DERECHO
Los abogados y el ambiente
en el Perú
LAWYERS AND ENVIRONMENT IN PERU
DOUROJEANNI,
MARC*
Universidad Nacional Agraria de La Molina
Recibido el 15 de enero 2019, aceptado el 13 de febrero 2019
RESUMEN
La legislación ambiental y de recursos natura-
les renovables del Perú es frecuentemente repro-
chada por ser prolífica, perfeccionista y confusa y,
sin duda, poco o mal cumplida. En busca de una
explicación para ese hecho es común que se le
atribuya a la influencia de los profesionales del
derecho. Ocurre que éstos no solo ocupan las
áreas que les son propias y reservadas, como
las relacionadas a la administración de la justi-
cia en todas sus formas, sino que también son
dominantes en la política y muy influyentes en la
administración pública y privada, inclusive en la
del ambiente y de los recursos naturales reno-
vables. Se concluye que, en efecto, los abogados
tienen una parcela de la responsabilidad que es
proporcional a su presencia y participación.
*
Profesor Emérito de la Universidad Nacional Agraria de La Molina, Lima, Perú.
„ CARACTERÍSTICAS DE LA
LEGISLACIÓN AMBIENTAL Y
DE RECURSOS RENOVABLES
PERUANA
La legislación ambiental y de recursos natura-
les renovables, según sus críticos1, se caracteriza
por: (i) la multiplicación de leyes declarativas y,
asimismo, la proliferación de dispositivos legales
subalternos, en general excesivamente deta-
llados; (ii) la procura, en la legislación, por una
perfección deseable pero que no corresponde a
DERECHO Y MEDIO AMBIENTE
la realidad nacional y; (iii) la falta, en las leyes,
de mecanismos concretos para su aplicación. No
todas esas características son comunes a todos
los sectores públicos que legislan sobre ambiente
y recursos ni a todas las leyes, pero son válidas
para las emitidas por el sector ambiente.
Garcilaso 11
 Es comprensible que en un país donde la
cuestión ambiental estuvo tan relegada sea ne-
cesario un gran esfuerzo para construir una
normatividad ambiental a la altura de los reque-
rimientos de la actualidad. Pero no puede dejar
de anotarse que el Perú ha producido un número
elevado de normas. Por ejemplo, apenas entre
2000 y 2010, fueron aprobados 34 leyes y de-
cretos legislativos y 76 decretos supremos del
sector ambiental2, excluidos leyes y decretos que
estando relacionados al ambiente pertenecen a
otros sectores. También existe, como es obvio, un
gran número de dispositivos de menor jerarquía.
El Sistema Nacional de Información Ambiental (SI-
NIA)3 registra a 2018 un total de 1.439 disposi-
tivos legales entre los que se incluyen 98 leyes y
decretos legislativos sobre asuntos del ambiente
y de los recursos renovables tan solo a partir del
año 2000.
También llama la atención el hecho de que va-
rias de las leyes recientes emitidas por el Sector
Ambiente son mucho más enunciativas, explicati-
vas y declarativas que obligatorias. En principio,
la ley se hace para mandar u ordenar, es decir
prohibir, permitir y castigar a quien no obedece.
Justificaciones, definiciones y hasta elucubracio-
nes no deberían tener lugar en la ley, pero son
frecuentes en la legislación ambiental nacional.
La Ley Marco sobre Cambio Climático (Ley N0
30754)4
y la Ley de Mecanismos de Retribución por
Servicios Ecosistémicos (Ley N0 30215)5 son ejem-
plos de esto. No contienen prácticamente ningún
artículo que mande, prohíba o permita alguna
acción de los ciudadanos referida al tema sobre
DERECHO Y MEDIO AMBIENTE
el que legisla. En esas leyes la esencia del conte-
nido resolutivo son disposiciones para agencias
gubernamentales o instrucciones generales para
su cumplimiento por el Estado e incluyen hasta
opciones de aplicación. Casi parecen planes de
gobierno o de acción gubernamental.
Para tener algún impacto esas leyes requieren
la preparación de extensos reglamentos, aunque
si la ley no ordena nada concreto, mal deberían
hacerlo esos instrumentos de menor jerarquía
12 Garcilaso
los que, de otra parte, no son necesariamente
sometidos al escrutinio público. Sin embargo, es
frecuente que esos reglamentos ultrapasen los
límites fijados la ley que los genera. Por ejemplo,
la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N0 29763)6,
que tiene 157 artículos y 26 disposiciones transi-
torias, requirió también la preparación de cuatro
reglamentos que totalizan 681 artículos y más 50
disposiciones transitorias, además de una serie
de anexos. Y, en realidad, existen varias docenas
más de instructivos y guías y aclaraciones fueron
aprobados por dispositivos de menor jerarquía.
Todo eso forma una maraña legal de aplicación
extremamente difícil. Situación similar existe en
relación otras leyes, como las que determinan el
cambio de uso y la propiedad sobre la tierra en
la Selva7. Contradiciendo la tendencia expresada
en las leyes comentadas, está la nueva ley que
regula el plástico de un solo uso y los recipientes
o envases descartables (Ley N0 30884)8 que es muy
clara y concreta. Falta ver cómo será su aplicabi-
lidad, pues, siendo drástica todo indica que va a
confrontar dificultades enormes.
Es obvio que la procura por perfección siem-
pre es deseable cuando se prepara una legis-
lación. Pero más importante es recordar que la
perfección –o la ley “más avanzada del mundo”–
suele ser enemiga de lo posible. La perfección
debe expresarse esencialmente en lograr que
la futura ley sea aplicable o cumplible. En otras
palabras, debe corresponder a las necesidades
y realidades social, económica y ecológica nacio-
nales, regionales y hasta locales. Los reclamos
sobre el carácter incumplible de algunos disposi-
tivos legales son muy frecuentes9. Pero la mayor
evidencia del carácter utópico de gran parte de la
legislación es su abierto y público incumplimiento
o, peor, la constatación que los objetivos de la tal
legislación no se alcanzan año tras año, como en
el caso de la minería ilegal, de la deforestación,
del manejo sostenible de los bosques o de la ba-
sura. La evaluación del desempeño ambiental del
Perú durante el quinquenio 2011-2016, entre
muchos otros documentos10, revelan claramente
esos hechos.
 El gran número de leyes evidentemente in-
cumplidas o inadecuadas determina una serie de
ajustes posteriores en respuesta a la realidad.
Esos ajustes son, también, secuencias de “avan-
ces” y “retrocesos “ legales11 caracterizados por
un número considerable de leyes apenas para
modificar artículos de leyes recientemente emiti-
das, aumentando la confusión. El tema del control
de la minería ilegal, para el que se inventó legal-
mente el término “informal” es uno de os que
más leyes ha generado.
También se ha hecho notar que en la legisla-
ción ambiental existen cuestiones críticas referi-
das al concepto de ecosistema y al paradigma de
gestión que se le asocia12.
El tema de los recursos para la aplicación de
la ley es recurrente y, en parte, refleja la ya discu-
tida falta de realismo que las caracteriza. De nada
sirve una ley que ordena realizar acciones para
las que es evidente que el Estado no dispone ni
dispondrá de los medios materiales o humanos
en el corto y medio plazo. Menos aún preparar
leyes que imponen costos de ejecución concretos
sin definir con claridad y precisión de dónde sal-
drá el dinero requerido. Son las típicas leyes que
se conocen como “saludo a la bandera”.
Es decir que la legislación es confusa, no fun-
ciona bien por su desconexión con la realidad
ecológica, económica y social local, regional o
nacional y, peor, en general, no es aplicada a ca-
balidad o lo es apenas. Pero ¿hasta que punto
esas características son responsabilidad de los
profesionales del derecho?
„ INFLUENCIA DE LOS
ABOGADOS EN LA POLÍTICA Y
EN LA GESTIÓN
No hay duda de que la política atrae y tienta
a los abogados, que para practicarla están mu-
cho mejor preparados que casi todos los demás
profesionales. Y eso no es una realidad única-
mente latinoamericana. Es un hecho histórico
en el mundo occidental13. Médicos, ingenieros,
arquitectos, químicos, geólogos, físicos o biólo-
gos reciben, durante su formación, apenas una
fracción de los temas útiles para ejercer política
de los que, en cambio, benefician a los abogados.
En efecto, el conocimiento de la constitución y de
las leyes o, en general, de la jurisprudencia, es
tan importante para jueces, fiscales y defensores
como para los miembros del poder legislativo y
para gobernar sin cometer errores legales. Los
abogados también se forman cuidadosamente
en las artes de la escritura y la oratoria, y en
especial de la dialéctica, habilidades esenciales
para los debates políticos. Y, además, ellos re-
ciben cursos especiales de política propiamente
dicha, frecuentemente, de maestros que son ellos
mismos políticos reconocidos. Por eso, la mayo-
ría de los congresistas y de tantos otros políticos
son profesionales del derecho. Y por eso también
frecuentemente ocupan posiciones públicas y
también privadas para las que, en principio, se
requieren otros conocimientos y experiencias.
En el Perú no solamente los estudios de de-
recho son los más concurridos entre todos los
existentes, sino que el numero de profesiona-
les del derecho es mayor que el de cualquier
otra profesión. En 2014 en el Perú había unos
130.000 abogados colegiados (234 habitantes/
abogado)14. Es decir que ese número no incluye
los titulados no colegiados y los probablemen-
te muy numerosos que sólo son bachilleres en
derecho. En 2015, por ejemplo, se registraban
181.823 ingenieros15 colegiados lo que parece
bastante, más aún porque como en el caso an-
terior muchos no están titulados ni colegiados.
DERECHO Y MEDIO AMBIENTE
Pero es indispensable llevar en cuenta que la “in-
geniería” amontonada en el Colegio de Ingenieros
reúne 19 profesiones y capítulos muy diferentes.
Ocurre que mientras que un abogado constitucio-
nalista o penal tiene la misma formación básica
y puede dialogar cómodamente con un abogado
ambiental, empresarial o tributario, un ingeniero
agrónomo o forestal no tiene casi nada en co-
mún con un ingeniero electricista o de minas y,
ni siquiera, con un ingeniero civil y tampoco hay
mucho en común entre éstos últimos. Aparte de
Garcilaso 13
 un efímero baño de matemáticas y físicas, nada
de lo que sabe un agrónomo, un forestal o un
pesquero, tiene que ver con los saberes de sus
supuestos colegas de otras modalidades de la
ingeniería. Y lo opuesto es aún más cierto, pues
los ingenieros civiles, mineros, electricistas y me-
cánicos, no llevan absolutamente ningún curso de
biología o ecología. Es decir que se trata de pro-
fesiones muy diferentes. Dicho de otro modo, se
confirma que hay muchas veces más abogados
que ingenieros y, tratándose de ingenieros de las
ciencias agronómicas (agronomía y zootecnia),
forestales, pesca e ingeniería ambiental que en
2015 sumaban 35.822 colegiados, la dominancia
de los abogados colegiados es de 3,6 a 1. No
se encontraron estadísticas sobre biólogos, otra
profesión muy vinculada al tema ambiental, pero
no hay duda de que su situación con relación a
los letrados es similar.
El 62% de los abogados trabajan en entida-
des públicas y otro 22% comparte esa labor con
actividades privadas. Claro que casi la mitad de
los letrados se dedica al ejercicio penal y civil16
pero gran parte la otra mitad se desempeña den-
tro de la administración pública. Felizmente, no
todos se dedican a temas de ambiente y recursos
naturales. En realidad, éstos últimos son pocos
en proporción con el número total de abogados
y asimismo pocos en proporción con el número
de los profesionales en esa área. En cambio, su
presencia es muy significativa en los puestos de
dirección en la gestión del ambiente y de los re-
cursos naturales renovables17. Por ejemplo, es
bien conocida la actuación de letrados en el Mi-
DERECHO Y MEDIO AMBIENTE
nisterio del Ambiente y en el Servicio Nacional de
Áreas Naturales Protegidas y hasta en el sector
forestal. Asimismo, los funcionarios del Ministerio
de Agricultura han protestado varias veces por
la presencia de abogados liderando áreas que
son propias para agrónomos18. Sin embargo, el
problema que se atribuye a los abogados con re-
lación a la gestión del ambiente y de los recursos
naturales renovables no está tanto en el número
y nivel de los cargos que ocupan, sino, especial-
mente, en su influencia en la legislación.
14 Garcilaso
„ ABOGADOS Y LEGISLACIÓN
AMBIENTAL
En efecto. Los abogados en el Perú tienen una
influencia desproporcionadamente elevada en la
propuesta, elaboración, presentación y defensa
de legislación ambiental, forestal y, en general,
referente a recursos naturales renovables. Eso
comenzó a tomar fuerza a finales de la década
de 1980 y fue aumentando incesantemente hasta
el presente. No puede dejar de mencionarse, por
ejemplo, la enorme --y meritoria--incidencia que ha
tenido la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
(SPDA) en la legislación ambiental y, más reciente-
mente, también Derecho, Ambiente y Recursos Na-
turales (DAR). Los propios abogados hacen alarde
de su influencia en la legislación ambiental19.
En democracias, las leyes son un producto de
la sociedad en su conjunto. Pero eso es teoría.
Siempre hay alguien que “propone” y otros que
“hacen” la ley. De una parte, los abogados son in-
faltables y omnipresentes en la preparación de los
textos legales referidos al ambiente y a los recur-
sos renovables. Ni siquiera se concibe preparar
un texto legal sin llamar al departamento legal o,
peor, simplemente, encargándole su preparación.
En las leyes recientes, hechas con mucha partici-
pación social, cada grupo de interés, sean indíge-
nas, madereros, mineros o industriales, aparece
con su propio abogado y, frecuentemente, son
ellos los que representan al grupo. Y en el Con-
greso no solo van los mismos actores, sino que la
mayoría de los propios congresistas también son
abogados. Además, los abogados tienden a domi-
nar los debates por su mejor preparación política
y su habilidad oratoria y dialéctica. Pero no deben
ser raros los textos legales sobre ambiente y re-
cursos renovables en los que no participa ningún
especialista fuera de los letrados.
Sin embargo, probar que los abogados tienen
una influencia desproporcionadamente elevada
sobre la legislación ambiental no es prueba de
que ellos sean responsables de los problemas que
la afectan. Esos problemas pueden ser generados
por todos los participantes en el largo proceso
de legislar. Pero si es posible mencionar algunas
características muy propias de esa profesión que
permean de la legislación ambiental peruana. Una
de ellas es encuadrar en dispositivos legales toda
clase de documentos que, por propia definición,
no lo requieren. Un ejemplo reciente es la aproba-
ción por resolución ministerial de un mapa nacio-
nal de ecosistemas20 que, como tal, es apenas una
herramienta indicativa que puede y debe cambiar
a medida que la información mejore. La cantidad
de dispositivos legales aprobando ese tipo de
documentos de trabajo es enorme. Esta práctica
termina por rigidizar inútilmente elementos admi-
nistrativos que en principio deben ser flexibles.
Otros ejemplos incluyen los planos de manejo de
las áreas naturales protegidas, los planes de uso
turístico de las mismas, etc. Tal parece que todo
informe o documento emitido en el sector ambien-
te debe terminar sancionado por un dispositivo
legal. Esa tendencia a exigir legalmente procedi-
mientos burocráticos complejos para cada acción
o intervención es parte importante de la moro-
sidad de la gestión ambiental. A eso se suman,
como ya dicho, textos muy largos, explicativos más
que determinantes y lenguaje complejo y confuso.
De otra parte, la temática del ambiente y de
los recursos naturales, de por sí muy especiali-
zada, alcanza niveles de complejidad extrema en
un país ecológica y socialmente tan diverso como
el Perú. Establecer las reglas de comportamiento
de los ciudadanos con relación a la calidad del
ambiente y a la conservación o uso sostenible de
los recursos naturales renovables es mucho más
difícil que arbitrar derechos al aprovechamiento
de esos mismos recursos. Esas reglas, para ser
viables, sólo pueden ser decididas con profun-
do conocimiento de la realidad sobre la que se
pretende legislar y conocerla no es función del
abogado que, además, no está preparado para
eso. No puede “interpretar” ni “modelar” lo que
los prácticos y expertos saben y consideran es la
mejor forma de abordar el tema sobre el que se
pretende legislar. A este punto el dicho de “zapa-
tero a tus zapatos” es válido.
Además, la costumbre de responder a los
problemas sociales con reformas legislativas es
bastante acentuada en América Latina. Es común
que las leyes sean vistas como un fin en sí mis-
mas. Y, es muy propio de los letrados pretender
resolver los problemas de aplicación de la ley con
más textos legales, aunque muchas veces existan
otras alternativas que, claro, ellos no tienen por
qué conocer. Esa es una razón, entre otras, por la
que muchas leyes no se traducen en cambios tan-
gibles, sino en declaraciones de buenos deseos.
Es decir que hay poca duda de que la actuación
de los profesionales del derecho en la prepara-
ción de la legislación incide significativamente en
el desfecho previamente descrito, que se resume
en leyes “que no sirven” o que poco se cumplen.
„ EQUILIBRIO NECESARIO
Pero, como señalado antes, la responsabilidad
de que la legislación ambiental sea como es re-
cae en todos los que la preparan o que deberían
prepararla. Y si la influencia de los abogados
es muy grande, toca a los profesionales de las
áreas o especialidades correspondientes hacer-
se más presentes, insistentes y fuertes en las
discusiones. Ellos, que conocen mejor la realidad
del campo o de la práctica, deben ser particu-
larmente cuidadosos en aceptar únicamente la
inclusión de lo que puede ser cumplido, aunque
no sea ideal. La ley debe responder a los usos y
costumbres locales. La participación de los abo-
gados en la preparación de una legislación que
responda adecuadamente a la política trazada es
fundamental, pero no debe ser preponderante.
DERECHO Y MEDIO AMBIENTE
Ser abogado no es la única ni la principal cualidad
para ser legislador.
De otra parte, nadie puede reprochar que
muchos abogados peruanos de gran calidad
profesional y humana hayan tomado la temática
ambiental como su causa y razón de vida. Han
hecho, hacen y harán, sin duda, grandes aportes
a la inmensa tarea de crear un ambiente mejor.
Por eso deben ser reconocidos y aplaudidos.
Garcilaso 15
 „ REFERENCIAS
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co-ley-n-30754-1638161-1/
5 https://www.gob.pe/institucion/minam/nor-
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6 https://www.serfor.gob.pe/wp-content/
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TOS.pdf
7 http://biblioteca.spda.org.pe/biblioteca/icata-
logo/ver.php?id=356&idx=10356
8 https://busquedas.elperuano.pe/
DERECHO Y MEDIO AMBIENTE
normaslegales/ley-que-regula-el-plas-
tico-de-un-solo-uso-y-los-recipientes-
ley-n-30884-1724734-1/
9 Por ejemplo, son frecuentes las quejas de
que algunos estándares son demasiado
elevados y pensados para un contexto
del primer mundo. (https://elcomercio.pe/
economia/peru/estandares-ambientales-pe-
ru-son-exigentes-172902; https://poder.
pe/2016/07/14/01203-los-estandares-am-
16 Garcilaso
bientales-de-peru-en-el-debate/; https://
www.scidev.net/america-latina/medio-am-
biente/noticias/per-gobierno-rebaja-est-nda-
res-ambientales.html )
10 https://www.dar.org.pe/archivos/publica-
cion/180_quinquenio.pdf; https://elbuho.
pe/2016/11/estado-actual-la-gestion-am-
biental-peru/
11 https://peru21.pe/politica/controversia-nue-
va-norma-estandares-ambientales-infor-
me-80565; https://derechosinfronteras.
pe/que-significa-la-reduccion-de-estanda-
res-de-calidad-ambiental-del-aire/
12 http://www.scielo.org.pe/pdf/ecol/v14n2/
a09v14n2.pdf
13 https://www.jstor.org/sta-
ble/41608238?seq=1#page_scan_tab_
contents; http://www.aguayoabogados.es/
blog/abogados-politicos-y-politicos-abo-
gados/; https://www.lagaceta.com.ar/
nota/172249/politica/abogado-siente-nece-
sidad-ser-politico.html
14 https://laley.pe/art/1215/los-abogados-en-
el-peru. El autor no encontró estadísticas
más recientes ni precisas sobre abogados
y biólogos. Deben existir, sin duda. Las
únicas estadísticas disponibles o fácilmente
accesibles son las del Colegio de Ingenieros
del Perú.
15 http://www.cip.org.pe/publicaciones/estadisti-
cas/documentos/sis2013.pdf
16 https://laley.pe/art/1215/los-abogados-en-
el-peru
17 https://elbuho.pe/2016/11/estado-ac-
tual-la-gestion-ambiental-peru/
18 Vários números de Agronoticias (https://
agronoticias.pe/)
19 https://rpp.pe/columnistas/pedrosolano/
el-derecho-ambiental-y-su-rol-para-el-peru-
que-queremos-noticia-1171777

20 http://www.minam.gob.pe/orde-
namientoterritorial/2018/12/21/
minam-aprueba-el-mapa-nacional-de-eco-
sistemas-del-peru-como-una-herramien-
ta-de-gestion-para-el-desarrollo-armoni-
co-del-territorio/

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