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Tipica, Boletín Electrónico de Salud Escolar Enero – Junio 2015, Volumen 11, Número 1

POLÍTICAS INTEGRADAS DE SALUD Y EDUCACIÓN: PROPUESTAS Y


DESAFÍOS ACTUALES
Integrated Policies in Health and Education: Proposals and Current Challenges

Leandro Luciani Conde


Universidad Nacional de Lanús

Resumen Abstract
El fortalecimiento de la política de salud y educación The strengthening of policy in health and education poses a
representa un desafío de gran relevancia en el mundo actual, challenge of big relevance in our current world,
reconocido en diversos ámbitos y por diferentes autoridades. acknowledged in a number of areas and by different
Uno de los principales retos de este propósito tiene que ver authorities. One of the main challenges in this purpose has
con la permeabilidad de cualquier propuesta, lo que lleva a to do with the permeability of any proposal, which leads to
un desafío aun más complejo y es la construcción de una an even more complex challenge, namely, the construction
propuesta que articule el deber ser y el saber con lo que se of a proposal which articulates obligation and knowledge
puede hacer. with what can be done. In this sense, the goal of this paper is
En este sentido, el propósito del presente escrito es to elucidate some analysis axes which are indispensable to
esclarecer algunos ejes de análisis indispensables para the construction of a discussion around the concept of public
construir la discusión en torno al concepto de política policy in health and education, presenting an overview that
pública en salud y educación; presentando un panorama que disentangle the implicit challenges of this Enterprise, and
esclarezca los desafíos implícitos en este emprendimiento y how to deal with them.
el cómo hacerles frente.
Key words: Policy, public policy, health, education,
Palabras claves: Política, política pública, salud, educación, integrated policies.
políticas integradas.

Contacto: llucianiconde@gmail.com
Recibido: 2015-02-02, Enviado a evaluadores: 2015-02-02, Aceptado: 2015-03-01

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INTRODUCCIÓN de salud y educación, tanto las de naturaleza privada


lucrativa como aquellas que forman parte de la esfera
Es muy alentador participar de una convocatoria
de organizaciones de la sociedad civil (asociaciones
cuya visión objetivo es elaborar sugerencias para
civiles, organizaciones de base comunitaria,
fortalecer la política de salud y educación en
asociativas, fundaciones, de desarrollo social, entre
Colombia.
otras). También por supuesto instituciones públicas no
Esto implica que algunos actores sociales de este
estatales supra nacionales que a través de la
campo de acción han logrado poner en la agenda de
elaboración de documentos y de diversos apoyos
asuntos a tener en cuenta un tema tan relevante como
(tales como la Organización Mundial de la Salud, la
este. Particularmente, se trata de la Universidad
Organización Panamericana de la Salud o UNICEF)
nacional de Colombia, que a través del Grupo de
constituyen referentes esenciales en el tema.
Investigación “Estilo de vida y desarrollo humano”
En este sentido, y este es uno de los puntos que
lleva adelante el Proyecto “Salud, educación y
considero centrales para armar propuestas, que la
Desarrollo Humano - Reflexiones, aprendizajes y
elaboración y formulación de políticas integradas de
nuevas perspectivas de la promoción de la salud en
salud y educación desde un enfoque de promoción
Colombia”.
pueda ser parte de la agenda de la mayoría de los
Por supuesto, uno de los desafíos que uno puede
protagonistas en juego constituye el principal desafío
anticipar de antemano, es el de la capacidad que este
a alcanzar.
emprendimiento tendrá para lograr que el conjunto de
Nos encontramos en un momento en el cual la
actores involucrados directamente en el escenario de
necesidad de contar con una buena política pública en
transformación (así nos referiremos inicialmente al
este campo es ampliamente aceptado por casi todos
campo de reflexión –acción de la salud y la educación
los actores sociales que hemos mencionado
en Colombia), sean permeables a incluir las
precedentemente.
propuestas y directrices que puedan surgir de
De lo que se trata entonces, según mi perspectiva,
iniciativas como esta.
es de generar interfaces creativas entre “lo que
¿A quién deberían estar dirigidas las sugerencias,
sabemos que tenemos que hacer”, y la práctica
orientaciones de actividades como ésta? Como se dice
cotidiana que muchas veces se encuentra rigidizada
coloquialmente en mi país (Argentina), estamos en
por el “hacemos lo que podemos”, y para esto es
una cancha de juego donde “nadie es el dueño de la
imprescindible tensar al máximo la capacidad de
pelota”, es decir, abordamos una problemática en la
sinergia y articulación de instituciones creadas bajo
cual la diversidad y heterogeneidad de los jugadores
distintas lógicas que deben poder actuar cooperando y
es múltiple, y todos somos (con más o menos
promoviendo una real posibilidad de participación
acumulaciones de poder respecto de la política de
socio comunitaria en clave de promoción de la salud
salud y educación del país) un poco “dueños de la
en educación.
pelota”.
En lo que sigue tomaremos algunos ejes de
Todos somos protagonistas si de fortalecer
análisis que considero relevantes para establecer un
políticas articuladas de salud y educación en el país se
piso común en la discusión.
trata: el Estado en sus diversas jurisdicciones (nación,
provincia/estado, municipio) y a través de sus
diferentes instituciones educativas (ministerios,
La política y las políticas públicas
secretarías, distritos escolares, escuelas,
universidades) y de salud (ministerios, secretarías, Al referirnos a políticas de salud y educación
direcciones, hospitales, centros de salud).Pero también damos por sentado que todos estamos entendiendo lo
aquellas instituciones no estatales (privadas o de mismo por la idea de “política”, pero justamente uno
seguro social) que se incluyan en una política nacional

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de los aspectos que a la hora de tomar decisiones actividad que tenga efectos concretos en el modo en el
resulta problemático es la opacidad de esta noción 1. que vivimos como sociedad.
Se trata de un concepto que posee una larga Ya sea desde instancias estatales, desde
tradición en el campo de la teoría social, con múltiples organizaciones de la sociedad civil, u organizaciones
interpretaciones y desarrollos. Plantearemos en lo que privadas lucrativas; ya sea desde esferas con amplia
sigue el esquema sobre el cual venimos trabajando al capacidad de acumulación, organización y
respecto (Luciani Conde; 2008). administración de recursos de poder tales como los
Partamos de la base que la política no es buena ni Estados, los gobiernos o los organismos
mala, es necesaria, e inherente a la condición humana. internacionales (“la gran política”), o bien desde
La política es la actividad práctica que tiene aquellas esferas con menor capacidad de injerencia
como principal efecto la organización de la sociedad, directa en los resortes del poder institucionalizado
en la medida en que permite la tramitación o (“micropolítica”); el carácter político de una acción lo
resolución de los conflictos que surgen en la vida da el estar directamente destinado a aquellos asuntos
social (Vilas; 2013: 57 – 68). Las construcciones que afectan el “orden público”.
políticas suponen contraposiciones y conflictos entre Los asuntos públicos, por su parte, son aquellos
actores sociales que, por medio de enfrentamientos y que han sido socialmente problematizados, que han
acuerdos, van generando diferentes configuraciones generado la suficiente movilización de actores de
socio-históricas que se objetivan en las concepciones manera de haber sido visibilizados socialmente, y
y sentidos de época, instituciones, acciones ubicados en consecuencia como temas a resolver
individuales y de conjunto. (Thwaites Rey; 2005). No hay asuntos más o menos
El conflicto y el poder (o mejor dicho la lucha importantes para la política, sino que hay algunos que
por acumulaciones de poder) son inherentes a la han sido puestos en agenda, y otros que no.
práctica política, y son los que determinan en última A diferencia de la idea de política que hemos
instancia lo que usualmente denominamos las reglas desarrollado, hablaremos de políticas públicas para
de juego. referirnos a aquellas acciones organizadas que se
Política en este sentido no se limita a la implementan para dar respuesta a los temas
existencia de “UN” actor social (por ejemplo el socialmente problematizados en un momento histórico
Estado), sino que se refiere a una acción de conjunto particular. Una vez que un problema ha sido colocado
que deviene de la participación concreta de actores en la agenda pública por los actores sociales
institucionales o individuales en un sector específico involucrados, son susceptibles de generar cursos de
de la vida social, con capacidad para incidir en la acción específicos destinados a su resolución.
forma de organización de la sociedad (es decir, de En este sentido, políticas sociales como las de
tener efecto en las reglas de juego en un momento salud o las de educación pueden originarse tanto en
histórico particular). Sintetizando, “es política” toda organizaciones públicas estatales como en
organizaciones de bien público no estatal2 2. Cabe
1
Cuando decimos tomar decisiones nos referimos a todo aquél
2
actor que se encuentra involucrado con un área específica de Según la teoría del interés general (Pereira; Grau; 1998),
práctica social (en este caso la salud y la educación) que requiere la lógica de bien público es aquella destinada a los
su intervención. Sin desconocer las diferencias existentes en los problemas colectivos, a situaciones que afectan al conjunto
grados de libertad y acumulaciones de poder que las posiciones de una sociedad como puede ser la educación o el cuidado
tienen en el juego, la toma de decisiones no es potestad exclusiva del medio ambiente entre otros. A diferencia de la lógica
de ningún actor institucional, todos tomamos decisiones que corporativa que se dirige a la defensa de los intereses
reproducen o modifican el curso de acción en aquello que estamos
trabajando. Ejemplo de esto es que pueden haberse contraído a
particulares de un determinado sector social, como puede
nivel nacional compromisos internacionales que son plasmados en ser un sindicato o una asociación de afinidad, que se ocupa
constituciones y leyes (es decir, decididos al nivel del estado principalmente del cuidado de sus beneficiarios o afiliados
nacional), pero que no se implementan si los protagonistas no por ejemplo. Por último, difiere también de la lógica
“deciden” llevarlos adelante en los espacios de trabajo cotidianos. mercantil o lucrativa, destinada esencialmente al logro del

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mencionar que las políticas que alcanzan a ser del Estado, objetivaciones a través de las cuales el
colocadas en la agenda del Estado Nacional, en Estado se hace concreto para las personas (O´Donell;
muchas oportunidades toman fuerza y se visibilizan 1984), es decir, son las que mediatizan esa relación
públicamente a partir de movimientos sociales social que es el Estado en sentido abstracto con las
fuertemente comprometidos con una causa, y que organizaciones y formas institucionales que lo hacen
ulteriormente son tomados por el Estado como un presente y palpable para las personas en su vida
tema a resolver generando leyes, o planes y programas cotidiana.
específicos. En el caso de Argentina por ejemplo, Pero así como existen estas objetivaciones del
movimientos sociales y de derechos humanos Estado a través de las cuales el mismo se hace
comprometidos con la reforma del sector de salud concreto, consideramos que también existen sus
mental en un caso, y asociaciones de defensa de los subjetivaciones. Nos referiremos de esta manera a los
derechos de personas gays y lesbianas en otro, han procesos de subjetivación e intersubjetividad que
sido los pilares esenciales para la posterior sanción de atraviesan y producen a los actores sociales que
la Ley Nacional de Salud Mental (Ley 26.657/2010) y pueblan al Estado.
la Ley de Matrimonio igualitario (Ley 26618/10) La tradición bibliográfica ha hecho énfasis en la
respectivamente. dimensión institucional a la hora de analizar las
Otro tanto corresponde a las cuestiones que se respuestas estatales, poniendo el acento en la
instalan como temas a ser resueltos por los Estados a producción de distintos objetos de análisis. Categorías
partir de la sanción de convenciones y/o acuerdos como la de “aparato estatal”, “sistema” estatal o
internacionales, tales como la Convención de los “estructura” del Estado han sido ampliamente
Derechos del Niño (1989), o la Convención de las utilizadas a partir de los setenta como ejes centrales en
personas con Discapacidad (2006) para mencionar el estudio del Estado (Bourdieu; 1995). No obstante,
sólo algunas, donde organismos internacionales como consideramos que es necesario incluir la dimensión
la Organización Mundial de la Salud generan subjetivante del Estado a través del estudio de lo que
estándares a ser suscriptos por los países firmantes. llamaremos subjetivaciones de análisis, las cuales a
Cuando hacemos referencia a que un tema o través de las prácticas discursivas, de las formas
problema se ha convertido en una política de Estado, imaginarias instituidas e instituyentes, nos permiten
decimos entonces que el Estado a través de sus comprender una dimensión relevante de las lógicas y
poderes e instancias lo ha incluido entre los temas a operaciones de los procesos institucionales.
ser considerados como para destinarle esfuerzos Como síntesis de lo dicho hasta aquí, rescatamos
organizados y recursos de cara a su resolución. para el abordaje la necesidad de diferenciar la noción
La generación de políticas estatales supone la de política en sentido amplio, de la noción de políticas
puesta en acción de los resortes estatales como como respuestas concretas a temas específicos.
respuesta a un área específica de problemas sociales, a También hicimos hincapié en las condiciones que
través de la multiplicidad de instituciones que tiene que cumplir un problema para convertirse en un
configuran el Estado. Cabe recordar que las asunto público; y que existen distintos actores sociales
instituciones son una de las dimensiones esenciales capaces de visibilizar un tema. Resaltamos
posteriormente la diferencia entre las lógicas y los
actores que las vehiculizan; y por último,
rédito económico como principal objetivo de su accionar.
Consideramos esencial esta diferenciación entre lógicas mencionamos la importancia que tiene que el Estado
para entender el interjuego de lógicas y actores, porque por asuma un tema como un problema a resolver,
ejemplo, se espera que la acción de los actores estatales esté diferenciando dos niveles de análisis para el estudio
motorizada primordialmente por la lógica del bien público;
no obstante en ciertos momentos históricos dichos actores de la dimensión institucional estatal, sus
pueden ser cooptados por lógicas corporativas o mercantiles objetivaciones y sus subjetivaciones.
que direccionen el accionar del Estado.

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En los próximos apartados, abordaremos las teoría de la historia natural de la enfermedad, los
propuestas de salud y educación, con la finalidad de niveles de prevención de Hugh Leavell y Gurney
definir algunos ejes para la construcción de una Clark (Leavell & Clark; 1965) instalaron fuertemente
propuesta que pueda convertirse en insumo de la idea de un momento preventivo previo a la
acciones colectivas relacionadas con este campo. emergencia de un trastorno, el ya conocido período
pre-patogénico que denominaron “prevención
primaria”, y que incluía acciones de promoción y de
La alianza salud – educación en la agenda sanitaria protección.
Cierto es que se trató de una propuesta que ha
En el discurso de la salud pública existen
sido criticada por su esencia causalista, biologicista e
referencias tempranas sobre la importancia de la
individualista en la conceptualización de la
educación en el mejoramiento de las condiciones de
enfermedad. Tanto por producir una “metáfora
salud de una población, ya en 1920 la tradicional
gradualista” (Almeida; Paim; op. cit.) del proceso que
definición de Charles Winslow sobre promoción de la
no contempla la complejidad inherente a los
salud argumentaba que la misma requería de la unión
fenómenos de salud enfermedad; como por basarse en
organizada de esfuerzos destinados a mejorar las
una teoría naturalista de la enfermedad que desconocía
condiciones de salud y de programas educativos
las determinaciones sociales de la misma. Respecto de
(Winslow; 1920: 23). Se anticipaba de esta manera
esta última crítica, cabe recordar el concepto de
que salud y educación constituyen campos separados
“biohistoria” propuesto por Michel Foucault con el
solo artificialmente si de mejorar las condiciones de
cual ejemplifica en qué medida la acción social del ser
vida se trata.
humano es parte constitutiva del proceso de salud –
Pero llevó décadas para que el pensamiento
enfermedad y no solo externo a él (Foucault; 1990)
sanitario volviera sobre esta necesidad de hacer de la
Otros autores, por su parte, criticaron el discurso
salud y de la educación su eje de transformación, de
de la medicina preventiva introducido por Leavell &
hecho, al decir de algunos autores, paradójicamente la
Clark, señalando la consonancia entre sus propuestas
salud ha sido el punto ciego de la salud pública
y una medicina descontextualizada de los problemas
(Almeida; Paim; 1999). Es decir, la producción de
sociales, políticos y económicos que en definitiva
conocimiento científico y de técnicas para su
contribuían a continuar con una medicina liberal,
aplicación hizo de la enfermedad su único objeto;
privada y mercantilizada (Arouca; 2008).
ciencia y técnica al servicio de conocer mejor las
Lo cierto es que la idea de promoción ha ido
causas de las enfermedades y avanzar en el logro de
ganando fuerza desde estas formulaciones iniciales
buenos tratamientos para combatirlas. Además, con un
hasta la conceptualización del actual “enfoque de
fuerte énfasis en el nivel individual o sub individual
promoción de la salud”.
de análisis privilegiando la identificación de
En lo que sigue repasaremos algunos hitos
determinantes biológicos (investigación clínica) para
fundamentales en el desarrollo de este enfoque,
el desarrollo de tratamientos. Cabe aclarar que gracias
haciendo un recorte de las referencias que en los
a los resultados logrados por estas “ciencias de la
distintos momentos se han hecho sobre la relación
salud” de la modernidad positivista (Samaja; 2004), la
salud-educación en estas propuestas.
humanidad alcanzó evidentes avances en el
Esto nos servirá para proponer la hipótesis según
tratamiento de las enfermedades.
la cual en los antecedentes relevantes en la
Con la instalación del modelo preventivista en el
construcción del enfoque de promoción de la salud
discurso médico el concepto de promoción de la salud
han existido referencias constantes a la integración
empieza a ocupar un lugar en las reflexiones sobre el
con educación; haciendo visible un hilvanado
proceso de salud - enfermedad. Originalmente
pensado como un modelo descriptivo basado en la

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permanente en el derrotero de este enfoque entre salud financiamiento sectorial, la intersectorialidad o el


y educación. logro de cobertura total, para mencionar solo algunos.
En la cronología del desarrollo del enfoque de Fue sin embargo con las Conferencias
promoción de la salud que realiza Paulo Buss, se Internacionales sobre Promoción de la Salud que el
destaca la importancia que ha tenido el “Informe tema cobra relevancia mundial, generándose
Lalonde” del año 1974 en la reformulación de los recomendaciones por medio de documentos
sistemas de salud; iniciándose con este informe en internacionales que paulatinamente van instalando al
Canadá el moderno movimiento de promoción de la enfoque de promoción de la salud como un área a ser
salud al introducir por primera vez este término en un desarrollada por las políticas públicas de salud.
documento oficial (Buss; 2006: 26). Definida como “(…) el proceso de capacitación
Se trató de un documento trascendente en la de la colectividad para actuar en la mejora de su
transformación de los sistemas sanitarios, que calidad de vida y salud, incluyendo una mayor
introdujo el esquema de los cuatro componentes del participación en el control de ese proceso” en la
campo de la salud (biología humana, ambiente, estilo Carta de Otawa de 1986 (I° Conferencia realizada en
de vida y organización de la asistencia para la salud). Canadá ese año), la promoción de la salud se centra en
Resulta sumamente significativo para nuestro análisis la equidad, la intersectorialidad y la educación, como
que el informe en cuestión, haya sido originalmente requisitos ineludibles para su logro. De hecho uno de
creado en el marco de las actividades de educación los cinco campos centrales de acción propuestos por la
para la salud que el Gobierno Federal de Canadá había Carta de Otawa incluye a la escuela como uno de los
diseñado décadas antes (Buss; ídem). contextos que deben formar parte de la agenda de la
Vemos así que desde un inicio promoción de la salud, al hacer referencia a la “creación de ambientes
salud y educación han estado en diálogo, imbricadas, favorecedores para la salud” (Buss, ídem: 32)
siendo su separación más un artificio propio de lo que De igual manera, la II° Conferencia Internacional
hemos denominado anteriormente las lógicas propias realizada en Adelaide, Australia, en 1988 centró la
de las instituciones (de su inercia burocratizante en atención en las políticas públicas saludables,
realidad) que algo constitutivo a su objeto de enfatizando nuevamente a la intersectorialidad como
transformación. componente clave para el logro de las acciones
Otro de los hitos claves que ha tenido la salud prioritarias propuestas, entre las cuales la “creación de
pública a nivel internacional ha sido sin duda la I° ambientes saludables” era una de ellas, que
Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de involucraba explícitamente a las instituciones
la Salud, que con la Declaración de Alma Ata (1978) educativas como unos de los escenarios necesarios en
sentó muchas de las bases que aún hoy siguen la construcción de las “alianzas en salud”.
constituyendo directrices esenciales en necesaria La III° Conferencia, realizada en Sundsval,
reformulación de los sistemas de salud. La educación Suecia (1991) tomó exclusivamente el tema de los
dirigida hacia los problemas de salud constituía uno ambientes favorables para la salud o ambientes
de los elementos esenciales contemplados en dicha saludables ampliando el concepto de ambiente a las
conferencia (Buss, ídem: 29). dimensiones no solamente físicas y naturales sino a
Mención aparte merece el hecho de que han aquellas sociales, culturales, económicas y políticas.
existido diversas transformaciones en el sentido y La educación, entre otros, constituye uno de los
alcance de la APS (Rovere; 2012), no obstante escenarios propuestos en la “pirámide para la acción
muchos de sus componentes aún hoy (37 años de Sundsval” (Buss; ídem: 37).
después) siguen siendo estratégicos para la Por su parte, la Declaración de Yakarta,
transformación de las políticas y sistemas de salud, Indonesia, en el año 1997, con la IV° Conferencia
tales como la participación social, la reorientación del tomó como eje a los nuevos actores de la salud en un

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mundo con nuevos determinantes (la cuales se incluyen los ministerios de educación, de
trasnacionalización y desestatización de la economía desarrollo social, de trabajo.
entre otros), ubicando el acceso a la educación y a la Vemos a través del recorrido realizado por
información como uno de componentes centrales para algunos de los antecedentes relevantes del discurso de
el logro de la participación social. De esta conferencia la salud, que la articulación y mutua determinación
surgieron como ideas fuerza la necesariedad de entre salud y educación son permanentes e
integralidad de acciones para la promoción de la salud ineludibles, constituyendo la promoción un enfoque
(es decir la conjunción de las distintas estrategias puente entre ambas.
previstas en la Carta de Otawa), y de integración de Un último aspecto a clarificar, se refiere a la
escenarios (escuela, hogares, asociaciones vecinales diferencia entre el enfoque de promoción de la salud y
entre otros). el de prevención de enfermedades. Si bien muchas
Seguidamente, el programa técnico de la V° veces damos por supuesto en el ámbito de las
Conferencia realizada en Ciudad de México en 2000, prácticas en salud que sabemos a qué refiere cada uno,
se estructuró en base a las líneas prioritarias definidas sigue constituyendo un aspecto crítico a desanudar
en Yakarta realizando un fuerte llamamiento al incluso para los profesionales del área.
compromiso de los países para que incorporen en sus Cabe señalar que en programas nacionales,
respectivas agendas estos lineamientos para la acción. provinciales y/o municipales de salud escolar,
Y en la VI° Conferencia realizada en Bangkok, frecuentemente se encubre bajo una propuesta
Tailandia, en 2005 se enfatizó la necesidad de discursiva que recoge muchas de las propuestas de la
resignificar la promoción de la salud en el contexto de promoción de la salud, prácticas esencialmente
un mundo globalizado, con los desafíos y destinadas exclusivamente a la prevención,
oportunidades que esto conlleva, realizando un nuevo diagnóstico y tratamiento de enfermedades.
llamamiento al compromiso con las áreas de acción Por esto es que vale recordar algunas de las
propuestas en la Carta de Otawa. características de ambos enfoques. Ninguno es mejor
Posteriormente, en la VII° Conferencia realizada que el otro, son distintos, complementarios y
en Nairobi, Kenya, en 2009 se consolidó el necesariamente integrables.
compromiso de integrar los principios de promoción No hay duda que la tradición positivista,
de la salud en la agenda política y de desarrollo; biologicista, individualista, ahistórica, causalista de
promoviendo la construcción de alianzas y acciones las categorías explicativas primarias de la salud han
intersectoriales para el desarrollo del enfoque de provocado (y provocan) un centramiento en la
promoción de la salud. enfermedad, sus causas, sus factores de riesgo, y los
Por último, la VIII° Conferencia realizada en modos de evitarlas, curarlas o mitigarlas. Incluso los
Helsinki, Finlandia, en 2013, lanzó a la consigna aportes de la medicina preventiva que hemos
“Salud en todas las políticas” como un enfoque mencionado han reforzado este afán de mantener a la
novedoso para las políticas públicas que realiza un población exenta de enfermedades; de ahí la
fuerte llamamiento a todos los países a que importancia que tienen en las respectivas currículas
contribuyan con el logro de los “Objetivos de disciplinaria de la salud (enfermería, psicología,
Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas” en el medicina, nutrición entre otras) los componentes de
marco de la elaboración de una “Agenda de diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, con la
Desarrollo post-2015”. Cabe señalar que entre las consecuente conformación de disposiciones prácticas
distintas acciones propuestas, se insta al hacia estos componentes en el ejercicio profesional.
fortalecimiento de la capacidad de los ministerios de El enfoque de la promoción de la salud, por su
salud para comprometer a los demás sectores parte, tiene a la salud como su objeto y no a la
involucrados en el mejoramiento de la salud, entre los enfermedad; siendo en este sentido un concepto más

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amplio, que no se reduce exclusivamente a enfermedades, dado que persisten los equívocos en los
conocimientos y explicaciones propias del campo de distintos planes y programas del área.
la salud sino que requiere necesariamente de saberes y
conocimientos de otros campos, asignándole un
carácter interdisciplinario e intersectorial por Políticas integradas de salud y educación:
definición en la medida en que implica también propuestas y desafíos
categorías explicativas del proceso de salud-
Como hemos visto existe una vasta lista de
enfermedad-atención-cuidado que abrevan en los
referencias internacionales a lo largo del siglo XX que
determinantes sociales, económicos, culturales y
integran propuestas de salud y educación para lograr
políticos de este proceso.
el mejoramiento de las condiciones de vida de las
La promoción de la salud se orienta hacia
poblaciones. No obstante, es a finales del mencionado
procesos sociales a través de los cuales la población
siglo que emerge una propuesta específica que
puede mejorar por medio de acciones y decisiones
constituye un antecedente insoslayable al respecto: se
(individuales y colectivas) sus condiciones de salud y
trata del “Movimiento internacional de Escuelas
bienestar. Noción esta última que descentra la acción
Promotoras de Salud” impulsado por la OMS en 1995
sobre la enfermedad como categoría unívoca, puesto
(WHO; 1996).
que la misma implica una dimensión subjetiva
Dicho marco de acción estaba destinado a
relacionada con el sentirse bien o mal que excede la
impulsar “(…) acciones de promoción y protección de
mera existencia de un trastorno. También descentra el
la salud en el ámbito escolar a través de una agenda
protagonismo de los profesionales de la salud sobre la
básica que incluya la educación para la salud, la
responsabilidad en la promoción de la salud, dado que
promoción de ambientes saludables y la provisión de
los diferentes actores sociales son protagonistas en su
servicios preventivos y curativos básicos a la
logro, requiriéndose de la participación concreta de
población escolar” (WHO, 1997; citado en
todos en las decisiones a tomar.
Meresman; 2014: 300).
El planteamiento del “vivir bien o buen vivir”
Las guías de recomendaciones inicialmente
actualmente impulsado en países como Bolivia nos
desarrolladas en el marco de la Red Europea de
muestra en qué medida esta idea tan vieja proveniente
Escuelas Promotoras de la Salud, cobran impulso en
de culturas originarias es sumamente nueva en el
América Latina con la creación de la Red
pensamiento en salud ya que pone en el eje del
Latinoamericana de Escuelas Promotoras de Salud (en
proceso a la vida y a cómo las personas la viven, es
adelante EPS) a finales de la década del ´90 (De
decir, qué consideran qué es bueno y qué no a la hora
Lellis; Mozobancyk; Cimmino; 2011).
de cuidar su salud.
No nos detendremos en revisar los diferentes
A lo largo de este apartado argumentamos que la
puntos que constituyen la propuesta de EPS ya que se
alianza entre salud y educación ha sido una constante
trata de lineamientos ampliamente conocidos por los
desde las formulaciones iniciales del discurso
protagonistas involucrados en este campo.
sanitario, pasando por importantes movimientos
Basta afirmar que en esta propuesta muchos de
paradigmáticos de la salud como han sido la medicina
los lineamientos ya mencionados en los documentos
preventiva y la salud comunitaria; consolidándose
de salud (tales como articulación con red de servicios
dicha alianza en el actual enfoque de promoción de la
de APS, promoción de la salud, intersectorialidad,
salud que se ha promovido a través de las distintas
interdisciplinariedad, desarrollo de redes,
conferencias internacionales dedicadas.
participación socio comunitaria para mencionar solo
Finalmente, insistimos en la necesidad de
algunos) se integran a ejes específicos del campo
clarificar las diferencias entre el enfoque de
educativo (tales como epistemología constructivista,
promoción de la salud y el de prevención de
nuevos modelos pedagógicos de enseñanza –

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aprendizaje, desarrollo de currículas innovadas pautas y contenidos formales y las disposiciones y


fundadas en el aprendizaje basado en problemas, representaciones de los actores involucrados que
conceptualización de aprendizaje significativo, aunque no se explicitan moldean el proceso de
planificación estratégica y educación permanente enseñanza aprendizaje.
entre muchos otros). Existen pasos para construir una EPS y
A su vez, dichos lineamientos propositivos se condiciones mínimas para acreditar que una escuela
articulan con las actuales conceptualizaciones sobre el los es, con indicadores y metas al respecto (WHO;
desarrollo integral de la niña y el niño, y las 2006). También recomendaciones destinadas a
estrategias de Municipios saludables (Meresman; quienes reglamentan las políticas públicas, a los que
2014: 291). diseñan programas, a los planificadores,
Las recomendaciones actuales sobre EPS administradores y formadores locales, y a los
destacan que las mismas requieren de los siguientes directores, maestros, miembros de la comunidad y de
componentes: “(…) educación basada para la salud, los equipos locales de salud (FUNDASAM; op. cit.).
desarrollo de entornos y ambientes saludables, enlace Contamos en la actualidad con los resultados de
a redes de servicios colaborativos de salud y la Primera Encuesta Regional de Escuelas Promotoras
protección social y participación” (Meresman; op. de la salud en América Latina (OPS, 2005) y
cit: 297-298). evidencias investigativas (WHO; 2006) que señalan
Otras sostienen que la promoción de la salud en que si bien la implementación de distintas propuestas
las escuelas prevé: “un ambiente escolar seguro y de EPS han demostrado ser efectivas, sobre todo en
saludable, prácticas de nutrición adecuadas, buenos áreas y componentes específicos, hace falta precisar
servicios en y para la escuela (incluyendo a la aún más respecto de los aspectos que contribuyen al
evaluación y respaldo mental y emocional), educación logro de la efectividad de estos programas, indicando
sanitaria eficaz tanto para los niños y sus familias, que se requiere mayor cantidad de evaluaciones como
como para los maestros, acción conjunta entre la así también del diseño de mejores instrumentos de
escuela y la comunidad incluyendo al equipo de estudio (De Lellis; Mozobancyk; Cimmino; op. Cit.).
salud” (FUNDASAP; 2005: 18). Por su parte, contamos con análisis de la marcha
Existe consenso en los documentos citados sobre de esta propuesta en Argentina que afirman que se han
la necesidad de que haya una política nacional sobre el desarrollado en nuestro país experiencias de EPS a
tema, que articule las diferentes jurisdicciones partir de los años ´90s, las cuales no han logrado “(…)
(nacional, provincial, municipal) y los diferentes predominar sobre el enfoque tradicional de salud
sectores (salud, educación, desarrollo social, trabajo, escolar, que continúa respondiendo al modelo
medio ambiente) de manera de generar condiciones de tradicional hegemónico, en el que predomina la
posibilidad para el desarrollo concreto de esta lógica bio-médica centrada en la prevención y
propuesta. asistencia de la enfermedad, con un énfasis en los
También que las políticas integren los diferentes factores biológicos y una concepción netamente
subsectores (estatal, privado y de la sociedad civil) y individualista de la intervención. Una de las
que los temas de salud no sean visualizados como consecuencias que se desprende de lo anterior es el
contenidos externos a la currícula sino que atraviesen bajo grado de involucramiento de los distintos actores
e integren los programas educativos de manera de no de la comunidad educativa en las actividades de
generar competencia entre contenidos sino promoción de la salud, pues se la concibe como un
imbricación e integración curricular. escenario para la realización de acciones de salud
Asimismo, que los programas de trabajo aborden por parte de profesionales o equipos externos a la
las currículas explícitas tanto como los currículums institución” (de Lellis, Cimmino, Mozobancyk, 2011:
ocultos, de manera de disminuir las brechas entre las 320).

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En definitiva, el logro de la estrategia de EPS recomendaciones expertas, sino que se trata


como estrategia de promoción de la salud supone que justamente de recuperar las tradiciones que forjaron
se convierta en un proyecto explícito y formalizado nuestras prácticas dejando caer aquellos sentidos que
institucionalmente por los diversos actores, niveles, ya no nos permiten abordar la complejidad de los
sectores y subsectores involucrados. A su vez, es problemas con los que lidiamos en la cotidianeidad de
indispensable contar con instrumentos confiables de nuestro quehacer (Derrida; Roudinesco; 2009); siendo
análisis que permitan evaluar la marcha de tales capaces de generar nuevos sentidos para los nuevos
propuestas y dimensionar sus logros y resultados escenarios de práctica.
alcanzados.
Cabe preguntarnos entonces si ¿es posible Desafío 1: la capacidad de promover estrategias
implementar la estrategia de EPS realmente? ¿Puede efectivas de EPS implica dejar caer las propuestas de
esta propuesta constituirse en un objetivo a alcanzar salud escolar.
por políticas integradas de salud y educación? ¿O La relación asimétrica, asistencialista,
queda esta propuesta reducida a desarrollos locales exteriorizante, acrítica del contexto sociopolítico y
implementados “a pulmón” por actores de la cultural, biologicista y esencialmente preventivista de
comunidad que no llegan a plasmarse en políticas la enfermedad sigue vigente en las políticas y
sociales? programas del campo. Aún disfrazadas con
Por supuesto que somos optimistas y sostenemos recomendaciones acordes a los últimos estándares
que sí. sobre promoción de la salud, si repasamos muchos de
Como otras ideas fuerzas que han sido y son los programas nacionales de salud escolar
esenciales para dar sentido a nuestro trabajo, tales encontramos intactos los mandatos de la medicina
como la estrategia de APS, el movimiento de la comunitaria y sus niveles preventivos, en donde el
promoción de la salud, la reforma del sistema de salud único fin es elaborar recomendaciones para que las
mental o el movimiento de educación popular, para niñas y los niños no se enfermen, un pronto
citar solo algunos de los más relevantes en el campo diagnóstico y tratamiento y una eficaz rehabilitación.
de la salud, las EPS constituyen una imagen objetivo a Casualmente, una de las noticias del día de uno
alcanzar que le da sentido a nuestra práctica y de los diarios de circulación nacional de mi país
potencia nuestros esfuerzos. Estemos en el nivel de señala los avances y logros del Programa Nacional de
intervención y en el ámbito de trabajo que estemos. Salud Escolar obtenidos en el año 20143. Por supuesto
¿Lograremos resultados globales, nacionales o que es esencial la labor realizada, y que contar con un
locales? La “glocalización” (Tejerina; 2002) de estas buen sistema de vigilancia epidemiológica para esta
propuestas constituye justamente uno de sus más franja etaria constituye un insumo imprescindible para
significativos desafíos. la toma de decisiones y formulación de políticas
Para concluir este apartado destacaremos algunos sectoriales específicas. Pero la estrategia de
de los principales desafíos que identificamos en el promoción de la salud en las escuelas no es esto, no es
logro de estrategias como ésta (lo decimos en plural una estrategia destinada solamente al “control del niño
porque son desafíos compartidos para este campo de sano”, tampoco es generar acciones exclusivamente
problemas como para otros en los cuales participamos destinadas a la prevención de enfermedades, tampoco
tales como la “renovación de la APS” o la constituye esfuerzos de los técnicos correspondientes
“desmanicomialización de efectores de salud mental” destinados a trasmitir información sobre las
para mencionar solo algunas). enfermedades y sus modos de prevención/contagio.
Plantearemos los desafíos en términos de
deconstrucción dado que no se trata de cambiar viejos 3
Diario Página 12, extraído fecha 17-02-2015
“deber ser” por otros nuevos más aggiornados a las [http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-266285-2015-02-
17.html]

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Integrar salud y educación no es convencer, no es bibliográfica sobre formas de planificación, gestión y


disciplinar y no es colonizar el pensamiento de otros programación que superan al tradicional modelo tecno
que no saben o saben distinto. burocrático, nuestra experiencia nos enfrenta
diariamente a prácticas cristalizadas en rutinas
Desafío 2: sustituir el enfoque de salud escolar irreflexivas, jerarquizadas administrativamente sin
por el de promoción de la salud en la escuela requiere posibilidades democráticas de intercambio en función
deconstruir los modelos formativos con los cuales son de los diversos saberes y poderes en juego, con
forjados los actores profesionales del campo de la escasísima participación socio comunitaria efectiva.
salud y la educación (médicos, nutricionistas,
psicólogos, enfermeros, maestros, directores de Desafío 4: integrar la estrategia de EPS al
escuela, inspectores de escuela). enfoque de derechos humanos para la niñez. Así como
Desafío formal que requiere de la transformación la integración de salud y educación es uno de los
de los modelos pedagógicos y contenidos curriculares desafíos que la estrategia de EPS ha permitido
de las carreras de estos actores profesionales: avanzar enfrentar creativamente, consideramos que uno de los
en la implementación de currículas integradas desafíos actuales consiste en articular la estrategia de
fundadas en el aprendizaje basado en problemas, en EPS con la doctrina internacional de derechos de la
metodologías de estudio – trabajo, y la necesariedad niñez.
de tramos curriculares compartidos entre las distintas Entendemos que la adhesión e incorporación
disciplinas son solo algunas de las propuestas a legislativa paulatina que ha tenido lugar en los
desarrollar por las universidades de los países de la distintos países de la región de esta doctrina (Luciani
región que quieran emprender estas propuestas. Conde; 2008) plantea el desafío de generar puentes de
diálogo e integración entre las políticas públicas
Desafío 3: democratizar las relaciones sociales destinadas a salud y educación con los diferentes
del campo. La posibilidad de instalar iniciativas que derechos que los Estados se han comprometido a
apuntan a mejorar las condiciones de salud requiere garantizar para las niñas, niños y adolescentes.
no solo de profesionales que puedan instrumentar El cumplimiento de la Convención Internacional
competencias acordes a este enfoque, sino también del de los Derechos del Niño nos obliga a incluir el tema
grado de democratización de las relaciones sociales en de salud y educación en clave de la efectivización de
cada contexto. No alcanza que conste en proyectos derechos, lo cual no se agota en el acceso a la
educativos que los familiares pueden participar si no educación en términos de inclusión educativa, sino
existe la capacidad real y concreta de participación también en términos alimentación, recreación,
ciudadana que permita que las personas se sientan identidad, juego, participación real por mencionar solo
habilitadas a participar, confiando en que su voz (con algunos.
más o menos conocimiento técnico) será escuchada y
en que poseen saberes sobre el tema. Desafío 5: integrar la propuesta de EPS con el
La trasmisión de la información es sustituida por enfoque de interculturalidad. Otro de los desafíos que
la problematización de situaciones en las cuales consideramos relevantes, es el relativo a la
(desde la posición en la que cada actor se encuentre) permeabilidad que la propuesta pueda generar
el saber técnico es un saber más, no el único ni el respecto de un enfoque intercultural, que incluya
hegemónico. Entendemos que esto es posible si se como elemento constitutivo de la propuesta misma el
encara el desafío de deconstruir las tradiciones de conocimiento de los pueblos originarios de acuerdo a
planificación tecnocrática normativas que operan en cada contexto de implementación.
las representaciones imaginarias de los protagonistas Si bien son constantes las referencias a incluir a
del campo. Si bien existe una cuantiosa lista las familias y a la comunidad en las propuestas de

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salud y educación, no ocurre lo mismo con las Luiz Carlos Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau
culturas en las cuales se producen, viven y sienten. La (editores). Buenos Aires. Paidós – CLAD.
inclusión de los aspectos propios de cada cultura, Buss, P (2006) “Una introducción al concepto de
promoción de la salud”, en Promoción de la
tanto como de las sinergias generadas en los
Salud. Conceptos, reflexiones, tendencias,
encuentros inter culturales constituye un elemento (Czeresnia y Machado de Freitas Organizadores),
esencial a ser colocado como indicador del grado de Buenos Aires, Lugar Editorial.
participación efectiva de los actores sociales en el De Lellis, M; Mozobancyk, S; Cimmino, K (2011)
campo de la salud y la educación. Saberes originarios “Investigación evaluativa de una estrategia de
referidos al cuidado, a la salud – enfermedad, como promoción de la salud en el ámbito escolar”, en
así también al aprendizaje, y la aprehensión del Facultad de psicología - UBA / Secretaría de
Investigaciones / Anuario de Investigaciones /
conocimiento son contenidos explícitos a ser incluidos
Volumen XVI: 319 – 328.
en currículos formales destinadas a temas de salud – Derrida, J; Roudinesco, I (2009) Y mañana que …
educación de acuerdo a cada contexto territorial. Fondo de cultura económica, España.
Experiencias como la boliviana a partir de la Foucault, M. (1990) “Historia de la medicalización”,
Constitución del Estado Plurinacional del 2009, en la en La vida de los hombres infames, Madrid,
cual se instala la idea de un Estado plurinacional, Ediciones La Piqueta.
asociado a las diferentes culturas que constituyen la FUNDASAP (2005) La promoción de la salud en las
escuelas. FUNDASAP, Buenos Aires.
identidad de un país, marca un promisorio sendero de
Leavell, H; Clark, G (1965) Medicina preventive.
trabajo para resignificar desde el territorio la Editora Mac Graw Hill do Brasil
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Como cierre del documento, y a manera de fortalecimiento de la Iniciativa Regional. Serie
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educación integradas, desde un enfoque de derechos Reproducción social, subjetividad y
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Tipica, Boletín Electrónico de Salud Escolar Políticas Integradas 103

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