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DERECHO CIVIL
CONSIDERACIONES SOBRE
LA EXPROPIACION
i. INTRC)iUCCION
No cane la menor duda que, entre los derechos reales, la propiedad pri-
vada tiene un ~itÜl preponderante, pues constituye la relación jurídica que
confiere al titular de este derecho, el más amplio poder que se puede tener
sobre una cosa., Sobre ella (la propiedad), dice Federico Puig Peña, ha girado
"todo el desarrollo conceptual del Derecho de cosas... y aunque hoy día
correntes venidas de campos subversivos pretendan anular su existencia o
menoscabar su predicamenro, siempre resultará que el dominio es la piedra
angular de todo el desarrollo Jurídico de este mundo que nos sirve de medio
para la satistàcción de las exigencias humanas". (1)
Es cierro que la propiedad privada está destinada a satisfacer las necesida-
des del hombre. Sin embargo, cuando las relaciones sociales o de vecindad lo
requieran, o cuando el intercs pÚ blico lo reclame, es posible restringir y limi-
tar dicho derecho.
En Panamá, por ejemplo, donde la propiedad privada constituye la base
de la economía de mercado, es totalmente viable la imposición de límites y
cargas al derecho de propiedad e, incluso, su privación, para satisfacer exi-
gencias de utilidad pÚblica o de interés social, según establece el artículo 46
de la ConstituciÓn Nacional
Este Último tema es el que pretendo desarrollar en este trabajo, ajustándo-
me, obviamente, al espacio disponible por la revista. (2)
1. Tratado de; Dçn;¡;bi!..Civil EspañoL. tomo lB, vol 1, Editorial Revista de Derecho Privado,
Madrid, 1972, p 69
2. I.a idea de esuibir una monogratìa sobre la expropiación surge en agosto de 1993 debido
a un fenÓmeno que M' ot"b" presentando en la Corte Suprema de Justicia -y que conti-
Ili., lugar donde desellpeil el cargo de Asistente de Magistr"do por once años_ Y es
que se habían presellado un nÚmero plural de acciones de inconstitucionalidad contra
varios Decretos Ejecutivos ""propiatorios que fueron expedidos por motivos de interés
social urgente, ani", v durante la vigencia de la Constitución originaria de 1972, lo cual
hizo que tuviera ,¡ue incursionar en el estudio de esta interesante instituCÍón. El trabajo
aquí presentado es sÓlo un compendio de otro más abarcador y mejor elaborado, que
,"pero publicar
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3. Citado por Héctor Jorge EscoJa. El Interés Público Como fuiidamento del Derecho
Administrativo. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 209
4, MESSINEO, Francesco. Manual de Derecho Civil v Comercial, traducciÓn de Santiago
Sentis Melendo, Ediciones Jundicas Europa-Amrica, Buenos Aires, 1979, p. 250.
5. ARTEAGA CARVAJAL, Jaime. De los Bienes v su Dominio, Biblioteca Jurídica Dike,
Medellín, 1994, p. 40
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U 1bidi:m
12 Cfr. DIEZ PICAZO, Luis y GULLON, Antonio.. Sistema de Di:ri:cho Civil vol 1,
reimpri:slÚn di: la séptima edición, Editorial Tc:cnos, S.A, Madrid, 1990, p 436,
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C. Naturaleza Juridica
Mucho se ha discutido sobre la naturaleza juridica de la expropiación.
Algunos, (omo José Roberto Dromi, la (onsideran una "limitación adminis-
trativa al derecho de propiedad" (19). Otros, un modo de extinguir la pro-
piedad. Y no han faltado quienes consideran que la expropiación es una
venta forzosa (20).
A mi juicio, la expropiación no constituye una Iimlta(lón al derecho de
propiedad, ni mucho menos puede ser considerada como una venta forzosa.
Lo primero, porque no queda la menor duda de que di.ho instituto priva al
expropiado de una cosa específicamente determinada, por lo que con rela-
ción a éste constituye una causa de extinción del derecho de propiedad oue
tenia sobre dicha cosa. Lo segundo, porque a pesar de que la transferencia
de dominio que hace a su favor el Estado supone que el expropiado ha reci-
bido o debe recibir el contenido económico equivalente del bien objeto de la
expropiación, lo cierto es que tal equivalente económico no constituye un
~ que paga el Estado, S1l0 una indemnización dingida a compensar el
sacrificio que ha sufrido el expropiado al verse privado de su derecho de
propiedad contra su voluntad. Además, las razones de unlidad pública o de
interés social que motivan la expropiación, hacen que ésta constituya un acto
de Derecho Público y no de Derecho Privado.
Es interesante el argumento dado por Luis Carlos SáchKa para descartar
la tesis que mira la expropiación como una venta forzosa. Para el autor co-
lombiano, la expropiación es un "acto unilateral, no contractual, por el cual
el Estado obtiene el traspaso del dominio para fines sociales, indemnizando
el daño que causa al particular afectado. O sea, que el Estado no es sucesor
juridico del expropiado, pues no deriva su derecho de éste, sino de la ley que
ha declarado los motivos que fundan la expropiación, y de la respectiva deci-
sión Judicial que la aplica, no pudiendo definirse, por tanto, como una venta
forzosa" (21).
iv LA EXPROPIAClON EN PANAM
A. Precisión de Ideas
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B. Elementos de la Expropiación
En toda expropiación se pueden identificar los siguientes elementos: 1)
un elemento subJetivo, que dice relación con los sUjetos de la relaciÓn
expropiatoria; 2) un elemento objetivo, que viene a ser el bien objeto de la
expropiaciÓn; 3) elemento causal, consistente en una causa o motivo que
Justifique la expropiación; 4) un elemento judicial, referente al procedimien
to que necesariamente debe tener lugar para decretar la expropiaciÓn y fipr el
monto de la indemnización, según se desprende del artículo 4S de la Consti-
tucón Nacional y de los artículos 1942, 19S I y 1953 del Código Judicial
(23); y 5 ì un elemento económico, que guarda relación con la indemniza-
ción que debe pagarse al expropiado.
Ahora bien, con el objeto de facilitar el estudio y las referencias que
constantemente tendrán que hacerse a los textos de los artículos 45 y 47 de la
Constitución Nacional, creo conveniente que tales preceptos sean transcritos.
"ARTICULO 45. La propiedad privada implica obligaClones para
su dueño por razón de la función social que debe llenar.
Por motivos de utilidad Dública o de interés social definidos en la
Ley. puede haber expropiación mediante juicio especial e indem11'
zación" (la subraya es mía).
"ARTICULO 47. En caso de guerra, de grave perturbación del
orden público o de interés social urgente, que exijan medidas rápi-
das, el Ejecutivo puede decretar la expropiación u ocupación de la
propiedad privada.
Cuando fuese factible la devolución del objeto ocupado, la ocupa-
ción será sólo por e! tiempo que duren las circunstancias que la
hubieren causado.
El Estado es siempre responsable por toda expropiaciÓn que así lleve
a cabo e! Ejecutivo y por los daños y perjuicios causados por la ocu-
pación, y pagará su valor cuando haya cesado e! motivo determinan
te de la expropiación u ocupación".
1, Elemento Subietivo
Los sUjetos de la potestad expropiatoria normalmente son dos: expropiame
y expropiado. Pero puede haber un tercer sujeto, cuando el bien se expropia
en favor de terceros. A este sujeto se le denomina beneficiano.
a. Expropiame. Es e! titular de la potestad expropiatona y a quien
generalmente se le transfiere el dominio de! bien expropiado.
23 Las úlnmas dos norms a mi juicio son inconstitucionales, como mas adelante demostrarc:
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derecho de proplëdad sobn; los bient"' de do ~i 11110 pi'ihl".o Sin ,mbaq!;o, cSn!lo qiii' I,is
razones dadas por d Il;icstni lhilio Ano\'o Caiiiadw p,¡ra sustenl..i i-i ,,,sl,mia ,11 nun
tro ordeiiaiiicntoik un derecho de propiedad dl' lkredio l'ubl"" '1 u,' linK i- r.stado
sobre los hu:nes (k dOl11l10 publiu., soll mas qii" suh","1(es p.".! .."Inllar 111 a,,'rro \'
relevarm" de emitr ,'OIK"pto POI' ello, remito al k,roi' a 'lUt "'lis,,ln' "Bienes del
Estado, Bi"ii"s de los MunKlplos \' Ilient"s de los l'ariKulan;s" en I:siudl\, 1l.! romo
1, lmpre,o "11 los "L1l1nn (k la lmprnitJ aClonal l' 30. Adenias, Ctr, ESCOlA, 01, '!l
P 20 1 v s,
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No ocurre lo mismo con los bienes de propiedad privada del Estado que
forman parte del dominio privado. En estos casos, obviamente puede haber
expropiación contra iina entidad del Estado. En efecto, cuando los bienes de
dominio privado deban ser afectados para la satisfacción de un interés públi-
co o social, es posible que haya expropiación. Digo que es posible que haya
expropiación, porque, a pesar de que lo más probable es que el Estado utilice
otros mecanismos puestos a su disposición por el ordenamiento para lograr
tal fin, nada le impide que pueda acudir también a la expropiación.
No hay que perder de vista que cuando se habla de Estado en sentido
técnico o amplio, no sÓlo se alude a los tres Poderes, sino también a "todas
las instituciones que, dentro del territorio nacional, ejercen autoridad y po-
der" (26). Lo anterior significa, pluralidad de personas, que no siempre
tienen los mismos ideales, y que pueden, en determinado momento, obsta-
culizar las funciones de otro Poder u otra entidad del Estado. Para evitar
estos inconvenientes o para superados, el Estado, latu sensu. puede recurrir,
entonces, a la expropiación cuando existan justificados motivos.
c. Beneficiario. La doctrina y algunas legislaciones (de manera expre-
sa) manejan un tercer concepto: el de "beneficiario", que viene a ser el sujeto
"a quien se destina el objeto expropiado" (27). Cuando el Estado realiza la
expropiación para sí, hay coincidencia entre expropiante y beneficiario. Pero
puede suceder que la expropiación se realice en favor de un tercero, como
sería aquella que se decreta para la instalación de una colonia agrícola, según
el artículo 41 del Código Agrario. En estos casos, como es tacil advertir,
surge la figura de un tercer sujeto a quien se le llama "beneficiario".
El beneficiario puede ser otra institución del Estado e, incluso, los parti-
culares, siempre que la expropiación se haya dado por una causa expropiandi
iusta, esto es, por una de las establecidas en el ordenamiento jurídico.
2. Elemento Obietivo
El elemento objetivo guarda relación con los bienes, cosas u objetos
susceptibles de expropiación. El análisis de los artículos 45 y 47 de la Cons-
tituciÓn pone de manifiesto que allí no se establecen los bienes expropiables.
Esto significa que pueden ser expropiados toda clase de bienes v dere-
chos (28), salvo los denominados derechos personalísimos y de familia. Esta
afirmación encuentra fundamento en los artículos 45, 46, 47,81,262,281 Y
286.
En Panamá se han dado algunos casos de expropiaciones de empresas.
Así el de la "Empresa Eléctricas de Chiriquí, S.A.", y el de la "Compañía
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29 Oi- CANO Yaner. M¡pmen Histórico lundico del Instituto Nai;lonaJ de Idewmuii
~, trabajo de graduación para optar al título de licenciada en Derecho y Ciencias
Políticas, 1981-1982, p. 34. Además, CORCHO, Ricardo, RélPmen HistÓrio J uridii;
del InstIuto Nai;ional de Telecomunkaciones. Trabajo de graduaoÓn para optar al título
de licenciado en Dereçho y Ciencias Políticas, 1987, p, 47 Y ss.
30. 01'. ei\. p. 213-214
31 Ibidem p 214.
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No cabe duda que los conceptos dados por e! citado jurista deben ser
empleados en nuestra legislación. Ello porque, como bien afirma e! doctor
Quintero, sÓlo se justifica que al concepto de utilidad pública se le de en
nuestra legislaciÓn un sentido estricto -que es el que le da el autor anterior-
, ya que si se le da un sentido amplio, e! concepto de interés social queda
incluido en el de utilidad pública (32).
Por consiguiente, no tendría cabida en nuestra legislaciÓn, el concepto
de utilidad pÚblica que, de manera amplía, se define en la legíslación argenti-
na. En dècto, en este país, "La utilidad pública constituye una fórmula jurí-
dica elástica, que permite la expropiación de la propiedad para satisticer las
diversas exigencias de! interés colectivo. Si la causa fuese sÓlo la necesidad
pública -no todo lo Útil es necesario-, la expropiaciÓn en muchos casos sería
imposible. No existe, pues, un concepto de utilidad pública inmutable, rígi-
do e inflexible" (33).
En lo concerniente a los motivos que dan lugar a la expropiaciÓn ex-
traordinaria, tenemos que ella procede en caso de guerra, de grave perturba-
ción de! orden público o por intercs social urgente, como sería el caso de
epidemias, terremotos, los establecidos en e! artículo 32 del CÓdigo Agrario,
ete. Es indispensable destacar que en este tipo de expropiaciÓn no se requie-
re de una ley, porque la causa eXDropiandi la establece la misma Constitu-
ciÓn.
4. Garantía Judicial
De aciierdo a nuestro ordenamiento, en todos los casos de expropiaciÓn
hay una intervenciÓn judicial para que se decrete la expropiaciÓn y se fije e!
momo de la indemnizaciÓn (arrs. 1937 y 1951 del Código Judicial).
En el caso de la expropiaciÓn ordinaria, el proceso se inicia con una de-
manda que deberá estar acompaiìada con la ley que ha definido los motivos
de utilidad pública o de intercs social, y se expresará con toda claridad qué es
lo que se debe expropiar, con qué objeto y por qué motivo. La demanda se
dirigirá contra el propietario del bien y contra quienes tengan derechos reales
sobre éste; y en el caso de que el bien sea objeto de litigio, contra las partes
de ese proceso. También se dirigirá contra los arrendatarios y acreedores
anticréticos si los contratos constan en escritura pública y se han registrado; y
contra la persona que posea el bien.
El juez citará a todos los que tengan algún derecho sobre e! bien, quie-
nes tendrán e! carácter de parte y, por tanto, tienen derecho a detènder sus
intereses, pues el proceso permite la contradicción y bilateralidad. En ese
sentido, existe la posibilidad de impugnar e! avalúo del bien mediante inci-
dente.
5. Elemento Económico
La indemnización es el equivalente económico que debe pagar el Estado
al expropiado por haber sido privado de su propiedad.
Las Constituciones qUe precedieron a la Constitución originaria de 1972
establecieron expresamente que la indemnización, en la expropiación ordi.
nana, debía ser previa. Sin embargo, el artículo 45 de la actual Constiución
nada ha dicho sobre el particular, por lo que debe concluirse que la indemni'
zacÍón puede no ser previa. En consecuencia, la Leyes la encargada de desa-
rrollar este punto,
".~ ,.-- .'~'
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\ .. ;;",l .Il'ii, . ..
1,
"
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34. Los fallos a que me retiro tienen fecha de: 23 de noviembre de 1992; 19 de septiembre y
26 de diciembre, ambas de 1993; 31 de enero, 12 de agosto y 31 de agosto, todos de
1994, Recomiendo la lectura de la sentencia de 19 de septiembre de 1993 que sirvió de
base a las siguientes.
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39, Salta a la vista la contradkción de esta norma con el articulo 287 de la Consmución.