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Gestión pública

y el ciclo de política pública


Planificación y gestión sostenible de los
recursos ambientales y naturales
17 de agosto 2010
Lucy Winchester
Curso Internacional
Cartagena de las Indias, Colombia
Contenidos

1. La planificación del desarrollo en el sector


público
2. El marco socio-institucional para el diseño y
formulación de políticas públicas
3. Gestiòn por resultados, la polìtica pùblica y
temas de implementaciòn
4. Marco de política pública aplicada a la política
ambiental
La planificación del desarrollo
en el sector público
Proceso y características
• La planificación, como cálculo que precede y preside la
acción pública, es un instrumento esencial de la gestión de
gobierno.
• Las políticas del desarrollo (políticas públicas) Æ permiten
orientar la gestión de un gobierno para alcanzar sus objetivos
• Son parte de la relación entre la política y la acción pública
• Enfatizan la concepción estratégica tanto del diseño como la
ejecución de las políticas,
– el carácter participativo de estos procesos y
– la necesidad de anticipar el futuro, coordinar las acciones
y evaluar los resultados

La planificación del desarrollo en el sector público


Funciones básicas de la planificación
Prospectiva Coordinación Evaluaciòn de las
de las PP acciones/ gestiòn
pùblica(s)
¾ Articular las
perspectivas de la ¾ Concertar entre el
ciudadanía como ¾Permitir anàlisis
gobierno, y los
un colectivo otros actores los resultados de
¾ Anticipar las políticos, la gestión
consecuencias económicos y dentro del aparato
sociales. gubernamental,
que producirán
las decisiones de ¾ Coordinar al en su relación con
interior del
gobierno en gobierno para el parlamento y,
distintos plazos alcanzar los con la ciudadanía.
¾ Definir e objetivos trazados
instrumentar una (oportuno, calidad).
estrategia de
desarrollo (PP)

La planificación del desarrollo en el sector público


Coordinación y concertación
• Las acciones públicas toman cuerpo en un marco institucional,
social y político determinado en que el Estado y el resto de los
actores sociales, se interrelacionan e influyen entre sí.
• Se trata de coordinar con un sentido estratégico, para promover
determinados resultados de la acción pública en su conjunto, con
un principio de realidad.
• Establecer las prioridades del desarrollo nacional y de los diversos
programas de la acción gubernamental. Es el reto fundamental de
un gobierno moderno.
• La coordinación hace referencia a una adecuada ejecución de las
políticas públicas. Alto componente técnico. Tambièn es una
funciòn polìtica. Reto institucional.
• Se debe definir y negociar las políticas sectoriales, formular las
grandes directrices, supervisar y evaluar resultados.
• Sin prioridades, se hace imposible cualquier tipo de planificación
estratégica, y conduce a una asignación de recursos que se
reproduce en función de las inercias y rutinas existentes.

La planificación del desarrollo en el sector público


Evaluación
Bases metodológicas comunes.
1. la formulación de un plan estratégico para cada organismo
ejecutor (misión, objetivos y metas) como base para identificar
y jerarquizar procesos, productos y resultados en la provisión
de bienes y servicios.
2. establecer un conjunto de indicadores de seguimiento que
permita evaluar el grado de cumplimiento de cada una de esas
metas.
3. la negociación de un convenio de desempeño con el núcleo
central del gobierno (los compromisos que resultan y los
recursos requeridos)

Brindar mayor libertad de acción a los gestores públicos para cumplir


con su misión, a cambio de una mayor rendición de cuentas por el
lado de los resultados y el uso de los recursos.

La planificación del desarrollo en el sector público


Instrumentos de Planificaciòn
Sistemas de Planificaciòn Funciones / Productos

Visiòn Paìs y Plan 25 PROSPECTIVA / Tendencias,


polìticas, metas

Plan Nacional de Desarrollo FORMULACIÒN / Presupuestaciòn


Presupuesto plurianual de de polìticas y metas,
gasto e inversiones, asignaciones de gasto y de
Planificaciòn Institucional inversiòn pùblica

COORDINACIÒN / Objetivos
Programaciòn, Presupuesto y
compartidos, entidades y
ejecuciòn programas responsables

Sistemas de seguimiento y EVALUACIÒN / Indicadores


monitoreo estratègicos
La planificación del desarrollo en el sector público
AREAS CRITICAS DE LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

Definición de
Fiscal y
prioridades

Programación
Diseño de PP
ESTRATEGIA Presupues-
NACIONAL DE taria
DESARROLLO

EJES DE POLÌTICAS
Coordinación y Inversión
Fortalecimiento INSTITUCIONAL publica
institucional PROGRAMAS

Evaluación

De desempeño y
De diseño
resultados
Desarrollo, Estado y Sociedad
• Desarrollo (riqueza) una función de la acumulación de
capitales (natural, producido e intangible – capital
humano e institucional – formal e informal)
• niveles, composición, manejo
Riqueza Total (2000)
$ per capital y porcentajes
Capital Capital Capital %K %K %K
Total
Natural producido intangible natural prod. intang.
Países de
ingresos 1925 1174 4434 7532 26% 16% 59%
bajos
Países de
ingresos 3496 5347 18773 27616 13% 19% 68%
medios
Países de
altos
9531 76193 353339 439063 2% 17% 80%
ingresos /
OCDE
Mundo 4011 16850 74998 95860 4% 18% 78%

• Millenium Capital Assessment. The World Bank (2006) Where is the Wealth of Nations? Measuring Capital for the 21st Century The
International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank: Washington. (En gráfico, en los países de bajos ingresos
se exluyen los estados “petroleros” (20% PIB)

La planificación del desarrollo en el sector público


Millenium Capital Assessment
(Estrategias de desarrollo y RRNN)
• En países de bajos ingresos, el porcentaje de riqueza en capital
natural es muy importante, incluso puede ser mayor que el capital
producido.
Æ la gestión de los recursos naturales debe ser una parte clave en
las estrategias de desarrollo en estos países.
• Porcentaje de capital producido es relativamente constante entre
países.
• La importancia relativa del capital intangible se aumenta
notoriamente Æ habilidades de la población y calidad de
instituciones que apoya las actividades económicas … y el
desarrollo. La riqueza de un país se concentra en estos capitales
(fuerza de trabajo, capital social, rule of law, gobierno …)

• El valor (per cápita) del capital natural en los países de altos


ingresos es mayor, mientras su parte proporcional en la riqueza es
menor.

La planificación del desarrollo en el sector público


Composición capital natural
Capital Natural (2000)
$ per cápita
Recursos
Recursos
Activos forestales Áreas Tierra / Tierra/
forestales Total
subsuelo (non protegidas agrícola Silvopast
(timber)
timber)
Países
de
325 109 48 111 1143 189 1925
ingresos
bajos
Países
de
1089 169 120 129 1583 407 3496
ingresos
medios
Países
de altos
3825 747 183 1215 2008 1552 9531
ingresos
/ OCDE
Mundo 1302 252 104 322 1496 536 4011

La planificación del desarrollo en el sector público


Millenium Capital Assessment
(Estrategias de desarrollo y RRNN)
• Estrategias de desarrollo como manejo de portfolio de activos.
– Algunos activos son no-renovables. Se puede transformarse en
otros activos a través de la inversión sostenible de sus rentas.
– Otros capitales son renovables y puede proporcionar un flujo de
retorno sostenible
Æ la base del desarrollo sostenible es la generación de ahorros
para invertir y transformar activos.
• Inversión en capital humano, capital producido y governance
(instituciones, estado de derecho) con ahorro para compensar el
agotamiento de la base natural Æ puede impulsar aumentos en
bienestar en el futuro en países en desarrollo.
• Requiere instituciones … adecuada manejo de RRNN, captar
retornos y dirigirlos a inversiones adecuadas.
• Política pública en torno a la gestión de RRNN, política fiscal y
economía política.

La planificación del desarrollo en el sector público


El marco socio-institucional
para el diseño y
formulación de políticas
públicas
Las políticas públicas
• Las políticas públicas son soluciones específicas de
cómo manejar los asuntos públicos.
• Se desprenden de la agenda pública.
• Son habitualmente un second best respecto a una
política óptima en lo sustantivo
• El gobierno puede ser concebido como un instrumento
para la realización de las políticas públicas. El foco del
gobierno debe estar en sus resultados.
• El desafío de dar continuidad y a la vez de innovar en
las políticas públicas. Còmo? (discontinuidad de
alianzas, polìtica) – ver temas de planificaciòn, acuerdos
polìticos sustantivos, madurez sistema polìtico

El marco socio-institucional para el diseño y formulación de


políticas públicas
Proceso de política pública
Etapas analíticas

1. Agenda Polìtica
2. Formulaciòn de polìtica
3. Proceso de decisiòn
4. Implementaciòn
5. Evaluaciòn

• No son etapas causales y consecutivas. Son momentos


analíticos, de calidad y duración heterogéneas.

El marco socio-institucional para el diseño y formulación de


políticas públicas
Proceso de política pública
Etapas analíticas
1. Agenda Polìtica (inclusiòn?)

Seriedad del problema


Temàticas que logran imponerse sobre barreras / policy
entrepreneurs -- gatekeepers
Convergencia / estados con niveles similares de bienestar
tienden de ocuparse de temàticas similiares
Ciclos econòmicos / crisis – flexibilidad laboral, eficiencia:
crecimiento – calidad de vida, bienestar laboral
Ciclos electorales
Paradigmas / competitividad, cambio climàtico
Policy streams (reconocimiento del problema, factibilidad de
soluciòn, y voluntad polìtica) y su confluencia, parcial o total
es una oportunidad significativa para incorporar temàtica y
soluciòn en la Agenda (Kingdon)
El marco socio-institucional para el diseño y formulación de
políticas públicas
Proceso de política pública
Etapas analíticas
2. Formulaciòn de polìtica

– Definiciòn, evaluaciòn (ex ante), aprobaciòn y


rechazo de opciones de polìtica
– Un proceso tanto tècnico-racional como competitivo
– Quiènes desarrollan opciones? (contexto ALC, redes
temàticas, redes de influencia, advocacìa)
– Permeabilidad a incorporar nuevas ideas / actores
en funciòn de si es ajuste en objetivos, instrumentos
de polìtica o de programas.
– Proceso de decisiòn

El marco socio-institucional para el diseño y formulación de


políticas públicas
Proceso de política pública
Etapas analíticas
2. Formulaciòn de polìtica

– Definiciòn, evaluaciòn (ex ante), aprobaciòn y


rechazo de opciones de polìtica
– Un proceso tanto tècnico-racional como competitivo
– Quiènes desarrollan opciones? (contexto ALC, redes
temàticas, redes de influencia, advocacìa)
– Permeabilidad a incorporar nuevas ideas / actores
en funciòn de si es ajuste en objetivos, instrumentos
de polìtica o de programas.
– Proceso de decisiòn

El marco socio-institucional para el diseño y formulación de


políticas públicas
Proceso de política pública
Etapas analíticas
Procesos de decisiòn
– Modelo racional
1. Identificaciòn de problema, organizaciòn de valores,
objetivos, y metas relevantes
2. Examinar todas las soluciones alternativas para el logro de
metas
3. Analizar todas las consequencias posibles para cada
alternativa de polìtica con su probabilidad de ocurrencia
4. Comparar consequencias con objetivos y metas
previamente definidas
5. Elegir soluciòn cuyas consequencias màs asemejan metas,
que proporciona mayor nivel de resoluciòn, mayores
beneficios con costos iguales o menores costos con
beneficios iguales.

El marco socio-institucional para el diseño y formulación de


políticas públicas
Modelo incremental
Modelo irracional
Proceso de política pública
Etapas analíticas
Procesos de decisiòn
deci
– Modelo racional-limitado (Herbert Simon)
1. Asume limitaciones de informaciòn y alternativas de polìtica
en tanto capacidad de procesar, y poseer informaciòn al
respecto
2. Consequencias no son conocidas y lo mejor es “educated
guesses”
3. Individuos tienen limitaciones cognitivas
4. Total racionalidad no es posible en procesos de
polìtica`pùblica Æ “satisfycing – second best”
– Modelo incremental (Lindblom)
1. Proceso de decisiòn requiere negociaciòn, evaluaciòn
sistemàtica limita este proceso. PP requiere decisiones que
se fundamentan en su factibilidad y apoyo polìtico-
administrativo. Prueba y error, paso a paso , aprendizaje
2. Ventajas: escala menor, testeo y ajuste, menos anticuerpos
El marco socio-institucional para el diseño y formulación de
políticas públicas
Proceso de política pública
Etapas analíticas
Procesos de decisiòn
– Modelo Irracional (March, Olsen)

3. Implementaciòn
Vertical (Pressman – Wildavsky)
• Reconocimiento de fallos en procesos de
implementaciòn
• Problemas de coordinaciòn
• Monitoreo y control de gestiòn
Desde abajo (Lipton)
• Influencia de agentes / implementors en hacer
polìtica
El marco socio-institucional para el diseño y formulación de
políticas públicas
Proceso de política pública
Etapas analíticas

4. Evaluaciòn
En funciòn de objetivos y metas (ambìguas,
cambiantes, sin priorizar)
Èxito o fracaso es un juicio en torno a eventos
Sesgos
Eval. Administrativo / control de gestiòn :
desempeño, criteria, procesos
Evaluaciòn polìtica
Evaluaciòn de polìtica Æ aprendizaje (societal /
social, instrumental / lecciones, tècnico / limitado,
polìtica / sin aprendizaje

El marco socio-institucional para el diseño y formulación de


políticas públicas
Factores influyentes in PP (gobierno)

– Experiencia y experticia
– Juicio
– Recursos
– Valores
– Tradiciòn y hábitos
– Presiòn de grupos corporativos
– Pragmatismo y contingencias
– Evidencia empìrica

El marco socio-institucional para el diseño y formulación de


políticas públicas
Política Pública de Calidad (Lahera)
(Características que permite su discusión política)

– Fundamentación amplia (cuál es la idea? A dónde vamos?)


– Estimación de costos y alternativas de financiamiento
– Factores para una evaluación de costo-beneficio social
– Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas
(qué es prioritario?)
– Consistencia interna y agregada (a qué se agrega? Qué inicia?)
– Sobre apoyos y críticas probables (políticas, corporativas,
académicas)
– Oportunidad política
– Lugar en la sequencia de medidas pertinentes (qué es primero?,
qué condiciona qué?)
– Claridad de objetivos
– Funcionalidad de los instrumentos
– Indicadores (costo unitario, economía, eficacia, eficiencia)
El marco socio-institucional para el diseño y formulación de
políticas públicas
Caracterìsticas de PP en ALC
– Estabilidad
– Adaptabilidad
– Coherencia y coordinaciòn
– Calidad de implementaciòn y fiscalizaciòn
– Intères colectivo / ciudadanìa
– Eficiencia
– Indice

Indice Alto: Chile, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador,


Mèxico, Uruguay
Indice Mediano: Bolivia, DR, Honduras, Peru
Indice Bajo: Argentina, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay,
Peru, Venezuela

BID (2006) La Polìtica de las polìticas pùblicas. Progreso económico y


social en ALC Informe 2006.
El marco socio-institucional para el diseño y formulación de
políticas públicas
Gestiòn por resultados, la
polìtica pùblica y temas de
implementaciòn
Política pública y planificación/
Gestión y administración pública
• La administración pública es un factor en el desarrollo y en la
competitividad de los países / regiones / áreas.
• La capacidad institucional para elaborar soluciones y coordinar
intervenciones para llevar adelante sus funciones.
• Debate contemporáneo sobre la legitimidad del estado:
– Basada en modelo legal racional
– Basada en los productos y resultados de las políticas públicas.
– En règimenes democráticos, la meta se vuelve la capacidad de entregar buenos
servicios y de solucionar problemas colectivos de forma eficiente.
• La importancia de los procesos de implementación.
– la disponibilidad de know-how sectorial (contenidos e información)
– hipótesis robustos vinculando las intervenciones con los resultados esperados
son necesarios pero no son suficientes.
• La fase de implementación es también relevante para
– explicar la efectividad y eficiencia de una política, y
– el control sobre los mecanismos que transforma una decisión de política a
acciones y productos es un recurso estratégico.

Gestiòn por resultados, la polìtica pùblica y temas de


implementaciòn
Capacidad administrativa e institucional
• La capacidad administrativa e institucional se refiere a las características de
organizaciones públicas que se relaciona con el desempeño de las políticas
públicas.
• Atender al desarrollo de estrategias y competencias en pos de maximizar
las oportunidades de que un programa sea efectivo.
• Un conjunto de condiciones funcionales que permita que los gobiernos
elaboren e implementen programas con mayores grados de desempeño.
• Los procesos de capacity building también se refiere a la
institucionalización e internalización de nuevas etapas de instrumentos para
abordar problemas (know-how, habilidades, tecnologías, etc.) que son
desarrollados en reacción a (o anticipando) temas de implementación.
• Es relacionada a las habilidades de las estructuras públicas de identificar y
solucionar problemas de implementación.
• También refiere a los límites y barreras que impiden soluciones exitosas
para algún problema.
• Capacidad institucional y administrativa refiere a los factores críticos que
apoya a los actores públicos para responder a los riesgos y oportunidades
inherentes en el procesos de implementación ocurriendo en espacios
complejos, que pueden promocionar y gestionar arreglos cooperativos y
para solucionar problemas.
Gestiòn por resultados, la polìtica pùblica y temas de
implementaciòn
Bibliografía
• The World Bank (2006) Where is the Wealth of Nations? Measuring Capital
for the 21st Century The International Bank for Reconstruction and
Development/The World Bank: Washington.
• Lira, Luís (2006) “Revalorización de la planificación del desarrollo” Serie
gestión pública 59, ILPES, Área de Gestión del Desarrollo Local y Regional,
CEPAL, LC/L.2568-P, agosto.
• Kingdon,J.W. (1984) Agendas, alternativas and public policies. Boston,
Little, Brown.
• Lindblom, C.E. (1979) Still Muddling Through. Public Administration Review,
39,6:517-25
• Pressman, J.L. and A.B. Wildavsky (1984) Implementation: how great
expectations in Washington are dashed in Oakland. 3rd edn. Berekely,
University of California Press.
• Lipsky, M. (1980) Street – level bureaucracy: dilmemnas of the individual in
public services. New York: Russell Sage Foundation.
• BID (2006) La Polìtica de las polìticas pùblicas. Progreso económico y
social en ALC Informe 2006.