FORO DE CONSULTA PARA EL NUEVO CÓDIGO URBANO

PROPUESTA PARA LA GESTIÓN METROPOLITANA DE QUERÉTARO

El concepto de zona metropolitana se desarrolló en Estados Unidos a partir de los años veinte
del siglo pasado y generalmente se utiliza para referirse a una ciudad dominante cuyos límites
rebasan los de la unidad político-administrativa que la contenía originalmente1. En nuestro
caso, dicha unidad es el municipio y la definición que consideramos mas acertada es la de la
Conferencia de Estocolmo de 1966 de la ONU 2 que establece que zona metropolitana “…es la
extensión territorial que incluye a la unidad político-administrativa que contiene la ciudad
central, y las unidades político-administrativas contiguas a ésta que tienen características
urbanas, tales como sitios de trabajo o lugares de residencia de trabajadores dedicados a
actividades no agrícolas y que mantienen una interrelación socioeconómica directa, constante
e intensa con la ciudad central, y viceversa”.

Al respecto, el urbanista Jordi Borja recomienda hacer la distinción teórica, entre la

aglomeración (área metropolitana, ciudad central y periferia inmediata) y la región
metropolitana (discontinua, estratégica y policéntrica) y señala que es común la utilización de
diferentes términos en forma indistinta como aglomeración, conurbación, área o zona
metropolitana, región urbana, aunque la aplicación es para realidades muy diferentes y en
materia de políticas públicas se hace necesaria la definición de un territorio concreto 3.

Este proceso empieza a incrementarse a las reformas al Artículo 27 Constitucional que tuvieron
lugar en 1992 y que sigue surtiendo efecto. Concebida bajo el argumento de aumentar la
productividad del campo, la reforma a esta Ley provocó un proceso especulativo del suelo rural
vinculado a la mayor rentabilidad del suelo urbanizable que el no urbanizable; los ejidatarios
localizados en las periferias de las ciudades, prefieren incorporar sus parcelas al desarrollo
urbano, cientos de veces más rentable que el uso rural. Esta dinámica ha tenido como
consecuencia un progresivo proceso de dispersión del crecimiento metropolitano además de
otras consecuencias como:

• La desarticulación en la toma de decisiones, pues gran parte de las políticas públicas se definen
en torno a la administración sectorial de los conflictos de las urbes y no de su solución.

• La falta de participación social en la toma de decisiones, o en la formulación de políticas públicas

de largo alcance.

• La falta de políticas públicas para integrar y articular de forma permanente, la planeación

estratégica, y la gestión conjunta de servicios de la metrópoli y la zona conurbada que contiene.

1
Ma. Eugenia Negrete y Héctor Salazar, “Zonas metropolitanas en México, 1980”, en Estudios Demográficos y Urbanos, vol.1,
núm. 1, pp. 97-124, citado por Integrantes del Grupo Interinstitucional para la delimitación de zonas
metropolitanas, Delimitación de Zonas Metropolitanas de México, SEDESOL, CONAPO, INEGI, México, 2004, 9.
2
Naciones Unidas, Conferencia de Estocolmo 1966. “Definición de expertos de la ONU” en: Luis Unikel, “El Desarrollo Urbano
de México, diagnóstico e implicaciones futuras, EL Colegio de México, 1976, 118”.
3
Jordí Borja, “Informe sobre gobernabilidad de las áreas metropolitanas en el mundo actual”, Jordi Borja, Esteban Wario, et.
al., Desafío Metropoliltano, UNAM, México, 2004.
 • La falta de instituciones locales con instrumentos, tanto en lo político, como en lo económico, en
lo social y cultural, que les permitan a los gobiernos municipales o estatales hacer frente a la
problemática.

• La administración de los conflictos comunes como son: el desempleo, la seguridad, el transporte,

la vivienda, la vialidad, la infraestructura, la seguridad social, la cultura, el medio ambiente, el
abastecimiento del agua potable, la educación, la recolección y tratamiento de la basura entre
otros.

• El creciente deterioro de la infraestructura en lo general, y una baja en la calidad de los servicios,

principalmente en los sociales, por falta de presupuesto que se manifiesta particularmente en las
colonias populares periféricas, donde se observa un alto grado de exclusión social y deterioro de
la calidad de vida.

Esta situación se ve agravada por las tendencias demográficas del país hacia la concentración
de las poblaciones en ciudades atractoras y sus contextos, generando una población,
predominantemente, no sólo urbana, sino metropolitana; este proceso se acelera por procesos
de desplazamiento de población hacia los intersticios territoriales existentes entre las áreas
metropolitanas y las ciudades medias y pequeñas que la circundan, ocupando áreas rurales,
acenlerando los procesos de urbana, y en consecuencia, el proceso mismo de metropolización.
(Aguilar, 2004).

Las reformas de 1983 al Artículo 115 fortalecieron las facultades municipales para la creación
de reservas territoriales y el control y la planeación del desarrollo urbano; además de
facultarlos para asociarse a fin de lograr una más eficaz prestación de los servicios públicos.

Los municipios urbanos y los metropolitanos son los que mayormente se beneficiaron de esta
reforma (Cabrero, 2000), sin embargo, en muchos casos, no tienen los recursos ni la visión
para entender su pertenencia a una zona metropolitana y en consecuencia ignoran la
posibilidad de asociarse con el municipio vecino para una mejor prestación de los servicios
públicos y la construcción de una política común de ordenamiento del territorio4.

Debido a que la preocupación por mejorar la gobernabilidad de las zonas metropolitanas es un

tema reciente a nivel internacional, los estudios sobre los modelos para la toma de decisiones
metropolitanas son prácticamente inexistentes, por lo cual no es factible establecer un modelo
único o exitoso, no obstante existe el consenso de que para promover la coordinación de
políticas públicas y privadas entre los distintos municipios y estados, la creación de agencias o
gobiernos intermunicipales e interestatales tiende a ser la solución más efectiva para la
planeación de sectores fundamentales como el transporte y la planeación territorial dado que
las políticas de uso de suelo afectan directamente al sector transporte y vice versa.

En México, en 2002 el gobierno federal puso en marcha el concepto de mesoregiones que se

componen de varias entidades federativas que se unen para coordinar proyectos de gran
envergadura con impactos que trascienden los límites de dos o más entidades federativas,

4
Si bien desde las reformas al Artículo 115 Constitucional en 1983, se faculta a los municipios para asociarse en la prestación
de los servicios públicos, llama la atención que sea una práctica poco recurrente en zonas urbanas. En efecto, de los más de
2,427 municipios que existían en el país cuando se levantó la Encuesta Nacional de Desarrollo Institucional Municipal, existían
527 bajo un acuerdo de asociación, de los cuáles sólo 43 correspondían a zonas urbanas (8% de los asociados y 1.8% del total
nacional) mientras que eran 438 en zonas semiurbanas, semirurales y rurales, es decir, 92% de los asociados y casi el 20% a
nivel nacional (Santín del Río, 2002: 167).
como es el caso de FIDERCO, donde participa el Estado de Querétaro, organismo se originó
para la conducción de un proceso de planeación regional, derivando en la integración del
Programa de Desarrollo de la Región Centro Occidente (PDRCO) que viene a ser el primer
instrumento programático con visión de mediano y largo plazo que orienta los trabajos de
promoción y coordinación del FIDERCO y de los Consejos Sectoriales de la región Centro
Occidente. Una vez concluido este proceso, el FIDERCO promueve la realización de estudios y
proyectos estratégicos de carácter regional interestatal detonadores del desarrollo económico y
social de la región Centro Occidente.

El patrimonio del FIDERCO se integra con aportaciones de los estados de la región, así como
con subvenciones por parte del Gobierno Federal y donaciones de terceros. Estos recursos son
destinados para apoyar acciones, estudios y proyectos regionales de interés para los estados
que conforman la región.

A nivel estatal, hasta ahora ha sido precario el ejercicio de las facultades que tienen los
municipios para suscribir convenios de colaboración para la resolución de problemas
comunes, siendo una de las causas la falta de incentivos para cooperar y otro motivo son los
intereses que se juegan en el proceso de articulación funcional de dos o más municipios, lo que
implica, en algunos casos, conflictos por la dotación y administración de servicios urbanos,
dotación y localización de equipamiento regional, localización del suelo urbanizable, procesos
de valorización del suelo, etc.

Una de las características del sector desarrollo urbano en México es el hecho de que se trata
de una facultad concurrente entre la Federación, los Estados y los municipios. Todo el marco
jurídico que regula el fenómeno, desde la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley de
Planeación y el mismo Artículo 115 Constitucional, señalan esta concurrencia en el diseño e
instrumentación de las políticas de desarrollo urbano y ordenación del territorio como lo
remarca Azuela (2001)5. Estos conflictos, no sólo intermunicipales sino intergubernamentales,
son producto del rezago en los procesos institucionales y participativos que la dinámica
urbanizadora ha puesto de manifiesto, por lo que se debe establecer un proceso de
construcción institucional metropolitana vinculada a la desregulación excesiva y los procesos
participativos reales de la sociedad.

En este sentido es necesario establecer una figura para la gestión metropolitana mediante la
creación de un organismo intermunicipal para la gestión de los servicios públicos, siendo
fundamental el papel del gobierno estatal, como organismo supramunicipal, para impulsar este
organismo, mediante un convenio intermunicipal con el Estado, lo que debe estar establecido
en el Código Urbano como un requisito para la obtención de una partida de recurso estatal
etiquetada para obra pública de interés metropolitano, que de no hacerse así sería difícil
incentivar a los gobiernos municipales a suscribir un convenio con el Estado, pues lo perciben
como una intromisión en facultades recientemente adquiridas y como una pérdida de control
político.

Los Institutos Municipales de Planeación de los municipios con características metropolitanas,

pueden fusionarse para constituirse en Institutos Metropolitanos de Planeación vinculados al
5
. El desarrollo urbano pasa necesariamente por el establecimiento de acuerdos intergubernamentales que en muchas
ocasiones implican disputas entre los distintos órdenes de gobierno. Los Comités de Planeación para el Desarrollo a nivel
estatal y municipal, los manifiestos de impacto ambiental, incluso las Declaratorias de Conurbación, son ejemplos de la
concurrencia entre los tres órdenes de gobierno y de las relaciones intergubernamentales.
gobierno estatal, con la inclusión actores sociales y gubernamentales de todos los municipios
involucrados, bajo esta figura, de dichos institutos pueden emanar proyectos de impacto
metropolitano como la constitución de reservas territoriales para la vivienda; el transporte, el
medio ambiente, construcción de equipamientos metropolitanos, turismo, etc, recomendaciones
de política pública que abarque un área funcional más amplia que los propios territorios
municipales, al convertirse los institutos municipales de planeación, en institutos metropolitanos
darían mayor legitimidad a las decisiones sobre desarrollo urbano. En el mediano plazo,los
organismos operadores intermunicipales podrían evolucionar como Agencias Públicas
Metropolitanas con una mayor autonomía financiera, técnica y de gestión, tal vez bajo la
experiencia cercana el modelo de organismos interestatales como FIDERCO.

Asimismo, la política de instalación de Observatorios Urbanos Locales impulsada por la

SEDESOL, ha sido parcialmente aprovechada en el Estado de Querétaro, siendo un acierto la
conformación del Observatorio Urbano Metropolitano de Querétaro (OUMETRO) el cual ha
estado operando precariamente, sin una estructura estable que permita contar con una
institución de análisis y diagnóstico técnico que auxilie a los gobiernos estatal y locales de la
zona metropolitana, para la toma de decisiones sobre problemas específicos como oferta de
suelo, segregación socio-espacial, vocación del suelo, monitorear la calidad ambiental, la
productividad económica, impulsar políticas de marketing urbano, requerimiento de servicios y
equipamiento urbanos, etc.

Es importante que el establecimiento del fondo metropolitano sea un factor fundamental para la
redistribución fiscal intermunicipal, lo que implica compartir las bases gravables desigualmente
distribuidas entre los municipios para establecer un desarrollo más equitativo entre los
municipios componentes de la zona metropolitana, de tal forma de reducir los desequilibrios
que comprometen su sutentabilidad.

En el caso del establecimiento de zonas metropolitanas interestatales, como la que se está

conformando entre Querétaro y Guanajuato, la problemática se incrementa, pues aparte de
solucionar la situación operativa mediante los procesos señalados anteriormente, se requiere
una homologación normativa, entre los Estados vecinos, en este caso Querétaro y
Guanajuato, así como de los períodos de gobierno, incluida la posibilidad de ampliar el período
del gobierno municipal, dado que, por definición, las políticas metropolitanas son políticas de
largo plazo que trascienden los períodos de gobierno local y estatal, además de permitir
coincidencias entre el inicio y términos de los períodos de gobierno y en consecuencia, en el
diseño de los presupuestos de los municipios y las propias entidades federativas.

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M.ARQ. CARLOS DUBERTY iRIARTE
Bibliografía

• Aguilar, Adrián Guillermo (Coord.) (2004). Procesos Metropolitanos y Grandes Ciudades.

Dinámicas recientes en México y otros países. UNAM. Instituto de Geografía, CRIM,
PUEC, CONACYT, Miguel Ángel Porrúa. México. 530p.

• Azuela, Antonio (2001) “Marco jurídico de la coordinación metropolitana” en Iracheta,

Alfonso. Programa de Ordenamiento de la Zona Metropolitana del Valle de México:
Evaluación y perspectivas. Anexos. El Colegio Mexiquense. Zinacantepec, México. Julio
de 2001. 71p.

• Iracheta, Alfonso (2001) “Hacia una Planeación de la Zona Metropolitana del Valle de
México en el Contexto de la Globalización”. En García Ortega, Roberto. Planeación y
Gestión Urbana y Metropolitana en México. Una Revisión a la luz de la Globalización. El
Colegio de la Frontera Norte. El Colegio Mexiquense. México. Pp. 127 – 162.

• Ma. Eugenia Negrete y Héctor Salazar, “Zonas metropolitanas en México, 1980”,

en Estudios Demográficos y Urbanos, vol.1, núm. 1, pp. 97-124, citado por Integrantes
del Grupo Interinstitucional para la delimitación de zonas metropolitanas, Delimitación de
Zonas Metropolitanas de México, SEDESOL, CONAPO, INEGI, México, 2004.

• Luis Unikel, El desarrollo urbano en México, diagnóstico e implicaciones futuras, EL

Colegio de México, 1976.

• Jordí Borja, “Informe sobre gobernabilidad de las áreas metropolitanas en el mundo

actual”, Jordi Borja, Esteban Wario, et. al., Desafío Metropoliltano, UNAM, México, 2004