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De la teoría a la práctica del capital social:

El Banco Mundial en el campo mexicano

Ponencia presentada en la mesa:

“Desmistificando el capital social campesino II: Lecciones de terreno”

Jonathan Fox
Profesor y Director del Departamento de Estudios Latinoamericanos y Latinos
Universidad de California, Santa Cruz
Jafox@cats.ucsc.edu
www.lals.ucsc.edu

Preparada para el
XXIII Congreso Internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericanos,
LASA 2001
Washington, D.C., Sept 6-8, 2001
[corregida, Sept. 11, 2001]

versión preliminar, comentarios bienvenidos


El Banco Mundial, sus reformas institucionales y la participación social 1

Las políticas públicas pueden fomentar o desarticular el capital social. El mismo aparato estatal
puede seguir varias políticas públicas que se contradicen entre si. Algunas pueden fomentar el
fortalecimiento del capital social de ciertos sujetos sociales, cuando al mismo tiempo otras políticas
públicas pueden debilitar las posibilidades de convertir las relaciones sociales horizontales en recursos
para el desarrollo. El estado mexicano, con su histórica heterogeneidad interna, tiene una larga y bien
conocida historia en este sentido. En el camino, algunas organizaciones campesinas e indígenas lograron
aprovechar las limitadas grietas en el sistema para extenderse y fortalecerse, otras no, con una gran
variacion entre sectores, fracciones de clase, regiones, y grupos étnicos. 2

Mas lejos del terreno, ahora resulta que el Banco Mundial comparte este padron de
comportamiento contradictorio -- abre algunos espacios con algunas políticas, mientras cierra otros
espacios con otras acciones. Frente a la problemática del campo, estas dos grandes instituciones son
pyramides verticales que comparten una gran capacidad para enfrentar la pobreza rural en el ámbito
discursivo, mientras en la práctica, para los campesinos e indígenas, les va cada vez peor.

Este estudio explora diversos procesos de interacción entre el estado mexicano, el Banco
Mundial, y actores sociales y civiles mexicanos, vistos a través de las trayectorias de varios proyectos de
desarrollo rural financiados por el Banco Mundial en México. Se sabe mucho de los impactos negativos
del Banco Mundial, tanto sobre comunidades específicas como sobre grandes sectores sociales.
Sobretodo, varios autores han documentado con lujo de detalle los impactos sociales y ambientales de los
grandes mega-proyectos. El financiamiento del “reasentamiento involuntario” de literalmente millones de
pobres cada década, junto con la quema y invasión de las tierras ancestrales de pueblos indígenas se
convirtieron en dos banderas de lucha para muchísimas organizaciones civiles, uniendo los movimientos
ambientales, de derechos humanos y de derechos indígenas desde hace casi dos décadas. 3

Este primer ciclo de lucha no produjo grandes marchas en las calles de Washington, pero utilizó
una combinación de otras palancas, juntando organizaciones sociales y ONGs del Sur con ONGs del
Norte, para producir una serie de reformas parciales en materia social y ambiental, abriendo espacio
dentro del Banco para nuevas corrientes internas reformistas – débiles, si, pero presentes. Desde los
principios de los anos 90, la combinación de cambios de política y de personal creó al menos la
posibilidad hipotética de que el Banco Mundial – como el estado mexicano --- podría ahora abrir algunos
espacios, al mismo tiempo que la mayor parte de cada institución seguía haciendo más de lo mismo.

Para entender las condiciones bajo las cuales proyectos del Banco Mundial pudieron
potencialmente abrir espacios para la consolidación del capital social campesino/indígena, tenemos que
distinguir primero entre dos categorías de reformas dentro del Banco. Desde los finales de los años 80, las
multiples campañas civiles y sociales frente al Banco provocaron dos clases muy distintas de reformas
internas – una se refiere a sus políticas (o directrices) operacionales - sus normas “piso” – que intentan
amortiguar o evitar daños ambientales o sociales. Aqui se refiere, por ejemplo, a las políticas de impacto
ambiental, de “reasentamientos involuntarios,” de pueblos indígenas y del derecho a la información
pública (“operational policies”). Estas políticas, llamadas internamente de “salvaguardia” (“safeguard
policies”) son supuestamente obligatorias. Al mismo tiempo, algunas corrientes internas de funcionarios
auto-identificados como reformistas buscan promover una clase distinta de políticas, o normas que se
conciben como “buenas prácticas,” como para mejorar los proyectos con mayores grados de sensibilidad
a las diferencias de género, de colaboración con ONGs, y de participación activa de organizaciones
sociales en el diseño, la implementación y la evaluación de los proyectos contra la pobreza. Estas normas,

1
aunque tienen un sello oficial, no son obligatorias para los funcionarios, ni del Banco, ni de sus
contrapartes en los gobiernos.

Aparte de las normas “piso” y las “buenas prácticas” y afuera del aparato operacional del Banco,
hay también otras entidades en el Banco que generan investigación y discurso, que a veces favorece la
participación social (siempre y cuando no toca los grandes temas macroeconómicos). Recientemente, por
ejemplo, el discurso oficial del Banco reconoce que la pobreza se debe no solo a problemas económicos,
sino también a la falta de poder de los pobres sobre las instituciones que los gobiernan (según su Informe
de Desarrollo Mundial de 2000/2001, su principal documento analítico anual). Desde antes, y en este
documento, algunas corrientes dentro del Banco Mundial retoma el concepto de capital social para ayudar
a sustentar una parte de su agenda social. De hecho, las propuestas analíticas en el Informe de Desarrollo
Mundial sobre la rendición de cuentas y el “empoderamiento” de los pobres y grupos excluidos, donde
entra el concepto del capital social, son bastantes avanzados - sobretodo en comparación con el famoso
“Consenso de Washington” de los años 80, una herencia de ortodoxia pro-sector privado de la época de
Reagan – o bien en comparición con la propuesta de que todos los problemas de la representación política
de los pobres se resuelven con la competencia electoral y los partidos políticos. Las propuestas en este
Informe de 2001 avalan reformas de estado incluyentes, aunque no tocan los ámbitos de las instituciones
nacionales e internacionales. 4

El Banco Mundial: Terreno de disputa sobre el concepto del capital social

La medición y la valoración del capital social se encuentran todavía en pañales y se necesitará de


mucha más investigación para atenuar el escepticismo de la mayoría de los economistas. Las diversas
definiciones continúan siendo ampliamente discutidas. 5 Muchos estudiosos proponen que algunos tipos
de capital social contribuyen al desarrollo económico e institucional (Putnam, 1993, Evans, 1997). A
pesar de este acuerdo relativamente amplio en torno a sus efectos, analistas difieren en torno a sus causas,
los factores que explican la “acumulación” de este capital social “positivo” (Fox, 1996).

Para los propósitos del presente estudio, el capital social comprende aquellas redes y relaciones
sociales que facilitan la acción colectiva. Dichos vínculos entre actores constituyen recursos que ayudan
a salvar los diversos obstáculos a los que se enfrenta la acción colectiva tanto dentro como entre los
diversos grupos. Los citados vínculos son especialmente valiosos para grupos sociales poco representados
y que, aparte de su capacidad para la acción colectiva, cuentan con muy pocos recursos de poder. 6 El
capital social intersectorial facilita la cooperación entre grupos muy distintos, salvando así las fronteras
existentes entre – por ejemplo – actores sociales y funcionarios. 7

Queda claro ahora que hay una corriente intelectual dentro del Banco – aunque sea pequeña --
que está intentando utilizar el concepto de capital social para influir los debates internos a favor de la
participación social (Bebbington, Woolcock and Guggenheim, 2000; Edwards, 2000). El concepto ha
sido utilizado por los analistas sociales (no-economistas) dentro del Banco como un puente intelectual en
un intento por convencer a los economistas convencionales (intelectualmente y políticamente
hegemónicos, por supuesto) que la participación social no es solo algo bonito, sino que sirve al proceso de
desarrollo como un recurso de inversión, y para reformar a las instituciones. Los promotores internos del
concepto buscaron convencer a los economistas de que las relaciones sociales horizontales entre los
pobres podrían ser un recurso contra la pobreza (claro, en un contexto en lo cual los pobres tienen que
administrar su propia pobreza, a veces con el apoyo de algunas ONGs). La máxima expresión intelectual
interna de esta posición es el análisis de Woolcock y Narayan (2000), que influyó mucho en el capítulo
“pro-empoderamiento de los pobres” del Informe de Desarrollo Mundial de 2000/2001. 8 Antes, la
corriente interna pro-participación social (débil, pequeña, pero sí existía) tenía puros argumentos prácticos
a su favor. 9 La idea del capital social les dió una arma conceptual mas fuerte, aunque muchos
economistas aun guardan mucho escepticismo respecto a su validez y relevancia. 10

2
Sin embargo, a pesar de esta legitimidad parcial que ha ganado el concepto dentro de la
institución, ¿hasta que punto se ha empezado a “colar” dentro de las operaciones reales del Banco
Mundial? Unos cuantos analistas dentro del Banco Mundial están empezando a establecer la conexión
entre el reconocimiento intelectual de la contribución potencial del capital social y sus propias políticas y
acciones institucionales. Un sutil ensayo concluye con el señalamiento de cinco areas de acción (Gootaert,
1997). La primera recomendación es: “Haz tus deberes, no hagas daño”. Tal aseveración es muy
compatible con el nuevo estilo de políticas “reformistas” del Banco en cuanto a valoraciones
medioambientales y sociales, cuya implementación suele ser muy dispareja y limitada en la práctica (Fox
y Brown, 1998). La segunda recomendación es: “Usar el capital social a nivel local para asignar
proyectos”. Esta sugerencia enfatiza los mandatos existentes del Banco en cuanto a la colaboración de las
ONGs (Covey, 1998; Gibbs, et al, 1999; Nelson, 1995). La tercera sugerencia es la de “Crear ambientes
propicios” (“enabling environments”). Dicho en otros términos, “La magnitud del uso efectivo y el
fortalecimiento del capital social depende de manera crítica de la naturaleza del panorama político y
procedimental en términos más amplios”. Es esta una sugerencia más nueva, aunque no exista a menudo
una conexión entre esta y el discurso que por separado ofrece el Banco en lo que se refiere al “buen
desempeño de los gobiernos” (“good governance”). 11 La cuarta recomendación es “invertir en capital
social”, lo que significa “apoyar a las organizaciones emergentes”. El presente estudio toma su palabra, y
valorará el grado en el cual estas ideas son puestas en práctica en seis proyectos recientes.

La cuestión del impacto que tienen los proyectos del Banco Mundial sobre el capital social de los
pobres es muy amplia, especialmente si uno incluye los efectos indirectos de las operaciones de ajuste
macroeconómico y sectorial. 12 El presente estudio pretende hacer un planteamiento más delimitado; de
esta manera, la cuestión general se hace más operativa al enfocarse solo en los préstamos que tienen que
ver directamente con los entornos institucionales dentro de los cuales organizaciones sociales rurales
autónomas ya existentes trabajan en contra de la pobreza. La cuestión no es si los proyectos del Banco
Mundial estimulan la formación de organizaciones populares. El estimular a los desorganizados para que
se organicen no es usualmente considerada una de las ventajas comparativas del Banco Mundial. En vez
de eso, nos enfocamos deliberadamente en sectores y regiones en donde mucha gente se encuentra ya
organizada. Tomando en cuenta las recomendaciones de Grotaaert, el enfoque de este estudio es, en cada
caso, el ver si los proyectos del Banco Mundial evitaron daños, si se diseñaron proyectos para reforzar al
capital social ya existente, si contribuyeron para cambiar a los “ambientes institucionales,” y si se invirtió
directamente en el capital social ya existente. Sería muy fácil valorar los muchos proyectos que no
pretendían contribuir de tal manera, para luego concluir que la reforma del Banco Mundial ha progresado
muy poco. Este estudio, en constraste, valora un conjunto muy diverso de proyectos que quedaron bajo el
mandato de las políticas del Banco Mundial destinadas al desarrollo participativo, al menos en principio.
Aqui la investigación de campo indican que aún en los casos en que se ha intentado poner en marcha
proyectos que van en “pro del capital social”, los obstáculos han resultado ser significativos. Son aún
muchos, ya sea dentro del Banco Mundial o dentro de los gobiernos que piden prestado, los que se
mantienen indiferentes, escépticos, o que inclusive se oponen directamente a las políticas y proyectos en
“pro del capital social”. El reto más amplio en términos intelectuales y administrativos es, por lo tanto, el
explicar las condiciones bajo las cuales se pueden salvar dichos obstáculos.

Este estudio se basa en la propuesta de que el Banco Mundial, los gobiernos nacionales y la
sociedad civil se encuentran todos divididos en cuanto a si se debe o no, y como se debe promover la
consolidación del capital social de los excluídos. Dicha propuesta se basa en investigaciones empíricas
previamente realizadas acerca del proceso de reforma del Banco (Fox y Brown, 1998; Kardam, 1993;
Miller-Adams, 1999, Thorne, 1998; Wade, 1997). El punto de vista aquí expuesto contradice
directamente a la suposición externa tan generalizada de que el Banco Mundial es una institución
monolítica. Basado en esta suposición de heterogeneidad intrainstitucional, este estudio se enfoca en las
condiciones en las que los actores que actúan a favor del capital social dentro de las tres esferas

3
principales (el Banco, el estado y la sociedad) se las arreglan para formar asociaciones o coaliciones
efectivas en pro de las reformas.

El diseño de la investigación

Este estudio se basa en las siguientes propuestas: primero, las inversiones de recursos externos
canalizados a un gobierno son hasta cierto punto etiquetados, y por eso ellos afectan tanto la correlación
de fuerzas dentro del estado, porque vienen destinados a fortalecer algunas lineas políticas sobre otras.
Igualmente, aquellos flujos externos influyen en la correlación de fuerzas dentro de la sociedad, según los
beneficiarios de las políticas públicas que resultan fortalecidas o debilitadas, y porque la manera en que se
invierten dichos fondos afectan a su vez el la correlación de fuerzas entre actores fuera del estado.

En este contexto, las dinámicas de dichos flujos afectan al ambiente institucional dentro del cual
el capital social puede florecer o no. Esta estudio se enfoca en las maneras en que las políticas y sus
procesos afectan al capital social horizontal en el terreno, asi como en la forma en que estos últimos se
ven afectados por el capital social intersectorial, el cual tiende un puente sobre los huecos que dividen a
lo social y a lo institucional. Estos procesos son aqui analizados mediante la medición del grado en que
los proyectos del Banco Mundial contribuyen a la formación de ambientes institucionales propicios para
ambos tipos de capital social, basándose en estudios de campo comparativos de seis proyectos recientes
de desarrollo rural en México. En cada caso, el estudio hace una valoración de como el proyecto de
desarrollo afectó las relaciones entre los aparatos del estado apoyados por los préstamos y las
organizaciones sociales autónomas, seguida por una discusión sobre algunas lecciones mas generales.

Hipótesis

Este estudio sugiere que el impacto más directo de los proyectos “post-reforma” del Banco
Mundial sobre el desarrollo del capital social depende de si los proyectos contribuyen o no a la
consolidación de un ambiente institucional propicio (“enabling environment”). Cada proyecto representa
la convergencia entre un préstamo del Banco Mundial, informado por todo un proceso de diseño y
negociación con el gobierno, y las políticas públicas del gobierno. Por eso, cada proyecto puede
entenderse como un proceso político, que sirve como una unidad de análisis para revelar relaciones de
poder.

La hipótesis con la que se trabaja es la de que este proceso depende de la convergencia de tres
series de actores. Para poder fomentar ambientes propicios al fortalecimiento de las organizaciones
sociales de los pobres, los proyectos tienen que: a) en el contexto internacional, ser apoyados por actores
dentro del Banco Mundial dispuestos a gastar sus propios recursos (tanto políticos como económicos) en
en el proceso inherentemente dificil de abrir espacios para las organizaciones; b) a nivel gubernamental,
los proyectos deben diseñarse con y para apoyar a las agencias que se encuentran ya controladas por
corrientes de funcionarios que se muestran favorables a establecer relaciones de co-responsabilidad
respetuosa con organizaciones autónomas amplias, y c) los proyectos deben ser diseñados para prestar
atención a las regiones y a los sectores en donde las partes de la propia sociedad civil interesadas en
promover la participación tengan la capacidad para poder ocupar y extender cualquier espacio parcial que
se abra en la interlocución con las instituciones. 13

El corolario hipotético es que si cualquiera de estos tres actores reformistas no se ven


involucrados en el proceso del proyecto, la implementación de cualquier intento pro-participación social
corre el riesgo de ser insuficiente. El punto básico es muy claro: el poner en práctica las reformas a favor
de la participación requiere de coaliciones multisectoriales balanceadas que puedan hacer frente a la
inevitable oposición. La convergencia entre cada uno de los tres actores es necesario porque el proceso
require cambios en la correlación de fuerzas tanto dentro de cada ámbito (Banco, gobierno y sociedad

4
civil) como entre los tres ámbitos. El análisis de cada caso del proyecto valorará a cada conjunto de
actores en términos de su fuerza relativa y de las relaciones entre ellos.

Basándose en el marco conceptual de Woolcock y Narayan (2000), resulta que son tres los tipos
de capital social involucrados:

A. Horizontal. El capital social local y horizontal constituye un elemento básico para lograr la acción
colectiva desde abajo. Consiste en los lazos y redes que potencian la formación y acción de grupos
(sin asumir algún alcance específico de tal grupo, como “comunidad” o “clase social”). Obviamente
es muy difícil que los proyectos financiados por el Banco Mundial creen este tipo de capital social en
donde no existe, y es en cambio muy fácil que dichos proyectos lo destruyan en donde si existe (más
directamente, por medio de grandes proyectos de infraestructura).
B. Horizontal y verticalmente extendida (“scaled up”). Cuando los grupos horizontales locales
forman lazos con otros grupos de base para formar redes y federaciones, los lazos horizontales y
verticales entre ellos pueden ser más débiles que los lazos intragrupales, pero juegan un papel cr´ítico
en cuanto a la generación de poder de negociación con respecto a otros actores. 14 Este tipo de
capital social es más susceptible de consolidarse en respuesta al ambiente institucional, el cual incluye
la libertad de asociación y las innovaciones en materia de políticas participativas.
C. Capital social intersectorial. Para que los funcionarios y políticos tanto nacionales como
internacionales promuevan innovaciones institucionales que creen ambientes propicios en la práctica
para el capital social de base, se necesita crear y consolidar al capital social intersectorial entre las
diversas coaliciones asociadas. Estas relaciones incluyen la creación de coaliciones entre los actores
en pro de las reformas y que crucen las fronteras entre agencias internacionales, estados-naciones y
las sociedades civiles (organizadas local, nacional y transnacionalmente).

Este estudio se enfoca en las dimensiones extendidas e intersectoriales del capital social. Aunque es
ciertamente difícil para el Banco Mundial y los administradores estatales promover al capital social en
donde no existe, en principio dichos actores pueden promover el capital social entre ellos mismos y las
organizaciones de gente pobre ya existentes, todo esto con el propósito de promover la expansión del
capital social horizontal y el incremento vertical del capital social de base ya existente (“scaling up”).

Una aclaración sobre el contexto macro: La pobreza rural va de mal en peor

Como parte de un esfuerzo por entender las implicaciones prácticas de estos cambios discursivos
y conceptuales ahi arriba, para los de abajo, este estudio documenta hasta que grado proyectos diseñados
para abatir la pobreza rural en México, financiandos por el Banco Mundial, cumplieron con sus propias
normas, que en tal caso hubiera potencialmente fomentado la participación informada de organizaciones
sociales comprometidas con el proceso de desarrollo sustentable.

Merece aclarar que el estudio no intenta evaluar los grandes impactos sociales de las reformas
macro o sectoriales, que recibieron la mayor parte de los préstamos del Banco Mundial durante las
últimas dos decades. Para analizar las causas de las últimas tendencias en la pobreza rural, es difíicil
destrabar el peso relativo de las diversas políticas públicas – macros, sectoriales, y focalizadas. Sin
embargo, dos dimensiones quedan muy claras – primero, que durante este período el conjunto de políticas
públicas nacionales hacia el campo recibió el pleno apoyo político y económico del Banco Mundial, y
segundo, que su impacto neto sobre los niveles de pobreza rural no era positivo. Según los datos mas
recientes del mismo Banco Mundial, mas de 81% de la población rural vivía por debajo de la línea de
pobreza en 1998 (en contraste con 58% al nivel nacional, y con 73% en 1992). Casi 57% de la población
rural vivía en la “pobreza extrema,” en contraste con 45% en 1992. 15 No obstante, a pesar de la urgencia
de este tema más amplio, este estudio tiene un enfoque más limitado en los impactos de las políticas

5
públicas mexicanas financiadas por el Banco Mundial sobre el entorno dentro de lo cual las
organizaciones sociales autónomas buscan sobrevivir y crecer.

Antes de detallar la metodología comparativa que orienta este estudio sobre proyectos rurales del
Banco Mundial “pos-reforma,” merece aclarar que los proyectos bajo estudio no representaron una
prioridad central en la agenda compartida entre el gobierno mexicano y el Banco Mundial, al menos en
terminos de recursos asignados. Desde hace dos décadas, la cartera del Banco Mundial en Mexico
enfatizo el ajuste estructural, las reformas macro y sectoriales consideradas necesarias para atraer
inversiones por parte del gran capital. Sin embargo, durante una epoca hubo una excepcion a esta
tendencia dominante. Entre los cinco anos de 1991 hasta 1995, el porcentaje del dinero comprometido en
prestamos nuevos dedicado a programas focalizadas contra la pobreza, a la defensa del medio ambiente, y
a sistemas de agua potable y drenaje aumento en terminos significativos, alcanzando su punto mas alto en
el ano fiscal 1994. El cuadro uno sintetiza las principales tendencias por períodos de cinco años, mientras
el cuadro dos muestra las tendencias año por año, proyecto por proyecto. La determinacion de que si un
proyecto “cuenta” con potencial anti-pobreza y pro-medio ambiente se basa en sus proprios objetivos,
segun los documentos oficiales para cada proyecto (sin comentario sobre el destino y la eficacia de las
inversiones en la practica). En los cinco años después de la crisis del peso en 1994-1995, la composición
de la cartera regreso a su tendencia principal. 16

Cuadro 1: Flujos y reflujos de los préstamos nuevos del Banco Mundial para rubros del desarrollo
sustentable: Al combate contra la pobreza, en defensa del medioambiente, o para agua potable y
drenaje (1986-2000)

Período Focalizados contra Medio ambiente Agua potable y Total por período
la pobreza extrema drenaje
1986-1990 7.54% 0.25% 0.20% 7.99%

1990-1995 27.92% 7.56% 10.07% 45.55%

1996-2000 7.75% 4.94% 3.63% 16.32%

Cuadro 2 (por incluir)

Un estudio detallado de los documentos internos de estrategia del Banco para Mexico encontró
varios motivos para esta época excepcional, incuyendo la aparente estabilidad macroecónomica, que
permitió mayor atención a las presiones políticas para elevar el piso social antes de las elecciones
presidenciales de 1994, el debate en los EEUU en torno al TLC, que aumentó la importancia de elevar el
piso ambiental, y el momentum de algunas fuerzas “verdes” dentro del Banco gracias a la Cumbre de Rio
de 1992 (Fox 2000).

Enfoque comparativo:

La investigación de campo generó datos muy detallados acerca de las dinámicas institucionales
de seis proyectos posteriores a las reformas y que estaban destinados al combate a la pobreza o eran
clasificados como proyectos “verdes”. El marco comparativo fue diseñado para poder capturar la
posibilidad de una variación amplia entre políticas, proyectos y países.

6
La investigación de los casos se enfocó en la fase de diseño de cada proyecto. Los propios
evaluadores del Banco Mundial están de acuerdo en que la “calidad a la entrada” ( refiriéndose a la
“entrada a la cartera de préstamos”) está estrechamente asociada con la calidad de los resultados de los
proyectos. El proceso de diseño de los proyectos de inversión, especialmente en las areas ecologicamente
sensibles, tarda normalmente años, lo cual crea un rico historial rastreable para la investigación y el
análisis. Las reformas de “salvaguarda” del Banco Mundial que sirven de guía al proceso de diseño de
proyectos incluyen su propia política de evaluación medioambiental (1989, revisada en 1991), su política
de información pública (1994) y su política indígena (1989, revisada en 1991). Las tres políticas estan
diseñadas para promover la participación informada de los interesados clave en el diseño, asi como en la
implementación de los proyectos, entre otros renglones. Dichas políticas reformistas, al igual que la
atención prestada a la “calidad a la entrada” de los proyectos, recibieron un alto nivel de apoyo discursivo
por parte del señor Wolfensohn, Presidente del Banco Mundial, aunque en la práctica hay propuesta serias
para debilitar algunos de los candados dentro de estas normas. 17

El proceso de diseño de cada proyecto fue analizado en términos del grado y la naturaleza de la
implementación de cada uno de los procesos de reforma de las políticas del Banco Mundial con mayor
potencial para abrir espacios para organizaciones sociales autónomos de los pobres. Para operacionalizar
el estudio del cumplimiento con las políticas de reforma, la valoración está basada en una serie de
indicadores medibles tomados de las propias normas oficiales. En el caso de la política para medir y
minimizar los impactos ambientales, por ejemplo, los indicadores clave incluyen el proceso, naturaleza,
los tiempos y la valoración del impacto del proyecto previa al préstamo.10 En el caso de la política de
aceso a la información pública, los indicadores de implementación incluyen la calidad del resumen
público del proyecto (“Documentos de Información Pública,” o PID), en que punto del proceso de diseño
del proyecto se hizo público, y el idioma utilizado en su publicación y el canal mediante el cual se
diseminó públicamente. Aunque el resumen del proyecto es el documento más importante requerido por
la política de información, este estudio tambien valora hasta que grado se compartió otra información
relevante con los interesados claves (como los manuales de operación y las directrices de los programas
de gobierno financiados por el Banco). La política indígena es muy relevante porque los proyectos
estudiados afectan a una parte muy grande de la población indígena mexicana. 18 La previsión clave de
esta política es la ostensible obligatoriedad de permitir la “participación informada” de indígenas
afectados en todos las etapas del proceso de los proyectos del Banco en cuestión, incluída su fase de
diseño. 19 Esta gente se encuentra entre los más pobres de los pobres, y por eso deberían ser de los
principales beneficiados por los proyectos encaminados a combatir la pobreza. Los indígenas habitan
tambien muchos de los lugares que atraen actualmente más atención debido a su biodiversidad; muchos
de estos sitios son seleccionados para recibir el apoyo de los proyectos del Banco Mundial. 20

Indicadores en cuanto a las precondiciones institucionales


para la participación informada de los actores sociales

Este estudio se enfoca en solo algunos de los cambios institucionales que contribuyen a crear un
ambiente propicio para el capital social. 21 Los primeros tres indicadores detallados con anterioridad
subrayan el papel fundamental que juegan las oportunidades de participación pública informada. El cuarto
indicador valora la construcción de coaliciones intersectoriales para promover dichos cambios
institucionales. Para poder ver los patrones más amplios, cada proyecto será clasificado con cero, bajo,
medio o alto, de acuerdo a cada indicador. El primer indicador se avoca al diseño del proceso, mientras
los otros tres subrayan el proceso de implementación.

1. Participación pública en el proceso de diseño del proyecto: ¿Hasta que grado se da la participación
informada y plural de organizaciones sociales, especialmente grupos de indígenas y de mujeres del
campo, en el proceso de diseño del proyecto? Para responder a dicha cuestión se debe especificar:
Cuales organizaciones estan involucradas, a quien representan, en que etapa del ciclo del proceso, el

7
acceso que tienen a la información relevante, la naturaleza de su cooperación, y como afectan al
diseño del proyecto, si es que lo hacen. Puede que se celebren juntas consultivas, pero también es
posible que las sugerencias sean ignoradas. Esto sería considerado como un nivel “bajo” de
participación pública. Los niveles que van de “medio a alto” incluyen un cierto grado de impacto
sobre el proceso de las políticas, tal como la creación de instancias públicas y plurales que permiten
compartir el poder de asignar recursos a los subproyectos.

2. Acceso expedito del público a la información sobre la implementación: ¿Tuvieron los


beneficiarios organizados acceso expedito, y en sus propios idiomas, a los documentos básicos del
proyecto durante las etapas iniciales de implementación? ¿Cuales documentos estuvieron disponibles,
cuando, para quien, en que idioma y porque? Los documentos clave incluyen los manuales de
operación del proyecto de la agencia gubernamental, los Documentos de Información Pública del
Banco Mundial, los Reportes de Evaluación del Equipo (Staff Appraisal Report), las evaluaciones del
impacto medioambiental y social, estudios de factibilidad económica, las directrices que de manera
más amplia dicta el Banco Mundial en materia de políticas de participación y medioambientales, etc.
Si solo estaban disponibles un mínimo de los documentos originalmente en inglés del Banco Mundial
que requiere la política de acceso público a la información, y solo previa solicitud a Washington,
entonces, y para el propósito de valorar que tan propicio es el ambiente constitucional para la
consolidación del capital social, tales proyectos tendrian una calificación de “cero”. Si tales
documentos estaban disponibles, aún en inglés, pero dentro del país, entonces la calificación sería de
“bajo”. Si no hubiere documentos del banco disponibles en el país, pero en cambio la información
clave del proyecto, como podría ser un manual de operaciones, fuera hecha pública mediante un
documento del gobierno en el principal idioma local, entonces la clasificación sería de “medio”. Si el
gobierno y/o el Banco hiciera(n) un esfuerzo sistemático para traducir y diseminar, no solo los
documentos básicos, sino tambien la información actualizada sobre la implementación del proyecto,
la calificación sería de “alto”. Dichas calificaciones son de alcance nacional.

Este indicador se encuentra disgregado porque también incluye información a nivel nacional
acerca de “subproyectos”. Cada uno de los seis grandes préstamos asigna recursos a numerosos, en
ocaciones cientos, “subproyectos” sociales, económicos, y de administración de recursos naturales.
¿Hasta que grado son explícitos y públicos los criterios de asignación de recursos tanto dentro como
entre los diferentes “subproyectos”? ¿Cuales son los criterios para asignar los recursos a lo largo de
las diferentes zonas geográficas y entre las diferentes organizaciones comunitarias? ¿Cuales son los
medios de los que se pueden valer las organizaciones sociales representativas para evaluar si dichos
criterios son respetados por las agencias gubernamentales en la práctica? Por ejemplo, refiriéndose al
acceso a la información, si los reportes sobre el progreso del proyecto no se hacen públicos, entonces
el proceso de asignación de recursos no es transparente. En este caso, la calificación se basa en que
tanto acceso se les da a las organizaciones sociales a la información referente a las decisiones que
sobre el proyecto se toman a nivel regional y local.

3. Mecanismos institucionales que permiten que la sociedad y el estado compartan el poder sobre
la asignación de recursos: ¿Se incluyen en el proyecto mecanismos institucionales para que el
estado y las organizaciones representantes de la sociedad civil, especialmente grupos indígenas y de
mujeres, compartan el poder de asignar recursos? Si ese es el caso, ¿cuales son los criterios
específicos para que la sociedad civil tenga acceso a dichas instituciones? Si se propone la creación
de dichas instituciones, ¿hasta que grado se llevó dicha propuesta a la práctica, y hasta que punto las
instituciones incluyeron a todo el espectro de organizaciones socioeconómicas de gente de bajos
recursos que de hecho existen en cada región o sector? Muy raramente se comparte el poder de esta
manera a nivel nacional; por lo tanto, este indicador se disgrega en el nivel nacional y los niveles
regional/local, siendo en este último en donde más probablemente se de el compartimiento de poder
entre la sociedad y el estado. Si se crean muchas de las citadas instancias encargadas de la asignación

8
de recursos para el combate a la pobreza, ¿variarían los procesos de toma de decision en cada una de
ellas? Y si asi es, ¿como y porque? Si se crean instancias plurales con poder de decisión, ¿Tendrían
estas una autoridad substancial sobre los procesos de asignación de recursos? Por ejemplo, si se
crearan consejos socioestatales que incluyeran a las organizaciones sociales clave mas relevantes,
pero que de hecho no contaran con autoridad sobre la asignación de fondos, su contribución a la
creación de un ambiente propicio para la consolidación del capital social podría ser calificada como
de “baja a media”, ya que su existencia podría dar impulso a los esfuerzos que en el futuro se den para
lograr autoridad sobre el proceso. Por otro lado, si una pequeña mayoría, cuando mucho, de consejos
regionales creados por un proyecto fueran, si acaso parcialmente, inclusivos, entonces dicho proyecto
obtendría una calificación de “cero a bajo” en lo que se refiere al compartimiento de poder. Si una
minoría substancial de los consejos fueran inclusivos y estos tuvieran de hecho algo de autoridad,
entonces el proyecto se calificaría como “medio”. Si la mayoría son inclusivos y tienen autoridad, tal
proyecto obtendría un “medio a alto” o incluso un “alto”. Si existiera una gran diversidad entre los
resultados de cada region, entonces se calificaría al proyecto como “bajo-alto”.

4. Construcción de coaliciones intersectoriales: Hicieron los funcionarios y políticos nacionales o


internacionales algún esfuerzo por establecer contactos para formar sociedades a favor del capital
social de la gente de bajos recursos, ya sea entre ellos mismos o con los miembros interesados de la
sociedad civil? Nótese que es este un tipo muy específico de sociedad intersectorial. Existen otros
tipos, tales como las que se dan entre el Banco y funcionarios del gobierno que no se interesan en
involucrarse en organizaciones de la sociedad civil, o bien los que se dan entre funcionarios del
gobierno federal y de los gobiernos locales, quienes pudieran conjuntamente rechazar las sugerencias
del Banco para que establezcan más relaciones con la sociedad civil. Este asunto da pie a otro de
carácter más general: el capital social puede ser un arma de doble filo, ya que a veces dichos recursos
sociales permiten que la gente se asocie para llevar a cabo una acción colectiva que favorezca una
mayor inclusión, pero aveces también algunos grupos se asocian en coaliciones para excluir a otros.

Este estudio valora el grado en el que los actores del Banco, el gobierno y la sociedad civil se
unen para el propósito específico de hacer que el contexto institucional sea más favorable para que se
de la transparencia pública y un compartimiento del poder entre la sociedad y el estado en lo que se
refiere a la asignación de recursos. Estas calificaciones corresponden a la fase de implementación.
Los esfuerzos tanto tímidos como los erráticos de formar coaliciones obtendrían un “cero a bajo”. Los
esfuerzos discretos o selectivos obtendrían un “medio”. Los esfuerzos de carácter más amplio y
sostenido por construir coaliciones obtendrían de “medio-alto” a “alto”. Un indicador clave es el de si
los funcionarios del Banco y/o el gobierno desarrollan de hecho estrategias prácticas e invierten su
propio capital político para abatir la resistencia proveniente de las facciones antiparticipación que se
encuentran incrustadas y dominantes dentro del Banco y el estado. Como indica en cuadro 4, solo en
uno de los seis proyectos estudiados se puede decir que se abrieron espacios compartidos
significativos paras fomentar la consolidación, extension (scaling up) y co-responsabilidad con las
organizaciones sociales autónomas.

9
Cuadro 3: Objetivos oficiales de seis proyectos del Banco Mundial para el campo mexicano

Proyectos (fecha del préstamo) Objetivos oficiales relacionados con los espacios para las
organizaciones sociales

Decentralization and Regional “To alleviate poverty by increasing the access of rural poor and
Development (1994) indigenous communities to basic social and economic infrastructure…
The project would strengthen mechanisms for participation of these
communities in public decision-making at a local level… ” (SAR, p. I)
Rainfed Areas Development “To raise agricultural productivity in selected rainfed areas [and] to
(1994) give additional emphasis to the creation of producer organizations… ”
(PID, pp. 1-2)
Rural Financial Markets “To augment the participation of rural entrepreneurs in rural financial
(1996) markets, especially of the poor… [and] to demonstrate that it is possible
to supply financial services to small and micro-entrepreneurs in small
rural localities – in a sustainable manner” (SAR, p. 3)
Aquaculture (1997) “Promote sustainable aquaculture development by increasing the
productivity of the aquaculture sector within a framework of social
consensus and environmental soundness [by assisting] the government
in completing and implementing its regulatory framework… provide
key public goods and support productive investments and training for
social sector producers and develop a more level playing field for social
sector participation.” (SAR, p. 13)
Community Forestry (1997) “Designed to empower the communities and ejidos in their decision-
making as to the nature, extent and timing of the training and technical
assistance on sustainable forestry management they would receive”
(SAR., p. 21)
Rural Development in “Improve the well-being and income of smallholder in about 24
Marginal Areas (97) targeted marginal areas… fostering community socio-economic
development, organization and participation” (PAD, p. 2)

Nota: Cada frase cita el documento oficial del proyecto (anteriormente llamado Staff Appraisal Report,
mas recientemente llamado Project Appraisal Document). Ya que todos los préstamos se firmaron
después de la abertura parcial de la política de aceso a la información, todos están disponsibles a través de
Centro de Información Pública del Banco Mundial (la mayoría solo en inglés).

10
Cuadro 4: Indicadores de Espacios Institucionales Propicios para la Participación de
Organizaciones Sociales Autónomas

Proyectos Participación Aceso público a la Existencia de espacios Construcción de


en el diseño información sobre el compartidos para tomar coaliciones
del proyecto proyecto durante la decisiones sobre la inter-sectoriales
implementación asignación de recursos para abrir
en los subproyectos espacios
Ambito Nacional Local- Nacional Local-
Regional Regional

Descentralización Cero Bajo Cero-Bajo Cero Cero- Algunas


y Desarrollo Mediano coaliciones
Regional (variación excepcionales
regional) entre municipios,
comunidades y
autoridades
estatales
Areas de Cero Cero Cero Cero Cero Cero
Temporal
Mercados Rurales Cero-Bajo Cero- Cero Cero Cero Cero
Financieros Bajo
Acuacultura Bajo- Cero Cero Cero Cero Cero
Mediano
Forestal Mediano- Alto Mediano- Bajo Bajo- Apoyo y respeto
Comunitario Alto Alto Mediano mutuo en
(variación funcionarios del
regional) BM y Semarnap,
organizaciones
sociales y ONGs
Desarollo Rural Mediano Cero- Cero- Cero Cero-Bajo Iniciativas
en Areas Bajo Mediano (variación iniciales del BM,
Marginadas (variación regional) pero no
regional) sostenidas

Definiciones de indicadores:

Participación en diseño se refiere a dos elementos en el proceso, el grado en lo cual fue participativo, y el
grado en lo cual el diseño final tomó en cuenta las propuestas de las partes interesadas

Aceso publico a la información se refiere a información precisa sobre el proyecto y sus operaciones (Staff
Appraisal Report, manual de operaciones, criterios para asignación de recursos, disponibilidad en español

Espacios compartidos se refieren a instancias de toma de decisiones sobre la asignación de recursos, con
criterios claros y plurales, que incluyen la plena participación de organizaciones sociales autónomos

Construcción de coaliciones intersectoriales se refiere al grado en lo cual funcionarios “reformistas”


invierten en y sostienen asociaciones – cada uno con el otro, y con organizaciones sociales y sus
organizaciones civiles aliados

11
Análisis de los casos

Los estudios de casos sintetizan las historias del diseño de los seis proyectos en los términos de
estas cuatro series de indicadores, basándose en una revisión de los documentos oficiales y amplias
entrevistas con funcionarios internacionales, nacionales y locales, asi como representantes de las
organizaciones de base interesadas. Los objetivos oficiales para cada proyecto se resumen brevemente en
el cuadro tres, basándose en sus documentos operativos “fundacionales”. Todos los proyectos ponen un
énfasis específico en su intención oficial de otorgar los beneficios a los pobres del medio rural, y/o
proteger los recursos naturales en zonas campesinas e indígenas. Algunos, aunque no la mayoría, añaden
el objetivo explícito de apoyar directamente a las organizaciones sociales para proyectos productivos. La
discusión que a continuación se hace de los casos se enfoca en sintetizar la valoración de cada proyecto en
términos de los cuatro indicadores principales. Los resultados se resumen en el cuadro cuatro y se
explican en el análisis de los casos que se ofrece a continuación. Se documenta la variación entre regiones
en cuanto a la inclusión de organizaciones sociales autónomas para un solo caso (cuadro 5). Es relevante
mencionar que este estudio no abarca todos los préstamos relevantes (véase cuadro dos), pero una
siguiente fase de este estudio abarcará también los proyectos en materia de educación, salud, y las areas
naturales protegidas.

Valoración del compromiso constructivo con el capital social: ¿Dónde están los espacios?

1. Descentralización y Desarrollo Regional II22

Dos de los préstamos más grandes que el Banco ha destinado en los últimos años para programas de
desarrollo social en México han estado destinados primordialmente a gobiernos rurales locales y han
tenido como objetivo apoyar, a manera de contrapartida externa, a los Fondos Municipales, un programa
oficial de financiamiento de iniciativas locales para el desarrollo comunitario. El primer préstamo (por
$350 millones de dólares para el período 1991-1994) se denominó Descentralización y Desarrollo
Regional 1 (DDR1) y se destinó a cuatro de los estados más pobres de México; del presupuesto total del
préstamo, un 44% se asignó a los Fondos Municipales -mucho más de lo esperado. Desde un principio,
los Fondos Municipales habían sido considerados un elemento clave del Programa Nacional de
Solidaridad (1989-1994) y durante la administración del presidente Zedillo fueron reforzados en el marco
del “Nuevo Federalismo.” El siguiente préstamo, llamado Descentralización y Desarrollo Regional 2
($500 millones de dólares para el período 1995-1999), tuvo una cobertura geográfica mayor que el
primero, pues incluyó a un total de ocho estados con altos índices de pobreza, y le dió aún más
importancia a los Fondos Municipales (que recibieron aproximadamente 70% del préstamo en 1995).
Ambos préstamos fueron piezas claves de la estrategia social que el Banco Mundial emprendió en México
para abatir los niveles de pobreza, que se focalizó geográficamente en los estados con mayor pobreza,
principalmente a zonas indígenas. 23 No obstante, los estados donde se financiaron programas de
descentralización, con fondos tanto del DDR1 como del DDR2, fueron escogidos más por su grado de
marginalidad que por sus condiciones en materia de rendición de cuentas o de participación ciudadana. 24

En la práctica, el impacto del proyecto en términos de los “ambiente propicios” para las
organizaciones sociales fue determinado principalmente por las relaciones de poder que ya existían, con
la principal excepción de un mecanismo de cambio. El proyecto DDR2 promovio la creación de un
candado institucional “pro-pobre,” limitando las inversiones municipales en las cabeceras de los
municipios rurales, y así creando una especie de derecho para las comunidades más rurales y más pobres
(este candado fue eliminado con la Ley Fiscal de 1998). La relación de poder entre las cabeceras y las
comunidades – frecuentemente muy desequilibrada - resulta fundamental para entender como las
inversiones municipales afectan las organizaciones de los más pobres. También resulta que la relación

12
entre el gobie rno local y el capital social es recíproca. Por un lado, el uso eficaz de recursos de combate a
la pobreza por los gobiernos locales rurales dependerá en parte de la distribución previa del capital social,
que incluye las prácticas y el arraigo de las organizaciones sociales y civiles. Por otro lado, estructuras de
gobierno local con arraigo y rendición de cuentas ante las comunidades, inciden en los procesos de
consolidacion de las organizaciones sociales. 25

Respecto a los indicadores de espacios compar tidos para la toma de decisiones, no hubo ninguna
participación de organizaciones campesinas o indígenas en el diseño del proyecto. No obstante, la
funcionaria responsable por parte del Banco tomó en cuenta algunas sugerencias de ONGs y estudios
académicos, respecto a la importancia de la focalización rural (Fox y Aranda, 1996a).

En materia de aceso público a la información, el documento -base del proyecto fue traducido al
español, pero de circulación muy limitada dentro de la misma Secretaría de Desarroll o Social. El PID
abarcó los aspectos fundamentales del proyecto, pero no fue traducido. Después de varios años, el manual
operativo del proyecto, un documento del gobierno, llegó a circular. El paso más importante al nivel local
se dío a partir de 1998, cuando el manual llegó a los presidentes municipales por primera vez, al menos en
Oaxaca. Otro candado que el proyecto intentó promover eran fórmulas estatales para normar la asignación
de recursos entre municipios, para limitar la discresionalidad. Las formulas fueron publicados en los
diarios oficiales de los gobiernos estatales (combinando variables de pobreza, población, etc.), pero esta
transparencia formal tuvo poco impacto en la práctica. 26 En contraste con los logros parciales de Oaxaca
en materia de una mayor rendiciôn de cuentas, hay evidencia de que los fondos municipales en Chiapas,
con el apoyo indirecto del Banco Mundial, jugaron un papel importante en la estrategia de contra -
insurgencia contra las movilizaciones sociales y cívicas que siguieron el levantamiento zapatista. 27

En términos de la creación de espacios compartidos, el programa nacional de los Fondos Municipales


contempló la creacion de Consejos Municipales en los pequeños municipios rurales, para informar los
procesos de asignación de recursos dentro de los municipios, pero éstas instancias potencialmente
plurales funcionaron muy poco en la práctica. En general, este programa descentralizado logró empoderar
a los gobiernos de los estados, pero no tanto a los municipios rurales más pobr es.

La coalición intersectorial “pro-capital social” más importante se forjó sin ninguna participación
federal ni del Banco Mundial. Dentro del estado de Oaxaca, se forjaron coaliciones entre comunidades
indígenas diversas y sus diputados estatales electo s para promover una ley estatal que norma la asignación
de recursos entre las cabeceras y las comunidades. A través de esta coalición intersectorial, el gobierno
del estado parcialmente restituyó el principio que el DDR2 había promovido, al menos en un est ado.

2. Desarrollo en Areas de Temporal

Este proyecto fue diseñado explícitamente para amortiguar el costo social del TLC mediante la
ayuda a pequeños productores de maíz en areas de temporal para que invirtieran en cultivos de mayor
valor. Sin embargo, ninguno de los interesados de la sociedad civil estuvieron involucrados en el diseño
del proyecto ni se les informó acerca de su existencia. Cuando se dió el cambio de administración
presidencial en 1994, poco tiempo después de la firma del proyecto, la Se cretaría de Agricultura decidió
que este tipo de inversiones no eran prioritarias y usó los fondos como parte de sus programas
convencionales de inversión, los cuales se enfocaron en la ganadería lechera y en las áreas con sistemas
de riego (programa de Al ianza para el Campo). El proyecto se renegoció en 1996 y la mayoría de las
estipulaciones potencialmente favorables al capital social fueron eliminadas. Desde entonces, muchos de
los fondos del proyecto fueron utilizados como reembolso del programa de empl eo temporal llevado a
cabo por el gobierno, el cual funciona más como transferencia asistencialista (a veces politizada) que
como programa de inversión (Adelson, 1999).

13
Bajo el proyecto original, los productores debían presentar sus solicitudes en grupos organizados
(Banco Mundial, 1994b: 13). Sin embargo, no se creô ningún mecanismo institucional de coordinación
con las organizaciones de productores y, después de la negociación del proyecto, los productores ya no
tenían que organizarse. De acuerdo al docu mento original del proyecto del Banco Mundial, uno de los
riezgos del proyecto era que los grupos de productores no operaran ni mantuvieran sus inversiones de
manera adecuada. El Banco concluyó que este no sería un riesgo serio ya que el proyecto estaba de stinado
a fortalecer a los grupos de productores y por tanto capacitarlos en cuanto al mantenimiento y operación
adecuados de sus proyectos (World Bank, 1994: 31, 54). Sin embargo, después de la negociación, los
productores se vieron en la posibilidad de h acer su solicitud de fondos individualmente y la idea de
fortalecer a las organizaciones de productores quedó en el olvido. Se suponía que las organizaciones de
productores obtendrían también asistancia técnica del sector privado y tendrían por lo tanto ci erto control
sobre la asignación de recursos dentro del proyecto. Este aspecto del proyecto también desapareció,
debilitando así un mecanismo clave potentical de rendición de cuentas para las organizaciones de
productores (Adelson, 1999). 28 Algunos recursos pudieron haber llegado a productores de maíz en tierras
de temporal, pero principalmente a individuos y no a productores organizados.

En general, este proyecto obtuvo una calificación de cero en lo que respecta a participación en la
fase de diseño, no se dió a conocer ningún tipo de información acerca de sus actividades durante su etapa
de implementación, y no existieron instancias que promovieran algún grado de co -responsabilidad en
cuanto a la asignación de recursos. A pesar de su original intención o ficial de fortalecer a las
organizaciones de productores, el proyecto fué aprovechado principalmente por productores individuales,
sin que hubiera aparentemente ninguna queja por parte del Banco Mundial. Un nuevo y más grande
préstamo subsecuente (US$400 m illones) llamado “Productividad Agrícola” viene a reforzar el apoyo del
Banco hacia los programas convencionales de la Secretaría de Agricultura que no priorizan productores
de bajos ingresos (en contraste con el proyecto de Desarrollo Rural para Areas Mar ginadas de la misma
Secretaría de Agricultura. Ver abajo).

3. Mercados Rurales Financieros

Este proyecto fue diseñado después de que un estudio financiado por el Banco hizo un
‘descubrimiento’digno de señalar: los mercados financieros rurales no operan con eficiencia o equidad
(Banco Mundial, 1995). El estudio encuestó a familias en tres regiones acerca de dichos mercados, pero
no se enfocó en las operaciones reales que llevan a cabo las organizaciones financieras ya existentes de
gente de bajos recursos , tales como clubes de ahorro o uniones de crédito de pequeños agricultores. Sin
embargo, el diseño del proyecto supuso que solo los bancos privados tenian el potencial para ofrecer
servicios financieros a los pobres del medio rural. El proyecto combina la asistencia técnica, diseñada
para apoyar a los administradores que favorecen el retiro de la pequeña cantidad remanente del crédito
agricola proveniente del sector público, con un proyecto piloto que subsidia a aquellos grandes bancos
comerciales con dese os de experimentar con sistemas bancarios de bajo costo apropiados para las areas
rurales (tal como sucede en Indonesia o Tailandia, dijeron). Solo la parte del proyecto referente a la
asistencia técnica (menos del 10% del presupuesto) pudo concebiblemente llegar a las ONGs u
organizaciones sociales, y quienes solo recibieron una pequeña parte de dicha partida presupuestal.

La fase de diseño del proyecto incluyó un considerable debate con una de las redes de
organizaciones regionales económicas del movimi ento campesino en México, la Asociación Mexicana de
Uniones de Crédito del Sector Social (AMUCSS). La AMUCSS expresó su preocupación ante el rechazo
de sus puntos de vista por parte del Banco y de la Secretaría de Hacienda e invocó las políticas del Banco
que hacen de la consulta a los indígenas un punto obligatorio (las empresas sociales afiliadas a la
AMUCSS en Oaxaca y Chiapas son cooperativas de crédito indígenas de base amplia). La respuesta del
Banco fue sugerir que sus encuestas de campo referentes a los mercados financieros “fueron más allá de
las directrices de participación del Banco Mundial”. Sin embargo, dichas encuestas se avocaron

14
solamente a la manera de funcionar de tales mercados y no a pedir opiniones sobre como es posible
solucionar la falta de equidad de los mercados financieros. Además, el Banco encuestó a individuos en
vez de a organizaciones y, por lo tanto, no tomó en cuenta al capital social. La respuesta por escrito del
Banco aseguraba tambien que la propuesta de contratar a individ uos de la localidad para trabajar en los
nuevos bancos rurales comerciales contaría como participación indígena y de alguna manera garantizaría
la rendición de cuentas y la capacidad de respuesta. La respuesta del Banco apuntó tambien el hecho de
que los afiliados a AMUCSS habían asisitido a un seminario del Banco y la tesorería, y por consiguiente
se podían dar como “consultados”. 29

La AMUCSS no fue ignorada por mostrar una clara actitud de confrontación ni por estar asociada
con la oposición política. Aunque autónoma, la AMUCSS se encuentra lidereada por un miembro del
sector campesino del PRI. Los puntos de vista de la AMUCSS fueron rechazados porque tanto el Banco
Mundial como los funcionarios de Secretaría de Hacienda calificaron a todas las uniones de crédito como
fatalmente defectuosas, debido a la debilidad de la legislación nacional que habia, años atras, dando paso
a su creación. Efectivamente, el débil marco institucional permitió que se dieran casos de corrupción en
algunas de las principales uniones de crédito, en su mayoría urbanas. El estudio auspiciado por el Banco
no se fijó en aquellas uniones de crédito asociadas a uniones de productores para ver si, a pesar de las
debilidades financieras, estas habían creado estructuras compensatorias a favor de la rendición de cuentas,
o si se habían materializado en una cantidad considerable de capital social acumulado. De hecho, cuando
menos uno de los defectos señalados por el Banco como propio de las uniones de crédito se dió tambien
dentro de los banc os privados de México (por ejemplo, el hecho de que los dueños pudieran otorgarse
préstamos a si mismos). Sin embargo, los bancos comerciales privados fueron considerados como la
solución al problema del fracaso de los mercados financieros rurales. En la práctica, los bancos privados
de México se han visto reacios a aceptar la oferta de subsidios por parte del proyecto. Esto no es nada
sorprendente, debido a los problemas sistemáticos y la tendencia de trabajar a corto plazo por parte de los
bancos privados de México. De hecho, el propio documento del proyecto reconoce que la situación
financiera en el ámbito rural es más tendiente a empeorar que a mejorar.

Haciendo un balance, este proyecto no contribuyó en nada al fortalecimiento del capital social.
De hecho, los promotores del proyecto hubieran preferido liquidar a todas las organizaciones financieras
de gente de bajos recursos existentes en vez de, por ejemplo, tratar de restructurarlas para fortalecer su
capital social acumulado. Debido al serio debate que se dió con las organizaciones sociales relevantes
durante la fase de diseño, se podría pensar en una calificación de cero a bajo en cuanto a participación,
pero ya que las puertas han quedado cerradas, entonces el proyecto obtiene un cero. Al fin de c uentas, el
fracaso de la estrategia de subsidiar a los grandes bancos para atender las necesidades rurales fue
reconocido, con la cancelación oficial del proyecto.

4. Proyecto Forestal Comunitario

La situación de México en este renglón es única, ya que un 7 0-80% de sus recursos forestales se
encuentran bajo un régimen de propiedad comunitaria (Banco Mundial, 1997a, p.1). A lo largo de las dos
últimas décadas, la política forestal de México ha dado varios giros, promoviendo primero la firme
explotación estatal y empresarial de dichos recursos, y luego dando impulso al autogestión comunitario,
para después alentar las plantaciones forestales privadas (Bray and Wexler, 1996; Wexler and Bray, 1996;
Bray, 1999). Tales prioridades en cuanto a política forestal coexisten ahora al unísono dentro del gobierno
mexicano. Aún cuando los observadores externos pudieramos haber esperado que el Banco Mundial
apoyara la política nacional de grandes plantaciones forestales comerciales, el objetivo de este proyecto es
el de “darle más poder a las comunidades y ejidos en cuanto a su poder de decisión” en lo que se refiere a
su acceso a la asistencia técnica (Banco Mundial, 1997a, p.21).

15
Este proyecto fue diseñado en respuesta al fracaso de un proyecto previo en materia forestal d el
Banco Mundial y es un caso instructivo de “aprendizaje social” para el Banco, el estado y la sociedad
civil (Brown, 1998). El proyecto anterior se centraba en el subsidio a caminos que facilitaran la tala en
tierras indígenas ancestrales en el norte de México, sin tomar en cuenta los costos sociales y
medioambientales. 30 La coalición transfronteriza mexicoamericana que presentó su oposición al
proyecto en 1991 se vió fortalecida por el creciente debate en torno al TLC. Además, los defensores de
los derechos indígenas dentro del gobierno mexicano proporcionaron información crítica a las ONGs
acerca del entonces proyecto secreto, lo que develó una discreta asociación entre el estado y la sociedad. 37
La presión externa convirtió a las inedecuadas valoraciones medioambientales y sociales del proyecto en
un foco de atención, dándole al personal del Banco el poder para suspender el proyecto en 1991. De
acuerdo con la retrospectiva oficial del Banco, los problemas administrativos, aunados al “creciente
critisismo público hacia el proyecto” llevó al gobierno a percibir el proyecto como “problemático”, por lo
que perdió interés en el mismo y canceló el balance del préstamo (World Bank, 1995a, p. iii). Este fué el
primer proyecto del Banco Mundial que se canceló en México debido, en parte, a preocupaciones
provenientes de la sociedad civil. 31

En vez de iniciar rápidamente un nuevo proyecto o retirarse del sector, el nuevo personal del
Banco optó por elaborar e instrumentalizar un análisis sectorial en colaboración c on el gobierno
mexicano, incluyendo en este las opiniones de expertos mexicanos en materia de política forestal con una
clara preocupación por asuntos medioambientales y sociales. Esto produjo un estudio con una visión
general que proporcionó un marco conc eptual para el proceso de diseño del proyecto participativo que se
dió a continuación (Banco Mundial, 1995). La colaboración entre personal del Banco a favor de las
reformas, funcionarios mexicanos de la Secretaria del Medio Ambiente, investigadores mexica nos en
materia de políticas forestales y ONGs motivaron una serie de talleres participativos con empresas
forestales indígenas (Martínez, et al, 1995a; 1995b). El proyecto que surgió se encuentra geográficamente
enfocado en el estado de Oaxaca, en el cual se encuentran muchas de las empresas económicas indígenas
con base comunitaria mayormente consolidadas de México, muchas de ellas con años de experiencia en el
manejo de sus recursos madereros (Bray, 1995; 1999; Chapela, 1999) . El proyecto fue diseñado par a
reforzar el acceso a diversos servicios de manejo forestal, incrementar la calidad, la sensibilidad
medioambiental y un mayor grado de rendición de cuentas por parte de los citados prestadores de
servicios a las organizaciones sociales forestales (que so n los dueños de los recursos).

La implentación del proyecto ha incluído consultas regulares, así como el intercambio de


información entre un amplio rango de interesados, lo cual ha hecho que se formen alianzas entre los
responsables del proyecto perteneci entes a la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
(SEMARNAP), las ONGs involucradas en la administración forestal, y las organizaciones forestales
comunitarias. Sin embargo, el proyecto ha tenido que enfrentar la ferrea oposición del min isterio del
tesoro, el cual bloqueo y luego frenó el flujo de la asignación de la mayoría de sus fondos. 32 Menos
pública, pero igualmente significativa ha sido la resistencia silenciosa de los ingenieros forestales
tradicionales dentro de la propia Secreta ría, los cuales no comparten la idea del proyecto sobre la
rendición de cuentas por parte de los ingenieros forestales con las organizaciones comunitarias. 33 Ha
sido dificil para los funcionarios de la SEMARNAP el rendir cuentas a sus contrapartes sociales cuando
se ha dado escases de fondos para operar el proyecto, aún asi, las relaciones intersectoriales han sido hasta
la fecha lo suficientemente fuertes para salvar este obstáculo. De hecho, el personal del proyecto del
Banco Mundial se ha mostrado una constante actitud de apoyo hacia sus colegas mexicanos cuando se
han dado debates internos con la Secretaria de Hacienda y con otros funcionarios de la SEMARNAP. 34
Estos retos en el proceso de implementación sugieren que la combinación entre el capital s ocial horizontal
de base amplia con un diverso capital social intersectorial es necesaria pero no suficiente. Dicha
coalición debe también mobilizar su capital político para abatir la oposición inherente al proceso de
motivar el empoderamiento de organiza ciones de gente de bajos recursos.

16
En términos de un balance del impacto del proyecto sobre el capital social en el sector forestal
comunitario, se puede decir que aporto apoyos incrementales a las organizaciones ya consolidadas,
aunque el proyecto fue d iseñado para subsidiar a los prestadores de servicios en lugar de las
organizaciones directamente. Solo después de sus primeros años el proyecto comenzó a aportar apoyos a
organizaciones menos consolidadas, pero todo en un contexto de un proyecto muy peque ño en
comparición con el tamaño de la tarea, y sin dinero para que las organizaciones pudieran invertir para
llevar a cabo los proyectos cuyo diseño fue subsidiado por el proyecto. 35

5. Acuacultura

Al sector de la acuacultura comercial en México se le a uguraba un boom después de que la


legislatura en funciones liberalizó el sector a mediados de los ochentas. El rápido crecimiento de la
acuacultura comercial en otros países ha sido muy controversial debido a sus altos costos ecológicos y
sociales, así que el gobierno y el Banco Mundial se han visto en la disyuntiva de considerar o no estos
riesgos. Este proyecto del Banco Mundial fue diseñado para la instalación de infraestructura, y
inversiones para fortalecer la capacidad institucional de la Secretaría del Medioambiente, Recursos
Naturales y Pesca (SEMARNAP) para regular el impacto del crecimiento, y recursos para motivar a la
acuacultura del “sector social” entre los ejidatarios. Fue este, junto con el proyecto forestal, uno de los
dos primeros proyectos del Banco Mundial en México cuyo diseño fue influenciado de manera
significativa por actores sociales y civiles.

La SEMARNAP fue una creación reciente del gobierno del Presidente Zedillo, dirigida por una
corriente de funcionarios con conciencia social y compromiso medioambiental, pero su composición
también incluye a algunas agencias poderosas, más convencionales e históricamente autónomas, y que
provienen de otras secretarías. La rama de pesca de la secretaría no estaba bajo el control de los
funcionarios reformistas, por lo que dicho departamento hubiera preferido un planteamiento plenamente
industrial para la acuacultura. El primer resumen del proyecto del Banco Mundial refleja dicha tendencia,
dándole prioridad a los parques acuícolas industriales convencionales. 36 Las inquietudes de los actores
sociales y civiles, aunadas a las valoraciones en materia social y mediambiental hechas por el propio
Banco hicieron que el personal del Banco asignado al protecto intentara la incorporación de fórmulas de
compartimiento de poder más participativas al diseño del proyecto. 37

A nivel internacional, el Proyecto de Acción para los Manglares (Mangrove Action Project), una
red internacional con base en Estados Unidos, y más tarde el Sierra Club de Canadá, junto con sus aliados
internacionales (ninguno de ellos mexicano) pidieron al Banco Mundial la cancelación del proyecto
arguyendo riesgos medioambientales. 38 Dichas ONGs extranjeras adoptaron su posición sin consultar
siquiera a pescadores u organizaciones medioambi entales de México, los cuales no apoyaban la
cancelación. Su agenda frente a la SEMARNAP era más amplia, y proponían la alternativa de replantear
el proyecto de manera que fuera más sensible a cuestiones sociales y medioembientales. Cuando el Bank
Information Center, grupo de interés público con base en Washington, junto con Transparencia, ONG
mexicana de reciente fundación, alertaron a las organizaciones de pescadores de base acerca del proyecto,
y las organizaciones locales se comunicaron directamente por fax con varios funcionarios del Banco
Mundial. Indicaban que el proyecto había violado la política indígena del Banco Mundial, la cual permitía
que un especialista interno en desarrollo social alertara al departamento legal del Banco Mundial, el cual a
su vez suspendió formalmente los preparativos del proyecto de manera temporal hasta que el diseño del
proyecto tomara en cuenta los impactos sobre la población indígena. 39 Todo esto provocó fricción tanto
dentro del Banco como entre el Banco y pescadores l ocales, pero también obligó a que se celebraran
reuniones de difusión de información con las organizaciones de pescadores.

Las negociaciones en curso entre el Banco y la SEMARNAP dieron como resultado la reducción
significativa del énfasis originalmente industrial dictado desde arriba en el diseño del proyecto. Al

17
momento de la firma del préstamo, solo quedaba un parque acuícola camaronero convencional de gran
escala en lugar de varios, se diseñó un elaborado esquema de participación social, valoración
medioambiental y transparencia pública, se incluyó por separado un fondo social para pescadores
indígenas (equivalente al 11% de los fondos del proyecto), así como otro 11% para la capacitación dentro
del sector social. La combinación de escrutinio por parte de la sociedad civil, que incluye a las presiones
internacionales mas contestarias, así como la actitud mas “propositiva” proveniente de las organizaciones
sociales y civiles mexicanas, presionaron y fortalecieron al mismo tiempo a la Gerenta del Proyecto para
que ella cumpliera con algunas de las más importantes reformas de “salvaguarda” del Banco. En sus
propias palabras, ella dijo que los funcionarios de pesca “han tratado de promover la acuacultura
comercial dsede que se envió la primera misión, mientra s que nosotros hemos tratado de llevar a cabo una
acuacultura de carácter social”. 40 El resultado fué un proyecto lleno de concesiones que dejó
entusiasmados a muy pocos de las partes interesadas. Desde que se firmó el proyecto, el gobierno
mexicano no ha asignado los recursos que le correspondía asignar al proyecto y, por lo tanto, no se ha
desembolsado casi nada de los fondos del Banco. 41 Por consiguiente, ninguna de las propuestas de
reforma que se incluyeron en el proyecto han sido sujetas a prueba e n la práctica.

El proyecto se congeló, en parte porque carecía de una coalición fuerte a favor de las reforma
sociales e ambientales que lo apoyara. Tanto el Banco como el gobierno mexicano se encontraban en
desacuerdo en cuanto a si se debería perseguir una política reformista en este sector. Las organizaciones
de base que se verían potencialmente beneficiadas carecían de una palanca y de aliados dentro del sector
público y, en cualquier caso, se habrían visto involucradas en solo una pequeña parte del pr oyecto. En
general, mientras que el diseño del proyecto se veía claramente influenciado en el papel por las directrices
operacionales referentes a reformas sociales y medioambientales del Banco, el capital social intersectorial
se mostró consistentemente d ébil mientras que los obstáculos interpuestos a las innovaciones
participativas eran fuertes.

6. Desarrollo Rural en Areas Marginadas

Este proyecto emergió del reconocimiento por parte de un especialista en desarrollo instirucional
del Banco Mundial en cuanto a la necesidad de estrategias más participativas y más enfocadas para lograr
alcanzar a pequeños productores indígenas de bajos recursos en México. La primera responsable del
proyecto se dió cuenta de esto gracias a su experiencia en cuanto a las lim itaciones de un diferente
proyecto social rural (DDR1, mencionado arriba), y se avocó a encontrar una convergencia (“fit”) más
viable entre las agencias de desarrollo rural, la capacidad organizativa de los productores rurales y los
diseños institucionales. 42 Anteriormente, ella habia sido miembro de una de las pocas facciones
reformistas internas organizadas dentro del Banco, el Grupo de Aprendizaje sobre el Desarrollo
Participativo (World Bank, 1996). En la fase inicial de este proyecto, ella invirtió su propio capital
político, como funcionaria, en la construcción del tipo de capital social intersectorial que “tiende
puentes”; es decir, hizo un esfuerzo por conocer a los más importantes líderes de las ONGs en la materia,
aprender acerca del funcionamiento real de las instituciones mexicanas, e incluso comisionó la primera
traducción al español de un documento de información pública del Banco (1995).

El proceso de diseño del proyecto empezó en Oaxaca y fué el más participativo en México hasta
entonces, e incluyó estudios y consultas sobre un amplio rango de opiniones en ese estado (Velázquez,
1996). Los grupos de interés público de Oaxaca y las organizaciones indígenas de productores
recomendaron fuertemente que el proyecto asignara sus recursos por medi o de consejos participativos que
incluirían a las organizaciones regionales. Dichos consejos, en su opinión, dberían tener un grado
significativo de autonomía frente a las agencias gubernamentales para evitar los problemas que
previamente tuvieron con los organismos de “compartimiento de poder”, los cuales excuyeron a las
organizaciones más representativas (y por lo tanto las que potencialmente alzarían más su voz y serían
más autónomas) o carecían de poder real en cuanto a la toma de decisiones.

18
El proceso de diseño del proyecto parecía indicar un serio aprendizaje obtenido de proyectos del
Banco que habían tenido resultados limitados, así como de proyectos del gobierno mexicano que que
prometían en cuanto al establecimiento de relaciones balanceadas con organizaciones de productores
indígenas. Específicamente, el diseño del proyecto aprovechaba las lecciones aprendidas de la experiencia
del Instituto Nacional Indigenista con los consejos de productores regionales (los Fondos Regionales). 43
En el proceso, sin embargo, la administración del proyecto pasó de manos de la Secretaría de Desarrollo
Social (con un historial mezclado de compartimiento de poder con la sociedad civil) a las de la Secretaría
de Agricultura (la cual daba prioridad a los proyectos prod uctivos, pero carecía de un historial de
compartimiento de poder balanceado con organizaciones autónomas de productores indígenas). Si los
socios del proyecto del Banco hubieran sostenido el énfasis dado a las estrategias participativas,
posiblemente hubieran influido el balance de poder dentro de la Secretaría de Agricultura a favor de
iniciativas más participativas. La responable del proyecto fué transferida a otro país, lo cuál hizo muy
difícil que se mantuviera el ímpetu sin precedentes que esta había impuesto.

Los responables que le sucedieron, o carecían de poder, o no le dieron prioridad a las iniciativas
participativas y al compartimiento de poder entre las organizaciones de productores y el estado. La
cobertura geográfica del proyecto se expandió m ás allá del punto focal que representaba Oaxaca, en
donde las condiciones para que se dieran relaciones más equilibradas entre la sociedad y el estado eran
más promisorias. En su primera fase, el proyecto incluía también a la Huasteca, una region que abarca
areas de otros tres estados, en donde experiencias con relaciones plurales y equilibradas entre el estado y
las organizaciones sociales eran muy escasas. 44 Específicamente en la región de las Huastecas, y en
contraste con la mayor parte de Oaxaca, el c apital social horizontal extendido (“scaled up”) es escaso, así
como el tipo de capital social intersectorial que tiende puentes entre los sectores social y público.

En el diseño general del proyecto, se mantuvieron algunas de las ideas generales, tales como los
consejos regionales, pero los cambios efectuados en su diseño debilitaron significativamente su potencial
para compartir el poder de manera significativa. Por ejemplo, las directrices del proyecto fueron
ampliadas para que se pudiera ofrecer apoyo a productores individuales y grupos muy pequeños, en vez
de darle prioridad a organizaciones socialmente más amplias. En vez de obtener un resultado mejor que el
de los consejos del Instituto Nacional Indigenista, el diseño final del proyecto del Banco Mu ndial y la
Secretaría de Agricultura le dió poder de veto sobre las decisiones de los consejos a una gama más amplia
de agencias gubernamentales que representaban potenciales detractores de dichos consejos. Por ejemplo,
las propuestas para subproyectos locales y regionales que contaban con el aval de los consejos, tenían que
a su vez ser apoyadas por el aparato dominante dentro de la Secretaría, el cual favorecía consistentemente
a los productores más acomodados mediante su programa de subsidio denominado A lianza para el
Campo. Más aun, según el Manual de Operaciones (SAGAR, 1998), cuando existía división de opiniones
dentro de los consejos en cuanto si se debería apoyar determinado subproyecto (lo cual era muy posible si
los consejos tenían cierta pluralidad), entonces la decisión “subía” a consejos estatales (controlados
totalmente por funcionarios del gobierno conservadores y algunas organizaciones de productores
exclusivamente aliadas con el gobierno).

A pesar de que el diseño del proyecto mostraba carac terísticas moderadamente participativas en
sus inicios, el diseño final produjo lineamientos muy débiles a favor del capital social. Esto no quiere
decir, sin embargo, que los resultados del proyecto fueran predeterminados. Varios proyectos mexicanos
de desarrollo rural han seguido caminos de mayor participación social que las proyectadas por
observadores en un principio. En experiencias pasadas, sin embargo, el grado en el cual los programas
podían “superar” sus limitaciones iniciales dependía mayormente en la capacidad de las organizaciones
sociales ya existentes para responder a las pequeñas aperturas hacia la participación dentro del sistema, y
en la capacidad de los funcionarios a favor del compartimiento de poder para adquirir un control real
sobre la implementación del programa (Fox, 1992a; 1996). En el caso de este programa, los primeros dos

19
años de experiencia en la implementación sugieren a la fecha que muchas organizaciones sociales
autónomas trataron de participar constantemente, pero no pudieron encontrar a administradores que
estuvieran dispuestos a participar en el establecimiento de sociedades. A nivel federal, el programa le fué
asignado a un departamento de la Secretaría de Agricultura que era dirigido por un subsecretario
nominalmente simpatizante, pero cuyos puntos de vista plurales no gozaban del apoyo de sus
subordinados operacionales clave, ni tampoco con el de los gobiernos estatales directamente
involucradosen el manejo de los consejos regionales. Ninguno de los citados gobiernos estata les se
abrieron a la posibilidad de formar sociedades balanceadas con las organizaciones regionales, tan solo
variaron en su nivel de hostilidad. 45

Mientras la implementación del programa seguía su rumbo, muchas de las “regiones”, tal y como
fueron originalmente concebidas incluían a varias distintas subregiones. El programa empezó a subdividir
a los consejos originales en consejos subregionales más pequeños. Aunque esta medida facilitaba en
principio la participación y la inclusión, no cambió la correlación de fuerzas de manera que debilitara a
aquellos funcionarios de gobiernos estatales y federal que se las arreglaban para bloquear el
compartimiento del poder.

Tal y como se resume en el cuadro 5, el programa contaba con diez procesos regionales o
subregionales de toma de decisión en sus seis regiones originales hacia los principios de 2000. De las
citadas diez regiones o subregiones, una carecía absolutamente de mecanismos de participación (Mixe
Bajo-Cuenca), cuatro solo contaba con una incipiente inclu sión (Huasteca veracruzana, Huasteca
hidalguense, Huasteca potosina – llanos, y Mazateca Baja), y cinco contaban con inclusión parcial
(Mazateca Baja, Mazateca-Alta, Mixe Alto, Mixe Bajo-Istmo, Cuicatlán y Huasteca Potosina-sierra). En
ningún caso, de las regiones originalmente escogidos como focos de atencion del proyecto, se puede decir
que se dio un proceso de inclusion plena de las organizaciones realmente existes en los procesos de toma
de decisiones. 46

El consejo de Cuicatlán, que en un momento camin aba hacia la inclusión plena, después fue
atacado y desmantelado por el gobierno estatal, porque no se subordinó a sus necesidades electorales. En
este último caso, todas las organizaciones de productores representativas de la región estaban
involucradas. No es coincidencia que la sociedad civil rural de la región de Cuicatlán tenga un grado
inusual de cohesión social y organizativa, con todas las organizaciones representativas unificadas bajo un
solo grupo (Union de Ejidos y Comunidades Cuicatecas). La org anización regional de productores
indígenas de Cuicatlán tiene una amplia experiencia en cuanto a la participación directa en el manejo de
otros programas gubernamentales de desarrollo rural (Fox, 1994). Aunque es autónoma en la práctica,
dicha organización está activamente afiliada al PRI, y por ello es menos susceptible que otras
organizaciones más abiertamente autónomas a ser excluída de cualquier programa de gobierno. De hecho,
el dirigente social regional más representativo reportó que el gobierno del estado, conjuntamente con el
representante del estado de Oaxaca en la agencia federal, decidieron recientemente disolver su consejo
regional para crear tres nuevos consejos “microregionales”. El informó que:

“Ellos [la Secretaría de Agricultura] dicen que somos un modelo, un grupo piloto, y luego nos
quieren desaparecer. Les preguntamos que es lo que esto significa para nuestros delegados
[elegidos], y para nuestros técnicos [el equipo de apoyo asignado a su consejo regional], y no
respondieron. Los funcio narios de la Secretaría de Agricultura en la Ciudad de México dicen que
quieren apoyar a las comunidades, y nos reunimos con ellos para revisar el programa de 1999,
pero luego no le dieron seguimiento alguno y ya estamos a septiembre. Ahora nos dividen y l a
gente no está de acuerdo”. 47

El resultado es que esta organización afiliada al gobierno empezó a considerar el tomar acciones
militantes directas por primera vez en sus más de quince años de co -manejo de programas

20
gubernamentales de desarrollo rural. En resumen, aun en casos extremos como este, en donde se podría
esperar que se contara con todas las condiciones necesarias para la exitosa participación y la construcción
de capital social intersectorial, los puntos de vista del consejo fueron sistematicame nte rechazados por la
Secretaría de Agricultura y sus contrapartes en el gobierno del estado. 48

Aunque los espacios de poder compartido en Oaxaca y la mayor parte de las Huastecas (salvo una
parte de la potosina) no se abrieron, sin embargo, si hubo imp actos sociales en el ambito de la “extensión”
(scaling up) del capital social. Despues de varios años, la lucha de varias organizaciones indígenas en
diversas regiones de Oaxaca para revindicar su derecho de ser tomado en cuenta en el PDRAM produjo
un efecto importante. El año pasado caujo una nueva coordinadora estatal de Consejos de Desarollo
Sustetables, conformados principalmente por sujetos sociales excluídos por los consejos oficiales. Su
historia apenas comienza. 49

21
Cuadro 5: Grados de Inclusión de Organizaciones Indígenas Autónomas de Productores en
Consejos Regionales en Oaxaca y Las Huastecas (2000)

Oaxaca

Exclusión Inclusión Inclusión parcial Inclusión


incipiente plena

< Mazateca Alta


< Cuicatlán
Mazateca Baja>
Mixe Bajo –
Cuenca
< Mixe Alto >
< Mixe Bajo – Istmo >

Huastecas

Exclusión Iinclusión incipiente Inclusión parcial Inclusión


plena

< Huasteca – Hidalgo


Huasteca - San Luis Potosí
(llanos) >
Huasteca - San Luis
Potosí (sierra) >
< Huasteca -Veracruz

Nota: Son procesos dinamicos, y las flechas indican la dirección del cambio, hacia mayor o menor grados
de pluralismo (a veces hay tendencias simultáneas en los dos sentidos). Estas evaluaciones se basan en
entrevistas de campo con actores regionales autónomos (dirigentes de productores y activistas pro -
derechos humanos y ecologistas) en 1999 y 2000.

22
Resultados Principales:

A. Un poder de negociación variado entre los actores reformistas provoca que se den resultados
variados en cuanto a los posibles “ambientes propicios” para el capital social

De los seis proyectos estudiados, el hallazgo empírico más claro fue lo poco parejo de los
resultados tanto entre sectores como entre regiones. El cuadro 4 muestra claramente como la mayoría de
los proyectos no llevaron a la práctica de una manera sistemática el compromiso oficial del Banco con la
participación informada de los pueblos indígenas en los proyectos que los afectan. La única excepción
seria que tomó pasos claros en esa dirección, el proye cto forestal-comunitario, era sumamente pequeño.
Además, se limitó a un enclave aislado, tanto en términos de su lugar en el aparato del estado y dentro del
territorio nacional. El proyecto de Areas Marginadas, en donde las variaciones regioneles fueron
estudiadas en mayor profundidad reveló, que aun en los casos que más prometían, la norma fué la de un
gran rango de resultados diferentes a nivel local y regional. Pero en este caso, como el alcance del
proyecto llegó a ser nacional, las repercusiones podría n ser mayores en términos del ambiente
institucional para el capital social.

Los patrones de variación confirmaron una de las hipótesis, siendo esta la de que los proyectos en
donde los fondos fueron dirigidos a agencias de implementación bajo el control de funcionarios a favor
del capital social tuvieron un mejor desempeño que aquellos en los que no lo hicieron así. En el caso del
proyecto Forestal Comunitario, el proyecto dirigió los fondos hacia agencias dirigidas por (aunque no
exclusivamente compuestas por) funcionarios a favor de la acumulación de capital social en
organizaciones forestales indígenas. Este fue el mismo proyecto en donde el personal del Banco a favor
del capital social jugó un papel más influyente, especialmente en cuanto a poner un es fuerzo extra para
construir capital social intrasectorial con reformistas dentro del Estado y la sociedad civil. Solo juntos
lograron destrabar los obstáculos impuestos por la Secretaría de Hacienda.

Al tiempo que se dió cierta variación entre sectores, h ubo también una variación equivalente entre
regiones geográficas dentro de los mismos proyectos. Estos resultados subrayan las limitaciones que
conlleva el tomar proyectos como unidades principales de análisis. Por eso, el cuadro 5 intenta
“desempacar” los resultados sintetizados en el cuadro 4. Hubo dos razones principales para que se dieran
estos patrones: variación inter regionalen cuanto a la fuerza del crecimiento del capital social dentro de la
sociedad civil y variación inter regional en cuanto a las actitudes de los gerentes de nivel medio de cara a
las organizaciones autónomas. En todos los proyectos en los que se dió la implementación, los obstáculos
y oportunidades institucionales clave se dieron en las coaliciones poderosos entre actores politico s y
economicos que se opusieron a al compartimiento de poder con organizaciones sociales, y en particular
con grupos indígenas. Se documentó que estas coaliciones estaban bien arraigadas en los gobiernos de los
estados, pero tambien en los mismos aparatos del estado federal.

El hecho de que las élites regionales tienen la capacidad para bloquear procesos de
compartimiento de poder con las organizaciones de los más pobres en el medio rural no sería una sorpresa
para los funcionarios con compromiso social, tanto dentro del gobierno como dentro del Banco. Sin
embargo, los funcionarios tanto en el Banco como en el gobierno federal tendían a cuando mucho
reaccionar ante estas dificultades, en el mejor de los casos, en vez de desarrollar estrategias más pro -
activas para que se les tomara en cuenta desde el principio. Dicho de otra forma, los resultados tan
variados en las diferentes regiones –aun en los proyectos más promisorios - fueron a su vez, en parte, la
resultante de la “subinversión” que los funcionarios hicieron en promover ambientes institucionales más
propicios (en plural, a nivel subnacional) para el capital social.

23
B. Las dimensiones étnicas y de género del capital social siguen sin obtener un adecuado
reconocimiento.

Solo uno de los proyectos le dió a tención substancial a las dimensiones étnicas de la acumulación
de capital social. Solo el proyecto Forestal Comunitaria intentó apoyar a la autonomía de las muchas y
diversas oraganizaciones indígenas de productores. Al mismo tiempo, hay que reconocer que el proyecto
DDR2, tambien en Oaxaca, ayudo a reforzar un proceso ya en marcha de autonomia para los municipios
indigenas. Contrastando con lo anterior, el proyecto de Desarrollo Rural en Areas Marginadas, el cual se
mostró muy promisorio en un principio, excluyó o ignoró a las organizaciones indígenas de productores
mayormente consolidadas en la mayoría de sus areas de operación, de acuerdo con diversos reportes de
campo. Los funcionerios federales culpan a sus contrapartes en los gobiernos estatales de es tos
problemas, pero el diseño de proyecto en su totalidad se basa precisamente en reforzar el poder de los
funcionarios estatales en cuanto a la asignación de recursos. El proyecto se encuentra aun en curso, y los
resultados son todavía difíciles de calcular, pero las elecciones del 2000 incrementaron los incentivos para
politizar las operaciones del programa. 50 En cambio, después del triunfo del presidente Fox, se abrió mas
espacio para las presiones indígenas en contra de la politicización de la asignación de los recursos del
programa, al menos en Oaxaca. Sus campanas lograron provocar una visita de monitoreo por parte del
Banco y del gobierno federal, en plena campaña electoral, que ayudó a frenar la manipulación del
programa por parte del gobierno est atal. 51

Ninguno de los proyectos estudiados se vieron influenciados por perspectivas de género. Esta
situación refleja la tendencia más general en la cual la sensibilidad hacia el género del Banco Mundial se
limita a considerar a las mujeres como madres, y no como actores económicos, o sea, como campesinas,
trabajadoras, dueñas de recursos naturales o comerciantes (Buvenic, Gwin and Bates, 1996). De hecho,
cuando menos en un caso en la region de la Papaloapan Oaxaca, mujeres indígenas organizadas tomaron
acciones militantes directas para presionar por su derecho a ser incluidas en el programa. 52

C. La “confianza intersectorial” es un recurso para la reforma que requiere de inversión

Existe cierta confusión dentro de la literatura referente al capital social sobre si la confianza
(trust) debe ser considerada como un elemento del capital social, incluída dentro de su definición
(‘normas y relaciones’), un factor que incentiva al capital social, o si es el resultado de este último. Por
esta razón, la definición de capital social aqui utilizada deliberadamente deja afuera a las normas, y se
limita a las relaciones entre actores. Las normas y las relaciones que se encuentran dentro del mismo
techo conceptual hacen que los flujos causales sean difíciles de entender : ¿Son las relaciones las que dan
origen a la confianza, o viceversa? El proceso es a menudo recíproco, pero puede también depender del
camino, lo cual sugiere que si es importante saber que fue primero, si el huevo o la gallina.

El punto de partida en es te caso es que los niveles de confianza reflejan las experiencias previas
en cuanto a relaciones. Por ejmplo, cuando se carece inicialmente de confianza, se deben entonces
entablar relaciones que justifiquen la confianza. Esto es un asunto clave para aquellos que se interesen en
construir capital social intersectorial en condiciones no democráticas, donde, basándose en experiencias
anteriores, los actores pertenecientes al Estado no son percibidos como pluralistas o como motivados por
el interés público. Desde el punto de vista de las organizaciones sociales autónomas (que reflejan el
capital social horizontal acumulado de los pobres) la reacción ante la promesa de la inclusión
participativa en el proceso dee las políticas es a menudo de “precaución racional ”. Como resultado, las
políticas de desarrollo que intentan incentivar un ambiente propicio para las asociaciones intersectoriales
tienen que enfrentarse al problema de la interacción estratégica. Los funcionarios a favor de la
participación a menudo tiene n un arranque débil en cuanto a su poder limitado sobre el resto del aparato
del Estado, y necesitan entonces que los actores sociales se mobilicen para apoyar sus esfuerzos. Aun así,
los actores sociales se muestran escépticos cuando las promesas de cambi o provienen de gente con la cual

24
no han tratado antes. Es aqui endonde el factor tan subjetivo de la confianza es relevante: Para que se de
una coalición que refuerce a ambas partes, el reto es que cada socio potencial debe de poner de su parte a
pesar de no estar seguros del nivel de compromiso, capacida e intenciones de su socio potencial.

La experiencia del Desarrollo Rural en Areas Marginadas es particularmente reveladora del papel
primordial de la confianza en el establecimiento de capital social intersectorial. Se dió aqui un caso que
empezó con un inusual nivel de comunicación y confianza entre la primera responsable de proyecto del
Banco Mundial y algunas organizaciones sociales clave, asi como las ONGs en el densamente organizado
(relativamente hablando) estado de Oaxaca. Después de que ella se marchó a otro lado y el proceso de
diseño del proyecto rechazó las recomendaciones clave provenientes de la sociedad civil en cuanto a los
procesos de compartimiento del poder en lo que toca a la toma decisio nes y la asignación de recursos,
pasaron años hasta que el proyecto se dió por iniciado. Aún después de que el préstamo fue firmado, los
flujos de fondos caminaron a paso de tortuga, en el mejor de los casos –lo que provocaba que los consejos
regionales se “secaran”, como lo expresó un funcionario federal de la Secretaría de Agricultura. 53
Resumiendo, el capital social intersectorial acumulado durante la fase preparatoria del proyecto se
consumió en vez de invertirse.

Esta experiencia sugiere que hay una posible dinámica que se puede generalizar, un circulo
vicioso de expectativas no cumplidas que podrían describir porqué algunos proyectos etiquetados como
participativos empiezan tan bien pero luego se salen del buen camino. Para entender este patrón, uno
necesita empezar por la valoración del cálculo estratégico de los actores claves en el proceso de
desarrollo. Las organizaciones autónomas de productores de base amplia que han emergido en ambientes
autoritarios pueden optar por no invertir esfuerzos en pr ogramas oficiales de desarrollo supuestamente
participativos porque esperan obtener muy poco o nada a cambio de la inversión hecha por su
organización. Basados en su extensa experiencia previa en cuanto a programas de desarrollo rural,
muchas organizaciones de productores se encuentran bien informados acerca de cuales tipos de
programas gubernamentales ofrecen la posibilidad de que se les respete su autonomía y se les cumpla lo
que se les promete. Los líderes que son responsables de la rendición de cuentas ante sus bases se verán
especialmente sensibles a los riesgos asociados con alentar a sus miembros con expectativas de posibles
beneficios al invertir recursos de la organización en un determinado programa de gobierno. Esto es, el
tiempo y la credibilidad de los líderes sociales también son recursos escasos, y se entiende que dichos
líderes se muestren comprensiblemente dudosos al compromenter la confianza que en ellos tienen sus
bases. Esta “precaución racional” señala lo crítico que es para los funcionarios de gobierno y del Banco el
tomar medidas específicamente tendientes a la generación de confianza, así como hacer solo
compromisos que puedan ser cumplidos.

Si solo unas cuantas de las organizaciones de base amplia deciden participar en el programa de
gobierno, debido a la precaución racional del grupo, el efecto contraproducente será el de que los
funcionarios a favor de la participación dentro del gobierno y del Banco carecerán de las bases
organizadas que se nececitaría para abatir la probable oposición a la participación social. Como resultado,
los funcionarios se verán imposibilitados para cumplir con las promesas hechas a las pocas
organizaciones que decidan participar, causando una erosión aún mayor al capital social intersectorial. Al
mismo tiempo, aquellas organizaciones que decidan no participar sentirán que su precaución racional es
justificada, subiendo así el punto mínimo de arranque al que los administradores deberán subir para poder
establecer confianza y credibilidad en el futuro.

Este círculo vicioso de carácter esquemático describe la experiencia del PDRAM en Oaxaca
durante el período comprendido entre 1995 y 2000. La más grande e influyente de las organizaciones
autónomas de productores en Oaxaca, la principal red de organizaciones de p roductores de café del estado
de Oaxaca, decidió no comprometer más recursos después de que el dilatado y atenuado proceso de
diseño del proyecto erosionó el incipiente capital social intersectorial. Aquellas organizaciones que

25
continuaron con el proceso d e participación, tales como la Unión de Ejidos y Comunidades de Cuicatlán –
de carácter favorable al partido (entonces) oficial -, terminaron sintiendo que su inversión en la
participación fué desperdiciada. Los funcionarios federales repitieron sus promesas a favor de la
participación, pero se mantuvieron incapaces de impedir que los funcionarios operativos, tanto federales
como estatales, rompieran dichas promesas. El proceso más amplio de descentralización reforzó la
capacidad que tenían los funcionarios estatales en contra de la participación paraignorar a los reformistas
a nivel federal. En el caso del proyecto Forestal Comunitaria, en contraste, aunque los reformistas
federales se enfrentaron a serios obstáculos desde dentro del Estado en cuanto al cumpl imiento de sus
compromisos, el capital social intersectorial que ya se había acumulado entre el Estado, el Banco y la
sociedad civil había generado un nivel suficiente de confianza para sostener la coalición a favor de la
participación. La proposición más general en este caso es que la confianza intersectorial es un recurso
para la creacion de ambientes propicios para la consolidacion de las organizaciones sociales. Así como
requiere de inversión para generar la confianza, también necesita ser invertida par a sostener las
coaliciones. 54

D. Desglosando al Estado para identificar obstáculos y oportunidades para los ambientes propicios

El diseño original de la investigación se enfocó en una relación tripartita entre el Banco, la


agencia implementadora del gobi erno y la sociedad civil. Los resultados de campo sugieren dos
modificaciones importantes a esta relación esquemática triangular, ambas conllevan el “desglosar” al
Estado (tanto horisontal como verticalmente). A nivel nacional, los casos subrayan el import ante papel
que juegan los intermediarios financieros nacionales entre el Banco y los entidades nacionales (Secretaría
de Hacienda). El poder legislativo todavía carece de supervisión efectiva sobre gran parte de la asignación
de recursos del ejecutivo, lo cual fortalece la autonomía de las autoridades financieras nacionales. Estas
retienen un considerable poder sobre todos los proyectos, en los cuales son responsables del desembolso
real de recursos provenientes del gobierno. Aún cuando las secretarías no s on las agencias
implementadoras, estas pueden actuar para inhibir o promover un ambiente propicio para la acumulación
del capital social.

La Secretaría de Hacienda debilitó sistemáticamente al proyecto de explotación forestal


comunitaria al al poner un alto al flujo de los fondos provenientes del gobierno. Este proyecto fue la única
excepción a la tendencia dominante ya que los administradores y actores sociales mantuvieron y
consolidaron aqui la alianza a favor de la reforma. Inclusive los aliados de los reformista de SEMARNAP
dentro del Banco, quienes habían apoyado al nacimiento y despegue del proyecto, perdieron su poder
sobre la Secretaría de Hacienda cuando el proyecto entró en su fase de implementación. 55 La Secretaría
de Hacienda micro-administró sistemáticamente los planes presupuestarios de la Secretaría de
Medioambiente y retuvo una más que suficiente auronomía para resistir las reclamaciones del personal
del Banco. Desde el punto de vista de la Secretaría del Hacienda, estos eran proyectos de poca
embergadura y se encontraban al margen del agenda más amplio del Banco y el Estado, no estando
apoyados además por los gerentes del Banco de más alto nivel.

La segunda forma en que un estado nacional debe ser institucionalmente “desglosado” para pode r
entender las expectativas de aliento a la consolidación del capital social tiene que ver con la
descentralización. Esta es la dimensión “vertical”, cuales gobiernos estatales y locales obtienen una
creciente responsabilidad y autonomía para la implementación de programas nacionales
medioambientales y sociales. Los gobiernos estatales y locales jugaron un papel muy importante en uno
de los proyectos (Desarrollo Rural de Areas Marginadas). En ninguno de los casos la descentralización
cumplió con la tan traída y llevada promesa de acercar al gobierno al pueblo. De hecho, en aquellos casos
en los que se documentaron iniciativas notables a favor del capital social, estas provinieron
consistentemente de las agencias nacionales dominadas por funcionarios reformis tas. Aunque esto no
sugiere que los gobiernos locales no puedan ofrecer su contribución, lo que si sugiere es que los retos de

26
domocratización y capacitación a nivel local son más grandes de lo que muchos funcionarios pensaban.
Para hacer el cuento corto, los proyectos que confiaron mucho en la descentralización del poder a los
gobiernos estatales sufrieron un vicio de origen, en cuanto a las posibilidades para compartir poder con
organizaciones sociales autónomas. Cuando la descentralización viene antes d e la democratización, la
construccion de la rendición de cuentas se complica (Fox y Aranda, 1996a).

E. La participación de las organizaciones sociales autónomas amenaza a menudo a los intereses


creados, por tanto, las instituciones y coaliciones deben de esperar que haya conflicto.

Este estudio cuestiona la conceptualización despolitizada – demasiada común -- del capital social.
El capital social es discutido de manera que se da enfásis a las normas compartidas y a los entendimientos
negociados y consen sados. Estas dimensiones se enfocan en el grado de acuerdo entre aquellos que
comparten el capital social y deja de lado el proceso a menudo tan controversial de juntarse para librar
una acción colectiva en defensa de los excluídos. De hecho, el promover l a participación de los pobres,
así como la transparencia y rendición de cuentas dentro de las instituciones públicas será siempre
controversial porque estos procesos conllevan la redistribución de poder en cuanto a la asignación de
recursos.

Se entiende en general que, ceteris paribus, los recursos del sector público dedicados a la lucha
contra la pobreza o a la conservación de los recursos naturales serán probablemente capturados por las
élites incrustadas tanto en el estado como en la sociedad ante la a usencia de una participación informada
de la sociedad civil, así como de mecanismos confiables de rendición de cuentas. El estudio de los seis
proyectos examinados aqui apoyan la proposición inicial del estudio en el sentido de que la consolidación
del capital social es de hecho controversial, y por lo tanto se requiere de un cierto nivel de conflicto para
que se den las reformas institucionales a favor del capital social. En todos los proyectos en los que se
intentaba reformas serias o parciales se dieron conflictos, ya sea dentro del estado o entre actores estatales
y sociales, a veces con el Banco tambien. En este contexto, los actores provenientes del Banco – como
fuentes de ideas, recursos y poder - toman inevitablemente partido en dichos conflictos (co nscientemente
o no). Algunas veces los actores pertenecientes al Banco cierran filas, mientras en otros casos se dividen
entre ellos – un factor clave para informar a las estrategias de las organizaciones sociales y civiles.

Las estrategias a favor del capital social tienen que identificar aquellos obstáculos desde el
principio, para rebasarlos o neutralizarlos, permitiendo así poder lanzar los “círculos virtuosos” que
promuevan la acumulación del capital social. 56 De otra manera, las fuerzas a favor del capital social se
verán atrapadas en la casi inevitable reacción contraria, y se verán forzadas a pelear a la defensiva,
enfocándose principalmente en minimizar las pérdidas en vez de maximizar los avances. Para poder poner
su discurso reformista en la práctica, el personal del Banco se debería avocar a apoyar y legitimizar las
posiciones (a menudo tenuas) de los reformistas dentro del Estado y a construir relaciones que los
fortalezcan mutuamente. Deberían también de tratar de prestar ayuda para superar el aislamiento en que
se ven muchos reformistas del estado a favor del capital social mediante el ofrecimiento de lugares de
reunión para que compartan experiencias e información, y para construir el tipo de espirit de corps que
los tecnócratas macroeconómic os suelen tener.

En resumen, la apertura y expansión de ambientes institucionales propicios para la consolidación


de las organizaciones campesino-indígenas autónomas require de estrategias por parte de todos los actores
pro-cambio que tomen en cuenta la correlación de fuerzas en cada ámbito. Asimismo, tanto los analistas
como los actores del cambio que quieren aplicar el concepto del capital social tienen que incorporar los
inevitables procesos de conflicto dentro de su esquema conceptual. La construcción del capital social de
los excluídos es un proceso inherentemente político porque busca cambiar relaciones de poder. Por eso
require tanto de estrategias como de análisis políticos.

27
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33
Notas:

1
El trabajo empírico sobre el Banco Mundial y los seis proyectos rurales en M exico data desde 1995, y el autor
quisiera expresar su agradecimiento al equipo de Trasparencia, una organización civil mexicana dedicada al apoyo a
la participación informada de las organizaciones sociales rurales en las políticas públicas que las afectan (vease
www.trasparencia.org.mx). Esta ponencia se basa en un estudio previo, que abarco una comparición entre diversos
proyectos rurales del Banco Mundial en Mexico y las Filipinas (Fox y Gershman, 1999, 2000). En materia de
transparencia: este estudio original recibió apoyo de la Fundación Soka, una agencia japonesa no gubernamental de
inspiración pacifista, como parte de una linea mas amplia de investigación sobre diversas dimensiones del capital
social en la cuenca del Pacifico (Montgomery y Inkeles 2000). Muchísimas gracias a Carlos Armenta, estudiante de
UCSC, por su gran apoyo con la traducción al español, y al Antropólogo Fernando Melo, de Trasparencia, por sus
muy oportunos y precisos comentarios. El ún ico responsable de lo que sigue es el autor.
2
El autor intentó explicar el proceso contradictorio dentro del estado en Fox (1992a), y busca analizar los diversos
caminos para la consolidación del capital social rural en Fox (1996).
3
Para análisis comparativo de diversas campañas sociales y ambientales frente al Banco, tanto en el Sur como en el
Norte, además de un análisis de los origenes de su respuesta de sus reformas parciales, véase Fox y Brown (1998).
Para un análisis político de su norma sobre el “reasentamiento involuntario,” como un ejemplo de la interacción
entre las presiones civiles externas y las corrientes reformistas internas, véase Fox (1998).
4
Para un análisis agudo del proceso politizado que generó este Informe de Desarrollo Mundial, vease Wade (2001).
5
Para análisis relevantes de la literatura, entre otros, véase, Alvarez Leguizamón (2001); Fine (2000); Harris y De
Renzio (1997); Woolcock (1998) and Woolcock y Narayan (2000). Para la visi ón de un entonces vice -presidente del
Banco, véase Serageldin, 1996.
6
Este tipo de capital social “positivo” es ampliamente asociado con normas sociales de confianza y reciprocidad. La
definición empleada aqui no combina las normas con las relaciones dentro de la definición del concepto, y tampoco
asume que las normas posibilitan las relaciones (o vice versa). Lo mas probable es que se constituyen mutuamente.
Esta definicion difiere de la del Banco Mundial, que es: “capital social se refiere a las normas y las redes de
potencian la accion colectiva” (www.worldbank.org/poverty/scapital/).
7
Sobre las relaciones intersectoriales, vease, entre otros, Brown (1991); Brown (1998); Brown y Ashman (1996);
Brown y Fox (1998); Esman y Uphoff (1984) y Woolcock y Narayan (2000).
8
Otros actores influyentes de ntro del Banco prefieren un concepto mucho menos coherente, definiendo el capital
social como lo que queda después de distinguir entre los capitales económicos, humanos y naturales (los recursos
naturales). Así, el capital social es visto como una categorí a resíduo, el “pegamento” que acuerpa la sociedad,
incluyendo no solo a sus actores, sino sus instituciones también (Serageldin, 1996).
9
Para dos historias de esta corriente, desde ópticas liberales, véase Long (2001) Miller -Adams (1999). Cooke y
Kothari ofrecen una compilación más crítica (2001). Para estudios internos, véase Gibbs (1999) y Van Wicklin
(2000). Una de las máximas expresiones oficiales de la corriente pro -participación social se plasmó en un manual
para el personal de Banco sobre el tema ( World Bank, 1996).
10
Nótese que esta interpretación, que se base en multiples entrevistas con analistas sociales del Banco entre 1996 y
2001, difiere de la interpretación de Fine (2001), cuyo argumento es que el Banco cooptó el concepto de capital
social como otra iniciativa más de las ambiciones de dominación de los economistas. Esta interpretación deja poco
lugar para un análisis de las luchas internas entre corrientes. En la práctica, uno de los principales promotores del
concepto dentro del Banco es un sociólogo (Woolcock). Para ver una de las plataformas intelectuales de esta muy
pequeña corriente, véase su página web en español en:
http://www.worldbank.org/poverty/spanish/scapit al/index.htm. Esta Hay presentan resultados de unos estudios que

34
buscan medir el capital social, financiado por el gobierno de Dinamarca. También el Banco tiene otra página web
sobre “las voces de los pobres,” una iniciativa interna conducida por Deepa Na rayan, en español en:
http://www.worldbank.org/poverty/spanish/voices/index.htm
11
Para un análisis del desencuentro entre el discurso sobre el “buen gobierno” y sus préstamos para el campo
mexicano, vease Fox (1997a). La postura del Banco Mundial sobre “g ood governance” ha generado un amplio
debate. Para su posición mas explícita y consensada internamente, véase el Informe de Desarrollo Mundial para
1997.
12
Por ejemplo, aumentos en desempleo y/o pobreza agudizados por las políticas de ajuste estructural podrían
contribuir a la desarticulación de relaciones sociales al nivel comunitario, la eliminación del capital social acuerpado
en sindicatos, además de conflictos inter -étnicos cuyos resultados se ven solo en el mediano plazo (sobre lo último,
véase a Esman y Herring, 2001). Recientemente, los préstamos para el ajuste estructural tienen un peso enorme
dentro de la cartera del Banco, y en 1999 dominaron todas las demás inversiones. Según un informe interno,
“Aunque el Banco en años recientes intentó consul tar con la “sociedad civil” local, al diseñar sus préstamos, esta no
ha sido el caso con préstamos para el ajuste,” concluyó. “Como resultado, ha habido poco análisis de los impactos
potenciales negativos de [estas] reformas” (Dunne, 1999).
13
Esta hipotesis se deriva de estudios previos sobre las luchas en torno al cumplimiento parcial de las reformas del
Banco, tanto las focalizadas contra la probreza, como las socio -ambientales (Fox y Aranda, 1996a; 1996b, Fox y
Brown, 1998).
14
Sobre las aportaciones de los vínculos internos y externos (“linkages”), que se refuerzan mutuamente, en
organizaciones sociales amplias, vease Esman y Uphoff (1984) y Fox (1992b). Sobre el papel importante de los
“vínculos debiles” entre subgrupos fuertes, vease el trabajo de Gra novetter (1973).
15
Estos datos provienen del “Mexico: Informe de Avances de la Estrategia de Asistencia al País” para 2001 (World
Bank 2001). Este documento annual, antes confidencial, fue compartido con la prensa internacional por primera vez
en 2001, despues de varios años previos de filtraciones a la prensa (Cason y Brooks 2001).
16
Aunque este estudio no abarca el primer año del nuevo gobierno, los préstamos aprobados por el Banco Mundial
en el ano 2001 no indica ningún cambio en esta tendencia (solo uno de cinco prestamos es focalizado contra la
pobreza, y la mayor parte de los recursos van para el ajuste estructural del Estado de Mexico y la crisis bancaria).
Vease World Bank, 2001, p. 33. Sobre las relaciones del Banco con el gobierno mexicano en ge neral, véase Bonnick
(1994) y Urzúa (1997) para perspectivas semi-oficiales, y desde la sociedad civil, Purcell y Heredia (1997) y
Fernández y Adelson (2000).
17
Para boletines recientes sobre las luchas en torno a las ‘reformas de las reformas,’que a vec es implican retrocesos,
vease las páginas web del Centro de Información sobre el Banco ( www.bicusa.org) y del Centro de Derecho
Ambiental Internacional (www.ciel.org) , con sus ligas a otras fuentes. Para conocer las políticas oficiales, véase
http://www.worldbank.org/whatwedo/policies.htm
18
En Mexico, los datos oficiales sobre la poblacion indígena recientemente fueron revi sado hacia arriba, con el
apoyo de antropólogos trabajando para el Banco Mundial en el contexto de un proyecto llamado “Perfiles
Indígenas” (disponible en www.ciesas.edu.mx, bajo “proyectos especiales, y también Molnar y Carrasco 2001.
19
Sobre esta política, véase Gray (1998), Thorne (1998) y los boletines y documentos acesibles en:
http://www.bicusa.org/mdbs/wbg/indigen.htm
20
Por ejemplo, llama la atención el nuevo proyecto para las zonas chiapanecas del Corredor Biólogico
Mesoamericano, diseñado para zonas que vinculan las áreas naturales protegidas (financiado por la ventana de
donativas verdes del Banco, el Global Environmental Facility, GEF).
21
Por ejemplo, este estudio no examina hasta que grado se respetan los derechos humanos, civiles y políticos de las
organizaciones sociales. Estos derechos son mucho más importante que los otros señalados aqui, pero no están bajo

35
el control directo ni del Banco Mundi al ni de la mayor parte de los aparatos estatales financiados por ello (la
principal excepción se refiere a los gobiernos de los estados, interlocutores favorecidos por su énfasis en la
descentralización, con implicaciones graves en el caso de Chiapas – véase Fox, 2000).
22
Esta sección resume algunos resultados de los trabajos de Fox y Aranda (1996a; 1996b) y Fox (por aparecer).
23
También el proyecto es una parte del proceso de reestructuración del estado, en términos de los cambios en
materia fiscal.
24
De hecho, el Informe de Terminación de la Implementación ( Implementation Completion Report) señaló que sólo
dos de los cuatro gobiernos estatales partícipes realmente habían impulsado mecanismos institucionales claves para
fomentar la participación comunitaria en el programa de los Fondos Municipales (Implementation Completion
Report, p.7). Un informe interno de medio camino del Banco concluyó que “la participación de las comunidades en
la ejecución de los trabajos es buena, en la selección y mantenimient o es mínima y en el diseño y control es nula”
(Lemmet, Nahmad, y Carrasco, 1997, p.9).
25
Elaboro este planteamiento en Fox (por aparacer).
26
Por ejemplo, en el caso más “avanzado” de Oaxaca, en 2001, la Secretaría de Finanzas del gobierno del estado
compró todo el tiraje del periodico oficial que dio cuenta de los montos de recursos por municipio, y correspondio a
una organización civil, Trasparencia, hacer llegar los datos “públicos” a las autoridades y ciudadanos en general a
través de un suplemento de un periódico local independiente.
27
Este hipótesis fue señalado en Fox y Aranda (1996a). Burguete, en el estudio mas comprensivo de la dinamica
política en torno a las luchas muncipales recientes en Chiapas, plantea que las inversiones sociales municipales
jugaron un papel muy importante en dividir los movimientos civiles pro -autonomía municipal, sobretodo en 1994
(Burguete Cal y Mayor, 2001).
28
Datos internos del Banco indican que hasta los mediados de 1999, diez organizaciones de productores habian
recibido reembolsos para su gastos en materia de asistencia tecnica, pero el monto total sumo menos de $100,000, de
un monto total desembolsado de mas de US$43 millones (datos del documento de contabilidad: “Contract Recap
data for Loan Number: 3778S”).
29
Las organizaciones regionales de la AMUCCS representaba, en ese momento, 35,000 familias en 17 estados.
Vease Cruz (1995) y el intercambio de cartas entre la dirección electa de AMUCCS al presidente del Banco
Mundial, 23 de mayo, 1996 y la respuesta del Gerente de Proyecto, Rodrigo Chaves, 27 de Sept,., 1996, respuesta
enviada en español).
30
Para detalles, desde los puntos de vista de organizaciones civiles de México y EEUU, véase Lowerre (1994).
31
Lecciones “oficiales” incluyeron la falta de participación local y “relaciones externas pobres. El Banco manejó
con eficacia sus discusiones sobre el proyecto con las ONGs y no tenía mecanismos para debatir su posición con la
comunidad internacional, y tampoco hubo en ese momento mecanismos apropriados en Mexico p ara incorporar a
ONGs en diálogo serio sobre el proyecto” (World Bank, ICR, p. iv). Estas lecciones aprendidas no mencionaron
explícitamente la necesidad para mayor participación de los pueblos indígenas afectados.
32
Véase el informe sobre los avances en la implementación (Subsecretaría de Recursos Naturales, 1999) y reportajes
en la prensa oaxaqueño, que revelaron la oposición de la Secretaría de Hacienda (Bermúdez, 1999)
33
Entrevistas con dirigentes forestales, funcionarios y ONGs forestales operacional es en Oaxaca, mayo de 1999.
Para una evaluación independiente comprensiva de esta dinámica, vease Maldonado (2001).
34
Entrevistas con funcionarios del Banco Mundial y de la SEMARNAP, agosto de 1998 y mayo, 1999.

36
35
Véase también Maldonado (2001). Para un análisis un poco mas optimista sobre las aportaciones del proyecto al
capital social, pero basado más en expectativas a futuro, véase SIPA (1999).
36
Vease el primer Documento de Información sobre el Proyecto (diciembre, 1993).
37
El estudio oficial del Banco sobre su impacto social, llevado a cabo por antrópologos independientes, tenia un
tono entusiasta pero subrayo los multiplies obstaculos que enfrentaron la participación social y la ausencia de
relaciones positivas entre las agencias gubernamentales responsables y las comunidades locales (DeWalt y Toledo,
1994). Como un especialista social del Banco consideró en ese momento, “el proyecto de la Secretaria de Pesca
huele a ‘pescado crudo,’ pero quien sabe, a lo mejor todavia se puede salvarlo con alguna d ignidad (comunición
personal, oct., 1994
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Véase el intercambio de cartas entre la Coordinadora de la Campaña Canadiense frente a las BMD (Sept. 18, 1995) y
el presidente del Banco Mundial (Oct. 2, 1995). Despues de un debate entre organizaciones civiles, el Proyecto de
Accion para los Manglares cambio de postura, llamando por una “suspensión” del proyecto “hasta se ve mas rendición
de cuentas en torno a los impactos de la acuacultura de camaron en gran escala ( Mangrove Action Project Quarterly
News, June, 1995). Las ONGs mexicanas, principalmente Desarrollo, Ambiente y Sociedad y Greenpeace -Mexico
tomaron la posición de que “los pocos esfuerzos para incoporar participación pública han sido absolutamente
insuficientes, y los pasos propuestos para mitigar los impactos ambientales son inadecuados” (Whizar, Salazar y
Gonzalez Franco, 19995). Para los resultados de un foro con organizaciones de pescadores, vease Salazar y Whizarm
1995).
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Dentro del Banco, el gerente del “departmento México” respondió, de acuer do a testigos, echando al abogado y al
principal especialista en desarrollo de su oficina. En cuanto a las relaciones entre la responsable del proyecto y los
pescadores de Oaxaca, ver su intercambio de cartas. El 20 de septiembre de 1995 los pescadores org anizados
escribieron para criticar al Banco por aseverar en su documento de información del proyecto que los pescadores
habían sido consultados durante la fase de preparación del proyecto. La responsable del proyecto respondió, el 2 de
enero de 1996 que el los habían sido consultados porque asistieron a un forum convocado por un consultor del Banco
(quien no se consideraba a si mismo como “representante” del Banco). Nótese el contraste en cuanto al tiempo de
respuesta que existe con la carta canadiense menci onbada en la nota previa. La carta termina de manera positiva, ya
que se conmina a los pescadores a participar en el nuevo fondo de inversión focalizado. Es notable que la carta a los
pescadores indígenas fue escrita en inglés. El director de Transparencia propuso que le escribieran a ella en Huave
(lengua indígena que hablan los pescadores de esa región de la costa de Oaxaca). Antes, Greenpeace también se
había quejado de que las aseveraciones del Banco en el sentido de que habían sido “consultados” eran i nexactas –lo
que en realidad ocurrió es que solo se les informó de los planes del Banco ( The News, marzo 10 de 1995 [México,
D.F.]).
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Entrevista de enero de 1996. La responsable del proyecto añadió que: “Estoy muy preocupada porque, en lo que
respecta a los objetivos sociales, solo se actúa de dientes para afuera, no se cree en ellos. Avancemos de cualquier
manera porque la palabrería hace que sea difícil decir que no – pero involucremos a las ONGs”.
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La Secretaría de Hacienda de México se rehusaba a asignar recursos presupuestarios a este proyecto ya que el
parque de tan grandes dimensiones tenía la apariencia de ser una empresa del Estado a pesar de las previsiones del
proyecto en el sentido de que era una inversión mixta (entrevista con el personal de l Banco, mayo de 1999).
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El proyecto que le precedió fue el de Descentralización y Desarrollo Regional 1, el cual tuvo éxito en cuanto a la
financiación de pequeños proyectos de obras públicas en areas rurales de bajos recursos, pero falló en su esfuerzo de
apoyar a las inversiones productivas en esas mismas regiones. Para ver detalles, consultar en Fox y Aranda (1996a).
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Consultar Fox (1994) para ver un análisis de los consejos regionales del INI. Consultar Fox (1992a) para ver una
discusión de la primera experiencia mexicana en que un programa de escala nacional intentó compartir el poder, de
manera co-responable, con consejos regionales plurales y representativos (los Consejos Comunitarios de Abasto).
Ambos tipos de consejo sobreviven hasta la fecha, aunque carecen del apoyo consistente del gobierno.

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El proyecto es un préstamo “adaptable,” lo que significa que su monto y alcance se pueden incrementar en fases
subsecuentes sin que se requiera la aprobación de la junta del Banco Mundial. Para el gobie rno, este macanismo
tiene la ventaja de que le da acceso a una mayor cantidad de fondos sin tener que pagar cuotas de enganche por
anticipado (entrevista, Secretaría de Hacienda, mayo de 1999).
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Esta valoración se basa en extensas entrevistas con dos fun cionarios clave del programa federal en mayo de 1999,
en visitas de campo y entrevistas detalladas con participantes de organizaciones sociales provenientes de cinco de
los seis consejos en Oaxaca en abril, mayo y agosto de 1999, la evaluación comisionada por el propio gobierno de la
implementación en Oaxaca (Sánchez, et al, 1998), en la evaluación detallada de Rangel sobre la experiencia en San
Luis Potosí (1999), así como en las entrevistas celebradas en agosto de 1999 con analistas independientes con bas e
en Veracruz. Consultar también las crónicas de prensa en Bermúdez Santiago (1999a), Chavala (1999), la tesis de
Castellanos (2000) y los testimonios de las organizaciónes de productores reportados en las minutas de talleres
(Trasparencia, 1998, 1999, 2000).
46
Los detalles sobre las experiencias cada región serán elaborados en una versión subsequente de este trabajo.
47
Entrevista, septiembre de 1999.
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Entrevistas con los líderes de la Unión de Ejidos y Comunidades de Cuicatlán, Oaxaca (Cuicatlán, Oaxac a, abril
de 1999). Por ejemplo, a pesar de estar a cargo del consejo regional, solo recibieron una copia del manual de
operaciones del programa después de unirse con otras organizaciones regionales y la ONG Transparencia para
informarle directamente al Subsecretario de Desarrollo Rural acerca de la exclusión de que fueron objeto en cuanto a
los procesos de toma de decisión. Aunque pudieron obtener una copia del manual, la visita no tuvo ningún otro
resultado palpable en cuanto a su capacidad para compartir el poder con el resto del aparato de la Secretaría de
Agricultura.
49
Para su propuesta de cambio para mejorar el programa, ver www.trasparencia.org.mx.
50
Por ejemplo, de acuerdo a un reporte de campo de un te stigo presencial, la ceremonia de distribución de
beneficios de este programa de la Secretaría de Agricultura en la región del Bajo Mixe en Oaxaca incluyó un
discurso de claro proselitismo electoral a favor de uno de los candidatos presidenciales del parti do oficial (el cual
era, coincidentemente, ex -secretario de Agricultura), seguido por la distribución de gorras alusivas a la campaña.
(comunicación personal, Javier Mancilla [Transparencia] octubre 19 de 1999).
51
Entrevistas con dirigentes sociales, Oaxaca, agosto, 2001.
52
Ellas tomaron a funcionarios de la Secretaría de Agricultura como rehenes durante tres días en sus propias
oficinas. Les dieron de comer “lo mismo que comemos nosotras.” (entrevistas con los líderes de la organización,
Tuxtepec, Oaxaca, abril de 1999).
53
Entrevista, SAGAR, México, D.F., abril de 1999.
54
El problema clave que representa la confianza como “eslabón perdido” en el proceso de construir capital social
intersectorial fué subrayado por las operaciones del PDRAM en Chiapas. Fué aqui en donde los funcionarios del
programa federal dieron señales poderosas que debilitaron las posibilidades de ganarse la confianza de las muchas y
diversas organizaciones autónomas de productores indígenas. El programa federal puso su atención en zon as muy
conflictivas, las regiones de los Altos y las Cañadas. Para llevar a cabo sus operaciones, el programa contrató los
servicios de una empresa de consultoría privada para que se encargara de las actividades correspondientes al
contacto y entrenamiento ; dicha firma estaba estrechamente asociada con uno de los más influyentes estrategas de la
contrainsurgencia del gobierno federal. Según reportes de campo, el programa también trabaja estrechamente
coordinado con el gobierno estatal, el cual usa normalmen te al ejército y a la policía para repartir programas
“sociales”. Como resultado, la prensa nacional ha reportado que el programa ha sido directamente incorporado a la
estrategia contrainsurgentedel gobierno, la cual utiliza una amplia gama de programas so ciales y medioambientales
para dividir y conquistar a las comunidades autónomas (Henríquez, 1999). Estas acusaciones no han sido

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confirmadas de manera independiente, pero cuando menos un muy bien informado consultor del Banco Mundial ha
reconocido que dich a precupación era merecida.
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Entrevista, funcionarios de la SEMARNAP, mayo de 1999.
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Acerca de la importancia de los “círculos virtuosos” en cuanto al capital social, consultar Putman (1993). Fox
ofrece un análisis comparativo de esta dinámica en dive rsas regiones rurales en mexicano (1996).

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