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GRADO EN CIENCIAS JURÍDICAS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Derecho constitucional romano y su proyección en la actualidad
Trabajo de Fin de Grado
ALUMNO
JUAN FRANCISCO SANTANA ARMAS
TUTOR
ANA LORETO MOHÍNO MANRIQUE
660140210009_TFG_CCJJAAPP_SantanaArmasJuanFrancisco_J18.pdf
LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS ADMINISTRADORES PÚBLICOS A LA

LUZ DEL DERECHO ROMANO.
DE LA ROMA DEL SIGLO I A LA ACTUALIDAD DEL SIGLO XXI (ESPAÑA /
UNIÓN EUROPEA / ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS)
Fecha de presentación: 10 de mayo de 2018
1
Título
Los derechos y deberes de los administradores públicos a la luz del Derecho romano.
De la Roma del siglo I a la Actualidad del siglo XXI (España / Unión Europea /
Organización de Naciones Unidas)
Índice
-Introducción …………………………………………………….…………………. Página 3
-Actividad administrativa religiosa, civil y militar ……………….……………….. Página 5
-Antigua Roma …….….…………………………………………….……………… Página 6
.Los derechos de los administradores públicos…..…………………..…………….. Página 9
.Los deberes de los administradores públicos…..……………………………...….. Página 18
-Actualidad contemporánea………………………………………………………… Página 12
.La función pública civil ………………………………….………………………... Página 22
.La función pública militar ……………………………….………………………... Página 38
.La función pública religiosa ……………………….……………………………... Página 46
-Conclusiones ………………………………………………………………………. Página 57
-Bibliografía ………………………………………………………………………… Página 59
2
Resumen
Jurídicamente hablando el ―buen gobierno‖ se erige en un concepto interesante, a medio

camino entre el Derecho natural (que se basa ineludiblemente en la ética) y el mero
recordatorio de las normas preexistentes del Derecho positivo (que suele tener el respaldo de
la moral).
El buen funcionamiento de un Estado depende directamente del grado de desarrollo y nivel de
eficacia de su Administración. Por este motivo, con el fin de poder ofrecer cobertura a los
objetivos políticos trazados por el Gobierno en cada momento, a medida que las metas
nacionales han ido lenta y paulatinamente haciéndose más grandes y complejas, los sistemas
administrativos que las sustentan han necesitado ser progresivamente perfeccionados.
Roma no constituyó una excepción a esta máxima y, tras la sencilla organización
administrativa de la etapa monárquica y republicana, la necesidad de gestionar con eficiencia
el amplio territorio conquistado obligó a los emperadores a incrementar progresivamente el
número de empleados públicos.
Se ha realizado una comparativa panorámica del estatuto del personal burocrático civil y
militar en ambas culturas organizacionales atendiendo al régimen de deberes (obligaciones) y
derechos (contraprestaciones) tanto económicos como no económicos, en las fases de servicio
activo y de retiro profesional de altos cargos y personal común.
La función pública moderna no es neutral frente al proceso de democratización del mundo
presente. Por el contrario, se considera que puede desempeñar un papel relevante siempre que
los funcionarios públicos desempeñen sus actividades y tareas con capacidad de adaptabilidad
al cambio y a entornos distintos, con capacidad de respuesta rápida ante transformaciones
económicas, con capacidad de responsabilidad ante la ciudadanía, con capacidad de habilidad
para representar a diversos grupos de la sociedad, con capacidad para discernir, dirimir y
adjudicar cuando haya situaciones de conflictos de interés entre grupos sociales y con
capacidad para actuar con sensibilidad y especificidad ante los cambios que ocurren en un
mundo globalizado como el actual.
Tanto en la escala nacional (España) como en la internacional, en los ámbitos comunitario
(UE) y mundial (ONU), se observa en la evolución cultural y administrativa de las sociedades
actuales que si nuestra filosofía es de raíz griega, nuestro derecho y su proyección
administrativa en los organismos y organizaciones públicos son radicalmente romanos.
3
Los derechos y deberes de los administradores públicos a la luz del Derecho romano.
“Un Estado es gobernado mejor por un hombre bueno que por una buena ley”.
Aristóteles.
INTRODUCCIÓN
Jurídicamente hablando el ―buen gobierno‖ se erige en un concepto interesante, a medio

camino, en nuestra opinión, entre el Derecho natural (que se basa ineludiblemente en la ética)
y el mero recordatorio de las normas preexistentes del Derecho positivo (que suele tener el
respaldo de la moral).
El buen funcionamiento de un Estado depende directamente del grado de desarrollo y nivel de

eficacia de su Administración. Por este motivo, con el fin de poder ofrecer cobertura a los
objetivos políticos trazados por el Gobierno en cada momento, a medida que las metas
nacionales han ido lenta y paulatinamente haciéndose más grandes y complejas, los sistemas
administrativos que las sustentan han necesitado ser progresivamente perfeccionados.
La función pública puede entenderse como el conjunto de la Administración pública; bien la

actividad de los funcionarios o bien toda la actividad que realiza el Estado.
En este caso, tales funciones públicas pueden ser realizadas por el Estado por razón de que la
ley las pone a su cargo o al menos prevé su realización en un Estado de Derecho o bien por la
voluntad unilateral o soberana de un Estado que no se rige por tales normas (una Monarquía
absoluta o un Estado totalitario). El Estado puede realizarlas de manera directa o de manera
indirecta, mediante la participación de particulares (ya sean concesionarios -obra pública y sus
contrataciones- u otros tipos de relación de trabajo o servicios).
La condición jurídica de estas relaciones tiene distintas peculiaridades según las legislaciones
o la aplicación de estatutos previamente definidos, que matizan los actos unilaterales del
Estado e introducen distintos tipos de expresión de la voluntad del trabajador o prestatario de
los servicios. El tipo de acto contractual o cláusulas limitadoras se han calificado de actos de
condición o de unión más que de adhesión, dado que la capacidad negociadora de las partes
está interferida por cuestiones que pueden tener incluso consecuencias constitucionales.
―Roma no constituyó una excepción a esta máxima y, tras la sencilla organización

administrativa de la etapa monárquica y republicana, la necesidad de gestionar con eficiencia
el amplio territorio conquistado obligó a los emperadores a incrementar progresivamente el
número de empleados públicos. Desde ese momento, comienza a gestarse en el Imperio una
incipiente burocracia, para la que se dictó un conjunto de normas de carácter público garantes
de los derechos y delimitadoras de las obligaciones de su personal‖ (FERNÁNDEZ DE
BUJÁN)1.
1
Vid. FERNÁNDEZ DE BUJÁN, A., Derecho público romano. Civitas, Madrid, 2004, pp. 222 y ss.
4
Hoy día, tanto en España como en la Unión Europea (UE) y en la Organización de Naciones
Unidas (ONU) actuales miles de personas de distintas nacionalidades, culturas, idiomas y
perfiles profesionales trabajan en sus organizaciones, organismos y órganos burocráticos.
Los profesionales de ambas épocas de administraciones públicas se han dedicado antes y

ahora a realizar análisis de políticas, poner en marcha programas y proyectos de trabajo en
todo su territorio, coordinar tareas entre distintos departamentos y con instancias externas, dar
apoyo a dignatarios y altos cargos y gestionar recursos humanos y financieros.
En la antigua Roma los contingentes de burócratas no pueden ser cifrados con precisión
estadística, pero puede decirse representaron una minoría técnica y estratégica en el seno del
Estado.
En la España actual, las administraciones públicas cuentan con un total de más de dos
millones y medio de empleados públicos para una población de 45 millones de habitantes. En
el Estado constitucional multinivel, las Comunidades Autónomas atesoran más dela mitad de
todo ese empleo gracias al grueso que suponen los docentes no universitarios y personal
sanitario.
En las instituciones de la UE trabajan más de 40.000 mujeres y hombres de todos los países
miembros de la Unión en todos sus organismos. Los funcionarios permanentes se dividen en
administradores y asistentes. Los administradores se dedican normalmente a la formulación
de políticas y a efectuar el seguimiento de la aplicación de la legislación de la UE, así como a
tareas de análisis y asesoramiento. Y los asistentes desempeñan normalmente funciones de
apoyo y su papel es crucial para la gestión interna de las instituciones.
En la ONU hay unos 41.000 empleados procedentes de los 193 Estados miembros que
trabajan en un entorno internacional, multicultural y dinámico.
De todo este régimen estatutario conformado durante siglos, en el presente trabajo únicamente
nos centraremos en los principales derechos reconocidos a los administradores clásicos
romanos y los administradores políticos modernos: económicos (retribución y pensión) y no
económicos (derecho al cargo y derecho a la carrera). Cada uno de ellos será tratado a lo largo
de las diferentes etapas históricas de la Roma clásica y de la Actualidad contemporánea,
España, UE y ONU, distinguiendo a los cargos políticos (dignidades) de los puestos
eminentemente administrativos o de gestión (subalternos).
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA RELIGIOSA, CIVIL Y MILITAR
La actividad administrativa es toda actividad desarrollada por los órganos competentes de la

Administración Pública o con autorización de la misma, de carácter infralegal, realizada en
ejecución de las funciones del Estado para el cumplimiento de sus cometidos, y de cuyas
consecuencias o efectos responden tanto los funcionarios como las personas jurídicas
Estatales a las cuales representan.
La función administrativa del Estado es aquella que provee la satisfacción de necesidades

colectivas, de forma continua y permanente y que actúa sobre el presente. El Estado ejerce la
función administrativa como gestor del interés público, a través de la cual las personas
jurídicas estatales entran en relación con las particulares, como sujetos de derecho.
5
Todos los órganos del Estado pueden cumplir la función administrativa en el ámbito de
diversas formas de la actividad administrativa, distinguiéndose: actividad de policía o
limitación: que condiciona o limita la libertad de los derechos o actividad de los ciudadanos,
actividad sancionadora: que se define como el conjunto de medidas coercitivas que utiliza la
administración para que los particulares ajusten su actividad a fin de utilidad pública;
actividad de fomento: que supone el ofrecimiento de estímulos o apoyos a los ciudadanos y
empresas para conseguir determinados fines de interés general; actividad de prestación o
servicio público: por la que se prestan determinados servicios a los ciudadanos; y actividad
arbitral: mediante la cual determinados órganos administrativos intervienen, entre
particulares, arbitrando fórmulas de resolución de conflictos.
La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en los

principios de honestidad, participación, celeridad, eficiencia, transparencia, rendición de
cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la
ley y al derecho.
La actividad administrativa se extiende a los ámbitos sociales civil, militar y religioso.
A. El ámbito de la actividad administrativa

1) La actividad civil.
2) La actividad militar.
3) La actividad religiosa.
B. El personal administrativo
1) Dignidades.
2) Auxiliares.
C. Principios de la organización administrativa

1) La centralización.
2) La competencia.
3) La jerarquía.
4) La multinivelación.
ANTIGUA ROMA
―La doctrina administrativa moderna señala el nacimiento del Derecho administrativo -

entendido como un sistema independiente de normas construido sobre la base de unos
principios jurídicos específicos- en el siglo XIX, una vez instaurados los nuevos valores
constitucionales nacidos a raíz de la Revolución francesa‖ (FERNÁNDEZ DE BUJÁN)2. No
obstante, si bien no puede defenderse la existencia en Roma de un Derecho administrativo en
sentido técnico, ni tan siquiera de una elemental ciencia del fenómeno administrativo, el
amplio desarrollo normativo del que éste fue objeto espera todavía ser estudiado en
profundidad. Y no solo por el interés histórico que suscita, sino también porque la estructura y
evolución del sistema romano han influido y aún influyen en la concepción actual de un buen
número de instituciones jurídico-administrativas.
2
Vid. FERNÁNDEZ DE BUJÁN, A. Hacia un tratado de derecho administrativo y fiscal romano. Madrid,
Dykinson, 2011, p. 13.
6
―De este modo, al profundizar en las fuentes jurídicas, se advierte claramente la complejidad
normativa con la que el ingenio romano trató de solucionar un buen número de problemas
administrativos mediante instituciones inéditas y de sorprendente actualidad (distinción entre
los bienes patrimoniales del Estado y los bienes de dominio público: concesiones
administrativas, expropiación forzosa, regulación de la realización de obras o prestación de
servicios públicos por sociedades particulares, etc.). No obstante, al contrario de lo que
sucedió con el derecho privado, este tipo de disposiciones suscitó un escaso interés en los
juristas coetáneos, quienes sólo las abordaron de forma tangencial y fragmentaria (libros de
officiis, etc.)‖(VARELA GIL)3.
―Algunos términos como officium, munus, honor, etc., utilizados en las fuentes jurídicas y
literarias romanas se corresponden a grandes líneas con términos propios del derecho
administrativo moderno como son función pública, cargo u oficio público o competencia, y
nos sirven hoy como precedentes romanos del término ―funcionario‖ y de otras categorías
jurídico-administrativas‖ (QUINTANA-ORIVE)4.
La falta de una elaboración sistemática y de una terminología abstracta y general que

caracteriza la experiencia jurídica romana, también en el campo del derecho administrativo,
implica que no encontremos en el vocabulario latino un término que se corresponda con
nuestro vocablo ―funcionario‖ y que sea capaz de unificar a todos los titulares de los distintos
oficios públicos en la Roma clásica (FERNÁNDEZ DE BUJÁN)5.
―Por lo que hace al término ―funcionario‖, se indica que dicha palabra, de origen francés,
deriva a su vez de ―función‖ y que, referida a nuestro campo de estudio, la función pública,
indicaría a quien ejerce un empleo u oficio público con un contenido u objeto en general
predeterminado y al servicio del cumplimiento de un fin público. El término ―función‖, que
proviene a su vez del latino ―functio‖, no fue empleado en el lenguaje de la jurisprudencia
romana clásica con el sentido referido anteriormente, si bien era frecuente el uso del verbo
―fungi‖ (desempeñar, ejercer) acompañado de un ablativo (honore, magistratu…) para referir
el desempeño de una magistratura o de un cargo público en general‖ (QUINTANA-ORIVE)6.
La carencia de una terminología abstracta y general en este ámbito del derecho público
romano no es óbice para que llevemos a cabo un examen de algunos términos y expresiones
como son ―officium‖, ―honor‖, ―munus‖ o ―dignitas‖, empleados en el lenguaje de la
cancillería imperial y que se corresponden a grandes rasgos con nuestros vocablos ―cargo
público‖, ―oficio‖ o ―competencia‖.
En primer lugar, el término ―officium‖ es utilizado frecuentemente en las fuentes jurídicas y

literarias romanas desde antiguo: el vocablo, que originariamente era sinónimo de deber u
3
Vid. VARELA GIL, C. Revista General de Derecho Romano. Los derechos de los administradores públicos en
Roma. N.º3 Diciembre 2004, p. 2.
4
Vid. QUINTANA-ORIVE, E. Officium, munus, honor…: precedentes romanos del término ―funcionario‖ y de
otras categorías jurídico-administrativas. Revista Digital de Derecho Administrativo, 2016, Nº 16, Segundo
semestre, p. 265.
5
Vid. FERNÁNDEZ DE BUJÁN, A. Hacia un tratado de derecho administrativo y fiscal romano. Madrid,
Dykinson, 2011, p. 78.
6
Vid. QUINTANA ORIVE, Elena. Officium, munus, honor…: precedentes romanos del término ―funcionario‖
y de otras categorías jurídico-administrativas. Revista Digital de Derecho Administrativo, 2016, Nº 16, Segundo
semestre, pp. 268.
7
obligación moral, viene a indicar también a partir del Principado el conjunto de atribuciones o
deberes inherentes a un determinado cargo público.
―En las fuentes jurídicas del Principado y del bajo Imperio se generaliza también el uso del
término ―officium‖ con el significado de conjunto de empleados que forma parte del staff o
bureau de un funcionario o magistrado superior. No obstante, se ha puesto de manifiesto el
diferente uso que los compiladores del Código teodosiano dieron al sustantivo ―officium‖, el
cual es utilizado en las rúbricas del libro I con el significado de conjunto de atribuciones y
deberes del funcionario, mientras que en las constituciones comprendidas entre los títulos V a
XXII del mismo libro, ―officium‖ adopta en la mayor parte de V a XXII del mismo libro,
―officium‖ adopta en la mayor parte de las veces el sentido de bureau (oficina). Ello puede
deberse a la influencia que en la redacción de las rúbricas del libro I del Código teodosiano
tuvieron los libros de officio de la jurisprudencia de los siglos II y III dedicados al ―officium‖
entendido como conjunto de deberes o atribuciones de un determinado magistrado o
funcionario‖.
Por otro lado, se ha puesto de manifiesto que ya en el ámbito de las estructuras

constitucionales tardorrepublicanas las expresiones ―honor‖, ―dignitas‖ y ―munus‖ adoptan,
entre otros, el significado de ―cargo público‖. Concretamente, ―honor‖ indicaría cargo en
sentido abstracto y aparece recogido en diversas fuentes como sinónimo de magistrado.
El término ―dignitas‖ adopta desde época republicana el significado político-jurídico de cargo

u oficio público, y así se habla en las fuentes de ―in dignitate esse‖ para referir que alguien
está investido de un cargo público. En el bajo Imperio se emplea el término ―dignitas‖, al
igual que ―honor‖, para indicar a quienes desempeñan las más altas funciones públicas,
existiendo entre ellas un certus ordo.
―Munus‖ es un vocablo que aparece también cargado de múltiples significados como regalo
(donum), carga (onus) o deber (officium). La locución ―munus publicum‖ adopta también el
sentido genérico de función pública, referida tanto a la actividad de magistrados y
funcionarios como al officium privati hominis del cual resulta una utilidad pública para los
ciudadanos en general. El término ―militia‖ indica en las fuentes posclásicas el servicio
militar (militia armata) o civil (militia civilis o urbana) de carácter permanente, a diferencia
de ―dignitas‖ que se referiría a los altos cargos de gobierno que son temporales y que no están
sometidos a las rígidas normas de la carrera burocrática. Así, en la nueva terminología
administrativa del bajo Imperio, ―miles‖ no designará únicamente al soldado sino también al
titular de toda función o milicia, es decir, al funcionario. La expresión ―publicae personae‖ se
encuentra en el lenguaje de la cancillería imperial de la segunda mitad del siglo V con el
sentido genérico de personal administrativo.
―Con lo que respecta a los términos ―gubernare‖ y ―administrare‖: el primero se emplea

también en las fuentes postclásicas y justinianeas referido a la actividad de los funcionarios
públicos y se utiliza con el sentido, similar al de ―gubernare navem‖, de dirigir
convenientemente la actividad administrativa hacia un determinado fin, que sería la utilitas
communis. Y por lo que hace a la palabra ―administrare‖, ha se ha puesto de relieve que
aparece mencionada en las fuentes de finales de la República referida al ejército
(―administrare exercitum‖, ―administrare rem bellicam‖, ―administrare imperia‖. A finales
de la República se produce una evolución en el lenguaje político romano que se refleja
también en la utilización del término ―administrare‖, el cual comienza a utilizarse referido a
8
la res publica con el sentido de gestionar, cuidar o guiar la cosa pública‖ (QUINTANA-
ORIVE)7.
Los derechos de los administradores públicos
Derechos económicos
Los derechos económicos constituyen uno de los puntos principales del régimen de la función
pública, pues es aquí donde el abono de un salario justo debe armonizarse con el equilibrio
presupuestario del país. De este modo, la retribución de los agentes estatales ha de ser acorde
con el grado de formación y responsabilidad asumidas, manteniéndose relativamente próxima
–en la medida de lo posible– a la recibida por quienes realizan servicios semejantes en el
ámbito privado. En otro caso, se corre el riesgo de contar con trabajadores desmotivados
(absentismo laboral, bajo rendimiento, etc.) y de reducir su grado de compromiso con el
servicio (pluriempleo, huida de los mejores técnicos a la empresa privada, etc.).
―En Roma, la primitiva Administración pública se sirvió del trabajo voluntario y gratuito que
brindaban los auxiliares directos del rex y del empleo forzoso de las clases sociales inferiores:
primero, ciudadanos y luego, esclavos. No obstante, a pesar de que las actividades más
elevadas siguieron sin ser remuneradas hasta el Principado, durante la República, además del
trabajo servil, ciertos empleos subalternos comenzaron a ser ocupados por profesionales de
origen liberto a los que se les asignó un sueldo por la ayuda que prestaban a los magistrados
(apparitores). Con la llegada del Imperio, el pago por estas prestaciones no sólo se generalizó
entre los oficios auxiliares, sino que también se extendió a todos los puestos de la
Administración. De este modo, la retribución con la que se comenzaba a compensar el
esfuerzo desempeñado por los administradores mejoró la capacidad y la formación de las
personas que accedían a los distintos cargos‖ (VARELA GIL)8.
Sin embargo, la fuerte inflación experimentada por la economía romana durante el siglo III
d.C. y la inadaptación de la retribución pública a estas nuevas circunstancias fomentaron la
proliferación de una vía extraordinaria de ingresos a través del cobro a los particulares por los
servicios, ayudas y favores prestados. Con ello, los puestos de la Administración que tuvieron
acceso a estos recursos atípicos comenzaron a ser cada vez más apreciados, mientras que
aquéllos alejados de los principales ámbitos de influencia terminaron convirtiéndose en
forzosos debido a que, por su baja rentabilidad, nadie estaba dispuesto a ocuparlos
(QUINTANA-ORIVE)9.
Aparte de las retribuciones que periódicamente recibían por su trabajo diario, los empleados
necesitaron un sistema que garantizase su manutención y la de su familia cuando, tras una
prolongada etapa de servicios, se produjera el abandono del cuerpo. Por esta razón, ya a
finales de la República se entregó a los soldados veteranos una serie de territorios para que,
tras su licenciamiento, pudieran obtener de ellos lo necesario para asegurar su subsistencia.
7
Vid. QUINTANA ORIVE, Elena. Officium, munus, honor…: precedentes romanos del término ―funcionario‖
y de otras categorías jurídico-administrativas. Revista Digital de Derecho Administrativo, 2016, Nº 16, Segundo
semestre, pp. 271.
8
9
Cfr. QUINTANA ORIVE, E. Régimen jurídico de la responsabilidad de los funcionarios en Derecho romano.
Tesis doctoral. Madrid, Universidad Autónoma de Madrid, 2012.
9
Posteriormente, esta medida se extendió también a los empleados de la Administración civil,
quienes, tras una larga relación de servicio, fueron recompensados económicamente al
abandonar su carrera profesional.
A continuación se analizan estos dos tipos de derechos económicos: los que se generan
simultáneamente a la relación de servicio (retribuciones básicas y complementarias) y los que
se producen una vez que ésta ha finalizado (pensiones por jubilación, etc.).
1. Simultáneos a la relación de servicio (retribución)
La retribución es el pago que la Administración efectúa a sus trabajadores en virtud de la

relación que mantienen con ella. A lo largo de la historia, los empleados públicos han sido
retribuidos de modos diferentes: unos, mediante asignación personal del sueldo; y otros, a
través de un estipendio quasi-objetivo. En virtud de los primeros, ciertas variables provocaban
que el salario final de cada administrador fuera diferente al de los demás (tasas, cánones o
aranceles que cobraban directamente a los particulares; beneficio que generaba al Estado la
gestión realizada, etc.). Mediante los segundos, la remuneración se producía principalmente
por la relación de servicio con la Administración, atendiendo a baremos objetivos
(pertenencia a un cuerpo determinado, antigüedad, responsabilidad, peligrosidad, etc.) e
independientemente del resultado alcanzado. En la actualidad, este último modelo retributivo
es hacia el que han tendido las naciones, pues garantiza mejor la objetividad e imparcialidad
que requiere el trabajo dentro de la función pública.
El análisis de la naturaleza jurídica de la retribución distingue fundamentalmente dos grupos

de elementos contrapuestos: los que tienen carácter alimenticio (contribuciones básicas) y los
que tienen carácter de contraprestación (contribuciones complementarias). a) Generalmente
las contribuciones básicas son de índole alimenticia, pues permiten al administrador exigirlas
en determinadas ocasiones, aunque realmente no se haya trabajado (licencia por embarazo,
etc.). Se identifican por ser aquéllas que percibe el agente por su pertenencia a un grupo
específico de la Administración pública y están formadas por el sueldo base –el que se recibe
en virtud de la categoría profesional– y por el complemento de antigüedad –cantidad que,
atendiendo al rango laboral, se concede al empleado por los años de ejercicio de su actividad
pública–. b) Por el contrario, las contribuciones complementarias son las que se perciben en
función de la contraprestación realizada. Ni la actividad ni el rendimiento de cada uno de los
funcionarios coinciden exactamente con el trabajo y la productividad de los demás. Por tanto,
parecería injusto mantener un sistema eminentemente objetivo en el que las variables
salariales sólo dependieran de la posición del grupo al que se pertenece y de la antigüedad.
Con ello, los emolumentos que reciben estos empleados deben vincularse también a otros
aspectos que atiendan las características especiales e individuales del trabajo realizado (la
exigencia de una determinada preparación técnica, la responsabilidad, peligrosidad o
penalidad de la función, la dedicación especial, el rendimiento, etc.–).
―En Roma, la función pública se desarrolló durante los primeros siglos de la ciudad
mayoritariamente de forma gratuita. De este modo, tanto las personas que ocupaban los
puestos más elevados como quienes estaban a sus órdenes solían ejercer sus atribuciones sin
recibir contraprestación económica alguna. Con el paso del tiempo, si bien las magistraturas
siguieron siendo honoríficas, el Estado debió asumir los gastos del personal subalterno
10
(esclavos públicos y apparitores). Finalmente, con la llegada del Imperio, unos y otros
terminaron siendo retribuidos por la hacienda pública‖ (VARELA GIL)10.
Sin embargo, las rentas que recibió buena parte de estos administradores no sólo derivaban
del salario estatal –generoso con algunos cargos, especialmente antes de la inflación del siglo
III d.C.–, sino que también un porcentaje importante de sus ingresos lo obtenían de las
donaciones y pagos que les realizaban los particulares en atención a los servicios prestados
(sportulae) o como gratificación por el nombramiento recibido (suffragium).
Ahora bien, estos ingresos adicionales no estuvieron al alcance de todos los puestos de la
Administración, sino sólo de aquéllos con capacidad para influir en los asuntos de los
particulares (jurisdicción, concesión de derechos o gracias, imposición de multas, recaudación
de impuestos, etc.); el resto de empleos, los que carecían de estos poderes, tuvieron que
conformarse únicamente con los cada vez peores emolumentos provenientes de la paga
estatal.
A continuación se expone el desarrollo evolutivo de la retribución en Roma a lo largo de sus

diferentes etapas, conservando la distinción siempre existente entre los cargos superiores de la
administración, los de carácter eminentemente político (dignidades) y los puestos meramente
administrativos o de gestión (subalternos).
1. Los puestos más elevados de la Administración (dignidades) se mantuvieron como

honoríficos y gratuitos a lo largo de la Monarquía y de la República. Sin embargo, a partir del
Imperio se les fue asignando un elevado salario, que se terminó de completar, además, con los
ingresos extraordinarios recibidos de los particulares.
―Aparte de los gobernadores de las provincias senatoriales, la retribución por el trabajo

prestado a la comunidad se extendió también a toda la Administración dependiente del
príncipe. Con esta medida se intentaba fomentar, además de la fidelidad al emperador y a su
nuevo régimen, la profesionalización de los agentes estatales y el freno al alto grado de
corrupción pública al que había conducido el materialismo de los nuevos valores
tardorrepublicanos. Así, si la dirección política y la alta gestión administrativa fueron
consideradas en un primer momento como servicios a la sociedad de carácter altruista, a
medida que la pequeña comunidad gentilicia se fue convirtiendo en la gran metrópoli
mediterránea, sus tradicionales principios éticos se vieron severamente transformados. Con
ello, los cargos públicos pasaron de ser honorables servicios a la comunidad a favorables
ocasiones para adquirir poder y amasar fortuna. Este hecho generó un importante
desequilibrio entre las contraprestaciones que ofrecía la Administración y las aspiraciones de
la aristocracia romana, por lo que, desde finales de la República, comenzaron a producirse –
especialmente en el territorio extraitálico– numerosos abusos y corruptelas‖ (VARELA
GIL)11.
Posiblemente para evitar este tipo de conductas, fomentar la preparación de los agentes
públicos y atraerlos hacia sí, el emperador trató de adaptar la regulación administrativa a las
pretensiones de sus mandatarios, asignando por primera vez, tanto a los puestos senatoriales
como a los ecuestres, una considerable retribución por el desempeño de sus funciones.
10
11
11
Además de la retribución estatal, como ya sucediera fundamentalmente durante el último siglo
del Principado, la considerable pérdida de poder adquisitivo sufrida por las dignidades a lo
largo del siglo III d.C. fomentó el recurso masivo de prácticas abusivas como fuente
complementaria de ingresos. De este modo, la recomendación retribuida, que tuvo un
desarrollo moderado durante los dos primeros siglos del Imperio, se extendió imparablemente
a la casi totalidad de los sectores de la Administración, aunque fueron los más cercanos al
emperador quienes resultaron –por la mayor influencia que pudieron ejercer– los más
beneficiados con este tipo de usos. Al igual que en el suffragium, los agentes públicos
generalizaron la costumbre existente de recibir regalos o dinero por las gestiones y favores
que realizaban a los particulares (sportulae), con lo que, paralelamente al salario
normativamente regulado, se fue estableciendo una fuente de ingresos adicional para gran
parte de los altos administradores que, no sólo se encontraba fuera del control imperial, sino
que, en un buen número de ocasiones, sobrepasaba los límites de la legalidad y perjudicaba la
eficacia administrativa (anteponía el candidato más rico al más cualificado, primaba los
intereses de las personas influyentes sobre los de las demás, etc.). Contra esta situación, como
había sucedido a finales del Alto Imperio, los emperadores trataron de reaccionar prohibiendo
ciertas prácticas abusivas, aunque terminaron por permitir expresamente aquellos pagos
socialmente aceptados.
2. Si bien las funciones políticas y de dirección administrativa fueron concebidas durante

buena parte de la historia de Roma como un verdadero honor para el ciudadano que las
realizaba, la dignidad que emanaba de los puestos subalternos nunca fue, en el mejor de los
casos, excesivamente alta. A causa de ello, las personas que desempeñaron las funciones
auxiliares raramente procedieron de las familias más acomodadas, por lo que debieron hacer
del trabajo en la Administración su principal medio de vida y, por tanto, su casi exclusiva
fuente de ingresos.
En la Administración militar, durante la mayor parte de la República, el ejército estuvo

formado por ciudadanos romanos –a los que luego se fueron incorporando itálicos y
provincianos– obligados al servicio de armas. Sin embargo, con el objeto de mejorar la
eficacia de los cuerpos castrenses, a finales del siglo II a.C., Mario impulsó la
profesionalización de la tropa, concediendo una retribución básica a aquellos soldados que, de
forma continuada, permanecieran en las filas legionarias (incrementada, a menudo, con
ingresos complementarios provenientes de los botines de guerra o de los donativos que, de su
propio patrimonio, acostumbraron a hacer los generales). Sin embargo, al contrario de lo que
parece suceder con los apparitores en la Administración civil, el salario de los soldados se
generaría como consecuencia de su actividad diaria, sin estar sometido a la finalización de una
determinada empresa, y se abonaría a lo largo de tres pagas anuales: en enero, en mayo y en
septiembre.
En relación con la Administración dependiente del emperador, la plena dedicación requerida

en un empleo subalterno cada vez más profesionalizado exigió, en todo caso, la asunción por
parte del Estado del mantenimiento de sus titulares a través de una contraprestación
económica. A pesar de ello, debido al diferente carácter de los trabajadores integrados en la
Administración central y de los de la territorial, conviene considerar separadamente a unos y
otros.
En un principio, parece que sería el princeps quien, de su propio patrimonio, asumiría el coste
de mantenimiento del personal subalterno puesto al frente de la Administración central en
12
virtud de la relación jurídico-privada existente entre ellos –eran sus libertos y esclavos
privados–. Posteriormente, a medida que este personal se va desvinculando de la figura de un
concreto emperador y adquiriere carácter público, su manutención comienza a ser asumida
por el Estado a través de la caja dirigida por el príncipe, el Fiscus Caesaris. Pero la renta de
esta clase de empleados, como sucediera con los altos cargos de la Administración, no sólo
estuvo compuesta por estas retribuciones básicas, sino que habitualmente se incrementó con
ingresos procedentes de los particulares por sus recomendaciones y servicios –en especial, a
medida que la galopante inflación hizo les hizo perder poder adquisitivo–.
La militarización de la Administración territorial puso al frente de la gestión de las distintas

regiones sometidas al emperador a soldados (Roma, Italia y provincias menos pacificadas).
Como tales, recibieron de las arcas públicas (ya no del Aerarium, sino del Fiscus) un salario
que les venía siendo concedido desde tiempos de Mario y que variaba en función del servicio
prestado y de la categoría alcanzada (en las cohortes urbanas, en las cohortes pretorias, en la
legión, etc.). Asimismo, además de esta retribución básica, un legionario se embolsaba 750
denarios; un pretoriano, 2.500; y un cohortal, 1.250. Por encima de ellos, los centuriones
parece que gozarían de un sueldo notablemente mayor (VARELA GIL).12
Con ello, los puestos subalternos de la Administración civil, además de la retribución básica,
fueron premiados con otras complementarias que, ajenas a la relación de servicio, procedían
mayoritariamente de celebraciones de origen castrense (coronación del emperador,
conmemoración quinquenal de este día, etc.). Sin embargo, con la crisis económica del siglo
III d.C. y la altísima inflación que sufrieron los precios, el poder adquisitivo de los empleados
públicos sería notablemente menor al que mantuvieron durante el Alto Imperio, por lo que,
quienes consiguieron desempeñar funciones de cierta influencia o de servicio directo al
público pudieron complementar sus rentas con dinero procedente del suffragium o las
sportulae, mientras que aquellos oficios que no gozaron de acceso a estas retribuciones
extraordinarias tuvieron que ser cubiertos, en muchos casos, de forma forzosa.
―Asimismo, la total desconfianza en el sistema monetario rápidamente condujo a la aparición

del trueque, lo que en la Administración supuso que el pago in natura se extendiera a todos los
sectores de la misma. Ahora bien, debido al amplio despliegue de personal y medios que
suponía, a medida que se fue recobrando nuevamente el crédito en el sistema, especialmente a
través de la emisión de monedas fuertes de alta calidad, pronto las rentas –aunque calculadas
en especie– se pagaron en dinero‖ (VARELA GIL)13.
2. Ulteriores a la relación de servicio (pensión)
La pensión es una prestación dineraria periódica que la Administración entrega a los

funcionarios o sus familiares después de finalizada la relación laboral y cuya cuantía es
proporcional a la duración y remuneración del servicio activo.
Casi desde el nacimiento de las primitivas Administraciones, el poder público se encargó de

recompensar a los trabajadores que le servían fielmente. No obstante, en la mayor parte de los
antiguos ordenamientos el reconocimiento económico a la labor prestada no tenía carácter
obligatorio, sino gracioso. Sin embargo, con el paso de los siglos, este acto de liberalidad
12
13
13
terminó transformándose en un verdadero derecho subjetivo irrenunciable, inembargable e
inalienable que los funcionarios pudieron exigir al Estado.
Atendiendo a los sujetos destinatarios, las pensiones pueden ser directas o indirectas:
a) Las pensiones directas son aquéllas en las que el beneficiario es el propio funcionario
retirado y, entre ellas, se distinguen las ordinarias (cuando el asalariado se retira después de
cumplir una edad determinada) de las extraordinarias (cuando el retiro del empleado se
produce fruto de un accidente laboral o de enfermedad causada por el servicio desempeñado).
b) Las pensiones indirectas son las que se conceden a favor de los familiares del trabajador
cuando éste ha fallecido (pensiones de viudedad, de orfandad y en beneficio de los padres).
Éstas, al igual que las directas, pueden ser ordinarias o extraordinarias según la muerte derive
o no de un acto de servicio.
―En Roma, si bien es cierto que no se puede hablar de un verdadero derecho a la pensión a
favor de los empleados públicos o de sus familiares, desde el momento en que la
Administración comienza a profesionalizarse –y las rentas que reciben los agentes públicos
como consecuencia de la vinculación con ella suponen la práctica totalidad de sus ingresos–
se hace necesario garantizar, especialmente a quienes recibían menores emolumentos, una
vida futura digna cuando acabara su relación de servicio activo. No obstante, debido a las
notorias diferencias entre las dignidades y los puestos subalternos, el análisis de las medidas
tomadas por el Estado para satisfacer estas pretensiones conviene realizarlo separadamente‖
(VARELA GIL)14.
1. Como consecuencia de su habitual pertenencia a las clases sociales más acomodadas, de la

corta duración del mandato que tenían encomendado y de los copiosos ingresos que
obtuvieron de sus cargos durante el Imperio, las dignidades no debieron ejercer una
importante presión para que el Estado les reconociera, además, el derecho a obtener unas
rentas adicionales al término de sus funciones.
―Tanto en la Monarquía como durante la República, los altos cargos de la Administración se

desempeñaron de forma voluntaria y gratuita. La rica aristocracia consideraba el ejercicio de
funciones públicas como un honor y, durante el año de mandato, se dedicaba por entero a
ellas. Una vez finalizadas, y –si se daba el caso– hasta que fueran elegidos para otras más
importantes, volvían nuevamente a dedicarse a la administración de su elevado patrimonio
privado, compuesto fundamentalmente por propiedades inmobiliarias de carácter
agropecuario. Por tanto, cuando terminaba la relación de servicio con la Administración, la
gran riqueza acumulada les permitía pasar sin estrecheces el resto de su vida.
Con la llegada del Imperio, la mayor parte de estos cargos comienzan a retribuirse. A pesar de
ello, las funciones que desempeñaban siguieron estando reservadas a la aristocracia romana,
por lo que una vez concluidos sus servicios, los agentes públicos normalmente disponían de
bienes suficientes para afrontar cómodamente el resto de sus vidas. Sin embargo, si bien la
clase senatorial no debió tener problemas en bienvivir con el cuantioso capital que formaría su
legado familiar, la inclusión en la nobleza romana del ordo ecuestre abrió los puestos de
gobierno a un heterogéneo grupo de personas no siempre acaudaladas, por lo que, para
14
14
garantizar su futura fortuna, debieron aprovechar durante el tiempo de servicio todo tipo de
ganancias, lícitas e ilícitas‖ (VARELA GIL)15.
Esta reprobable práctica se fue extendiendo a todos los sectores de la Administración y, en el

Dominado, fomentada con el establecimiento de una aristocracia basada en el título
administrativo –real u honorífico– y no en el linaje, ya estaría fuertemente consolidada. Así,
aunque los más importantes agentes estatales no disfrutaran de una pensión pública tras haber
agotado sus funciones, todos ellos tratarían durante su mandato de reunir un capital suficiente
con el que pasar con desahogo el resto de su vida, a lo que también ayudaría –como no podía
ser de otro modo– los privilegios concedidos en función de la dignidad administrativa
alcanzada.
2. La situación fue distinta en los puestos subalternos, pues, teniendo como únicos ingresos
los recibidos de la Administración, la retribución que ésta les concedió no fue siempre
suficiente para garantizar su subsistencia –y la de su familia– en los últimos años de vida. Por
ello, a medida que el Estado se hizo cargo de su carrera profesional, se vio en la necesidad de
proporcionarles recursos suficientes para poder salir adelante una vez que la relación entre
ambos se hubiera extinguido.
Derechos no económicos
Los derechos no económicos son aquéllos que carecen, por lo menos directamente, de
contenido pecuniario. De entre ellos, cobraron una especial importancia el derecho al cargo y
el derecho a la carrera, aunque solamente en la Administración subalterna de época imperial.
A. Derecho al cargo profesional
El derecho al cargo es el derecho en virtud del cual el administrador público no puede ser
removido del servicio activo más que por las causas, y en las condiciones, previamente
establecidas. La labor desempeñada dentro de la organización del Estado por buena parte de
los empleados públicos tiene por objeto el desarrollo de funciones soberanas (seguridad
interna y externa, etc.). Debido a la importancia de estas actividades, la actuación de sus
trabajadores debe ser constante y, aunque subordinada a las directrices que marcan sus
superiores, independiente de los vaivenes políticos que se produzcan en el gobierno de la
nación. Para ello, el régimen regulador de la función pública debe promover una cierta
estabilidad en el cargo que permita a los empleados mantenerse al margen de las vicisitudes
políticas e impida a los partidos sustituirlos por personas afines cuando gobiernan.
No obstante, la inamovilidad que se concede al funcionario choca en ocasiones con la potestas

variandi que tiene la Administración y mediante la que organiza su actuación en los distintos
sectores estratégicos del país. Del enfrentamiento de estos dos derechos surge la inamovilidad
relativa: inamovilidad, porque impide su expulsión del servicio activo salvo que se cumpla
alguna de las causas establecidas para ello; y relativa, porque la inamovilidad del servicio no
supone la estabilidad en el órgano, sino que permite su traslado cuando esto sea preciso. Por
lo tanto, si la Administración estima necesaria una reorganización de sus efectivos podrá –
respetando ciertos límites– trasladar a sus funcionarios de un destino a otro, pero no
expulsarles de la función pública por esta razón.
15
15
―En Roma, los administradores públicos comenzaron desempeñando sus funciones sólo
durante breves espacios de tiempo. No obstante, a medida que la Administración se fue
burocratizando, parte de estos empleados disfrutaron de una estabilidad prolongada durante
buena parte de sus vidas. Sin embargo esto no sucedió en todos los niveles, sino que conviene
distinguir el régimen de las dignidades del de los empleos subalternos‖ (VARELA GIL)16.
B. La mayor profesionalización que se produjo en los puestos subalternos fomentó una

permanencia más prolongada, especialmente –siempre que el emperador lo tuviera a bien– a
partir del Imperio.
2. Derecho a la carrera profesional
Cuando la relación de servicio que el agente público entabla con la Administración es

prolongada, ésta trata de optimizar su rendimiento a través del fomento de medidas
encaminadas a facilitar su realización profesional y a estimular su continua formación. Por
este motivo, tradicionalmente se ha promovido el desarrollo de la carrera administrativa hasta
el punto de llegar a convertirla en un derecho subjetivo, en una especie de cursus honorum
donde se establecían unos ascensos graduales y reglados en función, principalmente, de la
veteranía. En la actualidad, este derecho sigue estando vigente, pero su concepción
contemporánea –muy matizada– requiere dos puntualizaciones: a) la carrera no sólo se
concibe como una oportunidad de ascenso, como una movilidad vertical dentro de la
estructura jerárquica, sino que además se integra en ella la posibilidad de una movilidad
horizontal, a un puesto de similares características; b) la carrera administrativa no se
fundamenta en un ascenso progresivo e ilimitado basado en la antigüedad y en la experiencia,
sino que la influencia del sistema de empleo ha provocado una cierta clasificación de los
puestos de trabajo, limitando su acceso a quienes posean una determinada formación general
o técnica. Así, las vacantes que la Administración destina a los funcionarios sólo se podrán
cubrir por aquéllos que gocen de la preparación exigida y a través de los medios de selección
establecidos: ordinarios (concurso) o extraordinarios (libre designación, comisión de
servicios, permuta de destinos, etc.).
En Roma, en la medida en que la Administración se desarrolla –y sus puestos comienzan a

ordenarse gradualmente–, las personas que estuvieron incorporadas a ella trataron de ir
progresivamente saltando a empleos superiores, de los que podrían obtener mayores
beneficios y un más alto reconocimiento social. No obstante, conviene distinguir la
promoción de las dignidades, que se realizaría –una vez finalizado el servicio anterior– fuera
del marco administrativo, y la de los subalternos, donde, con la llegada del Imperio y el inicio
de la organización burocrática, la cada vez más estructurada jerarquía facilitaría el
establecimiento de un sistema de ascenso reglado a nivel interno.
A. Ya desde los tiempos republicanos, las dignidades comienzan a clasificarse en una especie
de grados honoríficos que son recorridos, de menor a mayor, por los individuos más notables
de la nobleza senatorial romana (cursus honorum). Sin embargo, el paso de uno a otro debería
realizarse fuera del marco de la Administración: una vez que había finalizado la relación de
servicio con el ente público, la persona sería nombrada nuevamente para ocupar un cargo
superior al anterior, reiniciándose nuevamente su relación administrativa.
16
16
B. La mayor especificidad de las funciones desarrolladas por los subalternos de la
Administración dotó a estos empleados de una mayor estabilidad. De este modo, con la
llegada del Imperio y la progresiva burocratización de sus puestos, a estos empleados se les
reconoció, a la largo de su estancia en la Administración, un cierto derecho a la carrera
administrativa.
Los deberes de los administradores públicos
El incremento de competencias asumidas por un Estado a lo largo de los siglos suele provocar
irremediablemente el progresivo crecimiento del personal puesto al servicio de su
Administración. Como consecuencia de ello, la nación se ve en la necesidad de ir
paulatinamente sustituyendo la sencilla regulación que regía originariamente la relación de
servicios con sus trabajadores por un complejo régimen estatutario en el que se trata de
armonizar eficazmente la actividad profesional de sus empleados con los fines e intereses
públicos perseguidos.
―A pesar de que la actuación del Estado se pueda asemejar en ocasiones a la de las empresas
privadas, normalmente los fines de uno y otras son evidentemente distintos. El propósito
último de las compañías fundamentalmente se centra en la obtención de beneficios
económicos, mientras que la finalidad del Estado suele estar orientada a alcanzar aquellas
metas que los individuos de forma aislada no podrían conseguir: garantizar la paz y seguridad
y procurar el bienestar espiritual y material de la población. Este hecho provoca que las
normas que establecen las bases de actuación del ente público y de las organizaciones
privadas estén fundamentadas en principios diferentes. Y no sólo eso, sino que la mayor
importancia concedida a la colectividad promueve que los preceptos rectores del interés
particular cedan ante aquéllos que regulan el interés general. De este modo, el principio de
igualdad de las partes vigente en las relaciones privadas es vencido por la Administración
cuando se encuentra frente al administrado: sus fines prevalecen sobre los de éste y el
ordenamiento jurídico reconoce su supremacía a través de una serie de prerrogativas
(ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, garantías en relación a sus bienes,
privilegios de carácter económico, beneficios procesales, etc.)‖ (VARELA GIL)17.
Si la normativa rectora de las relaciones entre la Administración y los particulares es

diferente, el régimen jurídico al que se someten los empleados públicos también es distinto
del que regula las relaciones entre empresario y sus asalariados. Así, el especial cometido de
los funcionarios con respecto a los trabajadores del sector privado les hace gozar de una
mayor protección, pero también de unas severas obligaciones en determinados ámbitos de su
profesión: en primer lugar, la actuación administrativa se encamina a garantizar la paz y
seguridad y a proporcionar un bienestar a los ciudadanos, por lo que su régimen de
incompatibilidades y sus restricciones en el ejercicio de determinados derechos ciudadanos
(asociación, sindicación, huelga o libertad de expresión) serán mayores que las de los demás
trabajadores en virtud de las funciones que desempeñan (defensa, seguridad civil, justicia,
etc.); en segundo lugar, la Administración no puede actuar con idénticos parámetros de
libertad o autonomía a los de un empresario privado, sino que está sujeta a una serie de
principios esenciales y característicos del derecho público por los que se regirá la entrada,
ascenso o expulsión de sus asalariados (principio de legalidad, de igualdad, de imparcialidad,
de interdicción de la arbitrariedad, etc.).
17
Vid. VARELA GIL, C. Los deberes de los administradores públicos en Roma. Revista General de Derecho
Romano - N.º5 Diciembre 2005, p. 14.
.
17
Este gradual desarrollo de la organización administrativa también tuvo su reflejo en Roma.
Así, la básica ordenación del escaso personal estatal característica de la Monarquía y la
República –donde las no muy numerosas funciones y servicios públicos eran
mayoritariamente realizados por entidades privadas a través de concesiones– fue dejando paso
–una vez que las competencias empezaron a ejercerse directamente por el Estado– a una
compleja ordenación burocrática que, gestada en el Principado, alcanza su máximo esplendor
a lo largo del Bajo Imperio.
Como consecuencia de ello, Roma se vio en la necesidad de definir el régimen jurídico de su

personal cada vez con mayor precisión, lo que con el paso del tiempo llegó a conformar un
complejo estatuto del empleo público en el que, a semejanza de lo que sucede hoy en día, se
regulaba el acceso a la función pública, los derechos y obligaciones de sus empleados y las
causas que originaban la salida del cuerpo.
Los deberes de los administradores públicos
El administrador público tiene la obligación de desempeñar fielmente las funciones que se le

encomiendan, obrando constantemente en interés de la Administración y evitándola todo
daño, peligro o simple disminución de su decoro y prestigio. Con esta exigencia impuesta a
sus trabajadores, la Administración logra acercarse al cumplimiento de los fines e intereses
públicos y recibe la justa contraprestación por lo que, en forma de derechos, les concede. Sin
embargo, este deber genérico requiere ser precisado, tanto en beneficio de la comunidad –para
que el agente público conozca y desarrolle perfectamente sus obligaciones– como en el del
propio administrador –con el objeto de que pueda advertir los límites de sus actuaciones y la
sanción que se le impondrá si los sobrepasa–.
De este modo, las principales obligaciones que derivan del deber genérico de desempeñar
fielmente las funciones encomendadas pueden clasificarse en tres grupos diferentes:
obligaciones morales, profesionales y políticas.
Las obligaciones de carácter moral son aquéllas que exigen a los administradores comportarse
con prudencia y respeto para que su actuación no perjudique a la Administración o a terceros.
Como consecuencia de ello, los trabajadores públicos deberán mantener una actitud decorosa
que, tanto en el trabajo como fuera de él, se adecue a las normas sociales establecidas y
transmita una buena imagen de la Administración para la que se desempeña la actividad
laboral. Asimismo, también se exige el mantenimiento de la discreción y reserva necesarias
para garantizar la eficacia de ciertas políticas (defensa, seguridad, relaciones exteriores, etc.),
evitar la ventaja que produce la información privilegiada (utilizada contra la comunidad o
terceros) y proteger la intimidad de los administrados (enfermedades, antecedentes penales,
ingresos económicos, etc.).
Los deberes de carácter profesional están basados en el principio de eficacia administrativa y

son aquéllos que tratan de optimizar el rendimiento del trabajador mediante la regulación del
lugar –ubicación del centro de trabajo y de la residencia–, tiempo –dedicación diaria, semanal,
anual, etc. – y forma –obedeciendo las órdenes de los superiores, cooperando con los
compañeros y tratando correctamente al público administrado– en los que se desarrolla la
actividad laboral.
18
Y las obligaciones políticas son las que imponen al agente público un comportamiento
adecuado a los valores y principios normativos en los que se sustenta el Estado,
fundamentalmente la fidelidad a las normas –cumplir con el ordenamiento jurídico, respetar
los derechos y libertades de los ciudadanos, etc.– y la actuación imparcial.
En Roma, la evolución que experimentó la Administración a lo largo de los siglos contribuyó

a conformar, además de los derechos, las principales obligaciones a las que quedaron sujetas
los distintos agentes públicos. De este modo, si bien en un principio los deberes –tanto de los
altos cargos como de los empleados subalternos– vendrían establecidos de forma
consuetudinaria y poco precisa, con el paso de los siglos, especialmente a partir del Imperio,
el personal administrativo quedó sometido a un amplio elenco de obligaciones. A pesar de
ello, debido a las diferencias existentes entre dignidades (altos cargos) y puestos auxiliares,
conviene analizar separadamente las exigencias que se impusieron a unas y a otros (VARELA
GIL)18.
1. Dignidades honoríficas
La consideración meramente honorífica que tuvo el desempeño de una dignidad durante la

Monarquía y la República supuso que su función se ejerciera de forma gratuita, con lo que los
deberes a los que se sometieron tendrían una menor amplitud. Posteriormente, con la
generalización de la retribución en el ámbito administrativo y con la paulatina burocratización
sufrida en el Imperio, aumentarían los cometidos a los que debieron hacer frente, además de
quedar más estrechamente delimitados.
2. Puestos auxiliares
La completa dedicación a la función pública y la falta de recursos provenientes de otros

cometidos supuso, probablemente ya desde la primera etapa histórica de Roma, que los
subalternos puestos al servicio de las dignidades debieran recibir una retribución por el trabajo
desempeñado. De esta forma, desde un principio tuvieron un carácter más profesional, y las
obligaciones a las que quedaron sujetos fueron mayores que las de los altos puestos de la
Administración. Posteriormente, con el nacimiento del Imperio y su progresiva
burocratización, estos deberes se irían lentamente definiendo con mayor precisión.
Incompatibilidades
El deber principal del funcionario es desempeñar fielmente las tareas que se le encomiendan.
Para ello, ha de mantener una actitud decorosa, cumplir con su trabajo en el lugar, tiempo y
forma señalados y atender a los problemas que se le plantean con imparcialidad y legalidad 19.
Sin embargo, en muchas ocasiones, la observancia de estas obligaciones puede peligrar a
causa del cumplimiento de otros compromisos laborales adquiridos (por la coincidencia de
horarios, por el alto riesgo de parcialidad o de revelación de secretos, etc.). Estas
circunstancias determinan, en los estatutos del personal administrativo, la presencia de un
régimen de incompatibilidades que, basado fundamentalmente en los principios de prioridad,
18
Vid. VARELA GIL, C. Los deberes de los administradores públicos en Roma. Revista General de Derecho
Romano - N.º5 Diciembre 2005, p. 21.
19
Cfr. La Sala de lo Social del TSJ Murcia ha hecho pública una sentencia, de fecha 19 de diciembre de 2013
(R.º número 443/2013), por la que confirma la validez del despido de un trabajador que, en contra de las órdenes
de la dirección, pero con la anuencia de su gerente directo, vendió materiales de la empresa almacén a clientes
sin cobrar el I.V.A.
19
imparcialidad y eficacia administrativa, se encarga de regular las actividades complementarias
a las que pueden optar los administradores estatales, tanto dentro del sector público como del
privado. Así, dicho régimen hace incompatible el desempeño de cualquier actividad
administrativa con un cargo, profesión o cometido –público o privado– que impida o
menoscabe el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometa su imparcialidad o
independencia. Para garantizar este cumplimiento, la Administración debe controlar si las
nuevas actividades solicitadas producen o no la vulneración de algunos de los deberes
inherentes a la función pública y conceder la autorización o reconocimiento cuando el
requirente pueda seguir cumpliendo fielmente todas y cada una de las obligaciones asumidas.
No obstante, el permiso administrativo se hace innecesario cuando las segundas actividades
son esporádicas y no suponen el empleo de una considerable cantidad de tiempo
(administración del patrimonio personal o familiar, producción literaria, artística o científica,
participación en congresos o reuniones, etc.). También en Roma, con el objeto de fomentar el
cumplimiento de las obligaciones que recaían sobre el personal administrativo se
establecieron una serie de incompatibilidades que limitaron la libertad de actuación de los
dirigentes (dignidades) y gestores públicos (subalternos).
Desde un principio, las dignidades que dirigieron la Administración se vieron limitadas, en

mayor o menor medida, por ciertas prohibiciones que tratarían –primero– de mantener a salvo
su decoro y –después– de impedir las conductas ilícitas en que pudieran incurrir.
En relación con los puestos subalternos, las incompatibilidades que recaían en sus ocupantes,
debido a la inferior honorabilidad de sus cargos, estarían relacionadas en menor medida con el
decoro y más próximas a evitar situaciones de riesgo que fomentasen el enriquecimiento
ilícito o que impidieran un correcto desempeño de sus deberes profesionales.
Responsabilidad
El incumplimiento de los deberes a los que se someten los administradores puede ocasionarles
responsabilidad civil, penal o disciplinaria20. La responsabilidad civil se produce cuando el
empleado público causa un daño económico a la Administración o a terceros ajenos a ella. El
funcionario tiene la obligación de desempeñar fielmente las funciones que se le encomiendan,
obrando constantemente en interés de la Administración y evitándola todo daño, peligro o
simple disminución de su decoro y prestigio. No obstante, existen ocasiones en las que el
empleado estatal incumple estos deberes produciendo un daño patrimonialmente exigible por
la Administración, por los particulares administrados o por ambos. Ante esta situación, las
soluciones que se han adoptado a lo largo de la historia en los distintos países han oscilado
entre dos extremos claramente diferenciados: la responsabilidad personal y directa de los
funcionarios y la responsabilidad directa de la Administración. La admisión de la
responsabilidad directa de los agentes públicos, tal y como ha sucedido hasta no hace mucho,
si bien puede limitar considerablemente la aparición de administradores negligentes y
dolosos, reduce la iniciativa y eficacia administrativas debido al temor de los funcionarios a
que su actuación provoque consecuencias antijurídicas de las que se deriven responsabilidades
personales. Por el contrario, el rechazo a este tipo de responsabilidad personal a favor de una
20
Cfr. Protocolo para los funcionarios que teman recibir órdenes ilegales en Cataluña (Sindicato CSIF) de cara al
proceso de preparación del referéndum unilateral celebrado en la Generalitat de Cataluña en 2017.
20
general de la Administración puede fomentar la iniciativa de los agentes públicos pero, al
mismo tiempo, también su negligencia. Por ello, ante esta situación, las regulaciones actuales
han tratado de establecer un sistema ecléctico en el que, aparte de la reclamación que puede
realizar la Administración contra sus trabajadores por los daños que éstos la ocasionen, se
permite a los terceros agraviados dirigirse directamente tanto a la Administración, en vía
contenciosa, como a los funcionarios, en vía civil, por los perjuicios antijurídicos que les
ocasione la actividad pública.
La responsabilidad penal surge cuando se incurre en alguno de los delitos o faltas tipificados
en las normas penales. En el caso de los administradores públicos, dicha responsabilidad
puede ser de dos tipos: común o especial. La responsabilidad penal común se produce cuando
el agente público comete uno de los delitos o faltas que pueden ser realizados por cualquier
ciudadano. Por el contrario, la responsabilidad penal especial se origina cuando el
administrador incurre en uno de los delitos o faltas propios de su condición pública –y que no
pueden cometerse por el resto de personas– (prevaricación, cohecho, malversación, etc.).
Finalmente, la responsabilidad disciplinaria se origina cuando el empleado incumple sus

deberes profesionales. El desempeño de funciones públicas posibilita que, además de la civil y
de la penal anteriormente contempladas, el agente pueda incurrir en responsabilidad
disciplinaria o administrativa. Esta responsabilidad se fundamenta en la supremacía especial
que le vincula estatutariamente con la Administración y gracias a la cual las partes asumen
recíprocamente derechos y obligaciones. Mediante esta responsabilidad, los organismos
públicos mantienen la disciplina interna y aseguran el cumplimiento de los deberes impuestos
a sus empleados, muchos de ellos –por trascender de la esfera laboral y afectar a principios
generales del Estado– inherentes a la función pública y distintos de los que vinculan a los
trabajadores del sector privado: régimen de incompatibilidades, imparcialidad, especial
probidad y dignidad, sigilo y secreto profesional, etc. De este modo, el incumplimiento de los
deberes estatutarios por parte del agente público le hace incurrir en responsabilidad
disciplinaria, que se determina a través de la imposición de sanciones de carácter
administrativo graduadas como leves, graves o muy graves en función de los valores
vulnerados, la intencionalidad de la acción, los daños producidos y la reincidencia.
Todas estas responsabilidades son compatibles e independientes entre sí: compatibles, porque
el diferente fundamento que sustenta a unas y a otras (resarcir los daños causados –en la civil–
; mantener la paz social –en la penal–; y cumplir con las obligaciones estatutarias –en la
disciplinaria–) puede producir que de un mismo hecho surjan varias responsabilidades
diferentes; independientes, porque ese distinto fundamento provoca que la inexistencia de una
no impida juzgar si se incurre en alguna de las otras dos. En Roma, la responsabilidad del
agente público se fue lentamente definiendo a medida que la Administración adquiría una
mayor complejidad y las obligaciones que pesaban sobre sus trabajadores se concretaban. A
pesar de ello, para el estudio de este apartado conviene seguir distinguiendo el trato concedido
a las dignidades del que recibieron los puestos subalternos.
La responsabilidad de las dignidades se fue conformando de forma paulatina. Así, de una

condena puntual de carácter eminentemente penal que, salvo casos aislados, se exigiría una
vez concluido el mandato se pasó –en el Imperio, con el nacimiento de la Administración
burocrática y el progresivo desarrollo de los deberes profesionales– a un sistema de
21
responsabilidad –no sólo penal, sino también civil y administrativa– más avanzado que se
activaba normalmente –como antes– cuando el infractor cesaba en sus funciones.
Posteriormente –tras la segunda Guerra Púnica–, este tipo de responsabilidades se sustanció

normalmente, a instancias del senado, ante los cónsules o uno de los pretores, quienes
investigaban y tramitaban la causa contra los ex altos dignatarios (quaestiones
extraordinariae).
Asimismo, la vulneración de los usos y tradiciones republicanas acarrearía un juicio negativo

por parte del censor, lo que podría originar la exclusión del transgresor del ordo senatorial y el
consiguiente final de su carrera política. Por último, aparte de la penal y administrativa,
posiblemente los cargos que estuvieran más relacionados con la gestión de los fondos
públicos debieran responder igualmente –por lo menos a nivel municipal y desde finales de la
República– en el ámbito civil.
La responsabilidad de los administradores era exigida a través de la cognitio extra ordinem,

generalmente tras la finalización de sus funciones. Este procedimiento, al contrario de lo que
sucedía con las extintas quaestiones perpetuae –basadas en la acusación particular–, se
sustentaba en el principio inquisitorio, mediante el que –de oficio, aunque valiéndose
normalmente de delatores particulares– la más evolucionada policía imperial investigaba las
supuestas irregularidades de los agentes públicos. El mayor control de la actuación del
personal administrativo se realizaba bien de un modo directo (a través del magister officiorum
y de los prefectos del pretorio, quienes asumieron –en todo el territorio, el primero, o sólo en
su prefectura, los segundos,– la vigilancia del personal público y el correcto cumplimiento de
sus deberes) bien de forma indirecta (mediante el examen recíproco que originaba la
competencia concurrente –del prefecto del pretorio, comes sacrarum largitionum y comes
rerum privatorum en materia fiscal, etc.–). A pesar del mayor control, el trato que recibieron
los agentes públicos fue, en general, considerado, pues –como consecuencia de la jerarquía
existente– las faltas que cometieron (no sólo en el ámbito de la responsabilidad disciplinaria,
sino también en el civil y penal) correspondió conocerlas a sus superiores y no a los órganos
judiciales ordinarios.
El personal subalterno, por la especial condición de subordinados y sus más modestas

funciones y emolumentos, estaría sujeto a unas exigencias distintas, aunque no muy distantes,
de las que debieron cumplir las dignidades. En este sentido, la principal responsabilidad a la
que se expusieron fue la disciplinaria, quedando la penal y, sobre todo, la civil en un segundo
plano.
ACTUALIDAD CONTEMPORÁNEA (ESPAÑA / UNIÓN EUROPEA / ÁMBITO

MUNDIAL)
La función pública civil
La función pública moderna puede entenderse bien como el conjunto de la Administración

pública, la actividad de los funcionarios; o bien como toda la actividad que realiza el Estado
22
(DÍEZ DE VELASCO)21. En este caso, tales funciones públicas pueden ser realizadas por el
Estado por razón de que la ley las pone a su cargo o al menos prevé su realización en un
Estado de Derecho o bien por la voluntad unilateral o soberana de un Estado que no se rige
por tales normas (una monarquía absoluta o un Estado totalitario). El Estado puede realizarlas
de manera directa o de manera indirecta, mediante la participación de particulares (ya sean
concesionarios -obra pública y sus contrataciones- u otros tipos de relación de trabajo o
servicios).
La actual sociedad, internacional y globalizada, es cada día más compleja, dinámica e

interdependiente. Además, junto con los Estados, participan en ella un número relevante de
otros actores como son las organizaciones internacionales, las entidades subestatales, las ONG
y las empresas transnacionales, entre otros. Todas estas entidades precisan dotarse de un
personal cualificado en política y acción internacional, al tiempo que plurilingües y con
capacidades de negociación, comunicación y liderazgo.
La condición jurídica de estas relaciones tiene distintas peculiaridades según las legislaciones
o la aplicación de estatutos previamente definidos, que matizan los actos unilaterales del
Estado e introducen distintos tipos de expresión de la voluntad del trabajador o prestatario de
los servicios. El tipo de acto contractual o cláusulas limitadoras se han calificado de actos de
condición o de unión más que de adhesión, dado que la capacidad negociadora de las partes
está interferida por cuestiones que pueden tener incluso consecuencias constitucionales.
Se entenderá como el campo de la actualidad el conjunto de España, la UE y el ámbito

mundial (ONU).
Los derechos de los funcionarios públicos

Altos cargos
Personal común
Los deberes de los funcionarios públicos

Altos cargos
Personal común
España22
Derechos
Los derechos de los funcionarios como "derechos individuales" y "derechos individuales

ejercidos colectivamente" son los siguientes: inamovilidad en la condición de funcionario de
carrera, desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y de
acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional, progresión en la carrera
profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y
capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación;
percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del servicio; participar en la
consecución de los objetivos atribuidos a la unidad donde preste sus servicios y a ser
informado por sus superiores de las tareas a desarrollar; defensa jurídica y protección de la
21
Vid. DÍEZ DE VELASCO VALLEJO, M. (Dir.). Las Organizaciones Internacionales. Tecnos, Madrid, 2010,
p. 116.
22
Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del
Estatuto Básico del Empleado Público.
23
Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional
como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos, formación
continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales,
preferentemente en horario laboral; respeto de su intimidad, orientación sexual, propia imagen
y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, moral y
laboral; no discriminación por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo u
orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra
condición o circunstancia personal o social; adopción de medidas que favorezcan la
conciliación de la vida personal, familiar y laboral; libertad de expresión dentro de los límites
del ordenamiento jurídico; recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud en el
trabajo; vacaciones, descansos, permisos y licencias; jubilación según los términos y
condiciones establecidas en las normas aplicables; prestaciones de la Seguridad Social
correspondientes al régimen que les sea de aplicación; libre asociación profesional y demás
derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico. También los empleados públicos tienen
los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de
su relación de servicio: libertad sindical; negociación colectiva y a la participación en la
determinación de las condiciones de trabajo; ejercicio de la huelga, con la garantía del
mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad; planteamiento de conflictos
colectivos de trabajo, de acuerdo con la legislación aplicable en cada caso; y reunión, en los
términos establecidos (Derechos y deberes de los empleados públicos en el Real Decreto
Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del
Estatuto Básico del Empleado Público).
El Estado dispensará a los funcionarios la protección que requiera el ejercicio de sus cargos, y
les otorgará los tratamientos y consideraciones sociales debidos a su jerarquía y a la dignidad
de la función pública. Asimismo, los funcionarios tendrán derecho al respeto de su intimidad
y a la consideración debida a su dignidad, comprendida la protección frente a ofensas verbales
o físicas de naturaleza sexual y frente al acoso por razón de origen racial o étnico, religión o
convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (JEFATURA DEL ESTADO,
ESPAÑA)23.
El Estado asegura a los funcionarios de carrera el derecho al cargo y, siempre que el servicio
lo consienta, la inamovilidad en la residencia, así como todos los derechos inherentes al
mismo que en esta Ley se establecen. Al incorporarse a su puesto de trabajo, los funcionarios
serán informados por sus Jefes inmediatos de los fines, organización y funcionamiento de la
unidad administrativa correspondiente, y en especial de su dependencia jerárquica y de las
atribuciones, deberes y responsabilidad que les incumben.
Los Jefes solicitarán periódicamente el parecer de cada uno de sus subordinados inmediatos
acerca de las tareas que tienen encomendadas y se informarán de sus aptitudes profesionales
con objeto de que puedan asignarles los trabajos más adecuados y de llevar a cabo un plan que
complete su formación y mejore su eficacia.
Los funcionarios que se distingan notoriamente en el cumplimiento de sus deberes podrán ser
premiados, entre otras, con las siguientes recompensas:
a) Mención honorífica.
b) Premios en metálico.
c) Condecoraciones y honores.
23
Vid. JEFATURA DEL ESTADO. BOE. Verbatim
www.boe.es/legislacion/codigos/abrir_pdf.php?fich...Codigo_de_la_Funcion_Publica
24
Estas recompensas se anotarán en la hoja de servicios del funcionario y se tendrán en cuenta
como mérito en los concursos. En los Presupuestos Generales del Estado, y en las secciones
correspondientes, se consignarán créditos destinados a la concesión, con carácter
extraordinario, de premios en metálico para recompensar iniciativas y sugerencias relativas a
la mejora de la Administración, servicios eminentes y, en general, cuanto suponga méritos
relevantes o redunde en una mayor eficacia administrativa. La concesión de estos premios se
verificará en la forma que se determine reglamentariamente.
Los Estado modernos facilitan a sus funcionarios adecuada asistencia social, fomentando la
construcción de viviendas, residencias de verano, instalaciones deportivas, instituciones
educativas, sociales, cooperativas y recreativas y cuanto contribuya al mejoramiento de su
nivel de vida, condiciones de trabajo y formación profesional y social.
El régimen de seguridad social de los funcionarios se establece por ley especial. Todos los
funcionarios tienen derecho, por año completo de servicios, a disfrutar de una vacación
retribuida de un mes natural o de veintidós días hábiles anuales, o a los días que corresponda
proporcionalmente al tiempo de servicios efectivos.
Por razón de matrimonio, el funcionario tiene derecho a una licencia de quince días. Se
conceden también licencias, en caso de embarazo, por el plazo que reglamentariamente se
determine.
Las licencias reguladas en este art. no afectan a los derechos económicos de los funcionarios.
Podrán concederse licencias para realizar estudios sobre materias directamente relacionadas
con la función pública, previo informe favorable del superior jerárquico correspondiente, y el
funcionario tendrá derecho al percibo del sueldo y complemento familiar. Igualmente, se
concederá esta licencia a los funcionarios en prácticas que ya estuviesen prestando servicios
remunerados en la Administración como funcionarios de carrera o interinos durante el tiempo
que se prolongue el curso selectivo o periodo de prácticas, percibiendo las retribuciones que
para los funcionarios en práctica establezca la normativa vigente.
Pueden concederse licencias por asuntos propios. Dichas licencias se concederán sin
retribución alguna, y su duración acumulada no podrá en ningún caso exceder de tres meses
cada dos años.
El período en que se disfruten las vacaciones y la concesión de licencias por razones de

estudios y asuntos propios, cuando proceda, se subordinará a las necesidades del servicio.
Corresponderá la concesión de licencias al Subsecretario del Departamento o al Director
general respectivo cuando así se fije reglamentariamente.
Deberes
Los deberes de los funcionarios han ido teniendo diversa regulación normativa en función de
la evolución regulatoria antes, durante y después de la transición política.
En nuestro país, desde la Ley 109/1963, 20 de julio, de Bases de los funcionarios civiles del
Estado ―Los funcionarios vienen obligados a acatar los principios fundamentales del
Movimiento Nacional y demás leyes fundamentales del Reino, al fiel desempeño de la
función o cargo, a colaborar lealmente con sus jefes y compañeros, cooperar al mejoramiento
25
de los servicios y a la consecución de los fines de la unidad administrativa, en la que se hallen
destinados‖ (JEFATURA DEL ESTADO, ESPAÑA)24 hasta las actuales Ley 39/2015, de 1
de octubre, de Régimen Jurídico Común de las Administraciones Públicas y Ley 40/2015, de
1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, estas obligaciones se han ido
modernizando y adoptando a la contemporaneidad burocrática del Estado.
Los funcionarios deben residir en el término municipal donde radique la oficina, dependencia
o lugar donde presten sus servicios.
Por causas justificadas, el Subsecretario del Departamento podrá autorizar la residencia en

lugar distinto, siempre y cuando ello sea compatible con el exacto cumplimiento de las tareas
propias del cargo.
La jornada de trabajo de los funcionarios de la Administración General del Estado será la que
reglamentariamente se determine. Su adaptación para puestos de trabajo concretos se
consignará en la clasificación de los mismos, requiriendo, consiguientemente, la aprobación
de la Presidencia del Gobierno, a propuesta de la Comisión Superior de Personal.
Los funcionarios deben respeto y obediencia a las autoridades y superiores jerárquicos, acatar
sus órdenes con exacta disciplina, tratar con esmerada corrección al público y a los
funcionarios subordinados y facilitar a éstos el cumplimiento de sus obligaciones.
Los funcionarios han de observar en todo momento una conducta de máximo decoro, guardar
sigilo riguroso respecto de los asuntos que conozcan por razón de su cargo, y esforzarse en la
mejora de sus aptitudes profesionales y de su capacidad de trabajo. Los funcionarios son
responsables de la buena gestión de los servicios a su cargo. La responsabilidad propia de los
funcionarios no excluye la que pueda corresponder a otros grados jerárquicos.
Incompatibilidades
El desempeño de la función pública será incompatible con el ejercicio de cualquier cargo,

profesión o actividad que impida o menoscabe el estricto cumplimiento de los deberes del
funcionario (JEFATURA DEL ESTADO)25.
A los efectos de lo dispuesto y sin perjuicio de las incompatibilidades especiales que se

contengan en la legislación relativa a los diferentes Cuerpos de funcionarios, se tendrán en
cuenta las siguientes reglas:
1.ª Ningún funcionario podrá ejercer otra profesión, salvo los casos en que instruido el
oportuno expediente con audiencia del interesado se declare por el Subsecretario del
Departamento correspondiente que no perjudica el servicio que el funcionario tenga a su
cargo.
No será necesaria en principio la instrucción de dicho expediente: a) cuando se trate del
ejercicio de la profesión propia del título expedido por la Facultad o Escuela especial que se
hubiese exigido al funcionario para el desempeño del cargo; b) cuando la compatibilidad o la
24
25
26
incompatibilidad con el ejercicio de la profesión determinada estuviera ya declarada por los
preceptos de las leyes, reglamentos u otras disposiciones legales que rijan el Cuerpo o carrera
de la Administración o la función pública que les incumbe.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, los funcionarios están obligados a declarar al
Subsecretario del Departamento en que presten sus servicios las actividades que ejerzan fuera
de la Administración, para que a su vista pueda ordenarse, en su caso, la instrucción del
correspondiente expediente de incompatibilidad a los efectos de garantizar lo establecido.
2.ª El funcionario no podrá ejercer actividades profesionales o privadas, bajo la dependencia o
al servicio de otras entidades o particulares en los asuntos en que esté interviniendo por razón
de cargo, ni en los que estén en tramitación o pendientes de resolución de la oficina local,
centro directivo o Ministerio donde el funcionario estuviera destinado, adscrito o del que
dependa.
3.ª El funcionario que no estuviera en situación de jubilado o de excedencia voluntaria no
podrá ostentar la representación, asumir la defensa ni prestar el servicio de perito de otras
entidades o particulares, por designación de éstos, en las contiendas en que el Estado sea parte
ante los Tribunales de Justicia ordinarios, contencioso-administrativos o especiales, ni en las
reclamaciones que se promuevan contra actos administrativos de gestión ante los Organismos
y Tribunales Administrativos dependientes de cualquier Ministerio, no pudiendo tampoco
dichos funcionarios desempeñar profesionalmente servicios de agencia de negocios o de
gestoría administrativa ante las oficinas locales o centrales de los Departamentos
ministeriales.
No se considerará comprendida en esta incompatibilidad la representación o defensa, ni la
actuación pericial por Catedráticos y Profesores de Facultad Universitaria o de Escuela
especial, cuyos títulos y condiciones les habiliten legalmente a dichos fines.
El ejercicio por el funcionario de actividades profesionales o privadas compatibles no servirá
de excusa al deber de residencia que les sea exigible, a la asistencia a la oficina que requiera
su cargo, ni al retraso, negligencia o descuido o informalidad en el desempeño de los asuntos,
debiendo ser calificadas y sancionadas las correspondientes faltas conforme a las normas que
se contienen en el capítulo VIII del presente título.
Los Órganos de la Administración Civil del Estado a los que competa la dirección, inspección
o jefatura de los respectivos servicios cuidarán de prevenir y, en su caso, corregir, las
incompatibilidades en que puedan incurrir sus funcionarios, promoviendo, cuando así sea
procedente, expediente de sanción disciplinaria.
A estos efectos se calificará de falta grave la incursión voluntaria del funcionario en
cualquiera de las incompatibilidades a que se refiere esta Ley, salvo cuando concurran,
además, circunstancias que obliguen a calificarla de falta muy grave.
1. Los funcionarios no podrán ocupar simultáneamente varias plazas de la Administración del
Estado, salvo que por Ley esté expresamente establecida la compatibilidad o se establezca,
mediante este mismo procedimiento, previo informe de la Comisión Superior de Personal.
2. La aceptación de un cargo incompatible presume la petición de excedencia voluntaria en el
que anteriormente se desempeñaba, a no ser que se solicite expresamente en aquél. Los
interesados en su provisión podrán pedir que se declare vacante.
Responsabilidad
El incumplimiento de los deberes a los que se someten los funcionarios puede ocasionarles
responsabilidad civil, penal, patrimonial, disciplinaria y en materia de transparencia y buen
gobierno.
27
Responsabilidad civil
Toda persona criminalmente responsable de un delito lo es también civilmente si del hecho se

derivaren daños o perjuicios (art. 116 CP). De ahí que una vez iniciado un proceso penal ante
la imputación de una conducta delictiva a un empleado público, junto a la acción propiamente
penal se ejercite también la acción civil correspondiente encaminada a la reparación del daño
e indemnización de perjuicios causados por el hecho punible, tal y como establece el art. 100
de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. De este modo, la comisión de un ilícito penal por aquél
que ostente la condición de funcionario público o autoridad, en el ámbito de la administración
pública, puede implicar una responsabilidad de doble naturaleza. Por una parte, la
responsabilidad patrimonial, en el ámbito del derecho administrativo, como consecuencia del
funcionamiento normal o anormal del servicio público, como veremos a continuación. Y, por
otra, la responsabilidad que cabe exigir directamente al autor, siguiendo la remisión que el
Código Penal efectúa al Código Civil por la vía de la responsabilidad civil subsidiaria
derivada de delito o falta.
Responsabilidad penal
La entrada en escena de la jurisdicción penal se produce a través del Código Penal que recoge
una tipología concreta en relación con los empleados públicos, Delitos de los funcionarios,
recogidos en el Título XIX y, por su parte, en el Capítulo V del Título XXI, establece la
regulación ―De los delitos cometidos por los funcionarios públicos contra las garantías
constitucionales‖, sin perjuicio de aquellos delitos que puedan cometer a título personal. La
realidad es que, a pesar del principio de mínima intervención del derecho penal, la situación
de crisis económico-financiera y el impacto que ha tenido en la percepción ciudadana del
escenario de corrupción y deslegitimación de los responsables de la gestión pública han
conferido especial protagonismo al ámbito penal en relación con el empleo público. Frente a
la tradicional prevalencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver las
irregularidades de los procedimientos administrativos, se acude con mucha frecuencia al
ámbito penal, traspasando la delgada línea roja que existe entre la jurisdicción penal y la
administrativa, provocando una ―criminalización‖ de la actuación administrativa.
Responsabilidad patrimonial de la Administración y de sus empleados
El art. 32 LRJSP, siguiendo el modelo anterior, consagra el derecho de los particulares a ser
indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran
en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza
mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
Para ello, la indemnización se exigirá a través del procedimiento administrativo
correspondiente, que tras la reforma de 2015 ya no será procedimiento especial, para exigir la
responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones
Públicas. En todo caso, la responsabilidad patrimonial que deben asumir los empleados
públicos por los daños derivados de su actuación no se agota con la derivada de lesiones
producidas a particulares, sino que igual procedimiento se sustanciará por la Administración a
las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus
bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves. Cuestión
distinta es la prácticamente inexplorada ―acción de regreso‖ contra el empleado público, en
aquellos casos en los que se haya constatado una actuación concurriendo culpa, negligencia o
28
dolo graves, al igual que la exigencia de responsabilidad disciplinaria es ―rara avis‖ en la
administración.
Responsabilidad disciplinaria
Uno de los mayores obstáculos en la exigencia de la responsabilidad disciplinaria viene dada

por la dificultad en la identificación de los culpables, por la facilidad con la que se diluyen las
responsabilidades individuales disciplinarias en el todo que es la administración. En este
sentido, la administración electrónica constituye una herramienta fundamental para la
identificación de los responsables, pues la normativa se encuentra trufada de múltiples
referencias a la identificación de los responsables a efectos de poder, en su caso, deducir, la
existencia de responsabilidad, entre otras:
Art. 75.2 LPAC: ―las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de
los procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de
los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes‖.
Art. 20 LPAC: los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las
Administraciones Públicas que tengan a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos,
serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover
los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los
interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y
eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos, habilitando a los interesados
para solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administración Pública de que dependa
el personal afectado.
Art. 21.6 LPAC: atribuye la responsabilidad directa al personal al servicio de las AAPP que
tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos
administrativos competentes para instruir y resolver, en el ámbito de sus competencias del
cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo, así como de la
tramitación general del procedimiento, ex art. 71.3 LPAC, en este caso.
Desde estos nuevos parámetros de gestión se mantiene la exigencia tradicional a las AAPP de
corregir disciplinariamente las infracciones del personal a su servicio cometidas en el
ejercicio de sus funciones y cargos, y la trazabilidad que permite la gestión electrónica, dejará,
sin duda, menos espacio a la ―irresponsabilidad por incomparecencia‖.
Responsabilidad en materia de transparencia y buen gobierno
A este escenario de responsabilidad de los empleados públicos ya de por sí complejo, se suma

en 2013 la Ley de Transparencia, a la que hay que añadir sus homónimas autonómicas. Con
su aprobación se fija un conjunto de principios generales y de actuación, en la línea del código
de conducta del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo
incumplimiento activa un régimen sancionador ad hoc mediante la correspondiente
tipificación, establecida en su Título II ―Buen gobierno‖. Aparece, así, una división tripartita
en infracciones en materia de conflicto de intereses, en materia de gestión económico-
presupuestaria y disciplinaria, sin perjuicio de las previsiones que, sobre esta materia,
pudieran derivarse de la normativa autonómica y local.
Aunque esta regulación afectaría únicamente a aquellos empleados públicos que desempeñen
un puesto de alto cargo, a su lado se sitúan otros modelos de soft law en la misma línea, como
los códigos éticos o de buen gobierno. Pero de nada servirá establecer, normativamente, uno y
mil tipos de responsabilidad frente a las actuaciones irregulares de los empleados públicos,
sino se actúa en consecuencia. Primero, mediante la prevención, inculcando los códigos de
29
valores necesarios y asociados al servicio público, a la buena administración, y sólo cuando
todo falla, mediante la represión, utilizando las herramientas descritas en sus diferentes tipos.
Es siempre mejor prevenir que lamentar.
UE26
La función pública internacional es un ámbito en el que, como en tantos otros, la cooperación

entre naciones juega un papel esencial para su desarrollo y permanente puesta al día
(ESCOBAR HERNÁNDEZ) 27 . Las políticas y las metas de las administraciones públicas
europeas cada vez están más inspiradas y condicionadas por el crecimiento cualitativo de la
UE. Y las relaciones de España con el resto de países de la UE pasan por el conocimiento y la
comprensión recíprocos de todas las prácticas administrativas y las reformas que en materia
de recursos humanos se puedan estar llevando a cabo por todas las administraciones públicas
europeas (GUERRERO PADRÓN)28.
La administración española participa activamente en múltiples escenarios y variados foros,

tanto para compartir como para aprender y cooperar en la mejora de su propia función pública
y en la de las demás administraciones de la UE.
La función pública comunitaria en la UE (FUENTETAJA PASTOR)29 se articula en torno a:

-Funcionarios públicos
-Agentes contractuales de derecho público
-Administración única y estatuto único
-Administradores, asistentes y lingüistas
-Carrera funcionarial: acceso, promoción y cese.
Principios del proceso de selección:

a. Alta cualificación y multilingüismo
b. Base geográfica lo más amplia posible
c. Equilibrio de género
d. Independencia y compromiso con normas las profesionales existentes
Sistema general de acceso: concurso y libre designación
Promoción y cese:
Promoción: antigüedad y evaluación
Cese: renuncia / separación de oficio / comisión de servicio / excedencia (v,f) / interés del
servicio / separación por incompetencia profesional / jubilación
Derechos del funcionario:

Estatuto de los funcionarios y Carta de derechos fundamentales
Derecho a no sufrir discriminación
Derecho de defensa
26
PARLAMENTO EUROPEO. Instrucciones al Secretario del Tribunal de la Función Pública de la Unión
Europea. Bruselas, Diario Oficial de la Unión Europea, 2014.
27
Vid. ESCOBAR HERNÁNDEZ, C. (Dir.): Función Pública Internacional, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2018.
28
Cfr. GUERRERO PADRÓN, T. Sobre los funcionarios de la UE y su régimen de seguridad social: los tributos
como cotizaciones sociales a efectos del TJUE. Cuadernos de Derecho Transnacional, 2017, Vol. 9, Nº 2, pp.
365 y ss.
29
Vid. FUENTETAJA PASTOR, J.A. Función pública comunitaria. Marcial Pons, Madrid, 2000.
30
Derecho a la retribución
Libertad de expresión
Libertad sindical
Obligaciones del funcionario:

Estatuto y Código de buena conducta de los funcionarios
Obligación de independencia
Deber de lealtad
Deber de neutralidad política
Respeto a la dignidad de la función
Deber de asistir a con lealtad al superior
ONU30
Un servicio público internacional es indispensable para la idea misma de los organismos

internacionales (DÍEZ DE VELASCO VALLEJO)31. El primer servicio público internacional
debidamente constituido surgió en el periodo de entreguerras con la Sociedad de Naciones
(SdN) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (ESCOBAR HERNÁNDEZ)32.
El servicio público internacional es ahora una noción amplia que describe el considerable
grupo de tecnócratas trabajando para una amplia gama de organizaciones internacionales,
primero y sobre todo la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Los servidores públicos
internacionales representan una cierta continuidad internacional característica de las
organizaciones internacionales, más allá de los periódicos encuentros de hombres de estado y
diplomáticos típicos del siglo XIX. Surge una casta profesional internacional cuya filiación
trasciende las nacionalidades particulares y que, en teoría por lo menos, trabaja solamente por
el «interés público internacional». La suerte de esta idea se ajusta a la de organización
internacional y al ascenso de las instituciones internacionales con mandato tanto técnico y
tecnocrático como de gobernabilidad (MÉGRET)33.
Derechos
Clasificación de los puestos funcionales
a) Un órgano competente de las Naciones Unidas clasificará los puestos, a excepción de los
de Secretario General Adjunto y Subsecretario General, por cuadros y categorías conforme a
las normas promulgadas por el Secretario General con relación a la naturaleza de las
funciones, el grado de responsabilidad y las cualificaciones correspondientes.
b) Se asignará a cada puesto una categoría apropiada en uno de los cuadros siguientes: Cuadro
Orgánico y categorías superiores, Servicio Móvil, Cuadro de Servicios Generales y cuadros
conexos, incluidos, entre otros, los funcionarios nacionales del Cuadro Orgánico, el Cuadro
de Artes y Oficios y el Servicio de Seguridad.
30
Vid. ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS. Reglamento del Personal y Estatuto del Personal de las
Naciones Unidas. ST/SGB/2014/1. Boletín del Secretario General, Nueva York, 2014.
31
Vid. DÍEZ DE VELASCO VALLEJO, M. (Dir.). Las Organizaciones Internacionales. Tecnos, Madrid, 2010,
p. 116.
32
Vid. ESCOBAR HERNÁNDEZ, C. (Dir.): Función Pública Internacional, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2018.
33
Cfr. MÉGRET, F. La función pública internacional: un reto para los organismos internacionales. European
Journal of International Law 14 (2), 83.
31
Sueldos y prestaciones conexas
Los sueldos de los funcionarios serán fijados por el Secretario General con arreglo a las
disposiciones del anexo I del Estatuto.
a) El Secretario General establecerá las modalidades y condiciones en que se concederán
subsidios de educación a los funcionarios que residan y presten servicios fuera de su país de
origen reconocido cuyos hijos a cargo asistan a tiempo completo a una escuela, universidad o
institución docente similar que, por su tipo, en opinión del Secretario General, permita que los
hijos se adapten más fácilmente al país de origen reconocido de cada funcionario. Se pagarán
subsidios respecto de cada hijo hasta el final del cuarto año de los estudios superiores. La
cuantía del subsidio por año académico por cada hijo será el 75% de los gastos de educación
admisibles que efectivamente se hayan efectuado, hasta el subsidio máximo que apruebe la
Asamblea General. También se podrán pagar, una vez por año académico, los gastos de viaje
de ida y vuelta del hijo entre el lugar de la institución docente y el lugar de destino, salvo
cuando se trate de funcionarios que presten servicios en lugares de destino designados en que
no haya instituciones docentes que impartan enseñanza en el idioma o en la tradición cultural
que el funcionario desee para sus hijos, en cuyo caso tales gastos se podrán pagar respecto de
dos viajes cada año en que el funcionario no tenga derecho a vacaciones en el país de origen.
Ese tipo de viajes deberá hacerse con arreglo a un itinerario aprobado por el Secretario
General, pero los gastos correspondientes no podrán ser superiores a los del viaje entre el país
de origen y el lugar de destino del funcionario.
b) El Secretario General establecerá también las modalidades y condiciones en que se podrá
pagar en lugares de destino designados una suma adicional equivalente al 100% de los gastos
de internado, hasta el monto máximo anual aprobado por la Asamblea General, respecto de
los hijos que asistan a una escuela de enseñanza primaria o secundaria.
c) El Secretario General establecerá también las modalidades y condiciones en que se podrá
conceder un subsidio de educación a los funcionarios que presten servicios en un país cuyo
idioma sea distinto del suyo y que se vean obligados a pagar por la enseñanza del idioma
materno a un hijo a cargo que asista a una escuela local en la que la enseñanza se imparta en
un idioma distinto de su idioma materno.
d) El Secretario General establecerá también las modalidades y condiciones en que se podrá
conceder un subsidio de educación a los funcionarios que tengan hijos que, por discapacidad
física o mental, no puedan asistir a instituciones docentes ordinarias y, por lo tanto, necesiten
recibir un tipo de enseñanza o formación especial que los prepare para su plena integración en
la sociedad o que, aunque asistan a instituciones docentes ordinarias, necesiten recibir un tipo
de enseñanza o formación especial que les ayude a superar su discapacidad. La cuantía anual
de ese subsidio por cada hijo con discapacidad será equivalente al 100% delos gastos de
educación que efectivamente se hayan efectuado, hasta el monto máximo aprobado por la
Asamblea General.
e) El Secretario General podrá decidir en cada caso si el subsidio de educación se hará
extensivo a los hijos adoptivos y a los hijastros.
Salarios
Los sueldos de los funcionarios y aquellos de sus emolumentos que se calculan sobre la base
del sueldo, con excepción de los ajustes por lugar de destino oficial, estarán sujetos a una
contribución conforme a la escala y en las condiciones que se especifican a continuación, con
la salvedad de que el Secretario General, cuando lo juzgue conveniente, podrá exonerar de
dicha contribución los sueldos y emolumentos del personal remunerado con arreglo a las
escalas vigentes en la localidad.
32
Incrementos periódicos de sueldos
a) Para la concesión de los incrementos periódicos de sueldos, y a menos que el Secretario

General decida otra cosa en un caso particular, se considerará que han prestado servicios
satisfactorios los funcionarios cuyo trabajo y cuya conducta en el puesto al que estén
asignados hayan sido juzgados satisfactorios por sus superiores.
b) Los incrementos periódicos de sueldos o salarios serán pagaderos a partir del primer día del
período de paga en el que el funcionario haya cumplido el período de servicios requerido; sin
embargo, este último período podrá acortarse para satisfacer los requisitos exigidos.
Asimismo, el funcionario que se reintegre al servicio después de una licencia sin sueldo solo
tendrá derecho a un incremento periódico a partir del primer día del período de paga en que
comience a figurar nuevamente en la nómina de sueldos. Los funcionarios que dejen de
prestar servicios durante el mes en que les habría correspondido normalmente un incremento
periódico de sueldo no tendrán derecho a dicho incremento.
c) Si un funcionario con servicios satisfactorios es cambiado a un nivel inferior de la escala de
sueldos, se reconocerá el período de servicios transcurrido desde el último incremento
periódico de sueldo para determinar la fecha en que tendrá derecho al próximo incremento en
el nuevo nivel. Si un funcionario cuyos servicios no han sido satisfactorios es cambiado a un
nivel inferior de la escala de sueldos, su derecho a un incremento periódico de sueldo en el
nuevo nivel dependerá de que sus servicios sean satisfactorios en el nuevo nivel.
Política de sueldos
En el momento de su nombramiento, se asignará al funcionario el sueldo correspondiente al

primer escalón del nivel de su puesto, a menos que el Secretario General decida otra cosa.
Cuando un funcionario con nombramiento de plazo fijo o continuo reciba un ascenso, se le
asignará, dentro de la categoría a la que haya sido ascendido, al escalón más bajo que
represente un aumento de sueldo neto básico equivalente por lo menos a la suma que habría
percibido con la concesión de dos escalones en la categoría inferior.
Remuneración pensionable
a) La definición de remuneración pensionable figura en el art. 54 de los Estatutos de la Caja

Común de Pensiones del Personal de las Naciones Unidas.
b) La remuneración pensionable de los funcionarios del Cuadro del Servicio Móvil se
establecerá de la misma manera que la del personal del Cuadro Orgánico y categorías
superiores.
c) Cuando el ascenso de un funcionario del Cuadro de Servicios Generales y cuadros conexos
al Cuadro Orgánico vaya a originar una reducción de la remuneración pensionable que se usa
para calcular la remuneración media final, se mantendrá el nivel de remuneración pensionable
alcanzado antes del ascenso hasta que sea sobrepasado por el nivel correspondiente a la
categoría y escalón del funcionario en el Cuadro Orgánico.
Las aportaciones que deban pagarse de conformidad con el art. 25 de los Estatutos de la Caja
Común de Pensiones del Personal de las Naciones Unidas se basarán en la mayor de las dos
cantidades siguientes:
La remuneración pensionable del funcionario utilizada para determinar tales aportaciones en
el momento del ascenso; o
La remuneración pensionable correspondiente a la categoría y escalón del funcionario en el
cuadro orgánico.
33
Prestaciones familiares
A los efectos del Estatuto y el Reglamento del Personal:

Se entiende por cónyuge a cargo el cónyuge cuyos ingresos procedentes del ejercicio de una
ocupación no pasen del escalón inicial más bajo de la escala de sueldos brutos del Cuadro de
Servicios Generales de las Naciones Unidas vigente al 1 de enero del año de que se trate para
el lugar de destino en el país donde trabaje el cónyuge. En el caso de los funcionarios del
Cuadro Orgánico y categorías superiores y del Cuadro del Servicio Móvil, el monto
correspondiente al escalón inicial no podrá ser inferior, en ningún lugar de destino, al
equivalente del escalón inicial más bajo vigente en la base del régimen de sueldos (G-2,
escalón I, para Nueva York);
Se entenderá por hijo cualquiera de las personas siguientes de cuyo sustento se encargue el
funcionario de manera principal y continua:
El hijo propio o el hijo legalmente adoptado de un funcionario;
El hijastro de un funcionario, si reside con él;
El hijo que no pueda ser legalmente adoptado, si está bajo la responsabilidad legal del
funcionario y reside con él;
Se entenderá por hijo a cargo el hijo de cuyo sustento se encargue el funcionario de manera
principal y continua y que se encuentre en alguna de las situaciones siguientes:
Sea menor de 18 años;
Tenga una edad comprendida entre 18 y 21 años y asista a tiempo completo a una universidad
o institución equivalente, en cuyo caso no será aplicable el requisito de que el hijo resida con
el funcionario;
Tenga, independientemente de su edad, una discapacidad que le impida, de modo permanente
o por un período previsto de larga duración, desempeñar un empleo sustancialmente
remunerado;
El funcionario que solicite el reconocimiento de un hijo a cargo deberá certificar que se
encarga de su sustento de manera principal y continua. Esta certificación deberá ir
acompañada de los documentos probatorios que el Secretario General considere suficientes.
Prima de idiomas
Los funcionarios del Cuadro de Servicios Generales, el Servicio de Seguridad y el Cuadro de

Artes y Oficios, así como los del Cuadro del Servicio Móvil hasta la categoría FS-5 inclusive,
con nombramientos de plazo fijo o continuos, tendrán derecho a percibir una prima de
idiomas pensionable, con las tasas y en las condiciones que determine el Secretario General,
siempre que hayan demostrado competencia en dos idiomas oficiales de las Naciones Unidas,
como se indica a continuación:
Si la lengua materna del funcionario es uno de los idiomas oficiales delas Naciones Unidas,
este deberá aprobar el examen preceptivo en cualquier otro idioma oficial de las Naciones
Unidas, que puede ser aquel en el cual se le exige competencia a los efectos de su
nombramiento;
Si la lengua materna del funcionario no es uno de los idiomas oficiales delas Naciones
Unidas, este deberá aprobar el examen preceptivo en cualquier idioma oficial de las Naciones
Unidas que no sea aquel en el cual se le exige competencia a los efectos de su nombramiento;
Los funcionarios que ya perciban una prima de idiomas tendrán derecho a percibir una
segunda prima de idiomas pensionable, de una cuantía equivalente a la mitad de la primera,
siempre que hayan demostrado competencia aprobando el examen preceptivo en un tercer
idioma oficial.
34
La prima de idiomas se tendrá en cuenta al calcular las aportaciones a la Caja Común de
Pensiones del Personal de las Naciones Unidas, las primas del seguro médico y del seguro
colectivo de vida, la remuneración de las horas extraordinarias, el plus por trabajo nocturno y
los pagos e indemnizaciones por separación del servicio.
Subsidio de educación
Para los fines de la presente regla se entiende:

Por ―hijo‖ se entenderá el hijo de un funcionario de quien depende para su sustento de manera
principal y continua;
Por ―hijo con discapacidad‖ se entenderá el que, por razones de discapacidad física o mental,
no pueda asistir a una institución docente ordinaria y, por lo tanto, necesite recibir un tipo de
enseñanza o formación especial que lo prepare para su plena integración en la sociedad o que,
aunque asista a una institución docente ordinaria.
Prestación adicional por condiciones de vida difíciles en lugares de destino no aptos para
familias
Si un lugar de destino es designado no apto para familias, no se autorizará la presencia de los

familiares a cargo del funcionario en dicho lugar de destino, salvo en casos excepcionales
aprobados por el Secretario General.
Los funcionarios del Cuadro Orgánico y categorías superiores y del Cuadro del Servicio
Móvil, así como los funcionarios del Cuadro de Servicios Generales contratados
internacionalmente según lo dispuesto en la regla 4.5 c),tendrán derecho al pago de una
prestación adicional no pensionable por condiciones de vida difíciles al ser nombrados o
reasignados para prestar servicios en un lugar de destino no apto para familias, salvo en los
casos excepcionales en que el Secretario General apruebe la presencia en dicho lugar de
destino de los familiares a cargo del funcionario.
Deberes, obligaciones y prerrogativas
Condición de funcionario
Los miembros del personal son funcionarios públicos internacionales. Sus responsabilidades
como funcionarios no son de orden nacional, sino exclusivamente de orden internacional.
Los funcionarios deberán hacer la siguiente declaración escrita en presencia del Secretario
General o de su representante autorizado:
―Declaro y prometo solemnemente estar dispuesto a ejercer con toda lealtad, discreción y
conciencia las funciones a mí confiadas como funcionario público internacional de las
Naciones Unidas, desempeñar esas funciones y regular mi conducta teniendo en cuenta
solamente los intereses de las Naciones Unidas, y no solicitar ni aceptar instrucciones, con
respecto al cumplimiento de mis deberes, de ningún gobierno ni de ninguna fuente ajena a la
Organización. Declaro y prometo solemnemente, asimismo, estar dispuesto a respetarlas
obligaciones que me incumben de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto y el
Reglamento del Personal‖.
El Secretario General velará por el respeto de los derechos y el cumplimiento de los deberes
de los funcionarios establecidos en la Carta y en el Estatuto y el Reglamento del Personal, así
como en las resoluciones y decisiones pertinentes de la Asamblea General.
35
El Secretario General procurará que la consideración primordial al determinar las condiciones
de servicio sea la necesidad de asegurar el más alto grado de eficiencia, competencia e
integridad.
El Estatuto del Personal es aplicable a los funcionarios de todos los niveles, inclusive los de
los órganos que se financian por separado, con nombramientos concertados en virtud del
Reglamento del Personal.
Las prerrogativas e inmunidades de que disfrutan las Naciones Unidas en virtud del Art. 105
de la Carta se confieren en beneficio de la Organización.
Esas prerrogativas e inmunidades no eximen a los funcionarios de la observancia delas leyes y
ordenanzas de policía del Estado en que se encuentren ni del cumplimiento de sus
obligaciones como particulares. En todos los casos en que se plantee una cuestión relativa a la
aplicación de esas prerrogativas e inmunidades, los funcionarios interesados deberán informar
inmediatamente de ello al Secretario General, que es la única persona que podrá decidir si
existen esas prerrogativas e inmunidades y si procede renunciar a ellas de conformidad con
los instrumentos pertinentes.
Derechos y obligaciones fundamentales del personal
Valores básicos
Los funcionarios deberán defender y respetar los principios establecidos en la Carta, en

particular la fe en los derechos humanos fundamentales, en la dignidad y el valor de las
personas y en la igualdad de derechos del hombre y la mujer. Por consiguiente, los
funcionarios respetarán todas las culturas, no discriminarán a ninguna persona ni grupo de
personas y no utilizarán de forma indebida las atribuciones y la autoridad que se les hayan
conferido.
Los funcionarios deberán demostrar el más alto grado de eficiencia, competencia e integridad.
El concepto de integridad abarca, entre otras cosas, la probidad, la imparcialidad, la rectitud,
la honradez y la lealtad en todas las cuestiones relacionadas con su trabajo y su condición.
Derechos y obligaciones generales
Los funcionarios están sometidos a la autoridad del Secretario General, quien podrá asignarlos
a cualquiera de las actividades u oficinas de las Naciones Unidas. Al ejercer esta autoridad, el
Secretario General deberá asegurarse, habida cuenta de las circunstancias, de que se adopten
todas las medidas necesarias para velar por la seguridad del personal que desempeñe las
funciones que se le hayan confiado.
En el cumplimiento de sus deberes, los funcionarios no solicitarán ni aceptarán instrucciones
de ningún gobierno ni de ninguna fuente ajena a la Organización.
Al aceptar su nombramiento, los funcionarios se comprometen a desempeñar sus funciones y
a regular su conducta teniendo en cuenta solamente los intereses de las Naciones Unidas. La
lealtad a los objetivos, principios y propósitos de las Naciones Unidas, de conformidad con
las disposiciones de la Carta, es una obligación fundamental de todos los funcionarios en
virtud de su condición de funcionarios públicos internacionales.
Si bien las opiniones y convicciones personales de los funcionarios, incluidas las de orden
político y religioso, son inviolables, los funcionarios deberán asegurarse de que esas
opiniones y convicciones no menoscaben sus deberes oficiales ni los intereses de las Naciones
Unidas. En todo momento se comportarán de una forma acorde con su condición de
funcionarios públicos internacionales y no realizarán actividades incompatibles con el fiel
desempeño de sus funciones en las Naciones Unidas. Evitarán todo acto y, en especial, toda
36
declaración pública que pueda desprestigiar su condición de funcionarios públicos
internacionales o que sea incompatible con la integridad, la independencia y la imparcialidad
requeridas portal condición.
Los funcionarios no aprovecharán sus cargos ni los conocimientos adquiridos en el
desempeño de sus funciones oficiales para obtener beneficios personales, sean financieros o
de otro tipo, ni para beneficiar a terceros, como familiares, amigos y personas a quienes
deseen favorecer. Tampoco utilizarán su cargo por motivos personales para perjudicar a
quienes no disfruten de su favor.
Los funcionarios podrán ejercer el derecho de sufragio, pero se asegurarán de que su
participación en cualquier actividad política sea compatible con la independencia y la
imparcialidad que les exige su condición de funcionarios públicos internacionales y no las
menoscabe.
Los funcionarios deberán observar la mayor discreción con respecto a todos los asuntos
oficiales. Se abstendrán de comunicar a cualquier gobierno, entidad, persona u otra fuente
toda información que conozcan por razón de su cargo oficial y que sepan o debieran saber que
no se ha hecho pública, excepto en el desempeño de sus funciones o cuando los autorice para
ello el Secretario General.
Estas obligaciones no se extinguen con motivo de la separación del servicio.
Honores, obsequios o remuneraciones
Los funcionarios no podrán aceptar honores, condecoraciones, favores, obsequios ni

remuneración de ningún gobierno.
Si el rechazo de honores, condecoraciones, favores u obsequios no previstos de un gobierno
pudiera poner a la Organización en una situación embarazosa, los funcionarios podrán recibir
esa muestra de reconocimiento en nombre de la Organización, tras lo cual informarán de ello
al Secretario General y se la entregarán; el Secretario General la conservará para la
Organización o adoptará las disposiciones necesarias para que se utilice en beneficio de la
Organización o se destine a fines caritativos.
Los funcionarios no podrán aceptar honores, condecoraciones, favores, obsequios ni
remuneración de ninguna fuente no gubernamental sin obtener previamente la aprobación del
Secretario General.
Conflicto de intereses
Se produce un conflicto de intereses cuando, por acción u omisión, los intereses personales de
un funcionario interfieren con el desempeño de sus tareas y funciones oficiales o con la
integridad, la independencia y la imparcialidad que exige su condición de funcionario público
internacional. Cuando surja un conflicto de intereses efectivo o posible, éste deberá ser
comunicado por el funcionario al jefe de su oficina, mitigado por la Organización y resuelto a
favor de los intereses de la Organización34.
Todos los funcionarios de categoría D-1 y superior deberán presentar al ser nombrados, y
periódicamente según lo determine el Secretario General, declaraciones de situación
financiera respecto de sí mismos, de su cónyuge y de sus hijos a cargo, y prestar, cuando se
les solicite, asistencia al Secretario General para verificar la exactitud de la información
presentada. Las declaraciones de situación financiera deberán certificar que los bienes y
actividades económicas de los funcionarios, sus cónyuges y sus hijos a cargo no plantean un
conflicto de intereses con sus deberes oficiales o los intereses de las Naciones Unidas. Las
34
Cfr. BAUZÁ MARTORELL, F.J. La desadministración pública. Marcial Pons, Madrid, 2001, verbatim.
37
declaraciones de situación financiera tendrán carácter confidencial y solo se utilizarán, según
lo disponga el Secretario General, para tomar determinaciones con arreglo al párrafo m) de la
cláusula 1.2 del Estatuto del Personal. El Secretario General podrá exigir que otros
funcionarios presenten declaraciones de su situación financiera si lo considera necesario en
interés de la Organización.
Empleo y actividades fuera de la Organización
Los funcionarios no ejercerán ninguna profesión ni ocuparán ningún puesto fuera de la

Organización, tenga o no carácter remunerado, sin la aprobación del Secretario General.
El Secretario General podrá autorizar a los funcionarios para que ejerzan una profesión u
ocupen un puesto fuera de la Organización, de carácter remunerado o no remunerado, si:
La profesión o el empleo fuera de la Organización no es incompatible con las funciones
oficiales del funcionario ni con su condición de funcionario público internacional;
La profesión o el empleo fuera de la Organización no menoscaba los intereses de las Naciones
Unidas; y
La profesión o el empleo fuera de la Organización están autorizados por las leyes vigentes en
el lugar de destino o donde se ejerza la profesión o se ocupe el empleo.
Uso de bienes y activos
Los funcionarios utilizarán los bienes y activos de la Organización exclusivamente para fines
oficiales, tomando los debidos recaudos.
Los funcionarios deberán responder a todas las solicitudes de información formuladas por los
funcionarios y otros miembros del personal de la Organización autorizados para investigar
posibles casos de malversación de fondos, derroche o uso indebido.
Actuación profesional
Los funcionarios son responsables ante el Secretario General del debido desempeño de sus
funciones. Los funcionarios deberán demostrar el más alto grado de eficiencia, competencia e
integridad en el desempeño de sus funciones. Su actuación profesional se evaluará
periódicamente para comprobar si se cumplen o no los requisitos a ese respecto.
Los funcionarios estarán en todo momento a disposición del Secretario General para
desempeñar funciones oficiales. El Secretario General establecerá una semana normal de
trabajo y fijará los feriados oficiales para cada lugar de destino.
Los funcionarios estarán en todo momento a disposición del Secretario General para
desempeñar funciones oficiales. El Secretario General establecerá una semana normal de
trabajo y fijará los feriados oficiales para cada lugar de destino.
El Secretario General podrá establecer las excepciones a esta regla que exijan las necesidades
del servicio y los funcionarios deberán trabajar más horas que las previstas en el horario
normal cada vez que se les pida que lo hagan.
La función pública militar
España
―Para entender correctamente la función pública militar es inevitable tratar antes la naturaleza
jurídica de las Fuerzas Armadas (FAS) y su caracterización. Sobre este punto es, quizá, donde
se han detenido más los autores. Administrativistas y, posteriormente, constitucionalistas han
38
discutido duramente en torno a la caracterización jurídica de las FAS‖ (NEVADO-
BATALLA)35.
En la relación jurídica de militarización profesional y su correlativa de mando militar, se trata,

en primer lugar, de una visión conjunta de la defensa como realidad con un alto componente
jurídico. Y, en segundo lugar, se distinguir específicamente el régimen estatutario de los
militares profesionales de carrera en España, incidiendo particularmente en su potestad de
mando y disciplinaria.
―El concepto de Ejército y Fuerzas Armadas, así como de su caracterización jurídica, apunta a
una Institución en sentido sociológico y a una Administración en sentido jurídico. El fin, las
funciones y las misiones de las FAS, es decir, el marco de actuación de las mismas, y el
marco organizativo: la estructura defensiva y la organización concreta del Ejército de Tierra
se reflejan en los de Mar y Aire. Y en cuanto al régimen del militar individual se señalan las
ideas generales y las notas definidoras del ser del Ejército (disciplina, jerarquía y unidad) y se
desarrolla el régimen funcionarial según el modelo relacional. Ello permite examinar todos los
aspectos: los meramente jurídico-administrativos, los propiamente militares y, también los
específicos de su condición de guerrero. Y finalmente se examinan las potestades del militar
de carrera: la de mando y la disciplinaria. Es una relación interna y específica con un mando
jurídico muy peculiar, pues se mezcla el régimen administrativo con el técnico-bélico‖ (ALLI
TURRILLAS)36.
―No es el momento para hacer un resumen en un punto en el que hay tantos extremos
implicados. La historia de España a lo largo del siglo XIX y el pasado siglo XX; la actuación
de algunos generales en diversos ―pronunciamientos‖; la misión de orden público
encomendada a las FAS o a modos militares [tal y como ha puesto de relieve M. Ballbé,
Orden público y militarismo en la España constitucional (1812-1983), Alianza, Madrid,
1983]; y el papel del emérito Rey Juan Carlos en la transición y su actual posición de ―mando
supremo de las FAS‖ (art. 62 h) de la Constitución, son factores que influyen, y no poco, en el
actual ser de las FAS. Dos posturas, básicamente, se enfrentan: la administrativista (las FAS
son una Administración y nada más, por mor de la dirección que sobre las mismas ostenta el
gobierno ex art. 97 CE); y la institucionalista (las FAS son ―algo más‖ —en decir de Herrero
de Miñón durante los debates constitucionales sobre el art. 8 de la Constitución—: una
―institución‖, quizá protegida por esa difusa figura que es la ―garantía institucional‖).
Primeras espadas de la doctrina han participado en esta polémica, agudizada desde la vigencia
de la Constitución‖ (ALLI TURRILLAS en recensión de NEVADO-BATALLA)37.
―Sobre ella solo cabe ceñirse a lo que, premonitoriamente —pues lo expresó existiendo una
situación jurídico-política sensiblemente diferente a la actual—, dijo en 1965 Aurelio Guaita:
―Administración militar es, en sentido objetivo, el sector de la actividad administrativa que
provee a la seguridad y defensa exterior e interior del Estado; subjetivamente, el conjunto de
órganos e instituciones armadas a las que el Estado encomienda la realización de aquella
defensa‖, siendo lo que él denomina una ―Administración especial‖ en razón de sus fines y
medios. Y esta tesis de caracterización jurídico-administrativa ha quedado ciertamente
35
Vid. NEVADO-BATALLA MORENO, P.T. La función pública militar (régimen jurídico del personal militar
profesional). Marcial Pons, Madrid, 1997, verbatim.
36
Vid ALLI TURRILLAS, J.C. El soldado profesional: estudio de su estatuto jurídico. Thomson Reuters-
Aranzadi, Madrid, 2003, p. 48.
37
Vid. ALLI TURRILLAS, J.C. Recensión de NEVADO-BATALLA MORENO, P.T. La función pública militar
(régimen jurídico del personal militar profesional). Marcial Pons, Madrid, 1997.
39
demostrada con gran amplitud de argumentos por F. López Ramón (La caracterización
jurídica de las FAS) y, en menor medida, por Blanco Valdés (La ordenación constitucional de
la defensa). Una única objeción que a mí mismo me planteo: la caracterización jurídica como
Administración no acaba de explicar muchas singularidades de su ser; y estas peculiaridades
sólo pueden entenderse partiendo de que el Derecho acoge y da marco jurídico a una
institución ―social‖ muy antigua y repleta de caracteres propios que se dirigen a cumplir un
peculiar fin: la guerra. Esta, en palabras de Schmitt, es un ―factum brutum sin justificación
racional‖ o, para Clausewitz ―un acto de violencia extrema con el fin de someter al contrario a
nuestra voluntad‖, bien sea disuadiendo de su ejecución, bien acometiendo el combate ―con
inquebrantable voluntad de vencer‖ (art. 6 ROFAS). En definitiva lo más parecido a un estado
de necesidad total. Ello da a las FAS un carácter de institución social. Pudiéndose decir, por
tanto, que la sociológicamente institución militar es jurídicamente una Administración
especial‖ (ALLI TURRILLAS)38.
―No hay constancia histórica de ejércitos de mujeres, ni de unidades militares de mediano y

gran tamaño formadas íntegramente por mujeres. Esto no quiere decir, que hayan existido
sonoros y ejemplificantes casos de mujeres-guerreras o mujeres-soldados. Los hay y muchos,
pero no constituyen una historia de la guerra, que la han conformado, principalmente, los
hombres y esta les ha conformado a ellos; en un complejo ―círculo‖ de relaciones cruzadas
(¿hace la guerra al hombre o el hombre a la guerra?). Tampoco estoy hablando de ejemplos de
unidades enteramente femeninas en cuerpos auxiliares, que sí han existido. Pensemos, pues,
en algunos y célebres casos aislados: Catalina de Aragón (siglo XIX), Juana de Arco (siglo
XIV), la célebre monja-alférez, Cristina de Suecia, por ejemplo. Pero también en grupos de
soldados femeninos, como las combatientes en la revolución francesa y de la guerra de
independencia americana, las milicianas republicanas, las tiradoras y tanquistas de las
divisiones de la guardia soviéticas o las primeras soldados del Hagganah israelí. No hace
falta, por ser de todos conocidos, exponer los numerosos ejemplos de servicios de asistencia,
apoyo o logística militar: enfermeras, cuerpos auxiliares, intendencia, enlace y
comunicaciones, etc. Servicios que se extendieron durante la sangría de la II Guerra Mundial,
hasta alcanzar cifras impresionantes‖ (ALLI TURRILLAS)39.
―La incorporación de la mujer se ha configurado como un rasgo claramente distintivo de las

Fuerzas Armadas de la España del siglo XXI, diferenciándolas de su tradicional configuración
exclusivamente masculina. Mucho se ha avanzado desde que la mujer se incorporó a nuestros
Ejércitos. En 1991 eran tan solo un 0,1 del total y desde entonces hasta hoy su presencia se ha
consolidado siendo en la actualidad el 12,3% de los efectivos y en base a sus méritos y
capacidad de liderazgo. El máximo empleo alcanzado hasta el momento es el de Coronel. Hoy
podemos afirmar que nuestro país es uno de los que cuentan con mayor número de mujeres
militares de la UE‖ (ALLI TURRILLAS)40.
El proceso de incorporación se ha llevado a cabo de manera decidida, progresivamente en el

tiempo y escalonado, en un escenario temporal consecuente con las necesidades de nuestras
Fuerzas Armadas.
La publicación del Real Decreto-Ley 1/1988 reguló la incorporación de la mujer a las Fuerzas
Armadas, pudiendo acceder a veinticuatro Cuerpos y Escalas de los tres Ejércitos en igualdad
38
Vid. ALLI TURRILLAS, J.C. Recensión de NEVADO-BATALLA MORENO, P.T. La función pública
militar (régimen jurídico del personal militar profesional). Marcial Pons, Madrid, 1997.
39
Vid. ALLI TURRILLAS, J.C., 2005, pp. 82 y ss.
40
Cfr. ALLI TURRILLAS, J.C., 2005, pp. 102 y ss.
40
de condiciones que el varón. Ninguno de estos Cuerpos ni Escala era específicamente
femenino, ni tenían tropa. Eran Cuerpos y Escalas que la Ley 17/1989 denominó más tarde
Cuerpos Comunes.
Algunos años más tarde de la publicación de la Ley 17/1989, el Real Decreto 984/1992
aprobó el Reglamento de Tropa y Marinería profesionales de las Fuerzas Armadas, que en su
art. 25 establece: El personal femenino de tropa y marinería profesionales podrá optar a todos
los destinos de su empleo militar excepto los de tipo táctico u operativo en unidades de la
Legión, de operaciones especiales, paracaidistas y cazadores paracaidistas. Tampoco podrán
formar parte de las fuerzas de desembarco, de las dotaciones de submarinos ni de buques
menores en los que sus condiciones estructurales no permitan el alojamiento en condiciones
adecuadas.
La integración absoluta de la mujer a las FAS quedó completada con la Ley 17/1999, de 18 de
mayo, de Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas, de la que surge el Real Decreto
66/2000, de 21 de enero, por el que se modifican las condiciones de acceso a Militar
Profesional de Tropa y Marinería de las Fuerzas Armadas, ampliando su incorporación a
todos los cuerpos y escalas de los tres ejércitos, adecuándose así a lo establecido en dicha
Ley, que preveía la plena integración de la mujer en un plano de igualdad con los sistemas de
incorporación de los hombres. Establecidas las bases legales, comenzaron las incorporaciones
y, en primer lugar, la mujer eligió los Cuerpos Comunes -Intervención, Jurídico, Músicas
Militares y Sanidad-.
Finalmente, ―tras la aprobación en Consejo de Ministros del Real Decreto 66/2000, de 21 de

enero, se publicó la primera convocatoria sin distinción de cuerpos ni escalas, incorporándose
en el mes de marzo, por primera vez en la Legión, dos mujeres, Dª María Pilar Galdón y Dª
Nuria Albiñana, son las primeras Damas Legionarias. También se han incorporado ya, por
primera vez, mujeres a la II Bandera de la Brigada Paracaidista y a Operaciones Especiales‖
(PORDOMINGO)41.
UE
La Fuerzas Armadas de la UE comprenden las diversas fuerzas armadas nacionales de los 28

Estados de la Unión, ya que el ámbito de la política de defensa se ha mantenido básicamente
en el ámbito de los estados-nación. La integración europea sin embargo, se ha profundizado
en este campo en los últimos años, con la elaboración de una rama de Política Común de
Seguridad y Defensa (PCSD) para la Política exterior y de seguridad común de la UE (PESC),
así como la creación de las distintas fuerzas internacionales en torno a la defensa de la UE. La
principal alianza militar en Europa sigue siendo la OTAN, que incluye 21 de los estados
miembros de la UE, así como otros terceros países europeos, Estados Unidos y Canadá.
A pesar de los avances hechos en política europea de defensa y seguridad, sigue sin existir un
ejército puramente europeo. Esto es, una fuerza militar apoyada y financiada por los Estados
miembros de la UE, y que actuaría directamente bajo las directrices de la UE. La discusión y
41
Vid. PORDOMINGO ESTEBAN, Mercedes. La mujer en las Fuerzas Armadas españolas.
https://politica.elpais.com/politica/2016/08/13/actualidad/1471104656_794304.html
41
creación de una armada europea ha sido siempre un tema de difícil discusión, principalmente,
por la existencia de otros cuerpos de seguridad dependientes de los estados-nación o de
organismos internacionales, como es el caso de la OTAN. Otro aspecto de difícil debate lo
constituye el propio papel que jugaría la armada europea: ¿su objetivo se centraría en el
mantenimiento de la paz o también serviría para ofrecer ayuda humanitaria después de
desastres naturales y hambrunas? Y, además de todo ello, una cuestión que queda sin resolver
es quien y como lideraría dicho cuerpo.
A pesar de la falta de claridad, los federalistas europeos apoyan su creación. Según este
movimiento, Europa debería detentar su propio ejército para aprovechar la oportunidad de
aumentar el valor añadido en su defensa y, sobre todo, garantizar la autonomía estratégica de
Europa. Por otro lado, además de permitir una reducción en gastos en defensa, mediante la
puesta en común de consumos militares, esta iniciativa estaría a disposición permanente de las
Naciones Unidas y, por lo tanto, permitiría acceder a un asiento permanente en el Consejo de
Seguridad de la ONU.
Estructuras administrativas de PESC-PESD: Administración político-militar de la UE42
Aunque las estructuras administrativas de ejecución de la PESC y de las PESD se han

distribuido entre el Consejo, donde fueron implantadas, y el nuevo Servicio Europeo de
Acción Exterior, vamos a tratarlas todas a continuación, para exponer de forma coherente y
conjunta la organización administrativa establecida al servicio de ambas Políticas, sin
perjuicio de la aclaración formal de su adscripción actual.
Órganos político-administrativos
1. Comité Político y de Seguridad
Heredero y superviviente de la Cooperación Política Europea –no en vano nació en los

albores de la misma, en 1970 con el Informe DAVIGNON–, el Consejo cuenta con un órgano
específico en los asuntos relativos a la política exterior y de seguridad. Es el Comité Político,
cuya inserción en la estructura del Consejo no deja de plantear dificultades por la exclusividad
con que entiende sus funciones, o mejor dicho, su objeto, cosa que no cuadra con la ya
mencionada universalidad de objeto del COREPER. De hecho, el Comité Político gusta de
pasar directamente sus dictámenes al Consejo.
Originariamente recibió la denominación de Comité Político, pero la configuración progresiva

de la política de seguridad y defensa determinó que el Tratado de Niza lo constitucionalizase
como Comité Político y de Seguridad, resaltando su papel crucial en el seno de las dos
dimensiones del segundo pilar: política exterior y de seguridad común (PESC) y política
europea de seguridad y de defensa (PESD).
El Comité Político y de Seguridad fue creado en 2001 como la formación permanente del
Comité del art. 38 del Tratado de la UE, formación integrada por los representantes ad hoc en
Bruselas de los Estados miembros, estando presidido por un representante del Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (art. 19.4
RIConsejo).
42
Vid. FUENTETAJA PASTOR, Jesús Ángel. Derecho administrativo europeo. Civitas Thomson Reuters,
Madrid, 2016.
42
Las funciones del Comité Político y de Seguridad están expresadas en el art. 38 del TUE. En
primer lugar, el seguimiento de la situación internacional en los ámbitos concernientes a la
política exterior y de seguridad común. En segundo lugar, la contribución a la definición de
dicha política mediante dictámenes dirigidos al Consejo, bien a instancia de éste o del Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, bien por propia
iniciativa. En tercer lugar, la supervisión de la ejecución de las políticas acordadas, sin
perjuicio de las competencias del Alto Representante. Y en cuarto lugar, el ejercicio del
control político y de la dirección estratégica de las operaciones de gestión de crisis, bajo la
responsabilidad del Consejo y del Alto Representante.
Como puede apreciarse, son tareas fundamentalmente consultivas, aunque excepcionalmente

pueda recibir, por delegación del Consejo y en razón de las circunstancias, poderes decisorios
de gestión importantes a la hora de dirigir operaciones civiles y militares de la UE, como es el
caso de nombramientos, de gestión financiera de las operaciones o de la estructura de mando
y del plan de operaciones de una misión.
2. Representantes especiales (PESC)
Conforme al art. 33 del TUE, « a propuesta del Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad, el Consejo podrá designar un representante especial
provisto de un mandato en relación con cuestiones políticas concretas. El representante
especial ejercerá su mandato bajo la autoridad del Alto Representante. ». Anteriormente el
nombramiento de un representante especial se hacía por unanimidad, aunque el Tratado de
Niza introdujo en este aspecto la mayoría cualificada y así figura actualmente en el art. 31.2
del TUE. Se consagró así en el Tratado una práctica a la que el Consejo recurrió a principios
de los años noventa en el marco del conflicto de los Balcanes. La eficacia de esta figura
depende de la personalidad elegida, de la continuidad del mandato independientemente de la
rotación presidencial y de su responsabilidad exclusiva ante el Consejo. Finalmente, el 30 de
marzo de 2000 el Consejo adoptó directrices relativas al procedimiento de designación de los
representantes especiales de la UE (REUE) y al régimen administrativo que les afecta. En el
desempeño de sus funciones, el Representante Especial deberá consultar a la Presidencia (hoy
día, del Consejo Europeo) y al Alto Representante y asociar a la Comisión. El Representante
Especial formará un equipo administrativo que le ayude en la Representación Especial.
Se establece, claramente, que el Representante Especial dependerá directamente del Alto
Representante. Ante éste responderá de los gastos administrativos ocasionados por sus
actividades, mientras que en el caso de los gastos operativos, éstos serán objeto de un contrato
entre el Representante Especial y la Comisión, que es la Institución competente en este
aspecto. En todo caso, la responsabilidad política se fija, como no podía ser de otra manera,
ante el Consejo, a quien presentará periódicamente informes (remitidos también a la
Comisión), por propia iniciativa o cuando así lo solicite al Consejo a través del Alto
Representante. Por lo demás, el Consejo, en cada nombramiento, suele también señalar el
ámbito de su mandato y los objetivos a perseguir.
Órganos militares
La progresiva configuración y consolidación de la Política Europea de Seguridad y Defensa

ha obligado a establecer en el seno del Consejo y del Servicio Europeo de Acción Exterior
una serie de órganos administrativos que se encuentran específicamente al servicio de aquella.
Estas estructuras específicamente militares se encuentran, evidentemente, al servicio de los
43
órganos de dirección política y administrativa de la Secretaría General del Consejo (Comité
Político y de Seguridad) y del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad.
Esta estructura orgánica militar ha sido tomada de la que en la década de los noventa se
implantó en el seno de la UEO cuando el Tratado de la UE definió a esta organización como
instrumento operativo de la UE. La decisión definitiva la adoptó el Consejo Europeo de Niza
(2000) que, además de alumbrar con nuevo contenido el Comité Político y de Seguridad con
competencias tanto en el ámbito PESC como en el de la PESD, estableció la creación a lo
largo del 2001 del Comité Militar de la UE y el Estado Mayor de la UE, desdoblando así en
dos órganos el inicial Órgano militar provisional, en funciones desde el 1 de marzo de 2000,
asistido por expertos militares destinados en comisión de servicio por los Estados miembros
en la Secretaría General del Consejo. Su creación y puesta en funcionamiento tuvo lugar en el
2001. Finalmente, se han creado, bajo la forma de Agencias europeas, tres órganos con una
función especializada, como son el Instituto de Estudios de Seguridad de la UE, el Centro de
Satélites de la UE y la Agencia Europea de Defensa.
Comité Militar
El Comité Militar de la UE es el órgano militar más elevado que se establece en el seno del
Consejo. Fue creado por la Decisión (2001/79/PESC) del Consejo, de 22 de enero de 2001 y
es operativo desde el 9 de abril de ese mismo año. Está integrado por los Jefes de Estado
Mayor de la Defensa de los Estados miembros (JEMAD), aunque normalmente –salvo cuando
sea necesario– celebrará reuniones integrado por los delegados militares en Bruselas
(REPMIL).
Básicamente, el Comité Militar emite dictámenes militares y formula recomendaciones

destinadas al Comité Político y de Seguridad, al tiempo que dicta directivas militares al
Estado Mayor de la UE. Ejerce, por tanto, la dirección militar de todas las actividades
militares en el marco de la UE a cualquier nivel. La importancia de este órgano queda de
manifiesto por la posibilidad de que el Presidente del Comité Militar asista a las sesiones del
Consejo cuando deban adoptarse decisiones con implicaciones en el ámbito de la defensa.
Los dictámenes y recomendaciones destinados al Comité Político y de Seguridad y de

Seguridad pueden ser emitidos a instancia de éste o por propia iniciativa, especialmente para
los aspectos siguientes: desarrollo del concepto general de gestión de crisis en su faceta
militar; aspectos militares ligados al control político y a la dirección estratégica de las
operaciones y situaciones de gestión de crisis; evaluar riesgos de crisis potenciales; dimensión
militar de una situación de crisis y sus implicaciones; elaboración, evaluación y reexamen de
los objetivos desde el punto de vista de las capacidades militares; relaciones militares de la
UE con los miembros europeos de la OTAN que no pertenezcan a la UE, los otros candidatos
a la adhesión, otros Estados y otras organizaciones, incluida la OTAN; finalmente, la
estimación del coste financiero de las operaciones y de los ejercicios.
El papel del Comité Militar es muy relevante en las situaciones de crisis puesto que, a
instancias del Comité Político y de Seguridad, remite una directiva inicial al Director General
del Estado Mayor de la UE que sienta las bases y límites dentro de los cuales el Estado Mayor
deberá definir y presentar sus opciones militares estratégicas. Recibidas éstas por el Comité
Militar y tras su evaluación, las transmite al Comité Político y de Seguridad. Será, finalmente,
el Consejo el que decida la opción militar más oportuna, sobre cuya base el Comité Militar
autorizará la elaboración de una directiva inicial de planificación dirigida al Comandante de
operaciones. Asimismo y sobre la base de las correspondientes evaluaciones del Estado
44
Mayor, el Comité Militar dirigirá al Comité Político dictámenes y recomendaciones sobre el
concepto de operaciones y sobre el proyecto de plan de operaciones, que son responsabilidad
del Comandante de operaciones.
El Comité Militar cuenta con un Presidente, que será un oficial de cuatro estrellas y,
preferentemente, un antiguo Jefe del Estado Mayor de los Ejércitos de un Estado miembro. Es
designado por el Consejo, a instancias del Comité Militar en formación de Jefes de Estado
Mayor, por un período, en principio, de tres años (art. 3 Decisión 2001/79/PESC). En su
calidad de portavoz del Comité Militar, por un lado, puede participar en las reuniones del
Comité Político y de Seguridad y asistir a las sesiones del Consejo cuando deban adoptarse
decisiones con incidencia en materia de defensa y, por otro lado, asume la función de
consejero militar del Secretario General/Alto Representante. El Presidente cuenta con una
serie de colaboradores personales y se ve asistido por el Estado Mayor de la UE,
especialmente en lo que se refiere al apoyo administrativo en el seno de la Secretaría General
del Consejo.
Estado Mayor
La creación de un Estado Mayor de la UE fue prevista ya en el Informe de la Presidencia del

Consejo Europeo de Helsinki de 1999, según el cual aquel, «en el seno de las estructuras del
Consejo, pondrá sus competencias militares al servicio de la Política Europea Común de
Seguridad y Defensa, especialmente en lo que se refiere a la dirección de las operaciones
militares de gestión de crisis llevadas a cabo por la UE». Su creación formal la ha llevado a
cabo la Decisión (2001/80/PESC) del Consejo, de 22 de enero de 2001, entrando en funciones
el 11 de junio del mismo año. En la actualidad, se encuentra adscrito al Servicio Europeo de
Acción Exterior.
La misión del Estado Mayor de la UE es, en primer lugar, asegurar la alerta rápida, la
evaluación de las situaciones y la planificación estratégica para las denominadas «misiones de
Petersberg», incluyendo la identificación de las fuerzas europeas nacionales y multinacionales
(cuando se actúe igualmente en coordinación con la OTAN) y, en segundo lugar, la
realización de las políticas y decisiones adoptadas conforme a las directivas emanadas del
Comité Militar, especialmente en caso de situaciones de gestión de crisis (recabar
información, elaborar opciones militares, planificar fuerzas militares, etc.).
En cuanto a su organización, trabaja bajo la dirección militar del Comité Militar, ante quien
responde. El Estado Mayor de la UE se configura como una Dirección General más del
Secretariado General del Consejo, adscrito directamente al Secretario General/Alto
Representante, de ahí que a su frente se encuentre un Director General, oficial de tres
estrellas, que trabajará bajo la dirección del Comité Militar. A su organigrama habitual se
pueden añadir «células de crisis» en caso de situaciones de gestión de crisis o de ejercicios
militares.
Ámbito mundial
La Fuerzas Armadas del ámbito mundial son las fuerzas de Paz de la ONU, popularmente
conocidas como cascos azules debido al color de los mismos, son cuerpos militares
encargados de crear y mantener la paz en áreas de conflictos, monitorizar y observar los
procesos pacíficos y de brindar asistencia a excombatientes en la implementación de tratados
con fines pacíficos. Actúan por mandato directo del Consejo de Seguridad de la ONU y
45
forman parte miembros de las fuerzas armadas y policiales de los países miembros integrantes
de las Naciones Unidas integrando una fuerza multinacional.
Las Fuerzas de mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas tienen la misión de

supervisar el cumplimiento del alto el fuego, desarmar e inmovilizar a los combatientes,
proteger a la población civil, realizar el mantenimiento de la ley, el orden y entrenar una
fuerza local de policía, realizar la limpieza de territorios con minas terrestres y velar por el
desarrollo de la paz y la seguridad en el mundo. Su misión principal es apoyar la solución de
conflictos entre países y entre comunidades dentro de un mismo país.
La función pública religiosa
En la actualidad la función pública religiosa no tiene parangón con la del mundo romano
clásico. ―Cada vez son más frecuentes en España las problemáticas asociadas con la apertura
de nuevos centros de culto, los enterramientos y ritos funerarios de personas de diferentes
religiones, las prácticas religiosas en los centros educativos o de salud, las presencias públicas
de las autoridades o funcionarios en actos de carácter religioso, las demandas provenientes de
cuarteles, hospitales o prisiones sobre el ejercicio o las prácticas religiosas en su interior, el
uso de símbolos religiosos en espacios públicos, la enseñanza religiosa en centros docentes, la
práctica de usos alimentarios de carácter religioso en recintos públicos o la observancia de
días de prefecto distintos al domingo; y a las que las distintas administraciones deben de dar
respuesta o tienen que gestionar de la manera más adecuada posible a fin de evitar conflictos.
En muchas de las ocasiones el problema en la gestión del hecho religioso en España se
encuentra en que la práctica administrativa no resulta concordante con la realidad social. Esta
discordancia crea un vacío a partir del cual las administraciones públicas no saben cómo dar
respuesta a las crecientes demandas sociales provenientes del ejercicio de la libertad religiosa
y cuando lo hacen, en muchas ocasiones lo hacen partiendo de un paradigma no adecuado, lo
que en muchos casos se traduce en dos aptitudes: mantener el sistema heredado –gestionar lo
―católico‖ como hasta ahora- y responder a las nuevas demandas desde el ámbito de la
inmigración, la primera, o adoptar unas soluciones desde la perspectiva de considerar el hecho
religioso como estrictamente privado y, por tanto, ignorando las demandas realizadas en este
sentido, la segunda. Ambas respuestas responden más a la tradición histórica
clericalismo/anticlericalismo, que a una adecuada respuesta partiendo de nuestro sistema
constitucional y, por tanto, desde la normalización del ejercicio del derecho de libertad
religiosa, entendido éste en tanto que integrante del componente de la ciudadanía‖
(CONTRERAS MAZARÍO)43.
―El Derecho eclesiástico del Estado, como conjunto de normas que rigen la presencia de la
religión en el espacio público, ya sea en la perspectiva de los derechos fundamentales de
libertad ideológica y religiosa, ya en el desenvolvimiento social de las organizaciones
religiosas, forma parte del Derecho del Estado, es decir, constituye una parte del
ordenamiento jurídico. Como tal, las fuentes o plataformas de las que surge el Derecho
eclesiástico son las mismas fuentes que las del Derecho general. Las fuentes específicas de
esta rama del ordenamiento se integran en el sistema jurídico porque el Estado les concede
43
Vid. CONTRERAS MAZARÍO, J.M. La gestión pública del hecho religioso en España. Fundación
Alternativas, Madrid, 2013.
46
validez y, por tanto, imperatividad formal y desde entonces se incorporan al ordenamiento
como normas de cumplimiento obligado‖ (VILADRICH BATALLER)44.
―En cuanto a los orígenes modernos de la libertad religiosa, el primer proceso de

formalización de las libertades públicas se produce con las declaraciones americana y
francesa, a finales del siglo XVIII. Al margen de las posibles influencias o prioridades entre
ellas, ambas parten de unos postulados comunes que toman como punto de partida la
autonomía individual, la distinción entre una esfera individual —innata e inalienable— y la
comunidad. Se produce, así, formalmente la ruptura entre individuo y comunidad, en la que el
individuo es titular de unos derechos y libertades, al margen de su condición de miembro de la
comunidad‖ (SOUTO GALVÁN)45.
Al mismo tiempo, tiene lugar la ruptura entre religión y política, Iglesia y Estado, en
definitiva, la sustitución del carácter comunitario e imperativo de las creencias por la
dimensión individual y electiva de las mismas. La religión deja de ser una institución política
para convertirse en una cuestión personal, un derecho inherente a la persona, una libertad de
elección que podrá ejercer individual o colectivamente, sin ninguna coacción exterior.
La primera declaración formal de esta doble dicotomía se encuentra en la Constitución de los

Estados Unidos de América, 1787. La Primera Enmienda prohíbe al Congreso el
establecimiento de una religión y garantiza la libertad religiosa, como se estudiará más
adelante. Las dos cláusulas constitucionales reflejan los dos postulados básicos de la
separación Estado-Iglesia y del reconocimiento de la libertad religiosa. Entre ambas cláusulas
existe una relación de dependencia: la exclusión de las creencias religiosas del contenido
ideológico del Estado es requisito indispensable para el pleno y eficaz reconocimiento de la
libertad religiosa.
―El origen de las libertades en Europa lo encontramos en Francia, la Revolución francesa va a

derogar el Antiguo Régimen y la Asamblea Nacional después de proceder a la derogación de
los derechos feudales y proclamar a Luis XVI regenerador de la libertad francesa, aprobó el
marco ideológico del nuevo Estado francés contenido en la Declaración de Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789. La Declaración tiene pretensiones de validez universal que
le presta el origen natural de los derechos y libertades. Va a reconocer en el art. 10 que nadie
puede ser inquietado por sus opiniones, incluso religiosas, en tanto que su manifestación no
altere el orden público establecido por la ley y en el art. 11 la libre comunicación de los
pensamientos y de las opiniones es uno de los derechos más preciados del hombre, todo
ciudadano puede, por tanto, hablar, escribir e imprimir libremente y salvo la responsabilidad
que el abuso de esta libertad produzca en los casos determinados por la ley. La Declaración
reconoce así, expresamente la libertad de pensamiento y de creencias, así como la libertad de
expresión por cualquiera de los procedimientos habituales‖ (SOUTO GALVÁN)46.
Aunque la Declaración sigue siendo hoy tan pertinente como lo era el día en que fue
aprobada, sin embargo, las libertades fundamentales consagradas en ella aún no se han hecho
efectivas para todos, ya que los gobiernos a menudo carecen de voluntad política para aplicar
44
Vid. VILADRICH BATALLER, Pedro Juan. (1983). ―Los principios inspiradores del Derecho eclesiástico
español‖, en Derecho eclesiástico del Estado español, Eunsa, Pamplona, pp. 169-261.
45
Vid. SOUTO GALVÁN, M.E. El reconocimiento de la libertad religiosa en Naciones Unidas. Marcial Pons,
Madrid, 2000.
46
Cfr. SOUTO GALVÁN, M.E. El reconocimiento de la libertad religiosa en Naciones Unidas. Marcial Pons,
Madrid, 2000.
47
las normas internacionales. Ban Ki-Moon considera que el 60° aniversario de la Declaración
Universal era una ocasión propicia para fortalecer la voluntad de los Estados y asegurar que
esos derechos se transformen en realidad —que los conozcan, comprendan y disfruten todos
los seres humanos—, en todo el mundo.
―La Declaración Universal de Derechos Humanos proclama en su preámbulo como la

aspiración más elevada del hombre, el advenimiento de un mundo en que los seres humanos,
liberados del terror y de la miseria, disfruten de la palabra y de la libertad de creencias. La
importancia de esta declaración —considera Souto Paz— bastaría para justificar un estudio
detenido del significado y alcance de la libertad de creencias en el contexto de un documento
destinado a reconocer y garantizar los derechos fundamentales del hombre y a confirmar su fe
en la divinidad y el valor de la persona humana como fundamento de la libertad, la justicia y
la paz en el mundo. En coherencia con esta aspiración, la Declaración va a reconocer
expresamente el derecho a la libertad de creencias en al art. 18 al declarar que: Toda persona
tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión. Este derecho incluye
la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su religión
o creencia, individual o colectivamente, tanto en público como en privado, por la enseñanza,
la práctica, el culto o la observancia.
En cuanto al término religión, pese a figurar en varios proyectos y enmiendas, se incorporó

definitivamente cuando así lo solicitó la Organización Judía «Agudas de Israel» en la 3ª
Comisión de Derechos del Hombre. Se objetó contra esta iniciativa que la libertad de
pensamiento y de conciencia implica la libertad de religión, aunque finalmente se impuso el
criterio de incluir la religión por la especial dedicación de este precepto a su protección, y a la
defensa de la libertad del hombre en materia religiosa.
La libertad de creencias invocada en el preámbulo de la Declaración se refleja claramente en

este texto si por creencias entendemos, como es notorio, aquellas basadas en una religión o en
un sistema ideológico, filosófico o ético.
La utilización de los tres términos —pensamiento, conciencia y religión— suscita la idea de si

están regulando una libertad o tres libertades distintas. Respecto a esta cuestión, Halpern
manifestó que no sólo es un derecho a la libertad de creencia religiosa sino también a la
libertad de pensamiento y de conciencia.
Esta interpretación, en relación con la anteriormente citada en la que considera que la creencia
puede ser un sistema de filosofía más que como una religión establecida y que además, se
puede adoptar el ateísmo como creencia, nos sugiere la idea de que se han intentado integrar
en una sola y única libertad diversas manifestaciones, que abarcarían en su totalidad el mundo
de las ideas y creencias.
Como sostiene J.A. SOUTO ―a elaboración del art. y su contenido final parecen avalar la tesis
que circunscribe el contenido del derecho protegido a una sola libertad individual o colectiva
y que se refiere a la capacidad de elección de una propia cosmovisión o concepción de la vida,
es decir, al conjunto de creencias que, en expresión orteguiana, sostienen al hombre, ya sean
esas creencias de origen religioso, filosófico o ideológico‖.
El reconocimiento de la libertad religiosa en la Declaración Universal de Derechos Humanos,

ha servido como pilar fundamental para combatir la discriminación y la intolerancia religiosa
fundadas en la religión o las convicciones. Sin embargo, VASAK opina que la Declaración
48
constituye en último término un documento cuya fuerza vinculante es ligeramente mayor que
la de una recomendación, cuyo cumplimiento carece de obligatoriedad y que no tiene carácter
vinculante sino un simple valor moral. Sin embargo, considera que a la vista del art. 56 de la
Carta, por el cual los Estados se comprometían a trabajar en cooperación para conseguir el
respeto a los derechos humanos, el valor legal de la Declaración supera al de una simple
recomendación.
―El hecho de que algunos Estados, se abstuvieran de votar la Declaración en la Asamblea

General, no ha impedido que esta haya ido aumentando gradualmente su autoridad. Por ello,
en la actualidad debemos considerarla como una de las bases fundamentales de la estructura
de Naciones Unidas. De hecho, cada vez se extiende con más fuerza, entre los especialistas
del Derecho Internacional, la idea de que, aquellas disposiciones cuyo incumplimiento dan
lugar a una acción judicial ya forman parte del Derecho Internacional Consuetudinario. Pese a
todas las críticas y juicios de valor, puede afirmarse que la Declaración ha tenido un éxito
difícil de encontrar en la historia del Derecho Internacional‖ (CORRIENTE)47.
―La ONU intentó dar fuerza jurídica a la protección internacional de los derechos humanos
mediante la aprobación de dos pactos Internacionales: el Pacto Internacional de Derechos
civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
ambos aprobados en 1966. Las dificultades para la aprobación de estos pactos fueron muchas,
entre ellas, la disparidad de criterios sobre la extensión y contenido de cada derecho, y la
resistencia de los estados a asumir obligaciones que no siempre estaban en disposición de
cumplir, bien por razones políticas o por razones sociales‖ (CASTÁN)48.
Abandonado el proyecto de creación de una Constitución Europea, de la que sería parte

integrante la Carta de Niza de 2000, se firma en Lisboa un nuevo Tratado de la UE. Para el
éxito de este proyecto, habrían de conciliarse, el respeto de los derechos humanos recogidos
en el Convenio de Roma (1950) que, a los efectos que aquí interesan, acogió la Carta de 2000
y además las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. Para ello era
fundamental determinar cuáles son esas tradiciones constitucionales comunes. La autora
determina que podemos considerar como tradición constitucional común el reconocimiento
del personalismo, el derecho de libertad de conciencia, el derecho a la igualdad con el único
límite del orden público. Y desde el punto de vista colectivo, una laicidad sin reminiscencia
de laicismo.
El Tratado de Lisboa ha ido más allá. Si decíamos de los textos anteriores que no aludían, en
modo alguno, a la separación Iglesia-Estado, permitiendo los regímenes confesionales, el art.
16 parece, además, consolidar la cooperación con las iglesias y confesiones. Se inserta el
nuevo art. 16 C: 1. La Unión respetará y no prejuzgará el estatuto reconocido en los Estados
miembros, en virtud del Derecho interno, a las iglesias y las asociaciones o comunidades
religiosas. 2. la Unión respetará asimismo el estatuto reconocido, en virtud del Derecho
interno a las organizaciones filosóficas y no confesionales. 3. Reconociendo su identidad y su
aportación específica, la Unión mantendrá un diálogo abierto, transparente y regular con
dichas iglesias y organizaciones.
47
Vid. CORRIENTE CÓRDOBA, J.A. El proyecto de Convención Internacional de las Naciones Unidas sobre
la eliminación de todas formas de intolerancia y discriminación fundadas en la religión o las creencias. Ius
Canonicum, 24/12, p. 16.
48
Cfr. CASTÁN TOBEÑAS, J. Los Derechos del Hombre. Editorial Reus, Madrid, 1985.
49
Los problemas aquí apuntados cobrarán, sin duda, mayor importancia en un futuro no muy
lejano teniendo en cuenta la adhesión de la UE al Convenio. Dicha adhesión significará que el
sistema de derechos humanos de la UE queda sometido a los mecanismos de control propios
del derecho de Estrasburgo.
Paralela a la construcción europea marchaba la evolución normativa, en los países europeos,

en materia de libertad de conciencia y otros derechos fundamentales. De hecho, la defensa de
los derechos humanos se convirtió en pieza fundamental de las constituciones de posguerra.
Los textos constitucionales buscan, por un lado, el reconocimiento explícito de la libertad de
conciencia, y por otro, la laicidad estatal. Por supuesto con distintos matices y modelos. Los
países de Europa del Este, seguidores de las teorías marxistas, no participaban de esta
tendencia laica, más bien consideraban las creencias religiosas como algo negativo de lo que
debía quedar liberado el ciudadano. Se entiende que los países socialistas daban un claro
ejemplo de exclusividad ya que el marxismo tiene una concepción monista del universo,
valoran la religión como algo negativo y entienden la libertad de conciencia como la
liberación del ciudadano de sus creencias religiosas. En 1997 comienza una de las etapas más
interesantes del proceso de integración europea. El 13 de diciembre de 1997 Europa decidió
abrirse al Este, o al menos esto es lo que parece deducirse del Consejo Europeo de ese mismo
año, el cual inició una nueva etapa para la ampliación de la UE. Este proceso no es más que el
resultado de un largo camino seguido por la UE con los países de Europa oriental y Chipre,
camino que se inicia tras la caída del muro de Berlín en 1989 y la consiguiente
descomposición del Imperio Soviético. Debemos insistir en que somos conscientes de la gran
diversidad de matices que existen en cada uno de los modelos de relación y de las múltiples
variables que pueden ayudar a definir cada uno de los sistemas. El objetivo que ahora
perseguimos no es el de conocer el modelo de cada país a fondo sino, tal y como
avanzábamos al comienzo de la lección, un simple bosquejo de los modelos. Con ánimo
simplificador, que no simplista, reduciremos nuestro análisis a dos grandes grupos: modelos
de Iglesia de Estado y modelos de Estado laico.
Modelos de Iglesia de Estado
a) Iglesia de Estado
Es cierto que prácticamente en todos los países europeos una Iglesia cristiana tiene una
posición de privilegio respecto de los demás cultos pero, cuando hablamos de Iglesias de
Estado, nos referimos a aquellos países en los que el Estado considera una Iglesia como
propia, sometida, eso sí, al Estado único legislador.
Todos estos países difieren en cuanto a la pureza del modelo. La autora diferencia entre:
países nórdicos, Inglaterra y Grecia. Los países nórdicos reconocían en sus constituciones la
existencia de una Iglesia de Estado. La constitución danesa proclama en su art. cuarto a la
Iglesia evangélica luterana como la Iglesia nacional danesa, la cual goza del apoyo del Estado.
El capítulo VII reconoce el estatuto de la Iglesia nacional. El texto constitucional establece,
como obligación para el monarca, su pertenencia a la Iglesia evangélico luterana. Por su parte,
la vecina Suecia, desde su reforma constitucional en 1995, ya no define a la Iglesia luterana
sueca como oficial. Sin embargo, continúa en vigor el art. 2 que obliga al Rey a profesar la
religión evangélica y a educar a los príncipes en la misma fe. Quedan excluidos de la sucesión
al trono aquellos que no profesen la citada fe. Finlandia no recoge en su texto constitucional
ninguna referencia expresa a una religión oficial, aunque la modificación de 1999 califica
como estatal la Ley de la Iglesia que regulará la organización y administración de la misma.
Refleja, por tanto la ausencia de separación y configura el modelo como de Iglesia de Estado.
50
La Ley de 6 de junio de 2003 hace mención expresa de la Iglesia evangélico luterana y la
Iglesia ortodoxa, aunque ha mermado su situación de privilegio.
En cualquier caso, y a pesar del reconocimiento oficial de las confesiones, los tres Estados
reconocen, a los individuos, el derecho de libertad religiosa. Es cierto que la Constitución
danesa no reconoce el derecho de libertad ideológica y religiosa de forma expresa. Sin
embargo, los artículos dedicados al estatuto de la Iglesia configuran un ámbito de protección
de la misma, reconociendo la libertad de culto, el principio de no discriminación y la
protección frente a injerencias en las propias creencias, tal y como refleja el art. 68.
En Reino Unido coexisten dos sistemas: por un lado, Escocia, Irlanda del Norte y Gales,
donde no hay Iglesia oficial y, por otro lado, Inglaterra, donde la ausencia de constitución
escrita, no impide reconocer el modelo como Iglesia de Estado. La Iglesia oficial en Inglaterra
es la Iglesia anglicana. La cabeza de la Iglesia coincide con la Jefatura del Estado,
correspondiendo a la Reina tal honor, la cual es, también, protectora de la Iglesia de Escocia.
Normativa eclesiástica, nombramiento de obispos y representación de la Iglesia en las
instituciones políticas hacen de Inglaterra un modelo casi puro de Iglesia de Estado. Aunque
la libertad ideológica y religiosa se encuentra protegida por el Derecho inglés, delitos
puramente religiosos han subsistido hasta fechas recientes (en 2008 quedó abolido el delito de
blasfemia). Aunque las demás confesiones se encuentran separadas del Estado, no parece que
éste sea del todo neutral, excepción hecha de la Iglesia anglicana que goza del estatuto de
Iglesia de Estado. De esta manera la protección especial que hace de las confesiones respecto
de otros grupos ideológicos, provoca una «discriminación positiva» respecto de lo religioso
(FERNÁNDEZ-CORONADO)49.
El caso de Grecia es algo diferente. El modelo no responde a un reconocimiento de Iglesia de

Estado puro en el texto constitucional sino al reconocimiento de la Iglesia ortodoxa griega
como iglesia dominante. La jefatura del Estado no coincide con la de la Iglesia. Entre los
requisitos que establece el art. 31 de la Constitución para ser Presidente de la República, no se
incluye la adhesión a la fe ortodoxa aunque, antes de asumir sus funciones, según el art. 33.2,
deberá realizar un juramento que parece implicar cierta adhesión a la fe dominante: Juro, en
nombre de la Santísima Trinidad Consustancial e Indivisible, observar la Constitución y las
leyes, velar por la fiel interpretación de todas ellas... El art. 13 reconoce la libertad de
conciencia de los helenos pero establece dos importantes restricciones: queda prohibido el
proselitismo y una interpretación rigurosa del cuarto inciso del mismo artículo, nos hace
concluir que queda prohibida la objeción de conciencia. Así el art. 13.4 establece que nadie
podrá ser dispensado del cumplimiento de sus deberes frente al Estado o negarse a acatar las
leyes, en razón de sus convicciones religiosas. No obstante, el derecho a la objeción de
conciencia en el ámbito militar ha quedado protegido, para casos concretos, mediante los arts.
18-24 de la ley 2510/1997 de Regulación de las obligaciones militares de determinadas
categorías de reclutas, insumisos y miembros de la tropa, modificación de la legislación sobre
el servicio militar, establecimiento del servicio alternativo y otras disposiciones. Así pues, el
problema de la armonización de la libertad religiosa con la existencia de una religión
predominante forma parte del tema más general de la supresión de cualquier tipo de
discriminación.
b) El Estado confesional: Malta

49
Vid. FERNÁNDEZ-CORONADO GONZÁLEZ, A. et al. El Derecho de la libertad de conciencia en el marco
de la Unión Europea. Colex, Madrid, 2002.
51
El art. 2 del texto constitucional maltés establece que Malta es un Estado confesional católico.
Paulatinamente, la Iglesia católica y el gobierno fueron firmando acuerdos por los que asuntos
como la enseñanza iban evolucionando en clave de laicidad, aunque la religión católica es aún
de oferta obligatoria en las escuelas de la República. Se le reconoce a las autoridades
religiosas católicas el deber y el derecho de señalar qué preceptos son lícitos y cuáles ilícitos.
El art. 40 consagra la libertad de conciencia pero, en función de la confesionalidad estatal,
este derecho queda postergado a los intereses de la confesión oficial. Sin necesidad de reflejar
la cooperación, o consagrarla como principio en el texto constitucional, marcado por el
carácter confesional, Malta ha firmado cinco acuerdos con la Iglesia católica. El primero en
septiembre de 1988, sobre la incorporación de la Facultad de Teología a la Universidad de
Malta; el segundo en noviembre 1989, sobre la enseñanza religiosa católica en las escuelas
estatales; el tercero en noviembre 1991, sobre materia patrimonial; el cuarto en noviembre
1991, sobre las escuelas propiedad de la Iglesia católica y el quinto en febrero 1993, sobre
reconocimiento de efectos civiles del matrimonio canónico.
Modelos de laicidad
Dentro de los modelos de laicidad podrían señalarse varios submodelos. Así FERNÁNDEZ-
CORONADO habla de un modelo de laicidad estricta, dentro del cual sitúa a Francia, de un
modelo de laicidad en sentido amplio, en el que sitúa a Italia y Portugal, entre otros; y por
último analiza los modelos con tendencia a la pluriconfesionalidad, tomando como referente a
Alemania. En nuestro caso permítasenos realizar el estudio remitiéndonos a la categoría
general de modelo de laicidad, aunque dentro de cada país señalemos los principios que
puedan desvirtuar el modelo. Después de las ampliaciones que ha sufrido la UE, los modelos
tendenciales continúan siendo los mismos. Sin embargo, y debido a la herencia política de los
distintos países de la Unión, creemos preciso realizar una división previa. El mismo año que
se firmaba el Tratado de Ámsterdam comienza una de las etapas ambiciosas del proceso de
integración europea. La UE elige un camino claramente político al abrir sus puertas a los
países del antiguo bloque comunista. Debemos reconocer la existencia de dos bloques
distintos con pasados diferentes, lo cual hace necesario un estudio separado de sus respectivas
realidades jurídicas, aunque siempre dentro de una categoría más amplia: la de los Estados
laicos.
Estados laicos
Hablar de laicidad, en Europa, es hablar de Francia. Si algún Estado ha sido catalogado como
laico ése es, sin duda, el francés. El art. 1 de la Constitución de 1958 establece que Francia es
una República indivisible, laica, democrática y social. Asegura la igualdad ante la ley de todos
los ciudadanos sin distinción de origen, raza o religión y respeta todas las creencias. La simple
lectura del texto constitucional nos da la clave para entender el sistema francés: la laicidad
define a la República y se consagra la supremacía de la igualdad por encima de la libertad.
Esta será la clave para comprender la aprobación de normas como la Ley de 2004 (n° 2004-
228 del 15 de marzo de 2004). En 1905 la Ley de separación Iglesia-Estado abolió el
Concordato de 1801 y puso fin al sistema de los «cultos reconocidos». Sin embargo, el
Concordato continúa vigente en Alsacia, Lorena y Mosela, donde no se aplica la Ley de 1905.
La citada norma supone el comienzo del desarrollo legal del principio de laicidad, proclama la
libertad de pensamiento y garantiza el libre ejercicio de culto. La religión es considerada un
asunto privado, lo cual no quiere decir que se limite «al ejercicio privado». La libertad
ideológica y religiosa se encuentra garantizada; simplemente la religión no es considerada
52
como un asunto de interés público y, por supuesto, las confesiones no forman parte de las
instituciones estatales.
Tanto Portugal como Italia comparten un pasado confesional y son, por tanto, deudores del
anterior sistema. Es cierto, también, que Italia, además de los condicionantes históricos, se
encuentra con una peculiar situación geográfica: el Estado de la Ciudad del Vaticano tiene su
origen, precisamente, en los Pactos de Letrán, firmados entre la Santa Sede e Italia en 1929.
El caso de Portugal coincide con el italiano en su pasado confesional y en consolidar una
situación de privilegio para la Iglesia católica. Las relaciones con esta última se rigen por el
Concordato de 2004. La Ley de Libertad religiosa de 2001 supuso la creación de una
Comisión de Libertad Religiosa que asesora al gobierno en la materia. Las confesiones
distintas de la católica pueden llegar a tener acuerdos con el Estado siempre que dispongan de
una organización presente en la sociedad lusa durante más de treinta años, o sesenta, si se
trata de organizaciones extranjeras. La ley prevé exenciones fiscales para las confesiones
religiosas, la enseñanza religiosa en las escuelas, la asistencia religiosa e incluso el acceso a
los medios de comunicación, como la radio y la televisión públicas. Aunque es cierto que la
ausencia de una regulación más extensa y específica provoca la imposibilidad, para las
confesiones minoritarias, de que sus fieles puedan ejercer sus derechos.
Partícipe de ese pasado confesional es también España, así pues, es preciso señalar que
España se encuentra situada dentro de los países laicos con pasado confesional en el que la
Iglesia católica goza de determinados privilegios, queda pues al lado de Italia y Portugal.
Proceder al análisis de su modelo, resulta en este punto innecesario, toda vez que ese es el
objetivo del presente manual. Remítase pues, el lector, al contenido íntegro del trabajo que
tiene en sus manos.
Alemania, Austria, Luxemburgo y Bélgica, comparten una clara tendencia hacia la
pluriconfesionalidad. Aunque se definen como Estados laicos y todos reconocen la libertad de
conciencia a sus ciudadanos, lo cierto es que determinados comportamientos contradicen, y
mucho, el espíritu de los preceptos constitucionales. Sistemas como el austríaco y el alemán,
en el que es el Estado el que recauda los impuestos para las confesiones, vulneran la
separación Iglesia-Estado necesaria para reconocer un sistema como laico. Luxemburgo
contempla, directamente en sus presupuestos generales una dotación directa para las
confesiones religiosas, al igual que Bélgica. En Bélgica las confesiones más representativas
también se subvencionan con cargo a los Presupuestos Generales.
La posición de privilegio que reconocíamos a la Iglesia católica en Portugal, Italia y España,
queda aquí ampliada a más sujetos, de ahí que los clasifiquemos como «laicos con residuos
confesionales y, quizá, cierta tendencia a la pluriconfesionalidad». Las confesiones de mayor
presencia social e histórica son consideradas como corporaciones de derecho público, lo que
les confiere la posibilidad de participar en las estructuras del Estado. Mientras tanto, las
confesiones minoritarias quedan sometidas al derecho común. Aunque es cierto que en
Alemania no existe ninguna Iglesia oficial, y que la libertad religiosa se encuentra garantizada
por la Ley Fundamental, el Estado y las iglesias actúan en ocasiones de forma mancomunada.
La laicidad en la Europa del Este
Después de la II Guerra Mundial los países de Europa occidental, centraron sus esfuerzos en
el reconocimiento de la libertad ideológica y religiosa en su normativa, algo que no ocurrió en
los países comunistas. Estos optaron por un modelo en el que lo religioso era considerado
algo negativo. Sin embargo, los países del Bloque del Este no optaron por una legislación de
prohibición absoluta, excepción hecha de Albania, que consideraba las prácticas religiosas
como alta traición en el art. 55 de su Constitución. El resto de países podríamos decir que
permitían cierto grado de libertad religiosa. Teniendo en cuenta la ausencia de reconocimiento
53
jurídico de la libertad de conciencia en los países del Este, resulta obvio reconocer que en esas
condiciones no hubieran podido ser admitidos en el proceso de ampliación. El pasado común
de estos países respecto de la libertad de conciencia precisa un análisis diferenciado. En las
próximas líneas podremos comprobar si su modelo responde a una herencia del pasado o, si
acaso, como ocurre en muchas ocasiones, se trata de un sistema de relación prácticamente
antagónico.
Tanto Chequia como Eslovaquia plantean una neutralidad aparente, ya que aunque parecen
conceder igual importancia a lo religioso que a lo ideológico, no obstante, cuando reconocen
la autonomía de los grupos respecto del Estado se refieren únicamente a los grupos religiosos,
postergando o realizando una distinción respecto de los ideológicos. Curiosamente la única
Constitución que recoge de forma expresa el mandato de imparcialidad a los poderes públicos
en materia de creencias religiosas, de concepción del mundo y de opiniones filosóficas, es la
polaca. Sin embargo, podríamos decir que el propio texto se contradice, ya que favorece
claramente a los grupos religiosos e incluso realiza diferencias de trato entre ellas, y olvida, en
todo momento, el aspecto ideológico. En consecuencia, aunque ninguno de los países se
declara confesional, sí podemos observar, por lo que acabamos de decir, que hay en algunos
de ellos ciertos rasgos de pluriconfesionalidad. Esta afirmación se basa en el sistema que
determinados países establecen y que consiste en privilegiar la manifestación religiosa
respecto de la ideológica, favoreciendo a los grupos religiosos desde el punto de vista legal.
Es más, en ocasiones la pluriconfesionalidad deriva casi en confesionalidad, ya que se sitúa en
una posición privilegiada a unas confesiones frente a otras o a una confesión en concreto.
También la Constitución polaca ofrece un claro ejemplo en este sentido. Aunque el art. 25
afirma que los poderes públicos de la República de Polonia mantendrán la imparcialidad en
materia de creencias religiosas, de concepción del mundo y de opiniones filosóficas y
reconoce la separación entre las iglesias y el Estado, debemos tener en cuenta que un análisis
constitucional no se puede hacer aislando preceptos y estudiando los artículos por separado,
siendo necesario acometer un estudio del texto en su conjunto. Si atendemos a la redacción
del preámbulo encontramos, además, la mención a Dios: Tanto los que creen en Dios, como
fuente de la verdad, justicia, bien y belleza, como los que no comparten dicha fe, pero
respetan esos valores universales procedentes de otras fuentes... Sin duda alguna esa
afirmación no es inocua, Dios, es un hecho cierto; esa fe, es una realidad. La Constitución
recoge la forma en que están reguladas las relaciones con las confesiones religiosas. Con la
Iglesia católica, se llevarán a cabo mediante la firma de Acuerdos internacionales con la Santa
Sede. Por el contrario, las relaciones con las demás confesiones se determinarán por las leyes
adoptadas en aplicación de los acuerdos celebrados entre los representantes adecuados y el
Consejo de Ministros. Esto produce, claro está, una situación de desigualdad. La tendencia
señalada se percibe, especialmente, en lo referido a la enseñanza de la religión en las escuelas.
No parece exagerado afirmar que pareciera que en el ánimo de los constitucionalistas polacos
estuviera la idea de copiar el sistema español. La cita expresa de la Iglesia católica y la
alusión en el texto constitucional a la cooperación con las confesiones, hacen del polaco un
sistema similar al español.
El segundo de los componentes de la laicidad es la separación Iglesia/Estado. En este punto

observamos una diversidad mayor en las constituciones. Aunque se puede decir que,
fundamentalmente, han prevalecido dos fórmulas: una, la más común, es aquella que pretende
poner de manifiesto que el Estado está desvinculado de los grupos religiosos. Utilizan la
misma expresión, en este sentido, Letonia y Hungría, las cuales afirman que la Iglesia está
separada del Estado. El texto esloveno utiliza una fórmula más amplia al hablar de grupos
religiosos sin más.
54
En conclusión, desde una perspectiva general, se puede afirmar sin temor a equivocarse que
este grupo de países pueden derivar en dos modelos tendenciales: el pluriconfesional y el
laico strictu sensu. Polonia se acerca al modelo español y mantiene una tendencia
pluriconfesional. Reconoce la libertad de conciencia a nivel individual y colectivo,
consagrando la cooperación en el texto constitucional, tal y como acabamos de señalar. Pero
no lo entiende como un instrumento para la mejor realización del derecho individual de
libertad de conciencia, sino en términos ciertamente sustantivizados. De ello resulta una
posición privilegiada para las organizaciones confesionales en general, en detrimento de otras
organizaciones del ámbito de la conciencia y una posición aún más privilegiada para una
confesión en particular, que es la católica. Resulta interesante dedicar una atención especial a
la protección que, de la libertad de conciencia, realiza la Constitución lituana. El art. 26
establece que La libertad de pensamiento, conciencia y religión no será restringida. Sin duda
esta redacción hace necesaria una reflexión.
Chipre
El caso de Chipre merece un estudio aparte. En 2004 Chipre ingresó en la UE. Sin embargo,
la aplicación del acervo comunitario estaba limitada a la parte sur de la isla hasta que se
produjera su reunificación. La marcada división entre los habitantes de las dos comunidades
nacionales: greco-chipriota y turco-chipriota está directamente vinculada con las creencias
religiosas. Si bien es cierto que, desde el punto de vista de la libertad de conciencia y la
neutralidad estatales, la Constitución chipriota realiza un claro reconocimiento en su art. 18,
no es menos cierto que el componente religioso tiene una relevancia muy especial en el
derecho chipriota. El art. 2 determina la pertenencia a una de las dos comunidades señaladas
en el párrafo anterior. Los ciudadanos que pertenezcan a la Iglesia ortodoxa griega, serán
considerados greco-chipriotas; aquellos que pertenezcan a la confesión islámica, formarán
parte de la comunidad turco-chipriota. Como podemos comprobar, el factor religioso resulta
de vital importancia desde el punto de vista jurídico. Esto resulta especialmente llamativo
cuando comprobamos que el mismo art. prevé, para aquellos que no se encuentren en ninguno
de los dos casos anteriores, la posibilidad de optar por una de las dos comunidades a título
individual, con una salvedad: su pertenencia a un grupo religioso. En tal caso, deberán optar
como grupo religioso. A nuestro juicio, las consecuencias que generan la pertenencia a grupos
religiosos exceden, con mucho, la atención que un Estado laico debe prestar a las creencias de
sus ciudadanos. Por lo demás, debemos insistir en el reconocimiento de la libertad de
conciencia en el texto constitucional. Serán libres las confesiones que no tengan ritos secretos,
siempre que no vulneren el orden público protegido por la Ley, y serán tratadas conforme al
principio de igualdad. Se entenderá por grupo religioso todo grupo de personas
ordinariamente residente en Chipre y que profesen la misma religión y, o pertenezcan al
mismo rito, o estén sometidos a la jurisdicción del mismo, siempre que su número —a la
fecha de entrada en vigor de esta Constitución— exceda de mil y que, al menos, quinientos de
ellos lleguen a ser en dicha fecha ciudadanos de la República. Nadie será obligado a pagar
tasas de otra confesión religiosa y la elección de las creencias religiosas podrá hacerse a los
dieciséis años de edad.
En definitiva podemos decir que la tendencia de los países de la UE es, sin duda, el
reconocimiento de la laicidad.
55
CONCLUSIONES
Antigua Roma
La configuración de los derechos del personal administrativo no se desarrolló plenamente

hasta la época imperial. A pesar de ello, al igual que sucede en la actualidad, el contenido de
los mismos fue mucho más limitado en los cargos de carácter político que en los puestos
meramente administrativos o funcionariales.
Los altos encargos de la Administración (dignidades), fueron considerados inicialmente un
honor, por lo que su desempeño se realizó de forma gratuita.
Posteriormente, tras los cambios producidos con el Imperio, a sus titulares se les asignó una
retribución que fue completada, tiempo después, con las gratificaciones recibidas de los
particulares en agradecimiento por sus recomendaciones y servicios. Tras la conclusión de su
mandato, la dignidad consolidó el grado alcanzado, lo que le permitió gozar de amplios
privilegios y prebendas. No obstante, debido al carácter político de sus funciones no gozaron
de una estabilidad prolongada al frente de las mismas, ni tampoco –a causa de ello– de una
verdadera carrera administrativa, pues su progresión honorífica se realizó fuera del marco la
Administración (una vez extinguida la relación de servicio mantenida con anterioridad).
Los puestos subalternos, debido a su modesta condición social, recibieron –desde el
principio– una retribución por su trabajo, sumándosele después los ingresos procedentes de
los agradecimientos particulares. Además de ello, desde finales de la República se empezó a
regular un sistema de pensiones que –una vez finalizada la relación de servicio– garantizaba,
en cierta medida, el futuro de los soldados y gestores públicos. Y la progresiva
burocratización de la Administración romana provocó que lentamente se fueran delimitando
las obligaciones de los empleados públicos, tanto a nivel político como en el de mera gestión.
No obstante, las diferencias que separaban a las dignidades de los cargos subalternos
provocaron que cada uno de estos dos grupos quedara sometido a un régimen distinto.
La configuración de los deberes de las dignidades, en un principio, estaría vagamente
orientada a la conservación del decoro propio de la clase a la que pertenecían y a un
indefinido respeto a las normas constitucionales, sin que existiera una clara regulación sobre
la forma de ejercer las funciones asignadas. Con la llegada del Imperio, además de precisarse
sus deberes políticos, la progresiva jerarquía administrativa contribuyó a delimitar –de un
modo más o menos laxo– también sus obligaciones profesionales, sobre todo a partir del
Dominado. Los administradores subalternos, empero, estuvieron sometidos a unos deberes
morales que, ajenos a los propios del honor de los altos cargos, se dirigían fundamentalmente
al mantenimiento de una conducta íntegra.
Asimismo, se les exigió un fiel respeto al orden jurídico constitucional y a las precisas
directrices que, desde comienzos de nuestra era, fueron marcando su actuación profesional.
Para garantizar el cumplimiento de estos deberes se establecieron, a lo largo de la historia de
Roma, una serie de incompatibilidades. Sin embargo, el tipo de prohibiciones que
inicialmente afectó a las dignidades tuvo un carácter bien distinto: las luchas de poder entre
las clases senatorial y ecuestre determinó que la primera no pudiera ejercer el comercio de
gran volumen; la desconfianza del emperador en el senado impidió a los integrantes de su
ordo acceder a los puestos estratégicamente más importantes; etc.
Las incompatibilidades de los empleados auxiliares, de forma contraria, se hallaron, ya desde
un principio, directamente relacionadas con sus deberes profesionales, limitando la
compatibilidad de su oficio con otro público o privado e impidiendo aquellas actuaciones que
pudieran menoscabar el respeto a las normas establecidas.
La desatención de los deberes morales, políticos o profesionales generó la responsabilidad del
infractor, aunque el alcance de la misma fuera diferente en los altos gobernadores y en los
56
administradores subalternos. Las dignidades, a causa de su originario carácter honorífico,
gozaron durante los primeros siglos de la ciudad de menores controles, por lo que sólo en los
casos más graves se les pudo exigir, tras la finalización de funciones, una responsabilidad
eminentemente política. No obstante, a medida que se fueron delimitando sus obligaciones,
comenzaron a responder en vía penal por el incumplimiento grave de las mismas
(habitualmente, una vez concluido su mandato), al tiempo que se fueron recogiendo –como
penas accesorias, primero, y de forma directa, después– sanciones de carácter administrativo
de diverso grado (prohibición de ocupar cargos públicos, sanciones económicas, etc.).
Actualidad contemporánea
La estructura y evolución del sistema romano han influido y aún influyen en la concepción
actual de un buen número de instituciones jurídico-administrativas. La burocracia romana
clásica distinguió las esferas de tres ámbitos diferenciados: lo público, lo manejado por el
Estado, lo semipúblico, lo gobernado por organizaciones o instituciones híbridas (sindicatos,
cabildos,…) y lo privado, lo gestionado por civiles, que nos han llegado hasta hoy, a modo de
trinidad compensadora, tal y como Montesquieu propusiera para la división del poder.
Como nunca antes en la historia del mundo, hoy en día la democracia marcha en aumento y la
función pública nacional e internacional es un instrumento legal y legítimo de sus
manifestaciones y expresiones. La función pública moderna no es neutral frente al proceso de
democratización del mundo presente. Por el contrario, se considera que puede desempeñar un
papel relevante siempre que los funcionarios públicos desempeñen sus actividades y tareas
con capacidad de adaptabilidad al cambio y a entornos distintos, con capacidad de respuesta
rápida ante transformaciones económicas, con capacidad de responsabilidad ante la
ciudadanía, con capacidad de habilidad para representar a diversos grupos de la sociedad, con
capacidad para discernir, dirimir y adjudicar cuando haya situaciones de conflictos de interés
entre grupos sociales y con capacidad para actuar con sensibilidad y especificidad ante los
cambios que ocurren en un mundo globalizado como el actual.
Tanto en la escala nacional (España) como en la internacional, en los ámbitos comunitario
(UE) y mundial (ONU), se observa en la evolución cultural y administrativa de las sociedades
actuales que, si nuestra filosofía es de raíz griega, nuestro derecho y su proyección
administrativa en los organismos, organizaciones y órganos públicos son radicalmente
romanos.
La función pública moderna, respecto de su homónima clásica, se ha visto modificada por los
parámetros del estado del bienestar y los estándares de la calidad prestacional de servicios,
pero en esencia conserva el espíritu clásico de la administración de la res publica.
La igualdad de género moderna es una exigencia técnica, demográfica, moral y ética actual,
que contrasta históricamente con el paradigma clásico romano, sobre todo en lo militar.
Aunque la religión o, mejor, ―lo religioso‖ sigue hoy tan presente en las sociedades modernas
como en el pasado, la cuestión en la actualidad es situar su presencia en el marco de un Estado
democrático, plural y abierto. La gestión pública del hecho religioso dista mucho de la del
mundo clásico romano.
Las administraciones públicas, a partir de una planificación que no es sólo económica y
financiera, sino también social y administrativa, articulan su actividad en planes y programas
específicos sectoriales o territoriales. Hoy resulta fundamental la administración racional y el
control de los recursos económicos y financieros que mueven las administraciones públicas,
así como el establecimiento de mecanismos que permitan medir la eficacia del
funcionamiento de la maquinaria burocrática y las consecuencias de su impacto en la vida
social.
57
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60
DECLARACIÓN JURADA DE AUTORÍA DE TRABAJO ACADÉMICO
TRABAJO DE FIN DE GRADO
Fecha: 10/05/2018
Quien suscribe:
Apellidos y nombre: Santana Armas Juan Francisco

Grado en Ciencias Jurídicas de las Administraciones Públicas
D.N.I. 43646407C
Hace constar que es el autor del trabajo:
Los derechos y deberes de los administradores públicos a la luz del Derecho romano
Y manifiesta su responsabilidad en la realización del mismo, en la interpretación de datos y en

la elaboración de conclusiones. Manifiesta asimismo que las aportaciones intelectuales de
otros autores utilizados en el texto se han citado debidamente.
En este sentido,
DECLARA:
Que el trabajo remitido es un documento original y no ha sido publicado con anterioridad,

total o parcialmente, por otros autores.
Que el abajo firmante es públicamente responsable de sus contenidos y elaboración, y que no
ha incurrido en fraude científico o plagio.
Que si se demostrara lo contrario, el abajo firmante aceptará las medidas disciplinarias o
sancionadoras que correspondan.
Fdo. Juan Francisco Santana Armas
61
AGRADECIMIENTOS
Agradezco doble y sinceramente a la Profesora Ana L. Mohíno Manrique su tutela, consejo y

asesoramiento en la elaboración de este trabajo académico.
62

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GRADO EN CIENCIAS JURÍDICAS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Derecho constitucional romano y su proyección en la actualidad

Trabajo de Fin de Grado

LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS ADMINISTRADORES PÚBLICOS A LA

Fecha de presentación: 10 de mayo de 2018

-Introducción …………………………………………………….…………………. Página 3

-Actividad administrativa religiosa, civil y militar ……………….……………….. Página 5

-Antigua Roma …….….…………………………………………….……………… Página 6

.Los derechos de los administradores públicos…..…………………..…………….. Página 9

.Los deberes de los administradores públicos…..……………………………...….. Página 18

-Actualidad contemporánea………………………………………………………… Página 12

.La función pública civil ………………………………….………………………... Página 22

.La función pública militar ……………………………….………………………... Página 38

.La función pública religiosa ……………………….……………………………... Página 46

-Conclusiones ………………………………………………………………………. Página 57

-Bibliografía ………………………………………………………………………… Página 59

Jurídicamente hablando el ―buen gobierno‖ se erige en un concepto interesante, a medio

Jurídicamente hablando el ―buen gobierno‖ se erige en un concepto interesante, a medio

El buen funcionamiento de un Estado depende directamente del grado de desarrollo y nivel de

La función pública puede entenderse como el conjunto de la Administración pública; bien la

―Roma no constituyó una excepción a esta máxima y, tras la sencilla organización

Los profesionales de ambas épocas de administraciones públicas se han dedicado antes y

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA RELIGIOSA, CIVIL Y MILITAR

La actividad administrativa es toda actividad desarrollada por los órganos competentes de la

La función administrativa del Estado es aquella que provee la satisfacción de necesidades

La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en los

La actividad administrativa se extiende a los ámbitos sociales civil, militar y religioso.

A. El ámbito de la actividad administrativa

C. Principios de la organización administrativa

―La doctrina administrativa moderna señala el nacimiento del Derecho administrativo -

La falta de una elaboración sistemática y de una terminología abstracta y general que

En primer lugar, el término ―officium‖ es utilizado frecuentemente en las fuentes jurídicas y

Por otro lado, se ha puesto de manifiesto que ya en el ámbito de las estructuras

El término ―dignitas‖ adopta desde época republicana el significado político-jurídico de cargo

―Con lo que respecta a los términos ―gubernare‖ y ―administrare‖: el primero se emplea

Los derechos de los administradores públicos

1. Simultáneos a la relación de servicio (retribución)

La retribución es el pago que la Administración efectúa a sus trabajadores en virtud de la

El análisis de la naturaleza jurídica de la retribución distingue fundamentalmente dos grupos

A continuación se expone el desarrollo evolutivo de la retribución en Roma a lo largo de sus

1. Los puestos más elevados de la Administración (dignidades) se mantuvieron como

―Aparte de los gobernadores de las provincias senatoriales, la retribución por el trabajo

2. Si bien las funciones políticas y de dirección administrativa fueron concebidas durante

En la Administración militar, durante la mayor parte de la República, el ejército estuvo

En relación con la Administración dependiente del emperador, la plena dedicación requerida

La militarización de la Administración territorial puso al frente de la gestión de las distintas

―Asimismo, la total desconfianza en el sistema monetario rápidamente condujo a la aparición

2. Ulteriores a la relación de servicio (pensión)

La pensión es una prestación dineraria periódica que la Administración entrega a los

Casi desde el nacimiento de las primitivas Administraciones, el poder público se encargó de

1. Como consecuencia de su habitual pertenencia a las clases sociales más acomodadas, de la

―Tanto en la Monarquía como durante la República, los altos cargos de la Administración se

Esta reprobable práctica se fue extendiendo a todos los sectores de la Administración y, en el

A. Derecho al cargo profesional

No obstante, la inamovilidad que se concede al funcionario choca en ocasiones con la potestas

B. La mayor profesionalización que se produjo en los puestos subalternos fomentó una

2. Derecho a la carrera profesional

Cuando la relación de servicio que el agente público entabla con la Administración es

En Roma, en la medida en que la Administración se desarrolla –y sus puestos comienzan a

Los deberes de los administradores públicos

Si la normativa rectora de las relaciones entre la Administración y los particulares es

Como consecuencia de ello, Roma se vio en la necesidad de definir el régimen jurídico de su