PUEBLOS INDÍGENAS, TIERRAS Y TERRITORIOS

José Bengoa
Universidad Academia de Humanismo Cristiano de Chile

DURANTE MUCHOS SIGLOS LOS INDÍGENAS latinoamericanos vivieron aislados de

los centros urbanos, de las capitales e incluso del poder del Estado. Se habló
de la América profunda. Allí en las inmensidades de las selvas, de las costas
inexploradas, de las montañas de las sierras y cordilleras, habitaban los des-
cendientes de las antiguas culturas indígenas del continente americano. En la
década de 1940, el antropólogo mexicano Manuel Aguirre Beltrán denominó
a estos lugares “áreas de refugio” de los indígenas. Allí vivieron a veces por
siglos en una suerte de “autonomía forzosa” sin demasiados contactos con el
mundo occidental.

DEL AISLAMIENTO A LA AUTONOMÍA

Durante buena parte del siglo XX las demandas de los indígenas y la acción de
los estados estaban dirigidas a lograr una mayor “integración” de las comunida-
des y sociedades indígenas. En muchas oportunidades esas políticas eran más
de corte asimilacionista que de una integración respetuosa de los indígenas a la
sociedad global. Aun así, los indígenas reivindicaban caminos para comunicar
sus comunidades con las ciudades y de esa forma, se decía, poder sacar sus
productos agrícolas a los mercados. Se demandaban escuelas, policía, juzgados;
en fin, la presencia activa del Estado en esos remotos lugares.

ÁREAS DE REFUGIO Y APERTURA DE NUEVAS FRONTERAS

En muchos países latinoamericanos esas “áreas de refugio” se mantuvieron

aisladas hasta bien entrada la década de 1960, esto es, cuando los países vivían
en una relativa modernidad. Es el caso de la vertiente del Amazonas, en la
que muchas poblaciones indígenas vivían en forma totalmente aislada hasta
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comenzar los años sesenta del siglo XX.1 Aunque es el caso más conocido, no
es el único. Por ejemplo, en el norte de Chile el primer camino carretero que se
abrió hacia el altiplano donde habitan las comunidades aimaras se construyó en
1967. Hasta ese momento esas comunidades vivían en un medio muy aislado,
se comunicaban casi exclusivamente en su idioma, producían y sobrevivían de
acuerdo con sus sistemas tradicionales y celebraban sus rituales y festividades.
La situación se repetía en muchos lugares de América Latina.
El impacto de la apertura de esas áreas marginales y aisladas a la acción
del Estado y a las actividades comerciales fue muy fuerte, especialmente sobre
las poblaciones indígenas. En menos de una década hubo zonas amazónicas
cuyos recursos fueron arrasados, y las poblaciones nativas se vieron arrastradas
a situaciones extremadamente difíciles. Se trataba de poblaciones muy vulnera-
bles, pues no poseían recursos interculturales para manejar la nueva situación.
Muchas veces esa vulnerabilidad era también biológica, ya que los individuos
no estaban inmunizados frente a enfermedades de la sociedad mayoritaria.
En ese contexto de apertura de nuevas fronteras y de extrema vulnerabi-
lidad de las poblaciones indígenas surgieron las primeras ideas relativas a la
autonomía, los territorios autónomos, los resguardos; en fin, espacios territoriales
capaces de proteger a estas poblaciones de la voracidad de los aventureros,
colonos, empresas extractivas y otras formas de expresión de la fuerza expan-
siva del desarrollo capitalista de ese periodo. Por ello, en muchos casos esos
territorios fueron declarados, en primer término, Parques Nacionales, de modo
de proteger la flora y la fauna y, “de paso”, a los habitantes que allí vivían. Esas
políticas aplicadas en el Amazonas y en las vertientes que conducen a ese gran
río —y en algunas áreas costeras, como los Colorados en el Ecuador— fueron
rápidamente criticadas, no solo por los ecologistas y medioambientalistas sino
también por los indigenistas que señalaban que se trataba a los seres humanos
como parte de la naturaleza.

LAS PRIMERAS EXPERIENCIAS AUTONÓMICAS

A partir de esas experiencias fallidas surgieron los primeros territorios con

algún grado de autonomía territorial y con organización interna propia, y que

1 Un estudio completo sobre la situación de los territorios del Amazonas es el libro Derechos
territoriales indígenas y ecología en las selvas tropicales de América (Bogotá: Fundación Gaia,
1992). En este estudio se analiza la situación de tenencia de la tierra, demarcación de territorios
indígenas y situación medioambiental de las comunidades indígenas al comenzar la década de
1990. El estudio es resultado del encuentro en Villa de Leyva, Colombia, que reunió a especia-
listas y dirigentes indígenas del Brasil, Colombia, Panamá, el Ecuador, el Perú y otros países.
Lamentablemente, después de una década el diagnóstico, preocupante, sigue siendo válido.
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se convirtieron luego, en buena medida, en modelos para lo que vendría

posteriormente en la región. En Panamá, la existencia de comunidades kunas,
emberá y guaimí en condiciones de extremo aislamiento condujo al Gobierno,
a fines de la década de 1960, a establecer un sistema autonómico conocido
como “comarcas”. Se trata de un área muy aislada de América, la única en la
que no existe comunicación por carretera con el país vecino, Colombia. En las
islas denominadas Archipiélago de San Blas se organiza la Comarca Kuna. Allí
se realiza una de las primeras experiencias de autogobierno indígena, facilitada
en buena medida por la lejanía e inaccesibilidad del lugar, por la fuerte tradición
participativa de los kunas y, en cierto modo, por la debilidad estructural del
Gobierno Central de Panamá, que delega en los indígenas el control y manejo
de esas regiones. Muchas ONG internacionales, como Cultural Survival —y otras
muy conocidas—, apoyaron con recursos y capacitación esta experiencia que
detallaremos más adelante. En el Ecuador los padres salesianos habían desarro-
llado por muchas décadas una misión en las orillas del río Napo, afluente del
Amazonas, con los indios shuars, antiguamente conocidos y mal denominados
“jíbaros”. En esa región comenzó a desarrollarse un proyecto basado en una
radioemisora que emitía sus mensajes en la lengua indígena y era dirigida por
los propios shuars o shuaras. Cuando las tierras del oriente fueron invadidas
por el Estado, compañías petroleras, colonos y aventureros, se buscó constituir
una federación de comunidades que sirviera de defensa y protección no solo
de estas tierras de los indígenas sino también de sus culturas y sus recursos. La
federación, apoyada por los misioneros, negoció con el Estado y el Gobierno
de la época para que se les entregararan títulos de propiedad a los indígenas,
pero no de carácter privado sino colectivos, esto es, para que se fijara una suerte
de territorio shuara. Aunque no se consiguió todo lo demandado, la Federación
Shuar —así se llama la organización— se transformó en una suerte de sistema
de autogobierno de los territorios de las comunidades shuaras.
Estos dos ejemplos exitosos de política indígena condujeron a valorar la
temática de la autonomía territorial en la década de 1970 y en los primeros
años de la de 1980. Así, frente a la situación planteada en la costa atlántica de
Nicaragua, donde los indígenas miskitos y otros grupos locales se oponían a
la política de anexión del nuevo Gobierno sandinista, se declaró la autonomía
del territorio de la costa atlántica nicaragüense, y así este se convirtió en el
primer territorio con un sistema jurídico interno y establecido en la Constitu-
ción de ese país. Pocos años después (1990), con ocasión de la reforma de
su Constitución Política, Colombia elaboró un sistema de autonomía territorial
denominado “resguardos indígenas”. Se trataba de una institución y de un
nombre provenientes de la colonia española, a la que se le otorgó una nueva
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dimensión. La estructura colonial era parecida al concepto de “reserva” o

“reservaciones” indígenas aplicado en los Estados Unidos y otros países. Un
sistema de protección de los indígenas y, a la vez, de separación del resto de
la sociedad. La Constitución de 1990 moderniza este concepto estableciendo
territorios resguardados en los cuales los indígenas podrán desarrollar sus
políticas, autogobernarse y reproducir sus culturas. Tienen una cierta inde-
pendencia respecto del resto de la organización administrativa del país, como
veremos más adelante.

EMERGENCIA INDÍGENA Y AUTONOMÍA

A finales de la década de 1980, y en particular en la de 1990, se produjo en

América Latina una efervescencia indígena —movilizaciones, organizaciones y
demandas— a la que hemos denominado “la emergencia indígena en América
Latina”.2 Esta enorme movilización alcanzó su punto más alto alrededor de las
festividades y conmemoraciones del quinto centenario del arribo de Cristóbal
Colón a América. Para los europeos era una celebración del descubrimiento, y
para los indígenas se transformó en quinientos años de resistencia. Ocurrieron
pues movilizaciones muy fuertes en el Ecuador, Guatemala, Chile, Bolivia, y
en 1994 se desató la insurgencia indígena en los Altos de Chiapas, en México.
Cuando se discutieron los programas indígenas, el concepto de autonomía
reapareció en el centro de las demandas.
Esta autonomía aparece para los movimientos indígenas como la culmi-
nación del reconocimiento por la sociedad mayor y el Estado de sus derechos
colectivos, de la especificidad de su propia cultura, de la capacidad de ejercitar
la autodeterminación. Surge como un objetivo al final del camino de construc-
ción de una personalidad propia. El mensaje y las demandas han cambiado:
los indígenas no están solicitando ya ser integrados, sino todo lo contrario,
protegerse de los efectos perversos de la integración. Cuando solicitaban
caminos para llevar sus productos no imaginaron que en el sentido opuesto
vendrían decenas de colonos espontáneos, comerciantes, provocadores y
usurpadores que les extraerían buena parte de sus recursos —si no todos—.
Para la mayoría la integración se transformó en destrucción; y no solo en
destrucción cultural, sino también de recursos y, muchas veces, incluso física
y biológica.

2 Véase Bengoa, José: La emergencia indígena en América Latina. Santiago/México: Fondo

de Cultura Económica, 2000. En este libro se pasa revista a lo que ha sido este proceso de
reconstrucción de una nueva conciencia indígena en Latinoamérica.
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A partir de la década de 1950 hubo una fuerte migración de los campesinos

y los indígenas a las ciudades. Allí muchos de ellos pudieron estudiar, preparar-
se, conocer inclusive otras experiencias. Por ello, a fines de la década de 1980
comenzó a perfilarse un tipo de dirigente indígena totalmente diferente del de
tiempos pasados: uno con conocimientos de la cultura occidental y muchas veces
con estudios universitarios. Una persona que se maneja de modo admirable entre
su comunidad rural y la ciudad capital, que establece relaciones con el extranje-
ro. Y fue una muy amplia capa de dirigentes la que llevó a cabo la “emergencia
indígena” en la región. Ellos conocen lo que ocurre en otras partes del mundo.
Las experiencias internacionales de autonomía de los pueblos indígenas, en
particular la de Groenlandia, tuvieron también influencia en las élites indígenas.
Muchos de estos dirigentes viajaron a congresos y reuniones en los que cono-
cieron esas experiencias. Muy importante fue la apertura del Grupo de Trabajo
de Poblaciones Indígenas de las Naciones Unidas, que se reúne anualmente en
Ginebra y que congrega a personas de todo el mundo. En esos debates cobró
especial relevancia el concepto de autonomía, que se convirtió en un término
de uso cotidiano por la dirigencia indígena.
La presencia masiva de los indígenas en las ciudades ha permitido la apa-
rición de una nueva identidad étnica en muchos países latinoamericanos. El
discurso de las nuevas identidades vuelve al campo con las migraciones de ida
y regreso. En esas nuevas conexiones de los indígenas con otras culturas va
surgiendo su reivindicación principal: la de la autonomía.

DE LA CUESTIÓN DEL DESARROLLO A LA CUESTIÓN DE LA AUTONOMÍA

En las comunidades rurales, en las décadas de 1960 y 1970 los indígenas no

hablaban de autonomía, sino de desarrollo, de construcción de caminos y
escuelas, de integración a la sociedad global. En las ciudades, en las organi-
zaciones urbanas de migrantes, y también en las universidades, los indígenas
comenzaron a hablar de derechos indígenas, de autonomía, de control político,
de participación en la vida política nacional, de sociedades multiétnicas, de mul-
ticulturalidad, de educación multicultural, de territorios indígenas, de derechos
territoriales, de patrimonio cultural; en fin, de derechos colectivos.3

3 En el origen del concepto de autonomía se encuentran las experiencias autonómicas indígenas

europeas, en las que la de los inuit de Groenlandia es la más importante. La reunión de Nacio-
nes Unidas sobre “Autonomía Indígena” se realizó en Nuuk, Groenlandia, en 1991, y tuvimos
la suerte de participar en ella. El principal expositor latinoamericano fue Augusto Williamsem
Díaz, guatemalteco, quien abordó el tema del sentido de esta nueva denominación (véanse
documentos del Grupo de Trabajo de Poblaciones Indígenas. Naciones Unidas, 1992).
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Los jóvenes indígenas letrados empezaron a construir fronteras entre los

indígenas y los no-indígenas. Esas nuevas identidades comenzaron a regresar
al campo. El liderazgo indígena urbano estableció un nuevo tipo de relación
con sus comunidades.

SIGNIFICADO DE AUTONOMÍA INDÍGENA

¿Qué significa autonomía para los indígenas latinoamericanos? Es un concepto

confuso. Para algunos se trata de una suerte de independencia relativa, una
especie de autogobierno. Para otros es solamente la afirmación étnica. Hay
quienes hablan de “doble ciudadanía”, esto es, de ser ciudadano del país, con
todos los derechos, y ciudadano indígena, también con todos los derechos.4
Algunos limitan la autonomía al nivel local, y otros hablan de autonomía regional.
Esta última sería una forma de federalismo. Colombia entiende la autonomía
como el control interno por los propios indígenas en las reservaciones llamadas
“resguardos”. Lo propio ocurre en las “comarcas” autónomas de Panamá. La
discusión suscitada en México después de Chiapas, en especial los acuerdos de
San Andrés Larraínzar, ha confundido aun más este debate.
La influencia de los indígenas de los países desarrollados ha hecho aun
más compleja la discusión sobre la autonomía, pues allí se ha debatido una
nueva forma de ejercer el “derecho a la autodeterminación de los pueblos”. La
autonomía inuit de Groenlandia es prácticamente una segregación territorial.
En Australia, el Canadá, Nueva Zelanda y otros países desarrollados se discute
la entrega de enormes territorios a los indígenas con sistemas de autogobierno
muy desarrollados, como el Parlamento Saami en Noruega. En América Latina
existen casos similares solo en el Amazonas y las áreas tropicales, la costa
atlántica, la Comarca Kuna y otros de ese tipo. La mayoría de los indígenas
comparte territorios con los no-indígenas. En Chile, como en muchos otros
lugares, no hay ninguna región donde la población indígena sea mayor que
la no-indígena.
La autonomía indígena, sin embargo, se ha transformado en una “bandera
de lucha” y de reafirmación de la voluntad de mantener la calidad de indíge-
nas. La lucha por la autonomía se constituye en la práctica en la lucha por los
derechos indígenas, diferentes de los derechos de todos los ciudadanos del
país. El reconocimiento de esos derechos económicos, culturales y políticos es
la esencia de la autonomía. Se trata, por eso, de una demanda muy compleja,

4 De la Peña, Guillermo: Notas preliminares sobre la “ciudadanía étnica”. Guadalajara: XX Con-

greso Internacional de la Latin America Studies Association (LASA), Guadalajara, abril de 1997.
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que puede ir desde la búsqueda de territorios separados o autónomos del resto

del país, hasta el intento por conseguir derechos que en la práctica permitan la
“descolonización” de las sociedades latinoamericanas.
La “emergencia indígena” tiene en la búsqueda de algún grado de autono-
mía de esos pueblos el elemento más radical y más fuerte en tanto demanda
transformadora del conjunto de las sociedades latinoamericanas. Estas socie-
dades se construyeron sobre la base de una segmentación colonial de su
población. Fueron repúblicas fundadas en la relación colonial. La emergencia
indígena de la década de 1990 cuestionó las bases mismas de la conforma-
ción social y política de nuestros países. ¿Qué ocurrirá con este proceso? No
es fácil aún saberlo, ya que ante él se abre el camino de la represión, de la
cooptación, del olvido y también de transformaciones posibles y llenas de
esperanza por un futuro más justo.

TIERRAS, TERRITORIOS Y RECURSOS NATURALES

La cuestión de la tierra ha sido tradicionalmente la principal demanda de los
indígenas latinoamericanos. Esta temática se ha ido abriendo a dimensiones
cada vez más complejas. Antes se trataba de proteger las tierras indígenas de
la voracidad de los compradores o simplemente invasores. Hoy en día el tema
se abre a dos dimensiones: la territorial y la ambiental.
La dimensión territorial consiste en comprender la tierra como un recurso
material y cultural y como el soporte político de la existencia de un pueblo. A
esto se le denomina territorio. Ya no es solo el valor productivo de la tierra,
sino, y sobre todo, su valor simbólico, pues es el espacio de reproducción de
la pertenencia social o, de manera más directa, como señalan algunos, de la
“Nación”.5
La segunda dimensión es la ambiental. El movimiento indígena, relacionado
muy fuertemente con el movimiento ambientalista, ha desarrollado un discurso
que no solo trata de reivindicar las tierras indígenas sino también de conservar-
las, mejorarlas, recuperarlas (por lo general están muy dañadas) y, finalmente,
llevar a cabo un desarrollo sustentable. Se une a esta perspectiva la expansión
acelerada de las empresas extractivas, la mayoría de las cuales se encuentran
en territorios indígenas. En uno de sus informes, la Organización Internacional
del Trabajo (OIT) señala:

5 El término “Nación Indígena” se usa frecuentemente para expresar la voluntad de protago-

nismo de quienes a ella pertenecen. En el Ecuador la principal organización se denomina
Consejo de Nacionalidades Indígenas del Ecuador.
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Junto con la invasión de las tierras ancestrales, una de las agresiones mayores que
enfrentan los pueblos indígenas es el despojo de sus recursos naturales, que han
sido y siguen siendo objeto de la codicia de poderosos intereses económicos, lo
que se encuentra en el origen de episodios sangrientos y dolorosos. En muchos
casos el hábitat de numerosas comunidades indígenas ha sufrido daños irrepa-
rables y las empresas de exploración y explotación de dichos recursos han sido
responsables de la destrucción del modo de vida, cuando no del etnocidio de sus
integrantes. En particular han sido las comunidades selváticas las que más han
sufrido esta agresión, pero no son las únicas. En tiempos más recientes, gracias a
la movilización de los propios indígenas, a la conciencia que se está adquiriendo
por la necesidad de preservar el entorno ecológico, y al poder de los medios de
comunicación, este despojo ya ha dejado de ser cubierto por el manto del silencio,
y se asiste a una saludable reacción.6

Uno de los asuntos más complejos es la propiedad de los recursos natura-

les. En todos los países el Estado es propietario de los recursos minerales del
subsuelo. Lo mismo ocurre con los recursos marítimos y lacustres.
El Convenio 169 de la OIT incursionó prudentemente en este complejo
tema en su artículo 15:

1. Los derechos de los pueblos interesados en los recursos naturales existentes

en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden
el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y con-
servación de dichos recursos.
2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos
del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los
gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar
a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos
serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier
programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras.
Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los bene-
ficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por
cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.

El tema ha sido abordado también en algunos textos constitucionales. Así,

la Constitución de Bolivia reconoce el derecho de los pueblos indígenas al uso
y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de sus tierras. La del
Brasil establece que:

6 INCLUIR LA CITA EXACTA.

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[…] el aprovechamiento de los recursos hidráulicos, incluido el potencial energé-

tico, la búsqueda y extracción de las riquezas minerales en tierras indígenas solo
pueden ser efectuadas con autorización del Congreso Nacional, oídas las comu-
nidades afectadas, quedándoles asegurada la participación en los resultados de la
extracción, en la forma de la ley.

La Constitución del Ecuador reconoce a los indígenas el derecho de:

[…] participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos

naturales renovables que se hallen en sus tierras, y a ser consultados sobre planes
y programas de prospección y explotación de recursos no renovables que se hallen
en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente; participar en los
beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir indemni-
zaciones por los perjuicios socio-ambientales que les causen.

La de Nicaragua reconoce a las comunidades de la costa atlántica el derecho

al: “[…] goce, uso y disfrute de las aguas y bosques de sus tierras comunales”.
Como se deja ver, no se reconoce la propiedad ni un uso exclusivo de los
recursos naturales, sino que se sostiene la necesidad de que las comunidades
“sean consultadas”, cuestión muy compleja cuando se trata de sectores indíge-
nas muy pobres y fácilmente manipulables por las autoridades o directamente
por los agentes interesados, públicos o privados. Un caso expuesto por la OIT
expresa bien lo que ocurre.
María Luisa Acosta presentó el caso de la defensa jurídica de una comunidad
de la costa atlántica contra una concesión maderera otorgada por el Gobierno
de Nicaragua a una empresa coreana cuya actividad afectaba sus tierras comu-
nales. Una de las mayores dificultades que debieron enfrentar los interesados
para hacer valer sus derechos dimanaba de la circunstancia de que si bien
la Constitución de 1987 reconoce a las comunidades de la costa atlántica sus
derechos al territorio ancestral, a diez años de su promulgación y de haberse
adoptado el Estatuto de Autonomía de las dos regiones de la costa atlántica, este
último no ha sido aún reglamentado, lo que hace muy difícil su aplicación. La
comunidad afectada tampoco disponía de título sobre las tierras que tradicio-
nalmente ocupaba, motivo por el cual la única fuente legal que podía invocar
era un texto constitucional harto escueto. Luego de diversas vicisitudes, y del
rechazo de varios recursos, la Sala Constitucional de la Corte Suprema acogió
finalmente un recurso de amparo declarando nula la concesión por no haber
respetado la obligación de discutirla con el Pleno del Consejo de la Región,
no obstante lo cual la administración siguió adelante con los procedimientos
de concesión y la explotación maderera efectivamente comenzó. Finalmente,
158 JOSÉ BENGOA

en febrero de 1998 la concesión fue cancelada y en marzo del mismo año la

empresa concesionaria anunció que sus operaciones cesaban. A pesar de su
resultado positivo para las comunidades indígenas interesadas, el caso invita
a la reflexión, pues la Corte Suprema decidió en favor de la comunidad con
base en criterios de procedimiento, pero no se pronunció sobre la mucho más
espinosa cuestión de fondo: el derecho al territorio ancestral y al disfrute de
sus recursos naturales.
La doctora Acosta concluye destacando que es indispensable una ley de
demarcación para completar las disposiciones constitucionales. Como ella misma
observa, el Estado de Derecho debe ofrecer vías jurídicas de solución para
resolver los conflictos planteados con motivo de la explotación del territorio
sobre el cual las comunidades indígenas reclaman derechos históricos.
Sin duda, este es uno de los temas pendientes en América Latina. Y si no
se resuelve de manera adecuada, será fuente de conflictos graves en el futuro.
Los indígenas demandan el manejo de sus recursos naturales, lo que entra en
disputa y contradicción con la explotación de esos recursos por empresas y
también por el Estado. No es fácil generalizar y establecer recetas en torno de
la manera como se debieran resolver estos complejos asuntos. Sin embargo, si
no se respetan los derechos territoriales indígenas, se priva a estas comunidades
de un recurso que les pertenece legítimamente.
La demanda por tierras continúa siendo uno de los temas más importantes
de las agendas indígenas. En el Ecuador, en julio del 2001 la Confederación de
Nacionalidades Indígenas del Ecuador (Conaie) ha levantado una plataforma
que puede ser vista como prototípica tanto por su extensión como por el detalle
de las exigencias:

Convalidación de los títulos de las tierras ancestrales Tambaló, Carihuairazo de

Chiquicagua, en Pichincha, las comunidades C. Toglia, C. Inga Bajo, As. Tablón, en
Chimborazo las comunidades denominadas Corporación COCAN MAG-Pachamama,
C. Tuculay y en Pastaza, las de Záparos, Rumiñahui, y Cooperativa Guayusa. En
Guayas, la de Campo Alegre, en Sucumbíos, las tierras de la Nación Siona.
Se exige la Donación en Comodato de las tierras del Campamento Las Viñas-Tun-
gurahua, UPCCC: CREA-Granja Burgay en Cañar. Se plantea también la adjudica-
ción de las tierras que están en juicios de tierras en Pichincha, Azuay, Zamora,
Sucumbíos, Loja.

La Conaie demanda al Estado la creación de un fondo para la compra de

tierras, y la investigación de las tierras de posesión ancestral.
En Chile la Ley Indígena de 1993 creó un Fondo de Tierras que permite
al Estado adquirir terrenos de particulares y entregárselos gratuitamente a las
PUEBLOS INDÍGENAS, TIERRAS Y TERRITORIOS 159

comunidades indígenas. El Gobierno ha prometido la entrega de 150 mil ha de

tierras, aunque está muy lejos de lograr esa meta.
El asunto no es menor. En la mayor parte de los países con poblaciones
indígenas existen litigios antiguos sobre los territorios, que son fuente de nume-
rosos conflictos. La búsqueda de mecanismos de restitución, como los fondos
de tierras, pareciera ser de utilidad para resolver estas cuestiones.
Para resumir, habría que decir que ha habido un desplazamiento de los
debates desde la reivindicación y demanda de tierras hacia la demanda territorial,
que, como se ha tratado de explicar, no es lo mismo. Sin embargo, las demandas
de tierras se mantienen vigentes, ya que provienen de litigios ancestrales. Las
demandas de carácter territorial más amplio tienen que ver con el ejercicio de
los derechos colectivos, concretamente con el concepto de autonomía que acá
se ha tratado de explicitar.

DE LA AUTONOMÍA AL PODER POLÍTICO

¿Estará cambiando la situación de los pueblos indígenas en América Latina?
¿Habrá concluido un ciclo marcado por las demandas de autonomía y se habrá
iniciado otro en el que se reivindica una ciudadanía plena y el derecho a acceder
al poder político formal del Estado?
La emergencia indígena de la década de 1990 fue capaz de construir uno
de los discursos etnicistas más importantes en la reciente cultura latinoame-
ricana. Frente al reclamo de las poblaciones o pueblos indígenas por nuevos
“reconocimientos”, las sociedades han caído en la cuenta de su existencia. El
reconocimiento sociocultural, que es evidente, ha sido acompañado en algunos
casos por un reconocimiento jurídico en las constituciones de los países de la
región. Sin embargo, ese reconocimiento jurídico pocas veces se ha plasmado
en prácticas políticas diferentes de las tradicionales. En el ámbito interamerica-
no, el reconocimiento no ha logrado plasmarse en la Carta de Derechos de los
Pueblos Indígenas, cuyo borrador está estancado tanto en la Organización de
Estados Americanos (OEA) como en Naciones Unidas (ONU).
Ese discurso, de enorme fuerza convocante, ha llenado de sentido la acción
de numerosos grupos, en la medida en que ha “develado” que la denomina-
da “igualdad” era formal y que el mestizaje generalizado era una situación
mistificadora y voluntarista de estas sociedades, que no se sostiene en la vida
cotidiana y material, en la que las poblaciones (“pueblos”) de carácter étnico7

7 Mucho de lo que acá se señala es válido también para las poblaciones afrodescendientes
(véanse los seminarios y resultados de las reuniones del Grupo de Trabajo de Minorías de
160 JOSÉ BENGOA

se encuentran en los espacios más deprimidos de estas sociedades, y son los

más pobres y excluidos.
Sin embargo, esa propuesta neoindigenista no ha podido construir alterna-
tivas de acción política, y se ha quedado más bien en el ámbito discursivo de
la defensa y alegación moral.8
La contradicción anterior ha conducido, en los últimos cinco años —esto
es, a inicios del siglo XXI—, a la diferenciación de los movimientos étnicos
y etnorraciales, ya sea que se trate de países o sociedades donde estos son
mayoritarios, o de aquellos en los que son minoritarios.
En los casos en los que estos movimientos son mayoritarios —indígenas de
Bolivia y el Ecuador, principalmente, y de Guatemala en menor medida—, el
discurso de “afirmación étnica” de los grupos indígenas ha logrado transformar
a todo el pueblo en un “pueblo indio”.
En las áreas de alta densidad y mayorías indígenas —el altiplano, por ejem-
plo— se ha ido construyendo un concepto de nacionalidad étnica en el que lo
nacional se une con el ser indígena, condición que pertenece ahora al conjunto
de la población, con la sola excepción de las élites abiertamente occidentales
u occidentalizadas. Personas antes clasificadas como mestizos, cholos, indios y
campesinos se unen bajo la denominación común de “indígenas”. El concepto
de “autonomía” ya no solo no es necesario sino que resulta incluso contra-
producente. De hecho, quienes levantan hoy día la propuesta autonómica en
Bolivia son los no-indígenas (por ejemplo, los cruceños de la provincia rica de
Santa Cruz). Los indígenas, y con razón, han tomado conciencia de su carácter
mayoritario. En este caso, el proceso de emergencia indígena de la década
de 1990 vino a poner la “indigeneidad” del pueblo en un nivel más amplio, y
rompió así con las discriminaciones simbólicas que hacían que parte de ese
pueblo no se identificase con su “indigeneidad” pasada:9

las Naciones Unidas. Reuniones de La Ceiba, Honduras, y Chincha, Perú, en la página web
correspondiente al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos).
8 No es el tema de este trabajo, pero el espacio de mayor concreción de este discurso ha sido
el municipal. Hay numerosos municipios que han sido asumidos por alcaldes indígenas
y que han comenzado a realizar una acción de reconquista de la dignidad y programas
de desarrollo adecuados, de mucho interés (véase Ospina, Pablo y Anthony Bebbington:
Programa de Municipios Indígenas del Rimisp: Investigaciones en Ecuador y Perú. Nuestras
investigaciones, Proyecto Fondecyt Identidad e Identidades en Chile, se realizan en tres
municipios indígenas del sur de Chile: Puerto Saavedra, Chol Chol y Alto Bio Bio (<www.
identidades.cl>).
9 En Chile, a diferencia de países con mayorías indígenas, la población autodeclarada indíge-
na se ha ido perfilando cada vez con mayor claridad. Por ejemplo, en el Censo de Población
del año 1992, a una pregunta amplia sobre si se autodeclaraba parte o perteneciente a algu-
na de las culturas indígenas del país, más de un millón de personas dijeron que sí (contando
PUEBLOS INDÍGENAS, TIERRAS Y TERRITORIOS 161

Las mayorías neoindígenas se han transformado en las grandes fuerzas desestabili-

zadoras del Estado en la medida que cuestionan los fundamentos de la democracia
política de esos países que se fundaba en la no existencia de los indígenas como
fuerza social, en el mestizaje generalizado con predominancia europea occidental
[…].

En los casos de pueblos indígenas minoritarios, circunscritos a espacios

territoriales determinados, donde las ideas acerca del mestizaje y la formación de
la sociedad tienen fuerte fundamento demográfico, se ha ido construyendo un
discurso indígena relacionado mucho más estrechamente con el derecho de las
minorías. En estos casos el discurso de la “emergencia indígena” va vinculado al
asunto de la autonomía, de constituir un enclave específico al interior del país
o sociedad. Se construyen por tanto “sociedades de defensa” o “sociedades de
resistencia”. Por eso adquiere relevancia el concepto de “minoría” y los derechos
con él relacionados.
En estos casos surgen propuestas atractivas de nivel local que plantean la
posibilidad del ejercicio de las características propias del mundo y la cultura
indígenas, el control de los recursos, la gestión institucional, la educación inter-
cultural y bilingüe; en fin, una vía de desarrollo de carácter diferente de la del
resto de la sociedad.
Pareciera, por lo tanto, que el ciclo de la emergencia étnica, tal como
se vivió en los años noventa del siglo recién pasado, tiende a cambiar o, en
algunos casos, a agotarse. Las grandes propuestas que parecían válidas para
el conjunto de los indígenas latinoamericanos no parecen tener ya la misma
fuerza. Por ejemplo, la Declaración de los Derechos Indígenas de la OEA,
copiada del Proyecto de las Naciones Unidas y del Convenio 169 de la OIT,
no tiene la fuerza convocante que tenía hace quince años, cuando se inició
su trámite. La influencia, en especial en este caso, de las opiniones de los
indígenas estadounidenses y canadienses, y su particular situación en sus
sociedades desarrolladas y sus estados, frente a los problemas de la pobreza y
exclusión de las masas indígenas latinoamericanas, ha influido negativamente
en ello. Las sociedades anglosajonas, en las que está completamente ausente

a los mayores de 14 años que fueron consultados y a los menores de esa edad, miembros de
sus familias). El año 2002 la pregunta fue más precisa y se refirió a pertenencia, y disminuyó
la cantidad de población autodeclarada indígena en más de 300 mil personas. Sin embargo,
el estudio fino de las cifras muestra que si bien disminuyeron en las áreas urbanas quienes
se autoidentifican como indígenas, aumentó enormemente en las áreas rurales donde se ha
producido en los últimos diez años un proceso de “etnogénesis” acelerado como conse-
cuencia de las leyes indígenas y los programas de “acción afirmativa”.
162 JOSÉ BENGOA

el concepto y la práctica del mestizaje, analizan y comprenden la cuestión

indígena desde un punto de vista totalmente diferente del latinoamericano, en
particular por el hecho de que en muchos países de esta región los indígenas
no son minorías encerradas en “reservaciones” sino mayorías que circulan por
todas las ciudades y están compenetradas con todos los ámbitos de la vida
social y política. En algunos casos ello ocurre a escala nacional, y en otros,
como en Chile, en el ámbito regional.