CAPÍTULO TRES: INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS
 El análisis de políticas públicas
 Que es una política pública
 Las políticas y las leyes
 Tipologías de políticas públicas
 El ciclo de políticas

3.1 UNA INTRODUCCIÓN A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LAS NUEVAS FUNCIONES DEL
ESTADO Y EL GOBIERNO
Las políticas públicas son los instrumentos a través de los cuales Estado y sociedad definen y
persiguen metas y propósitos colectivos; son programas de acción que permiten al Estado
intervenir sobre la vida en sociedad –reformando o manteniendo el status quo-. Esto implica
una diversidad de formas de actuar, desde la prestación directa de bienes o servicios hasta
la regulación o incluso la transferencia de funciones públicas a actores privados.
Estas decisiones se consideran como públicas en la medida en que puede argumentarse que
persiguen un interés colectivo legítimo. Al modificar continuamente las reglas de juego y al
intervenir en cada vez más aspectos de la vida en sociedad, las fronteras mismas de lo que
se considera público están continuamente en redefinición. Las políticas expresan, en
consecuencia, en un contexto particular los asuntos que el Estado y la sociedad consideran
como de interés público. Para Parsons, desde el análisis de políticas públicas “lo público
abarca la dimensión de la actividad humana que requiere de una regulación o intervención
gubernamental o social, o por lo menos una acción en común”1.
Las últimas décadas del siglo marcaron una tendencia a la expansión del gobierno en
América Latina, y a la par con su crecimiento - presupuesto, programas, estructuras
administrativas - creció el Estado y con él su esfera de intervención, las normatividades y
poderes. Los problemas del modelo demostraron a la postre que la disponibilidad de
recursos - políticos, económicos, capacidad de gestión - del Estado es limitada y que no
puede lograrse el consenso y apoyo total de parte de la sociedad, ni la resolución de todos
los problemas sociales.
Las demandas de mayor participación por parte de una sociedad civil emergente y las
críticas liberales han llevado a la idea del redimensionamiento del Estado y de la necesaria
definición de funciones que esté en capacidad de asumir y cuya naturaleza le corresponda.
Pero a la importancia dada a la redimensión del Estado se ha sumado particularmente en el
último decenio un renovado interés por la calidad en la formulación y gestión de las políticas
públicas que evitara, por ejemplo, la utilización de los presupuestos públicos para garantizar
el apoyo a los gobiernos, así como presiones por una mayor democratización –participación
en decisiones, control ciudadano los procesos, accountability, etc.- de la acción estatal*.
La experiencia de las reformas neoliberales que promovieron una reducción del tamaño del
Estado y la transferencia progresiva de funciones a actores privados ha demostrado, sin
embargo, que el mercado no garantiza mejores resultados en el acceso de la ciudadanía a
los servicios públicos ni la equidad en el reparto de bienes y políticas.

1
Parsons, Wayne. Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas.
Buenos Aires: Edgar Elgar y FLACSO; 2007. p. 60
*
Luis Fernando Aguilar señalaba al respecto que “la Democracia no es de suyo garantía contra el error y a
ineficiencia decisional, pero desalienta el atropello a las libertades y desaconseja frivolidades legales, laxitudes
financieras, decisiones alegres”. Aguilar, Luis Fernando. El estudio de las Políticas Públicas. Estudio Introductorio.
México: Editorial Porrúa; 1994. p. 23
Hoy el estudio de las políticas públicas revela la evolución en la acción del Estado; de una
parte, en relación con las nuevas problemáticas que son incorporadas a la esfera de acción
del gobierno –como las relacionadas con protección a la identidad, nuevas tecnologías de
información, medio ambiente- o a la inversa, las funciones que habían sido consideradas
tradicionalmente como exclusivas de la acción gubernamental y que ahora son transferidas a
ciertos actores privados; de otra parte, por las nuevas formas en que estas problemáticas
tradicionales o novedosas son tratadas por los gobiernos2.
En la actualidad se debate en torno a la idea de que gobernar no implica siempre intervenir
directamente, y con ello se abre espacio para diferentes formas de relación más
institucionalizadas entre los gobiernos y actores privados o sociales, algunos de ellos de
carácter transnacional. La gran conclusión es que gobernar no implica siempre intervenir
directamente. La naturaleza de los asuntos públicos impone una necesaria y estrecha
colaboración entre el gobierno y sociedad para resolver los problemas.
Es en este contexto que toma fuerza el concepto de acción pública como crítica al
concepto tradicional de política pública, que las entiende como producto de la acción
exclusiva de un Estado Centralizado, sobre sectores bien definidos y delimitados.
En efecto se considera que esa visión tradicional no corresponde con las condiciones en
que la actualidad se construyen las políticas públicas3:
• En primer lugar, porque existen niveles diferentes al nivel central nacional desde los
cuales se construyen las políticas públicas. Hacia abajo con los procesos de
descentralización y hacia arriba con la integración regional que ha creado un nivel
supranacional de toma de decisiones (principalmente el caso de la Unión Europea).
• En segundo lugar, porque los actores con capacidad para influir sobre las políticas
públicas no están concentrados únicamente dentro de las fronteras nacionales, como los
organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales de carácter supranacional; o
porque los Estados asumen compromisos internacionales en materias como el medio ambiente
o la regulación del comercio entre otros casos.
• Finalmente, la introducción de mecanismos de mercado, las prácticas de cooperación
público-privado o de mecanismos de gestión empresarial en el sector público.
En otras palabras, mientras se conserva la expresión política pública para referirse a los
procesos concretos de decisiones y acciones adoptadas en relación con asuntos públicos,
la expresión acción pública ofrece una explicación más adecuada para comprender la
construcción de las políticas como un proceso colectivo en el que el Estado no es ni el único
actor ni necesariamente el actor central en todos los casos.
El estudio de las políticas públicas debe, en consecuencia, arrojar conclusiones sobre las
relaciones entre el Estado y la Sociedad. Esta relación no es de una total autonomía de un
Estado monolítico respecto de una sociedad homogénea, sino más bien una relación
diferenciada en grados diversos frente a algunos actores sociales y en referencia a
cuestiones particulares –asuntos públicos- y a los intereses en juego. Es claro, entonces, que
no puede plantearse una separación tajante entre el Estado - y lo público - y la Sociedad -
y lo privado - sino hablar de interpenetraciones entre Estado y Sociedad que revelan
relaciones de mando, influencia o cooperación. Por lo tanto, estudiar las políticas públicas es
ver al Estado en Acción mediante la identificación y análisis de los procesos sociales tejidos
alrededor del surgimiento y tratamiento de cuestiones sobre las que el Estado y otros actores
sociales adoptan políticas.

2
Muller, Pierre. Las políticas públicas. Bogotá: Universidad Externado de Colombia; 2006.
3
Lascoumes Pierre y Le Galés, Patrick. Instruments. En Boussaguet, Laurie. Dictionnaire des politiques publiques.
Paris: Presses de Sciences Po; 2004.
En el caso colombiano, como señala Roth4 el programa político del Estado Social de
Derecho implica el compromiso con la garantía de los derechos económicos, sociales y
culturales. En consecuencia, estas obligaciones del Estado deben ser el fundamento para la
construcción de las políticas públicas. El contexto político de la acción estatal se caracteriza
por la crisis del estado de bienestar –en el mundo desarrollado- y del estado desarrollista
latinoamericano y las políticas de globalización liberal que han impulsado procesos de
reforma del Estado caracterizados por la desregulación de actividades económicas y un
menor intervencionismo del Estado. Por otra parte, a partir de 2001, por la imposición de una
perspectiva securitaria de la acción estatal que ha conducido a una mayor restricción de los
Estados sobre derechos y libertades individuales, “la perspectiva contemporánea consiste en
hacer que el Estado diseñe y promueva políticas públicas enfocadas más hacia garantizar la
libertad económica y la seguridad antes que hacia la promoción de la igualdad social y la
libertad de los individuos y grupos sociales”5

3.2 EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

El interés por las políticas públicas no es patrimonio exclusivo de alguna disciplina en

particular; es más bien un punto de encuentro de diversas disciplinas y, por consiguiente, de
múltiples metodologías, perspectivas y enfoques teóricos que comparten un interés en común:
el estudio del Estado en Acción.
En efecto, el Estado se ha examinado, tradicionalmente, desde dos perspectivas o enfoques:
uno institucional que presupone a la administración como un instrumento del poder político,
un intermediario entre el Estado y la Sociedad Civil y otro que es el enfoque de la gestión o
management, que enfatiza en la utilización de herramientas aplicadas al sector privado para
analizar la acción estatal. Sin embargo, ante la incapacidad de los enfoques institucional y
de gestión para analizar la acción del Estado y sus relaciones con la Sociedad, el análisis
de políticas públicas ofrece una perspectiva diferente -que puede entenderse como una
Caja de Herramientas*-, un conjunto de modos de razonamiento, métodos de acción,
conceptos involucrados, técnicas y datos que responde a cuatro características principales:

1. El análisis de políticas públicas considera a las Políticas Públicas como la unidad de

análisis y se centra tanto en las diferentes partes del ciclo de las políticas como en el estudio
de los actores y sus relaciones en los procesos de construcción de políticas.
2. Analiza las interrelaciones entre el sistema político, el Administrativo y la Sociedad.
3. El análisis tiene un importante - pero no exclusivo - componente cronológico.
4. El análisis es explicativo y no sólo descriptivo. Esto implica conceptualizar los procesos e
introducir metodologías para generar y comprobar hipótesis causales.
En otras palabras, el análisis de políticas puede entenderse como una perspectiva para el
estudio del Estado a partir de sus acciones, sus productos y sus efectos.
Analizar al Estado desde la perspectiva de su actividad permite evidenciar “la distancia a
veces importante entre las formulaciones del problema o de la insatisfacción, las intenciones
iniciales del Estado o del legislador, las decisiones tomadas, los medios o recursos puestos a
su disposición y las realizaciones concretas alcanzadas”6 así como sacar a la luz a actores

4
Roth, André-Nôel. Discurso sin compromiso. La política pública de derechos humanos en Colombia. Bogotá:
Ediciones Aurora; 2006.
5
Ibid., p. 62
*
Para una discusión en profundidad, ver entre otros Thoenig, Jean-Claude. El análisis de políticas publicas. En:
Revista Universitas Ciencias jurídicas y socioeconómicas. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana, No. 93, 1997.
6
Roth, Op. Cit., p. 63
esenciales que un análisis en términos de política de partido, parlamentaria o gubernamental
no permitiría mostrar7.
El estudio de las políticas públicas se inserta en la conjunción entre exigencia democrática y
exigencia técnica. Esto implica, de una parte, el recurso a conceptos, herramientas analíticas
y metodologías rigurosas, que ofrezcan información para el debate político sobre la acción
de los gobiernos; de otra parte, que el proceso mismo de análisis permita una mayor
participación de actores dentro y fuera del Estado, para lo cual es necesario facilitar el
acceso a la información, publicidad de los resultados y disminuir la desigualdad que tienen
los actores sociales para participar en estos trabajos.
Por lo anterior, el análisis de las políticas públicas puede evitar dos problemas comunes en la
gestión pública; en primer lugar, considerar que todo es político y no usar adecuadamente
las herramientas del análisis para entender y mejorar la acción colectiva pública y en
segundo lugar, utilizar herramientas técnicas para analizar y definir problemas que son
políticos, lo que conduce a posturas tecnocráticas.
Para Bardach, el análisis de políticas es “más un arte que una ciencia. Se basa en la intuición
tanto como en el método”8. Sin embargo, la iniciación al estudio de las políticas requiere del
conocimiento del lenguaje propio de este campo que incluye debates, conceptos y
herramientas analíticas propias, el cual nos ocuparemos de presentar en las siguientes cuatro
unidades. Para su comprensión será necesaria la lectura atenta de los módulos, así como su
aplicación practica a casos de política pública en Colombia a través de las guías de
actividad propuestas en cada una de las siguientes cuatro unidades.

3.2 ¿QUÉ ES UNA POLÍTICA PÚBLICA?

La palabra política tiene diferentes significados; se usa en relación con las actividades de
lucha por el poder político –o en inglés politics-; pero igualmente en referencia a las acciones
e instrumentos políticos y administrativos que los gobiernos adoptan e implementan en función
de ciertos objetivos colectivos –es decir, las políticas públicas; en inglés policies-. En la
práctica la relación entre estas dimensiones es estrecha, como mostraremos durante las
siguientes unidades de este modulo.
Las definiciones existentes sobre política pública –que son tantas como autores abordan su
estudio- tienden a enfatizar en diferentes aspectos: la acción sectorial o territorial, la
participación de actores privados, la resolución de problemas a través de una secuencia de
etapas, etc.
Hoy, sin embargo, existe un relativo consenso en torno a la idea de que una política pública
es un conjunto de elementos: acciones, decisiones, objetivos e instrumentos. En esta misma
dirección propondremos acoger la definición siguiente, que resulta suficientemente clara y
completa:

Definición de política pública: “Entiendo por política pública el conjunto de

decisiones, acuerdos y acciones realizadas por un conjunto de autoridades públicas,
con o sin la participación de los particulares, encaminadas a solucionar o evitar un
problema definido como relevante, y a seleccionar, diseñar e implementar los
instrumentos que permitan cumplir sus objetivos. La política pública hace parte de un

7
Meny, Yves y Thoenig, J. C. Las políticas públicas. Barcelona: Editorial Ariel; 1992.
8
Bardach, Eugene. Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas: un manual para la práctica. Mèxico:
CIDE; 2001. p. 13.
 ambiente determinado, busca modificar o mantener ese ambiente, y puede producir o
no los resultados esperados”9

A partir de esta definición podemos estudiar empíricamente las políticas públicas, con
indiferencia del nivel de gobierno o sector en el que estemos interesados. Para precisar más
esta definición conviene proponer los siguientes elementos comunes a las políticas públicas:
• Una política pública expresa unos principios sobre la conducción de los asuntos públicos.
• Toda política pública puede definirse, en lo fundamental, en función de los objetivos que
pretenden alcanzarse con la acción.
• Se compone de una serie de medidas - proceso - y un contenido - esencia –; así como de
unos medios dispuestos para alcanzar los objetivos planteados.
• Las políticas públicas son el resultado de un proceso colectivo que involucra actores de
diverso tipo.
• Contiene elementos de decisión de naturaleza autoritaria; esto es, ratificado al menos
parcialmente, en función de las preferencias de las autoridades gubernamentales*.
• Afectan por su contenido e impacto a diversos actores sociales.
• Las actividades de una política pública no siempre son visibles. Una política pública
también puede ser la decisión de no actuar o puede no llegar a concretarse en elementos
materiales, y así estaríamos en el campo de las políticas públicas simbólicas.
• No es necesario que sean innovadoras; las actividades cotidianas de los Estados también
son políticas públicas aunque sean rutinarias.
• Las políticas son normativas, esto es, dirigidas a la consecución de valores finales y objetivos
sociales.

3.3.1 Elementos comunes a la definición de política pública

3.3.1.1 Una política pública expresa ciertos principios sobre la conducción de los
asuntos públicos.
Aunque es probablemente el elemento menos visible de manera directa, en las políticas
públicas pueden encontrarse compromisos con principios generales sobre la conducción de
los asuntos públicos. Estos no se refieren solamente a la eficiencia y la eficacia, como se
encuentra con frecuencia en los documentos de política de nuestros días. En lo fundamental
tienen que ver con una perspectiva más general sobre la acción pública, empezando por la
definición misma de lo que se va a reconocer como asuntos públicos: ¿cuáles
responsabilidades deben ser asumidas por el Estado y cuáles podrán ser transferidos al
mercado o a actores sociales? ¿Qué tipo de relaciones existirán entre los actores estatales y
los actores fuera del Estado? ¿Qué procedimientos democráticos serán previstos para la
participación ciudadana en la construcción de las políticas públicas? ¿o en su
implementación o evaluación?, o por el contrario ¿las políticas serán definidas exclusivamente
desde el Estado?

9
Velásquez, Raúl. Módulo Gestión de Políticas Pública. Bogotá: Escuela de Alto Gobierno. Escuela Superior de
Administración Pública; 2007. p. 9
*
Thoenig señala que una autoridad pública es todo organismo que concede o asigna servicios y bienes
colectivos a un público considerado con la disposición de que disponga de un procedimiento específico de
elección y que posea una capacidad de autoridad pública y por bien público se entiende un bien no divisible,
que no puede racionarse selectivamente en el mercado y que sea disponible para todos los individuos de tal
forma que suponga para cada uno la satisfacción y la percepción de igualdad en las ventajas. Thoenig, Op.
Cit.
3.3.1.2 Las políticas públicas pueden identificarse en función de sus objetivos, que
expresan en la práctica la visión política de los gobiernos.
Esta puede tener como propósito introducir cambios en las condiciones sociales –disminuir el
nivel de desempleo- o, por el contrario, mantener un cierto estado de cosas -statu quo-,
como mantener un nivel de la tasa de cambio. Estos objetivos pueden aparecer
explícitamente indicados en los documentos o en las normas legales que ratifican la decisión;
o pueden ser implícitos e incluso ambiguos.
De otra parte, los objetivos pueden referirse a la producción y/o distribución de bienes o
servicios materiales como la construcción de autopistas, incentivos tributarios, creación de
empleos, etc.; o pueden, por el contrario, tener un carácter simbólico, cuando el propósito es
la modificación de los comportamientos ciudadanos o el reconocimiento de derechos a
grupos étnicos, etarios, etc.
3.3.1.3 Una política está constituida por un conjunto de medidas concretas e
instrumentos que constituyen su sustancia visible.
La sustancia visible de las políticas es el conjunto de decisiones y acciones materializadas en
planes, programas y proyectos; así como los discursos, declaraciones y documentos en que
los actores presentan, justifican y defienden los cursos de acción adoptados en una política
pública. Las políticas de movilidad, por ejemplo, incluyen acciones en materia de restricción
vehicular, control de tráfico, ampliación y dotación del cuerpo policial, reposición del parque
automotor del servicio público, etc.
Esto implica, por supuesto, que una medida aislada no constituye una política pública. Para
continuar con el anterior ejemplo, la restricción vehicular es tan sólo una medida que hace
parte de la política de movilidad y no una política en si misma. Por consiguiente, cada una
de estas acciones, medidas y declaraciones no puede entenderse de manera aislada sino
en relación con las demás y en función de los objetivos generales que se pretende alcanzar.
Conviene señalar al respecto que los gobiernos suelen utilizar las palabras plan, estrategia,
proyecto y/o programa para hacer referencia a lo que en el análisis se considera como
política pública. En suma, es indispensable que se satisfagan las condiciones de la definición,
independientemente del nombre bajo el cual aparezca.
Al interior de una política pública podemos encontrar otros componentes que satisfacen a su
vez las condiciones de la definición. Es decir, encontramos políticas públicas dentro de otras
políticas públicas. Por ejemplo, la FAO –Organización de las Naciones Unidas para la
agricultura y la alimentación- señala que una política agrícola tiene los siguientes
componentes10:

• Política de precios, que en la economía de mercado está determinada en su

mayor parte, pero no totalmente, por las políticas macroeconómicas.
• Políticas de recursos; incluyendo la política de tenencia de tierras y las políticas
de manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y pesquerías).
• Políticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrícolas, mercados de
productos y tecnología. La política financiera rural es una parte importante de la
política de acceso, ya que la financiación es en muchos casos un prerrequisito para
obtener insumos y comercializar los productos.

En la práctica es, sin embargo, difícil de establecer con claridad los límites entre cada uno de
estos componentes:

10
Organización de las Naciones Unidas para la agricultura y la alimentación. Política de Desarrollo Agrícola.
Roma: FAO; 2004. p. 23.
 “Las divisiones entre estos tres grandes grupos de políticas no son rígidas. Por
ejemplo, las medidas de política diseñadas para mejorar los canales del mercadeo
(mejorar el acceso) probablemente también elevan los precios en las fincas y, por
tanto, forman parte de la política de precios. Una concepción amplia de la política
de recursos incluye al capital humano, un recurso básico para el cual son esenciales
la educación rural y los programas de capacitación. El papel de la política de
tenencia de tierras es proporcionar seguridad de acceso a este recurso, lo cual
puede ser tan importante como el acceso físico a la tierra”11 (2004: 23).

Por otra parte, en las políticas se definen los medios que serán utilizados para alcanzar los
propósitos de política, que en el análisis de políticas se denominan instrumentos de gobierno
o instrumentos de acción pública. Estos incluyen recursos financieros, normas legales,
campañas de comunicación, contratos, subsidios, etc.- que generalmente aparecen
incorporados a la política pública bajo la forma de una norma jurídica. El estudio del diseño
y utilización de estos instrumentos, de los contextos en que se aplican y de sus resultados e
impactos ofrece información útil para mejorar la capacidad de acción de gobierno y
sociedad sobre los asuntos públicos.
Dado que las políticas públicas son un conjunto de elementos, el primer trabajo del analista
es la reconstrucción de esa sustancia visible. Para la reconstrucción de políticas públicas en
Colombia es necesario estudiar, entre otras fuentes, la Constitución, los planes de desarrollo
del nivel de gobierno implicado, los documentos del CONPES –consejo nacional de política
económica y social-, leyes y decretos, discursos, artículos de prensa, la labor de instituciones
estatales y no estatales –como ONG’s, empresas privadas, etc.-, la ejecución presupuestal, las
estructuras y procesos administrativos; así como sentencias de los tribunales y las Altas Cortes*.
3.3.1.4 Las políticas públicas son el resultado de un proceso colectivo que involucra
actores de diverso tipo.
Debe considerarse que las políticas públicas no son la expresión exclusiva de la autoridad
pública, ni el Estado es un bloque monolítico, homogéneo y autónomo respecto de la
sociedad.
El Estado es heterogéneo y está conformado por un conjunto de actores. Por esta razón es
difícil identificar de antemano sus intereses y percepciones. En realidad, los intereses de los
diversos actores que lo componen son con frecuencia conflictivos (ministros que se enfrentan
por asignaciones presupuestales; el ejecutivo descontento con sentencias de la Corte
Constitucional sobre temas de política pública; problemas para lograr acuerdos entre el
ejecutivo y el legislativo, etc.)
Además, las políticas públicas no son decididas e implementadas exclusivamente por actores
estatales; existen diversas posibilidades para la participación de actores privados y/o
sociales en todo el proceso de construcción de la política. Los actores no estatales que
participan pueden ser gremios, sindicatos, organizaciones comunitarias, organizaciones no
gubernamentales –ONG’s-, universidades, centros de investigación, etc. La participación
puede ser realizada a través de los canales institucionales previstos por las normas, a través
de movilizaciones populares, huelgas, lobby, ingreso a movimientos o partidos políticos, etc.
En consecuencia, las decisiones sobre política pública deben ser consideradas como una
expresión de la autoridad pública, pero no son espacios cerrados a la influencia de actores
privados.
Cuando observamos de cerca el proceso que conduce a la adopción de una política
pública, encontramos que es difícil establecer fronteras precisas entre el espacio público y el
11
Ibid., p. 23
*
Para el análisis de la política pública nacional sobre el desplazamiento forzado en Colombia es indispensable
revisar las sentencias que la Corte Constitucional ha proferido al respecto, así como todos los procesos políticos
y administrativos que han derivado de esos pronunciamientos judiciales.
privado, y que la relación entre actores gubernamentales –como los ministerios- o entre estos y
órganos del poder público –como el legislativo- puede ir desde la cooperación hasta el
conflicto con ocasión de la construcción de políticas**.
Por lo tanto, en el análisis de las políticas públicas en concreto es necesario:
 Establecer el modo y la intensidad de la participación de los actores, que puede variar
de un espacio a otro, o de un contexto a otro.
 Conocer los factores que determinan la capacidad de influencia de los actores. Estos
factores pueden ser estructurales (resultado de la organización del sector) o pueden
depender de la capacidad del grupo para constituirse como actor colectivo y movilizar
recursos útiles.
3.3.1.5 Una política pública contiene, al menos parcialmente, elementos de decisión de
naturaleza autoritaria.
Si bien, como acabamos de señalar, la construcción de políticas públicas se entiende como
un proceso colectivo, la ratificación de las decisiones corresponde, al menos en última
instancia, a las autoridades políticas y administrativas competentes; las políticas públicas son
decisiones políticas respaldadas en última instancia por el uso legítimo de la fuerza, que es un
elemento fundamental en la definición weberiana de Estado.
Debido a la expansión de las funciones y del tamaño del Estado durante la mayor parte del
siglo XX; esta naturaleza autoritaria no es, sin embargo, evidente en todos los casos de
política pública. Como mostraremos en el apartado 3.4 en relación con las tipologías de
políticas, la coerción es más directa y evidente en algunos casos como los relacionados con
la seguridad, la movilidad, la política tributaria, etc., mientras que, en otros como la seguridad
social, las reformas institucionales son apenas una posibilidad remota.
Estas afirmaciones conducen a señalar que los procesos ciudadanos de autogestión de sus
problemas –como la pavimentación de las calles de un barrio a partir de recursos y trabajo
de los mismos habitantes- no pueden considerarse políticas públicas. De acuerdo con la
definición propuesta, es necesario que exista al menos un involucramiento parcial de las
autoridades políticas y administrativas, a través, por ejemplo, de una asignación presupuestal
o un subsidio, entre otras posibilidades.
Aunque hoy nos resulta frecuente observar actores privados encargados del cumplimiento de
funciones públicas, de la prestación de bienes y servicios o en general, de la implementación
de políticas, es necesario tener presente que su participación esta mediada por mecanismos
institucionales e instrumentos que definen las modalidades de su participación. Así, un contrato
a través del cual se vincula a un actor privado a la construcción de infraestructura establece
ciertas obligaciones para el Estado y el actor privado, y mantiene en última instancia la
preeminencia de la autoridad pública.
3.3.1.6 Las políticas públicas son objeto de un amplio debate acerca de sus beneficios
o perjuicios.
El estudio de las políticas permite observar cómo las decisiones del gobierno tienen
beneficios y costos para los ciudadanos.
En los sistemas democráticos la autoridad política proviene del pueblo, y por esta razón se
supone que las políticas son construidas, defendidas y debatidas en nombre del interés del
pueblo o del interés general.
La definición de pueblo y de sus intereses es controvertida. Sin embargo, estas nociones
justifican los cursos de acción de un Estado y son definidas en el marco de los procesos
políticos. En la realidad, incluso cuando los actores están más o menos de acuerdo sobre
ciertos problemas que deben ser atendidos, no lo estarán necesariamente acerca de la
forma en que estos deben ser resueltos y en qué orden de prioridad, sobre la cuota de
**
La conflictiva relación entre la Corte Constitucional y algunos gobiernos en Colombia constituyen un buen
ejemplo que se comentará en el aparte correspondiente al rol de los actores en política pública.
recursos públicos destinados a cada uno ni tampoco, por supuesto, sobre los impactos de las
acciones una vez que estas han sido realizadas, etc.
Todas las decisiones políticas (entre las que se encuentran las políticas públicas) distribuyen
beneficios y asignan costos a diferentes grupos sociales. En consecuencia, las políticas
públicas son un punto de encuentro entre conocimiento técnico disponible y balance de
fuerzas políticas. Por lo tanto es difícil lograr que una decisión sea tomada con la aprobación
de todos los actores; el conflicto y la controversia son propios del ambiente en que se
desarrollan las políticas.
3.3.1.7 ¿Una política pública puede ser una no-decisión?
Para Bachrach y Baratz, la no-decisión incluye todo aquello que es excluido o rechazado
por los actores involucrados en la decisión, sea porque amenaza los valores dominantes o
porque afecta las estructuras de poder existentes. Así, la no-decisión no implica solamente
decidir no hacer nada, sino también no decidir hacer ciertas cosas.
En otras palabras, no decidir sobre un tema puede producir efectos políticos y sociales
concretos en la medida en que expresa una posición gubernamental en relación con un
asunto particular. Para Muller y Surel12 existen tres casos en los que la no decisión puede ser
útil para el análisis:
 La no decisión intencional. Corresponde a las situaciones en las que puede demostrarse
concretamente que existió voluntad de parte de las autoridades políticas y administrativas de
abstenerse de decidir en relación con un tema particular.
 La no decisión controversial. Se refiere a situaciones en las que existe una controversia
pública demasiado fuerte como para que se pueda tomar una decisión que aparezca como
legítima frente al público. En otras palabras, que tiene costos políticos demasiado elevados
para los decisores.
 Finalmente, la no implementación. En algunos casos una política es decidida en un cierto
nivel, pero en niveles posteriores donde deben producirse decisiones posteriores, éstas no se
producen y la política no es efectivamente implementada.
3.3.1.8 No es necesario que las políticas públicas sean innovadoras.
Existen diferentes niveles de policy making –construcción de políticas públicas-; en un nivel alto
los gobiernos definen sus objetivos y como serán alcanzados, pero a un nivel inferior existe un
conjunto grande de decisiones intermedias de política acerca de la interpretación e
implementación de las políticas, que constituyen la acción cotidiana de los gobiernos. A
menudo la relación entre estos niveles de decisiones es conflictiva, provocando que los
objetivos no sean alcanzados.

3.3.2 Las políticas públicas y las leyes

Un error frecuente en que se incurre en el análisis es confundir las políticas públicas con las
normas legales –principalmente las leyes-. Sin embargo, la relación entre estos dos puede
verse de tres maneras diferentes:
En primer lugar, las normas legales son la forma en que los Estados de Derecho expresan y
legitiman sus decisiones. Por lo tanto, es posible que en una ley se materialicen las decisiones
tomadas para la regulación de un sector –educación o salud, por ejemplo- o la atención a
una problemática transversal –la infancia, las mujeres, etc.-. Las decisiones en materia de
política pública son formalizadas a través de normas jurídicas que establecen, entre otras
cosas, sus objetivos; dan forma legal a los instrumentos de acción pública y se definen las
competencias, funciones y recursos de las diferentes organizaciones gubernamentales o de

12
Muller, Pierre et Surel, Yves. L’Analyse des Politiques Publiques. Paris : Montchrestien; 1998.
actores no gubernamentales que pondrán en marcha la política, así como mecanismos para
su evaluación. Sin embargo es muy infrecuente que una sola norma contenga todos los
elementos de la decisión.
En segundo lugar, la construcción de las políticas públicas esta sujeta al ordenamiento legal
vigente que regula las materias que ésta pretende abordar. Las decisiones que podemos
tomar están determinadas por la estructura de competencias asignadas a cada nivel de
gobierno, los procedimientos para la toma de decisiones establecidas legalmente, los
recursos asignados y, en general, por la legislación sobre el sector o problemática objeto de
la política. Como mencionaremos con más detalle en la siguiente unidad, las normas jurídicas
pueden verse como instituciones, esto es, como reglas de juego que facultan o restringen a
los actores en los procesos de policy-making.
En tercer lugar, la regulación en general y las normas legales pueden ser instrumentos de las
políticas. En efecto, en el diseño de una política pública existe la posibilidad de recurrir a la
regulación para, por ejemplo, reconocer o suprimir derechos, establecer sanciones, crear
incentivos, etc. La modificación del Código Penal, por ejemplo, permite incrementar las penas
para ciertos delitos dentro de las políticas de seguridad y convivencia ciudadana.

3.4 TIPOLOGÍAS DE POLÍTICAS

Las tipologías de políticas públicas permiten reconocer la existencia de las diversas formas
de intervención del Estado; de la forma en que diversos intereses tienen influencia sobre las
políticas; de los costos y efectos de la acción pública, etc.
Existen diversas tipologías basadas en diferentes criterios discriminantes. Algunos autores
proponen como criterio el sector sobre el que el Estado interviene, que permite identificar, por
ejemplo: políticas educativas, de salud, de seguridad, agrícolas, etc. Estas tipologías
deberán ampliarse en función de la aparición de políticas desarrolladas en nuevos sectores,
o para reconocer la existencia de políticas que difícilmente pueden encajar en un sector en
particular. Su utilidad, en consecuencia, es cuestionable. Por tal razón, en este aparte
ofreceremos dos tipologías muy conocidas basadas en la coerción o los costos como criterio
discriminante.

3.4.1 Políticas sustantivas o procedimentales

De acuerdo con James Anderson, algunas políticas tienen por objeto establecer los
procedimientos para el proceso de diseño de políticas –que denomina políticas
procedimentales- y otras cuyo propósito es proveer bienes y servicios –definidas como
políticas sustantivas-. En otras palabras, este último tipo se refiere a lo que el gobierno hace:
provisión de alimentos, otorgamiento de subsidios educativos, aumento de los efectivos de las
fuerzas armadas, etc. Por su parte, el primer tipo hace referencia a la forma como lo hace, por
ejemplo, a través de la definición de procedimientos para la participación ciudadana en el
diseño de políticas o la expedición de normatividad sobre el proceso de planeación, entre
otros ejemplos.

3.4.2 Una tipología según la coerción

Entre los autores que han aportado más al desarrollo de tipologías de políticas encontramos
a Lowi y Salisbury, quienes propusieron una clasificación muy conocida que se basa en la
naturaleza de la coerción ejercida en el marco de una política pública.
Desde este punto de vista, las políticas se clasifican de acuerdo a si la coerción es ejercida
directamente sobre el sujeto o de una manera indirecta. Y por otra parte, si alcanza el
comportamiento del sujeto (limitando directamente su autonomía) o actúa a través de la
modificación de su entorno.

Tipología según la coerción

La coerción pública se ejerce

Sobre el entorno del Directamente sobre el
comportamiento de comportamiento de
los afectados los afectados
Políticas constitutivas Políticas distributivas Indirecta, lejana La coerción es
Políticas redistributivas Políticas Directa, inmediata pública
reglamentarias

 Políticas reglamentarias. Su propósito es la adopción de decisiones que afectan

directamente el comportamiento de los subordinados limitando, por ejemplo, sus libertades
individuales, como en el caso de la expedición de un código de tránsito. Puede mencionarse
igualmente un subtipo: políticas autorreglamentarias, cuyo propósito es por el contrario
incrementar los privilegios del público al que se dirigen. Un caso ilustrativo es la regulación del
acceso a una profesión –el periodismo, por ejemplo- que restringe las posibilidades de
acceso y en consecuencia crea un beneficio económico a quienes pertenecen a ella.
 Políticas distributivas. Mediante estas el gobierno concede una autorización a individuos,
grupos u organizaciones cuya situación particular satisface ciertas condiciones
preestablecidas. Es el caso de los permisos de construcción o las licencias de conducción,
que son otorgadas como un derecho, para cada caso en particular.
 Políticas redistributivas. Establecen criterios que permiten el reconocimiento de beneficios a
clases de casos o sujetos en general y no a cada caso en particular. Un ejemplo podrían ser
los programas alimentarios o el acceso a la seguridad social.
 Políticas constitutivas. Definen las reglas sobre la estructura institucional o, más en general,
las reglas de juego para la intervención del Estado en un sector o sobre un aspecto
sustancial. La supresión o modificación de ministerios y la creación de comisiones de
regulación son buenos ejemplos de estas políticas.

3.5 EL ENFOQUE SECUENCIAL DE ANÁLISIS: EL CICLO DE POLÍTICAS

El enfoque secuencial es un método de análisis basado en el concepto de ciclo de políticas

al que entiende como un conjunto de operaciones necesarias para la creación de una
política pública. Esto es, un esquema de secuencias que dividen este proceso en una serie
de etapas distintas y en una serie de momentos temporales diferentes.
El objetivo de este método es elaborar un modelo del funcionamiento de la acción pública
suficientemente amplio y general para aplicar a toda política pública. En suma, proponer una
descripción de la realidad, a la vez que un tipo – ideal que guíe la decisión, relacionado
directamente con la resolución de problemas.
Existen diversos esquemas secuenciales, aunque Jones propuso en 1970 uno que se ha
convertido en la referencia sobre el tema:
• La Identificación del problema recubre tanto la emergencia del problema como la puesta
en agenda. Se refiere a la percepción de los eventos y su definición en términos de problema
público, la agregación de intereses, la representación de demandas, etc.
• La formulación de alternativas implica que el gobierno ha asumido la responsabilidad
respecto de una problemática particular, frente a la que formula posibles alternativas y busca
su legitimación a través del consenso político.
• Por su parte, la decisión supone la selección de una de las alternativas analizadas frente al
tratamiento del problema. Es probablemente la medida más visible pero, al tiempo, la más
difícil de aislar analíticamente.
• La Implementación se refiere a la conversión de las decisiones políticas en acciones
concretas; implica la disposición de medios por parte del aparato administrativo para su
aplicación en el terreno.
• La etapa de evaluación permite apreciar los efectos producidos por la acción
gubernamental materializada en la política pública. Implica, por lo tanto, la definición de los
criterios, la obtención de los datos y la aplicación de metodologías para su análisis.
• Finalmente, la terminación: supone el abandono de la política analizada y por tanto la
iniciación de una nueva acción. No obstante, es en sí misma ambigua toda vez que hace
referencia tanto a la extinción de una política por razones temporales como a la realización
de los objetivos establecidos.

3.5.1 Aportes y límites del ciclo de políticas

El ciclo de políticas ofrece una perspectiva simplificada de un proceso complejo y con

frecuencia caótico. Permite organizar temporal y analíticamente los diversos procesos
generados alrededor de la construcción de políticas públicas y facilita, por lo tanto, el
trabajo del analista. La utilidad del planteamiento de Jones es que relaciona cada una de
las etapas con un conjunto específico de actores – no solo gubernamentales -, marcos
institucionales y escenarios diferentes.
Por otra parte facilita la comparación a través de la subdivisión de las diferentes etapas, lo
que permite profundizar el análisis e identificar procesos complejos desarrollados dentro de
cada una. Por ejemplo, la separación entre decisión y legitimación. Finalmente, es un método
para el análisis que puede ser utilizado dentro de esquemas teóricos diversos.
Pese a las ventajas que se acaban de presentar, el ciclo de políticas ha recibido fuertes
críticas, en particular debido a la idea de secuencia en la que está fundado. Como señala
Lindblom, la idea de “fases voluntariamente bien ordenadas… no son un retrato fiel de cómo
se desarrolla una política pública. La hechura de las políticas públicas corresponde, más
bien, a un complejo proceso de interacción sin principio ni fin”13.
En la práctica, las etapas del ciclo no se presentan de forma secuencial. Las etapas tienden,
al contrario, a traslaparse, lo que hace difícil identificar las fronteras entre cada una de ellas.
Así, por ejemplo, la implementación no supone simplemente la puesta en marcha de las
decisiones; con frecuencia se presenta una redefinición de los objetivos y decisiones
inicialmente adoptados con el propósito de adaptarlos a las condiciones del contexto, los
intereses y percepciones de los actores o los recursos disponibles.
Por otra parte, la evaluación no siempre es una de las etapas finales del proceso. La
evaluación ex ante o la evaluación concomitante –y en general, el seguimiento de políticas-
se realizan sea como un insumo para la toma de decisiones o durante su puesta en marcha.
Se realizan, por ejemplo, estudios previos a la decisión con el propósito de determinar los
impactos ambientales del desarrollo de proyectos de infraestructura. Ha tomado fuerza la
idea de desarrollar sistemas de seguimiento con el objeto de ofrecer información viable y
sistemática para corregir durante la marcha el proceso de implementación de las políticas.
Posiblemente la etapa más controversial es la terminación, que supone que la vigencia de la
política expira junto con el periodo para el cual fue formulada. Es decir que una política
formulada para un periodo de gobierno finaliza –termina- una vez que ese periodo llega a su
fin. Igualmente, la noción de terminación se relaciona con la idea de que las políticas

13
Parsons, Op. Cit. p. 71
públicas son una serie de etapas secuenciales que llevan a la solución de un problema
público. Por lo tanto, la política pública termina una vez que el problema ha sido resuelto.
Estos dos presupuestos no se verifican, sin embargo, en la realidad. En primer lugar, los
productos, resultados y efectos de las políticas no se terminan con la expiración de su
vigencia temporal. Las reglamentaciones adoptadas, las estructuras organizativas creadas o
los presupuestos mantienen su vigencia más allá de la expiración formal de la política pública.
En segundo lugar, las políticas públicas no resuelven los problemas; más bien reducen su
impacto sobre la sociedad o los mantienen en un nivel controlable. Como señalan Rittel y
Webber, los problemas que tienen que ver con la planeación y las políticas públicas son
intrínsecamente retorcidos. Son mal definidos y su resolución depende de juicios políticos. Los
problemas sociales nunca se solucionan sino que, en el mejor de los casos, se resuelven una y
otra vez. Por estas razones no tiene sentido hablar de terminación de políticas sino de
redefinición, cambio o continuidad de sus elementos básicos en un proceso iterativo.
En suma, en lugar de postular la existencia de una secuencia de etapas, conviene señalar
que las políticas públicas son un proceso con múltiples momentos de inclusión de problemas
en la agenda, formulación, implementación y evaluación, que se repiten y afectan
continuamente14.

14
Velasquez. Op. Cit.