Programa de Política Fiscal y Gestión del

Gasto Público (FPEMP)

Propuesta técnica para el manejo fiscal y contable del Recurso
Bosque en El Salvador.

Febrero 2017

Esta publicación fue producida para ser revisada por la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional. Fue preparado por DAI Global, LLC.
PROGRAMA DE POLITICA FISCAL Y
GESTION DEL GASTO PÚBLICO (FPEMP)
PROPUESTA TÉCNICA PARA EL MANEJO FISCAL Y CONTABLE DEL
RECURSO BOSQUE EN EL SALVADOR

Febrero 2017

Nombre del Programa:
Oficina Responsable de USAID:
Número de Contrato:
Contratista:
Autores:
Programa de Política Fiscal y Gestión del Gasto Público
Oficina de Crecimiento Económico USAID/El Salvador
AID-519-11-000001
DAI Global, LLC
Óscar Alejandro Molina Renderos

Consultor Economista

Patricia Giraldo Botero

Consultora Especialista Ambiental.

Fecha de Publicación: Febrero 2017

Los puntos de vista expresados por el autor de esta publicación no reflejan necesariamente los
puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional o del Gobierno
de los Estados Unidos.
 ÍNDICE

Contenido

INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................................... 1
(i) Objetivos ........................................................................................................................................ 2
(ii) Alcance ....................................................................................................................................... 2
(iii) Metodología ............................................................................................................................... 2
(iv) Estructura................................................................................................................................... 3
(v) Agradecimientos ...................................................................................................................... 4
CAPÍTULO I: ESTADO DEL RECURSO BOSQUE, CONTROL Y MANEJO DE LA GESTIÓN
AMBIENTAL DEL RECURSO ................................................................................................................. 5
1.1 Caracterización del contexto ambiental............................................................................. 5
1.1.1 Contexto centroamericano .................................................................................................... 5
1.1.2 Contexto nacional y ambiental de El Salvador .................................................................. 5
1.2 Marco Normativo y Ambiental del Recurso Bosque ....................................................... 6
1.3 La situación del recurso bosque y su gestión ............................................................... 12
1.3.1 Clasificación de la vegetación y los bosques................................................................... 12
1.3.2 Estado y gestión del Recurso Bosque .............................................................................. 13
1.3.3 Limitantes y oportunidades para la gestión del recurso bosque ................................... 16
1.4 Áreas Naturales Protegidas ................................................................................................ 17
1.5 Gestión para la Evaluación Ambiental ............................................................................. 19
1.6 Impactos por la pérdida del Recurso Bosque ................................................................ 25
1.7 Servicios Ecosistémicos de los Bosques ....................................................................... 27
CAPÍTULO II: ANTECEDENTES DE LAS CUENTAS PATRIMONIALES Y AMBIENTALES .. 32
2.1 Surgimiento y actualidad de las cuentas ambientales ................................................ 33
2.2 Limitaciones del SCN en materia de registro de activos naturales.......................... 37
2.3 Los activos naturales en el Marco Central del SCAE ................................................... 40
2.4 Cuentas del Activo Bosque en el Marco Central del SCAE ........................................ 43
2.5 Debilidades y propuestas al actual Sistema de Contabilidad Ambiental y
Económica (SCAE) ............................................................................................................................ 45
2.6 Las cuentas ambientales y el sector público ................................................................. 47
CAPÍTULO III: CUENTAS DE ACTIVO BOSQUE EN EL MARCO DE LA CONTABILIDAD
GUBERNAMENTAL ................................................................................................................................ 50
3.1 Marco conceptual de la Contabilidad Gubernamental ................................................. 51
3.2 El recurso bosque como activo del Estado .................................................................... 58
3.3 Carácter de los pasivos ambientales................................................................................ 60
3.4 Levantamiento del inventario inicial para el recurso bosque .................................... 61
3.5 Metodología para determinar el costo contable ............................................................ 64
3.6 Tratamiento contable del activo bosque ......................................................................... 69
3.6.1 Ordenamiento de bienes ..................................................................................................... 69
3.6.2 Plan de Cuentas ................................................................................................................... 71
3.6.3 Manual de Políticas Contables Generales ....................................................................... 75
3.6.3.1 Políticas contables de Clasificación .......................................................................... 76
3.6.3.2 Políticas contables de Transformación ..................................................................... 76
3.6.3.3 Políticas Contables de Reconocimiento ................................................................... 77
3.6.3.4 Políticas Contables de Medición ................................................................................ 78
3.6.4 Cuentas de contrapartida .................................................................................................... 79
3.6.5 Revelación de Información en Notas a los Estados Financieros.................................. 80
CAPÍTULO IV: LEVANTAMIENTO Y REGISTRO DEL ACTIVO BOSQUE EN EL MARCO DE
LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL DE EL SALVADOR...................................................... 81
4.1 Levantamiento del stock físico .......................................................................................... 82
4.2 Metodologías de Costo Corriente de Reposición para la Cuenta del Activo
Bosque. ................................................................................................................................................. 90
4.3 Balance físico y monetario de las cuentas de activo bosque .................................... 91
CAPÍTULO V: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................... 93
5.1. Conclusiones .......................................................................................................................... 93
5.2. Recomendaciones ................................................................................................................. 95
BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................................................ 99
ANEXOS.................................................................................................................................................. 102

Tablas, cuadros e ilustraciones

Tabla 1. Clasificaciones de las comunidades de vegetación de El Salvador ........................ 12

Tabla 2. Tipos de cobetura, El Salvador 2011 ................................................................................ 13
Tabla 3. Valor económico potencial del manglar .......................................................................... 15
Tabla 4. Principales impactos por la pérdida del recurso bosque/forestal ............................ 25
Tabla 5. Servicios ecosistémicos del Recurso Bosque............................................................... 28
Tabla 6. Programas de cuentas ambientales a nivel global, 2014. ........................................... 34
Tabla 7. Estudios de contabilidad ambiental en El Salvador ..................................................... 36
Tabla 8. Balance de apertura y cierre con variaciones en activos ........................................... 38
Tabla 9. Clasificación de los activos ambientales en el SCAE .................................................. 41
Tabla 10. Estructura de la cuenta de activos ambientales. ........................................................ 42
Tabla 11. Stock del bosque y otras tierras boscosas en unidades físicas ............................ 44
Tabla 12. Riqueza total a nivel mundial, año 2000 ........................................................................ 59
Tabla 13. Ejemplo del stock de bosque para Colombia, 1990-2012 ......................................... 63
Tabla 14. Metodologías de valoración económica para activos ambientales ....................... 65
Tabla 15. Plan de Cuentas para Recursos Naturales No Concesionados. ............................. 73
Tabla 16. Plan de Cuentas para Recursos Naturales Concesionados. ................................... 74
Tabla 17. Descripción de las Políticas Contables de Clasificación .......................................... 76
Tabla 18. Descripción de las Políticas contables de Transformación ..................................... 76
Tabla 19. Descripción de las Políticas Contables de Reconocimiento ................................... 77
Tabla 20. Descripción de las Políticas Contables de Medición ................................................. 78
Tabla 21. Superficie ocupada según tipo de cobertura forestal en El Salvador, año 2010.
.................................................................................................................................................................... 83
Tabla 22. Levantamiento inicial del activo bosque en El Salvador, por clase, categoría y
regiones, año 2011. ............................................................................................................................... 85
Tabla 23. Stock inicial del activo bosque en El Salvador, por regiones, año 2011. ............. 86
Tabla 24. América Latina: comparación de coberturas forestales FAO, varios años. ........ 88
Tabla 25. ................................................................................................................................................... 89
Tabla 26. Costo del Stock Inicial del activo bosque, El Salvador ............................................. 91
Tabla 27. Escenarios de pérdida porcentual y provisionamiento anual de bosque. ........... 92

Ilustración 1. Ordenamiento de bienes para Recursos Naturales y Activos Biológicos. ..71

Ilustración 2. Plan de Cuentas para Recursos Naturales. ....................................................72
Ilustración 3. Pérdidas de bosque por departamentos, El Salvador, 2001-2014 ................89

Anexo 1. Metodologías para Evaluar Impactos Ambientales................................................... 102

Anexo 2. Mapa de Cobertura y Uso del Suelo de El Salvador, 2010-2011. ........................... 114
Anexo 3. Clasificación, categoría y descripción por tipo de bosque, El Salvador. ........... 115
Anexo 4. Costos de mantenimiento y manejo en 1 hectárea de plantación forestal pura
con una densidad de 1,111 plantas................................................................................................. 116
Anexo 5. Costo por Técnica de Restauración, Suelo Desnudo, 2015. .................................. 117
Anexo 6. Costo por Técnica de Restauración, Cafetales, 2015. .............................................. 118
ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

ACAP Asociación de Comunidades Afectadas por el Anillo Periférico.

ADESCOS Asociaciones de Desarrollo Comunitario
AFOSALVA Asociación Forestal Salvadoreña
ANP Áreas Naturales Protegidas
CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
CDB Convenio sobre Diversidad biológica
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CITES Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora
Silvestres
CMNUCC Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático
CONIF Corporación Nacional de Investigación y Fomento Forestal
CORFORES Corporación Forestal de El Salvador
DANE Departamento Administrativo de Estadística de Colombia
DGFCR Dirección General de Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riego de El
Salvador.
DGRNR Dirección General de Recursos Naturales Renovables
EIA Estudio de Impacto Ambiental
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
FIAES Fondo Iniciativa para las Américas El Salvador
FPEMP Programa de Política Fiscal y Gestión del Gasto Público
FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
GFW Global Forest Watch
GIZ Agencia Alemana de Cooperación Internacional
IDEAM Instituto de Hidrología, Metereología y Estudios Ambientales de Colombia
INE Instituto Nacional de Estadística de Guatemala.
INEGI Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática de México
INF Inventario Nacional Forestal de Costa Rica
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería de El Salvador
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales de El Salvador
MEFP Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI
MINAET Ministerio de Ambiente y Energía de Costa Rica
NICSP Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público
ONU Organización de las Naciones Unidas.
ORPALC Oficina Regional del PNUMA para América Latina y el Caribe
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PRISMA Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio
Ambiente
PROARCA Programa Regional Ambiental para Centroamérica
REDD+ Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de Bosques
SANP Sistema de Áreas Naturales Protegidas
SCAE Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica
SCEE Sistema de Cuentas Económicas y Ecológicas de México
SCN Sistemas de Cuentas Nacionales
SINAC Sistema Nacional de Áreas de Conservación de Costa Rica
SINAMA Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente
SNET Dirección del Servicio Nacional de Estudios Territoriales
UFI Unidad Financiera Institucional
UICN Unión Mundial para la Naturaleza
UNCCD Convención de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y
Sequía
UNCEEA Comisión de Expertos sobre Contabilidad Económica-Ambiental
UNISDR United Nations Office for Disaster Risk Reduction
INTRODUCCIÓN

La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), por medio del
Programa de Política Fiscal para la Gestión del Gasto Público (FPEMP, por sus siglas en inglés),
ha elaborado la presente Propuesta Técnica para el Manejo Fiscal y Contable del Recurso
Bosque en el marco de una transformación sistemática, estructural y gradual de las finanzas
públicas en El Salvador, la cual forma parte de la implementación de un sistema de presupuesto
fundamentado en el desempeño con enfoque hacia la obtención de resultados.

Este nuevo sistema pretende superar las limitaciones de los presupuestos con enfoque de áreas
de gestión, tales como la desvinculación entre planificación estratégica y presupuesto; la falta de
análisis de las actividades y metas institucionales; la falta de una programación y asignación de
recursos presupuestales bajo una perspectiva de mediano plazo; la dificultad para relacionar los
recursos presupuestales con los bienes y servicios que el Estado brinda a la ciudadanía; y la
debilidad en la evaluación de la ejecución eficiente del presupuesto.

Esta nueva forma de presupuestar involucra un cambio de paradigmas, actitudes, conocimientos

y generación de información para los diversos actores sociales. Se concentra en los resultados
en lugar de los insumos; asegura que las actividades del Estado estén articuladas y
sistematizadas siguiendo un procedimiento estándar de ejecución, seguimiento, evaluación y
retroalimentación en las fases de asignación y formulación del presupuesto; así como contribuye
a que las instituciones planifiquen su gasto considerando las brechas existentes de los servicios
públicos y las prioridades del país en relación al bienestar de la ciudadanía.

Por lo anterior, dicha transformación requiere de la existencia de indicadores de desempeño en

los niveles de actividades (insumos), subprogramas (productos) y programas (resultados), que
permitan fortalecer la transparencia y rendición de cuentas de las finanzas públicas del Estado.
A su vez, la consolidación de presupuestos con enfoque de resultados será un avance
significativo en la consolidación democrática y en el desarrollo sostenible del país.

Mientras que existen resultados que son demandados de manera unánime por toda la ciudadanía
(por su impacto visible y directo en el bienestar), tales como la disminución de los índices de
mortalidad, el abastecimiento completo de agua potable o la mejora en la infraestructura escolar
en riesgo, entre otros, este documento pretende vincular también el medio ambiente en un
sistema integrado de rendición de cuentas, para que los servicios ambientales sean considerados
también imprescindibles para la generación de valor público. Tal tarea exige que se contabilicen
adecuadamente los activos y pasivos de carácter ambiental que tiene el Estado, para que éste
ejerza efectivamente un control sobre ellos y asegure su protección, conservación y restauración.

Se ha elaborado esta propuesta para el manejo fiscal y contable de los bosques como un
acercamiento sistemático a esa vinculación entre los sistemas fiscales con el medio ambiente,
vínculo que, en efecto, permitirá fortalecer la gestión pública con las visiones del desarrollo
sostenible.

A continuación se ahonda en los objetivos, alcances y metodologías empleadas en este

documento.

1
 (i) Objetivos

El objetivo general del documento es presentar los criterios técnicos que deben regir el manejo
fiscal y contable de los bosques en El Salvador, bajo el marco de un sistema de contabilidad
gubernamental que sirva como base para la rendición pública de cuentas.

Al mismo tiempo, se persiguen objetivos específicos como:

a) Brindar apoyo técnico a las unidades financieras de las instituciones competentes sobre
la gestión del recurso bosque.

b) Superar el tratamiento contable de los bosques como cuentas satelitales bajo los
Sistemas de Cuentas Nacionales (SCN) de modo que la conservación de éstos sea parte
de los servicios públicos que brinde el Estado.

c) Precisar las transformaciones institucionales que deben llevarse a cabo en El Salvador

para la gestión eficiente de los bosques.

(ii) Alcance

El alcance de esta propuesta en cuanto a información se circunscribe a los levantamientos

forestales disponibles por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), cuyo
inventario forestal más acabado se realizó en el año 2011 a través del Mapa de Cobertura y Uso
del Suelo de El Salvador, 2010-2011. La extensión de cobertura de bosque resultante de dicho
inventario será el levantamiento inicial sobre el cual se implementará la metodología para el
tratamiento contable del activo. La generación actual de información geoambiental imposibilita
que se construyan cuentas patrimoniales de activo bosque para años anteriores al 2011, con lo
cual las variaciones patrimoniales solo serán posibles prospectivamente y no retrospectivamente.

Por otro lado, el alcance conceptual y de medición fiable para activos naturales se limita a los
criterios financieros de la contabilidad gubernamental, abstrayéndose de otros aspectos
regulados por la contabilidad ambiental como los servicios ecosistémicos. Sin embargo, estos
servicios ecosistémicos, así como los impactos ambientales derivados de la pérdida de bosques,
podrán ser incorporados bajo la modalidad de Notas a los Estados Financieros.

(iii) Metodología

La metodología empleada tiene como sustento las Normas Internacionales de Contabilidad

Nacional de Recursos Naturales, la cual regirá los procedimientos contables patrimoniales del
activo bosque, fundamentada en los criterios conceptuales derivados de las siguientes
instituciones o marcos conceptuales:

a) Marco Conceptual del Internacional Public Sector Accounting Standars Board (IPSASB);

2
 b) Criterios generales de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público
(NICSP);
c) Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) – 2008;
d) Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2014 del Fondo Monetario Internacional
(MEFP/2014);
e) Plan de Cuentas Contable (PCC) emitido para la República de El Salvador,
f) Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica (SCAE) 2012 Marco Central. De las
Naciones Unidas - Comisión Europea – FMI - Organización de las Naciones Unidas para
la Alimentación y la Agricultura - Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico - Banco Mundial, y
g) Leyes Nacionales concordantes.

Para el levantamiento físico, se requiere de metodologías de georreferenciación y uso de

imágenes satelitales para el monitoreo de la cobertura de bosque en el tiempo. Dichas
metodologías dependerán de los recursos y personal técnico con el que cuenten las unidades
gubernamentales que se encargarán de su manejo contable.

Para la determinación del valor razonable con el que se medirá el activo bosque se requiere de
la metodología del Costo Corriente de Reposición, según las convenciones regidas por las
NICSP y el SCAE.

(iv) Estructura

El contenido del documento consta de cinco capítulos; en el primer capítulo, se hace un

diagnóstico sobre el control y manejo de la gestión ambiental de los bosques en El Salvador,
considerando aspectos como: 1) el Marco Normativo que regula su gestión ambiental; 2) la
Clasificación de los bosques según vegetación; 3) Metodologías para la Evaluación Ambiental;
4) Impactos ambientales por las pérdidas de bosques; y 5) Servicios ecosistémicos.

En el capítulo II se hace una revisión de los antecedentes de las cuentas patrimoniales

ambientales, desde sus orígenes como cuentas satelitales a los SCN hasta el Marco Central del
SCAE 2012. Se revela la importancia de trascender estos marcos normativos y metodológicos,
incluyendo a los activos naturales en sistemas de contabilidad gubernamental para que su
gestión sea de mandatorio cumplimiento para el Estado, y se vincule así directamente la noción
de desarrollo sostenible con el ejercicio fiscal.

Los criterios técnicos, tanto conceptuales como operativos, que regirán el manejo de los bosques
bajo un sistema de contabilidad gubernamental se presentan en el Capítulo III. En este capítulo
se amplía el tratamiento contable de los bosques bajo los criterios financieros de las NIC-SP, los
cuales exigen el monitoreo continuo de los inventarios forestales, así como el cálculo de Costos

3
Corrientes de Reposición. Además, en este capítulo se podrá encontrar el ordenamiento
contable, el Plan de Cuentas, y las Políticas Contables Generales que regirán las cuentas de
activo bosque dentro de los sistemas de contabilidad gubernamental.

En el capítulo IV se presenta el único inventario forestal con el que cuenta actualmente El

Salvador, y que servirá como levantamiento base para la generación de las cuentas patrimoniales
del recurso bosque. En este capítulo se hace una descripción de las categorías de bosques, junto
con un cálculo de la superficie del territorio nacional que éstos abarcan. Además, se presentan
las diferentes metodologías para calcular costos de restauración de bosques con las que cuenta
el MARN y se ha planteado un cálculo proxy sobre el valor contable de los bosques en El
Salvador.

Finalmente, en el capítulo V se incluyen las conclusiones y recomendaciones de esta propuesta

técnica, junto con la bibliografía consultada y los Anexos que amplían información estadística y
metodológica.

(v) Agradecimientos

La elaboración de este documento técnico no hubiera sido posible sin la colaboración de

profesionales de diferentes instituciones de El Salvador que apoyaron mediante fuentes de
información estadística, investigaciones y reportes, así como a través de sugerencias que fueron
surgiendo en las distintas reuniones que se tuvieron desde el inicio de este proyecto. Se agradece
especialmente a: MSc. Lina Pohl (Ministra de Medio Ambiente y Recursos Naturales de El
Salvador), Ing. Antonio Cañas (Jefe de Gabinete Técnico, MARN), Ing. Javier Magaña
(Gerente de Áreas Naturales Protegidas y Corredor Biológico, MARN), MSc. Jorge Castaneda
(Gerente de Evaluación Ambiental, MARN), MSc. Giovanni Molina (Gerente de Sistemas de
Información Geoambientales, MARN), MSc. Cecilia Carranza (Especialista en Economía
Ambiental, MARN), Ing. Luis Menjívar (Coordinador de Análisis Geoespacial, MARN), Ing.
Amilcar López (Coordinador de Inventario Forestal, MARN), MSc. Giosvany Oliva (Jefe
División de Recursos Forestales, MAG), Juez Samuel Lizama (Juzgado Ambiental) y Lic. José
Núñez (Juzgado Ambiental).

4
CAPÍTULO I: ESTADO DEL RECURSO BOSQUE, CONTROL Y MANEJO DE LA
GESTIÓN AMBIENTAL DEL RECURSO

1.1 Caracterización del contexto ambiental

1.1.1 Contexto centroamericano

Centroamérica es un puente delgado entre océanos, presenta una intensa actividad tectónica y
volcánica, es afectada por el paso de ciclones y huracanes, por lo que sequías e inundaciones
han marcado su historia. Así mismo, la región se caracteriza por su biodiversidad e importantes
reductos de bosque tropical húmedo, posee el 8% de la superficie de los manglares del mundo
y la segunda barrera de arrecifes del planeta. Su variedad de climas tropicales cálidos, permite
que cuente con una importante riqueza hídrica, la precipitación promedio anual llega en algunas
zonas hasta los 7,500 mm; las principales fuentes de agua superficial y subterránea de la región
están en las partes altas de las cuencas hidrográficas formadas por acuíferos volcánicos, que
cada vez se ven más afectadas en calidad y cantidad, por la alta densidad poblacional
(PROARCA/UICN, 2005) y las prácticas agrícolas insostenibles.

Entre los problemas ambientales más importantes de la región están: la tala ilegal, el cambio en
el uso de la tierra generado por actividades agropecuarias, los cultivos industriales, la
deforestación y el desarrollo turístico mal planificado; factores que logran su expansión gracias
a la falta o al deficiente control por parte del Estado.

Entre las razones más importantes que afectan la gestión y manejo del recurso bosque en la
región se han identificado las siguientes: las políticas relacionadas al manejo de los bosques son
muy cambiantes; las instituciones rectoras de los recursos naturales no son vistas como
articuladoras de los diferentes subsectores sino como barreras, además no tienen capacidad
para asumir todas las responsabilidades que la ley les delega; los Planes Nacionales Forestales
son vulnerables a los cambios de gobierno, sufriendo interrupciones; no se cuenta con recurso
humano suficiente ni capacitado para el buen manejo de los bosques en los temas técnicos,
administrativos y contables; las leyes y políticas generan el cruce de competencias entre
ministerios o agencias de gobierno, sobre temas tradicionalmente considerados del ámbito
ambiental.

1.1.2 Contexto nacional y ambiental de El Salvador

El Salvador tiene una extensión territorial de 21,041 Km2, se divide en 14 departamentos y 262
municipios, posee costa hacia el mar pacífico y es el único país centroamericano que no posee
costa sobre el Mar Caribe. Para el 2007 registraba 5.7 millones de habitantes, de los cuales
62,7% se concentraba en la zona urbana, principalmente en el Área Metropolitana de San
Salvador, lo que implica que la cuarta parte de la población del país se concentra en el 2.6% del
territorio salvadoreño (PNUMA/ORPALC, 2010).

5
Geográficamente el territorio salvadoreño es sumamente complejo, tiene el 90% de su territorio
conformado por volcanes, de los que se reconocen 23 individuales y cinco campos volcánicos
con antecedentes sísmicos que agrupan estructuras volcánicas y lagunas cratéricas (FUSADES,
2007), actualmente se tienen identificadas al menos trece Lagunas cratéricas1 , de éstas el
MARN monitorea cuatro por estar ubicadas en cráteres y flancos de volcanes potencialmente
activos. Esta complejidad hace al país susceptible a diversos tipos de amenazas, entre las que
destacan sismos, erupciones volcánicas, deslizamientos de tierra y eventos asociados a la
presencia de huracanes y tormentas tropicales, sequías e inundaciones; por lo anterior, de
acuerdo a la Evaluación Mundial de Reducción de Desastres (UNISDR, 2009), El Salvador está
clasificado como país “de alto riesgo”. Paralelo a las complejas condiciones geográficas, se tiene
el fuerte deterioro ambiental que ha sufrido el país en las últimas décadas.

En cuanto a la oferta general de servicios, los resultados del Balance Hídrico elaborado en el
2005 en varias fuentes superficiales, mostraron que el 77% de estas se encuentran con algún
grado de contaminación; la aptitud de uso del agua para potabilización estaba afectada por
fenoles, coliformes fecales y Demanda Bioquímica de Oxigeno a los cinco días (DBO5). Para el
2010, el 93% de agua residual se descargaba sin tratamiento en los ríos y quebradas, el 83% de
agua superficial estaba contaminada y sólo el 11% del agua proveniente de las precipitaciones
se infiltraba en el suelo.

En el 2008, los sectores de mayor consumo energético eran el residencial con 33%, el transporte
con 33%, seguido por la industria con un 28% (CEPAL, 2009). El uso de leña para cocción sigue
siendo un problema importante que contribuye a la deforestación y al deterioro de la salud de
sus usuarios, para el 2010 se estimaba que el 28% de hogares urbanos y el 86% de hogares
rurales cocinaban con leña (PNUMA/ORPALC, 2010).

Otro de los problemas que más aquejan a El Salvador es el manejo de los desechos sólidos; el
86% de la producción se concentra en seis departamentos: San Salvador, La Libertad, Santa
Ana, San Miguel, Sonsonate y Usulután; sólo el 75% de los residuos es manejado y las
coberturas más bajas se registran en tres de los cuatro departamentos con mayor producción de
desechos: San Salvador (69%), San Miguel (68%) y Santa Ana (76%).

1.2 Marco Normativo y Ambiental del Recurso Bosque

Entre 1995 y 2005 Centroamérica registró una deforestación promedio de 48 hectáreas por hora,
acentuando cada vez más la vulnerabilidad económica, social y ambiental de la región
(PROARCA/UICN, 2005). En razón de lo anterior, los gobiernos centroamericanos iniciaron
importantes esfuerzos por mejorar su marco normativo ambiental, aumentar las áreas protegidas,
así como por formular políticas y estrategias para fomentar la conservación del recurso bosque
y la reforestación.

1 Lagunas cratéricas: son cuerpos de agua en cráteres con diámetro menor que 1.5 km.

6
En este contexto, El Salvador se vinculó a la agenda ambiental internacional mediante la
adopción y ratificación de convenciones, convenios y acuerdos internacionales como la
Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), Convención de
Naciones Unidas de lucha contra la Desertificación y Sequía (UNCCD), Convenio sobre
Diversidad Biológica (CDB), El Convenio CITES (Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres), Convenio de Basilea, Convenio de Estocolmo,
Protocolo de Montreal, Protocolo de Kyoto, Protocolo de Cartagena y el Marco de Acción de Kioto
(PNUMA/ORPALC, 2010).

Además, la Constitución Política de El Salvador, en su Artículo 117, establece que es deber del
Estado proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del medio ambiente,
para garantizar el desarrollo sostenible y declara de interés social la protección, conservación,
aprovechamiento racional y restauración de los recursos naturales. El anterior mandato y los
compromisos adquiridos internacionalmente, se materializan en la creación del Misterio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (en adelante MARN) en 1997 y en la formulación de un sistema
jurídico, que cubre los temas ambientales desde tres tipos de normas:

1. La legislación Ambiental, que inicia en 1998 con la Ley de Medio Ambiente, cuyo objeto
se plasma en su Artículo 1.- “La presente ley tiene por objeto desarrollar las disposiciones
de la Constitución de la República, que se refiere a la protección, conservación y
recuperación del medio ambiente; el uso sostenible de los recursos naturales que
permitan mejorar la calidad de vida de las presentes y futuras generaciones; así como
también, normar la gestión ambiental, pública y privada y la protección ambiental como
obligación básica del Estado, los municipios y los habitantes en general; y asegurar la
aplicación de los tratados o convenios internacionales celebrados por El Salvador en esta
materia”. Dentro de este grupo de normas también están la Política de Medio Ambiente,
Política Nacional de Educación Ambiental, Política de Áreas Naturales Protegidas,
Política de Producción Más Limpia, Política para la Sustentabilidad de los Recursos
Hídricos, Política de Lucha contra la Desertificación, Política Forestal, entre otras; y están
en proceso de fortalecimiento temas como el Ordenamiento y Desarrollo Territorial,
Calidad de Aire, Materiales Peligrosos y Ordenamiento de los Recursos Costero Marinos;
temas que no han logrado avanzar por limitaciones presupuestarias e institucionales.

2. La legislación sectorial de relevancia ambiental, integrada por leyes a través de las cuales
el Estado tutela la protección de componentes del medio ambiente y que están vinculados
a los temas agrarios, salud pública, sector minero-energético, transporte, ordenamiento
territorial, entre otros.

3. La legislación común de relevancia ambiental casual, corresponde a las normas

generales que regulan los grandes temas del control del Estado, frente al mismo Estado
o entre particulares, como el Derecho Civil, Penal, Mercantil y Laboral2.

2 República de El Salvador. Compendio de Legislación Ambiental 2010.

7
Con la Ley de Medio Ambiente se crea el Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente -
SINAMA-, conformado por el MARN (su coordinador), las Unidades Ambientales de cada
Ministerio y de las instituciones autónomas y municipales. El SINAMA tiene como mandato
garantizar que las entidades e instituciones del sector público incluyan la variable ambiental en
sus principios, normas, planes, programas3, para lograr de esta manera la implantación de la
dimensión ambiental en el desarrollo del país.

En cumplimiento de su función, el SINAMA debería establecer los procedimientos y condiciones

para la producción de información sobre la gestión ambiental y la situación del medio ambiente,
con lo que se podría evaluar el desempeño ambiental de sus miembros y del país en conjunto.
Sin embargo, esto no se está ejecutando debido a que el MARN no cumple adecuadamente
estas funciones de coordinación, por factores como la falta de recursos económicos y humanos
asignados específicamente al SINAMA, lo que ha propiciado la falta de comunicación, poca o
nula coordinación entre los miembros del SINAMA para manejar y analizar problemas
ambientales derivados de políticas, planes, programas y proyectos.

Esta Ley, en su Artículo 7, dispone que las Unidades Ambientales (UA), tienen como funciones
supervisar, coordinar y dar seguimiento a las políticas, planes, programas, proyectos y acciones
ambientales dentro de su institución y asegurar la necesaria coordinación interinstitucional en la
gestión ambiental, de acuerdo a las directrices emitidas por el MARN. Pese al anterior, en la
actualidad sólo un Ministerio tiene su UA; a diferencia de las organizaciones del nivel central,
buena parte de las Alcaldías han establecido sus UA´s, pero enfrentan problemas de capacidad
institucional y de recursos humanos, lo que limita su gestión; además, han centrado su gestión
en temas urbanos tales como la recolección de desechos sólidos, más que en la planificación
sobre el uso de la tierra o conservación de bosques y biodiversidad.

Las anteriores problemáticas responden, en parte, a las debilidades institucionales que

caracterizan al MARN desde su creación; por ejemplo, ha contado con el menor presupuesto
respecto a los demás Ministerios, lo que le ha representado limitaciones en cuanto a recursos
humanos, financieros, tecnológicos, logísticos e incluso locativos; esto, sumado a la falta de
operatividad del SINAMA, no ha permitido que el principio de la protección del medio ambiente
se incluya efectivamente en las políticas, planes, programas, estrategias y acciones públicas y
privadas (PNUMA/ORPALC, 2010).

Así mismo, en el marco normativo ambiental algunas leyes han generado problemas para la
adecuada y oportuna atención de los temas ambientales, debido al traslape de funciones o a
competencias compartidas respecto al manejo y protección de recursos naturales. Este es el
caso del recurso bosque y forestal, el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio
de Medio Ambiente (MARN) son los órganos del Estado que ejercen tareas vinculadas a la
actividad agrícola, ganadera y forestal, por lo que dentro de las competencias asignadas a ambos
Ministerios existen algunas que son compartidas.

3 Ley de Medio Ambiente, Artículo 6. 1998.

8
La Ley Forestal de 2002 es una Ley del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y su objeto
es “establecer disposiciones que permitan el incremento, manejo y aprovechamiento de los
recursos forestales y el desarrollo de la industria maderera”. Esta Ley establece que el
aprovechamiento sostenible de los recursos forestales solo requiere presentar ante el MARN un
Plan de Desarrollo Forestal y no necesita adelantar trámite de Permiso Ambiental; por otro lado,
no queda muy clara la jurisdicción del MARN o el MAG en la autorización de desmontes para
usos ajenos al aprovechamiento forestal, lo que en varias ocasiones ha provocado vacíos de la
gestión debido a que ningún Ministerio asume la responsabilidad (MARN, 2008) o los titulares
interpretan a conveniencia las normas. Adicionalmente, la legislación forestal establece en su
Artículo 16 que las plantaciones forestales en propiedades de particulares no requerirán
autorización alguna para su mantenimiento, raleo o aprovechamiento final, generando un mayor
vacío en el control y manejo sostenible del recurso bosque.

Situaciones similares se presentan en otras leyes como la Ley de Conservación de la Vida

Silvestre de 1994, que señala en su Artículo 5 que el MARN será responsable de la aplicación
de la ley en lo que respecta a la protección, restauración, conservación y el uso sostenible de la
vida silvestre. Sin embargo, la regulación de las actividades de comercialización del recurso es
competencia del Ministerio de Agricultura y Ganadería, quien para tal efecto podrá dictar normas
específicas por medio de Acuerdos Ejecutivos. Es decir, la competencia de aplicación la tiene el
MARN, pero el cumplimiento es responsabilidad conjunta del MAG y el MARN lo cual dificulta su
aplicación. En este contexto, en el CITES (Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres) la autoridad administrativa es el MAG (por lo que
puede emitir permisos de exportación de especies silvestres), mientras que la autoridad científica
es el MARN que establece las cuotas de exportación.

Otro de los problemas atribuidos a la Ley Forestal, es el hecho de que concibe al recurso bosque
como un ecosistema cuya finalidad primaria es un producto forestal, limitándolo a su aspecto
productivo, lo que excluye, entre otros aspectos, identificar y valorar el aporte de sus servicios
ecosistémicos. Al revisar la base conceptual de la Ley se puede apreciar lo limitado del concepto
del recurso bosque, a lo que se suma la flexibilidad permitida en su manejo, considerando que
para su uso y aprovechamiento solo se requiere presentar un Plan de Manejo Forestal (no se
señala la obligatoriedad de su aprobación previa), cuyo alcance y contenido no está definido
desde la norma. A continuación se transcriben algunos apartes de esta Ley, que más contribuyen
a generar las situaciones mencionadas:

El Artículo 2 de la Ley aclara que para efectos de su aplicación y sus Reglamentos, se entenderá
por:

- Bosque: Ecosistema donde los árboles son las especies vegetales dominantes y su
finalidad primaria es un producto forestal.

- Permiso forestal: autorización que otorga el MAG, a personas naturales o jurídicas para
el aprovechamiento forestal o para la realización de obras y actividades relacionadas con
dicho aprovechamiento.

9
 - Plan de manejo forestal: Documento que contiene la planeación técnica que regula el
uso y aprovechamiento sostenible del bosque con el fin de obtener el óptimo beneficio
económico, asegurando al mismo tiempo su conservación y protección, cada plan de
manejo forestal será registrado con un número único.

- Productos forestales: bienes que resultan del aprovechamiento del bosque.

- Protección forestal: Conjunto de medidas que tiendan a la preservación, recuperación,

conservación y uso sostenible del bosque.

Adicionalmente, en su Artículo 8 la Ley Forestal dispone que cualquier aprovechamiento de los

bosques naturales de propiedad privada, estará regulado por su respectivo plan de manejo
forestal, que será elaborado bajo la responsabilidad del propietario o poseedor del terreno y
aprobado por el MAG, entidad que hará seguimiento al cumplimiento de las obligaciones
contenidas. Además, en el Artículo 10, permite que la tala, poda y raleo con fines de protección
y saneamiento en los bosques naturales, estén exentos del plan de manejo.

Otro efecto de esta Ley, que resulta de importancia para la estructuración de las Cuentas de
Activo del Recurso Bosque, es que la competencia del manejo de los recursos forestales en el
MAG recae sobre la División de Recursos Forestales cuya función es “Contribuir al desarrollo
sostenible del país, a través del ordenamiento y promoción del aprovechamiento sostenible de
los recursos forestales”; además, debe realizar y mantener actualizado el inventario forestal, que
por las limitaciones de la base conceptual de la Ley, excluye la posibilidad de integrar esfuerzos
y ampliar conceptos que permitan ver a los bosques como parte fundamental de la biodiversidad
del país (MARN, 2005).

Esta situación se vuelve aún más preocupante al considerar las restricciones institucionales, de
recursos humanos y económicos de la División de Recursos Forestales, lo que fue ratificado
directamente por el titular de la misma y declarado por el MAG de la siguiente manera: “La
Administración Forestal no dispone de capacidad técnica y operativa para responder a las
necesidades de control y fomento que demanda la gestión forestal nacional. La toma de
decisiones está centralizada y no existen mecanismos de coordinación entre el MAG, MARN,
Policía Nacional Civil-División Medio Ambiente (PNC), Fiscalía General de la República, División
Salud y Medioambiente, Municipalidades, ONG’s, Organizaciones Gremiales (AFOSALVA y
CORFORES), Cooperativas y Organizaciones Comunitarias de Base. La Ley Forestal vigente
tiene un enfoque exclusivo maderero y carece de los instrumentos de fomento que permitan
revertir el estado de deterioro y degradación en que se encuentran los recursos forestales en el
territorio nacional” (MAG, 2012).

A continuación (ver Cuadro 1), se resume una situación que pone en evidencia los problemas
que generan los vacíos y traslape de funciones respecto al control y gestión del recurso bosque
entre el MARN, MAG y Alcaldías, hecho que fue resuelto por el Juzgado Nacional Ambiental.

10
 Cuadro 1. Análisis de caso de los efectos de las deficiencias normativas 4

La Alcaldía de Santa Tecla, departamento de La Libertad, en junio 07 de 2016, taló 27 árboles del Parque Las
Araucarias, para ampliar su planta física. El proyecto de construcción no fue sometido a categorización por parte
del MARN, para que emitiera Resolución sobre necesidad o no de Permiso Ambiental. Las comunidades
expusieron su queja ante el Juzgado Nacional Ambiental, debido que no fueron informadas respecto a la
ejecución del proyecto. Como resultado de la investigación el Juez Ambiental estableció, que si bien la ley define
las competencias en cuanto a la toma de decisiones respecto a las Alcaldías, esto no las exime de realizar el
trámite ante el MARN, único legalmente autorizado para determinar si se requería o no un Estudio de Impacto
Ambiental, tal como lo estipulan los Art. 19 a 22 de la Ley de Medio Ambiente.

Al respecto la Alcaldía se defendió, señalando que de acuerdo a la Categorización realizada por el MARN, su
actividad no demandaba permiso Ambiental, ante lo que el Juez aclaró que en ningún caso puede quedar al
arbitrio y autovaloración del Titular la decisión de pedir concepto al MARN y que por otro lado, el seguir el
procedimiento legal, permite que las comunidades logren informarse respecto a su intención de ejecución.

Esta situación es propiciada por la Ley Forestal, que en su Artículo 15 establece que la regulación sobre siembra,
poda y tala en áreas urbanas es competencia exclusiva de la municipalidad, ante lo que el Juez dictaminó que
este Artículo no puede ser tomado literalmente como un otorgamiento de potestad absoluta a la municipalidad,
porque entraría a contradecir el Art. 6 de la Ley de Medio ambiente. De acuerdo con la norma, aclara el Juez,
lo dispuesto en la Ley Forestal permite distribuir competencias entre el MAG y las Alcaldías respecto al tipo de
zona donde se realizará el aprovechamiento forestal, mas no da la autonomía para desplazar las competencias
del MARN. Continuado con su análisis el Juez declaró que la “misma problemática de falta de control ambiental
se presenta respecto a los permisos Forestales que otorga el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) para
aprovechar recursos forestales del área rural. Los artículos 2, 3 y 8 de la Ley Forestal otorgan competencia
exclusiva al MAG para expedir permisos forestales en el área rural. El control que corresponde al Ministerio de
Ambiente y Recursos Naturales está ausente también en esto casos. En definitiva, resulta ilógico e inaudito que
siendo el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales el ente rector del SINAMA, quede desplazado, sin ningún
rol de control, en uno de los recursos naturales tan importantes del país, como son los recursos forestales. Es
necesario mencionar que es precisamente la falta de control por parte del Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales, no obstante estar obligado a hacerlo, en el otorgamiento de permisos para el aprovechamiento forestal
por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería y los permisos de tala de las municipalidades, una de las
principales causas que han contribuido a la situación crítica de deforestación en la que actualmente se encuentra
el país”.

Ante esta situación, entre las medidas dictaminadas por el Juez Ambiental, se encuentran: a) requerir al MARN,
al MAG y a las Alcaldías elaborar un mecanismo de control para el otorgamiento de permisos forestales en el
área rural y de tala en el área urbana, b) a las Alcaldías les requiere solicitar siempre concepto al MARN, c)
requiere al MAG que todo permiso forestal lo otorgue en coordinación y bajo el control del MARN.

Finalmente, el Juez Ambiental pide a la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático que considere la
reforma de los artículos 2, 3, 8 y 15 de la Ley Forestal.

4
Juzgado Ambiental. San Salvador. Resolución 37-2016-MC. 07 de julio de 2016.

11
Conociendo los aspectos más relevantes del contexto normativo e institucional desde el cual se
crean las condiciones para gestionar el recurso Bosque, a continuación se hace un diagnóstico
de su situación actual y problemáticas más relevantes.

1.3 La situación del recurso bosque y su gestión

1.3.1 Clasificación de la vegetación y los bosques

Las particularidades geográficas, latitudinales, geológicas y su compleja topografía, hacen que

El Salvador cuente con ecosistemas como los bosques salados, bosques pantanosos costeros
de transición y bosques de la planicie costera. También se encuentran morrales, bosques secos,
bosques caducifolios de tierras bajas, bosques semi-caducifolios de tierras medias, robledales y
encinares, pinares y bosques de pino/roble, bosques nebulosos de la cordillera volcánica,
bosques pantanosos no costeros y vegetación de playa.

En el año 2005, el MARN realizó un Mapa de Uso de Suelo donde se diferenciaron 17 tipos de
uso, que corresponden a vegetación natural o seminatural, que cubría aproximadamente un 24%
de la superficie del país. Entre 2000 y 2005 se generaron nuevas estadísticas respecto a la
vegetación del país, entre estas hay tres fuentes que se consideran relevantes, aunque no
coincidan en las cifras (MARN, 2005); una de las causas más importantes para que se dieran
las diferencias en los resultados, fue que cada una empleó un marco conceptual diferente, lo que
puso en evidencia la necesidad de unificar criterios y conceptos para tener a nivel país una
clasificación que pueda ser adoptada por diversos usuarios.

Tabla 1. Clasificaciones de las comunidades de vegetación de El Salvador

No. Zona de vida de Holdridge Lauer Comunidades de vegetación

1 Bosque subtropical muy húmedo Bosques húmedos de tierras bajas
2 Bosque tropical húmedo Bosque de niebla
3 Sub-bosque húmedo tropical Manglares
4 Bosque tropical seco Semi-caducifolio bosque húmedo
Bosque montano bajo subtropical muy
5 Chaparral
húmedo
Bosque de montaña subtropical muy
6 Morral
húmedo
7 Semi-sabana húmeda
8 Vegetación de la playa
9 Los bosques de galería
10 Los bosques de pino-encino
11 Sabana Alta
Fuente: (MARN, 2008)

12
De las clasificaciones de la vegetación terrestre de El Salvador hay dos que son empleadas con
mayor frecuencia, la clasificación de Lauer (1953) que se basa en la observación directa de la
vegetación natural existente y la de Holdridge (1979) que predice la vegetación potencial basada
en la temperatura observada, la precipitación y la evapotranspiración. La Tabla 1 muestra las
comunidades de vegetación en El Salvador de acuerdo a estas dos clasificaciones.

Para el 2016, el MARN publicó la última Clasificación de los tipos de coberturas de El Salvador,
para lo que se basó en imágenes Rapideye 2011; como resultado, clasificó las coberturas en
tres macro-categorías y dentro de cada una varias categorías5, como se muestra en la Tabla 2:

Tabla 2. Tipos de cobetura, El Salvador 2011

Macrocategoría Subcategorías
Bosque latifoliado perennifolio maduro, Bosque latifoliado
Bosque caducifolio/semicaducifolio maduro, Bosque latifoliado secundario,
Bosque de coníferas y Bosque salado

Agroforestal Cafetales

Matorrales, Cultivo de frutales, Agropecuaria, Cuerpo de agua y Otras

Otras coberturas (suelos desnudos, zonas urbanas, lava, playas, entre otros).

Fuente: (MARN, 2015)

Como se aprecia, en el país no se ha dado un consenso, ni se ha tenido una directriz clara del
MARN respecto a la base conceptual ni metodológica a emplear para clasificar e inventariar el
recurso bosque.

1.3.2 Estado y gestión del Recurso Bosque

Diferentes estudios encaminados a conocer la cobertura forestal, que fueron realizados en el

período 1978-2000 (DGRNR, 1978; Núñez et. al, 1990; Cruz y Gómez, 1996; MARN, 2000),
establecieron que esta cobertura en el territorio nacional ha oscilado entre el 5.8% y 8.7% (incluye
bosques de coníferas, latífoliadas, manglares y plantaciones forestales), cifra que aumenta entre
13.7% y 18% si se considera el café bajo sombra. De acuerdo con estadísticas de FAO (2005),
para esa época la tasa bruta de deforestación a nivel nacional estaba entre 4 y 7 mil hectáreas
anuales. Como consecuencia de esta pérdida en tierras de vocación forestal, especialmente de
las cuencas medias y altas, aproximadamente el 75% del territorio nacional presentaba
problemas de erosión, con una pérdida de suelo estimada en 59 millones de toneladas métricas
al año (MAG, 2012).

Según informes del MARN, para el 2005 el país tenía un promedio anual de deforestación de
4,500 hectáreas de bosques; por otro lado, la Dirección del Servicio Nacional de Estudios
Territoriales (SNET) del MARN, ha revelado que alrededor de 1,970 Km2 del territorio nacional

5
Mapa de cobertura de la tierra de El Salvador, basado en imágenes Rapid-Eye 2011.

13
están sometidos a impactos severos y moderados por inundaciones; 4,040 Km2 están expuestos
a diversos tipos de deslizamientos y más de 10,000 Km2 tienen posibilidades de ser afectados
por sequías graves, moderadas o débiles (MAG, 2012). Esta situación evidencia la alta
vulnerabilidad que presenta el país ante fenómenos naturales asociados al cambio climático, por
lo que la buena gestión y manejo del recurso bosque es pieza clave para cualquier plan,
programa o proyecto que se establezca para reducir los efectos de la variabilidad y cambio
climático.

Uno de los factores que inciden en esta deforestación es el consumo de leña; en El Salvador el
77% de la población utiliza la leña como fuente de energía, con un consumo anual de madera de
300,000 m3 y una demanda de leña de 4.6 millones de m3 por año, que contrasta con una
producción nacional, procedente principalmente de la poda de la sombra del cultivo de café, de
2.6 millones m3 de leña. Este déficit representaría (asumiendo una carga maderable de 120
m3/ha) una deforestación de 14,000 ha/año, mientras que las cifras oficiales de deforestación
rondan las 4,000-7,000 ha (UICN/PROARCA, 2005); sin embargo, por las deficiencias en la
producción de información confiable, no se puede cuantificar adecuadamente esta problemática.

La creciente deforestación ha tenido un efecto directo sobre el recurso agua, se considera que en
los últimos 30 años los ríos disminuyeron su caudal entre un 30 a un 70% situación aún más
crítica en el norte de Cuscatlán, Chalatenango y Cabañas, cuya disminución supera el 70% y
donde ya existen zonas desérticas; la problemática del recurso agua ubica a El Salvador entre
los 14 países del mundo con grave escasez de agua (Alvarado, 2006). Además, el agua lluvia
no se infiltra y en su camino al mar o a los ríos provoca inundaciones, derrumbes, aluviones,
colapso de muros y puentes (que en muchas ocasiones son mal denominados desastres
naturales), saturación y colapso del sistema de alcantarillado; uno de los resultados más
preocupantes de esta situación, es la agudización de la pobreza, el hambre e incluso la muerte
de la población pobre que se emplaza en las zonas de alto riesgo.

Un ecosistema forestal de gran importancia en El Salvador es el bosque salado o manglar, que

alcanzó 100 mil hectáreas en los años cincuenta para disminuir a 40 mil hectáreas en el 2015.
Los manglares son los únicos bosques que crecen en agua salada, son hábitat y sitios de
nutrición y reproducción de moluscos, cangrejos y peces de importancia social y económica; son
criaderos de camarones marinos, cuyas larvas migran del mar abierto al manglar, que les provee
substancias ricas en nutrientes y protección frente a depredadores; así mismo, sirve de
protección natural a las costas. Este ecosistema posibilita la mayor parte de la producción
pesquera del pacífico centroamericano y de El Salvador, pero debido a la degradación a la que
ha sido sometido, disminuyó significativamente su aporte a la pesca. El MARN ha realizado un
ejercicio para calcular el valor económico potencial de este ecosistema (Tabla 3) bajo un sistema
de manejo sostenible (calculado en Millones de dólares por Hectárea por Año), resultando lo
siguiente:

14
 Tabla 3. Valor económico potencial del manglar

Componente Valor (US$ millones) Porcentaje

Pesca industrial marítima (camarones) 11,564 62.5%
Pesca artesanal marítima (camarones y peces) 6,246 33.7%
Servicios barrera, filtración y drenaje 442 2.4%
Madera y leña 205 1.1%
Sal y camarón (camarones de pequeña escala) 57 0.3%
Total 18,515 100%
Fuente: (MARN, 2015)

Pese a que se reconoce la importancia de este ecosistema, cada vez se incrementa su pérdida
y degradación, como consecuencia de: el incremento desordenado de salineras y camaroneras
dentro de los manglares, la contaminación por el escurrimiento de agroquímicos desde fincas
aledañas, desechos sólidos, vertimientos domésticos e industriales, erosión debida a prácticas
agrícolas y pecuarias insostenibles en las partes altas y medias de las cuencas; también es
determinante la tala indiscriminada y conversión de bosque salado a tierras agrícolas, la
expansión de proyectos urbanísticos y turísticos, la expansión de cultivos de caña de azúcar y
del turismo convencional. Además de los efectos ambientales, la pérdida de manglar amenaza
la seguridad alimentaria, el acceso a la tierra y los territorios de las poblaciones rurales y pueblos
indígenas.

Como se describió anteriormente, en El Salvador el recurso bosque se está manejando desde

una perspectiva de las plantaciones forestales centrada en la dimensión comercial; el hecho de
no concebir el manejo del recurso bosque de manera integral (involucrando su potencial
ecosistémico), hace que se tomen decisiones e implanten proyectos que han acentuado sus
problemáticas, entre los más señalados se tiene:

- La expansión de la caña de azúcar (para producción de biocombustibles), que en los últimos

años está avanzando hacia zonas frágiles, cercanas a bosques salados.

- La expansión de la acuicultura a gran escala, el turismo, los deportes acuáticos y las nuevas
lotificaciones de lujo en la playa.

- La expansión de infraestructura logística para el transporte aéreo y terrestre, como

aeropuertos, auto-rutas, bodegas, agroindustrias, zonas francas.

En 1973 entra en vigencia la primera Ley Forestal y hasta 1995 sólo se tenían registrados dos
Planes de Manejo Forestales; para el 2008 se sumaban 79 planes de los cuales el 71.2%
correspondían a bosque productivo (2,621.10 hectáreas) y el restante 28.8%, equivalente a
1,058.36 ha localizadas en áreas de protección (MARN, 2008). En general, se han identificado
como limitantes para la formulación y aplicación de estos Planes, los siguientes aspectos: altos
costos de elaboración de estudios y su ejecución, falta de investigación y de capacidades de los
entes reguladores, políticas poco claras, tala ilegal, corrupción, pocos incentivos para quienes
conservan el recurso, baja o nula participación ciudadana y débil gobernanza local (Vega, 2011).

15
Los incendios forestales se constituyen en otra problemática recurrente y en aumento, afectando
los escasos recursos forestales del país, al provocar la destrucción de los bosques naturales,
plantaciones y áreas naturales protegidas y causar impactos negativos en el ámbito social,
ambiental y económico. Uno de los departamentos más afectados por esta situación es
Chalatenango, se estima que entre el 2004 y 2007 se perdieron 13,028 hectáreas de cobertura
forestal, las cuales requieren para su recuperación, a través de plantaciones forestales, una
inversión aproximada de US$10.4 millones, asumiendo un costo de establecimiento aproximado
de $800/hectárea (MARN, 2008).

1.3.3 Limitantes y oportunidades para la gestión del recurso bosque

Reafirmadas las problemáticas antes señaladas, el Ministerio de Agricultura y Ganadería en el

2012, señaló como factores que han limitado el desarrollo del sector forestal, los siguientes:

‾ No se dispone de un marco de política forestal que oriente el desarrollo del sector en el

mediano y largo plazo y valore integralmente el recurso.

‾ El modelo de desarrollo forestal tiene un enfoque extractivista, donde los bosques y

plantaciones tienen valor solamente como productores de madera, sin reconocer ni valorar
sus servicios ecosistémicos.

‾ La Ley Forestal y la Ley del Medio Ambiente no disponen de instrumentos de fomento y de

fuentes financieras permanentes dirigidas a promover el ordenamiento, manejo, recuperación
y protección del recurso forestal; no promueven alternativas sostenibles para el manejo de
cultivos y de tierras, destinadas a mejorar los rendimientos en beneficio de la seguridad
alimentaria del país.

- No hay información confiable respecto a la ubicación y el tamaño de las áreas forestales que
por su función deben destinarse a la protección de recursos naturales, recuperación de
ecosistemas y a la producción forestal sostenible, lo que ha imposibilitado la focalización y
priorización de las intervenciones por parte de la Administración Forestal.

‾ Políticamente no se ha dado importancia al sector forestal, por lo que su gestión ha estado

aislada de los procesos de desarrollo nacional y no se ha promovido un trabajo coordinado
con sectores como medio ambiente, energía, salud y turismo.

- La Dirección Forestal no es un departamento autónomo y no tiene poder para tomar

decisiones operativas o de política, que se toman a nivel del ministro; el personal de esta
División centra sus esfuerzos en hacer cumplir los reglamentos que regulan la tala de árboles
y el transporte de productos forestales. El presupuesto apenas cubre los costos de los sueldos
y gastos de funcionamiento. El departamento forestal tiene una oficina central en las afueras
de San Salvador y cinco oficinas regionales.

En este mismo documento, se identifican una fortaleza y una oportunidad del sector:

‾ Por sus condiciones agroecológicas: El Salvador presenta una importante variedad de

microclimas que favorecen el establecimiento de especies valiosas de rápido crecimiento; por
lo menos el 45% del territorio tiene aptitud forestal, lo que implica que cualquier plan para el

16
 desarrollo económico y ambiental debe incluir al sector forestal como eje estratégico de
intervención.

‾ El bosque productor está principalmente en manos de pequeños propietarios y cooperativas,

lo que implica que promover su manejo tendría en el corto plazo un fuerte impacto en la
generación de empleo y el desarrollo económico rural.

1.4 Áreas Naturales Protegidas

Durante el proceso de Reforma Agraria desarrollado en la década de los ochenta, en El Salvador

se identificaron, priorizaron y reservaron un centenar de propiedades de diferente tamaño y
naturaleza, para integrarlas en un Sistema Nacional de Áreas Protegidas. La Ley del Medio
Ambiente de 1998, en sus artículos 78, 79, 80 y 81, define el Sistema de Áreas Naturales
Protegidas y dispone que es el MARN el responsable de formular políticas, planes y estrategias
de conservación y manejo sostenible de las áreas naturales protegidas.

Respondiendo a este mandato, en el 2005 se emite la Ley de Áreas Naturales Protegidas

encargada de regular el establecimiento, administración, manejo e incremento de las Áreas
Naturales Protegidas (ANP), para conservar la diversidad biológica, asegurar el funcionamiento
de los procesos ecológicos esenciales y garantizar la sostenibilidad de los sistemas naturales.
La Ley reconoce para el SANP las siguientes categorías de manejo: Reserva Natural, Parque
Nacional, Monumento Natural, Área de manejo de hábitat, Paisaje Terrestre y/o Marino
Protegido, Área Protegida con Recursos Manejados, Área de Protección y Restauración y
Parque Ecológico.

La Ley establece que el Sistema de Áreas Naturales Protegidas (SANP), está constituido por
áreas de propiedad del Estado, de propiedad Municipal, de entidades autónomas, los bosques
salados (y las tierras que originalmente estuvieron cubiertas por bosque salado) y por
propiedades privadas de interés para la conservación, las cuales serán incorporadas al Sistema
si sus propietarios deciden hacerlo voluntariamente. De igual forma, se incluyen los humedales,
cráteres, lavas, acantilados y farallones que son también bienes nacionales y forman parte del
patrimonio nacional de la Nación. Para el 2005, El Salvador había definido 136 áreas naturales
con potencial para integrar el Sistema de Áreas Naturales Protegidas (SANP), con una superficie
total protegida de 90.256 Has (UICN/PROARCA, 2005).

Pese a lo anterior, para el 2012 se tenían registradas oficialmente 74 Áreas Naturales Protegidas
(ANP), que representan aproximadamente el 1% del territorio nacional, y se encontraban 22
propiedades en proceso de declaratoria como ANP; otras 26 propiedades tenían Informe de
Calificación Técnica que las calificaba como potenciales para ser Declaradas como Área Natural
Protegida e incorporarlas al Sistema; estas 48 propiedades suman aproximadamente 12 mil
hectáreas (MARN, 2012). El SNAP también cuenta con tres Reservas de la Biosfera: Apaneca
Ilamatepec, Xirihualtique-Jiquilisco y Trifinio Fraternidad (Reserva de Biósfera trinacional).

17
El Salvador, a pesar de su pequeña extensión territorial y su alta densidad poblacional, es
catalogado como un país con alta biodiversidad, posee 58 humedales continentales y estuarios,
representados por manglares, estuarios, lagos y el humedal marino de especial importancia, el
arrecife rocoso de Los Cóbanos; tiene un área cubierta por humedales aproximada de 113.835
ha, que representa el 5.4% de la extensión total del país; para 2016 tiene siete humedales
reconocidos internacionalmente bajo la convención Ramsar: el Lago de Güija, las lagunas de
Olomega y Jocotal, el Humedal del Cerrón Grande, el Estero de Jaltepeque, la Bahía de Jiquilisco
y la Barra de Santiago, que cubren una superficie de 204.521 hectáreas; además, está en
proceso de declaratoria la Bahía de La Unión (MARN, 2015).

Durante el proceso de elaboración de la Estrategia de Gestión de Áreas Naturales Protegidas y

Corredor Biológico Nacional, en el 2005, el MARN ya vislumbraba cuáles podrían ser las
amenazas al efectivo establecimiento y manejo del SANP, destacando: insuficientes recursos
humanos, presupuestales, de infraestructura y logísticos, para todo lo que implica el control,
manejo y gestión de las áreas que conforman el SANP, lo que aunado a una insuficiente
coordinación e integración al interior del MARN (MARN, 2005), hace más compleja la situación.
De acuerdo con lo expuesto por profesionales del MARN, para el 2016, estos mismos factores
siguen representando limitantes en la gestión del SNAP.

Desde su creación, el MARN ha dependido en un grado significativo de la cooperación

internacional; en el caso de las áreas naturales protegidas, el Ministerio no dispone de recursos
propios para asegurar la gestión, por lo que ha optado por realizar convenios con ONG´s o de
las ADESCOS (Asociaciones de Desarrollo Comunitario) para la administración de estas áreas
(MARN, 2008); de la superficie que ocupan las ANP, aproximadamente el 81% es propiedad del
Estado, el cual maneja directamente el 59%, las ONG gestionan el 15% y las municipalidades
el 2%. La superficie restante, son terrenos en propiedades privadas que el MARN está
promoviendo para que sus propietarios los incorporen al sistema y sean gestionados en forma
privada.

Entre las ANP las más importantes son: Rio Sapo, Jardín botánico La Laguna, Lago de Ilopango,
Golfo de Fonseca y Parque, Conchagua, Bosque de Chaguantique, Parque Natural el Cerro
Verde, Cerro el Pital, Parque Nacional los Volcanes, Parque los Andes, La Puerta del Diablo,
Volcán Tecapa y Laguna de Alegría, Arrecife los Cobanos, Parque Nacional Montecristo – El
Trifinio, Parque Walter Deininger, Los Chorros de la Calera y Parque Nacional El Boquerón.

Como ya se ha indicado, no se dispone de estudios confiables ni precisos que señalen la

localización, análisis y medición del área de bosque primario en El Salvador; los Parques
Nacionales Montecristo y El Imposible tienen cada uno aproximadamente 2.000 Ha de bosque
primario; cerca de 1.000 Ha de bosque nublado y de pino-roble primario se encuentran en tierras
de propiedad privada adyacentes al Parque Nacional Montecristo y 500 Ha de bosque semi-
caducifolios latifoliados primarios se encuentran adyacentes a la frontera norte del Parque
Nacional El Imposible. Hay casi 8.000 Ha de bosque primario dentro de los límites de otras zonas
protegidas; otras 7.000 a 8.000 Ha de bosques primarios están en propiedades privadas fuera
de las áreas protegidas, sobre todo en la zona de las Montañas del Norte y también en las laderas

18
altas de algunos volcanes de la Zona Central (Kernan y Serrano, 2010). Los bosques de El
Salvador han sido afectados seriamente, al grado, que según el Banco Mundial, únicamente
queda el 2% de los bosques naturales del país, lo que en la región únicamente es comparable
con Haití (PNUMA/ORPALC, 2010).

Un alto porcentaje de la biodiversidad del país tiene su sobrevivencia amenazada o está en

peligro de extinción, entre otros factores porque requieren un hábitat de bosque primario, de los
cuales solo le quedan al país 21,000 Ha (cerca del 50% están dentro y alrededor de las ocho
áreas protegidas más grandes); respecto a biodiversidad del país hay poca información
cuantitativa sobre la condición actual de los hábitats terrestres y acuáticos en las áreas
protegidas; asimismo, la ubicación geográfica y la composición de especies de los bosques
secundarios de El Salvador no han sido objeto de estudios detallados y no se tiene datos, en
ninguna de las áreas protegidas de El Salvador, a nivel de ecosistemas (Kernan y Serrano, Ibíd).

El grado de participación de la sociedad civil en la administración y manejo de las ANP ha sido

bajo; se inició en 1994 para la co-administración de cuatro ANP; incrementándose para el 2005,
bajo diferentes modalidades y niveles de responsabilidad entre la sociedad civil y el MARN,
logrando la participación de al menos 25 ONG’s, cinco ADESCO’s y tres Centros de
Investigación; sin embargo, para el 2007 no se registraba la participación de las comunidades en
la gestión de las ANP, de tal manera que se conviertan en sujetos activos del desarrollo con
sostenibilidad (FUSADES, 2007), ni tampoco de procesos educativos que involucren cambios de
actitud, cooperación, uso inteligente de los recursos, etc. En el 2010 el Ministro del MARN declaró
que un tema prioritario respecto al SNAP era avanzar en la gobernanza territorial, para lograr
atender los conflictos por los recursos naturales y explorar opciones para conservar y restaurar
ecosistemas incorporando a los actores locales, evitando una gestión aislada y particular6.

1.5 Gestión para la Evaluación Ambiental

1.5.1 Marco Normativo

La Ley de Medio Ambiente en su Artículo 16 establece que el proceso de evaluación ambiental

tiene los siguientes instrumentos:

a) Evaluación Ambiental Estratégica

b) Evaluación de Impacto Ambiental
c) Programa Ambiental
d) Permiso Ambiental
e) Diagnósticos Ambientales7

6Declaraciones del ex Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno de El Salvador
Herman Rosa Chávez. Veáse: Kernan y Serrano (2010).
7Son requeridos a todas aquellas actividades que se encontrasen funcionando previa entrada en vigencia
de la Ley del Medio Ambiente. La evaluación de Diagnósticos Ambientales, muestra un esquema de

19
 f) Auditorías Ambientales
g) Consulta Pública.

Si bien se cuenta con todos estos instrumentos, a la fecha el MARN ha realizado el control
ambiental “ex ante” con la Evaluación de Impacto Ambiental, desestimando los otros
instrumentos ambientales que pueden aproximarse mejor a las implicaciones que sobre el
ambiente pueden tener políticas, planes, programas y proyectos. Considerando que es el
instrumento de mayor uso en el país, se centrará el análisis en el mismo.

El Estudio de Impacto Ambiental (EIA) es un proceso de análisis multidisciplinario que brinda

información actualizada y pertinente para conocer las dinámicas ambientales, sociales,
culturales y económicas de las áreas de influencia de un proyecto; con base en este conocimiento
se identifican y evalúan los impactos del proyecto sobre los recursos naturales y comunidades y
se definen las acciones necesarias para su adecuado manejo. Estos estudios, con el rigor
metodológico necesario, han demostrado ser una herramienta fundamental para mejorar la
viabilidad a largo plazo de los proyectos al evitar errores u omisiones que pueden implicar altos
costos ambientales, sociales y/o económicos a las comunidades afectadas y a los países en
general.

Cada país va modificando la legislación sobre la Evaluación de Impacto Ambiental, para que se
adapte a las realidades nacionales, a la relevancia que va tomando el tema ambiental, buscando
que este instrumento sea cada vez más afectivo en la protección de los recursos naturales,
culturales y de las comunidades.

Un aspecto fundamental en la elaboración de un EIA, lo constituye el grado de participación que

desde el marco normativo se concede a la sociedad civil, para aportar sus conocimientos y
experiencias tanto en la caracterización social y ambiental, como en la identificación de impactos
y de las mejores alternativas para su manejo. De esta manera, el EIA se constituye en una
herramienta fundamental para que las autoridades ambientales tomen mejores decisiones, y así
cumplan con el mandato Constitucional de “proteger los recursos naturales, así como la
diversidad e integridad del medio ambiente, para garantizar el desarrollo sostenible. Se declara
de interés social la protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración o
sustitución de los recursos naturales”8.

Si bien es primordial contar con buenos EIA, el Seguimiento y Vigilancia de los proyectos que
requieren permiso ambiental, en las etapas de construcción y operación por parte de la Autoridad
Ambiental, se constituye en una de las fases de mayor relevancia para el control de sus impactos
sobre los recursos naturales. El seguimiento a los proyectos generalmente se hace desde tres
fuentes: los informes de cumplimiento Ambiental que reportan periódicamente los proyectos a
las Autoridades Ambientales; las quejas o peticiones que las comunidades realizan mediante los

proceso similar al de los Estudios de Impacto Ambiental con la diferencia, que omite la etapa de Consulta
Pública (Artículo 107 de la Ley del Medio Ambiente).
8 Constitución de La República de El Salvador (1983). Artículo 117.

20
mecanismos de Comunicación que tienen dispuestos los proyectos, las Autoridades Ambientales
y las de Vigilancia y, por último, del seguimiento o auditorías en el terreno por parte de la
Autoridad Ambiental. Lo anterior permite a las autoridades y proyectos: identificar situaciones
no previstas, medir la incidencia real de los impactos (si fueron subestimados o sobre valorados)
o establecer si se presentan impactos que no fueron anteriormente identificados, así como
conocer la efectividad de las medidas de manejo aprobadas y lo más importante para la Autoridad
Ambiental, documentar las Lecciones Aprendidas que les permita mejorar cada vez más los
procedimientos, requerimientos y su gestión en general.

Para determinar si un proyecto requiere o no un EIA, la normatividad de El Salvador tiene

estipulado hacer una Categorización en función de los impactos potenciales que su ejecución
podría generar, basada en dos criterios: el primero, considera el tamaño, volumen, extensión o
magnitud del proyecto y el segundo, la sensibilidad del medio donde se pretende ejecutar,
tomando en cuenta las condiciones o estado de los componentes sociales, culturales y
ambientales (agua, suelo, aire, flora y fauna) (MARN, 2014). Esta categorización tiene la
siguiente división:

1. El Grupo A: proyectos con impactos ambientales bajos que no deben presentar

documentación ambiental al Ministerio.

2. El Grupo B: proyectos con impactos ambientales leves, moderados o altos, este

grupo se divide en dos:

La Categoría B1: proyectos que generen impactos ambientales leves, el Ministerio

emite Resolución determinando que no requiere elaborar EIA y establece las medidas
ambientales de cumplimiento obligatorio.

La Categoría B2: proyectos que generen impactos ambientales moderados o altos.

Debe presentar documentación ambiental y elaborar EIA y si aplica un análisis de
Riesgo con el respectivo Plan de Contingencias.

El proceso de un EIA tiene las siguientes etapas9:

1. Presentación ante el MARN del Formulario Ambiental, por Parte del titular.
2. Inspección (del MARN) del sitio de la actividad, obra o proyecto, de ser necesario.
3. Categorización de la actividad, obra o proyecto por Parte del MARN.
4. De requerirse un EIA, el Ministerio emite Términos de Referencia para su elaboración.
5. Elaboración y presentación del Estudio de Impacto Ambiental, por Parte del Titular.
6. Evaluación del EIA, por parte del Ministerio, para lo cual tiene 60 días hábiles; el
Artículo 33 de la Ley de Medio Ambiente, señala que cuando el EIA no es satisfactorio se
notifica al Titular del proyecto para que lo subsane. El Ministerio puede realizar
observaciones por una sola vez, si no son superadas se le solicita nuevamente que las

9 Reglamento General de la Ley de Medio Ambiente, Artículo 19.

21
 subsane, siendo la última oportunidad para superarlas. El Ministerio, subsanadas o no las
observaciones, emite la Resolución que corresponda.
7. Informe Técnico sobre el Estudio de Impacto Ambiental.
8. Consulta pública del Estudio de Impacto Ambiental, realizada por el MARN, mediante
visita de campo y publicación del proceso de revisión del EIA para que los interesados se
pronuncien al respecto.
9. Informe por Parte del Ministerio, de la consulta pública.
10. Dictamen de aprobación del EIA y requerimiento de fianza10.
11. Presentación de la Fianza de Cumplimiento Ambiental, por parte del Titular.
12. Emisión del Permiso Ambiental.
13. Seguimiento, control y Auditorías de Evaluación Ambiental hasta el cierre de
operaciones.

En el caso que el informe técnico señalado en los números 7 o 9 sea desfavorable para el Titular,
se emitirá resolución en la cual no se aprueba el EIA, notificando la misma en el plazo de cinco
días hábiles.

1.5.2 Consideraciones sobre el proceso de Evaluación Ambiental y del EIA

Frente al proceso actual de evaluación ambiental que se realiza en El Salvador, cabe destacar
los siguientes aspectos11:

a. En la bibliografía consultada se hallaron cuestionamientos respecto a la baja o nula

participación de actores sociales en procesos como: Evaluaciones Ambientales Estratégicas, la
formulación de la Política de Medio Ambiente y Forestal, programas de fortalecimiento de las
actividades agropecuarias, expansión del cultivo de caña de azúcar, proyectos de infraestructura
y de turismo, al programa REDD+, entre otros. De acuerdo con los planteamientos de quienes
hacen estas críticas, esta deficiencia ha permitido que se generen impactos adversos y pérdida
de recursos naturales, como es el caso del recurso bosque.

b. Como consecuencia de la estrategia aplicada para la Categorización de proyectos, es

posible que no se hagan exigencias o se hagan exigencias menores a proyectos considerados
con efectos bajos o leves, pero que al integrarse a los efectos de varios proyectos de la misma
categoría o a actividades presentes en el territorio, arrojen un resultado significativo de afectación
a los recursos naturales y de las comunidades. También puede suceder, que si bien estos
proyectos inicialmente se categorizan de bajo o leve impacto, errores u omisiones en su

10 Ley de Medio Ambiente 1988. Art 29. Para asegurar el cumplimiento de los Programas de Manejo
Ambiental, el titular deberá rendir una Fianza de Cumplimiento por un monto equivalente a los costos
totales de las obras físicas o inversiones que se requieran. La fianza es liberada cuando las obras o
inversiones se hayan realizado en la forma previamente establecida.

11Algunos de estos aspectos fueron analizados en las reuniones realizadas. Respecto al tema de los EIA,
funcionarios del MARN informaron que el Ministerio está evaluando la posibilidad de hacer ajustes al
procedimiento en general y esperan que para el 2018 se formalicen estos cambios y se puedan aplicar los
nuevos requerimientos.

22
ejecución pueden generar impactos relevantes e imprevistos, que no quedarán registrados ni
valorados oportunamente por la autoridad ambiental, pero sus efectos ambientales o sociales
(es decir los pasivos sociales y/o ambientales) en algún momento deberán ser atendidos por las
entidades públicas y asumidos con sus presupuestos.

Hay problemáticas que si bien no son efecto directo de las situaciones antes descritas, si se
originan definitivamente por falta de control o planeación por parte de las autoridades; este es el
caso del conflicto entre el uso potencial y actual del suelo, que debe ser una variable de análisis
en los EIA. En El Salvador el 45.9% del territorio tiene potencial para usos agropecuarios pero
el uso actual está cerca al 75%; con relación al uso actual relacionado con el recurso bosque,
está entre el 18 al 23% cuando su potencial estimado es del 48.3%.

c. El plazo de evaluación de los EIA por parte del MARN es de 60 días, periodo que puede
ser corto para la revisión y evaluación, más aún cuando el MARN cuenta con importantes
limitaciones en recursos humanos. Por otro lado, no hay tiempos establecidos para las
respuestas del Titular del proyecto respecto a los requerimientos del MARN, razón por la cual se
toman el tiempo que consideren pertinente, por lo que actualmente la demora de las respuestas
es un aspecto que se constituye en ruta crítica para el MARN.

d. Con relación a los Términos de Referencia para la elaboración de los EIA, es un tema
que merece mayor atención debido a que deja por fuera variables de análisis y procedimientos,
que en varios países de la región son considerados hace varios años y están encaminados a
fortalecer: la participación de las comunidades, la generación de información actualizada y de
calidad, la formulación de medidas de manejo y seguimiento mínimas, que permitan a la
autoridad ambiental garantizar el cumplimiento de los mandatos constitucionales y normativos.
A continuación se enuncian algunos aspectos claves de estos Términos, que pueden disminuir
la capacidad del MARN de controlar los impactos sobre los recursos naturales y el bosque en
particular y de generar información con la calidad y la periodicidad que se va a requerir para
iniciar el proceso de las Cuentas de Activos Naturales en un Marco de Contabilidad
Gubernamental.

 Descripción, caracterización y cuantificación del medio ambiente: en este ítem no se hace

explícito el requerimiento de obtener información primaria, especialmente en lo referido a
los aspectos sociales, de manera que el conocimiento de la población potencialmente
afectada, no siempre es tenida en cuenta y con ello su aporte a la mejor identificación y
valoración de los impactos. Para algunos proyectos se considera el requerimiento de
hacer estudios de opinión respecto a los impactos, sin embargo, la exigencia es muy
general.

 No hay requerimientos específicos del rigor metodológico en la elaboración del EIA

(caracterización, identificación y valoración de impactos, Plan de Manejo y de
Seguimiento); sólo en el caso del Plan de Contingencias, el MARN establece una
metodología que debe aplicarse.

23
 El análisis de impactos no considera el escenario sin proyecto, es decir los impactos que
ya se están dando en el territorio. Esto puede tener dos efectos: que se impute al proyecto
impactos que ya se presentan en el territorio, o que los proyectos evadan su
responsabilidad respecto a los impactos, señalando que le precedieron.

 El establecer una base metodológica mínima para la Identificación y Valoración de

Impactos, permite mejorar la calidad de los EIA, dando herramientas a los profesionales
del MARN para ser cada vez más rigurosos y asertivos en sus evaluaciones, visualizando
deficiencias, omisiones o vacíos en futuros estudios. Igualmente, los Términos de
Referencia no hacen explícita la necesidad de considerar los impactos residuales,
acumulativos o sinérgicos, lo que limita el análisis y valoración de los impactos que en el
territorio están ocasionando otras actividades, obras o proyectos.

 La Autoridad Ambiental tiene la competencia de solicitar o sugerir una ruta metodológica

y algunos criterios mínimos para evaluar los impactos, como por ejemplo: carácter,
cobertura, magnitud, duración, resiliencia, reversibilidad, recuperabilidad, periodicidad,
tendencia, tipo y posibilidad de ocurrencia. En el Anexo 1, se hace una presentación de
algunas de las Metodologías de Identificación y valoración de impactos, que se aplican
en varios países, debido a sus buenos resultados.

 Varios países latinoamericanos ya han incursionado en la Evaluación Económica dentro

del EIA; esta Evaluación permite identificar y estimar el valor económico de los impactos
para incluirlos dentro del análisis de evaluación económica ambiental del proyecto y
contribuir en la determinación de la viabilidad del mismo. Si bien en El Salvador la ley del
Medio Ambiente declara en su Artículo 4 que “El Gobierno es responsable de introducir
medidas que den una valoración económica adecuada al medio ambiente acorde con el
valor real de los recursos naturales”, aún no se ha empezado a ejecutar.

 El proceso no establece la obligatoriedad del Titular de presentar periódicamente al

MARN informes del cumplimiento del Plan de Manejo ambiental (en construcción y
operación) ni el reporte de indicadores o información alguna que le permita al MARN
conocer de manera detallada el desarrollo del proyecto, la pertinencia de lo propuesto en
el EIA y de lo aprobado. Esto implica que el verificar el cumplimiento del PMA recae en el
MARN mediante las Auditorías de Evaluación Ambiental, verificación que puede verse
limitada por los problemas de recursos del Ministerio, con lo que se pierde la oportunidad
de identificar lecciones aprendidas que permitan crecer desde la propia experiencia.

 La información requerida en el EIA respecto a la cartografía es baja, por lo que

generalmente se entregan estudios con cartografía en formato PDF, lo que empobrece la
generación de información del EIA y además no aporta al MARN información que pueda
utilizar posteriormente.

 Si bien se hace el requerimiento respecto a un proceso de información ciudadana en

proyectos de impacto moderado y alto, no se hacen exigencias frente a metodologías a

24
 aplicar, instrumentos, contenido de las socializaciones, etc. Todo se deja a la libre
ejecución del Titular del proyecto, lo que puede generar niveles muy disparejos de
participación de las comunidades, poniendo en riesgo el cumplimiento de los mandatos
de la Constitución y la Ley Ambiental, respecto a la Participación Ciudadana.

 No se solicita la implementación de un Sistema de Quejas y Reclamos, que permita de

manera oportuna y transparente, conocer el sentir de las comunidades y demás actores
afectados, respecto al desarrollo del proyecto, a la presencia de impactos no
identificados, manejos inadecuados de estos o incumplimiento de la normatividad
ambiental.

De lo anterior se puede concluir que El Salvador está en un momento que demanda celeridad
en el fortalecimiento de los instrumentos y procedimientos de evaluación ambiental, de manera
que logre la protección y mejoramiento del medio ambiente, la producción de información
oportuna, pertinente, de calidad y con la periodicidad que se necesita para aportar parte de los
datos que se van a requerir para las Cuentas de Activos Naturales, entre estas las relacionadas
con el recurso bosque.

1.6 Impactos por la pérdida del Recurso Bosque

En la Tabla 4 se listan y describen de manera general y desde información secundaria, los

impactos típicos identificados por la pérdida del recurso bosque, con el fin de dar mayor
ilustración respecto a las implicaciones que puede tener la débil identificación o invisibilización
de estos impactos. Estos impactos revisten un carácter general y su definición debe ajustarse
al tipo de proyecto que se desarrolle y a las actividades que este incluya.

Tabla 4. Principales impactos por la pérdida del recurso bosque/forestal

Impacto Descripción del Impacto

La transformación y la fragmentación de los ecosistemas como
producto de las actividades humanas, son de los mayores impactos
Degradación de
sobre la biodiversidad por su capacidad para generar profundos
ecosistemas
cambios en los ecosistemas y la estructura de los paisajes,
especialmente continentales y costeros (Etter et ál. 2006).

Consecuentemente con la pérdida de bosques se presenta un cambio

Cambio del uso actual o en el uso del suelo. Si se trata de bosques muy conservados en el que
potencial de los suelos el uso actual sea la protección y conservación, el cambio será más
drástico.

Aumento o generación de Especialmente en zonas de pendiente fuerte y con susceptibilidad a la

procesos erosivos erosión. En zonas planas este riesgo es menor.

25
 Es el proceso por el cual un hábitat natural es transformado en un
hábitat incapaz de mantener a las especies originarias del mismo. Las
plantas y animales que lo utilizaban son destruidos o forzados a
emigrar, como consecuencia hay una reducción en la biodiversidad. La
agricultura es la causa principal de la destrucción de hábitats, otras
causas importantes son la minería, la tala de árboles, la sobrepesca y
la expansión urbana. La destrucción de hábitats es actualmente la
Cambios en la calidad del causa más importante de la extinción de especies en el mundo, afecta
hábitat especialmente a las especies de fauna y flora con requerimientos
específicos de hábitats. Las especies generalistas son menos
susceptibles a la afectación. El hábitat se ve directamente afectado por
la pérdida de la cobertura vegetal (Rivadeneyra, 2003). El impacto al
hábitat en ecosistemas de bosques tropicales depende de la diversidad
biológica que exista en la zona del proyecto (Rivadeneyra, ibíd.). La
rareza de especies o las especies en peligro de extinción incide en la
valoración del impacto.

Ocurre cuando un hábitat grande y continuo se reduce y se subdivide

en dos o más fragmentos. Este fenómeno está casi siempre asociado
Fragmentación de a la tala de bosques para su conversión en otros usos del suelo, pero
hábitats12 también ocurre cuando el área es atravesada por una carretera, canal,
línea de transmisión u otra obra de infraestructura que divida el área.

Desplazamiento y Genera desequilibrio del ecosistema y a su vez, desequilibrio temporal

migración de especies en las poblaciones receptoras (ISAGEN, 2008)

Si el proyecto se encuentra ubicado en zonas en las que se presenten

Alteración de rutas
migraciones de especies de fauna, con referencia especial a la
migratorias (SER, 2013)
avifauna.

Cambio de paisaje natural a paisaje transformado, con el consecuente

cambio en el uso del suelo.
Transformación del
paisaje Pérdida de sitios con algún valor de conservación (impacto puntual)13.

Cambios en la calidad visual del paisaje

Se pueden afectar servicios ecosistémicos de aprovisionamiento,

Disminución o pérdida de regulación y soporte y culturales. El impacto sobre estos servicios
servicios ecosistémicos guarda relación con la dependencia que tengan las diferentes
comunidades hacia los mismos, así como con las características del
proyecto y la utilización de los recursos por parte del mismo. De ahí la

12 Veáse (Primack, 1998).

13 Ver (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2012).

26
 importancia de definir y valorar estos servicios en el ámbito de las
comunidades, como se verá más adelante.

Aumento de la presión Especialmente en los sectores adyacentes o cercanos al área del

sobre los recursos proyecto; el proyecto para desarrollarse requiere el uso y
naturales aprovechamiento de los mismos.

La reducción de áreas boscosas, reduce la capacidad de los bosques

para absorber el contaminante dióxido de carbono (CO2). Al mismo
Clima global modificado
tiempo, existe una presencia mayor de CO2 liberado por la quema de
árboles.

Pérdida del ciclo del agua La deforestación altera el ciclo del agua, como se verá más adelante.

Con la disminución de bosques, las personas pueden beneficiarse

menos de los recursos naturales que estos ecosistemas proveen,
modificando las costumbres, hábitos y actividades productivas.

Los cambios más frecuentes que se producen son: la variación que

Impactos sociales sufren los precios locales, diferencia de ingresos, modificación en el
número de pobladores, cambio de vida para las mujeres que al
emplearse los hombres ellas tienen que asumir no sólo las labores
domésticas sino también agrícolas, pérdidas de recursos naturales con
valor económico, posible ocupación de terrenos productivos, impactos
a la salud humana, suministros de servicios de salud y educación.

Fuentes: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Colombia. PNGIBSE.2012.

ESPINOZA (2001), WWF, FAO (2003)

1.7 Servicios Ecosistémicos de los Bosques

En los procesos de evaluación ambiental que actualmente se realizan en El Salvador, aún no se

hace una adecuado análisis de los impactos que los planes, programas y proyectos están
ejerciendo sobre los servicios ecosistémicos; lo que implica que aún se está lejos de poder
generar información de calidad y oportuna, para valorar adecuadamente en el recurso.

Los bosques cumplen un papel importante en la regulación del clima, tanto mundial como local y
contienen enormes cantidades de carbono almacenado en la madera y bajo tierra, carbono que
de otra manera podría entrar a la atmósfera en forma de gas de efecto invernadero. Los bosques
estabilizan los suelos y ayudan a evitar la erosión, y además ejercen una importante influencia
sobre el ciclo de agua, afectando el suministro y el flujo de agua dulce.

Los bosques contienen una gran variedad de frutas, nueces, semillas, raíces, insectos y animales
que la gente utiliza como alimento y medicina, además de algunos de los paisajes más hermosos.

27
 Cuando se degradan los bosques, generalmente se produce hambre, desnutrición y enfermedad.
La gente que depende de estos recursos debe encontrar otras formas para sobrevivir; cuando
los alimentos y medicinas de un bosque se pierden, el conocimiento sobre su preparación y uso
también se pierde, de esta manera, la desaparición de bosques significa la pérdida de los
conocimientos y las tradiciones importantes14.

En lugares donde los recursos son escasos, la gente a veces se ve forzada a escoger entre
mantener el bosque o cortar los árboles para sembrar cultivos. En ocasiones se culpa a la
población pobre por el deterioro o pérdida de los bosques debido a que corta los árboles para
desarrollar actividades económicas, recolectar madera y leña; sin embargo, cuando no se tiene
otra alternativa, la necesidad de sobrevivir se vuelve más importante que la de preservar los
bosques, sin embargo, es cuantitativamente más impactante la intervención de las industrias o
de grandes obras de infraestructura15.

Los servicios ecosistémicos se definen como los beneficios que los seres humanos obtienen de
los ecosistemas y son el resultado de la interacción entre los diferentes componentes, estructuras
y funciones que constituyen la biodiversidad16. Están directamente relacionados con el concepto
de biodiversidad, “no solo como expresión de las diferentes formas de vida presentes en el
planeta, sino también como la base del bienestar y la calidad de vida de los seres humanos”17.
“La prestación y el mantenimiento de estos servicios es indispensable para la supervivencia de
la vida humana en el planeta, algo solo posible si se garantiza la estructura y el funcionamiento
de la biodiversidad (MEA 2005)18. En la Tabla 5 se relacionan los principales Servicios
Ecosistémicos típicos del recurso bosque.

Tabla 5. Servicios ecosistémicos del Recurso Bosque

Servicios ecosistémicos Descripción del Impacto

Prácticamente todos los ecosistemas proporcionan
Alimentos las condiciones necesarias para el cultivo, la
recolección, la caza o la cosecha de alimentos.

Los ecosistemas proporcionan diferentes materias

Servicios de suministro o
Materias primas primas entre ellas se encuentran: la madera, leña,
de aprovisionamiento.
fibras de especies animales y vegetales.

En todo el mundo, tanto en los países en desarrollo

como en los desarrollados, existe un interés cada
Medicinas vez mayor por las plantas medicinales y aromáticas
en cuanto a su uso, desarrollo, cultivo, conservación,
utilización sostenible, etc. Hoy en día, las medicinas

14 Ver (Hesperian, 2011).

15 Ibídem.
16 Ver (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2012).
17 Ibíd.
18 Ver (Millennium Ecosystem Assessment, 2012).

28
 derivadas de las plantas constituyen la base de los
tratamientos médicos en muchos países, ya sea
como tratamientos tradicionales o como
tratamientos considerados más “modernos”.

Los ecosistemas desempeñan un papel

fundamental en el suministro y almacenamiento de
Agua dulce agua dulce. Los bosques ayudan a mantener los
ecosistemas acuáticos saludables y proporcionan
suministros fiables de agua dulce limpia.

Materias para artesanía, joyería, adoración,

Elementos decorativos
decoración, pieles, etc.

Los ecosistemas proporcionan espacios vitales para

las plantas y los animales; también conservan una
Hábitats de especies
diversidad de complejos procesos que sustentan los
demás servicios ecosistémicos.

Los ecosistemas naturales poseen importantes

recursos genéticos para la alimentación y la
Servicios de Apoyo agricultura que son de gran importancia por su
potencial para aportar características beneficiosas a
Conservación de la
los sistemas de producción, como la resistencia a
diversidad genética
plagas y enfermedades y el aumento o la estabilidad
del rendimiento. Así, la diversidad genética
proporciona a la sociedad un mayor abanico de
opciones para afrontar los retos futuros.

Mediante procesos propios del bosque convirtiendo

el dióxido de carbono en oxígeno a través de la
fotosíntesis; interceptando partículas contaminantes
(polvo, ceniza, polen y humo) y absorbiendo gases
Regulación climática
tóxicos como el ozono, el dióxido de azufre y el
dióxido de nitrógeno. Contribuyendo así a la
formación de ozono, reduciendo las temperaturas
extremas y las emisiones contaminantes.
Servicios de Regulación
Los bosques influyen en la cantidad de agua
disponible y en el ciclo temporal del suministro de
agua. La regulación del flujo de caudales ejercida
Regulación hidrológica
por los bosques es el resultado de procesos que se
desarrollan en la cubierta de copas, en la superficie
y bajo la superficie del suelo: una combinación de
intercepción, transpiración, evaporación,
evapotranspiración e infiltración. Por consiguiente,

29
 la gestión forestal sostenible es fundamental para la
regulación de los flujos de agua.

La cubierta vegetal previene la erosión del suelo y

garantiza la fertilidad del suelo mediante procesos
biológicos naturales como la fijación del nitrógeno.
Regulación de la erosión La erosión del suelo es un factor clave en el proceso
de degradación de la tierra, pérdida de fertilidad del
suelo y desertificación, y contribuye a reducir la
productividad de la pesca en los cursos inferiores de
los ríos.

Los insectos y el viento polinizan las plantas y los

árboles, lo cual es fundamental para el desarrollo de
las frutas, hortalizas y semillas. Por ende la
Polinización
seguridad alimentaria, la diversidad de la
alimentación y la nutrición humana depende
directamente de dicho servicio.

Actividades de los depredadores y parásitos en los

Control biológico de ecosistemas que sirven para controlar las
plagas poblaciones de posibles vectores de plagas y
enfermedades.

Las oportunidades recreativas basadas en la

naturaleza desempeñan un papel importante en el
mantenimiento de la salud mental y física (por
Recreación ejemplo, caminar y practicar deportes en parques y
espacios verdes urbanos).

La naturaleza es un elemento común en la mayoría

de las principales religiones. El patrimonio natural, el
Servicios Culturales sentimiento espiritual de pertenencia, el
Identidad
conocimiento tradicional y las costumbres conexas
son importantes para crear un sentido de
pertenencia.

Bienestar estético Disfrute paisajístico

Este servicio ecosistémico cultural comprende tanto

beneficios para los visitantes como oportunidades
Ecoturismo
de generación de ingresos para los proveedores de
servicios de turismo natural.

30
 Los animales, las plantas y los ecosistemas han sido
fuente de inspiración de gran parte de nuestro arte,
cultura y diseño; también sirven cada vez más de
inspiración para la ciencia. Por ejemplo los bosques
Ciencia y educación
han inspirado el desarrollo de muchas tecnologías,
como la diseñada para facilitar la captación de agua
de lluvia en las ciudades. Y la naturaleza como lugar
para la educación ambiental.
Fuentes: GÓMEZ-BAGGETHUN (2007), FAO (2016), ECOSISTEMAS (2012)

Es a partir de este diagnóstico sobre el manejo, control y gestión del recurso bosque en El
Salvador que se elaborará una propuesta sistemática de vinculación entre el recurso y un sistema
de contabilidad gubernamental que permita su monitoreo, preservación y restauración, con el
propósito de que el Estado sea capaz de generar valor público en relación al medio ambiente.

31
CAPÍTULO II: ANTECEDENTES DE LAS CUENTAS PATRIMONIALES Y
AMBIENTALES

El diagnóstico que se ha presentado en el Capítulo I sobre el estado, control y gestión ambiental

de los bosques revela la importancia ecosistémica, social y económica que tiene el recurso para
El Salvador. Por tal motivo, dicho recurso debe ser conservado para que los beneficios que de
él se derivan no se vean limitados para las generaciones actuales y futuras. Habida cuenta de
que el bosque es un recurso nacional, y por tanto forma parte del patrimonio de la sociedad, para
asegurar su conservación debe incluirse, como mínimo, en un sistema de contabilidad nacional
en el cual se muestre el estado actual del recurso, así como su evolución durante el período en
que ha de tener lugar la actividad económica, sea por convención un trimestre, un año o un
quinquenio.

Desde mediados del siglo XX, la contabilidad de los ingresos, gastos, activos, pasivos y
patrimonio que posee un país se rige por el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN), el cual
comprende una serie coherente de cuentas macroeconómicas, cuentas de patrimonio y tablas
articuladas que se basan en un conjunto de conceptos y normas contables aprobadas
internacionalmente (ONU, 2008). Los SCN intentan medir lo que ocurre en la economía, entre
qué agentes y para qué fines. Su núcleo está constituido por la producción de bienes y servicios
en un territorio, los cuales pueden ser destinados para el consumo presente, pero también para
ser acumulados en un período posterior.

Los SCN, desde sus orígenes con los primeros cuadros de oferta y utilización, pretendieron
ofrecer un andamiaje para la contabilidad de la riqueza nacional. Esta contabilidad, dada la
centralidad que el mismo SCN tenía sobre las cuentas de producción e ingresos, estuvo
incompleta al no vincular a los activos ambientales en su sistema, midiendo así el bienestar de
las naciones en base al PIB per cápita o al Ingreso Nacional Neto, y no en base a la preservación
de la misma riqueza nacional, dentro de la cual los activos ambientales tienen un papel
fundamental.

No fue sino hasta principios de la década de los noventa cuando las cuentas ambientales
aparecieron en las estadísticas nacionales, impulsadas en parte por la preocupación de la
comunidad internacional sobre el cambio climático, y por otra porque se demostró que el
deterioro ambiental imponía límites a la misma noción del crecimiento económico. El recorrido
hecho desde entonces se ha consolidado en el Marco Central del Sistema de Contabilidad
Ambiental y Económica (SCAE), el cual es elaborado por la ONU, la Comisión Europea, el Fondo
Monetario Internacional (FMI), la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura (FAO) y el Banco Mundial (BM).

Sin embargo, aunque el desarrollo del SCAE representó mejoras sustanciales respecto a la
contabilidad nacional convencional, no ofreció un marco vinculante con la función pública de los
gobiernos centrales de conservar el medio ambiente para las generaciones futuras, y en tal
sentido, su área de acción se limitó a la elaboración de cuadros estadísticos que sólo reflejaban
incrementos o decrementos patrimoniales, sin que eso supusiera un mandato para reponer el

32
deterioro ambiental que se hubiera ocasionado (ver más adelante el apartado 2.4 para mayor
detalle).

En este Capítulo II se exponen brevemente los antecedentes de las cuentas ambientales desde
su incorporación a los SCN, la operatoria de las cuentas de activo bosque bajo el marco del
SCAE, y la necesidad de trascender estos marcos para fortalecer la gestión pública de los
recursos naturales, y particularmente la del recurso bosque de acuerdo al contexto salvadoreño
antes descrito. Al trascender estos marcos, haciendo de los bosques parte de un sistema de
contabilidad que sea vinculante con la gestión pública, se dará indudablemente un avance hacia
la comprensión de la gestión ambiental en El Salvador, y podrá servir como marco para que otros
países lo implementen.

2.1 Surgimiento y actualidad de las cuentas ambientales

El interés por la construcción de cuentas ambientales y económicas empieza con la publicación

del Informe Brundtland «Nuestro futuro común» en 1987, el cual fue a su vez el resultado de la
preocupación de la comunidad internacional por la crisis climática en ciernes. El Informe señala
las estrechas interrelaciones entre el medio ambiente y la actividad económica, y aporta la
definición más célebre del desarrollo sostenible, según la cual la sociedad debe «satisfacer las
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para
satisfacer las propias» (ONU, 1987).

Esta nueva definición del desarrollo tuvo una aceptación favorable en la economía, pues retomó
la definición clásica del ingreso económico que formuló John Hicks: «El propósito de los cálculos
del ingreso en los asuntos prácticos es dar a las personas una indicación de la cantidad que
pueden consumir sin empobrecerse a sí mismas. Siguiendo esta idea, parecería que debemos
definir el ingreso de una persona como el valor máximo que puede consumir durante una
semana, y todavía esperar estar igual de bien al final de la semana que como estaba al inicio»
(Hicks, 1978; p.172). Esta idea básica del ingreso se ha utilizado para fundamentar los agregados
macroeconómicos: si los bienes de capital se consumen rápidamente o más allá de un valor
apropiado, significará que la riqueza presente y el ingreso futuro de una sociedad habrán
disminuido.

A partir de este contexto, las cuentas ambientales empiezan a ser consideradas en los SCN a
través de las cuentas de activos naturales que se configuraron como «cuentas satélites». Las
cuentas satélites se refieren a todo un conjunto de cuentas específicamente diseñadas para el
estudio de determinadas dimensiones sociales que, bajo el presupuesto de que por sus
características no pueden ser abarcadas bajo los conceptos tradicionales del SCN. Se pueden
elaborar cuentas satélites no sólo para el medio ambiente, sino también para el turismo, la salud,
la seguridad social o el trabajo no remunerado. Su aplicación impulsó los estudios de economía
ambiental, en el sentido de que permitían subdividir ramas económicas según el carácter más o
menos contaminante de los procesos de producción empleados, permitían cuantificar el nivel de
afectación de los recursos naturales, las cuencas hidrográficas o las bahías, al mismo tiempo
que posibilitaban las valoraciones económicas de los daños ambientales. El primer país en

33
 establecer cuentas ambientales como cuentas satelitales en su SCN fue Francia, y le siguieron
otros países europeos y México (Walshburger, 1991).

Debido a que la aplicación de estas cuentas demanda la utilización de diversas fuentes

estadísticas y el empleo de técnicas contables, a mediados de los noventa nació el Sistema de
Contabilidad Ambiental y Económica (SCAE), bajo el auspicio de la ONU, la Comisión Europea,
el FMI, la FAO y el BM, para ampliar y corregir al SCN. El SCAE se define como «un marco
conceptual multipropósito para describir las interacciones entre la economía y el ambiente, el
stock de activos ambientales y sus variaciones (ONU, 2016; p. 11). El principio subyacente a este
marco general del SCAE es el del capital natural; esto es, una forma de capital productivo que
necesita ser conservado en el tiempo para proveer bienes y servicios a los ecosistemas en el
futuro (Van Dijk et. al, 2014).

Actualmente, la institución encargada de monitorear los avances de la aplicación de las cuentas

ambientales a nivel mundial es la Comisión de Expertos sobre Contabilidad Económica-
Ambiental (UNCEEA, por sus siglas en inglés). En su último reporte para el año 2014, resumido
en la Tabla 6, se ilustra la situación actual de las cuentas ambientales a nivel global19.

Tabla 6. Programas de cuentas ambientales a nivel global, 2014.

Porcentaje Número de Porcentaje de

Países sin Países de países países países
Número de
un con un planeando planeando planeando un
respuestas
proyecto proyecto un proyecto un proyecto (4/1)
(1)
(2) (3) (3/1) proyecto
(4)
Países miembros 85 31 54 64% 15 18%
Por región económica:
Desarrollados 40 9 31 78% 3 8%
En desarrollo 45 22 23 51% 12 27%
Por región geográfica:
África 15 10 5 33% 5 33%
Centro, Este, Sur y Sureste Asiático 12 5 7 58% 3 25%
Europa y América del Norte 37 8 29 78% 3 8%
América Latina y el Caribe 10 4 6 60% 2 20%
Oceanía 3 0 3 100% 0 0%
Asia Occidental 8 4 4 50% 2 25%
Fuente: adaptada de UNCEEA (2014)

19El Reporte se realiza en base a encuestas que el UNCEEA le envía a los 192 países miembros de
Naciones Unidas. Para el último reporte la encuesta se envió el 13 de Noviembre de 2014, a la cual
respondieron solamente 85 países, un 45% de todos los países miembros. El Salvador no respondió la
encuesta (UNCEEA, 2014). La baja participación de los países refleja la todavía débil aplicación de la
contabilidad ambiental.

34
La creación y generación continua de cuentas ambientales es superior en los países
desarrollados: de estos el 78% cuentan con un proyecto de cuentas ambientales. Por el contrario,
en los países en desarrollo este porcentaje es solo el 51%. La falta de personal técnico es una
de las principales razones de por qué los países en desarrollo no pueden generar sistemas de
cuentas ambientales. Uno de los datos que arroja el reporte de la UNCEEA es que el 74% de los
países en desarrollo que tienen proyectos de contabilidad ambiental reciben asistencia técnica
de instituciones externas, mientras que ese mismo porcentaje es del 65% para los países
desarrollados.

En América Latina, particularmente, el SCAE se ha implementado en un número muy reducido

de países. Los únicos que elaboran sistemáticamente cuentas ambientales son México y
Colombia; el resto de países de la región tienen proyectos inconclusos o ni siquiera
comenzados20. En un reporte de la CEPAL del año 2005, se determinó que la razón más común
por la cual los países no elaboran cuentas ambientales es la falta de personal técnico, la segunda
es la falta de estadística básica, la tercera es la falta de recursos financieros y la cuarta es causas
políticas (CEPAL, 2005). El Salvador reportó que no produce cuentas ambientales por las tres
primeras razones antes mencionadas.

En efecto, la elaboración de cuentas ambientales en El Salvador es una tarea pendiente. La falta

de estadística básica, la escasez de recursos destinados a investigación y la carencia de
personal técnico capacitado han imposibilitado a El Salvador para desarrollar cuentas
ambientales. El Salvador tiene desafíos importantes no solo para emprender la creación de
cuentas ambientales, sino para modernizar todo el SCN, el cual sigue operando de manera
incompleta bajo el SCN 93. Sin embargo, a pesar de todas las limitaciones han existido tentativas
aisladas de contabilidad ambiental, sobre todo aplicada a casos específicos en el territorio
salvadoreño. La Tabla 7 muestra un resumen de dichas tentativas que se han realizado desde
el año 2002.

20De acuerdo al INE (2013), los únicos dos países que desarrollan sistemáticamente cuentas ambientales
en América Latina son México y Colombia. Países como Argentina y Brasil tuvieron proyectos de cuentas
ambientales pero no los concretaron. Chile y Costa Rica tuvieron cuentas ambientales pero dejaron de
actualizarlas y publicarlas. Países como El Salvador, Perú, Bolivia y la mayoría de países caribeños nunca
han tenido proyectos para emprender cuentas ambientales.

35
 Tabla 7. Estudios de contabilidad ambiental en El Salvador

Nombre del estudio Año Descripción

El objetivo principal del estudio fue valorar los

“Valoración económica del
humedal Barrancones. Cantón
Piedras Blancas, Municipio de
Pasaquina, Departamento de La
Union”.
principales bienes y servicios del humedal
Barrancones. Para la valoración se utilizó la
Metodología de Valoración Contingente. La
2002 investigación concluyó que el valor económico
total del humedal era de 475,000 colones, y los
componentes más valorados fueron el manglar, la
pesca y la provisión de agua para consumo
doméstico.

El estudio se realizó para brindar información al

equipo planificador del Área Natural Protegida
“Valoración económica de
Laguna El Jocotal. Se utilizó la metodología de
servicios recreativos en el área
costo de viaje y valoración contingente. Las
natural protegida Laguna El
conclusiones del estudio fueron que la cantidad
Jocotal, Departamento San
2003 de visitas a la Laguna El Jocotal no depende de
Miguel, El Salvador. Una
los costos ocasionados por el viaje (demanda
aplicación de los métodos de
inelástica); mientras que según la valoración
costo de viaje y valoración
contingente la voluntad de pago de los visitantes
contingente”.
para conservar el área natural protegida era de
$1,11.

El estudio recopiló el uso del agua desde

diferentes fuentes y analizó los costos de los
sistemas de producción y de las principales
tecnologías para riego en el Sur de Ahuachapán,
“Caracterización y Análisis en las microcuencas Santa Rita, Texispulco y El
Económico del Uso de Agua para Cortez. Concluyó que las utilidades por hectárea
2006
Riego en el Sur de Ahuachapán, para el sistema de riego de las tres microcuencas
El Salvador, Centroamérica”. descenderían si se cobrase $0,25 por metro
cubículo de agua utilizada. El estudio planteaba
así la necesidad de asignarle un valor económico
al agua para su uso eficiente y sustentable vía
internalización de costos.

En este estudio se resumen tres proyectos sobre

el manejo sostenible de los activos naturales en la
“Restauración y Franja Costero Marina; estos proyectos son:
aprovechamiento inclusivo y reconversión agrícola, desarrollo pesquero y
2012 desarrollo turístico. A partir de la metodología
sostenible de ecosistemas
productivos costero marinos”. Costo-Beneficio, el estudio estima que el valor
neto presente total por hectárea por año del
ecosistema del manglar en El Salvador se ubica
entre US$37,000 y US$17,000, dependiendo de

36
 la tasa de descuento que se aplica. Este estudio
también estima la biomasa potencial existente y el
aprovechamiento sostenible de la madera y leña
de los manglares.

Fuente: elaboración propia en base a información del MARN

En los cuatro estudios descritos anteriormente han participado personal técnico del Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), debido a que es la institución responsable de
generar estadísticas e indicadores ambientales conforme a la Ley de Medio Ambiente. No
obstante, los estudios han sido impulsados por exigencias institucionales o por circunstancias
específicas del país, pero no por un programa definido de investigación y recopilación de
estadísticas en torno a la contabilidad ambiental. Otros esfuerzos se han realizado a través de
instituciones de educación superior, como las investigaciones de la Facultad de Ciencias
Agronómicas de la Universidad de El Salvador, y organizaciones no gubernamentales sin fines
de lucro como el Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente
(PRISMA), aunque dichos esfuerzos han elaborado más bien diagnósticos de los recursos
forestales que intentos de valoración económica y ambiental.

Los escasos estudios sobre economía ambiental no solo son el reflejo de debilidades
institucionales y financieras, sino que reflejan aspectos estructurales del país en cuanto a la
generación de conocimiento en materia ambiental21. Por los antecedentes anteriores, esta
propuesta sobre el manejo fiscal y contable de los bosques se confirma como la primera tentativa
articulada de generación de información ambiental de manera periódica y sistemática en el país,
con el fin de ser usada para el ejercicio de la toma de decisiones a través de la política pública.

2.2 Limitaciones del SCN en materia de registro de activos naturales

Durante la mayor parte del siglo pasado, las cuentas patrimoniales se basaron en los criterios de
los SCN para calcular la riqueza de una nación, en la cual se excluía la riqueza material de la
naturaleza. Las cuentas patrimoniales no son más que la representación de los activos y pasivos
en un momento preciso en el tiempo, y por tanto ofrecen una medida contable rigurosa de la
riqueza que ostenta una unidad económica. La operatoria de las cuentas de patrimonio se puede
sintetizar en una hoja de balance, la cual registra en cuentas y en tablas al inicio y al final de un
período contable la variación de los stocks de una economía. La tabla 8 muestra un ejemplo de
ello.

21
Algunas de estas limitaciones de El Salvador para proveer servicios ambientales ya habían sido
identificadas en un estudio del Banco Mundial (2007) sobre la gestión ambiental en El Salvador en el marco
de la liberalización comercial y expansión de infraestructura.

37
 Tabla 8. Balance de apertura y cierre con variaciones en activos

Balance de apertura
Activos no financieros Pasivos
Producidos
No producidos
Activos financieros
Patrimonio neto
Variaciones totales del balance
Variaciones de activos no financieros Variaciones de pasivos
Producidos
No producidos
Variaciones de activos financieros
Variaciones del patrimonio neto
Ganancias y pérdidas por tenencia
nominal
Ganancias y pérdidas por tenencia neutral
Ganancias y pérdidas por tenencia real
Balance de cierre
Activos no financieros Pasivos
Producidos
No producidos
Activos financieros
Patrimonio neto
Fuente: elaboración propia en base ONU (2008).

Bajo la operatoria macroeconómica de los SCN, los activos se clasifican en activos no financieros
producidos, activos no financieros no producidos y activos financieros22. Los activos no
financieros producidos son bienes de consumo o de capital que se crean mediante un proceso
productivo y que sirven para obtener un producto en forma de otros bienes y servicios. Estos son
los activos que aparecen con más frecuencia en la contabilidad macroeconómica; por ejemplo,
edificaciones, maquinaria y equipo.

Los activos no financieros no producidos son bienes que, aunque fungen como medios de
producción, no son el resultado de proceso productivo alguno. En otras palabras, son activos en
cuya producción no ha mediado el trabajo humano. En la metodología de Cuentas Nacionales
se definen tres tipos: Estos activos son de tres tipos: recursos naturales; contratos,
arrendamientos y licencias, y fondos y activos de comercialización (ONU, 2008). Sin embargo,
para el caso de los activos naturales solo existe una definición conceptual, pero no hacen parte
del registro ni de la revelación económica de dichos activos, en pocas palabras no hay
materialidad económica de los mismos.

22
Para los fines del documento, se excluyen todos los activos financieros que forman parte de las hojas
de balance.

38
Por el lado de los pasivos, el SCN reconoce que un pasivo será necesariamente financiero en su
naturaleza. Un pasivo “se establece cuando una unidad (el deudor) está obligada, bajo
determinadas circunstancias, a realizar un pago o una serie de pagos a otra unidad (el acreedor)”
(ONU, 2008). Así, el patrimonio neto será el valor que se deriva de la sumatoria de todos los
activos menos la sumatoria de todos los pasivos de un sector institucional o de la economía en
su conjunto. El patrimonio neto es una medida general de la riqueza que posee una unidad
económica. En tal sentido, el manejo del patrimonio natural debería estar sujeto también a la
operatoria contable de cualquier bien patrimonial, permitiendo a la sociedad evidenciar cuál es el
estado de su patrimonio natural neto, reconociendo los activos y pasivos que se poseen al final
de un ciclo económico.

Las tres principales limitaciones de los SCN respecto al tratamiento contable de los activos
naturales se resumen en tres (Claude, 1997; p. 15):

1) El agotamiento de los recursos naturales no se contabiliza como una depreciación.

En el SCN, la explotación de los recursos naturales se registra como parte del Producto Interno
Bruto (PIB) o Producto Nacional Neto (PNN) a través del ingreso generado en el sector
económico correspondiente (p. ej., sector minero o sector silvícola). Mientras mayor sea la
explotación del recurso natural, mayor será la contribución al producto nacional. Esto representa
una contradicción en términos del bienestar de una sociedad, pues si bien el PIB o el PNN crecen
mediante la explotación forestal, la riqueza nacional se ve disminuida dado el carácter escaso y
de oferta limitada de los recursos naturales. Trabajos pioneros como los de Hartwick (1991)
pusieron de manifiesto esta contradicción: la depreciación de los recursos naturales contribuye
a la disminución del capital natural de la sociedad, comprometiendo así las posibilidades de
consumo futuro sin que los principales indicadores del país lo reflejen.

2) El deterioro ambiental no se registra en el SCN.

La actividad económica no solo se vincula con la explotación de los recursos naturales (como la
tala de un bosque), sino también al deterioro de la calidad de los recursos. La contaminación de
un río provocada por vertederos de residuos tóxicos o el uso de fertilizantes químicos para la
explotación agrícola son ejemplos de ello. La principal dificultad que enfrentan los SCN para
contabilizar este deterioro – las llamadas externalidades -, es que no posee valor económico y
sus impactos solo se hacen visibles en el largo plazo.

3) El SCN trata de manera inadecuada los gastos de protección y restauración ambiental.

Se tiende a entender por gastos de protección y restauración ambiental a todos aquellos

desembolsos que realizan las instituciones públicas, familias y empresas para mitigar los efectos
negativos que sus actividades tienen sobre el medio ambiente y los recursos naturales. El término
anglosajón que denomina a estos gastos se conoce como «defensive expenditures». El SCN los
trata de manera inadecuada debido a que, desde el momento en que estos gastos representan
“servicios ambientales”, se contabilizan en el PIB o en el PNN como cualquier otro servicio,
aumentando así su valor y no disminuyéndolo.

39
La problemática estriba precisamente en este modo de contabilizar los gastos de protección y
restauración ambiental. Los gastos de protección ambiental no son otra cosa que aquellos en
los que un sector institucional incurre para garantizar la integridad económica de un activo
ambiental y, por lo tanto, este debería registrarse como un mayor valor del gasto productivo, sin
impacto en la cuenta del activo natural. Ahora bien, un gasto de restauración, no es otra cosa
que un gasto de inversión que busca recuperar un activo perdido o aumentar el stock del activo
y por lo tanto contablemente debe activarse, generándose un crédito en la cuenta contable del
activo para el respectivo sector institucional.

Claramente, el SCN desde sus orígenes debió haber incluido dentro de su sistema de cuentas
de activo, pasivo y patrimonio, un plan de cuentas para el registro de los activos naturales,
incorporándolas a los estados financieras de la sociedad, de tal suerte que fueran vinculantes en
el accionar de la política macroeconómica, fiscal y ambiental. Habida cuenta de esta deficiencia
y de la inminencia de una crisis ambiental global, a mediados de los noventa la ONU en
coordinación con otras agencias elabora una metodología de SCAE y se propugna por su
aplicación.

2.3 Los activos naturales en el Marco Central del SCAE

Como ya se ha definido, el SCAE es un marco conceptual multipropósito que presenta criterios

técnicos para la contabilidad de activos naturales, los cuales están en concordancia con la
operatoria macroeconómica presentada en los SCN. Por lo anterior, bajo el marco central del
SCAE la información económica y ambiental puede ser presentada en cuadros de oferta y
utilización, en relaciones de flujos y stock o en cuentas satelitales de carácter ambiental.
Las cuentas ambientales bajo el SCAE se conciben como un sistema completo e internamente
consistente de estadísticas que expresan las interacciones entre la actividad económica y el
medio ambiente, de manera tal que su objetivo principal es proveer información confiable y
eficiente sobre el agotamiento de los recursos naturales y la degradación del entorno natural de
una sociedad.
El alcance del Marco Central del SCAE, así como sus extensiones referidas al SEEA
Experimental Ecosystem Accounting y al SEEA Applications and Extensions, cubre un conjunto
de recursos naturales clasificados como activos ambientales, en el orden que muestra la Tabla
9. A su vez, el SCAE define a los activos ambientales como «todos los elementos vivos o inertes
de la Tierra, que en conjunto constituyen un entorno biofísico que puede proporcionar beneficios
a la humanidad» (ONU, 2012). Los recursos naturales incluidos como activos ambientales son:
1. Recursos minerales y energéticos
2. Tierra
3. Recursos del suelo
4. Recursos madereros
5. Recursos acuáticos
6. Otros recursos biológicos
7. Recursos de agua

40
 Tabla 9. Clasificación de los activos ambientales en el SCAE

1 Recursos minerales y energéticos

1.1 Recursos del petróleo
1.2 Recursos de gas natural
1.3 Recursos del carbón y turba
1.4 Recursos minerales no metálicos (con exclusión del carbón y de la turba)
Recursos minerales metálicos
2 Tierra
3 Recursos del suelo
4 Recursos madereros
4.1 Recursos madereros cultivados
4.2 Recursos madereros naturales
5 Recursos acuáticos
5.1 Recursos acuáticos cultivados
5.2 Recursos acuáticos naturales
6 Otros recursos biológicos (excepto los madereros y los acuáticos)
7 Recursos de agua
7.1 Agua superficial
7.2 Agua subterránea
7.3 Agua del suelo
Fuente: ONU (2016)

En principio, los recursos naturales incluidos en el SCAE son susceptibles de ser incluidos en
hojas de balance físicas y monetarias. Sin embargo, el mismo SCAE reconoce que, dada la
complejidad de asignarle un valor monetario a los recursos naturales, las metodologías de
valoración exceden los propósitos de su alcance. Es por ello que en la experiencia internacional
respecto a la aplicación de los estándares del SCAE predomina la construcción de cuentas de
activos naturales en términos físicos.
En relación a las cuentas de activos en unidades físicas, estas se compilan para tipos específicos
de recursos, por lo general, la medición física que éstos implican se realiza en base a unidades
de medida diferentes. En este caso, no es posible presentar grandes agregados ambientales
como sí ocurre con la contabilidad en base a precios o valores monetarios.

La estructura estadística de las cuentas de activo natural que se desprenden del SCAE se ilustra
en la Tabla 10. Dichas cuentas pueden ser construidas en unidades físicas o monetarias, y están
diseñadas de acuerdo con la política contable de los SCN para activos observada anteriormente
en la Tabla 8.

41
 Tabla 10. Estructura de la cuenta de activos ambientales.

Stock de apertura de activos ambientales

Incrementos al stock
Crecimiento del stock
Descubrimiento de nuevas reservas
Aumentos por reconsideración
Cambios de clasificaciones
Total de aumentos del stock
Disminuciones del stock
Extracciones
Pérdidas normales del stock
Pérdidas por catástrofes
Disminuciones por reconsideración
Cambios de clasificaciones
Total de disminuciones del stock
Revalorización del stock
Stock de cierre de activos ambientales
Fuente: ONU (2016).

Como muestra la Tabla 10, para la elaboración de los registros de las variaciones en el stock de
apertura y de cierre de cada activo, el SCAE identifica: 1) Incrementos al stock, y 2)
disminuciones del stock. Tanto para las adiciones como para las reducciones del stock existe
una amplia gama de posibles registros que deberán estar en concordancia con la naturaleza del
activo en cuestión, sin embargo, el SCAE reconoce aquellos registros que son más frecuentes
sin importar el tipo de activo natural del que se trate, y se agrupan en las siguientes categorías:

1) Incrementos al stock de un activo natural:

a) Crecimiento del stock: entendido como incrementos del stock de recursos naturales
en un período contable como parte de su crecimiento, ya sea natural o cultivado.

b) Descubrimiento de nuevas reservas: incrementos del stock debidos al ingreso de

nuevos recursos como resultado de procesos de exploración o evaluación.

c) Aumentos por reconsideración: incrementos que resultan del uso de información

actualizada que permite evaluar nuevamente la magnitud física del stock; esta
información puede referirse a la revisión de las estimaciones en períodos anteriores
para la construcción de series de tiempo.

d) Cambio de clasificaciones: incrementos que resultan cuando los activos naturales se

utilizan para un propósito diferente.

42
 2) Disminuciones del stock de un activo natural

a) Extracciones: es la disminución del stock como resultado de su aprovechamiento

mediante el proceso productivo. La extracción incluye tanto las cantidades que
continúan circulando en la economía como productos, así como aquellas cantidades
del stock que se devuelven de inmediato al ambiente.

b) Pérdidas normales del stock: reducciones debidas a la muerte natural de los recursos
biológicos o a causas accidentales que razonablemente puede esperarse que ocurran
sobre la base de la experiencia.

c) Pérdidas por catástrofes: se registran como disminuciones tras acontecimientos

excepcionales y catástrofes reconocibles, discretas y de gran escala. Incluyen
terremotos, erupciones volcánicas, tsunamis y huracanes; actos de guerra y disturbios
políticos; accidentes tecnológicos, como derrames tóxicos masivos y fuga de
partículas radioactivas.

d) Disminuciones por reconsideración: reducciones que ocurren debido al uso de

información actualizada que permite evaluar nuevamente la magnitud física del stock.

e) Cambio de clasificaciones: disminuciones que resultan cuando los activos naturales

se utilizan para un propósito diferente.

Por otro lado, cuando aplica la construcción de hojas de balance en términos monetarios, se
incluye una cuenta de revalorización del stock, la cual refleja los cambios producidos en el valor
del activo como resultado de su precio observado en el mercado.

Aunque explicada de modo sucinto, la estructura anterior puede generalizarse para cualquier
activo natural, sea bosque, agua o mina. Para los fines de este documento, se ahondará
únicamente en el tratamiento que hace el SCAE respecto al recurso bosque, presentando sus
principales lineamientos contables y conceptuales.

2.4 Cuentas del Activo Bosque en el Marco Central del SCAE

Por disponibilidad de información, los recursos madereros y los recursos de la tierra constituyeron
las primeras experiencias de elaboración de cuentas de activos naturales como cuentas satélites.
Los bosques son considerados en el SCAE como una subcategoría del activo tierra. La definición
de bosque que adopta el SCAE es la misma que utiliza la Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura (FAO), por lo cual se estandariza el procedimiento de
reconocimiento de cobertura forestal. En esta definición, el bosque se define como «la tierra con
extensión superior a 0,5 hectáreas, con árboles de más de 5 metros de altura y un dosel de más
del 10%, o árboles capaces de alcanzar in situ esos umbrales» (ONU, 2016). La estructura de
las cuentas de activos de los bosques en unidades físicas se presenta en la Tabla 11.

43
 Tabla 11. Stock del bosque y otras tierras boscosas en unidades físicas

Stock de apertura de activo bosque Tipo de bosque y otras Totales

Adiciones al stock tierras boscosas
Forestación/Reforestación
Crecimiento natural
Total de aumentos del stock
Disminuciones del stock
Deforestación
Disminución natural
Total de disminuciones del stock
Revalorización del stock
Stock de cierre de activo bosque
Fuente: ONU (2016)

En primer término, los tipos de bosques reconocidos por el SCAE se dividen en bosques
naturalmente regenerados, bosques plantados y otras tierras boscosas. Estos se agrupan según
las siguientes definiciones23:
- Bosques naturalmente regenerados: se espera que para su madurez, el stock en
crecimiento de árboles regenerados naturalmente constituya más de 50% de todos los
árboles. Se dividen en bosques primarios y en otros bosques regenerados naturalmente.

Los bosques primarios se definen como bosques naturalmente regenerados de especies

nativas, donde no hay indicios claramente visibles de actividades humanas y los procesos
ecológicos no han sido perturbados de manera significativa. Se caracterizan por a) la
composición natural de las especies de árboles, presencia de madera muerta, una
estructura natural de edades y procesos naturales de regeneración; b) su superficie es
suficientemente grande como para mantener sus características naturales; y c) no se ha
producido ninguna intervención humana significativa conocida.

Por otra parte, en otros bosques regenerados naturalmente se incluyen aquellos en los
que su regeneración natural sí presenta claros indicios de intervención humana, como a)
superficies en regeneración después de ser usadas por la agricultura o después de ser
incendiadas por la actividad humana; b) bosques donde es posible distinguir si han sido
plantados o regenerados; c) bosques con mezcla de árboles plantados y regenerados
naturalmente; y d) árboles de especies introducidas.

- Bosques plantados: están constituidos principalmente por árboles establecidos

mediante siembra deliberada.

- Otras tierras boscosas: son superficies no clasificadas como bosques, con extensiones
superiores a 0,5 hectáreas, con árboles de más de 5 metros de altura y un dosel de 5%-
10%, o árboles capaces de alcanzar in situ esos umbrales.

23 Para todas las siguientes definiciones, ver ONU (2016)

44
En segundo término, se describen los elementos que componen el registro estadístico del activo
bosque según el SCAE:
- Stock de apertura: representa el área en superficie medida en hectáreas (Ha) de cada
tipo de bosque y otras cobertura boscosas que se encuentra en un territorio determinado,
ya sea en un país o una región, al inicio del período contable.

- Forestación/reforestación: representa el aumento al stock de los bosques y otras tierras

boscosas por medio del establecimiento de nuevos bosques en tierras que anteriormente
tenían otra clasificación o uso, o bien como resultado de prácticas silvícolas como
plantación o siembra.

- Crecimiento natural: aumento en la superficie boscosa de un territorio como resultado

de procesos naturales de germinación, rebrote, propagación por chupones o acodadura.

- Deforestación: reduce el stock de bosque y otras tierras boscosas debido a la pérdida

total o parcial de la cobertura boscosa y el cambio a otros usos de la tierra de bosque. La
extracción de madera en pie no causa reducciones de los bosques y otras tierras
boscosas si el uso de la tierra no se modifica después de la tala.

- Disminución natural: reduce el stock de bosque y otras tierras boscosas cuando se han
producido cambios naturales en la superficie de los diferentes tipos de bosque; debido a
ello, el registro de la reducción natural debe tener una contrapartida en la expansión
natural de otro tipo de bosque.
Claramente estos criterios permiten estandarizar información para la construcción de cuentas
ambientales para los bosques, de modo que a nivel estadístico estas cuentas son de fácil manejo
para las instituciones gubernamentales. Sin embargo, se debe hacer notar que el tratamiento del
bosque como un activo bajo el SCAE solo está regido por criterios contables en unidades físicas
y a través de cuentas satélites que únicamente podrán dar cuenta de las variaciones en el stock
a través del tiempo.
Por lo anterior, se han señalado algunas deficiencias claves que presenta el Marco Central del
SCAE respecto a la gestión gubernamental de los activos naturales, y particularmente respecto
al activo bosque, que se presentan en el siguiente apartado.

2.5 Debilidades y propuestas al actual Sistema de Contabilidad Ambiental y

Económica (SCAE)

Se ha explicado que desde la creación del SCAE se han hecho esfuerzos a nivel nacional e
internacional para incorporar la dinámica ambiental a las cuentas nacionales. Hay importantes
ampliaciones a nivel conceptual pero los esfuerzos para concretar métodos estándar de
contabilidad siguen siendo poco significativos. En los más de veinte años que han transcurrido
desde la publicación del primer Manual de Contabilidad Ambiental y Económica Integrada, las
experiencias a nivel mundial sugieren que, en lugar de una convergencia, lo que existe es una
divergencia metodológica para el tratamiento contable de los activos naturales, por lo cual el

45
marco del SCAE puede ser considerado más como un marco de referencia conceptual, que como
un estándar estadístico internacional. Parte de los pocos avances en materia de contabilidad
ambiental se debe a la naturaleza misma de los activos naturales, los cuales no pueden tratarse
como otro activo fijo más, dado su rol en el metabolismo de la sociedad.

Por otra parte, el SCAE tiene debilidades desde el punto de vista de la gestión pública de los
activos naturales que nunca han sido tratadas en las publicaciones relacionadas con el Marco
Central pero que cobran especial relevancia para el manejo de los activos naturales. Entre otras,
se pueden señalar tres debilidades clave:

1) Las cuentas ambientales solo se utilizan para efectos estadísticos.

Se entiende que las cuentas ambientales bajo el marco del SCAE solo se utilizan para efectos
estadísticos porque estas se incorporan como “cuentas satélites” a los SCN, llenando vacíos
en áreas específicas que las cuentas nacionales no logran cubrir. Así aparecen indicadores
como el denominado PIB sustentable o PIB ajustado por degradación ambiental, que si bien
es cierto proporcionan información adicional sobre las interrelaciones de temas económicos
y ecológicos para los tomadores de decisiones, no dicen nada sobre el tratamiento contable
que deben recibir las ganancias y pérdidas del activo natural o sobre quién es el que debe
responder por dichas variaciones.

Sobre este aspecto se debe proponer un sistema contable de los activos naturales que sea
vinculante no solo con los SCN, sino también con las Normas Contables del Sector Público,
pues es este el ámbito de interés de la política pública, y solo así se reconocerá el costo de
la pérdida y de la subsecuente recuperación de un activo natural para la sociedad.

Esto es claramente visible para el caso de los bosques, pues el SCAE solo reconoce su
contabilidad en términos físicos, pero aunque se lograra una valoración económica, al ser
cuentas satelitales no tendrán un efecto vinculante con la política pública.

2) Los criterios técnicos financieros de manejo de los activos tienden a confundirse.

Existe una confusión en el tratamiento de los gastos ambientales por protección y

restauración de los activos naturales tanto en el SCN como en el Marco del SCAE. Se tiende
a contabilizar un gasto de protección ambiental como un aumento en la cuenta del activo
natural, como si este gasto hubiese reconstituido el activo y no solo hubiese asegurado su
protección. Desde la técnica contable, el único gasto ambiental que podría valorizar el activo
(como un abono a crédito de la cuenta) es el gasto por restauración o reposición del activo.

Esta inconsistencia contable se manifiesta en la misma definición que ofrece el Marco del
SCAE para las actividades de protección ambiental. Estas son definidas como «aquellas cuya
finalidad principal es la prevención, la reducción y la eliminación de la contaminación [el
énfasis es nuestro] y otras formas de degradación del ambiente».

Sobre este aspecto se propone eliminar esta dicotomía que distorsiona la correcta
contabilidad del activo natural.

46
 3) No hay metodologías generales de levantamiento físico y costo de los activos.

Esta es una de las debilidades que no han podido superarse desde la revisión del SCAE-
2003, donde se evidenció que no se podían llegar a acuerdos relacionados con la medición
de la degradación y valoración de los activos ambientales. El Marco General del SCAE,
publicado en el año 2012, se centró exclusivamente en los consensos conceptuales que
existían a nivel internacional, pero no profundizó en la técnica y en la metodología.

El SCAE no estipula técnicas uniformes para el levantamiento físico ni contiene guías para el
monitoreo y consolidación de datos más robustos de los activos ambientales. Además, cabe
señalar que en el SCAE no hay lineamientos claros sobre los roles institucionales que deben
existir a nivel temporal y espacial para la elaboración y seguimiento de las cuentas
ambientales.

Este punto es particularmente crítico para la creación de cuentas de activo bosque, pues se
requiere de técnicas de georreferenciación para su monitoreo y de costos de restauración o
reposición para su valoración económica.

Para finalizar, se debe destacar que es innegable que el SCAE es de por sí un avance importante
para revelar la información sobre el estado de los activos naturales, sin embargo, el registrarlas
como cuentas satelitales las extrae del escenario macroeconómico y les resta carácter vinculante
en materia de política económica, fiscal y ambiental. Las cuentas satelitales tienen un efecto aún
menor del que poseen las notas a los estados financieros, siendo así que solo sirven para revelar
información pero no establecen el imperativo de acciones públicas y privadas dirigidas a la
recuperación del activo ambiental deteriorado o destruido.

En este escenario y debido a los altos costos de deterioro y destrucción de los ecosistemas, es
imperativo evolucionar hacia las siguiente fase en el manejo de las cuentas ambientales, estas
deben migrar hacia el sistema de cuentas públicas y fiscales, de tal suerte que bajo un carácter
vinculante, se le imponga a la sociedad y al Estado el deber de recuperar los activos naturales
deteriorados y destruidos, con la finalidad no solo de mantener el patrimonio del Estado, sino de
garantizar la prevalencia de las futuras generaciones y su adecuado nivel de vida.

2.6 Las cuentas ambientales y el sector público

Luego de mostrar el surgimiento y estado actual de las cuentas ambientales, así como su
estructura dentro de los marcos analíticos del SCAE y del SCN, con sus ventajas y desventajas,
se propone ir más allá en la concepción del manejo de los recursos naturales a través no ya solo
de un andamiaje estadístico, sino de una estructura contable que sirva para la rendición pública
de cuentas.

Si los recursos naturales forman parte del acervo de una organización como el Estado, éste tiene
la obligación de rendir cuentas acerca del estado de sus activos y sus pasivos de carácter natural
o ambiental. Las cuentas ambientales integradas en un sistema de contabilidad gubernamental
sistematizaría información pertinente para el monitoreo de los activos naturales de El Salvador,

47
y serviría para cumplir con el mandato constitucional según el Art. 117, en el cual se estipula que:
«Es deber del Estado proteger los recursos naturales, así como la diversidad e integridad del
medio ambiente, para garantizar el desarrollo sostenible».

Por otro lado, las cuentas de activos naturales serían una herramienta esencial para el
cumplimiento de la Política Nacional del Medio Ambiente, la cual estipula en el Art. 2 los
siguientes principios relativos sobre la protección y conservación del medio ambiente:

- «Todos los habitantes tienen derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente

equilibrado. Es obligación del Estado tutelar, promover y defender este derecho de forma
activa y sistemática, como requisito para asegurar la armonía entre los seres humanos y
la naturaleza».

- «El desarrollo económico y social debe ser compatible y equilibrado con el medio
ambiente, tomando en consideración el interés social señalado en el Art. 117 de la
Constitución».

- «Se deberá asegurar el uso sostenible, la disponibilidad y calidad de los recursos

naturales, como base de un desarrollo sustentable y así mejorar la calidad de vida de la
población».

- «Es responsabilidad de la sociedad en general, del Estado y de toda persona natural y

jurídica, reponer o compensar los recursos naturales que utiliza para asegurar su
existencia, satisfacer sus necesidades básicas, de crecimiento y desarrollo, así como
enmarcar sus acciones, para atenuar o mitigar su impacto en el medio ambiente; por
consiguiente se procurará la eliminación de los patrones de producción y consumo no
sostenible; sin defecto de las sanciones a que esta Ley diere lugar».

Incluso en la Ley de Medio Ambiente, en el Art. 61, estipula que corresponderá a los Ministerios
de Hacienda y Economía, y al Banco Central de Reserva, en coordinación con el de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, «asignar a los recursos naturales una valoración económica e
incorporarlos en las cuentas nacionales». Dicho mandato nunca se ha cumplido en El Salvador.

La ausencia de cuentas de activos ambientales constituye una limitante técnica con efecto directo
en la política pública. Un tomador de decisores en materia económica, ambiental o económico-
ambiental tomará decisiones en medio de la oscuridad sin las herramientas adecuadas, con un
resultado indeseable que vemos claramente reflejado en el fenómeno del calentamiento global y
el futuro incierto de las nuevas generaciones.

Por lo anterior se entiende que, si bien puede ocurrir que una administración pública esté
percibiendo ingresos a raíz de la explotación de los recursos naturales (como ocurre en países
exportadores netos de commodities), esto no significaría que su riqueza real esté aumentando,
sino al contrario, su patrimonio natural estaría disminuyendo constantemente, razón que atenta
con el bienestar de las generaciones actuales y futuras.

De ahí que la configuración de hojas de balance de activos ambientales, mediante un sistema de

contabilidad que sea vinculante con el ejercicio público, permitirá evaluar el impacto de la política

48
económica en el patrimonio neto de una nación y las tendencias del patrimonio neto a lo largo
del tiempo para determinar la sostenibilidad de dichas políticas. De igual modo, la vinculación
con el sector público hará posible la configuración de mecanismos que permitan la reposición de
las pérdidas patrimoniales mediante la intervención gubernamental. Al no contabilizar los activos
ambientales, el Estado no tiene información sobre los activos que adquirió o perdió durante el
período contable, y como consecuencia, desconoce a cuánto ascienden los pasivos sociales
para reponer los daños y restituir la riqueza patrimonial de la sociedad en su conjunto.

En El Salvador, la misma Ley de Medio Ambiente define la obligación de reparar el daño

ambiental en los siguientes términos: «es el deber legal de restablecer el medio ambiente o
ecosistema, a la situación anterior al hecho, que lo contaminó, deterioró o destruyó, cuando sea
posible, o en dar una compensación a la sociedad en su conjunto, que restituya de la forma más
adecuada y equitativa el daño, además de indemnizar a particulares por perjuicios conexos con
el daño ambiental, según corresponda».

Los cambios inducidos por una buena gestión ambiental, debida a un sistema de contabilidad
ambiental vinculante al ejercicio público, se reflejan en un mejor aprovechamiento de los recursos
naturales que garantiza: 1) una gradual restauración de los recursos en el tiempo; 2) un adecuado
ritmo de explotación para evitar el deterioro ambiental; y 3) un mejoramiento en las condiciones
del medio ambiente, tanto en zonas urbanas como rurales

Los beneficios que se obtendrían por la generación de valor público a raíz del tratamiento
contable de los activos naturales son diversos. Primero, al preservar el capital natural se evitan
costos futuros que deberán ser erogados por el Estado, lo cual significa menores presiones
futuras sobre el gasto público. Segundo, se potencian nuevos mercados, como los mercados de
tecnologías “limpias”, debido a la fuerte relación que existe entre la normatividad y el control
ambiental y el desarrollo del mercado ambiental. Tercero, hay un crecimiento del gasto público
ambiental que induce inversiones, investigación y desarrollo tecnológico. Cuarto, se establecen
reglas claras que fomentan la inversión y promueven decisiones de largo plazo en favor de la
protección ambiental. Quinto, el Estado puede rendir cuentas a la sociedad en su conjunto sobre
la gestión de los recursos naturales y el acatamiento de las normas constitucionales que le son
de obligatorio cumplimiento.

En respuesta a lo expuesto en este capítulo, se pretende configurar todo un sistema de

contabilidad ambiental, apegado a las técnicas contables internacionales, que sea vinculante con
las cuentas gubernamentales y que sirva de base para la rendición pública de cuentas. Tal
esfuerzo haría posible que el Estado genere valor público en materia ambiental y fortalezca la
preservación de los recursos naturales de la nación. En el siguiente capítulo se expondrán los
criterios técnicos que deberán regir la contabilidad ambiental del recurso bosque, como un caso
particular de aplicación, en el marco de la contabilidad gubernamental.

49
CAPÍTULO III: CUENTAS DE ACTIVO BOSQUE EN EL MARCO DE LA
CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

En el capítulo anterior se ha explicado cuales son las propuestas técnicas que existen
actualmente para el tratamiento contable de los recursos naturales. Estas se han enfocado en el
levantamiento de cuentas patrimoniales en el marco de las cuentas nacionales, tratadas como
cuentas satelitales, las cuales sirven de marco informativo del stock de los respectivos recursos
naturales, sin vinculación alguna con la política pública. Algunos países de la región, como
Colombia, México, Guatemala y Costa Rica, han desarrollado un sistema de cuentas satelitales
para el recurso bosque.

Claramente, no se ha logrado avanzar de forma significativa a lo ya realizado a comienzos de la

década de los 90; por una parte, desde el compendio de Ahmad, El Serafy y Lutz (1989), los
desarrollos conceptuales de la contabilidad ambiental para el desarrollo sostenible no han
evolucionado en niveles significativos, y lo mismo ocurre a nivel empírico desde los trabajos de
Hartwick (1990) y Giraldo (1993), en este último donde se propuso un modelo de levantamiento
del recurso bosque y su valoración bajo la metodología del costo de reposición para integrarlo al
sistema de cuentas nacionales y ajustar el PIB sobre los flujos negativos experimentados por el
activo.

Si bien evidenciar el stock del recurso bosque en unas cuentas de activos es de por sí un avance,
el incluirlas únicamente en las cuentas nacionales, poco o nada le aporta a la sostenibilidad del
patrimonio natural de los países. En tanto el registro no haga parte de un sistema de rendición
de cuentas y de gestión pública que sea vinculante para el Estado, esta información solo servirá
para efectos estadísticos.

La fuente natural para poder registrar los recursos naturales debe ser la contabilidad
gubernamental, la cual debe registrar los ingresos, gastos, activos, pasivos y patrimonio de la
Nación. Como cualquier ente económico, el estado debe registrar su operatoria financiera y el
estado de sus activos en el momento en que estos tienen un impacto financiero en los derechos
y las obligaciones de la Nación. Este registro debe realizarse dentro de un complejo sistema de
contabilidad, el cual debe operar bajo el principio del devengado, permitiéndole a final del año
fiscal al gobierno emitir los estados financieros, los cuales deben dar cuenta de los ingresos, los
gastos, el estado de los activos (por tipo de activo), los pasivos existentes y el estado del
patrimonio al finalizar cada período contable.

En general, los países registran sus ingresos, gastos y pasivos, pero el gran ausente en la
contabilidad gubernamental, a nivel mundial, ha sido la cuenta de activos. En efecto, los países
registran sus ingresos, gastos y pasivos, pero no poseen un sistema estructurado de activos, y
por ende no existe una cuenta patrimonial, razón por la cual muy pocos países emiten estados
financieros.

El recurso bosque es un activo que pertenece al Estado, por lo tanto debe crearse una cuenta
de activo dentro del sistema de contabilidad del gobierno, que registre el stock inicial del mismo
y de cuenta de los cambios en su estado. El cambio en la posición del activo estará afectada
por los débitos generados por la deforestación, pérdida del mismo por desastres naturales,

50
desvalorización, deterioro, etc., igualmente tendrá unos créditos que registrarán la reforestación,
regeneración natural, revalorización, etc. Siguiendo el principio de la partida doble, si hay pérdida
del activo, los cambios en su posición tendrán una contrapartida en provisiones; si hay ganancia
del activo, en cuentas de revalorización.

En este escenario, el gobierno de El Salvador, con el apoyo del Programa de Política Fiscal y
Gestión del Gasto Publico (FPEMP, por sus siglas en inglés) se encuentra reformando su sistema
de contabilidad gubernamental, adoptando las NICSP. Uno de los grandes avances que
implicará este desarrollo será la adopción definitiva del devengado contable, la apertura de las
actuales cuentas, las cuales pasaran de 780 cuentas a 5,720 cuentas, y la creación del sistema
de bienes en donde se registrarán los activos que posee la Nación. Dentro de este módulo de
bienes, se incluirá, de manera inédita, el activo natural, particularmente el activo de recurso
bosque.

En este marco, este Capítulo III contiene los criterios conceptuales, contables y fiscales que
deberán regir el levantamiento de una cuenta para el recurso bosque, la cual deberá operar bajo
el principio del devengado contable. En un primer momento, se explicará el marco conceptual de
la contabilidad gubernamental, las características específicas del bosque como activo del Estado
y las particularidades de los pasivos ambientales; posteriormente, se especificarán los
requerimientos de información para estructurar la cuenta de bosques, haciendo hincapié en el
levantamiento físico y en la elección de la técnica de valoración; por último, se estructurará el
tratamiento contable del activo, a partir de la información geoambiental obtenida para el
inventario físico.

3.1 Marco conceptual de la Contabilidad Gubernamental

En la construcción de un sistema de contabilidad gubernamental para los activos naturales,

particularmente para el activo bosque, se necesitará de un marco conceptual que diferencie los
aportes de dicha contabilidad con el marco conceptual del SCAE (visto en el Capítulo II),
observando sus ventajas en relación a la gestión del activo. Cabe destacar que dichos marcos
no son diametralmente opuestos, sino complementarios, pues diversos conceptos del SCAE se
utilizan para la construcción de las cuentas de activos naturales en el marco de la contabilidad
gubernamental. Antes de vincular ambos marcos en función de la contabilidad ambiental, se
explicarán los fundamentos de los sistemas de contabilidad gubernamental.

3.1.1 Conceptos generales

Un Sistema de Contabilidad Gubernamental (SCG), es el conjunto de registros,

procedimientos y criterios, estructurados sobre la base de principios técnicos comunes, que
permite captar, valuar y clasificar todos aquellos eventos y todas aquellas transacciones que,
como resultado de la actividad humana, modifican la situación económica, financiera y
patrimonial del ente público (IPSASB, 2016). En ese sentido, los SCG dan cuenta de los diversos
sucesos económicos que afectan los bienes e inversiones, las obligaciones y pasivos, y

51
finalmente el patrimonio del sector público, con el fin primordial de generar información financiera
que facilite la toma de decisiones y la administración de los recursos públicos.

Los SCG se vuelven así una herramienta imprescindibles para cumplir y evaluar el principal
objetivo del sector público, el cual consiste en brindar servicios a la ciudadanía. Mediante los
SCG, se pueden evaluar asuntos como:

- Si el ente público brindó servicios a la ciudadanía de manera eficiente y eficaz.

- La condición actual de los recursos disponibles para gastos futuros, y en qué medida
existen restricciones o condiciones relacionadas con su uso o aprovechamiento.

- El cambio de la carga fiscal del siguiente año para los contribuyentes respecto a los
servicios públicos que reciben actualmente.

- Evaluar si la capacidad del ente público para brindar servicios ha mejorado o se ha

deteriorado, en comparación al ciclo fiscal previo.

- El desarrollo de nuevos programas de gobierno, entregando la información necesaria

para corregir y confeccionar nuevos presupuestos del estado a fin de obtener estados de
gestión presupuestaria, financiera, contable y estadística aptos para la toma de
decisiones y desarrollo de nuevas políticas públicas (Aldao et, al., 2015).

El conjunto de normas internacionales que regulan y estandarizan la información de los SCG, se

conoce como Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP), las
cuales tienen un carácter de aplicación a nivel mundial, cuyo propósito es de acuerdo a (IPSASB,
2016):

a) Armonizar los criterios técnicos de aplicación en la contabilidad pública

b) Establecer los métodos, procedimientos, políticas y prácticas contables a nivel nacional
e internacional.
c) Eliminar la multiplicidad contable ante:
o Hechos económicos
o Diversos criterios valorativos
o Diversos criterios informativos
o Diversos criterios de revelación y presentación
d) Promover la uniformidad en el reconocimiento, medición y presentación de la información
financiera a través de los Estados Financieros y la forma en que debe ser revelada y
presentada.
e) Presentar información financiera confiable, razonable, comprensible, transparente y
comparable con los Estados Financieros de otros países para la toma decisiones por
parte de los usuarios de información económico-financiera.

Por otro lado, los SCG tienen un claro raigambre en principios o postulados de carácter
económico-financiero, que posibilitan registrar en el tiempo, de manera uniforme, las variaciones
patrimoniales del ente público. Estos principios son los siguientes (IPSASB, 2016):

52
- Principio 1 – Equidad: los estados contables y sus informes complementarios, deben
elaborarse de tal manera que reflejen con imparcialidad los distintos intereses
involucrados en la gestión pública.

- Principio 2 – Ente público: la contabilidad gubernamental se refiere siempre a una

unidad económica identificable, creada para cumplir determinados objetivos y programas
conforme a los mandatos jurídicos que la originaron.

- Principio 3 – Ejercicio Contable: a efectos de formular los estados financieros de

manera periódica, como así también hacer posible la comparación de los mismos en
lapsos de tiempo homogéneos, se debe efectuar el mismo corte temporal, el cual se
denomina ejercicio financiero.

- Principio 4 – Bienes económicos: la información contable debe estar referida a bienes,

derechos y obligaciones que posean valor económico, con lo cual se quiere decir que
deben ser susceptibles de ser valuados razonable y objetivamente en términos
monetarios.

- Principio 5 – Devengado Contable: método contable por el cual las transacciones y

otros hechos son reconocidos cuando ocurren y no cuando se efectúa su cobro o su pago
en efectivo o su equivalente. En otras palabras, es el momento contable que se realiza
cuando existe jurídicamente el derecho de cobro.

- Principio 6 – Revelación suficiente: los estados y la información financiera debe

mostrar amplia y claramente la situación financiera y los resultados del ente público.

- Principio 7 – Universalidad: la contabilidad gubernamental debe registrar todos los

eventos económicos, cualquiera sea su naturaleza, que afecten o puedan afectar el
patrimonio, los recursos y gastos del ente público.

- Principio 8 – Importancia relativa: aquellos eventos o transacciones de carácter

económico que, por su magnitud o naturaleza, tengan o puedan tener un impacto directo
sobre el patrimonio, gastos y recursos del ente público deben ser revelados de tal manera
que los usuarios de la información financiera dispongan de una clara y fidedigna
interpretación sobre la incidencia, inmediata o mediata, de las mismas a nivel social.

- Principio 9 – Uniformidad: se refiere a que los registros contables y los estados

financieros deben ser elaborados mediante los mismos criterios de identificación,
evaluación y exposición durante el período contable.

- Principio 10 – Valuación: todos los hechos que afecten económicamente al ente público
deben ser cuantificados en términos monetarios y se registrarán al valor más objetivo y
razonable en moneda nacional.

53
Los postulados y principios anteriores dan fundamento a los SCG, y serán también el sustrato
teórico para el reconocimiento, medición y presentación de los activos naturales en la
contabilidad gubernamental. Por su parte, como cualquier sistema integrado de contabilidad, los
SCG también poseen objetivos y características particulares, en función de su aplicación al ente
público.

3.1.2 Objetivos y características

El objetivo fundamental del SCG radica en registrar sistemáticamente todas las transacciones
y/o eventos que produzcan y afecten la situación económico-financiera de las entidades públicas
Indudablemente, con la aplicación de las NICSP como herramienta contable, es posible procesar
y generar información financiera veraz, oportuna y confiable para la adopción de decisiones en
materia de política económica, por lo cual el objetivo del SCG trasciende el ámbito meramente
estadístico o contable.

Entre otros objetivos, siguiendo al IPSASB (2016), se pueden destacar los siguientes:

a) Emitir y consolidar estados financieros de todas las operaciones de la administración

pública.

b) Permitir la adopción de políticas orientadas al manejo eficiente del gasto público,

atendiendo al cumplimiento de los fines y programas definidos por el ente público.

c) Registrar de manera armónica, homogénea y en tiempo real las operaciones contables y

presupuestarias.

d) Ofrecer información sobre las finanzas públicas a quien lo requiere.

e) Facilitar el reconocimiento, registro, evaluación y fiscalización de los ingresos, egresos,

activos, pasivos y patrimonio de la administración pública, así como su extinción en caso
que aplicase.

f) Permitir una rendición de cuentas sistemática, efectiva y transparente.

Por otro lado, los SCG deben gozar de ciertas particularidades y características que están en
estricto vínculo con su función de servir como marco a la rendición pública de cuentas. Estas
características se señalan a continuación:

a) Los registros contables son efectuados considerando la base acumulativa (devengado)

de las transacciones.
b) Interrelaciona de manera automática la clasificación presupuestaria, el plan de cuentas y
el catálogo o módulo de bienes.
c) El registro de las etapas del presupuesto de la administración pública se efectúa en base
al siguiente orden:

54
 o Los ingresos se registran según: ingresos estimados, modificados, devengados y
recaudados.
o Los egresos se registran según: egresos aprobados, modificados,
comprometidos, devengados, ejercidos y pagados.
d) Lleva el registro y control de los inventarios de bienes muebles e inmuebles de la
administración pública.
e) La estructura de los registros permite establecer relaciones insumo-producto y la
aplicación de diversos indicadores de evaluación del desempeño de la administración
pública.
f) Su diseño permite la inclusión de diversas tecnologías de información para el
procesamiento de datos.

Claramente existe un propósito diferente en la aplicación de los SCG, respecto a los sistemas
de cuentas nacionales, que radica en la generación de información vinculante con la gestión
pública, de manera que el alcance traspasa la recolección de estadísticas o indicadores, para
servir de modo directo a la creación de valor público.

No obstante estas diferencias conceptuales y analíticas, como todo sistema de contabilidad, la

contabilidad gubernamental reconoce los activos y pasivos de una unidad económica. Se verá
a continuación que las definiciones conforme a los SCG, y particularmente de las NICSP, no
obstan de ser distintas.

3.1.3 Concepto de activo, pasivo y patrimonio.

A continuación se expondrán las definiciones de activos, pasivos y patrimonio que servirán como
marco para la construcción de un SCG que incorpore la dinámica ambiental en sus registros
contables. Siguiendo la normativa de las NICSP, se entenderán a los activos, pasivos y al
patrimonio con arreglo a los siguientes conceptos:

- Un activo es un recurso controlado por una entidad pública como resultado de sucesos
pasados, cuantificado en términos monetarios de una manera objetiva, y del que con
fundamento se espera obtener beneficios en forma de potencial de servicios o de
capacidad para generar beneficios económicos (IPSASB, 2016).

- Un pasivo es una obligación presente de la entidad pública, surgida a raíz de sucesos

pasados, a cuyo vencimiento y para su cancelación espera desprenderse de recursos
que incorporan beneficios económicos o potencial de servicios (ibíd., 2016).

- El patrimonio de una entidad pública es la parte residual de los activos que posee la
misma, una vez descontados todos sus pasivos, de conformidad con los criterios técnicos
contables y las normas legales vigentes (ibíd., 2016).

55
Es a partir de estos conceptos que se incorporará la dinámica ambiental, reflejada
particularmente en el activo bosque, a un SCG.

3.1.4 Incorporación del medio ambiente a la contabilidad gubernamental

En función de los objetivos y características, junto a los principios económico-financieros que lo

soportan, los SCG establecen lineamientos precisos que dan cabida a la incorporación de la
dinámica ambiental, al contabilizar los activos, pasivos y patrimonio de carácter natural, siempre
que estén en estricta concordancia con los conceptos presentados anteriormente.

No sobra mencionar que el medio ambiente, con sus dinámicas y recursos, ha sido una de las
dimensiones que ha estado relegada de la contabilidad gubernamental desde que se estableció
como tal. No obstante, debido a los crecientes conflictos ambientales, la preocupación
internacional por el cambio climático y la vulnerabilidad de los países subdesarrollados respecto
al calentamiento global, la contabilidad gubernamental debe surgir como un instrumento teórico
y técnico para resolver las necesidades que el ambiente impone.

En el Capítulo II ya se ha mencionado que la protección y conservación del medio ambiente, en

acatamiento al Art. 117 de la Constitución, es de mandatorio cumplimiento para El Salvador,
como lo es también para la mayoría de naciones en el mundo de acuerdo a sus propias cartas
magnas. En la actualidad, la sociedad ha comenzado a demandar que se cumpla efectivamente
dicho mandato, a través de soluciones efectivas respecto a los problemas medioambientes, como
también la comunidad internacional, a través de la firma de acuerdos y protocolos, presiona por
dicho cumplimiento; como consecuencia, es deber de la contabilidad, como ciencia social, crear
un nuevo escenario que vincule sistemáticamente los problemas sociales actuales con el
deterioro de los recursos naturales, y aún más, con la generación de valor público en materia
ambiental por parte de los gobiernos centrales.

Como se ha dicho, uno de los objetivos primordiales de los SCG es la rendición pública de
cuentas, es decir, rendir cuentas sobre la utilización de los recursos disponibles de la nación.
Hasta el momento, siguiendo las últimas publicaciones de las NICSP, esos recursos se han
considerado estrictamente desde el punto de vista financiero. Esto implica que el reconocimiento
contable al que nos referimos excluye los elementos naturales que son, en la mayoría de los
casos, bienes públicos, tales como bosques, mares, espacio aéreo, minas y yacimientos, y que
proporcionan servicios indudablemente fundamentales para el bienestar de la sociedad.

De ahí que al excluir los recursos naturales, la contabilidad de los entes públicos permanece
incompleta al revelar información insuficiente, violentando los mismos principios que se
establecieron en el acápite anterior, particularmente los principios 4, 6, 7 y 8, referidos a Bienes
económicos, Revelación suficiente, Universalidad e Importancia relativa. Para completar y
articular de una manera orgánica y coherente los recursos naturales con la contabilidad, será
necesario reconocer a los recursos naturales como activos que proporcionen beneficios a la
sociedad en su conjunto, y sobretodo, reconocer que su pérdida o deterioro, no solo conlleva
efectos perniciosos en la calidad de vida de la población, sino que atenta, o puede atentar,
directamente con el funcionamiento de la economía de un país o de una región.

56
Con la finalidad de establecer una vinculación entre el medio ambiente y la contabilidad
gubernamental, se vuelve necesario introducir ciertos conceptos que formen parte del marco
normativo de las NICSP. Los antecedentes en la materia se remontan a la Norma 27, referida a
la actividad agrícola, en donde se norma el tratamiento de los Activos Biológicos. En esta norma
se entiende por actividad agrícola a la gestión que realiza una entidad de la transformación
biológica de animales y plantas vivos (los llamados Activos Biológicos) para la venta, para la
distribución sin contraprestación o por una contraprestación simbólica, y para la conversión en
otros activos biológicos adicionales.
Junto a los Activos Biológicos, debe existir una definición que delimite específicamente al recurso
natural – ausente en las NICSP -, que abarque un conjunto suficientemente amplio de recursos
con el fin de integrarlos a la contabilidad gubernamental. Así, para los fines de este documento,
se debe tener en claro la distinción entre el Activo Biológico y el Activo Natural, en razón de que
su tratamiento contable será diferente. Se optará por la definición de recurso natural establecida
por el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI (MEFP), cuya definición está en
concordancia con el SCAE, según la cual los Recursos Naturales serán todos aquellos bienes
materiales que proporciona la naturaleza sin intervención humana; y que son valiosos para las
sociedades por su contribución económica, social y cultural al bienestar.
Bajo el concepto de recurso natural, se consideraran como activos naturales:
1. Recursos minerales y energéticos
2. Tierra
3. Recursos del suelo
4. Recursos madereros
5. Recursos acuáticos
6. Otros recursos biológicos
7. Recursos de agua
Por otra parte, con el propósito de servir a la gestión ambiental de los recursos naturales por
parte de la administración pública, se debe hacer la clara distinción entre los recursos que son
sujetos a explotación y no explotación, los que son renovables y no renovables, y, finalmente, los
recursos sujetos a concesión o no concesión.
A la vez, la recopilación de información ambiental en los SCG requiere de la creación de cuentas
físicas y monetarias. Por cuenta física se entenderá a todo aquel registro que incluya
información sobre las características naturales del medio ambiente y su uso, medido en unidades
de superficie, volumen, etc. Por cuenta monetaria se entenderá a todo aquel registro que asigne
un valor económico a las cuentas físicas, en función de las características ambientales o uso del
activo, de manera que puedan integrarse a otros marcos de contabilidad.
Por último, se deben destacar los objetivos que se buscan con la inclusión de la contabilidad
ambiental a los SCG. Dentro de estos objetivos se pueden señalar:
a) Reconocer y revelar los efectos medioambientales negativos en la práctica contable
tradicional.

b) Identificar separadamente los costos e ingresos afines al medio ambiente.

57
 c) Proporcionar información ambiental para la toma de acciones en orden de proteger,
mitigar y restaurar los efectos medioambientales de la actividad económica.

d) Desarrollar nuevos criterios técnicos para medir, valorar e informar sobre los activos
ambientales, con el propósito de cumplir requisitos de desarrollo internos y externos.

e) Generar servicios públicos de calidad para la sociedad en materia medioambiental.

f) Generar un mecanismo vinculante con la política pública en materia económica y

medioambiental.

Es a partir de este marco conceptual que se elaborará la propuesta para la creación de cuentas
de activos naturales en los SCG, utilizando el recurso bosque como caso de aplicación. A
continuación se explica la naturaleza económica, ambiental y social del bosque, razón por la cual
puede considerarse un activo, para posteriormente definir la información necesaria para su
registro contable, así como la normativa que deberá regir su tratamiento en el SCG.

3.2 El recurso bosque como activo del Estado

Al igual que los bienes de capital, el recurso bosque debe ser considerado un activo porque es
depósito de valor y genera un flujo de ingresos, en términos de bienes y servicios, para todo el
sistema económico. No solo proporciona bienes materiales como madera, hule y alimentos, sino
también servicios ambientales como captura de CO2, ecoturismo y protección de mantos
acuíferos, entre otros servicios apuntados en el Capítulo I, que son aprovechables para el disfrute
de la sociedad. Con frecuencia, los bosques – así como cualquier otro activo natural – proveen
bienes y servicios por largos períodos de tiempo, períodos que son mayores en magnitud y
relevancia que los de otras formas de capital.

En virtud de estas características, como cualquier otro activo, el recurso bosque es susceptible
de acumularse. El concepto de acumulación se refiere al cambio en el balance del activo, donde
se registran los flujos que afectan a los asientos del balance inicial y final del período contable.
Así, al final del proceso de acumulación se tendrá un stock de recurso bosque a nivel nacional,
el cual forma parte del patrimonio de la sociedad en su conjunto.

Habida cuenta de la definición del recurso bosque como un activo, éste puede formar parte de
la contabilidad general de la Nación. Esto da lugar a que se convierta en una prioridad del Estado
el mantenimiento de la capacidad productiva del bosque, en tanto generador de bienes y
servicios para la sociedad, o lo que es lo mismo, el mantenimiento de su forma física. Bajo esta
concepción, si el Estado no puede reponer las pérdidas por activo bosque registradas en un
período contable, la sociedad estaría perdiendo parte de su patrimonio, y el Estado no estaría
cumpliendo la función primordial de crear valor público.

Cabe señalar que hay un principio intergeneracional detrás de la obligación que tiene el Estado
para preservar el activo bosque, el cual dicta que las generaciones presentes son custodios de

58
 la riqueza natural del país en representación de las generaciones futuras. Con esto se quiere
evidenciar que la clasificación del recurso bosque como un activo no es solo un ejercicio
estadístico, sino que pretende hacerlo vinculante con la gestión pública bajo la noción del
desarrollo sostenible.

Como cualquier activo ambiental, los cambios de posición de la cuenta del activo bosque pueden
expresarse ya sea en unidades físicas o en unidades monetarias. El registro en unidades físicas
consiste en realizar un levantamiento inicial del activo bosque, en términos de superficie, y
cuantificar sus variaciones en un período contable respecto a la cobertura perdida o ganada,
evidenciando así las pérdidas o ganancias del activo. El registro en unidades monetarias consiste
en la medición del costo de las existencias del recurso bosque a la apertura y al cierre del período
contable, y sus variaciones durante él. Esta medición del “costo” o “valor” del activo, debe
realizarse bajo una medida razonable del mismo según las normas de contabilidad.

La mayor parte de estas variaciones de las existencias se relacionan con las pérdidas o
ganancias físicas del recurso, pero también se incluye un asiento referente a la revalorización
del mismo, donde se registran las variaciones debidas a las fluctuaciones de los precios de
mercado (en el apartado 3.5 y 3.6 se expone con más detalle el tratamiento contable bajo el
principio de la partida doble).

Existen otros atributos del activo bosque que no pueden soslayarse. Estos atributos se refieren
a: 1) que el bosque es un bien creado por la naturaleza, y como consecuencia, es susceptible de
apropiación; 2) el Estado debe ser el garante de la conservación y restauración del bosque, sin
importar la propiedad jurídica que recaiga sobre el recurso; 3) el activo bosque no debe ser objeto
de negociación en el mercado, lo cual no excluye la posibilidad de negociación de los derechos
de su utilización; y, por último, 4) el activo debe tener una duración indefinida (Senés, 2004).

Finalmente, la contabilidad de los recursos naturales como activos, esto es, como parte de la
riqueza de una nación, permite evidenciar su importancia en el desarrollo económico. Según
muestra la Tabla 12, los recursos naturales tienen una alta participación en la riqueza de países
de ingreso bajo de acuerdo a un estudio elaborado por el Banco Mundial (2006).

Tabla 12. Riqueza total a nivel mundial, año 2000

US$ per cápita y porcentajes de participación (%)

Grupo de Capital Capital

Capital Capital Capital Riqueza Capital
producido intangible
ingreso natural producido intangible total natural (%)
(%) (%)
Países de
1,925 1,174 4,434 7,532 26% 16% 59%
ingreso bajo
Países de
3,496 5,347 18,773 27,616 13% 19% 68%
ingreso medio
Países de
ingreso alto 9,531 76,193 353,339 439,063 2% 17% 80%
(OCDE)
Mundo 4,011 16,850 74,998 95,860 4% 18% 78%
Fuente: Banco Mundial (2006)

59
Para los países de ingreso bajo como El Salvador, la participación del capital natural en el total
de la riqueza es del 26%, mientras que en los países de la OCDE esta participación es de 2%.
El capital natural genera a los países de ingreso bajo un flujo de US$1,925 per cápita, el cual se
traduce en bienes y servicios asequibles para la sociedad. Si el activo natural, en este caso el
recurso bosque, no es parte de un sistema de contabilidad, los beneficios del recurso no se
revelarían. Las naciones serían incapaces de cuantificar los beneficios potenciales de sus
bosques, y como consecuencia, no habría un sistema de preservación y control.

Pero si lo anterior es razón suficiente para la contabilidad de los activos naturales, también lo es
para la identificación de los pasivos ambientales, los cuales han tenido un menor desarrollo en
la revelación de información financiera referida al medioambiente. A continuación se detallan las
características de dichos pasivos.

3.3 Carácter de los pasivos ambientales

Un pasivo ambiental hace referencia al conjunto de daños ambientales, en términos de

contaminación del agua, del suelo, del aire, del deterioro de los recursos y de los ecosistemas,
producidos a raíz de la actividad humana o por desastres naturales, que ha tenido una empresa,
un ente público o una nación.
En general, la identificación y valuación de los pasivos ambientales no es reflejada en la
contabilidad de la mayoría de las unidades económicas (ni siquiera como notas a los estados
financieros), constituyendo así un problema estructural en cuanto a vacío de información para
los usuarios.
El problema se agrava a partir del entendido de que los pasivos ambientales afectan los flujos de
ingreso de las unidades económicas, pero también el metabolismo social y natural del entorno
en el que operan, en el cual se incluyen no solo asentamientos humanos, sino también
establecimientos de flora y fauna, aire, mantos acuíferos y otros elementos ecosistémicos.
No obstante esta importancia de los pasivos ambientales, desde la contabilidad ambiental no ha
existido consenso para la conmensurabilidad de dichos pasivos, pues ciertamente involucran
dinámicas completamente diferentes a las de un pasivo de carácter estrictamente financiero. En
este sentido, uno de los principales problemas que enfrentan los pasivos ambientales es su
valoración económica. La razón de ello es que, al identificar daños de carácter ambiental,
difícilmente es posible conmensurar todos los detrimentos en una medida común, dada la
diversidad de valores de uso intrínsecos de los recursos naturales, por ejemplo, valores
paisajísticos, culturales o económicos. Este problema de conmensurabilidad obliga a que se
discuta la noción de «compensación» desde sus fundamentos.
En particular, la explotación y degradación del recurso bosque genera una serie de pasivos
ambientales diversos que, en principio, entrañan el problema de conmensurabilidad antes
aludido. De acuerdo a su potencial de servicios, la pérdida de los bosques no solo reduce su
capacidad productiva, sino que también produce cambios en la salud de las comunidades
aledañas, degrada el paisaje y el potencial turístico, genera problemas en cuanto a biodiversidad,
entre otros. Desde esta óptica, parece razonable cuestionarse si es válido – o incluso necesario
- una compensación monetaria para el daño infringido.

60
Sin embargo, bajo la construcción de un SCG que integre la dinámica ambiental al interior de su
Política Contable, se debe destacar que el cuantificar monetariamente los pasivos ambientales
de la nación será, definitivamente, un paso más efectivo que el solo revelarlos a través de
deterioros físicos, los cuales inclusive distan mucho de hacerse de manera periódica y rigurosa.
Seguramente, la cuantificación de los pasivos ambientales no reflejará el valor real de los
deterioros producidos en el medio ambiente, ni asegurará que los daños se reviertan de manera
íntegra, pero proporcionará herramientas más sólidas para fortalecer el ámbito institucional en
relación a la protección del medio ambiente, y para efectos de esta propuesta, para fortalecer el
ámbito institucional de protección al recurso bosque.
Además de lo anterior, se deben agregar por lo menos dos razones más para creer como válida
y necesaria la cuantificación de los pasivos ambientales. En primer término, traer a valores
monetarios los daños medioambientales es útil desde el punto de vista judicial, pues en la
mayoría de las legislaciones ambientales cualquier daño es punible si es cuantificable, por lo cual
existen más posibilidades para una posible restauración del daño causado, o al menos para una
compensación a los damnificados. En segundo término, el cuantificar los daños ambientales es
un desincentivo para aquellos que llevan a cabo actividades contaminantes, pero lo que es más
importante, es un incentivo para el fortalecimiento de las leyes ambientales.
En apego a los conceptos de la contabilidad gubernamental, un pasivo de carácter ambiental
puede ser provisionado o contingente. Si fuera contingente, el pasivo ambiental pudiera o no
compensarse, pues no obliga a la entidad económica a desprenderse de recursos para su debida
cancelación. Por el contrario, un pasivo provisional necesariamente debe ser compensado, en
virtud de normas jurídicas que regulen la compensación y siempre que el importe de la obligación
pueda ser estimado objetiva y razonablemente. En razón al acatamiento constitucional de
protección del medio ambiente, y dada la importancia de los recursos naturales para el bienestar
de la sociedad, se debe enfatizar que todo pasivo ambiental es – o debe ser - provisional en
stricto sensu.
Dicho esto, revelar información sobre los pasivos ambientales es tan importante como revelar
información relacionada con los activos ambientales. En realidad, ambos deberían ser parte de
un mismo sistema de contabilidad, tal y como se propugnará en los siguientes acápites. El camino
hacia la construcción de una cuenta patrimonial ambiental, particularmente para el caso del
recurso bosque, exige de información singular en cuanto a levantamiento de inventarios y
metodologías de valoración. Dichos elementos serán explicados a continuación.

3.4 Levantamiento del inventario inicial para el recurso bosque

El primer paso para la construcción de una cuenta del recurso bosque requiere de un
levantamiento geográfico sobre la cobertura boscosa de un territorio. Este levantamiento debe
estar a cargo de la institución donde se realizarán los registros de los créditos y débitos de la
cuenta del activo. En la actualidad, los países de la región latinoamericana que han
implementado cuentas de activo bosque en el marco del Sistema de Contabilidad Ambiental y
Económica (SCAE), han tenido unidades especializadas para el levantamiento y manejo de la
información sobre los ecosistemas que forman parte del patrimonio de los países, incluidos los
bosques.

61
Así, por ejemplo, en Colombia, para el año 2015, se creó una Cuenta de Bosque con información
que levanta el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), el cual
forma parte del Sistema Nacional Ambiental (SNA). En dicho estudio, se contó con reportes
actualizados del monitoreo de la cobertura de bosques naturales desde 1990 hasta 2013, con
estimaciones de biomasa y con datos de cambios de la superficie boscosa para el período 1990-
2000, 2000-2005 y 2005 a 2010, así como los resultados de los flujos del bosque que publica el
Departamento Administrativo de Estadística (DANE).

En México, otro país con una amplia experiencia en cuentas ambientales, la institución
encargada del Sistema de Cuentas Económicas y Ecológicas (SCEE) es el Instituto Nacional de
Geografía, Estadística e Informática (INEGI), el cual realiza balances físicos de los recursos
naturales, de los costos ambientales y de los impactos económicos de dichos balances. El INEGI
realiza periódicamente un levantamiento de información sobre los bosques, que abarca múltiples
dimensiones del recurso, como: ecoturismo actual y potencial por tipo de bosque, pérdidas de
bosque por hectárea, valor del depósito de carbono por hectárea, valores farmacéuticos, entre
otros.

El caso de Costa Rica también demuestra la centralidad a nivel institucional que debe tener la
generación de información ambiental para la creación de cuentas de activos naturales. Para el
caso del recurso bosque, Costa Rica creó una cuenta satelital basada en el Inventario Nacional
Forestal (INF) del año 2013, que elaboró el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)
el cual es a su vez una dependencia del Ministerio de Ambiente y Energía de Costa Rica
(MINAET). Dicho inventario generó la estadística que se utilizó en los cuadros de activos, con
información por estrato y clasificación del tamaño de árbol. En la cuenta satelital también se
incluyó información sobre volumen de madera, biomasa, CO2 y carbono.

Las experiencias anteriores tan solo son un ejemplo de que el levantamiento de información para
el recurso bosque requiere de un esfuerzo institucional complejo, el cual deberá reunir
información técnica-científica pertinente de manera periódica y sistemática. Además, estas
experiencias señalan que debe haber un acoplamiento metodológico entre el levantamiento y
monitoreo de la superficie boscosa y el instrumental contable que regirá al activo, con el
propósito de analizar fidedignamente su balance.

Para esta propuesta técnica para el manejo fiscal y contable del recurso bosque, se vuelve
necesario un levantamiento inicial del activo en términos físicos medido en unidades de superficie
(km2, Ha, Mz). Para ello es necesario una metodología de georreferenciación que permita indicar
los datos espaciales que corresponden a parcelas de bosque y al tipo o categoría de bosque al
que se refieran. La información georreferenciada, además, dará cuenta de la clasificación del
activo bajo criterios geográficos y, en el mejor de los casos, también biológicos; es decir, se
tendrían las regiones donde se ubican los bosques de coníferas o manglares, por ejemplo, y se
identificarían otros factores como los corredores biológicos. De esta manera, se tendrá un control
regional del activo que es esencial desde el punto de vista de su gestión pública, dadas las
características sociales, económicas y ambientales que diferencian a las regiones dentro de un
mismo país.

62
El levantamiento inicial implica tomar un año de referencia del cual partir para elaborar las
respectivas hojas de balance y los registros sistémicos en el SCG. Este año dependerá de la
información disponible de cada país o de la compatibilidad de las metodologías que se utilicen
para medir la superficie del activo. En la Tabla 13 se muestra un ejemplo de stock de activo
bosque aplicado a Colombia, en donde se revela la información física básica que se requiere
para el stock inicial del recurso bosque, pues un levantamiento con información más detallada
sobre biomasa y otros componentes ecológicos no solo sería difícil de estimar desde el punto de
vista físico, sino también contable. La metodología, la calidad de la información, la precisión de
las estimaciones y el uso y disponibilidad de datos dependerán de las instituciones encargadas
de cada país.

Tabla 13. Ejemplo del stock de bosque para Colombia, 1990-2012

Medido en hectáreas (Ha)
Proporción de la
Superficie cubierta por Superficie sin
Año superficie cubierta por
bosque natural (Ha) información (Ha)
bosque natural (%)
1990 64,418,394 2,607,436 56.4%
2000 62,497,758 1,998,484 54.7%
2005 61,109,621 2,255,505 53.5%
2010 60,507,592 1,327,865 53.0%
2012 60,013,580 1,776,044 52.6%
Fuente: tomado de DANE, IDEAM, MADS (2015).

El ejemplo anterior no es otra cosa más que el stock final (SFn) al período “n”, el cual puede
resumirse en las siguientes ecuaciones de balance (Giraldo, 1993):

𝑆𝑖 + 𝑈 = 𝑆𝐹1

𝑆𝐹1 + 𝑈 = 𝑆𝐹2

𝑆𝐹2 + 𝑈 = 𝑆𝐹3

𝑆𝐹𝑛−1 + 𝑈 = 𝑆𝐹𝑛 (1)

Donde:

𝑆𝑖: Stock inicial de bosque.

𝑈: Cambios producidos en el activo bosque (U=KR – KD), donde KR es un crédito en la cuenta

del activo (ya sea por reforestación o regeneración natural) y KD es un débito en la cuenta del
activo (ya sea por deforestación o pérdida natural).

63
𝑆𝐹𝑛 : Stock final de bosque.

Para el caso anterior de la cuenta de bosque de Colombia, el stock inicial (Si) fue de 64.418.394
hectáreas, y el stock final (𝑆𝐹𝑛 ) fue 60.013.580 hectáreas, lo cual constituye una pérdida
patrimonial del 6.84%, equivalente a 4.404.814 hectáreas. En este ejemplo, el período “n” fue de
22 años, con estimaciones en 1990, 2000, 2005, 2010 y 2012. Esto fue posible por la
disponibilidad de información que posee Colombia; en otros casos, será necesario partir desde
cero, es decir, desde el levantamiento del stock inicial (Si).

Hecho esto, se contará con el inventario inicial del recurso bosque, el cual será un aproximado
al total de bosques que son asequibles por la sociedad para su disfrute y aprovechamiento. Sin
embargo, revelar únicamente la información de bosques en unidades físicas, a través de series
de tiempo o mediante inventarios forestales, no permite que su gestión sea vinculante desde el
punto de vista fiscal y financiero; esto quiere decir que su importancia pública radicaría en la
revelación de información estrictamente estadística – ya sea como una cuenta satelital o como
una Nota a los Estados Financieros -, y no como parte de un sistema integrado de rendición de
cuentas. Para ello es absolutamente necesario encontrar técnicas de valoración objetiva y
razonable, con el fin de conocer en términos monetarios a cuánto asciende el pasivo ambiental
generado por la pérdida del bosque, o bien a cuánto asciende el incremento del activo por una
adecuada gestión del recurso. Así, a través del SCG, la administración pública podrá gestionar
el recurso, creando mecanismos para su recuperación y conservación.

3.5 Metodología para determinar el costo contable

Determinar el costo contable de los recursos naturales no es sencillo, pues se necesita no solo
de información consistente y conocimiento biológico de los acervos físicos (algo que ya es de por
sí costoso y requiere personal técnico capacitado para generar las estadísticas), sino que
también se requiere de metodologías, manuales y guías para que la contabilidad sea
estandarizada y sea susceptible de comparaciones regionales o internacionales. En el capítulo
anterior se observó que los avances en la construcción de dichas metodologías no han sido
significativos a nivel mundial.

Lo anterior ha tenido consecuencias para el tratamiento contable de los activos naturales. Para
el caso de los bosques, las experiencias internacionales – y sobre todo en América Latina – se
reducen a la elaboración de cuentas satelitales en términos físicos, pero casi ningún país elabora
metodologías para su valoración económica. Por difícil que sea esta faena, el problema es que
si no se determina el costo del activo, los países no pueden estimar el valor monetario en el que
deben incurrir para reponer las pérdidas y daños del mismo; en ese sentido, la gestión del recurso
bosque se ve limitada.

64
 Aunque es un hecho de que las metodologías de valoración económica para los activos
ambientales no se han estandarizado en marcos conceptuales internacionales, existen diferentes
metodologías que se han empleado de manera aislada, aplicadas de acuerdo a las propias
características de los activos ambientales. La Tabla 14 resume dichas metodologías.

Tabla 14. Metodologías de valoración económica para activos ambientales

Comportamiento observado Comportamiento hipotético

Directo Directo observado Directo hipotético

Enfoque de la función de producción Preguntas sobre disposición al pago

Costos de reposición Subastas
Método dosis-respuesta
Funciones de daño
Método del capital humano

Indirecto Indirecto observado Indirecto hipotético

Costo de viaje Clasificación contingente

Valores hedónicos Actividad contingente
Gastos evitados Referéndum contingente
Votos referéndum

Fuente: adaptación de Mitchell y Carson (2013)

Para los fines de esta propuesta técnica sobre el manejo fiscal y contable del recurso bosque, la
metodología que mejor se adapta a los objetivos planteados es la de Costo Corriente de
Reposición. Esta metodología se basa en matrices de producción para la recuperación del activo
deteriorado o destruido; y es una metodología reconocida tanto por las NICSP como por el Marco
Central del SCAE.

Extensas y complejas discusiones se han generado a lo largo de las últimas décadas en relación
al valor, precio y costo del recurso bosque. Desde la perspectiva contable, lo que se busca es
acercarse lo más que se pueda al valor razonable de mercado, bajo una técnica estándar. En
este sentido el Costo Corriente de Reposición tiene la virtud de captar todos los costos asociados
al proceso de recuperar el activo, de tal suerte que el crédito efectuado en las hojas de balance
y en la respectiva cuenta, logre mantener el balance patrimonial.

Por lo anterior, este método permite al Estado definir financieramente el deterioro bajo la
estimación de los costos en que un agente económico deberá incurrir para reponer un activo
con características similares. Con ello, naturalmente, se está haciendo abstracción de los
componentes ecosistémicos de los bosques, del mismo modo en que – por analogía - se hace
abstracción del terreno donde está erigido un activo fijo. Es importante aclarar que la valoración

65
de los servicios ecosistémicos debería estimarse en una fase avanzada del sistema de
contabilidad pública ambiental. Nótese que para la incorporación de los servicios ecosistémicos
en la valoración económica de los bosques, se necesitarían de metodologías subjetivas que
dieran cuenta de la apreciación que la población tiene del bosque, apreciaciones en un sentido
estético o paisajístico, apreciaciones en razón de costos de viaje y apreciaciones hedónicas;
asimismo, se tendría que contar con un caudal de información sobre los servicios medicinales y
de investigación que proveen los bosques, así como todos los servicios ambientales, tales como
captura de CO2, regulación hidrológica o control biológico de plagas.

Es aquí donde se impone una observación fundamental para los fines de esta propuesta. A pesar
de la complejidad de valorar económicamente un activo ambiental, se hace necesario encontrar
un método lo suficientemente objetivo para proveer información pública coherente en tiempo y
forma sobre las ganancias o pérdidas patrimoniales, en concreto, sobre las ganancias o pérdidas
del recurso bosque. Para tal fin, las metodologías de costos son las más apropiadas, sobre todo
si se pretende tener un seguimiento periódico de las variaciones patrimoniales y si se quiere
contar con un instrumento que sea vinculante con la rendición de cuentas. Como ya se ha
señalado, el deber de responder ante el deterioro medioambiental es parte de las Constituciones
de la mayoría de países en el mundo, y contar con una técnica basada en costos agiliza las
políticas y medidas de restauración de activos. En caso contrario, en aras de la valoración
exhaustiva de todos los componentes que constituyen un bosque, el criterio de periodicidad para
generar la información se perdería, y se tendería a gestionar de manera ineficiente el recurso.

Antes de detallar la metodología de Costo Corriente de Reposición, vale explicar de manera

sucinta que, al ser parte de un complejo SCG, dicha metodología puede complementarse con
información que podrá ser revelada en Notas a los Estados Financieros, información donde
perfectamente se pueden incluir todos los impactos ambientales generados por la pérdida del
recurso, tales como generación de procesos erosivos, cambios en la calidad del hábitat,
desplazamiento y migración de especies, y cambios climáticos. Así, se pretende construir un
marco donde se incluyan los impactos ambientales en un sistema de contabilidad basado en la
técnica del Costo Corriente de Reposición.

Puede comprenderse ahora la funcionalidad que reviste la elección del Costo Corriente de
Reposición como técnica de valoración. El método de Costo Corriente de Reposición consiste
en estimar los gastos de restauración de un sistema ambiental para devolverlo a su estado
original una vez ha sido alterado. Estos gastos serían un aproximado del valor que se le otorga
a ese sistema ambiental. De este modo, esta metodología requiere de la existencia de efectos
físicos que sean lo suficientemente evidentes como para determinar que ha existido una
alteración ambiental. Para el caso del recurso bosque, estas alteraciones se traducen en
actividades como la deforestación y la reforestación, entre otras.

Si suponemos que para el período contable “t” se han destruido 10 hectáreas de bosque,
entonces el daño equivale al menos al costo de replantar una superficie equivalente a las 10
hectáreas perdidas. Por esa razón también se conoce esta metodología como Costo de
Reemplazo, pues no hay nada que asegure que un bosque con ciertas características se

66
recupere íntegramente; el Costo Corriente de Reposición o Costo de Reemplazo al menos
asegura que se repondrá un bosque con características similares y que permitirá obtener los
mismos beneficios para las generaciones futuras.

Comparado a otros métodos de valoración económica, la aplicación del método del Costo
Corriente de Reposición no requiere de un levantamiento exhaustivo de información biótica, pues
hace abstracción de una gran variedad de componentes ambientales. Su aplicación sistemática
puede resumirse en las siguientes fases:

1) Estimar los requerimientos de insumos físicos (trabajo humano, materias primas) y

servicios idóneos para restaurar el activo-bosque. Estos requerimientos variarán según
la clasificación del inventario inicial, y deberán estar asociados a actividades propias de
la restauración.

2) Los requerimientos de insumos físicos y servicios identificados en 1) deberán ser

valorados a los precios corrientes de mercado. De este modo se obtendrá el costo total
de reponer una unidad de activo bosque.

3) Una vez se ha valorado el inventario inicial, se deben construir las hojas de balance. De
este modo, se podrá cuantificar mediante el método de Costo de Reposición cuánto se
ha ganado/perdido en el período “t” de activo-bosque en valores monetarios.

Así, el costo de reposición registra los gastos generados en el proceso de reforestación, desde
la inversión en la semilla hasta la preparación de riego y monitoreo necesario para plantar el árbol
en un período determinado. El tiempo de recuperación – y así también su costo – dependerá,
claro está, de la calidad y tipo de árbol que se plante. Lo anterior puede expresarse bajo los
siguientes términos (Giraldo, 1993):

𝐶𝑅𝐻 = (𝐶𝑅𝐻1 + 𝐶𝑅𝐻2 + 𝐶𝑅𝐻3 + ⋯ 𝐶𝑅𝐻𝑛 ) = ∑ 𝐶𝑅𝐻𝑖

𝑖=1

Donde:

n= es el período que cuesta reponer una hectárea de bosque según los requerimientos de
insumos físicos y servicios que se han estimado.
𝐶𝑅𝐻 = costo de reposición total al final del período “n”.

Tomando en cuenta las variables de stock físico y combinando con el costo de reposición
tenemos:

𝑉(𝑆𝑖) = 𝐶𝑅𝐻 ∗ (𝑆𝑖)

𝑉(𝑈) = 𝐶𝑅𝐻 ∗ (𝐾𝑅 − 𝐾𝐷)

67
Donde “V” denota el valor monetario de la respectiva variable.

Sustituyendo en (1) para obtener las hojas de balance monetarias:

𝑉(𝑆𝑖) + 𝑉(𝑈) = 𝑉(𝑆𝐹1 )

𝑉(𝑆𝐹1 ) + 𝑉(𝑈) = 𝑉(𝑆𝐹2 )

𝑉(𝑆𝐹2 ) + 𝑉(𝑈) = 𝑉(𝑆𝐹3 )

𝑉(𝑆𝐹𝑛−1 ) + 𝑉(𝑈) = 𝑉(𝑆𝐹𝑛 )

Lo cual no es otra cosa más que:

𝑉(𝑆𝐹𝑛 ) = 𝐶𝑅𝐻 ∗ (𝑆𝐹𝑛 ) (2)

La ecuación (2) muestra el resultado final de las hojas de balance.

Evidentemente, el método de Costo Corriente de Reposición – como cualquier otro método de

valoración económica y ambiental - presenta diversas limitaciones y su aplicación obliga a que
se hagan supuestos fuertes respecto a los valores de uso y no uso de carácter ambiental que se
estarían contabilizando. En cuanto al método, las principales limitaciones son las siguientes:

1) El método de Costo Corriente de Reposición no tiene relación con la valoración que hacen
las personas del recurso natural.

2) No permite cuantificar todos los impactos ambientales de la pérdida de un bosque.

3) Hace abstracción de servicios ecosistémicos y sistemas ecológicos complejos.

4) No siempre es posible determinar un costo para cada bosque en particular, de modo que
se impone una ley de costo único.

Aunque se considera que adoptar el Método de Costo Corriente de Reposición implica un grado
de abstracción muy alto, para efectos contables, fiscales y ambientales es el método más idóneo;
por otro lado, es un método que permite articular sistemáticamente la información geoambiental
con las técnicas de valoración, sin transgredir los principios contables de las NIC-SP,
convirtiéndose en una medida proxy del activo bosque en valores monetarios.

Con la aplicación del Costo Corriente de Reposición, a través de los principios señalados en las
páginas anteriores, se está en la facultad de incluir la evolución del recurso bosque en un
complejo sistema de contabilidad gubernamental, que permita no solo evidenciar las pérdidas o
ganancias del recurso a lo largo de un ciclo fiscal, sino también de estimar y presupuestar el
gasto necesario que deberá ser utilizado para su íntegra restitución. Con ello, se estará
superando una de las actuales debilidades del SCAE – y de otros marcos contables – respecto

68
al tratamiento de los activos naturales, pero también se estaría señalando un aspecto favorable
en relación a su gestión y conservación en pos de las generaciones actuales y futuras.

3.6 Tratamiento contable del activo bosque

Las cuentas del activo bosque en el marco de la contabilidad gubernamental persiguen diferentes
objetivos que los de las cuentas de los Sistemas de Cuentas Nacionales (SCN) o las cuentas del
Marco Central del Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica (SCAE); mientras éstas
últimas se han constituido como cuentas de bosque solo para fines estadísticos, aquellas tienen
como objetivo primordial la Rendición Pública de Cuentas, y en ese sentido, implica concebir al
medio ambiente como patrimonio de la sociedad y al Sector Público como garante de dicho
patrimonio, en aras de garantizar los derechos de segunda y tercera generación protegidos
Constitucionalmente

Dicho esto, las cuentas del activo bosque deben regirse por un Manual de Políticas Contables
que sea consecuente con las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público
(NICSP). Las NICSP tienen como objetivo organizar información financiera que pueda ser
comparable entre las instituciones de gobierno; generar información para la toma de decisiones
en materia de política pública; y, por último, generar información para la Rendición Pública de
Cuentas.

Vincular las cuentas ambientales con un sistema de contabilidad gubernamental implica avanzar
en la comprensión de la gestión pública, pues posibilita que el principio intergeneracional del
desarrollo sostenible se vuelva de mandatorio cumplimiento para el Sector Público. Así, el
desarrollo sostenible se suma a los problemas que la contabilidad gubernamental ayuda a dar
respuesta.

Se ha visto que, en efecto, la dificultad de establecer comparaciones a nivel mundial ha sido uno
de los obstáculos más importantes hacia la construcción de cuentas de activos naturales, y
particularmente, del activo bosque.

A continuación se presentan los criterios técnicos contables para el tratamiento de dicho activo,
precisamente para darle respuesta a esta dificultad y plantear las consideraciones técnicas
relativas al manejo fiscal del recurso.

3.6.1 Ordenamiento de bienes

El primer criterio consiste en el ordenamiento de bienes una vez se ha realizado el inventario

inicial físico del recurso bosque a través de Sistemas de Información Geográfica (SIG). La
clasificación deberá hacerse según el Manual de Políticas Contables, que distingue dos tipos de
bienes: los Recursos Naturales y los Activos Biológicos.

Estos bienes se definen de acuerdo a Normas Internacionales como:

69
 g) Recursos naturales: son elementos naturales que toda persona puede aprovechar para
satisfacer sus necesidades económicas, sociales y culturales, y como tal son aquellos
que existen como resultado de sucesos naturales y no por actividad humana (MEFP,
2014).

h) Activos biológicos: son plantas y animales vivos que tienen la característica de

experimentar transformaciones biológicas, para dar o extraer de su producción productos
agrícolas que se contabilizan como existencias o bien para convertirlos en otros activos
biológicos diferentes (IPSASB, 2016).

De acuerdo a estas definiciones, los bosques deberán ordenarse en el Módulo de Bienes como
Recursos Naturales y no como Activos Biológicos siempre y cuando su formación y/o existencia
haya sido por causas naturales (como el caso de un bosque primario o regeneración boscosa),
y cuando el fin de su uso sea la conservación y no la gestión humana de su crecimiento y
trasformación biológica para su explotación comercial.

A su vez, la gestión de los bienes recaerá en Unidades Principales o Secundarias según la

naturaleza de los bienes que gestionen.

Las Unidades Principales son aquellas encargadas de la gestión de ciertos Activos Fijos
vinculados directamente a la función principal de las instituciones y que además, debido a la
naturaleza, funciones y servicios que estos activos proveen, no podrían encontrarse en otras
instituciones de gobierno. Por ejemplo: los activos vinculados con la Infraestructura, con la
Defensa, con Activos del Patrimonio Histórico y Cultural y a los Recursos Naturales. Estas
Unidades Primarias se encuentran ubicadas dentro de la estructura organizativa de las
instituciones centralizadas.

Las Unidades Secundarias gestionan los Activos Fijos que las instituciones utilizan para la
prestación de los servicios y que en mayor o menor medida todas las instituciones tienen y, por
lo tanto, no están incluidos en las Unidades Primarias. Por ejemplo: Existencia, Propiedades,
Plantas y Equipos, Propiedades de Inversión, Activos Intangibles y Activos Biológicos. Estas
Unidades Secundarias se encuentran ubicadas dentro de la estructura organizacional de las
instituciones centralizadas y de las descentralizadas.

En el ordenamiento de bienes, el recurso bosque se incluirá en Unidades Primarias. Por otra

parte, los Activos Biológicos se incluirán dentro de Unidades Secundarias.

En la Ilustración 1 se describe gráficamente el Ordenamiento de bienes para Recursos Naturales

y Activos Biológicos en Unidades Primarias y Secundarias. La flecha horizontal del la Ilustración
1 muestra que los Activos Biológicos también pueden ser gestionados en Unidades Primarias,
según sea la clasificación propia que se le otorgue al activo en el levantamiento inicial; pero un
Recurso Natural no podrá ser gestionado, bajo este criterio contable, a través de Unidades
Secundarias.

70
 Ilustración 1. Ordenamiento de bienes para Recursos Naturales y Activos Biológicos.

Unidades
de bienes

Principales Secundarias

Activos
Recursos Biológicos
Naturales

Bosques

3.6.2 Plan de Cuentas

Como resultado del ordenamiento de bienes, se tendrá información relevante y organizada del
recurso bosque que podrá ser gestionada bajo un Plan de Cuentas.

El objetivo del Plan de Cuentas es ordenar de manera sistematizada los elementos necesarios
que les permite a los entes públicos contabilizar sus operaciones, proveer información útil en
tiempo y forma para los administradores de las finanzas públicas, garantizar el control del
patrimonio, así como medir los resultados de la gestión pública financiera y satisfacer los
requerimientos de todas las instituciones relacionadas con el control, la transparencia y la
rendición de cuentas.

En este sentido, el Plan de Cuentas para el recurso bosque será la herramienta básica para el
registro de las operaciones que afecten su estado o que formen parte de su proceso de
acumulación como un activo. Esta herramienta otorga consistencia a la presentación de los
Estados de Resultados y facilita su interpretación, proporcionando las bases para consolidar bajo
criterios armonizados la información contable.

La Ilustración 2 resume el Plan de Cuentas para Recursos Naturales, categoría que, de acuerdo
al ordenamiento de bienes, será donde se registre, de manera inicial, el recurso bosque.

71
 Ilustración 2. Plan de Cuentas para Recursos Naturales.

Recursos
Naturales

Bienes Bienes No
Concesionados concesionados

En explotación En conservación

Renovables Renovables
Renovables
No renovables
No renovables No renovables

Según el Plan de Cuentas de la Ilustración 2, los Recursos Naturales pueden clasificarse en

bienes concesionados y bienes no concesionados. Los bienes no concesionados se subdividen
en Recursos Naturales en explotación y en Recursos Naturales en conservación según su
función; y cada una de estas subdivisiones se clasifica en Recursos Naturales Renovables y
Recursos Naturales No Renovables.

Los bienes concesionados se subdividen en Recursos Naturales Renovables y Recursos

Naturales no Renovables.

Un acuerdo de concesión se entiende, según la NICSP 32, como un contrato entre una entidad
pública concedente y un tercero operador, nacional o extranjero en el que:

a) el concesionario utiliza el activo de concesión de servicios para proporcionar un servicio

público en nombre del órgano del Estado concedente durante un período fijo o variable,
determinado según el modelo de negocios adjudicado.
b) el concesionario es compensado por sus servicios durante el período del acuerdo de
concesión del servicio.

Por otro lado, la misma Norma define a un activo concesionado como aquel que es utilizado para
proporcionar servicios públicos en un contrato de concesión de servicios que:

a) Es proporcionado por el concesionario, de manera que:

(i) el concesionario construye, desarrolla o adquiere.
(ii) es un activo que el concesionario coloca a disposición de la concesión.

72
 b) Es proporcionado por la entidad pública concedente, de forma que:
(i) es un activo ya existente de la entidad pública; o
(ii) es una mejora que el concesionario realiza a un activo ya existente de la entidad
pública.

Bajo esta operatoria, el recurso bosque puede ser un activo concesionado o no concesionado,
ya sea en estado de explotación o conservación, pero que deberá ser catalogado como recurso
natural renovable (junto con otras áreas de conservación y recursos geotérmicos) dadas sus
características biológicas y ambientales.

Se entenderá por recursos renovables a aquellos cuyo stock no es fijo, sino que puede aumentar
o disminuir, en función de la explotación que de ellos se haga, y de cómo se regeneren. Por otro
lado, se entenderá por recursos no renovables a aquellos recursos cuyo crecimiento es nulo; así,
existiría una cantidad limitada del recurso, y su uso daría lugar a una disminución del stock.

A continuación, se presenta el Plan de Cuentas que comprende la enumeración de cuentas

ordenadas sistemáticamente e identificadas con nombres para distinguir un tipo de partida de
otras, para los fines del registro contable de las transacciones de la entidad pública
correspondiente (ver Tablas 15 y 16).

Tabla 15. Plan de Cuentas para Recursos Naturales No Concesionados.

Bienes no concesionados
Recursos naturales en explotación
Recursos naturales renovables
Bosques
Bosques - Valores de origen
Bosques - Revaluaciones
Bosques - Agotamiento acumulado *
Bosques - Pérdidas por deterioro *
Bosques - Inversiones
Parques nacionales y otras áreas de conservación
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Valores de origen
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Revaluaciones
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Agotamiento acumulado *
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Pérdidas por deterioro *
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Inversiones
Recursos geotérmicos
Recursos geotérmicos - Valores de origen
Recursos geotérmicos - Revaluaciones
Recursos geotérmicos - Agotamiento acumulado *
Recursos geotérmicos - Pérdidas por deterioro *
Recursos geotérmicos - Inversiones
Otros recursos naturales renovables
Otros recursos naturales renovables - Valores de origen
Otros recursos naturales renovables - Revaluaciones
Otros recursos naturales renovables - Agotamiento acumulado *
Otros recursos naturales renovables - Pérdidas por deterioro *

73
 Otros recursos naturales renovables - Inversiones
Recursos naturales en conservación
Recursos naturales renovables
Bosques
Bosques - Valores de origen
Bosques - Revaluaciones
Bosques - Pérdidas por deterioro *
Parques nacionales y otras áreas de conservación
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Valores de origen
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Revaluaciones
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Pérdidas por deterioro *
Recursos geotérmicos
Recursos geotérmicos - Valores de origen
Recursos geotérmicos - Revaluaciones
Recursos geotérmicos - Pérdidas por deterioro *
Otros recursos naturales renovables
Otros recursos naturales renovables - Valores de origen
Otros recursos naturales renovables - Revaluaciones
Otros recursos naturales renovables - Agotamiento acumulado *
Otros recursos naturales renovables - Pérdidas por deterioro *
Otros recursos naturales renovables - Inversiones

Tabla 16. Plan de Cuentas para Recursos Naturales Concesionados.

Concesionados
Recursos naturales en explotación
Recursos naturales renovables
Bosques
Bosques - Valores de origen
Bosques - Revaluaciones
Bosques - Agotamiento acumulado *
Bosques - Pérdidas por deterioro *
Bosques - Inversiones
Parques nacionales y otras áreas de conservación
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Valores de origen
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Revaluaciones
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Agotamiento acumulado *
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Pérdidas por deterioro *
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Inversiones
Recursos geotérmicos
Recursos geotérmicos - Valores de origen
Recursos geotérmicos - Revaluaciones
Recursos geotérmicos - Agotamiento acumulado *
Recursos geotérmicos - Pérdidas por deterioro *
Recursos geotérmicos - Inversiones
Otros recursos naturales renovables
Otros recursos naturales renovables - Valores de origen

74
 Otros recursos naturales renovables - Revaluaciones
Otros recursos naturales renovables - Agotamiento acumulado *
Otros recursos naturales renovables - Pérdidas por deterioro *
Otros recursos naturales renovables - Inversiones
Recursos naturales en conservación
Recursos naturales renovables
Bosques
Bosques - Valores de origen
Bosques - Revaluaciones
Bosques - Pérdidas por deterioro *
Parques nacionales y otras áreas de conservación
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Valores de origen
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Revaluaciones
Parques nacionales y otras áreas de conservación - Pérdidas por deterioro *
Recursos geotérmicos
Recursos geotérmicos - Valores de origen
Recursos geotérmicos - Revaluaciones
Recursos geotérmicos - Pérdidas por deterioro *
Otros recursos naturales renovables
Otros recursos naturales renovables - Valores de origen
Otros recursos naturales renovables - Revaluaciones
Otros recursos naturales renovables - Agotamiento acumulado *
Otros recursos naturales renovables - Pérdidas por deterioro *
Otros recursos naturales renovables - Inversiones

En el Plan de Cuentas antes descrito, puede verse claramente que la estructura contable de las
NICSP está en concordancia con el Marco Central del SCAE, en cuanto a los incrementos y
decrementos del stock; pero asimismo, las NICSP, como herramienta de medición del patrimonio
público, permite vincular las variaciones del stock con el ejercicio fiscal, brindando información
pertinente para los tomadores de decisiones y para la gestión del recurso bosque a nivel nacional.
A continuación se describan las Políticas Contables que deberán regir el tratamiento del activo
bosque, en relación a su clasificación, reconocimiento, medición, exposición y revelación de los
elementos en los Estados Financieros.

3.6.3 Manual de Políticas Contables Generales

El objetivo del Manual de Política Contable es prescribir el tratamiento contable referente a la

clasificación, al reconocimiento, medición, exposición y revelación de los elementos (Activos,
Pasivos, Patrimonio) en los Estados Financieros (ver Tablas 17-20).

A nivel de Recursos Naturales, el Manual de Políticas Contables Generales contendrá, dentro de

los Activos No Financieros, una sección dedicada a esta clase de Activos, que permitirá ordenar,
clasificar y exponer los Recursos Naturales, como así también definir los procedimientos
contables patrimoniales que los regirá.

75
 3.6.3.1 Políticas contables de Clasificación

Las políticas contables de Clasificación norman los criterios expuestos anteriormente sobre el
ordenamiento de bienes, y distingue entre Recursos Naturales concesionados y no
concesionados, en explotación y en conservación; y renovables y no renovables.

Tabla 17. Descripción de las Políticas Contables de Clasificación

Criterio Fuentes Descripción

Los RN se clasificarán en:

a) Concesionados y no concesionados;
b) En explotación y en conservación; y
c) Renovables y no renovables.
- NICSP 32
Para Bosques concesionados:

Clasificación de - PCC (Cuenta: 1.2.5.06 y

a) En explotación: cuando los bosques son
subcuentas)
Recursos Naturales considerados recursos ya sea como
materia prima (madereros, resinas, etc.)
- SCAE (Párrafos: 5.30 y
y por lo tanto, destinados a la producción
5.253)
económica.
b) En conservación: cuyo propósito no es el
de extraer materia prima y su uso
primario es el mantenimiento y
restauración de funciones ambientales.

3.6.3.2 Políticas contables de Transformación

Las políticas contables de Transformación rigen el tratamiento contable resultante del proceso
de acumulación del activo natural, ya sea por uso o por conservación, que da como resultado
una disminución o un aumento del valor del activo.
Tabla 18. Descripción de las Políticas contables de Transformación

Criterio Fuentes Descripción

Se consideran incrementos de los RN:

Incrementos y a) Aumentos de existencias debido a

crecimiento natural
disminuciones de los - SCAE (Párrafos 5.48, 5.49)
b) Nuevos descubrimientos
Recursos Naturales
c) Reevaluaciones debidas a información
utilizada o a variaciones en los precios de
los RN.

76
 d) Reclasificaciones

Se consideran disminuciones de los RN:

a) Extracciones de los RN
b) Pérdidas previstas durante el ejercicio
c) Pérdidas catastróficas
d) Reevaluaciones debidas a información
utilizada o a variaciones en los precios de
los RN
e) Reclasificaciones

3.6.3.3 Políticas Contables de Reconocimiento

Se refieren a las Políticas que especifican los criterios de Reconocimiento de los Recursos
Naturales como activos, los cuales permiten a los gobiernos obtener regalías por su uso.

Tabla 19. Descripción de las Políticas Contables de Reconocimiento

Criterio Fuentes Descripción

El reconocimiento de los RN a incorporar en
el ESF debe cumplir los siguientes criterios:
- MCC (Prólogo del MCC,
Capítulos 5 y 6). a) que la partida de RN satisfaga la
definición de RN;
- SCN (Párrafo: 1.46; 2.34,
2.47, 3.19, 3.21, 3.22, 10.5, b) que pueda medirse de forma que
10.167, 10.168, 17,304, satisfaga las características cualitativas
22.155 y A3.44)
y tenga en cuenta las restricciones de la
Incrementos y - NICSP 13 (Párrafos: 8 y información de los IFPG;
disminuciones de los 13)
Recursos Naturales c) son controlados por la entidad como
- MEFP (Párrafos: 7.12, 7.67 consecuencia de hechos pasados;
y 10)
d) es probable que la entidad reciba
- DGCG (Código Civil – beneficios económicos o potencial de
Artículo 571)
servicio futuros asociados al activo; y
- Ley de Medio Aambiente e) el VR o el costo del activo pueden ser
(Artículo 3)
medidos de forma fiable y objetiva.

77
 Complementariamente, en el caso particular
de los RN además de cumplimentar el
reconocimiento de activo deber cumplir con
los siguientes requisitos:

a) criterio de propiedad; y
b) la existencia de una entidad
gubernamental que ejerza sobre los RN
derechos efectivos de propiedad.

3.6.3.4 Políticas Contables de Medición

Tabla 20. Descripción de las Políticas Contables de Medición

Criterio Fuentes Descripción

- SCAE (Párrafos: 2.60,
13.17, 13.18, 13,49)

- MEFP (Párrafos: 3.107, a) Los RN se medirán inicialmente por su Valor

3.111, 3.125, 7.20, 7.25, Razonable
7.31, 7.33, 7.98, 8.12) b) Cuando no existen precios de mercado, la
estimación del Valor Razonable obliga a
- NICSP (Números: 13, 16, aplicar juicio profesional para recurrir a
Medición General 17, 26 y 27) supuestos y modelos.
c) El Alcance del Valor Razonable tendrá el
Inicial
- PCC (Cuentas: 3.1.2.02, siguiente orden de prioridades:
5.9.9.99.99) 1) Precios observables de mercado
2) Valor definido por un tasador
- SCAE (Párrafos 5.96 y 5.97) 3) Estimaciones
4) Valor presente de los retornos económicos.
- DGCG (Constitución de la
República de El Salvador
(1983) – Título V)

Para los RN:

a) Deberán ser sujetos de revaluación
Medición b) Las revaluaciones se harán con
- NICSP (Números: 16 y 17) suficiente regularidad para asegurar que
posterior a la
el importe en libros no difiera
inicial
significativamente del que podría
determinarse utilizando el VR en la fecha
de presentación.

78
 c) Algunos RN necesitarán revaluaciones
anuales; otros, hechas cada tres o cinco
años.
d) La revaluación deberá ser a nivel de
subcuentas.

De acuerdo al contenido del Artículo 113 de la

- DGCG (Constitución de la Constitución de la República de El Salvador, se
Asociación República de El Salvador establece que:
Pública / Privada Artículo 113) a) Cuando exista asociación pública con
en el privados, los RN deberán ser
aprovechamiento - NICSP (Número: 32) considerados activos y los mismos nunca
de los Recursos podrán estar expuestos en el Patrimonio
Naturales de socio privado; siempre serán parte del
Patrimonio Gubernamental y se los
identificará en RN en Concesión.

A partir de estos criterios contables que regirán el tratamiento de los Recursos Naturales, y
particularmente de los Bosques, se pasará a la construcción de una cuenta de Bosque para El
Salvador, a través de información estadística ambiental y de técnicas contables para la valoración
económica.

3.6.4 Cuentas de contrapartida

Las cuentas de contrapartida varían según cada operación que se contabilice referente a los
Recursos Naturales. Puntualmente podemos caracterizar: Altas, Bajas, Deterioros y reversiones
de Deterioros.

Para las altas y bajas de Recursos Naturales deberá imputarse la contrapartida a cuentas del
patrimonio de la entidad, aumentándolo para el caso de las altas y disminuyéndolo para el caso
de las bajas.

Para el caso de los deterioros y las reversiones de deterioros, se utilizarán cuentas que reflejen
el cambio (disminución o recupero de una disminución) en el valor de los Recursos Naturales. A
tal efecto podrá imputarse contra el activo principal o bien utilizarse cuentas Regularizadoras del
Activo. La contrapartida para un deterioro se evidencia a través de una disminución en el valor,
y se imputará al resultado (Desahorro) del ejercicio en que dicho evento ocurra. La contrapartida
para una reversión de deterioro se evidencia a través de una reversión de una disminución en el
valor, y se imputará al resultado (Ahorro) del ejercicio en que dicho evento ocurra.

79
3.6.5 Revelación de Información en Notas a los Estados Financieros

La información a revelar en notas es parte integrante de los Estados Financieros de todo

Gobierno. Por tal razón, las entidades que tengan a su cargo los Recursos Naturales deberán
proveerla en tiempo y forma para ser incluida en los Estados Financieros de cierre de ejercicio.

En líneas generales, y para los eventos que apliquen, el manual de políticas contables generales
incluye un detalle pormenorizado de la información a revelar requerida. A modo de ejemplo, se
exigirá que revelen la mecánica de toma de inventarios, los mecanismos para su medición, la
forma de determinación del valor razonable, los indicios de deterioro y los montos registrados
durante el ejercicio para cada clase de Recurso Natural.

80
CAPÍTULO IV: LEVANTAMIENTO Y REGISTRO DEL ACTIVO BOSQUE EN EL
MARCO DE LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL DE EL SALVADOR

En los capítulos anteriores se ha expuesto el estado actual de la gestión de los bosques en El

Salvador, así como las metodologías y marcos conceptuales de cuentas económicas y
ambientales que permiten registrar la evolución del activo a lo largo del tiempo con sus
respectivos incrementos y decrementos. Particularmente, en el capítulo III se ha descrito el
funcionamiento de un complejo Sistema de Contabilidad Gubernamental (SCG), el cual
contempla al medio ambiente como una dimensión imprescindible para la generación de valor
público. Al considerar a los bosques como activos dentro de dicho SCG, haciendo uso de las
NICSP, se ha estructurado una primera aproximación hacia la rendición pública de cuentas sobre
el patrimonio ambiental que ostenta un país, el cual es parte de los recursos disponibles que
aprovecha la sociedad para mejorar su bienestar.

Es importante reconocer que la actual propuesta sobre el manejo fiscal y contable del recurso
bosque, se circunscribe en una transformación gradual y sistemática de las finanzas públicas en
El Salvador, dentro del marco de un Programa de Fortalecimiento de la Gestión Fiscal y
Desempeño de Sector Público, en el cual se incluye la transición del sistema de presupuesto por
Áreas de Gestión a un Presupuesto Programático con Enfoque de Resultados; la adopción de
Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP); la reforma al sistema de
Tesorería que busca la adopción de una Cuenta Única de Tesorería (CUT) avanzada; el
desarrollo de un Sistema de Compras Público electrónico completamente transaccional que
provea mayor transparencia y eficiencia en la ejecución del gasto; y, finalmente, el desarrollo de
un nuevo Sistema de Administración Financiera Integrado – SAFI II (Rueda, 2014). Esta reforma
al Sistema de Presupuesto Público actual está orientada a fortalecer la entrega eficiente,
oportuna y sostenible de servicios públicos a la ciudadanía, con la finalidad de contribuir al
desarrollo económico y social del país.

Según el Plan de Reforma del Presupuesto Público, elaborado por el Ministerio de Hacienda a
través de la Dirección General del Presupuesto (DGP), los objetivos de esta reforma son cuatro:

1) Aumentar la eficiencia en el uso de los recursos públicos, financiando más y mejores

servicios bajo condiciones de equilibrio y sostenibilidad fiscal.

2) Mejorar la asignación de los recursos presupuestarios en función de las prioridades y

metas de un desarrollo sostenido del país.

3) Transformar el presupuesto público en un instrumento de gerencia, transparencia y

rendición de cuentas.

4) Crear la capacidad fiscal en el país para afrontar situaciones de emergencia derivadas de

crisis económica y/o desastres naturales.

81
En tal sentido, el marco contable que se ha presentado en esta propuesta está en concordancia
con los objetivos descritos anteriormente. En primer lugar, las cuentas de activo bosque reflejan
su importancia como patrimonio público, el cual debe ser preservado en aras del mantenimiento
de sus múltiples servicios: servicios productivos, ecosistémicos, culturales, sociales, etc.; en
segundo lugar, propician que se tenga un control más eficiente del gasto público ambiental,
reconociendo aquellas regiones donde se tienen acuciados deterioros del activo y el monto al
cual ascienden los pasivos ambientales, contribuyendo así al desarrollo sostenible del país; en
tercer lugar, contribuirán a la rendición de cuentas estableciendo enlaces físico-financieros, en
los que la ciudadanía podrá ver las pérdidas o ganancias de los bosques en el territorio nacional,
así como el uso que se ha hecho de los fondos púbicos respecto a la gestión del activo; y, por
último, ante una catástrofe ambiental (piénsese en un incendio de grandes proporciones), las
cuentas de activo bosque se convierten en una herramienta central de planificación al momento
de evaluar las pérdidas del recurso, identificando claramente los daños físicos y el costo en que
se debe incurrir para recuperar el patrimonio natural de la sociedad, al menos al mismo nivel en
que se encontraba previo al daño.

A este fin, se concluye que para avanzar en la implementación de la cuenta del activo bosque en
la contabilidad gubernamental, es necesario crear y analizar todo el proceso de registro contable
en la institución encargada de llevar las hojas de balance, que, en el caso de El Salvador,
corresponderá al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) a través de la
Unidad Financiera Institucional (UFI), que deberá trabajar mancomunadamente con las
Gerencias Técnicas encargadas del levantamiento de información geoambiental. Vale la pena
mencionar que este trabajo mancomunado entre las UFI y las Gerencias Técnicas es la clave
para poder generar todo un reservorio de datos físicos y de costos que permitan sostener el
monitoreo de los bosques en El Salvador, lo cual es el punto crucial para la rendición de cuentas,
para generar servicios públicos ambientales, y consecuentemente, para la ayuda en la toma de
decisiones.

En este capítulo se expondrá el proceso de registro contable utilizando la información que el

MARN tiene disponible para el inventario de bosques y para la determinación de los costos
corrientes de reposición, con el fin de construir las hojas de balance que evidenciarán los cambios
en la cuenta del activo. De concretarse esta propuesta, incorporando a los bosques en un
riguroso y sistemático SCG, El Salvador se convertirá en uno de los primeros países en rendir
cuentas a la nación en relación al estado de los bosques, con sus debidos impactos ambientales,
sociales y económicos.

4.1 Levantamiento del stock físico

El levantamiento del stock físico o del inventario inicial, es central para tener un monitoreo veraz
y eficiente sobre el recurso bosque, y es la base para la construcción de las hojas de balance,
tal y como se ha visto en el Capítulo III. Según se indicó, para dicha tarea se necesita de un
sistema de información geográfica sobre el uso y cobertura de la tierra, que sea consistente en
la medición en tiempo y forma, de manera tal que no transgreda los principios 3 y 9 de los SCG
señalados en el capítulo anterior. Dichos principios son:

82
 - Principio 3 – Ejercicio Contable: a efectos de formular los estados financieros de
manera periódica, como así también hacer posible la comparación de los mismos en
lapsos de tiempo homogéneos, se debe efectuar el mismo corte temporal, el cual se
denomina ejercicio financiero.

- Principio 9 – Uniformidad: se refiere a que los registros contables y los estados

financieros deben ser elaborados mediante los mismos criterios de identificación,
evaluación y exposición durante el período contable.

Por lo anterior, las unidades de medida y clasificaciones utilizadas deben variar en lo mínimo por
cada año económico y fiscal, de manera que el proceso de seguimiento sea lo más fidedigno
posible. Actualmente, para elaborar el inventario inicial, se cuentan con dos levantamientos a
nivel nacional, uno del año 2010 y otro del año 2011.

En el año 2012, el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), a través de la Dirección General

de Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riego (DGFCR), presentó el documento “Cobertura
Forestal de la República de El Salvador, C.A., Año 2010”, en el cual se realiza una representación
cartográfica sobre las distintas coberturas forestales en el país, utilizando una base de datos que
fue elaborada y editada por la Facultad de Ciencias Agronómicas de la Universidad de El
Salvador en el año 2010.

Según esta base de datos, en el año 2010, El Salvador contaba con un stock de activo bosque
de 482, 272.28 hectáreas, desagregadas en 11 categorías de bosque, según lo muestra la Tabla
21.

Tabla 21. Superficie ocupada según tipo de cobertura forestal en El Salvador, año 2010.

Área
Clasificación
(hectáreas)
Árboles Frutales 4,315.59
Bosque Caducifolio 40,747.57
Bosque de Galería 15,394.69
Bosque de Mangle 35,816.26
Bosque Siempre Verdes 43,028.35
Bosques de Coníferas 44,600.88
Bosques Mixto 16,934.49
Bosques mixtos semi-caducifoleos 66,193.75
Café 211,845.28
Plantaciones de Bosques
2,955.85
Monoespecífico
Sistemas Agroforestales 439.57
Total 482,272.28
Fuente: MAG (2010).

83
Se debe aclarar que este levantamiento satelital, si bien tiene una clasificación basada en
estándares internacionales para cobertura forestales, no tuvo validación de campo, por lo cual,
si bien es útil para fines académicos, no constituye información oficial avalada por organismos
nacionales o internacionales.

El otro levantamiento se realizó entre el año 2010-2011 por el MARN, en el cual se elaboró un
Mapa de Uso y Cobertura de la tierra utilizando imágenes satelitales RapidEye 24. La aplicación
de esta metodología ofrece ventajas en la información geoespacial para diferentes propósitos
(GIZ, 2015). Para el sector agrícola, las imágenes RapidEye permiten el monitoreo de la actividad
agrícola a alta frecuencia temporal y a escalas de cultivos individuales, regionales y globales.
Para el monitoreo de la forestación, estas imágenes se utilizan con el fin de evaluar el estado de
los bosques, medir la sustentabilidad ambiental y económica de las operaciones forestales,
controlar la tala ilegal y la deforestación. En temas de seguridad y emergencia, muestran las
condiciones del terreno tras un desastre natural o humano; así, las autoridades pueden coordinar
mejor las medidas preventivas y los equipos de rescate.

Las categorías de bosque que incluye este último Mapa difieren sustancialmente de las
categorías utilizadas por MAG (2010), por lo cual las metodologías no pueden ser comparadas.
Una de las principales diferencias es la inclusión de la categoría “Bosque Secundario” en el Mapa
2010-2011 del MARN; por otro lado, las categorías de “Bosque de Galería” y “Bosques Siempre
Verdes” desaparecen, y se incluyen en la categoría de “Bosque Avanzado”, al igual que se
incluyen los cafetales, de manera desagregada en café con sombra y café sin sombra.

Para los fines de este documento, y tras una evaluación de los criterios técnicos de levantamiento
y normas contables, el stock inicial se construirá en base al Mapa de Uso y Cobertura de la Tierra
de El Salvador25, elaborado con imágenes RapidEye 2010-2011. En dicho Mapa, las categorías
consideradas como bosque son las siguientes26:

24 Esta metodología de levantamiento también se ha utilizado en otros estudios a nivel nacional, como es
el caso del Mapa de Cobertura Forestal y Uso de la Tierra año 2015 en el área de conservación El
Imposible. Este estudio fue realizado con financiamiento de la cooperación alemana (GIZ) y por iniciativa
de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). La ventaja de utilizar las imágenes
satelitales RapidEye es que tienen una resolución de 5m, mientras que las imágenes ASTER, con las que
fue elaborado el Mapa 2010 del MAG, tienen una resolución de 15m.

25 La imagen satelital puede consultarse en Anexos.

26Una descripción detallada de cada clase y categoría de Bosque se puede consultar en los anexos del
documento.

84
 Tabla 22. Levantamiento inicial del activo bosque en El Salvador, por clase, categoría y
regiones, año 2011.
En hectáreas (Ha)
Región Superficie
Clase Categoría Superficie (Ha) cubierta por tipo
Occidental Central Oriental de Bosque (%)
Bosque avanzado 18,359 20,702 13,462 52,523 8.0%
1
Bosque secundario 45,157 171,392 166,477 383,029 58.0%
2
Bosque caducifolio 6,997 14,380 12,119 33,498 5.1%
4
Bosque de conífera 3,226 7,563 7,518 18,307 2.8%
5
Bosque salado alto 1,389 4,957 16,520 22,867 3.5%
6
Bosque salado bajo 1,492 1,861 10,375 13,729 2.1%
7
Café con sombra 60,051 44,676 30,990 135,717 20.6%
-
Café sin sombra 507 0.54 - 508 0.1%
-
Total 137,180 265,534 257,464 660,179 100%
Fuente: elaboración propia en base al Mapa de Uso y Cobertura de la Tierra de El Salvador,
2010-2011.

De acuerdo a la Tabla 22, El Salvador cuenta con una superficie de bosque equivalente a 660,179
hectáreas, la cual cubre el 31.4% del territorio nacional. La zona central es donde se concentran
el mayor número de bosques, con una superficie cubierta de 265,534 hectáreas (el 40% del total
de bosques); le sigue la zona oriental con 257,464 hectáreas (39% del total de bosque) y por
último la zona occidental con 137,180 hectáreas (21% del total de bosque).

En El Salvador predomina el bosque secundario, el cual cubre un 58% de la superficie total del
país y se concentra principalmente en la zona central. El segundo bosque más importante en
términos de cobertura forestal, es el café con sombra. Éste representa el 20,6% del total de
bosques y se concentra principalmente en la zona occidental. Los cafetales no siempre se
incluyen en la categoría de bosque; sin embargo, debido a su importancia estratégica desde el
punto de vista ambiental, social y económico, el MARN lo ha incluido como bosque que debe
preservarse en el marco del programa REDD+. La deforestación del bosque cafetalero ha sido
una de las causas que han agravado el detrimento de los mantos acuíferos del país, debido a
que éstos son abastecidos por los cafetales mediante el proceso de infiltración de aguas lluvia
(PROCAFE, 2014). Por estas razones, se ha considerado que incluir el bosque de café como
parte del SCG es crucial desde el punto de vista de los servicios públicos que debe brindar el
MARN a la ciudadanía.

Otro bosque importante no sólo en términos de superficie, sino también por su valor
ecosistémico, social y económico, es el bosque salado o mangle. Este tiene una cobertura
forestal de 5.6% en el territorio nacional, concentrado principalmente en la zona oriental del país.
En 1950, los manglares cubrían una superficie de 100 mil hectáreas (MARN, 2015) y actualmente
tan solo tienen una superficie de 36,596 hectáreas. Actualmente el MARN está llevando a cabo
acciones claves de restauración de mangle en Apaneca (650 hectáreas), Cerrón Grande (2,376

85
hectáreas), Bajo Lempa (550 hectáreas), Goascorán (610 hectáreas) y Cordillera del Bálsamo
(350 hectáreas).

La Tabla 23 simplifica la información del levantamiento inicial, haciendo abstracción del tipo de
bosque, una abstracción que se vuelve necesaria con el fin de introducir la metodología de Costo
Corriente de Reposición. La razón de ello es que actualmente no se cuenta con información de
Costo Corriente de Reposición para cada tipo de bosque en específico. Para tal fin, se ha
separado el activo en categorías de “Bosque”, “Cafetales” y “Bosque salado”. En “Bosque” se
han incluido las categorías de bosque avanzado, bosque secundario, bosque caducifolio y
bosque de conífera. En “Cafetales” se han incluido las categorías “Café con sombra” y “Café sin
sombra”. Por último, en la categoría de “Bosque salado” se han incluido las categorías de
“Bosque salado alto” y “Bosque salado bajo”.

Tabla 23. Stock inicial del activo bosque en El Salvador, por regiones, año 2011.
En hectáreas (Ha)
Bosque Superficie
Región Bosque Cafetales
salado (Ha)

Occidental 73,749 60,558 2,881 137,180

Central 214,038 44,676 6,819 265,534

Oriental 199,577 30,990 26,896 257,464

Total 487,356 136,226 36,596 660,179

Fuente: elaboración propia en base al Mapa de Uso y Cobertura de la Tierra de El Salvador, 2010-2011.

Se ha construido así el balance inicial de la cuenta del activo bosque, el cual está constituido por
660,179 hectáreas. Este levantamiento constituye la base sobre la cual la unidad de registro del
MARN deberá monitorear los cambios en el activo. Estos cambios en la superficie boscosa del
país darán cuenta de la acumulación del activo, de lo que se ha perdido o ganado en un período
contable. Pero además, las imágenes satelitales con las cuales deberá realizarse el monitoreo
forestal podrán dar cuenta también de las razones por las cuales el activo ha variado: si éstas se
han debido a causas naturales o a causas antropogénicas.

Finalmente, cabe señalar que las estadísticas del MARN para el levantamiento del activo bosque
difieren de otras estimaciones que han sido elaboradas por organismos internacionales como la
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y el centro
Global Forest Watch (GFW). El centro GFW posee una de las mejores bases de datos sobre
cobertura forestal que se tienen en la actualidad. Las discrepancias se deben principalmente al
uso de diferentes metodologías para la determinación de la superficie boscosa y a la clasificación
arbórea. El resumen de estas estimaciones se presenta en el Cuadro 2.

86
 Cuadro 2. Cobertura boscosa para El Salvador según organismos internacionales.

Cobertura Forestal FAO 2015.

De acuerdo al reporte Evaluación de los Recursos Forestales Mundiales 2015,
al año 2015 El Salvador posee una cobertura de bosque equivalente a 265,000
hectáreas, las cuales representan el 12,8% del total de la superficie nacional.
Según esta clasificación, para el año 1990 El Salvador tenía 377,000
hectáreas de bosque; para el año 2000, 332, 000 hectáreas; para el año 2005,
309,000 hectáreas; para el año 2010, 287,000 hectáreas; y, finalmente, para
el año 2015, las 265,000 hectáreas ya mencionadas. La evolución de la
cobertura forestal según las estadísticas de la FAO, señalan que la tasa
promedio de pérdida boscosa en El Salvador entre 1990-2015 es de 4.4%.
Respecto a la cobertura boscosa de este documento, basada en la información
satelital del MARN, existe una discrepancia de aproximadamente 400,000
hectáreas de bosques.

Cobertura forestal Global Forest Watch (GFW) 2000.

Según las estadísticas de Global Forest Watch (GFW), para el año 2000 El
Salvador poseía una cobertura arbórea de 801,729 hectáreas, la cual
representa más del 40% de la superficie de El Salvador. Las estadísticas
pueden consultarse de manera regionalizada. Además, GFW ha hecho
estimaciones acerca de la pérdida y ganancia de la cobertura arbórea de cada
país. Si bien esta base de datos es la más completa que se tiene en la
actualidad, presenta algunas limitaciones para comparar la información de la
cobertura arbórea total, las pérdidas y las ganancias de bosque. Sin embargo,
las estadísticas sobre la cobertura de bosques que tiene esta institución se
ajustan más a los datos generados por el Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales de El Salvador.

Si se realiza una comparativa entre las estadísticas de la FAO y los institutos nacionales de
estadística para un grupo de países, se puede apreciar que la cobertura forestal de El Salvador
es la que presenta la mayor discrepancia estadística al tener una variación de 18.8 puntos
porcentuales respecto a las estimaciones de FAO (ver Tabla 24). En efecto, existen precisiones
técnicas que ocasionan esta discrepancia, como por ejemplo, el hecho de que en el último
inventario forestal elaborado por el MARN se han incluido los cafetales (136,226 hectáreas) y,

87
en general, el hecho de que FAO realiza proyecciones sobre las estadísticas de El Salvador y no
estimaciones anuales mediante imaginería satelital.
Tabla 24. América Latina: comparación de coberturas forestales FAO, varios años.

a) Cifra en base a documentos institucionales de cada país, varios años.

2011 2012 2013 2011 2003 2008

País / Año
El Salvador Colombia Costa Rica México Guatemala Ecuador
Hectáreas
2,104,100 114,174,800 5,110,000 196,437,500 10,888,900 28,356,000
país
Hectáreas
660,176 60,013,580 2,595,600 69,328,580 4,085,722 9,599,687.00
bosque
Superficie
31.4% 52.6% 50.8% 35.3% 37.5% 33.9%
cubierta

b) Cifra en base a la Evaluación de los Recursos Forestales Mundiales, FAO 2015

2015 2015 2015 2015 2015 2015

País / Año
El Salvador Colombia Costa Rica México Guatemala Ecuador
Hectáreas
2,104,100 114,174,800 5,110,000 196,437,500 10,888,900 28,356,000
país
Hectáreas
265,000 58,512,000 2,756,000 66,040,000 3,540,000 12,548,000
bosque
Superficie
12.6% 51.2% 53.93% 33.62% 32.51% 44.25%
cubierta
Discrepancia
18.8% 1.3% 3.1% 1.7% 5.0% 10.4%
estadística
Fuente: Elaboración propia.

Particularmente, aquellos países que han creado cuentas de activo Bosque (Colombia, Costa
Rica, México y Guatemala), son los países que tienen una discrepancia estadística menor en
comparación a las estadísticas de FAO, discrepancias que podrían deberse incluso a pérdidas o
ganancias de cobertura de bosque entre los años analizados. Si así fuera el caso, Costa Rica
habría ganado 3.1% de cobertura de bosque entre el año 2013-2015, mientras que Colombia y
México habrían perdido 1.3% y 1.7% de sus bosques, entre 2011-2015, respectivamente.
Claramente existe un problema de estadísticas para el caso de El Salvador, pues incluso en un
estudio reciente de CEPAL (2017) se afirma que “los bosques en El Salvador ocupan un
porcentaje bajo del territorio (12.6% de la superficie)”, utilizando las estadísticas de FAO. Según
estas estadísticas, entre 1990-2015 se perdió alrededor del 30% de la superficie boscosa en El
Salvador.
Parte de la dificultad de encontrar estadísticas homogéneas y estandarizadas también se refleja
en la cobertura de bosque disponible en el portal del Global Forest Watch (GFW), un instituto de
investigación que utiliza imaginería satelital para realizar monitoreo de bosques a nivel mundial
con ayuda de la NASA y del Servicio Geológico de los Estados Unidos (USGS, por sus siglas en
inglés). Según GFW, la cobertura de bosque en el año 2000 en El Salvador era de 801,729

88
hectáreas, de las cuales se ha perdido el 6.5% entre 2001-2014, equivalente a 52,221 hectáreas
(ver Tabla 25).

Tabla 25. Ilustración 3.

Cobertura de bosque. Pérdidas de bosque por departamentos, El
El Salvador, GFW, 2000-2014 Salvador, 2001-2014

Años Stocks Pérdida

árborea CHALATENANGO 6,118
2000 801,729 - LA UNIÓN 5,677
2001 793,128 8,601 USULUTÁN 5,475
2002 788,992 4,137 SAN MIGUEL 5,208
2003 783,670 5,322 SAN VICENTE 4,941
2004 779,582 4,088 CABAÑAS 4,066
2005 774,238 5,344
LA LIBERTAD 3,560
2006 770,231 4,007
SANTA ANA 3,546
2007 767,550 2,682
MORAZÁN 3,535
2008 764,527 3,022
2009 760,623 3,904 SONSONATE 2,539
2010 758,016 2,608 CUSCATLÁN 2,184
2011 755,007 3,009 LA PAZ 1,846
2012 752,694 2,313 AHUACHAPÁN 1,836
2013 750,976 1,718 SAN SALVADOR 1,690
2014 749,509 1,468
0 2000 4000 6000 8000
TOTAL 52,221
Fuente: elaboración propia en base a datos de GFW

Por otra parte, esta base de datos también permite visualizar los cambios en la cobertura de
bosque a nivel departamental, opción que no está disponible en la base de datos de FAO. En la
Ilustración 3 se presentan las variaciones de cobertura a nivel departamental, mostrando que
Chalatenango es el país que tiene una mayor pérdida de cobertura boscosa, equivalente a 6,118
hectáreas, lo cual constituye 11.7% de la pérdida de bosque total. En este escenario, San
Salvador es el departamento que menos bosques ha perdido, con una pérdida acumulada de
1,690 hectáreas. Esta base de datos es la que más se ajusta al inventario forestal elaborado por
el MARN, ya que para el año 2011 GFW cuantifica una cobertura boscosa de 755,006 hectáreas.
Este contraste entre las estadísticas del MARN con organismos internacionales refleja, en parte,
la ausencia de un sistema de monitoreo sobre bosques, de manera que el país nunca ha tenido
un sistema de levantamiento físico constante. Sin embargo, con la información que se tiene a
partir del Mapa de Uso y Cobertura de Suelo 2010-2011, El Salvador podría iniciar la construcción
de cuentas de bosque, ya sea siguiendo los principios del Marco Central del SCAE o los principios
de la Contabilidad Gubernamental.
No obstante, como se ha reiterado a lo largo de esta propuesta, en aras de la rendición de
cuentas y de manejar de manera más eficiente el gasto público ambiental, se debe indagar en

89
metodologías de valoración, por lo cual se detallaran los Costos Corrientes de Reposición que
se han elaborado en el MARN para la construcción de hojas de balance monetarias.

4.2 Metodologías de Costo Corriente de Reposición para la Cuenta del Activo

Bosque.

La unidad encargada del registro contable en el MARN, deberá actualizar, año con año, el costo
de reponer una hectárea de bosque. En el capítulo III se han definido los elementos, valorados
a precios corrientes, que deben incluirse en el Costo Corriente de Reposición. Actualmente no
se cuenta con criterios internacionales para elaborar el costo de reposición, de modo que las
metodologías varían de país en país. Para el caso de El Salvador, existen dos estimaciones del
costo de reposición de los bosques.
La primera estimación detallada sobre el Costo de Reposición con la que cuenta el MARN se
realizó en el año 2012 para una hectárea de plantación forestal pura de densidad de 1,111
plantas. El Costo de Producción unitario y el Costo de Plantación unitario por planta se han
calculado en US$0.21 y US$0.62, respectivamente. Para un período de 10 años, se ha estimado
que una hectárea de plantación forestal pura de densidad 1,111 plantas se reforesta con un total
de US$ 2,964.28. Para el cálculo se han incluido costos de mano de obra, materia prima y costos
por mantenimiento y monitoreo27. Se considera que esta estimación cumple con los requisitos de
ser una medida razonable del activo.
La segunda estimación se realizó de manera conjunta entre el MARN y el Fondo Iniciativa para
las Américas El Salvador (FIAES), en el marco de la implementación de REDD+ en El Salvador.
Bajo este marco, el MARN cuenta con costos de reposición para una variada cantidad de
bosques, como Bosques de Galería, Suelo Desnudo, Cafetales, Caña de Azúcar, regeneración
de Bosques Naturales, entre otros. Para los fines de esta metodología, se utilizará el costo de
restauración o reposición de Suelo Desnudo para la categoría definida como “Bosque”. Tras una
evaluación de los insumos físicos y de servicios necesarios para reforestar una hectárea de suelo
desnudo, se ha concluido que el costo de reposición es de US$3,725.40, a precios corrientes del
año 2015. Por otro lado, se ha utilizado el costo de restauración de los cafetales elaborado por
FIAES, el cual asciende a US$3, 311 por hectárea.
El gran vacío es que no existe una estimación del costo de restauración de una hectárea de
mangle o bosque salado. Actualmente, los parámetros de costo de reposición deben realizarse
en base a experiencias internacionales. Uno de los costos de restauración que ha utilizado el
MARN está basado en el estudio de Reyes y Tovilla (2002). En dicho estudio, los autores
determinaron que el costo de reposición de una hectárea de mangle en Chiapas asciende entre
US$1,230 y US$1,901. Sin embargo, estudios más recientes como el de Ceccon y Martínez
(2016) estiman que el costo de reposición de una hectárea de mangle, siempre para México,
asciende a $75,000 M.N anual, lo cual a dólares actuales equivale a US$4,017. Para los
propósitos de este documento se adoptará este último costo de restauración para los manglares.

27 Una descripción detallada de todos los requerimientos utilizados para el cálculo del costo de
reforestación se pueden consultar en los Anexos del documento.

90
4.3 Balance físico y monetario de las cuentas de activo bosque

La Tabla 24 resume los costos de reposición que se utilizarán para construir el balance monetario
inicial del activo bosque en El Salvador. Aplicando la metodología desarrollada en el Capítulo III,
en la cual se concluía que:

𝑆𝐹𝑛−1 + 𝑈 = 𝑆𝐹𝑛
𝑉(𝑆𝐹𝑛 ) = 𝐶𝑅𝐻 ∗ (𝑆𝐹𝑛 )

Se puede constatar que el valor del activo bosque en El Salvador es de US$2,413 millones,
haciendo una agregación monetaria según las categorías especificadas anteriormente. Dicho
monto representa el 8.9% del PIB y el 44% del Gasto Público Total del SPNF para el año 2015.
No se debe olvidar que la valoración se ha hecho en base a la técnica del Costo Corriente de
Reposición, la cual realiza abstracción de la complejidad de los servicios ecosistémicos que
dichos recursos brindan a la sociedad. No obstante, dicha técnica permite una medición a valor
razonable del recurso, y permite hacerlo vinculante con las cuentas de activos, pasivos y
patrimonio de una entidad gubernamental.

Tabla 26. Costo del Stock Inicial del activo bosque, El Salvador
En millones de US$.

Costo de
Hectáreas de
Tipo de Bosque Reposición por V(Si)
Bosque
hectárea (US$/año)
Bosque US$3,725 487,356 US$1,815
Cafetales US$3,311 136,226 US$451
Bosque salado US$4,017 36,596 US$147
Total (US$) - 660,179 US$2,413
Fuente: elaboración propia.
*Nota: el Costo Corriente de Reposición para Bosque y Cafetales se ha tomado del Fondo
Iniciativa para las Américas El Salvador (FIAES) y para el Costo Corriente de Reposición para
Bosque Salado de Ceccon y Martínez (2016).

Por otra parte, a partir del balance físico y monetario inicial del activo bosque, se puede hacer
una simulación de escenarios con las posibles pérdidas anuales del recurso (ver Tabla 25). A
través de estos escenarios, se demuestra que al haber una pérdida acumulada de 0.5% de los
bosques en El Salvador (equivalente a 3,301 hectáreas), para su restitución se necesitarán
provisionar US$12.067.257; para una pérdida acumulada de 1%, US$24.134.515; para una
pérdida de 1.5%, US$36.201.772. Estos escenarios, naturalmente, pueden variar según la
proporción del tipo de bosque que se pierda.

91
 Tabla 27. Escenarios de pérdida porcentual y provisionamiento anual de bosque.

0.5% 1.0% 1.5%

Tipo de
Bosque
Física Física Física
Monetaria (US$) Monetaria (US$) Monetaria (US$)
(Ha) (Ha) (Ha)
Pérdida total 3,301 $ 12,067,257.59 6,602 $ 24,134,515.18 9,903 $ 36,201,772.77
% respecto al
Presupuesto
Programado 3,301 53.2% 6,602 106.4% 9,903 159.6%
del MARN,
2015
% respecto al
Presupuesto
3,301 85.7% 6,602 171.4% 9,903 257.1%
Ejecutado del
MARN, 2015
% respecto al
Gasto Público
3,301 0.22% 6,602 0.44% 9,903 0.66%
Total del
SPNF, 2015
Fuente: Elaboración propia

Por otra parte, si se contrastan las pérdidas patrimoniales con los Presupuestos Programados y
Ejecutados del MARN, resulta que únicamente la pérdida acumulada de 0.5% es menor al monto
Programado y Ejecutado, con lo cual se revela la importancia financiera del activo bosque, así
como la importancia en torno a su gestión. Por otro lado, las pérdidas patrimoniales respecto al
Gasto Público Total del SPNF para el año 2015, representan en promedio un 0.44% de los
egresos totales del Sector Público.

La construcción de las hojas de balance, permiten así análisis financieros y físicos que están en
perfecta vinculación con el ejercicio público. En primer lugar, se ordenan las funciones
institucionales, que para el caso de la implementación de cuentas de activos naturales se deberá
dar un cambio sustancial en la generación de información geoambiental referida a bosques,
actualizando período a período las estadísticas sobre uso y cobertura del suelo, con lo cual la
ciudadanía tendrá información para la toma de decisiones. En segundo lugar, se hace vinculante
la conservación de los bosques y del medio ambiente en un sistema integrado de contabilidad,
trascendiendo los marcos internacionales vigentes. Por último, se fortalecen las instituciones
legales y normativas, debido a que la información física y financiera hace posible un mejor control
– y una mejor penalización – de las faltas o delitos ambientales.

Con todos los lineamientos que se han presentado, El Salvador está próximo a transitar hacia
una radical transformación de la gestión pública, al vincular los sistemas fiscales con el medio
ambiente, con ayuda de las herramientas de contabilidad económica, ambiental y financiera, y
mediante una comprensión alternativa del ejercicio público.

92
CAPÍTULO V: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

5.1. Conclusiones

Es fundamental comprender que la propuesta técnica sobre el manejo fiscal y contable del
recurso bosque que se ha desarrollado en las páginas anteriores pretende ser un marco que
contribuya no solo a la adecuada contabilidad del recurso como patrimonio del Estado, sino
también a su uso sostenible, a su conservación y restauración, puesto que por el carácter de ser
un activo natural, la pérdida del bosque implica costos, en términos de bienestar, hacia las
generaciones futuras.

A pesar de que El Salvador es un país territorialmente pequeño, posee una gran variedad de
ecosistemas como los bosques salados (o mangles), bosques nebulosos de la cordillera
volcánica, humedales, bosques de cafés, entre otros, que cumplen funciones específicas dentro
del metabolismo social y ambiental del país. Por tal razón, es una exigencia transitar hacia
modelos de contabilidad nacional que permitan no solo identificar los aumentos o pérdidas del
activo bosque, junto con sus respectivos impactos ambientales, sino también construir un modelo
que sea capaz de responder ante los daños o pérdidas del activo.

Lo anterior está en estrecha interrelación con un enfoque integral de la gestión pública, pues es
deber del Estado, por mandato Constitucional, proteger los recursos naturales, así como la
diversidad e integridad del medio ambiente, para garantizar el desarrollo sostenible y el bienestar
de la ciudadanía. En El Salvador, la instancia rectora por hacer cumplir dicho mandato es el
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), que deberá ser la institución
encargada de la creación, actualización y monitoreo de las cuentas de activo bosque.

Aun así, se identificaron debilidades y obstáculos tanto conceptuales como operativos para que
el MARN pueda efectivamente construir un sistema armonizado de contabilidad, en el cual exista
un trabajo mancomunado entre las oficinas responsables de la generación de información
geoambiental y las Unidades Financieras Institucionales; estas debilidades u obstáculos cubren
una amplia gama de factores, desde vacíos legales hasta falta de personal técnico para llevar a
cabo la tarea del ejercicio contable.

En una primera tentativa hacia la construcción de cuentas de activo bosque en el marco de la

contabilidad gubernamental, este estudio ha concluido que El Salvador posee actualmente una
cobertura boscosa del 31.4% de su territorio nacional, dividida en bosques maduros o avanzados
(8% del total de bosques), bosques secundarios (58%), bosques caducifolios (5.1%), bosques
de coníferas (2.8%), bosque salado alto (3.5%), bosque salado bajo (2.1%), cafetales con sombra
(20.6%) y cafetales sin sombra (0.1%). A su vez, al regionalizar la información, la región central
de El Salvador es la que posee la mayor cobertura de bosque (40% del total de bosques).

Esta información es totalmente distinta de las estadísticas de organismos internacionales como

la FAO, CEPAL y el Banco Mundial, pues se basa en el Mapa de Uso y Cobertura de la Tierra
2010-2011, que fue elaborado por el MAG y el MARN en un trabajo institucional, y que servirá
para construir el primer inventario forestal de El Salvador, sirviendo de línea base para el

93
monitoreo de bosques. Otras fuentes consultadas, como la base del Global Forest Watch,
muestran datos de cobertura de bosque más ajustados a los que actualmente tiene el MARN,
tanto en cobertura como en pérdida de bosque. De cualquier manera, la adopción de las NICSP
exigirá la creación de una unidad encargada de generar los registros contables del inventario de
bosques, lo que ocasionará un ajuste para el segundo año de registro de las cuentas. Esta
unidad deberá estar registrando anualmente las variaciones en el registro del devengado
contable. En este sentido, deberá resolverse la discrepancia que existe en las diferentes fuentes
de información en relación con el verdadero stock. Está demás aclarar que el MARN deberá
incluir en su ejercicio presupuestario anual, los recursos para la contratación del levantamiento
de la imaginería satelital para la estimación del stock de bosques.

Atendiendo a los criterios contables para la medición del valor económico de los activos
naturales, reconocidos tanto por las NICSP como por el Marco Central del SCAE, se ha utilizado
la técnica del Costo Corriente de Reposición para la valuación económica, haciendo abstracción
de los componentes ecosistémicos de los bosques, una abstracción necesaria para los fines de
este estudio, aunque no por ello dejarán de ser reconocidos e identificados en las Notas a los
Estados Financieros. Según la técnica de Costo Corriente de Reposición, el valor del activo
natural referido a los bosques en El Salvador asciende a US$2,413 millones, considerando que
el Costo Corriente de Reposición refleja tan solo el costo en que se deberá incurrir para reponer
al menos una hectárea de bosque que sea similar al bosque perdido. Si bien existen diferencias
marcadas entre los diferentes tipos de bosques, en tanto no mejoren los sistemas de
reconocimiento y valoración, el costo estándar propuesto es la única vía para poder registrar
contablemente los bosques.

A través de un ejercicio de posibles escenarios, el estudio concluye que si El Salvador perdiese

un 0.5% de sus bosques (por la causa que sea) en un ciclo fiscal, se deberá provisionar esa
pérdida por un valor de US$12.067.257, aproximadamente, con el fin de reponer el ecosistema
perdido. Este monto representa el 0.22% de los egresos totales del Sector Público.

Finalmente, el manejo fiscal y contable del recurso bosque permite fortalecer áreas
institucionales clave a nivel nacional e internacional. Algunas de estas áreas clave son:

- La Práctica del Ordenamiento Forestal Sostenible: tal como se apuntó en el Capítulo

I, actualmente existen diversas instituciones cuyas competencias respecto a la gestión
del activo bosque se traslapan, ocasionando así una gestión ineficiente que no permite la
debida preservación del recurso. Por otro lado, la adopción de las NICSP exigen que de
manera perentoria se delegue de forma inequívoca al MARN la responsabilidad de ser
unidad contable de registro y se ser la única gestora del recurso bosque en el país,
independientemente del tipo de bosque. La ganancia colateral de este reordenamiento
institucional será una mejor gestión de los bosques.

- Creación de enlaces físico-financieros para la construcción de un Presupuesto

Programático con Enfoque de Resultados: el ordenamiento institucional y la creación
de banco de datos son clave para establecer programas de carácter ambiental que
formen parte de un Presupuesto por Programas con Enfoque de Resultados, con lo cual
el MARN estaría generando valor público y transparentando la rendición de cuentas.

94
 - Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: las cuentas de activo bosque son una
herramienta que también le permitirían a El Salvador cumplir el objetivo de sostenibilidad
ambiental, entre otros, pues la conservación de los bosques mejora los medios de vida
de las poblaciones, sus ingresos, su seguridad alimentaria, su salud y la calidad del agua.

- Cumplimiento de REDD+: se fortalece la restauración e incremento de bosques para

reducir la emisión de gases a la atmósfera generados por la contaminación humana. Este
es uno de los marcos internacionales que más se verían fortalecidos mediante esta
propuesta.

- Innovación basada en la investigación: por último, tener un SCG en el que se incluya

la contabilidad de los bosques, exigirá que las instituciones competentes desarrollen
investigación periódica en materia ambiental, de manera que los sistemas informáticos y
de recolección de información permitan mediciones fiables y exposición de estadísticas
para la ciudadanía, con el fin de generar valor público.

5.2. Recomendaciones

Con base en los aspectos antes expuestos y analizados, se ha concluido que actualmente el
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), no tiene la capacidad de generar,
en el corto plazo, la información necesaria para estructurar sistemáticamente las Cuentas de
Activos Naturales y la del Recurso Bosque en particular. Para lograr este compromiso, es
necesario emprender con celeridad acciones que logren superar los problemas más relevantes.

En primer lugar, es ineludible que bajo un nuevo modelo de rendición de cuentas mediante la
formulación de Presupuestos Programáticos con Enfoque de Resultados, la adopción de las
NICSP, y toda la Reforma del Presupuesto Público que se está implementando en El Salvador,
se designe al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) como unidad de
registro contable, y como ente responsable de la gestión del patrimonio ambiental de la nación
en todos sus niveles.

Para tal fin, el modelo propuesto para la contabilidad de bosques exige que se cree una Unidad
Ejecutora en el MARN, de modo que sea la responsable del monitoreo y seguimiento sobre la
condición de la cuenta patrimonial del recurso bosque, estableciendo las metodologías para el
levantamiento físico de inventarios (SIG, imaginería satelital, etc.), la determinación del Costo
Corriente de Reposición, las notas técnicas sobre reclasificaciones metodológicas, entre otros
aspectos imprescindibles para rendir cuentas sobre la situación final e inicial del recurso bosque
a lo largo de un período contable. Esta Unidad Ejecutora deberá trabajar mancomunadamente
con la UFI, quien será, en última instancia, la encargada de los registros contables y quien emitirá
información pertinente y veraz para los tomadores de decisiones y la rendición de cuentas a la
sociedad.

95
En segundo lugar, para que la creación de la cuenta patrimonial de bosques se convierta en un
instrumento de política pública, es necesario que se constituya un Comité Técnico
Interinstitucional y Multidisciplinario integrado por los principales actores que tienen injerencia en
la gestión ambiental del país, tales como el MARN, MAG, Juzgado Ambiental y representantes
de la sociedad civil, cuyo propósito será definir, en el corto plazo, las líneas generales sobre la
gestión de los bosques, de manera que se definan claramente las competencias que le
conciernen a cada agente involucrado.

Se ha identificado que este Comité debe contemplar, como marco de referencia mínimo para su
trabajo, los siguientes ejes temáticos:

1) Marco normativo

Es necesario revisar y ajustar la legislación ambiental existente, para establecer qué

modificaciones requiere en aras de proteger el recurso bosque, incluyendo medidas
punitivas contra cualquier tipo de tala, endurecer los permisos ambientales, entre otros.

2) Contexto Institucional

Es necesarios unificar bajo un mismo Ministerio la gestión de los Recursos Naturales, lo

que implica trasladar algunas dependencias del MAG (y otros ministerios para el caso de
otros recursos naturales) al MARN.

Se debe mejorar la coordinación entre las diferentes entidades gubernamentales con

responsabilidad ambiental y demás partes interesadas, para fortalecer el proceso de toma
de decisiones y participación pública.

Fortalecer los instrumentos y procesos de evaluación ambiental y en particular los EIA y

Evaluaciones Ambientales Estratégicas.

3) Generación de conocimiento e información

Este es quizá el tema que mayores esfuerzos requiere, ya que es fundamental para el
propósito de la creación de las Cuentas de Activos Naturales en general, y del Recurso
Bosque en particular. Para estructurar la Cuenta del Recurso Bosque se debe disponer
de información periódica y de calidad, esto último implica que cumpla como mínimo con
criterios de integridad, rigor metodológico, exactitud y fiabilidad, entre otros. Esta
información debe permitir conocer entre otros: el stock del recurso forestal del país año
a año, la variación de las coberturas boscosas por categorías, el activo madera contenido
en el bosque natural y plantado, los productos derivados de la madera, la leña y algunos
productos no maderables aportados por el recurso bosque; además, se debe contar con
un sistema de monitoreo y seguimiento de los bosques y otras coberturas vegetales con
el que se pueda estimar con mayor precisión las categorías necesarias para la

96
 construcción de la Cuenta Bosque, así como reportes actualizados del monitoreo de la
cobertura de bosques naturales.

En el área ambiental, El Salvador requiere un número suficiente de científicos bien

preparados, profesionales y técnicos relacionados con el medio ambiente. Actualmente
quienes buscan el nivel de formación de doctorado y máster deben estudiar fuera del
país. Esto se constituye en una limitante para la gestión del MARN en general y para la
producción de conocimiento y de información que se requiere, entre otros aspectos, para
aportar a la estructuración de las Cuentas Ambientales.

Así, el fortalecimiento de la gestión del recurso bosque demanda como mínimo:

a) Desde el MARN se debe formalizar una base conceptual clara y aceptada por todos los
sectores interesados, respecto al recurso bosque y al sector forestal.

b) Mejorar la tecnología relacionada con Sistemas de Información Geográfica.

c) Fortalecer las actividades de investigación y formación de tomadores de decisiones,

profesionales y personal clave, en el uso de los diversos instrumentos económicos, en
particular la valoración económica de los recursos naturales; de manera tal que se vaya
creando una cultura de valoración, que pronto se vea reflejada en los sistemas de
contabilidad gubernamental.

d) Participación efectiva de la sociedad civil y de las comunidades

e) Es imperante avanzar hacia la gobernabilidad ambiental.

f) Hacer efectiva la participación de las comunidades en el proceso de formulación y

evaluación ambiental de políticas, planes y proyectos que incidan en el aprovechamiento,
uso y conservación del recurso bosque.

g) Superar la débil gestión de las autoridades competentes, en materia de educación,

sensibilización, concienciación y participación social.

De hacerse efectivas las recomendaciones anteriores, significará que El Salvador, bajo un

sistema de contabilidad ambiental integrado con el ejercicio público, estará en toda la facultad
de:

1) Rendir Cuentas a la Nación sobre los Recursos Naturales.

2) Gestionar el Patrimonio Natural de manera eficiente.
3) Convertir al MARN en un proveedor de servicios ambientales, de tal suerte que el
gobierno pueda cumplir con los mandatos constitucionales.
4) Establecer la institucionalidad necesaria para la creación de valor público en
materia ambiental.

97
 5) Garantizar el cumplimiento del mandato Constitucional contenido en el Artículo
117, según el cual es deber del Estado proteger los recursos naturales, así como la
diversidad e integridad del medio ambiente, para garantizar el desarrollo
sostenible; así como también el del Artículo 69, en el cual se estipula que es deber
del Estado controlar las condiciones ambientales que puedan afectar la salud y el
bienestar de las personas; y, por último, garantizar los derechos constitucionales
de cuarta y quinta generación, lo cual es un mandato inequívoco y de
responsabilidad absoluta del Estado salvadoreño.

Por último, es necesario que el MARN cree un comité técnico que deberá trabajar con la Dirección
de Contabilidad Gubernamental del Ministerio de Hacienda, para que se inicien las actividades
preparatorias para la adopción de las NICSP, con la incorporación de la cuenta de activos del
recurso bosque.

98
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101
 ANEXOS

Anexo 1. Metodologías para Evaluar Impactos Ambientales

Con el fin de mostrar la importancia de tener un adecuado marco metodológico en la evaluación

del impacto ambiental, se hace una presentación resumida de tres metodología: Método de
Criterios Relevantes Integrados (Buroz, 1990), Método de Conesa Simplificado y Método EPM o
Método Arboleda (Colombia).

MÉTODO DE CRITERIOS RELEVANTES INTEGRADOS (BUROZ, 1990)

El método de criterios relevantes integrados (CRI), es un método desarrollado por la empresa de

Consultoría de Ingeniería Caura S.A. de Venezuela (Abreu, 2015). Está basado en un análisis
multicriterio, asumiendo que un impacto ambiental se puede estimar a partir de la discusión y
análisis de criterios con valoración ambiental, los cuales se seleccionan dependiendo de la
naturaleza del proyecto. A continuación se presentan las variables o criterios del método CRI
siguiendo los estudios de (Abreu, 2015) y (Greenleaf Ambiental Company, s.f).

Variables o criterios considerados

VIA = índice de impacto

C = carácter
ambiental
EX = extensión R = reversibilidad
DU= duración G= incidencia
M = magnitud S= severidad o significado
Fuente: Greenleaf Ambiental Company (s.f)

Carácter del cambio: establece si el cambio en relación al estado previo de cada acción del
proyecto es positivo (+) o negativo (-).

Intensidad: define que tan grave puede ser la influencia de la actividad del proyecto sobre el
componente ambiental analizado.

Intensidad Porcentaje

Alta 7-9

Media 4-6

Baja 1-3

Extensión o influencia espacial de cambio: es la superficie afectada por las acciones del proyecto
o el alcance global sobre el componente ambiental. La escala de valoración es la siguiente:

102
 Extensión Valoración
Generalizado o regional 10
Local 5
Muy local o puntual 2

Duración del cambio: considera el tiempo que durará el efecto de la actividad sobre el
componente ambiental analizado.

Duración (años) Plazo Valoración

>10 Largo 10
5-10 Mediano 5
1-5 Corto 2

Magnitud: es un indicador que sintetiza la intensidad, duración e influencia espacial del

impacto.

Método de evaluación y valoración

Se analiza y valora cada variable considerada (intensidad, extensión y duración) y luego se

procede al cálculo de la Magnitud del impacto, que corresponde a la sumatoria de los resultados
obtenidos de las variables, donde cada variable se multiplica por el valor de peso asignado, de
acuerdo con la siguiente expresión:

M = (I * WI) + (E * WE) + (D * WD)

Donde:

M= valor calculado de la magnitud del impacto ambiental

I = intensidad
WI= peso asignado al criterio de intensidad
E = extensión
WE= peso asignado al criterio de extensión
D= duración
WD= peso asignado al criterio de duración

Las ponderaciones para el cálculo de la magnitud se estiman mediante el criterio de

representatividad de cada variable. A cada variable o criterio se asigna una ponderación, de
acuerdo al consenso de los especialistas y a la experiencia previa en estudios similares, teniendo
en cuenta que la suma de los pesos asignados debe ser igual a 1:

WI + WE +WD = 1

El valor de la magnitud es positivo (+) si el impacto evaluado es de carácter benéfico y es

negativo (-), si es el impacto es de carácter adverso.

103
Una vez se ha obtenido el valor de la magnitud (M), se procede a la evaluación del Índice de
Impacto Ambiental (VIA). El valor de este índice está dado en función de las características del
impacto y se calcula mediante los valores de reversibilidad (R), incidencia (G) y magnitud (MA)

El Índice de Impacto Ambiental se calcula mediante la siguiente expresión:

VIA = (RiXr x GiXg x MiXm)

Donde:
R: reversibilidad
G= incidencia
M= magnitud
XR= peso del criterio de reversibilidad
XG= peso del criterio de incidencia
XM= peso del criterio de magnitud

La definición de reversibilidad e incidencia es la siguiente:

Reversibilidad: posibilidad de reconstrucción del componente o factor afectado por el proyecto,

es decir, la posibilidad de retornar a las condiciones iniciales previas a la intervención, una vez
que cesa dicha intervención.

Reversibilidad Valoración

Baja o irrecuperable 10
Irreversible
Recuperable a muy largo
9
plazo (> 30 años)
Media (reversible a largo y
Parcialmente reversible 5
mediano plazo)

Reversible Alta 2

Incidencia: es la posibilidad real o potencial de que una determinada actividad produzca un

impacto sobre un factor ambiental. Se considera alta si existe la certeza de que el impacto se
produzca; media es la condición intermedia de duda; y baja si no existe la certeza de que el
impacto se produzca.

Los valores de peso (ponderación) se asignan por parte del equipo de profesionales. A cada
variable o criterio se asigna una ponderación, de acuerdo al consenso de los especialistas y a la
experiencia previa en estudios similares.

Posteriormente al cálculo del índice de impacto ambiental, se calcula la Severidad (S) del
impacto:

S = M x VIA

104
Donde:

M= magnitud
VIA= índice de impacto ambiental

Finalmente, se jerarquizan los impactos, de acuerdo con una escala que indica la severidad,
con un valor mínimo de cero (0) y uno máximo de diez (10):

ESCALA SEVERIDAD DEL IMPACTO COLOR

0 -5 Leve.

Entre 6 y 15 Moderado.

Entre 16 y 39 Severo.

Entre 40 y 100 Crítico.

Entre 0 y 100 Representativo (impacto positivo)

Observaciones

 Para identificar los posibles impactos, se deben conocer las diferentes actividades que
se ejecutan durante la ejecución del proyecto, y que puedan generar cambios sobre el
medio físico, biológico y socio-económico, que en este caso específico, aplicaría para el
recurso bosque y/o forestal.
 Se requiere la discusión transdiciplinaria, para disminuir el sesgo en la evaluación de
impactos.

Fortalezas / Debilidades
Entre las fortalezas del método de Buroz se tienen:

 Es aplicable a proyectos multidisciplinarios.

 Obliga a considerar los posibles impactos de proyectos sobre diferentes factores
ambientales e incorpora la consideración de magnitud e importancia de un impacto
ambiental, permitiendo la comparación de alternativas, desarrollando una matriz para
cada opción.

Entre las debilidades, la valoración es de carácter relativo y solo permite hacer comparaciones
en el contexto del proyecto.

105
MÉTODO DE CONESA SIMPLIFICADO
Conesa (1993, 1997) propone una clasificación de los impactos ambientales de mayor ocurrencia
sobre el medio ambiente, diferenciándolos por su intensidad, por la variación de la calidad
ambiental, por su extensión, persistencia, momento en que se manifiestan, por su capacidad de
recuperación, por su periodicidad, y por la relación causa-efecto, entre otras (León, s.f).
El método que se presenta a continuación, consiste en una simplificación del método formulado
por Conesa.
Variables consideradas
Los variables utilizadas por el método Conesa para la evaluación de los impactos ambientales
se presentan a continuación siguiendo a (Arboleda, 2008):

Signo (+/-) Persistencia (PE) Sinergia (SI)

Intensidad (IN) Reversibilidad (RV) Acumulación (AC)

Extensión (EX) Recuperabilidad (MC) Efecto (EF)

Momento (MO)
Fuente: Arboleda, J.A., 2008
Signo: se refiere al carácter benéfico (+) o perjudicial (-) de las distintas acciones que van a actuar
sobre los distintos factores considerados.
Intensidad: Grado de incidencia de la acción sobre el factor en el ámbito específico en el que
actúa. Varía entre 1 y 12, siendo 12 la expresión de la destrucción total del factor en el área en
la que se produce el efecto y 1 una mínimo afectación.

Intensidad Valoración
Baja 1
Media 2
Alta 4
Muy alta 8
Total 12

Extensión: Área de influencia teórica del impacto en relación con el entorno de la actividad (% de
área, respecto al entorno, en que se manifiesta el efecto). Varía entre 1 y 8, dependiendo de si
el área de influencia es puntual o generalizada.

106
 Extensión Valoración
Puntual 1
Parcial 2
Extensa 4
Total 8
Crítica (+4)

Momento: Alude al tiempo entre la aparición de la acción que produce el impacto y el comienzo
de las afectaciones sobre el factor considerado. Si el tiempo transcurrido es nulo, el momento
será Inmediato, y si es inferior a un año, Corto plazo, asignándole en ambos casos un valor de
cuatro (4). Si es un período de tiempo mayor a cinco años, Largo Plazo (1).

Momento Valoración
Largo plazo 1
Mediano Plazo 2
Inmediato 4
Crítico (+4)

Persistencia: Tiempo que supuestamente permanecerá el efecto desde su aparición y, a partir

del cual el factor afectado retornaría a las condiciones iniciales previas a la acción por los medios
naturales o mediante la introducción de medidas correctoras.

Momento Valoración
Fugaz 1
Temporal 2
Permanente 4

Reversibilidad: posibilidad de reconstrucción del factor afectado, es decir, la posibilidad de

retornar a las condiciones iniciales previas a la acción, por medios naturales, una vez aquella
deje de actuar sobre el medio.
Reversibilidad Valoración
Corto plazo 1
Mediano plazo 2
Irreversible 4

Recuperabilidad: posibilidad de retornar a las condiciones iniciales previas a la acción, por medio
de la intervención humana (o sea mediante la implementación de medidas de manejo ambiental).

107
 Recuperabilidad Valoración
Recuperable inmediato 1
Recuperable a mediano
2
plazo
Mitigable o compensable 4
Irrecuperable 8

Sinergia: contempla el reforzamiento de dos o más efectos simples. El componente total de la

manifestación de los efectos simples, provocados por acciones que actúan simultáneamente, es
superior a la que cabría de esperar cuando las acciones que las provocan actúan de manera
independiente, no simultánea.
Representa el surgimiento de propiedades emergentes, resultado de la interacción de dos o
más efectos o impactos ambientales (Corning,1998).

Reversibilidad Valoración
Sin sinergismo 1
Sinérgico 2
Muy sinérgico 4

Acumulación: da idea del incremento progresivo de la manifestación del efecto cuando persiste
de forma continuada o reiterada la acción que lo genera.

Acumulación Valoración
Simple 1
Acumulativo 4

Efecto: se refiere a la relación causa-efecto, o sea, a la forma de manifestación del efecto sobre
un factor, como consecuencia de una acción.

Efecto Significado
Cuando la repercusión de la acción es
Directo o primario
consecuencia directa de ésta.
Cuando la manifestación no es
consecuencia directa de la acción, sino que
Indirecto o secundario tiene lugar a partir de un efecto primario,
actuando este como una acción de
segundo orden.

Periodicidad: se refiere a la regularidad del efecto.

108
 Efecto Significado Valoración
Si ocurre de manera cíclica o
Periódico 1
recurrente
Si ocurre de forma impredecible en el
Irregular 2
tiempo
Si ocurre de manera constante en el
Continuo 4
tiempo

Método de evaluación y valoración

Para determinar la importancia del impacto ambiental, se evalúa cada una de las variables se
evalúa y se califica de acuerdo con los siguientes rangos:

I= (3IN+2EX+MO+PE+RV+SI+AC+EF+PR+MC)
Donde:

IN = Intensidad
EX = Extensión
MO = Momento
PE = Persistencia
RV = Reversibilidad
SI = Sinergia
AC = Acumulación
EF = Efecto
PR = Periodicidad
MC = Recuperabilidad

De acuerdo con los valores asignados a cada variable, la importancia del impacto puede variar
entre 13 y 100 unidades que de acuerdo con el reglamento de EIA Español, establece la siguiente
significancia:

ESCALA IMPORTANCIA COLOR

Inferiores a 25 Irrelevantes o compatibles con el ambiente.

Entre 25y 50 Moderados.

Entre 50 y 75 Severos

Superiores a 75 Críticos.

Observaciones

109
El análisis debe comenzar, con la identificación de la relación existente entre cada una de las
actividades del proyecto y los diferentes componentes.

Fortalezas / Debilidades

Entre las fortalezas del método Conesa se encuentran:

 Es un método que se desarrolla de manera sistemática.

 El método aplica para el análisis de impactos del escenario con y sin proyecto, es decir,
previo a la ejecución de las actividades y posterior o simultáneo a la ocurrencia de las
mismas.
 Es un método de fácil comprensión y aplicación.
 Se puede aplicar a todo tipo de proyectos y componentes, incluido el caso específico del
recurso bosque y/o forestal.
 Permite una identificación de las relaciones causa-efecto, mediante la elaboración de la
matriz de importancia y la valoración cualitativa del impacto.
 Incluye la sinergia, que permite establecer interacción de dos o más efectos o impactos
ambientales (Corning, 1998).

La principal debilidad del método es la subjetividad a la hora de valorar las diferentes variables,
por lo que es importante lograr una buena caracterización del territorio y del proyecto, ya que son
la base para la argumentación que debe soportar las valoraciones.

MÉTODO EPM O MÉTODO ARBOLEDA

Método desarrollado por Empresas Públicas de Medellín en 1986, con el propósito de evaluar
proyectos de aprovechamiento hidráulico, pero se empezó a utilizar para evaluar todo tipo de
proyectos (Arboleda, 2008).

Variables consideradas

Clase (C) Magnitud (M)

Presencia (P) Evolución (E)
Duración (D)

Clase: define el sentido del cambio producido por una determinada acción del proyecto: positivo
(+, P) si mejora la condición ambiental analizada o negativo (-, N) si la desmejora.
Presencia: califica la posibilidad de que el impacto pueda darse y se expresa como un porcentaje
de la probabilidad de ocurrencia.

Presencia Descripción Puntaje

Si la probabilidad de que el impacto se
Cierta 1.0
presente es del 100%
Muy Si la probabilidad está entre 70 y 100 %
0.7<0.99
probable
Probable Si la probabilidad está entre 40 y 70 % 0.4<0.69

110
 Poco Si la probabilidad está entre 20 y 40 % 0.2<0.39
probable
No probable Si la probabilidad es menor a 20 % 0.01<0.19

Duración: evalúa el período de existencia activa del impacto, desde el momento que se empiezan
a manifestar sus consecuencias hasta que duren los efectos sobre el factor ambiental
considerado. Se expresa en función del tiempo de permanencia o tiempo de vida del impacto.

Duración Descripción Puntaje

Muy larga o Si la duración del impacto es mayor a 10 años
1.0
permanente
Larga Si la duración es entre 7 y 10 años 0.7<0.99
Media Si la duración es entre 4 y 7 años 0.4<0.69
Corta Si la duración es entre 1 y 4 años 0.2<0.39
Muy corta Si la duración es menor a 1 año 0.01<0.19

Evolución: califica la rapidez con la que se presenta el impacto, es decir la velocidad como éste
se despliega a partir del momento en que inician las afectaciones y hasta que el impacto se hace
presente plenamente con todas sus consecuencias.

Evolución Descripción Puntaje

Cuando el impacto alcanza sus máximas
Muy rápida consecuencias en un tiempo menor a 1 mes 1.0
después de su inicio
Rápida Si el tiempo está entre 1 y 12 meses 0.7<0.99
Media Si el tiempo está entre 12 y 18 meses 0.4<0.69
Lenta Si el tiempo está entre 18 y 24 meses 0.2<0.39
Muy lenta Si el tiempo es mayor a 24 meses 0.01<0.19

Magnitud: determina la dimensión o tamaño del cambio sufrido en el factor ambiental analizado
por causa de una acción del proyecto. Se expresa en términos del porcentaje de afectación o de
modificación del factor:

Evolución Descripción Puntaje

Si la afectación del factor es mayor al 80%, o sea
Muy alta que se destruye o cambia casi totalmente 1.0
Si la afectación del factor está entre 60 y 80 %, o
Alta 0.7<0.99
sea una modificación parcial del factor analizado
Si la afectación del factor está entre 40 y 60 %, o 0.4<0.69
Media
sea una afectación media del factor analizado

111
 Si la afectación del factor está entre 20 y 40 %, o 0.2<0.39
Baja
sea una afectación baja del factor analizado
Si se genera una afectación o modificación mínima 0.01<0.19
Muy baja
del factor considerado, o sea menor al 20 %.

Método de evaluación y valoración

La calificación ambiental del impacto (Ca) es la expresión de la acción conjugada de los criterios
con los cuales se calificó el impacto ambiental y representa la gravedad o importancia de la
afectación que este está causando.

La ecuación desarrollada por el grupo de evaluaciones ambientales de EPM, para la calificación

ambiental es la siguiente (Arboleda, 2008):

Ca = C (P[7.0xEM+3.0xD])

El autor utiliza los valores 7 y 3 para las constantes de ponderación a y b, respectivamente, para
el caso de un proyecto hidroeléctrico.

De acuerdo con las calificaciones asignadas individualmente a cada criterio, el valor absoluto de
Ca será mayor que cero y menor o igual que 10.

Donde:

Ca= Calificación ambiental

C= Clase
P= Presencia
E= Evolución
M= Magnitud
D= Duración

El valor numérico que arroja la ecuación se convierte luego en una expresión que indica la
importancia del impacto asignándole unos rangos de calificación de acuerdo con los resultados
numéricos obtenidos, de la siguiente manera:

CALIFICACIÓN IMPORTANCIA DEL IMPACTO

COLOR
AMBIENTAL (puntos) AMBIENTAL

≤ 2.5 Poco significativo o irrelevante

Moderadamente significativo o
>2.5 y ≤ 5.0
moderado
> 5.0 y ≤ 7.5 Significativo o relevante
> 7.5 Muy significativo o grave
Fuente: (Arboleda, 2008).

112
Observaciones

La metodología se desarrolla en tres fases (León, s.f): desagregación del proyecto en

componentes, identificación de impactos, evaluación de impactos.

Es importante lograr una alta compenetración con las características del medio y del proyecto
que se evalúa, ya que de ello depende la identificación acertada de los posibles impactos que se
pueden generar (Ibíd.).

Los impactos se califican en matrices de valoración cualitativa.

Fortalezas / Debilidades

Entre las fortalezas del método EPM o Arboleda, se encuentran las siguientes (Ibíd.):

 Es ágil, confiable, y de fácil compresión.

 Tiene aplicabilidad en todo tipo de proyecto y para cualquier nivel de información
disponible.
 Su desarrollo es de tipo secuencial de forma tal que lo obtenido en una fase, sirve como
insumo para la siguiente.
 Puede someterse a ajustes, de acuerdo con las necesidades de cada proyecto.
 Se adopta una fase de análisis mediante redes o diagramas y se calcula una calificación
ambiental, explicitando en cierta medida las bases de cálculo, aunque llevando implícitos
así mismo criterios subjetivos para la determinación de algunos de sus factores

La debilidad principal radica en la dificultad para asignar la Importancia de los impactos, ya que
ello conlleva un alto grado de subjetividad (Ibíd.).

113
Anexo 2. Mapa de Cobertura y Uso del Suelo de El Salvador, 2010-2011.

114
 Anexo 3. Clasificación, categoría y descripción por tipo de bosque, El Salvador.
Clase Categoría
1 Bosque Avanzado
2 Bosque Secundario
3 Bosque caducifolio
4 Bosque de coníferas
6 Bosque salado alto
Bosque salado bajo
7 altura de la cobertura igual o mayor a los 4
Fuente: elaboración propia con información del MARN.
Descripción
Bosques donde dominan los árboles
siempreverdes, con dap mayor de 40
centrímetros (cm) y altura de la cobertura
mayor a los 15 metros (m). Incluye los
bosques: Nebuloso, siempreverdes de
tierras bajas y bosques de galería.
Bosques donde dominan los árboles jóvenes
con dap igual o mayor a los 10 cm y menor
de 40 cm, altura de la cobertura igual o mayor
a los 5 m y menor a 15 m. En éste tipo de
vegetación, se incluye bosques jóvenes
perennifolios, caducifolios, semicaducifolios,
como por ejemplo: carbonales (Mimosa
tenuiflora), Robledales (Quercus sp),
Izcanaleras (Acacia sp) y ecotonales
(bosques de transición de manglar y bosque
dulce).
Bosques donde dominan los árboles
decíduos y semidecíduos, dap mayor de 40
cm y altura de la cobertura mayor a los 15 m.
Son ejemplo de estos bosques los que se
ubican en Sand Diego La Barra-Metapán,
masas arbóreas de: robledales, morrales1,
chaparrales (Curatella), otros.
Bosque donde dominan las especies
forestales de coníferas de los géneros Pinus,
Abies, y Cupressus.
Vegetación costera compuesta por especies
tolerantes a la salinidad. Está formada por
árboles y arbustos siempre verdes de raíces
fulcreas o sancos, con neumatóforos, con
m.
115
 Anexo 4. Costos de mantenimiento y manejo en 1 hectárea de plantación forestal pura
con una densidad de 1,111 plantas.

Costo
Costos Admón
Año Detalle No. Unidad Rendimiento D/H Total $ /árbol
Sub Total 10%
$
Formulación del Plan de Reforestación 1 hectárea 0.6 jor/ ha 0.6 20.48 2.05 22.53
Vivero Forestal 1,111 Plant. 23.1 jor/ha 23.1 211.33 21.13 232.46
1
Plantación 1,260 Plant. 93.5 jor/ha 93.5 623.29 62.33 685.62
Sub Total 117.20 855.10 85.51 940.61 0.85
Asitencia técnica (4 visitas/año) 1 hectárea 30.0 has /días 4.00 120.00 12.00 132.00
Plazoleo (1) 1,000 Plant. 350 Plant./jor 2.9 14.50 1.45 15.95
Fertilizante 191 Lb 125 Lb/jor 0.7 3.50 0.35 3.85
2,500
Control Fitosan. Y aplica. Foliar (2/año) 1,000 Plant. 0.4 2.00 0.20 2.20
Plant./jor
Químicos(Fert., Insec. y Foliar) 1,000 Plant. 50.00 5.00 55.00
2
Limpieza(2/año) 1 ha 20 jor/ha 40.0 160.00 16.00 176.00
Brecha Corta Fuego ( 3 m ancho) 200 ml 150 ml/jor 0.8 4.00 0.40 4.40
1a Poda 1,000 Plant. 250 Árb/jor 4.0 20.00 2.00 22.00
Podadoras ($4.00/unidad) 5 unid./100 ha 0.2 1.00 0.10 1.10
Vigilancia (250 días)* 1 ha 30 has/jor 8.3 41.50 4.15 45.65
Sub Total 61.30 416.50 41.65 458.15 0.41
Asitencia técnica (1 visitas/año) 1 hectárea 30.0 has /días 1.00 30.00 3.00 33.00
Limpieza(2/año) 1 ha 20 jor/ha 40.0 200.00 20.00 220.00
3 Brecha Corta Fuego ( 3 m ancho) 200 ml 150 ml/jor 0.8 4.00 0.40 4.40
Vigilancia (250 días) 1 ha 30 has/jor 8.3 41.50 4.15 45.65
Sub Total 50.10 275.50 27.55 303.05 0.27
Asitencia técnica (1 visitas/año) 1 hectárea 30.0 has /días 1.00 30.00 3.00 33.00
Brecha Corta Fuego ( 3 m ancho) 200 ml 150 ml/jor 0.8 4.00 0.40 4.40
Limpieza(2/año) 1 ha 20 jor/ha 40.0 200.00 20.00 220.00
4
2a Poda 500 Plant. 40 Árb/jor 12.5 62.50 6.25 68.75
Vigilancia (250 días) 1 ha 30 has/jor 8.3 41.50 4.15 45.65
Sub Total 62.60 338.00 33.80 371.80 0.33
Asitencia técnica (1 visitas/año) 1 hectárea 30.0 has /días 1.00 30.00 3.00 33.00
Brecha Corta Fuego ( 3 m ancho) 200 ml 150 ml/jor 0.8 4.00 0.40 4.40
1er Raleo (50%) 33 m3 1 m3/jor 33.0 165.00 16.50 181.50
5 Motosierra ($600.00/unidad) 1 Motos./20 ha 30.0 150.00 15.00 165.00
Limpieza(1/año) 1 ha 20 jor/ha 20.0 100.00 10.00 110.00
Vigilancia (250 días) 1 ha 30 has/jor 8.3 41.50 4.15 45.65
Sub Total 93.10 490.50 49.05 539.55 0.49
Brecha Corta Fuego ( 3 m ancho) 200 ml 150 ml/jor 1.6 8.00 0.80 8.80
6,7 Vigilancia (250 días) 1 ha 30 has/jor 16.6 83.00 8.30 91.30
Sub Total 18.20 91.00 9.10 100.10 0.09
Brecha Corta Fuego ( 3 m ancho) 200 ml 150 ml/jor 0.8 4.00 0.40 4.40
Vigilancia (250 días) 1 ha 30 has/jor 8.3 33.20 3.32 36.52
8
3a Poda 500 Plant. 25 Árb/jor 20.0 100.00 10.00 110.00
Sub Total 29.10 137.20 13.72 150.92 0.14
Brecha Corta Fuego ( 3 m ancho) 200 ml 150 ml/jor 1.6 8.00 0.80 8.80
9,10 Vigilancia (250 días) 1 ha 30 has/jor 16.6 83.00 8.30 91.30
Sub Total 18.20 91.00 9.10 100.10 0.09
TOTAL 449.80 2694.80 269.48 2964.28 5.61
Fuente: MARN
116
 Anexo 5. Costo por Técnica de Restauración, Suelo Desnudo, 2015.

Establecimiento Mantenimiento
Insumo: Precio Costo Unidad Precio Costo GRAN
Unidad de TOTAL
Unitario Cantidad Total US de Unitario Cantidad Total
Medida
US $ $ Medida US $ US $

Financiamiento
Material de cerco (Alambre) quintal $30 3 $90.00 $90.00
Jornales Cercado día/hombre $6 18 $108.00 $108.00
Jornales de Ronda Corta fuego día/hombre $6 2 $12.00 $12.00
Jornales de aclareo día/hombre $6 8 $48.00 $48.00
Capacitaciones (Alimentación
10 p) 2 jornadas Unidad $5 20 $100.00 $100.00
Postes vivos para cerdado unidad $0.25 10000 $2,500.00 $2,500.00
Plantas Maderables (Madera Plantas
Fina) $0.50 104 $52.00 $52.00
Plantas Frutales Plantas $3 104 $312.00 $312.00
Plantas Forestales Plantas $0.35 104 $36.40 $36.40
Jornales de ahoyado día/hombre $6 3 $18.00 $18.00
Jornales acarreo de plantas día/hombre $6 2 $12.00 $12.00
Jornales de siembra día/hombre $6 2 $12.00 $12.00
Sub - Total Financiamiento: $3,300.40 $3,300.40

Contrapartida
Jornal de Mantenimiento de $48.00
cercado día/h $6.00 4 $48.00
Plazueleado día/h $6 4 $24.00 día/h $6.00 8 $48.00 $72.00
Jornal de Mantenimiento de $48.00
ronda día/h $6 8 $48.00 día/h $6.00 8 $96.00
Jornal de Abonado día/h $6 1 $6.00 día/h $6.00 1 $6.00 $12.00
Cuma Unidad $5.00 2 $10.00 $10.00
Corvo Unidad $14.00 2 $28.00 $28.00
Piocha Unidad $8.00 2 $16.00 $16.00
Azadón Unidad $7.00 2 $14.00 $14.00
Barra Unidad $12.00 2 $24.00 $24.00
Pala duplex Unidad $20.00 2 $40.00 $40.00
Bomba de Mochila Unidad $65.00 1 $65.00 $65.00
Sub - Total Contrapartida: $78.00 $347.00 $425.00
COSTO POR LA UNIDAD DE
MEDIDA DE LA TÉCNICA $3,378.40 $347.00 $3,725.40
Fuente: FIAES, MARN

117
 Anexo 6. Costo por Técnica de Restauración, Cafetales, 2015.

Establecimiento Mantenimiento
Precio Costo Unidad Precio GRAN
Insumo : Unidad de Costo
Unitario Cantidad Total US de Unitario Cantidad TOTAL
Medida Total US $
US $ $ Medida US $
Financiamiento
Plantas Forestales Plantas $0.35 150 $52.50 $52.50
Plantas frutales Plantas $3.00 20 $60.00 $60.00
Jornales de ahoyado día/hombre $6.00 2 $12.00
Jornales de siembra día/h $6.00 2 $12.00 $12.00
Jornales de Ronda
Corta fuego día/h $6.00 25 $150.00 $150.00
Insumos Orgánicos
Melaza barril $50.00 1 $50.00 $50.00
Gallinaza saco $3.00 100 $300.00 $300.00
Harina de rocas saco $3.00 25 $75.00 $75.00
Pulimento de arroz saco $20.00 5 $100.00 $100.00
Carbón camionada $200.00 0.5 $100.00 $100.00
Suero cantaro $5.00 5 $25.00 $25.00
Sulfato de Magnesio kg $1.25 5 $6.25 $6.25
Acido Bórico kg $3.25 4 $13.00 $13.00
Fosfato Mono amónico kg $3.25 4 $13.00 $13.00
Sulfato de Manganeso kg $4.00 4 $16.00 $16.00
Sulfato de zinc kg $4.00 4 $16.00 $16.00
Sulfato de Potasio bolsa $3.25 4 $13.00 $13.00
Carbonato de Calcio bolsa $12.00 1 $12.00 $12.00
Cal Hidratada bolsa $5.00 3 $15.00 $15.00
Azufre kg $4.00 25 $100.00 $100.00
Sulfato de Cobre kg $7.00 25 $175.00 $175.00
Kit para extractos kit $50.00 9 $450.00 $450.00
Brocha de 3” unidad $2.00 1 $2.00 $2.00
Palas cuadradas unidad $10.00 4 $40.00 $40.00
caja colectora (madera) unidad $15.00 4 $60.00 $60.00
Adaptadores para riego unidad $1.00 12 $12.00 $12.00
Empaques para unidad
adaptadores $0.50 12 $6.00 $6.00
Carreta de mano unidad $60.00 2 $120.00 $120.00
Bascula de reloj unidad $25.00 1 $25.00 $25.00
Barriles plásticos unidad $40.00 15 $600.00 $600.00
Cubetas unidad $5.00 10 $50.00 $50.00

118
Manguera transparente unidad
de ½ “ $1.00 15 $15.00 $15.00
Subtotal $2,409.25
Sub - Total
Financiamiento: $2,683.75 $ - $2,683.75
Contrapartida
Jornal de $48.00
Mantenimiento de
ronda día/h $6.00 8 $48.00 día/h $6.00 8 $96.00
Cuma Unidad $5.00 2 $10.00 $10.00
Corvo Unidad $14.00 2 $28.00 $28.00
Piocha Unidad $8.00 2 $16.00 $16.00
Azadón Unidad $7.00 2 $14.00 $14.00
Barra Unidad $12.00 2 $24.00 $24.00
Pala duplex Unidad $20.00 2 $40.00 $40.00
Cascarilla de café o de
arroz saco $4.00 100 $400.00 $400.00
Sub - Total $580
Contrapartida: $48.00 $628.00
COSTO POR LA
UNIDAD DE MEDIDA
DE LA TÉCNICA $2,731.75 $580 $3,311.75
Fuente: FIAES, MARN

119