas:

En vía de revisión de oficio, la regla es que “el órgano competente para

resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar
perjuicios de imposible o difícil reparación” .

Suspensión en vía de recurso administrativo, la regla general es que la

interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición
establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

No obstante se admite la suspensión del acto impugnado si se dan los

siguientes requisitos (art. 111 LRJAP y PAC):

 Que el órgano competente proceda a una “ponderación suficientemente

razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o de terceros
y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la
eficacia inmediata del acto recurrido”.

No basta efectuar la ponderación, sino que el resultado de la misma suponga

que el perjuicio para el recurrente es mayor que el que se ocasiona al interés
público o a terceros.

 Que, además de esa ponderación favorable al recurrente, concurra

cualquiera de las siguientes circunstancias:
o Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil
reparación. Se trata del “periculum in re” o riesgo de malograr la
 pretensión ejercitada si se sigue adelante en la ejecución dando
lugar a una situación irreversible.
o Que la impugnación se fundamente en una causa de nulidad de
pleno derecho prevista en la Ley.
 LOS MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA
 Los medios de ejecución de los actos administrativos son el apremio
sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la
compulsión sobre las personas. Todos ellos se someten a la regla de la
proporcionalidad y se aplican “cuando varios de ellos sean admisibles,
eligiendo el menos restrictivo de la libertad individual”(art.96).
 EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO
 Es el procedimiento más generalizado de ejecución de los actos
administrativos. Se aplica al cobro de toda suerte de débitos. La LRJAP-
PAC se remite “a las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio
en vía ejecutiva”(Reglamento General de Recaudación).
 LA MULTA COERCITIVA
 Este medio de ejecución consiste en la imposición de multas reiteradas
en el tiempo hasta doblegar la La regulación de la multa coercitiva viene
a resaltar su diferencia respecto de las multas de Dº penal, afirmándose
que no tiene carácter de pena con la consecuencia de la inaplicación del
principio “non bis in idem”: “la multa coercitiva será independiente de las
que puedan imponerse en concepto de sanción y compatible con ellas”
(art. 99 LRJAP-PAC).
 La multa coercitiva se sujeta a un estricto principio de legalidad. No
basta con que la ley autorice su establecimiento al poder reglamentario,
sino que es necesario que la ley determine su forma y cuantía. Los
supuestos en que procede son muy amplios y comprenden desde “los
actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre las
personas”o cuando “la Administración no la estimara conveniente”, hasta
aquellos otros para “cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra
persona”(art. 99 LRJAP-PAC).
 La multa coercitiva es aplicable en la fase de ejecución de un acto
administrativo. No es lícita su utilización en actuaciones inspectoras para
doblegar la voluntad del inspeccionado y obligarle a declarar en su
contra o facilitar documentos o pruebas que le comprometan, como
ocurre en materia fiscal (art. 83.6 Ley General Tributaria).
 LA COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS
 El art. 100.1 LRJAP-PAC permite el empleo de la compulsión directa
sobre las personas, para la ejecución de actos administrativos que
impongan una obligación personalísima de hacer o soportar. La
compulsión directa sobre las personas comprende medidas de coerción
muy variadas, desde el simple impedimento de progresar en un
determinado camino o la entrada en un lugar, hasta el desplazamiento
físico de una persona, pasando por su inmovilización para privarla
momentáneamente de su libertad o para someterla a determinadas
medidas sobre su cuerpo (operaciones, vacunaciones obligatorias) e
incluso la agresión física con armas de fuego, cuando se trata de
medidas extremas de policía. La extrema gravedad de esta técnica
obliga a postular que su aplicación sólo es lícita cuando los demás
 medios de ejecución no se corresponden con la naturaleza de la
situación creada, aparte de que la “ley expresamente lo autorice”(art.
100). Se exige que la compulsión sobre las personas se lleve a efecto
“dentro del respeto debido a la persona humana y a los derechos
fundamentales”.

LÍMITES Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS

DE EJECUCIÓN. SU RECURRIBILIDAD:
TERCERÍAS DE DOMINIO E IMPUGNACIÓN
CONTENCIOSA
La doctrina ha destacado la importancia de que la ejecución se sitúe en línea
directa de continuación del acto administrativo sin transformar o alterar, por
consiguiente, sus contenidos. De este principio general se deriva la posibilidad
de impugnar en vía contencioso-administrativa los actos de ejecución que
vayan más allá de lo permitido por el acto de cuya ejecución se trata. La
ejecución tampoco puede lesionar los derechos de tercero ajenos al acto. Los
embargos y apremios deben limitarse estrictamente a los bienes del ejecutado,
tal y como se desprende de las inscripciones regístrales, sin que puedan
extenderse a otros inscritos a nombre de terceros.

Justamente para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al

procedimiento de ejecución, se ha arbitrado el incidente de tercería de dominio
o de mejor derecho en la fase de ejecución administrativa.

Esta reclamación de un tercero provoca la suspensión del procedimiento de

apremio en lo que se refiere a los bienes y derechos controvertidos, una vez
que se haya llevado a efecto su embargo y anotación preventiva en el Registro
público correspondiente. La sustanciación de la tercería tiene una primera fase
en vía administrativa y otra ante el Juez civil a quien corresponde decidir.

Las tercerías son de dos clases:

1. Las de dominio, que se fundan en la titularidad de un tercero sobre los

bienes embargados al deudor y cuya interposición provoca la
suspensión automática de la ejecución, y
2. Las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser
reintegrado de su crédito con preferencia al perseguido en el expediente
de apremio. La suspensión se condiciona al depósito por el tercerista del
débito y costas del procedimiento.