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PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 0020-2015-PUTC
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra diversas disposiciones de la Ley 29622, que
modifica la Ley 27785, Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de
la República, y amplía las facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad
administrativa funcional.
rados firmantes:
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FERRERO COSTA
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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
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EXP. N.° 00020-2015-PI/TC
COLEGIO DE ABOGADOS DE
AREQUIPA Representado(a) por ALFREDO
ALVAREZ DIAZ - DECANO
TABLA DE CONTENIDO
I. ANTECEDENTES 3
II. FUNDAMENTOS 6
III. FALLO 24
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AREQUIPA Representado(a) por ALFREDO
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I. ANTECEDENTES
El 20 de agosto de 2015, el Colegio de Abogados de Arequipa interpone demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 29622, que modifica la Ley 27785, Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, y amplía las
facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa
funcional, solicitando que sea declarada inconstitucional en su totalidad.
Posteriormente, en atención a las observaciones formuladas por este Tribunal
Constitucional, amplía la argumentación de su demanda mediante escrito de 7 de
noviembre de 2016.
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Por último, el informe presentado por la CGR, en calidad de partícipe, expone los
siguientes argumentos:
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II. FUNDAMENTOS
A. Inexistencia de sustracción de la materia
2. Así las cosas, puesto que las versiones de los artículos 45 y 46 de la LOCGR
cuestionadas en autos han dejado de formar parte del ordenamiento jurídico, en
principio correspondería declarar improcedente esa parte de la demanda por
sustracción de la materia.
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Son exceptuadas las autoridades elegidas por votación popular, los titulares de los
organismos constitucionalmente autónomos y las autoridades que cuentan con la
prerrogativa del antejuicio político.
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41101 )1019"a:
111 , .--principios y derechos de la función jurisdiccional ...] La independencia en el
' ' /ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas
1 470010M'pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones.
Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa
... juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su
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ejecución.
11. Por su parte, el principio de imparcialidad —igualmente derivado del artículo 139
inciso 1 de la Constitución— se refiere a la relación del juzgador con la cuestión
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Prima facie, dichos principios son aplicables en sede jurisdiccional. Sin embargo
este Tribunal Constitucional ha extendido su aplicación al derecho administrativo
sancionador. Así, en el fundamento jurídico 18 de la sentencia emitida en el
Expediente 03741-2004, señaló:
/
De ahí que, en el fundamento jurídico 53 de la sentencia emitida en el expediente
00156-2012PHC/TC, este Tribunal Constitucional reconociera la existencia del
derecho a ser juzgado por una autoridad independiente e imparcial en sede
administrativa. Asimismo, el numeral 1.5 del artículo IV del Título Preliminar de
la Ley 27444, de Procedimiento Administrativo General, determina que la
imparcialidad es uno de los principios orientadores de todo procedimiento
administrativo:
k/ 14. Sin embargo, dada la naturaleza del derecho administrativo sancionador, estos
principios no pueden aplicarse allí de la misma manera que en un proceso judicial.
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17. En el caso del procedimiento administrativo sancionador, ello supone que las
facultades de imputación de cargos y de investigación de las conductas
susceptibles de sanción correspondan a la entidad administrativa a cargo del
procedimiento como reconoce el artículo 253, incisos 2 y 3, del TUO de la Ley
27444. El proceso penal, por el contrario, se rige por el principio acusatorio según
el cual "no puede existir juicio sin acusación, debiendo ser formulada ésta por
persona ajena al órgano jurisdiccional sentenciador, de manera que si ni el fiscal
ni ninguna de las otras partes posibles formulan acusación contra el imputado el
proceso debe ser sobreseído necesariamente" y " (...) no pueden atribuirse al
juzgador poderes de dirección material del proceso que cuestionen su
mparcialidad" (fundamento 5 de la sentencia emitida en el Expediente 02005-
2006-PHC/TC).
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Este principio supone que las medidas que las medidas que debe adoptar el Estado
con referencia a la plena efectividad de dichos derechos no pueden ser "regresivas",
esto es, no pueden ser medidas que generen un estado de cosas o una situación que
sea más perjudicial que la que se encuentre efectivamente establecida. Sin embargo,
este principio tampoco supone la absoluta imposibilidad de limitar los avances
efectuados por el Estado en materia de derechos sociales, siempre que existan
razones de interés general que así lo justifiquen.
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33. Por tanto, puesto que la disposición impugnada por los demandantes no se
encuentra dentro del ámbito de aplicación del principio de no regresividad de los
derechos sociales, la demanda debe declararse infundada en este extremo.
a) Incumplir las disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades
para el desarrollo de sus actividades, así como las disposiciones internas vinculadas
a la actuación funcional del servidor o funcionario público.
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)35. Señala que dicha disposición es inconstitucional porque las conductas susceptibles
de sanción allí establecidas son genéricas e imprecisas lo que vulnera los
princ de tipicidad y taxatividad reconocidos por la jurisprudencia de este
Constitucional. Añade que, por esa razón, los funcionarios o servidores
os tienen dificultad en conocer los motivos por los que la CGR pretende
onarlos lo que vulnerara su derecho de defensa.
Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse
no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como
infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley
37. El tenor literal de la Constitución sugiere que dicho principio únicamente puede
aplicarse en sede jurisdiccional. Sin embargo, en reiterada jurisprudencia, este
Tribunal Constitucional ha establecido que "los principios de culpabilidad,
legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho
sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también
en el del derecho administrativo sancionador (...)" (cfr. sentencias emitidas en los
Expedientes 02050-2002-AA/TC, 02192-2004-PA/TC y 00156-2012-PHC/TC
entre otras).
38. No podría ser de otra manera puesto que, a través de su potestad sancionadora, el
Estado puede restringir derechos fundamentales tan importantes como la libertad
personal, la propiedad y la libertad de trabajo. En un estado constitucional, la
imposición de sanciones semejantes sólo puede considerarse válida si éstas
reprimen una conducta que haya sido tipificada de manera previa, expresa y
precisa en una norma con rango de ley. De lo contrario, la persona sancionada
podría encontrarse en indefensión pues tendría dificultades para conocer las
infracciones concretas que se le imputan lo que limitaría severamente su
capacidad para defenderse en el proceso judicial o procedimiento administrativo
correspondiente.
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42. Debe tomarse en cuenta que el artículo 4 del TUO de la Ley 27444 señala lo
siguiente respecto a la tipificación de infracciones en el ámbito administrativo:
43. Dicha norma establece que, en el caso del derecho administrativo sancionador, los
reglamentos pueden especificar o graduar las infracciones debidamente tipificadas
en la ley; además señala que, en casos de remisión legal expresa, es posible
tipificar infracciones a través de normas reglamentarias.
44. Nada de ello puede interpretarse de manera tal que se permita la desnaturalización
de los principios de legalidad y tipicidad o taxatividad. Es admisible que, en
ocasiones, los reglamentos especifiquen o gradúen infracciones previstas de
manera expresa en la ley. Sin embargo, nada justifica que establezcan conductas
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1 46. Por tanto, al desarrollar normas con rango de ley, los reglamentos no pueden
desnaturalizarlas creando infracciones sin una debida base legal. Admitir lo
contrario implicaría aceptar una desviación de la potestad reglamentaria y vaciar
de contenido los principios de legalidad y tipicidad que guardan una estrecha
relación con el derecho fundamental al debido proceso.
47. Además, con relación al caso concreto, debe tomarse en cuenta que el primer
párrafo del artículo 40 de la Constitución señala lo siguiente:
, 48 Dicha disposición establece una reserva de ley para que, en principio, sea el
legislador quien se encargue de regular el ingreso a la carrera administrativa así
como los deberes y responsabilidades de los servidores públicos. En
consecuencia, si bien las normas legales que desarrollan esos temas pueden ser
precisadas o complementadas por reglamentos, no es constitucionalmente
admisible que éstos desborden dichas normas legales refiriéndose a asuntos que
no han sido regulados en ellas con un grado mínimo de claridad o precisión.
49. El primer párrafo del artículo 46 de la LOCGR señala que la CGR podrá
sancionar a los funcionarios o servidores públicos que "contravengan el
ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que
pertenecen”. Dicho enunciado es extremadamente general y, por tanto, no cumple
con los estándares mínimos que impone el subprincipio de tipicidad.
50. En efecto, la frase "el ordenamiento jurídico administrativo" es tan amplia que no
garantiza a sus destinatarios un grado mínimo de seguridad respecto al conjunto
de conductas por las que podrían ser sancionados máxime cuando, como es bien
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51. Algo semejante puede señalarse de la frase "las normas internas de la entidad a la
que pertenecen". Este enunciado también es extremadamente general y no
permite identificar con precisión las conductas concretas por las que la CGR
oner una sanción. En efecto, el funcionamiento de las entidades
se regula por un conjunto muy elevado de normas también de diversa
raleza.
53. Los siguientes cuatro párrafos del artículo 46 de la LOCGR establecen un listado
— meramente enunciativo — de casos en los que podría sancionarse a
funcionarios o servidores públicos en aplicación de la infracción tipificada en el
primer párrafo del artículo 46 de la LOGCR. En la medida en que dicha
acción es inconstitucional, los párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto del
rtículo bajo análisis son inconstitucionales por conexidad.
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55. Finalmente, el sexto párrafo del artículo 46 de la LOCGR intenta subsanar las
deficiencias de los párrafos precedentes señalando que el reglamento de la ley
"describe y especifica estas conductas constitutivas de responsabilidad
administrativa funcional". Sin embargo, conforme a lo señalado previamente, el
s bprincipio de tipicidad requiere que las infracciones estén tipificadas de manera
concreta y expresa en una norma con rango de ley. Además, dada la generalidad
las infracciones previstas en el artículo 46 de la LOCGR, el reglamento no
estaría especificando infracciones tipificadas previamente sino, más bien,
tipificando nuevas infracciones lo que no ha sido autorizado por la LOCGR. Por
tanto, esta disposición no salva la constitucionalidad de los demás párrafos del
artículo 46 de la LOCGR; por el contrario, en la medida en que todos ellos son
inconstitucionales, el sexto párrafo de este artículo también es inconstitucional por
conexidad.
56. Por todo lo expuesto, corresponde declarar fundada la demanda en este extremo y;
en consecuencia, declarar inconstitucional el artículo 46 de la LOCGR,
incorporado por el artículo 1 de la Ley 29622, en su totalidad.
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59. Señala que dicha disposición es inconstitucional pues, conforme a lo señalado por
el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, la sanción de
inhabilitación solo puede imponerse previo proceso penal. Además, refiere que la
disposición impugnada vulnera el principio de proporcionalidad pues, mientras
que la CGR puede imponer sanciones de inhabilitación por el plazo mínimo de 1
año, en casos de condenas por delitos contra la administración pública, la
inhabilitación tiene una vigencia mínima de 6 meses pese a tratarse de hechos de
mayor gravedad.
/6 En primer lugar debe señalarse que el primer párrafo del artículo 47 de la LOCGR
es inconstitucional por conexidad en la medida en que hace referencia a las
infracciones previstas por el artículo 46 de dicha ley que contravienen el
subprincipio constitucional de tipicidad o taxatividad. Por tanto, debe expulsarse
del ordenamiento jurídico la frase "que fueron referidas en el artículo 46"
contenida en dicha disposición normativa.
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Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades (...)
El artículo 23.1 de la Convención establece que todos los ciudadanos deben gozar de
los siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser garantizados por el
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(...) En el presente caso, si bien el señor López Mendoza ha podido ejercer otros
derechos políticos (supra párr. 94), está plenamente probado que se le ha privado del
sufragio pasivo, es decir, del derecho a ser elegido.
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75. Ello debido a que ambos tipos de inhabilitación poseen distinta naturaleza y
producen efectos distintos. En el primer caso, la inhabilitación es una medida de
carácter administrativo que, conforme al artículo 14.2 del Reglamento de la Ley
29622:
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83. Por último debe recordarse que, conforme al artículo 81 del Código Procesal
Constitucional, las sentencias que declaren fundada — en todo o en parte — una
demanda de inconstitucionalidad no tienen efectos retroactivos. Por tanto, la
inconstitucionalidad del artículo 46 de la LOCGR determinada en esta sentencia no
afecta la validez de las resoluciones y demás actos administrativos emitidos en
aplicación de dicha disposición normativa.
III. FALLO
HA RESUELTO
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA SALDAÑA-BARRERA
FERRERO COSTA 41»
Apaza
Secretario Relator
1) )1 TIVSLINAL CONIUTUCIONAL
OCAD .
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1. En primer lugar, debo señalar que el juez(a) constitucional, sin abandonar sus
tareas contraloras, es hoy, por sobre todas las cosas, un intérprete calificado de la
Constitución y garante de los principios, valores y preceptos que esta contiene,
asegurando su plena vigencia. En esa medida, en cabal sentido de su labor, su
razonamiento y su tarea de concretización siempre deberán estar dirigidos a
optimizar lo prescrito en las disposiciones constitucionales, rescatando sus
sentidos normativos más afines con la tutela de los aspectos que caracterizan al
constitucionalismo moderno. Todo ello, con base en una lectura intrasistemática
del texto constitucional, así como con los compromisos convencionales
asumidos por el Estado o que han adquirido carácter de normativa ius cogen.
5. Con ello un(a) juez(a) constitucional cumple a cabalidad sus funciones dentro de
un Estado Constitucional. Nos corresponde entonces, como miembros de un
Tribunal Constitucional, ir en esa línea de acción, haciendo todos los esfuerzos
posibles para preservar una interpretación conforme a la Constitución, labor
cuyos alcances pasaré con explicar con algo más de detalle a continuación, ya
con una mayor vinculación al caso que estamos analizando en particular.
1 Salvo, e incluso con beneficio de inventario, que expresamente una interpretación vinculante ya
desarrollada, y cuya constitucionalidad no ha sido discutida, señale que en alguna materia, en principio,
no debiera contradecirse una interpretación ya hecha por el Tribunal Constitucional. En ese sentido, ver,
por ejemplo, lo señalado en el Código Procesal Constitucional sobre el margen de interpretación de la
judicatura ordinaria en los procesos de acción popular ante lo resuelto por el Tribunal en procesos de
inconstitucionalidad. Aquello puede sostenerse incluso sin referirnos a supuestos como el de la eventual
rebeldía del legislador, con los cuales no coincidimos y que sin duda requieren un mayor y mejor
desarrollo.
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8. Es por ello que el examen de constitucionalidad de las normas con rango de ley
por parte del Tribunal Constitucional debe realizarse efectuando una serie de
recaudos, siguiendo los parámetros técnicos ya previstos al respecto y en
atención a la mayor reflexión que se haya dado sobre estos temas. No se puede,
pues, tratar un asunto tan delicado como este con una aproximación superficial,
desde la mera intuición o repitiendo mecánicamente técnicas propias de otras
ramas del Derecho.
12. Afirmado este punto de partida, es necesario apuntar que esta presunción de
constitucionalidad tiene como consecuencia natural a la obligación dirigida a los
jueces constitucionales de interpretar, en la medida de lo posible, de modo que
se preserve la constitucionalidad de la norma. Es así que, y entre varios sentidos
normativos un juez(a) constitucional, en un caso concreto, tendrá que optar por
aquel sentido que mantenga la norma en el cauce constitucional (que permita, en
último caso, acotar la inconstitucionalidad al menor ámbito de acción posible).
Asimismo, y con base en lo ya indicado, es menester precisar que nos estamos
hablando de una "interpretación conforme a la Constitución convencionalizada",
lo cual implica, desde luego, que debe incluirse la "presunción de
convencionalidad" en la ya referida "presunción de constitucionalidad".
13. Ahora bien, para esto será necesario realizar una adecuada distinción entre
disposición y norma. Al respecto, la disposición jurídica (que comprende tanto a
una disposición como un fragmento de disposición, una combinación de
disposiciones o una combinación de fragmentos de disposiciones), viene a ser el
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14. Tenemos entonces que, si de una disposición se pueden extraer varias normas o
significados, es plausible que algunos de esos significados posibles sean
constitucionales, mientras que otros no lo sean. Esta distinción disposición-
norma es aquella mediante la cual se que permite que un juez pueda optar por
aquella interpretación constitucional que será precisamente más atenta a
observar la legitimidad constitucional y democrática de las normas emitidas por
el Congreso.
2GUASTINI, Riccardo. Disposición vs. Norma. Traducido por Mar Fernández Pérez. En: Disposición vs.
Norma (2011). Lima, Palestra Editores. p. 136.
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17. Justamente este Tribunal se encontró esta respuesta al tratar temas tan sensibles
como el de la denominada "Legislación Antiterrorista", y otorgar una salida
constitucional a la normativa prevista sin dejar de lado los fines que buscaba las
diferentes disposiciones previstas en su texto original. Podemos afirmar, pues,
que aquella perspectiva, mediante el cual se entiende el control de
constitucionalidad como un ejercicio que se debate solo entre dos opciones
(confirmar la constitucionalidad/declarar la inconstitucionalidad, sin más) ha
quedado obsoleta, si alguna vez tuvo real vigencia. La complejidad de los casos
puestos en conocimiento de un Tribunal Constitucional, y el alto interés público
que supone la resolución de dichos casos, obliga a observar opciones que vayan
más allá del falso dilema de contar solo con dos posibilidades.
18. Es así que se apuntala la interpretación conforme como una posibilidad para
salvar, en función de la distinción entre la disposición y la norma, sentidos
constitucionales para una disposición que, leída equivocadamente, podría dar
lugar a normas inconstitucionales. El origen de este ejercicio proviene de la
jurisprudencia norteamericana, como lo han explicado Fix-Zamudio y Ferrer
Mac-Gregor:
3FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y Hector FIX ZAMUDIO. Las sentencias de los Tribunales
Constitucionales. Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional. Lima, 2009, p. 31-32
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La existencia de este tipo de sentencias se justifica por la necesidad de evitar los efectos
perniciosos que puedan presentarse en determinadas circunstancias, como consecuencia
de los vacíos legales que surgen luego de la "expulsión" de una ley o norma con rango
de ley del ordenamiento jurídico. Tales circunstancias tienen que ver con la existencia
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Es decir, la expulsión de una ley del ordenamiento jurídico por inconstitucional, debe
ser la última ratio a la que debe apelarse. Así, la simple declaración de
inconstitucionalidad no debe ser utilizada, salvo si es imprescindible e inevitable.
Dicha interpretación hace que la ley sea conforme a la Constitución; cabiendo, para tal
efecto, que se reduzca, sustituya o modifique su aplicación para los casos concretos.
25. En el caso concreto ahora sometido a nuestro análisis, lo resuelto en mayoría por
la actual composición de este Tribunal ha establecido dos decisiones
interpretativas, precisamente conforme a los criterios expresados supra. Por una
parte, ha dictado una decisión o sentencia reductora, en la medida que solo ha
declarado inconstitucional una parte (algunas de las expresiones lingüísticas) del
artículo 47 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Más
específicamente, se declara la inconstitucionalidad de la expresión "que fueron
consideradas en el artículo 46". Por otra parte, ha emitido una decisión o
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26. Conviene tener presente que, sobre la base de la existencia de un campo jurídico
internacional mediante el cual se reconoce derechos vinculantes para los
diferentes estados, y de una institucionalidad encaminada a hacerlos valer, se ha
consolidado la necesidad de comprender el ordenamiento jurídico vigente en
cada Estado en particular en clave de lo previsto a nivel convencional, en la
línea de lo que ya algunos han denominado un Derecho Constitucional común.
28. Además de lo vinculado con las sentencias interpretativas, un asunto que vale la
pena analizar está referido al importante rol que cumple la Contraloría General
de la República en el marco de nuestra Constitución y, en dicho contexto, saber
lo que a esta institución le compete hacer realmente y, por ende, lo que se puede
esperar de ella, especialmente en el ámbito administrativo sancionador. Pasaré
inmediatamente a desarrollar esa materia.
que detente una cuota de poders. Una de las medidas que siempre se adoptan
para conseguir ese objetivo, y que hoy por hoy constituye un rasgo distintivo de
un Estado Constitucional, es el principio de separación de poderes, reconocido
en el artículo 43 de nuestra Constitución.
30. Este principio alude a que el poder no debe encontrarse concentrado en una sola
persona u órgano, sino que este debe estar distribuido entre las distintas
instituciones que conforman el Estado. Ahora bien, en estricto, el poder del
Estado es uno, por lo que, independientemente de la denominación que recibe el
principio señalado, cabe referirse más técnicamente a una división de funciones,
las cuales son encomendadas por nuestra Constitución a diferentes organismos.
Dicha separación de funciones no supone que entre las distintas entidades que
componen el Estado exista una separación rígida que aísle a unas de otras, sino
que, en el ejercicio de las competencias que cada una detenta, exista entre ellas
diversas relaciones de coordinación, colaboración, e incluso de control, que
permitan cumplir con los fines que justifican la existencia y permanencia del
mismo Estado.
31. La función de control alude aquí a una especial relación entre las distintas
entidades del Estado orientada verificar que el ejercicio de las competencias que
cada una detente no se realice de manera arbitraria. En ese sentido, la función de
control obedece a una dinámica de pesos y contra pesos, a través de la cual los
distintos organismos del Estado, mediante el ejercicio de las competencias que
les han sido asignadas y en la medida en que estas así lo permitan, fiscalizan el
ejercicio de las competencias de los demás.
32. Ahora bien, la función de control del ejercicio de las competencias asignadas a
las distintas entidades de la Administración, requiere de una cierta
especialización cuando el control tiene como objetivo concreto la supervisión
del buen manejo económico y financiero de los recursos del Estado, así como la
correcta ejecución del presupuesto público. Dicha actividad resulta de vital
importancia en un Estado Constitucional, pues el control de la correcta ejecución
del presupuesto supone verificar que los recursos públicos se encuentren
destinados satisfacer las necesidades de las personas, de la manera más eficiente
posible.
35. Dichas competencias se enmarcan en aquellas que han sido reconocidas como
las tradicionales que detenta una Entidad Fiscalizadora Superior, tal como
reconoce la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de Fiscalización: a)
facultades de investigación, b) facultad de Ejecución de las verificaciones de
control, y c) facultad de actividad pericial6. En ese sentido, las competencias
reconocidas a la Contraloría General de la República pueden enmarcarse en
cualquiera de las tres posibilidades recientemente mencionadas, además de
aquellas competencias que se encuentran referidas a la gestión de la propia
entidad.
6Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de Fiscalización (1977). Apartado IV Facultades de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores.
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la forma más eficiente posible y dentro del marco jurídico vigente, asegurando
una correcta ejecución del presupuesto público que permita el cumplimiento de
los fines del Estado, entre los cuales se encuentra, sin duda, la satisfacción de las
necesidades básicas de la población y, por lo tanto, la efectiva vigencia de sus
derechos fundamentales.
39. Lo anteriormente señalado puede tener una mejor justificación si, además, se
tiene en cuenta que, dada la alta especialización que requieren las labores
encargadas a la Contraloría General de la República, se argumenta también que
resultaría razonable que ella adopte medidas de sanción en relación con las
irregularidades que hubiera detectado, al tratarse de la entidad administrativa
más calificada para evaluar la gravedad de los actos que identificados así como
de adoptar las medidas sancionadoras adecuadas con relación a la infracción
cometida.
41. Cuando esa potestad sancionadora se encuentra dirigida contra los servidores y
funcionarios públicos, nos encontramos, en concreto, frente a la potestad
sancionadora de carácter funcional o disciplinaria, es decir, aquella potestad
sancionadora ejercida con la finalidad de proteger la organización y
funcionamiento de la Administración, así como garantizar la probidad de los
funcionarios de la Administración8.
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9En ese mismo sentido, GARCÍA COBIÁN, Erika. "Análisis de constitucionalidad de la facultad de la
Contraloría General de la República para sancionar por responsabilidad administrativa funcional y su
relación con el principio del 'Pie bis in idem"'. Tesis para optar el grado académico de Magister en
Derecho Constitucional. Pontificia Universidad Católica del Perú, Escuela de Posgrado, Lima, 2014, pp.
28 y 42.
http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/123456789/5509/GARCIA COBIAN CASTRO E
RIKA ANALISIS CONSTITUCIONALIDAD.pdf?sequence=1 &isAllowed=y
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48. En ese sentido, conviene tener presente cuáles son los compromisos asumidos
por el Estado peruano que puedan incidir en admitir una interpretación conforme
a la Constitución que permita, tal como alega el Congreso, el reconocimiento de
una potestad sancionatoria a la Contraloría General de la República. Caso
contrario, deberíamos ceñirnos a interpretaciones sistemáticas del texto
constitucional, sea para sostener la constitucionalidad de la ley impugnada o
para declararla, como última ratio, inconstitucional.
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52. En otras palabras, lo que debería es, en lógica de una sentencia interpretativa, es
determinarse una serie de recaudos para admitir que la cobertura en que se
sustenta esta Ley no escape de su parámetros constitucionales y convencionales.
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54. Ahora bien, reconocer que una entidad de la Administración cuenta con
competencias para ejercer la potestad sancionadora, no implica que esta pueda
hacerlo de cualquier manera. Tal como se ha señalado, en un Estado
Constitucional, el ejercicio de las competencias asignadas a toda entidad de la
Administración debe sujetarse a lo previsto por la Constitución y el
ordenamiento jurídico en su conjunto. En concreto, la potestad administrativa
sancionadora, en tanto supone una posible incidencia negativa, directa, concreta
y sin justificación razonable en la situación jurídica de un individuo, para
ejercerse de manera legítima, debe ser respetuosa de los derechos fundamentales
y de los principios que informan el Derecho administrativo sancionador
reconocidos por nuestro ordenamiento jurídico.
55. Así, debe atenderse a que las medidas sancionatorias que pueda imponer la
Contraloría General a cualquier funcionario o servidor público, debe ser el
resultado de un procedimiento administrativo sancionador en el cual se respete
el debido procedimiento, tal como ha reconocido este Tribunal Constitucional
(STC Exp. n.° 4289-2004-AA, f. j. 2 y 3; STC Exp. n.° 0023-2005-AI, f. j. 4), y
a nivel Interamericano, la Corte IDH, de acuerdo con lo señalado en el caso
Ricardo Baena y otros v. Panamá.
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#,
P7G
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57. A mayor abundamiento, el inciso 1 del artículo 246 del Texto Único Ordenado
de la Ley 27444, establece que el principio de legalidad es un principio de la
potestad administrativa sancionadora. Asimismo, el artículo 9, literal f) de la
Ley 27785, establece que las competencias de control por parte de Contraloría se
rigen por el principio de legalidad. Del mismo modo, el artículo 51 de la Ley
29662 dispone que el procedimiento para imponer sanciones por responsabilidad
administrativa funcional, se encuentra sujeto a los principios de legalidad y
debido procedimiento (debido proceso).
59. Del mismo modo, el principio de legalidad supone una prohibición: las
infracciones y sanciones no pueden ser establecidas a través de reglamentos.
Ahora bien, ello no impediría que, a través de un reglamento se pueda
especificar o graduar las sanciones, siempre que, a través de este no se creen las
sanciones", aún cuando admito que esto último sea también discutible.
{-9
, '
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61 Así las cosas, para un cabal respeto de la tipicidad, debe atenderse al concepto
de tipificación exhaustiva, lo cual implica observar lo siguiente:
62. Ahora bien, y en línea con lo ya señalado, si bien será la ley o la norma con ese
rango la encargada de describir la conducta infractora, lo cual supone la
proscripción de las llamadas "leyes sancionadoras en blanco", se admite que
estas puedan ser precisadas por vía reglamentaria. Así, corresponderá a la ley
establecer los elementos básicos de la conducta infractora, pudiendo incluso
emplear conceptos jurídicos indeterminados, siempre que los alcances de los
mismos gocen de una cierta claridad, y puede remitir a un reglamento, la
regulación de los detalles relativos a la conducta'.
63. En ese sentido, no se cumplirá con una necesaria tipicidad si a través de la ley se
remite al reglamento la descripción de la conducta, limitándose a señalar
solamente, de manera genérica, que constituirá infracción cualquier
contravención a los mandatos establecidos por el ordenamiento jurídico'. Así,
el Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente:
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64. En el caso que ha sido presentado a este Tribunal, tal como se señala en la
ponencia, se han introducido infracciones que no cuentan con el rigor exigible
para este tipo de actuaciones. Es así que fórmulas como "incumplir las
disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades" o "incurrir
en cualquier acción u omisión que suponga la transgresión grave de los
principios, deberes y prohibiciones señalados en las normas de ética y probidad
de la función pública", son excesivamente genéricas, a tal punto que incluso en
el segundo ejemplo ya existe un conjunto normativo, el Código de Ética de la
Función Pública, que concreta las mismas aspiraciones.
65. Coincido con quienes señalan que en este extremo se ha incurrido en vicios de
inconstitucionalidad, y que la demanda es fundada. Ahora bien, y sin perjuicio
de todo lo hasta aquí señalado, siento también necesario hacer presente mi
preocupación por el diseño y sobre el ejercicio de las competencias
sancionadoras por la Contraloría. Debe tomarse en cuenta que, en lo referido al
diseño de estas competencias, en principio, y aun reconociendo que puede haber
una interpretación conforme a la Constitución (entendida en forma
convencionalizada), técnicamente es por lo menos discutible que quien audita
sancione directamente y más aun con una sanción de inhabilitación. Yo, por
cierto, no hubiese votado a favor de aprobar una normativa con dichos alcances.
Sin embargo, el juez(a) constitucional no está para consagrar sus gustos o
pareceres, sino para asegurar que se actúe dentro de parámetros constitucionales
(convencionalizados), y por ende, aunque discrepe con una alternativa ya
asumida, tengo que aceptarla, si la misma puede ser entendida conforme a lo
previsto en el texto constitucional, lo desprende de él o se proyecta de su lectura
convencionalizada.
66. Coincido, entonces, con quienes señalan que lo que hubiese sido más oportuno
técnicamente no era incluir un régimen de responsabilidad funcional como el
establecido en la ley impugnada, sino fortalecer un régimen disciplinario
(dotándole, por ejemplo, de un mejor catálogo de infracciones, entre otras
medidas). Me preocupa sobremanera, al igual que a muchos, y por citar otro
ejemplo, el vía crucis que deben pasar aquellos funcionarios que deben acudir al
proceso contencioso administrativo para enfrentar una inhabilitación muchas
veces por meras formalidades. Por ello, vaya este texto para exhortar al
Congreso de la República a replantear algunos alcances de lo hoy vigente, y a la
misma Contraloría a manejarse con mayor cuidado de los derechos
fundamentales en ejercicio de su potestad sancionadora.
67. Lo que resulta ya absolutamente insostenible, digo con todo respeto, es cómo se
da el ejercicio de estas competencias. Sin duda alguna, no encuentro
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ALFREDO ÁLVAREZ DÍAZ (DECANO)
68. La situación allí es clara: si alguien fue sancionado con una normativa cuya
inconstitucuionaklidad luego ha sido declarada, puede volver a ser procesado y
eventualmente sancionado si su conducta todavía constituye una infracción, y
allí no opera la prescripción. Si el comportamiento es cuestión no fuese
sancionable, no cabría un resarcimiento por vía de amparo, ya que los(as)
funcionarios aplicaron normas que en su momento se consideraban
constitucionales. Ello no libera de recurrir a otras vías para conseguir la
reparación del daño ocurrido
71. De manera más específica, corresponde precisar que, como correlato de esta
"reserva de jurisdicción", las autoridades administrativas no pueden establecer
restricciones al ejercicio de estos derechos, ya que dichas restricciones
únicamente pueden emanar legítimamente de sentencias judiciales. Es más,
conforme dispone la propia Norma fundamental, tales restricciones pueden
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72. Aunado a ello, y a mayor abundamiento, veo que una regulación como la aquí
analizada debería llevar, a quienes deseen cuestionar una sanción de
inhabilitación, a acudir, por ejemplo, a la vía contencioso administrativa para
discutir la constitucionalidad y legalidad de dicha medida. Sin embargo, en el
contexto que acabo de indicar, es decir, en el cual los derechos políticos tienen a
su favor una "reserva de jurisdicción", resulta irrazonable que, además de que la
medida de inhabilitación haya surgido ya indebidamente por parte de la
autoridad administrativa, el caso finalmente deba terminarse ventilando en sede
judicial si quiere revertirse la medida, cuando más bien es precisamente desde
un principio que en dicha sede debió surgir cualquier eventual restricción a los
derechos políticos,. Ello además debió darse en el marco de un proceso
orientado a la determinación de responsabilidades. No encuentr sustento
constitucional a lo previsto en la normativa impugnada, pues considero que la
inhabilitación es una decisión que debe tomarse en sede jurisdiccional. Con ello
no se recorta la posibilidad de sancionar, sino que se la canaliza dentro del
espacio correspondiente.
A modo de síntesis
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AREQUIPA — Representado por
ALFREDO ÁLVAREZ DÍAZ (DECANO)
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Lo que certifico:
La Ley 29622, Ley que modifica la Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional
del Control y de la Contraloría General de la República, y ha ampliado las
facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad
administrativa, y su modificatoria, la Ley 30742, desbordan lo previsto en el
artículo 82 de la Constitución Política del Perú, que no le ha atribuido potestades
sancionadoras a la Contraloría General de la República;
La Ley 29622, Ley que modifica la Ley 27785, Ley Orgánica .del Sistema Nacional
del Control y de la Contraloría General de la República, y su modificatoria, la Ley
30742, atenta contra la autonomía e independencia de los poderes del Estado, los
demás órganos constitucionales autónomos y los gobiernos locales y regionales; y
viola el equilibrio de poderes; y
Los artículos 41, 42, 43 y 44 de la Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional
del Control y de la Contraloría General de la República, exceden también la
voluntad del Legislador Constituyente pues contemplan también potestades
sancionadoras a la Contraloría General de la República.
1. Precisiones previas
2. El proceso de inconstitucionalidad
3. La constitucionalidad
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Representado (a) por ALFREDO ÁLVAREZ
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1. Precisiones previas
Antes de desarrollar las razones que fundamentan la posición que asumo en el presente
voto singular, respondiendo al dictado de mi conciencia, debo formular, una vez más, las
siguientes precisiones previas, que explican desde mi punto de vista, en gran medida, la
posición contenida en la sentencia de mayoría:
1.1 En primer lugar, dejar constancia que observo con preocupación que en numerosos
casos que hemos resuelto y en los cuales he tenido una posición discrepante, se han
presentado dos situaciones que, a mi parecer, no se condicen con la impartición de
una Justicia Constitucional garantista y finalista, que es la que debe llevar a cabo
nuestro Tribunal Constitucional.
1.4 Esta segunda distorsión conlleva, lamentablemente, que el. Poder Constituido
termine primando sobre el Poder Constituyente y que el Tribunal Constitucional,
que es el órgano autónomo e independiente encargado de la defensa de la
Constitución, de la expresión normativa del Poder Constituyente, termine
defendiendo al Poder Constituido y desnaturalizando su función con una visión
llanamente legalista y huérfana de un enfoque constitucional. Y, en otros casos,
inspirada en enfoques, inquietudes o dimensiones ajenos a lo estrictamente
constitucional.
2. El proceso de inconstitucionalidad
2.3 Así, es especialísimo, por cuanto es un proceso ad hoc y único para el control
concentrado de la constitucionalidad, como corresponde a la materia de
hiperinterés público que a través de él se controvierte y que canaliza una
fórmula de heterocomposición peculiar, frente a un conflicto también peculiar
y de marcado interés público, nacido a raíz del cuestionamiento de una norma
imputada de inconstitucionalidad. Atípico, en razón de que no se encuadra
dentro de la clásica tipología de procesos consagrados en el Derecho Procesal
y, además, diferente a los otros procesos constitucionales. Sui generis, en
razón que combina el interés de la parte accionante con un interés de carácter
general, consistente en la fiscalización de la producción normativa
infraconstitucional de primer rango para asegurar la supremacía normativa de
la Constitución.
3. La constitucionalidad
La referida potestad para sancionar se ejerce sobre los servidores y funcionarios públicos
a quienes se refiere la definición básica de la novena disposición final, con prescindencia
del vínculo laboral, contractual, estatutario, administrativo o civil del infractor y del
régimen bajo el cual se encuentre, o la vigencia de dicho vínculo con las entidades
señaladas en el artículo 3, salvo las indicadas en su literal g)
(• • • ).
Tal parte sostiene que el artículo 45 de la LOCGR, incorporado por la Ley 29622
resulta inconstitucional puesto que otorga facultades sancionadoras a la CGR para
sancionar a los funcionarios y servidores públicos por responsabilidad
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a) Incumplir las disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades para
el desarrollo de sus actividades, así como las disposiciones internas vinculadas a la
actuación funcional del servidor o funcionario público
a) Inhabilitación para el ejercicio de la función pública de uno (1) a cinco (5) años
(• • .).
6. Mi posición puntual respecto a las normas impugnadas y las normas que deben
ser declaradas inconstitucionales por conexidad
Hechas las precisiones previas, corresponde en esta parte del voto exponer mi
posición puntual discrepante de la sentencia de mayoría, la que no analiza algo que
estimo de vital importancia: si de acuerdo a la Constitución la CGR tiene facultades
administrativas sancionatorias. Por el contrario, tal sentencia da por hecho que tales
facultades se derivan de las competencias asignadas a la CGR por la Constitución y
efectúa el análisis de constitucionalidad a partir de esta premisa, que considero
errada por las razones que más adelante detallo.
o por leyes complementarias y/o conexas. Esto es, corresponde corroborar si tal
garantía ha sido quebrantada.
Por su parte, el ángulo de observación en este proceso debe partir del antedicho telos
constitucional, esto es, de la voluntad y filosofía que han inspirado al Constituyente,
lo que obliga al supremo intérprete a entender lo que ha querido este al contemplar
a la CGR, dejándose de lado, evidentemente, cualquier ángulo de observación que
parta, por ejemplo, de las buenas intenciones que pudo haber tenido el legislador al
momento de debatir y aprobar la ley que se cuestiona. Es el legislador ordinario, y
esto lo subrayo, el que se encuentra limitado inexorablemente por la voluntad del
Constituyente y no al contrario, por lo que, sin excepciones, prima siempre la
voluntad de este último sobre el primero.
Así las cosas, creo firmemente que debe escudriñarse en primer orden el sentido del
dispositivo que en nuestra actual Constitución ha consagrado a la CGR, a fin de
determinar a cabalidad cuál ha sido la intención del Constituyente, qué naturaleza
tiene este órgano y, sobre todo, hasta donde llegan sus límites.
El Contralor General puede ser removido por el Congreso por falta grave.
En este punto, hago hincapié en que el propósito del Constituyente al crear la CGR
ha sido indudable: crear un órgano constitucionalmente autónomo, como órgano
superior del referido Sistema Nacional de Control, que se encargue de velar porque
la ejecución del Presupuesto Público, las operaciones de la deuda pública y los
demás actos sujetos a control de las entidades públicas se ajusten a la legalidad.
Vale decir, que verifique que la gestión pública de las entidades sujetas a control se
realice dentro de un marco de pleno respeto de la normatividad correspondiente.
Su función principal es, entonces, la de vigilar los actos y resultados de tal gestión
y emitir informes de control y recomendaciones que surgen luego de detectar
irregularidades y responsabilidades de funcionarios y servidores públicos. No
siendo acorde con su naturaleza la de sancionar a tales funcionarios o servidores,
pues eso escapa de las atribuciones expresas conferidas por la Constitución, ya que
esta alude a "supervisar", lo que es muy distinto que "sancionar".
Esto es lo que sucede, íntegramente, con la Ley 29622, Ley que modifica la Ley
27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General
de la República, y ha ampliado las facultades en el proceso para sancionar en
materia de responsabilidad administrativa, y su modificatoria, la Ley 307421, que
sigue la misma lógica, pues, evidentemente, exceden lo previsto en el precitado
artículo 82 de la Constitución. Pero no solo eso, pues también atenta contra la
autonomía e independencia de los poderes del Estado, los demás órganos
constitucionales autónomos y los gobiernos locales y regionales, violando el
equilibrio de poderes.
La Ley 30742, Ley de Fortalecimiento de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional
de Control, publicada el 28 de marzo de 2018, es decir, con posterioridad a la interposición de la
demanda que dio inicio al presente proceso de inconstitucionalidad, modificó, entre otros, el artículo 45
de la Ley 27785, LOCGR, señalando, en puridad, que la potestad sancionadora de la CGR recae también
sobre autoridades elegidas democráticamente, como alcaldes y gobernadores regionales.
CADEz,,,,t4z,
40{34.14
En conclusión, con la norma cuestionada, que si bien podría atender a muy buenas
intenciones como la de combatir la corrupción, se están desbordando los muros
edificados por el Legislador Constituyente al momento de establecer los límites de
cada órgano del Estado, poniendo en peligro la esencia misma del Estado
Constitucional, caracterizado por el respeto de los derechos fundamentales, así
como de las competencias y atribuciones de las entidades públicas, por lo que lo
que corresponde es declararla inconstitucional en su totalidad.
7. El sentido de mi voto
S.
BLUME FORTINI
Lo que certifico:
,00
1 1 1,7
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
TRIBUNIALCONSTITUCIONAL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 1 11 111111111
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Representado (a) por ALFREDO ÁLVAREZ
DÍAZ - DECANO
Emito el presente voto singular porque, si bien comparto lo resuelto en los puntos
resolutivos 1, 2 y 3 de la sentencia, considero que el Tribunal debió regular los efectos
en el tiempo de su pronunciamiento.
Como se advierte, no han sido pocas las ocasiones en las que el Tribunal ha hecho uso
de esta atribución con el propósito de moderar el impacto de sus decisiones. Y esto
guarda una estrecha conexión con la materia que se encuentra regulada en la disposición
legal que ha sido cuestionada en el respectivo proceso de inconstitucionalidad. De este
modo considero que debe prestarse una especial atención cuando las disposiciones
an• izadas tienen alguna de estas características (sin que se pretenda, evidentemente,
aborar una lista taxativa): (i) disposiciones regulen el goce y ejercicio de derechos
fundamentales; (iD disposiciones que regulen la prestación de servicios públicos
esenciales para la sociedad; (iii) disposiciones que regulen conductas antijurídicas, y sus
respectivas sanciones; y las (iv) disposiciones que crean alguna institución o entidad,
sobre todo cuando ella se encuentre ya en funcionamiento.
Respecto del punto (i), estoy convencido que la expulsión de alguna disposición que
regule el goce o ejercicio de los derechos fundamentales puede generar más
consecuencias perjudiciales que beneficiosas. Es cierto que estos derechos no dependen,
para su adecuado ejercicio, del reconocimiento de una ley; sin embargo, en varias
oportunidades son las leyes las que terminan de configurar el contenido
constitucionalmente protegido de algún derecho, por lo que el Tribunal debe prestar una
especial atención cuando la declaratoria de inconstitucionalidad incide en alguna de
ellas.
En relación con el punto (ii), considero que el Tribunal debe tener especial precaución
cuando examina la constitucionalidad de disposiciones relacionadas con la prestación
de ciertos públicos esenciales (como la salud, la electricidad, el transporte o las
comunicaciones), ya que el impacto de la expulsión de estas cláusulas podría afectar su
otorgamiento, particularmente en el caso de personas de escasos recursos económicos.
Evidentemente, este deber especial de cautela se relaciona con aquellas disposiciones
esenciales para la prestación del servicio, y no para aquellas que sean accesorias e
irrelevantes para ello.
Finalmente, en lo que concierne al cuarto punto (iv), también considero que se debe
tener una especial diligencia cuando se declara la inconstitucionalidad de alguna
disposición que se encarga de crear o regular las pautas esenciales para el
funcionamiento de una entidad, pues ello puede tener una grave incidencia no solo en la
puesta en marcha de dicha institución, sino que puede implicar, entre otras cosas, que
surjan distintos problemas vinculados con la situación de las personas que la integran.
Por ello, estimo que el Tribunal debió otorgar un tiempo prudente al Congreso de la
República, a fin que este pueda regular, de conformidad con las pautas expuestas en la
sentencia, las conductas infractoras graves y muy graves que generan responsabilidad
administrativa. De hecho, esta necesidad es aun más evidente porque lo que se cuestiona
no es la regulación de simples cuestiones leves, sino que se trata de hechos que
comprometen, de manera seria, el adecuado funcionamiento de la Administración
Pública.
c) Conclusión
Por las razones expuestas, reafirmo mi posición en el sentido que comparto los puntos
resolutivos 1, 2 y 3 de la posición asumida por la mayoría.
Del mismo modo, debió precisarse que ello en ningún modo supone privar a la
Administración Pública de su potestad de, con la nueva regulación, continuar con los
procedimientos ya iniciados, siempre y cuando los mismos garanticen los derechos
fundamentales de las personas sometidas a las investigaciones respectivas, entre ellos el
de la posibilidad de defenderse de los cargos en su contra.
S.
RAMOS NÚÑEZ
Lo lzue certifico:
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AREQUIPA
PRtLIMINARES
Constitución pero dado que ésta no es un
producto acabado, al tener cláusulas
a mayoría del Tribunal Constitucional abiertas, valorativas e indeterminadas,
no ha tenido en cuenta las graves siempre va a requerir de interpretaciones.
consecuencias que va a generar su
sentencia en el control gubernamental
He allí la importancia de que en dicha
sobre la utilización y gestión de los
labor concretizadora de las disposiciones
recursos y bienes del Estado.
constitucionales el juez deba obrar con la
mayor ponderación entre los bienes
icha mayoría realizó un razonamiento
jurídicos en conflicto, evitando posturas
rróneo y desproporcionado de los
extremas, excesivamente literales y
lcances del principio de tipicidad en
aisladas, posturas que desnaturalicen su
de administrativa, en especial, en el
contenido constitucional o aquellas que
bito de la Contraloría General de la afecten
República. irrazonablemente las
competencias de los poderes del Estado u
órganos constitucionales, entre otros.
Ciertamente se dice que el control
constitucional del proceso de Con el criterio erróneo de la mayoría del
inconstitucionalidad es abstracto pero
TC (plena coincidencia en la precisión de
ello no implica de ningún modo una
la conducta entre el Derecho Penal y el
separación rígida con la realidad en la
Derecho administrativo sancionador
que se aplica la ley objeto de control.
aplicable al ámbito de la Contraloría),
innumerables leyes y reglamentos del
Un juez constitucional se debe a la
ordenamiento jurídico peruano serían
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los años 2016, 2017 y 20181 por la declarada INFUNDADA en todos sus
Contraloría: extremos.
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artículo 82 de la Constitución —
8. En efecto, nuestra Constitución no supervisar la legalidad de la
ordena de manera expresa que la ejecución del Presupuesto del
CGR detente potestades Estado, de las operaciones de la
sancionadoras (constitucionalmente deuda pública y de los actos de las
necesario); pero tampoco establece instituciones sujetas a control—
una prohibición expresa en ese debe contar con las competencias
sentido (constitucionalmente necesarias para ello, aunque no se
prohibido). De ello se colige que la encuentren expresamente
potestad sancionadora en general de establecidas normativamente.
la CGR y la ampliación de dicha
potestad, a través de la Ley 29622, 10. De hecho, fue la CGR la que
para sancionar a los funcionarios y solicitó la ampliación de la potestad
servidores públicos por sancionadora para los supuestos de
responsabilidad administrativa responsabilidad administrativa
funcional constituye una medida funcional. En efecto, en la
constitucionalmente posible, ello de exposición de motivos del Proyecto
acuerdo al margen de de Ley 4210/2010-CG, del 17 de
discrecionalidad relativa que tiene el agosto de 2010, se justificó la
legislador. necesidad de que dicha institución
cuente con competencias
9. Además, la potestad sancionadora sancionadoras para determinar la
de la CGR o la ampliación de ella se responsabilidad administrativa
encuentra también justificada con funcional respecto de funcionarios y
las atribuciones implícitas que servidores públicos. Ello en razón a
tienen los órganos públicos. Y es que, con el sistema anterior, los
que, a partir de una interpretación informes de control que realizaba la
literal y teleológica de las CGR y las recomendaciones que
disposiciones constitucionales surgían de estos —detectando
respectivas, pueden razonablemente irregularidades y responsabilidades
reconocerse como atribuciones de funcionarios y servidores
derivadas aquellas que resulten públicos— no concluían en
necesarias para el ejercicio de las sanciones efectivas. Así pues, de un
expresamente señaladas, sin las total de 466 recomendaciones
cuales éstas podrían ser desvirtuadas efectuadas por la CGR (entre los
o puestas en entre dicho. Entonces, años 2001 al 2010), sólo el
para que la CGR pueda cumplir con equivalente al 34.12 % fueron
el objetivo que le encomienda el implementadas (procesos
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50. La parte demandante sostiene que el como ocurre con otras instituciones
artículo 51 de la de la LOCGR, (Indecopi, OSCE, etc.).
incorporado por la Ley 29622, es
inconstitucional por cuanto el 52. Al respecto, recordemos que el
procedimiento sancionador por artículo 8, inciso 1, de la CADH
responsabilidad administrativa establece lo siguiente:
funcional de la CGR contraviene los
principios de independencia e Toda persona tiene derecho a ser
imparcialidad. Ello en la medida de oída, con las debidas garantías y
que en la estructura de dicho dentro de un plazo razonable, por
un juez o tribunal (...)
Procedimiento sancionador, tanto el independiente e imparcial (...) en
órgano instructor como el órgano la sustanciación de cualquier
sancionador —en primera y segunda acusación penal formulada contra
instancia— forman parte de la CGR, ella, o para la determinación de sus
actuando así como juez y parte en la derechos y obligaciones de orden
civil, laboral, fiscal o de cualquier
determinación de la responsabilidad otro carácter.
administrativa funcional de
funcionarios y servidores públicos. 53. Precisamente, la Corte IDH ha
establecido que bien el artículo
Por su parte el Congreso de la 8 de la Convención Americana se
República sostiene que la titula 'Garantías Judiciales', su
incorporación del artículo 51 a la aplicación no se limita a los
LOCGR no vulnera el principio de recursos judiciales en sentido
independencia e imparcialidad, por estricto, 'sino al conjunto de
cuanto guarda coherencia con los requisitos que deben observarse en
requerimientos establecidos en el las instancias procesales' a efecto de
artículo 23, inciso 1 , de la LPAG. que las personas puedan defenderse
Además, el órgano instructor y el adecuadamente ante cualquier tipo
órgano sancionador son unidades de acto emanado del Estado que
orgánicas de la CGR que poseen pueda afectar sus derechos"
autonomía técnica en sus precisando que "el elenco de
decisiones. Y, si bien el TSRA se garantías mínimas establecido en el
encuentra adscrito a la CGR, dicha numeral 2 del mismo precepto se
dependencia solo es de carácter aplica también a [1]os órdenes [civil,
administrativo, por lo que cuentan laboral, fiscal o de cualquier otro
también con autonomía e carácter: corporativo y
independencia técnica y funcional, parlamentario] y, por ende, en ese
tipo de materias el individuo tiene
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Contraloría General de la
República) de la LOCGR, 74. Asimismo, cabe anotar que el
modificados por los artículos 2 y propio demandante indicó que
3 de la Ley 29622, carece de fundamento pronunciarse
respectivamente. por la constitucionalidad de la
Primera, Segunda, Tercera y Cuarta
• De la Única Disposición Disposición Complementaria Final
Complementaria Modificatoria de la Ley 29622 (referidas a la
de la Ley 29622 (Adición de entrada en vigencia de la ley, su
denominación subcapítulo 1 reglamentación, aplicación de
"Potestad para sancionar por infracciones y sanciones, así como a
infracciones al ejercicio del la aplicación de criterios para el
control). ejercicio de control ante decisiones
discrecionales), al indicar que estas
En todos los casos, el Colegio ya han cumplido sus efectos, por
demandante señaló que la cuanto la Ley 29622 se encuentra
inconstitucionalidad se produce plenamente vigente.
"(...) por un criterio de conexidad
sistemática respecto de la necesaria 75. En el mismo sentido, considero
eliminación de los textos innecesario que el Tribunal
normativos del artículo 45 y 51 Constitucional se pronuncie sobre la
incorporados a la Ley 27785 validez constitucional de la Primera
mediante Ley 29622". Es decir, la y Segunda Disposición
declaración de inconstitucionalidad Complementaria Transitoria de la
e los artículos señalados queda Ley 29622, toda vez que también
supeditaba —a juicio del han surtido sus efectos en el tiempo,
demandante— a la declaración ya que se refieren a la aplicación
previa de inconstitucionalidad de los progresiva de la ley mencionada, y
artículos 45 y 51 de la LOCGR. de las infracciones y sanciones por
hechos cometidos antes de la
73. Al respecto, dado que según lo vigencia de esta.
explicado previamente, al ser
constitucionales los artículos 45 y Por estos fundamentos, voto por
51 de la LOCGR, incorporados por declarar INFUNDADA la demanda de
la Ley 29622, la solicitud de inconstitucionalidad interpuesta contra la
inconstitucionalidad por conexidad Ley 29622, que modifica e incorpora
de las demás disposiciones también diversos artículos a la Ley 27785, en
deviene en infundada. todos sus extremos.
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Lo que certifico