Assuntos tratados:

1º horário

Introdução;

Desconcentração e descentralização;

Teoria do órgão;

2º horário

Órgãos Públicos;

Descentralização: Administração Publica Indireta;

Autarquias.

Siglas
HLM: Hely Lopes Meirelles
JSCF: José dos Santos Carvalho Filho
CABM: Celso Antonio Bandeira de Mello
MS: Maria Sylvia Zanella di Pietro
OS: Organização Social
OSCIP: Organização Sociedade Civil de Interesse Público

1ª PARTE

1- Introdução

Breves apontamentos necessários ao entendimento da matéria.

a) Princípio da Separação dos Poderes

Adotado pelo art. 2º da CR/88. Princípio da separação das funções estatais. Leva-se
em conta a preponderância da função exercida. Todos os poderes, de forma atípica,
exercem a função administrativa. Ex.: o Judiciário tem a função precípua de aplicação
da lei, mas também exerce função administrativa, podendo, desta forma, revogar ato
administrativo por ele praticado.

Questão de concurso do RJ perguntou se o Poder Judiciário poderia revogar ato

administrativo? A resposta correta é “depende”. Se o ato foi praticado pelo próprio
Judiciário, ele poderá revogar. (Revogar é extinguir o ato por motivos de conveniência
e oportunidade).

b) Forma federativa de Estado – Federação – Idéia de descentralização política.

Forma de Estado que defende uma descentralização política, autonomia política dos
entes.

Características da Federação:
1. cada ente tem capacidade de auto – organização: a Administração Pública edita
suas próprias normas para organização administrativa;
2. autogoverno;
3. Autonomia administração: cada ente da Administração tem autonomia para
executar suas próprias atividades administrativas e serviços públicos que lhe são
inerentes,
para isso, recolhem tributos de acordo com a CR/88. Ex.: a lei que regulam processo
administrativo se aplica somente em cada âmbito. A Lei 9784/99 – Lei de Processo
Administrativo Federal só se aplica no âmbito federal.

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Ex.: Lei Municipal concedeu passe livre para os alunos estudantes na Escola
Municipal. Aluno que mora no município ao lado também quer o passe gratuito da sua
casa até a Escola Municipal. A decisão do juiz deve ser pela extinção do processo nos
termos do art. 267, II do CPC. Transporte público municipal é competência municipal,
já o transporte intermunicipal é de competência estadual.

2 – Desconcentração X Descentralização

A atividade administrativa e o serviço público devem ser desempenhados pelo Estado

para atender o interesse público. Para isto, ele pode se organizar de várias maneiras.
Duas técnicas básicas de organização para exercer estas atividades são a
desconcentração e descentralização.

Desconcentração
É o fenômeno administrativo interno de transferência interna das atividades de Estado.

É a transferência da atividade para pessoa jurídica que compõe ou não a estrutura do

Estado, mas a ele se liga de alguma maneira.

Para HLM descentralização pode se dar por: (visão tradicional)

1. Outorga: dá-se por lei. A titularidade da prestação é transferida para a outra
pessoa jurídica. Ex.: as autarquias têm a titularidade no exercício de suas
atribuições.
2. Delegação: dá-se por contrato. Não se transfere a titularidade, mas apenas o dever
de execução e/ou prestação da atividade administrativa. Ex.: contrato de
concessão e de permissão

JSCF critica esta classificação tradicional trazida por HLM. A doutrina moderna não
admite, hoje, a transferência da titularidade da atividade por outra pessoa jurídica, pois
haverá sempre, por força constitucional, a responsabilidade subsidiária do Estado na
prestação da atividade administrativa. Só se transfere a execução do serviço.

Desta forma, JSCF propõe outra classificação, abandonando a expressão outorga e

agora ensina que a delegação se dá por lei ou por contrato.

Assim, há delegação:
1. legal: todas as entidades que compõe a Administração Indireta. Art. 37, XIX, da
CR/88.

Art. 37 XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste
último caso, definir as áreas de sua atuação. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998).

2. negocial: concessionário e permissionário de serviços públicos. Art. 175 da CR/88.

Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços
públicos.

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 Observação: setores da estrutura do Estado
No 1º Setor: próprio Estado. Compõem-se da Administração Pública direta e
Administração Publica indireta.

2º Setor: o Mercado, incluindo os concessionários, permissionários que são

delegatários de serviço público.

3º Setor: Sociedade civil. Serviço social autônomo (Sistema S), Organizações Social –
OS e Organização Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP.

3 - Órgãos Públicos

O resultado do movimento de desconcentração na estrutura da Administração Pública

é a criação de órgãos dentro dos entes federativos.

Noção: fenômeno da desconcentração da atividade prestada pelo Estado através de

seus órgãos. Estado atuando por meio de seus órgãos.

Conceito por CABM: o órgão público é centro de atribuições, mera repartição interna
da atividade.

Não tem personalidade jurídica, sendo esta sua principal característica. Ex.:
Ministérios são órgãos da União.

Três teorias para explicar a atividade desses entes administrativos – dado histórico:
1ª: Teoria do Mandato: o órgão público atuava como mandatário do Estado. Seria uma
ficção jurídica. Em tese, o Estado não poderia outorgar mandato, pois não tem
vontade própria.

2ª Teoria da Representação: o órgão seria representante legal do Estado. Este não

precisa de representação para demonstrar sua vontade. Traz a idéia de incapacidade
do Estado na ordem jurídica.

3ª Teoria do Órgão: criada por Otto Gierke, adotada atualmente. Analogia ao corpo
humano. O que o órgão faz é imputado à pessoa. É necessário conhecer o princípio
da imputação volitiva, que substitui a idéia de representação. A atuação do órgão –
através de seus agentes públicos - será imputada à pessoa jurídica a qual ele faz
parte e esta terá, em tese, capacidade de firmar compromissos e contratos. O órgão
também seria uma ficção jurídica.

Há dois grandes tipos de agentes públicos na doutrina.

a) Agente público de direito: basicamente, divide-se em três espécies (CABM):
1. político;
2. servidor: empregado público, estatutário e o servidor temporário;
3. particular em colaboração.

b) O Agente Público de fato não tem vínculo formal, jurídico, com o Estado e age de
boa-fé, sem investidura prévia, regular e legítima. Difere do particular de má-fé, sendo

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este conhecido como “usurpador de função” e seria penalmente responsável por sua
conduta.

Duas espécies de agentes públicos de fato:

1. O agente putativo: exerce função pública em situação normal com aparência de
legalidade e legitimidade.
2. O agente necessário: particular que exerce função pública em casos especiais de
necessidade, emergência, urgência. Ex.: gestor de negócios.

Características do órgão
• O órgão não tem personalidade jurídica, desta forma, em tese, não tem capacidade
jurídica, processual, e de assumir obrigações. (É a regra).

1- Capacidade Contratual: em regra, o órgão não tem capacidade de direito. Pelo art.
37, §8º, da CR/88 poderá o órgão celebrar contrato com o próprio ente. É chamado
pela doutrina de Contrato de Gestão.

Art. 37,§ 8º  A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos

órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser
ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores
e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de
desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Lei 9637/98: OS - Organização Social e respectiva entidade federativa celebram

contrato de gestão que terá o intuito de repassar à OS benefícios públicos (emprestar
servidor, benefício em dinheiro, maquinários, utensílios e objetos), em contrapartida, a
OS deve cumprir metas estabelecidas pelo órgão público.

Celso Antonio Bandeira de Mello critica esta figura contratual e afirma:

1.Que seria um auto contrato.
2. O contrato do art. 37, §8º, pretende aumentar a autonomia de um órgão que deve
ser criado por lei. Não poderia um contrato estabelecer o que a lei não o fez – princípio
da legalidade.

Obs.: art. 37, §8º, norma constitucional derivada, veio a Constituição por emenda
constitucional.

2ª PARTE

2- Capacidade processual: quem vai a juízo é a pessoa jurídica a que ele faz parte. Há
exceções consagradas na doutrina e jurisprudência que possibilitam ao órgão
demandar e ser demandado.

Requisitos cumulativos:
1. Deverá ser órgão com atribuições constitucionais.
2. Deverá estar na defesa de suas prerrogativas institucionais. Ex.: Câmara não tem
capacidade para ajuizar ação de indenização ordinária, mas pode ajuizar ação para
defender seus interesses como o repasse do duodécimo. Resp. 696561/RN STJ –
Min. Luiz Fux.

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Classificação dos órgãos
A doutrina aponta uma série de qualificações dos órgãos públicos. A clássica e mais
apontada é a apresentada por HLM. Ele aponta quatro espécies de órgãos, segundo o
critério de importância destes na estrutura do Estado, sua posição na estrutura
administrativa:
1. Órgão Independente: que tem previsão constitucional. Órgão de cúpula. Autonomia
muito ampliada. Ex.: Governadoria do Estado.
2. Órgão Autônomo: subordina-se ao de cima. Gozam de autonomia administrativa e
financeira. Ex.: Secretaria de Segurança Pública
3. Órgão Superior: não tem autonomia financeira e pouca autonomia administrativa
na prática. Ex.: Delegacia de Policia
4. Órgão Subalterno: não tem nenhuma liberdade de atuação totalmente
subordinada.

Ex.: almoxarifado. Sem qualquer poder decisório, são órgãos de execução. JSCF
critica esta classificação porque ela não tem critério cientifico.

4- DESCENTRALIZAÇÂO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

Entidades Administrativas do art. 37, inciso XIX, da CR/88:

Art. 37 XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste
último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Princípios
Todas estas entidades se subordinam a três grandes princípios comuns.

1. Elas se submetem ao princípio da legalidade e da reserva legal. Todas elas

dependem de lei para sua criação, isto é, manifestação de vontade do Executivo e
Legislativo. A lei cria diretamente certas entidades. Autarquias e fundações
públicas de direito público.
2. Outra situação é quando a lei autoriza a criação. É o caso das Empresas Públicas,
Sociedade de Economia Mista e Fundações Públicas de direito privado.

3. Princípio da especialidade: atividade exercida é prevista na lei que as cria.

4. Princípio do controle: sofrem controle das respectivas entidades federativas, dos

entes

políticos. Não significa subordinação hierárquica. A relação é de vinculação. O controle

é político e finalístico. Chamado também de “tutela ministerial”. Ver art. 4º, II do DL
200/67.

5 - AUTARQUIA

Pessoa Jurídica de direito público criada por lei para exercer atividade típica de
Estado.

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Característica
Criada só por lei – princípio da reserva legal - e exerce “atividade típica de Estado” que
é um conceito juridicamente indeterminado. “Atividade típica” é conceito aberto,
abstrato, portanto, difícil determinar a atividade propriamente de Estado.

Quem trás alguns parâmetros é CABM, que fala de zona de certeza negativa e
positiva. Certas atividades são, com certeza, típicas de Estado, outras, ao contrário,
não são. Gera-se uma zona cinzenta de incerteza.

Ex.: exploração de atividade econômica não é atividade típica de Estado e poder de

polícia ambiental do IBAMA é exemplo de atividade típica de Estado.

Art. 173 CR/88 - atividade da iniciativa privada:

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a

exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será
permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

A ADI 1717 declarou inconstitucional o art. 58 da Lei 9649/98, que estabelecia que os
conselhos profissionais eram entidades privadas. Teriam que ser autarquias porque
exercem poder de polícia, sendo esta atividade típica de Estado.

Natureza Jurídica dos bens das autarquias

São sempre bens públicos. Art. 98 do CC tem regime jurídico diferenciado.

1 – Alienação do bem público é condicionada aos requisitos da Lei nº 8666/93, art.

17(melhor e mais técnico do que falar em inalienabilidade).

Art. 17 da Lei nº 8666/93. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada

à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação
e obedecerá às seguintes normas:

2 – Impenhorabilidade: não é possível a constrição judicial de bem de autarquia.

Enquadram-se no conceito de Fazenda Nacional, fazendo jus às prerrogativas
processuais. Aplica-se o art. 730 CPC.

Segue o art. 100 CR/88.

Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os

pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal,
em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem
cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos
respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas
dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este
fim.

3 – Imprescritibilidade: não é passível usucapião, isto é, de prescrição aquisitiva. A

Doutrina, muito minoritária, aceita usucapião de bem dominical não afeto à finalidade
pública. Citados Juarez Freitas e Nelson Rosenvald.

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Regime de pessoal
EC 19/98: a modificação acabou com a obrigatoriedade do regime jurídico único.

A Lei 9962/00 disciplina, no âmbito federal, o uso do emprego público e do regime

celetista no âmbito das autarquias.

Art. 1o O pessoal admitido para emprego público na Administração

federal direta, autárquica e fundacional terá sua relação de trabalho
regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo
Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e legislação trabalhista
correlata, naquilo que a lei não dispuser em contrário.

A doutrina, em especial CABM, defende que a Administração Pública não tem

liberdade absoluta para escolher o regime. Para exercer atividade típica do Estado,
apenas o servidor estatutário poderá fazê-la. É uma garantia para a sociedade.
Ponderação acolhida pelo STF na ADI 2310.

A Lei nº 9986 estabelece que não é possível regime celetista para Agência
Reguladora na sua atividade típica, este regime será apenas para atividades
instrumentais.