Luisa Fernanda 23/05/2017 Universidad Nacional

Tovar Cortés de Colombia

POLICY BRIEF

GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS

CON INCLUSIÓN SOCIAL

RESUMEN
La GIRS en países en desarrollo debe responder a las especificidades del contexto teniendo en cuenta
los niveles y modos de vida de la población , los modos de consumo, las capacidades económicas
existentes y los diversos actores que intervienen en el manejo de los re siduos. Bogotá ha sido una de
las ciudades pioneras a nivel mundial en el reconocimiento y la vinculación de la población
recicladora al esquema de aseo, implementando mecanismos para el pago de la tarifa que luego
fueron incorporados por el Ministerio de Vivienda para la elaboración del Decreto 596 de 2016 que
reglamenta la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y el régimen transitorio para
la formalización de los recicladores de oficio a nivel nacional. Uno de los principales desafíos que
enfrenta la actual política pública de GIRS con inclusión social consiste en concebir un esquema
progresivo que fortalezca las organizaciones de recicladores para prestar el servicio cumpliendo con
los criterios de eficiencia, calidad, continuidad y cobertura como lo establece la ley, en un contexto
de fuerte competencia con los grandes operadores privados .

CAMBIO DE PARADIGMA EN EL
MANEJO DE LOS RESIDUOS
La gestión integral de residuos sólidos (GIRS) se ha
convertido en un reto cada vez mayor para los
gobiernos municipales, debido tanto al aumento
significativo de la cantidad y diversidad de residuos,
como a la necesidad de mitigar los impactos
negativos sobre el medio ambiente. El estilo de vida
y los cambios económicos y sociodemográficos
influyen en los patrones de consumo y producción
de residuos, y mientras las ciudades sigan creciendo,
también lo harán los desechos.
Según el Banco Mundial, actualmente el 54% de la
población habita en zonas urbanas. Para el 2030 se
estima que esta proporción alcance el 60% y que
gran parte de este crecimiento se produzca en
países en desarrollo. El reto para las ciudades
consiste en ser capaces de producir riqueza, en
condiciones de vida dignas para sus ciudadanos, sin
afectar dramáticamente el medio ambiente, y
gestionar los residuos producidos por los procesos
industriales, comerciales y domésticos a través de
políticas públicas coherentes, coordinadas,
incluyentes y participativas (Giraldo, 2016).
En 2012, Colombia tenía una población urbana de
29.283.628 que producían 0.95 kg diarios de
residuos per cápita. Se proyecta que para el 2025 el
total de la población del país será de 55.563.000, de
los cuales 44.179.000 habitarán en zonas urbanas
con una generación de residuos per cápita de 1.95
kg diarios. En el país la tasa de recolección de
residuos es de 98%, de los cuales un 54 % se
dispone en basureros y 46 % en rellenos sanitarios
(Hoornweg & Bhada-Tata, 2012).
Para el caso de Bogotá, la tasa de generación per
cápita diaria es de 0.72kg y el 100% de los residuos
que no se aprovechan se entierran en el relleno de
Doña Juana, cuya vida útil se prevé hasta el 2022.
La capital produce aproximadamente 6.500
toneladas diarias de residuos sólidos de los cuales
un 70% son de carácter aprovechable, sin embargo
solo se recupera un 10% (OSAB, 2015).
Con una tasa tan baja de aprovechamiento gran
parte de la riqueza que puede ser extraída de los
materiales se está enterrando, además de generarse
unos altos costos en el servicio de aseo y recolección.
 Policy Bief -Gestión Integral de Residuos Sólidos con Inclusión Social
Cuadro 1. Disposición de residuos en el Relleno
Sanitario Doña Juana
Fuente: OSAB, 2016
Así como ha ocurrido en los países desarrollados,
en Bogotá se produjo un cambio en el manejo de la
gestión de residuos, abandonando la perspectiva
“end-of-pipe” o disposición final, y buscando una
visión integral y sistémica con un énfasis en el
aprovechamiento (Wilson, 2007). Es así como los
residuos dejan de ser considerados basura,
revalorizándolos en términos de recursos y
reintegrándolos en los procesos productivos como
parte de un ciclo (Powrie & Dacombe, 2006), que
tiene efectos no sólo económicos, sino además
sociales, cuando poblaciones vulnerables obtienen
de esta actividad su sustento (Scheinberg, 2012).
Nos interesa indagar sobre la política pública de
GIRS para el caso de Bogotá, analizando cómo se
puede hacer efectiva la vinculación de la población
recicladora en el esquema de operación para la
prestación de servicio público de aseo de una
manera progresiva, participativa a partir de las
realidades de esta población.
RECONOCIMIENTO Y
VALORIZACIÓN DE LA LABOR DE
LOS RECICLADORES DE OFICIO
La vinculación de población recicladora en los
procesos de gestión de residuos sólidos es una
característica predominante en los países de
ingresos bajos y medios, donde un activo sector
informal y micro-empresarial realiza actividades de
reciclaje, reparación y reutilización, incentivados
por el valor de mercado de los materiales. Este
sector informal logra altas tasas de reciclaje y se ha
demostrado que ahorran aproximadamente el 20%
o más del presupuesto de la gestión de residuos
sólidos (Vergara & Tchobanoglous, 2012), por lo
que se podría afirmar que en gran parte de las
ciudades de ingresos bajos, el sector informal de
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reciclaje subsidia al resto de la ciudad (Wilson,
Velis, & Rodic, 2013). Es fundamental reconocer a
los recicladores no como objetos, sino como
sujetos, que han elegido racionalmente el
aprovechamiento como la actividad económica que
les proporciona el mayor ingreso en el marco de sus
circunstancias (Scheinberg, 2012).
En Bogotá el proceso de inclusión de la población
recicladora en la planeación integral de los residuos
sólidos responde a los pronunciamientos de la
Corte Constitucional contenidos principalmente en
la Sentencia de Tutela T – 724 de 2003, y en los
Autos 268 de 2010, 275 de 2011, 084 de 2012 y
587 de 2015. La Corte dictaminó la necesidad de
regularizar y formalizar el reciclaje y la actividad de
aprovechamiento como componente del servicio de
aseo, otorgando un rol central a la GIRS y a la
población recicladora, reconociendo la labor que
históricamente ha realizado esta población, que a
pesar de su condición de vulnerabilidad y
marginalidad, proporciona beneficios ambientales,
sociales y económicos al conjunto de la sociedad.
De esta manera, en el Plan de Desarrollo de la
Bogotá Humana 2012-2016, la Administración
Distrital incorporó una política de aseo que buscaba
minimizar la cantidad de residuos tendiendo a una
perspectiva de Basura cero, en la cual el 100% de
los residuos sólidos debe ser aprovechable en el
mediano y largo plazo (proyecto de acuerdo 249 de
2013, Alcaldía Mayor de Bogotá). Además del Plan
de desarrollo, durante esta administración se
formuló el Plan de Gestión Integral de Residuos
Sólidos – PGIRS (Decreto 548 de 2015) con un
enfoque hacia el aprovechamiento buscando
fomentar: i) un cambio en la cultura de tratamiento
y separación en la fuente, ii) reutilización de los
desechos, iii) regularización y formalización del
reciclaje, dignificando el trabajo de la población
recicladora y fomentando su organización
empresarial auto-sostenible.
Dentro de las principales acciones realizadas por la
administración de la Bogotá Humana se
encuentran:
 En el 2012 se actualizó el Censo realizado en el
2010, identificando 13.771 recicladores.
 Sustitución del vehículos de tracción animal a
2.890 recicladores carreteros, que podían ser
reemplazados por:
- por un vehículo automotor (2.697
beneficiarios)
- un plan de negocios (122 beneficiarios)
 Policy Bief -Gestión Integral de Residuos Sólidos con Inclusión Social
- adquisición o mejora de vivienda, para
carreteros con discapacidad permanente y/o
adultos mayores (14 beneficiarios)
- 57 carreteros no escogieron ninguna
alternativa
 Pago de la tarifa individual como reconocimiento
por la actividad de aprovechamiento
 Proceso de bancarización
 Entrega de dotaciones y uniformes
 Firma de los acuerdos de corresponsabilidad
 Consolidación de los polígonos de prestación del
servicio incluyendo la identificación de las 366
rutas existentes que representan el 35 % del
cubrimiento de la zona de servicio de la ciudad.
Imagen 1. Plano de cubrimiento de rutas
selectivas operadas por organizaciones de
recicladores habilitados con Acuerdo de
corresponsabilidad
Fuente: OSAB, 2016
El nuevo PGIRS (Decreto 495 de 2016) formulado
por la administración de distrital Bogotá Mejor para
Todos, correspondiente al período 2016-2020,
junto con su respectivo plan de desarrollo, se enfoca
en el componente de Recolección, barrido,
limpieza (RBL) y disposición final dejando en un
segundo plano el componente de aprovechamiento
dentro del modelo de aseo. Este cambio de
enfoque no responde a las exigencias de la Corte
Constitucional en materia de un apoyo y
acompañamiento efectivo a la población
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recicladora, además de desconocer los beneficios
colectivos que este proceso conlleva para la
sociedad.
COSTOS Y BENEFICIOS DE INCLUIR
A LA POBLACIÓN RECICLADORA EN
EL ESQUEMA OPERATIVO DE ASEO
La gestión de residuos es integral y eficiente si se
puede considerar viable económicamente,
sostenible para el medio ambiente e incluyente
desde el punto de vista social (Wilson et al., 2013).
Los estudios de costos y beneficios que analizan la
integración de la población recicladora a la
prestación del servicio público de aseo, han
demostrado que los beneficios son mayores
(IDEXUD, 2016).
En términos económicos, el aprovechamiento es
una labor más rentable al ser realizada por
recicladores que a diferencia de las empresas
privadas, no están incentivados por la cantidad de
material a disponer en los rellenos, disminuyendo
sustancialmente el costo de la disposición final
(Villanova, 2014). Además se agrega valor a la
industria del reciclaje gracias al escalamiento en la
cadena productiva que logran las organizaciones de
recicladores de oficio, incentivando la tasa de
recuperación de los residuos.
El reconocimiento de la actividad del reciclaje
mejora las condiciones laborales y de vida de
poblaciones excluidas, además de generar nuevas
fuentes de empleo afectando los indicadores de
ocupación y de pobreza. Se puede observar un
ahorro en términos del gasto social, por ejemplo en
el régimen subsidiado en salud, así como
sobrepasando esquemas asistencialistas de atención
a población vulnerable tipo Familias en Acción.
Si anteriormente los recicladores generaban un
beneficio a la sociedad de manera gratuita, ahora al
integrarse al sistema de aseo lo siguen haciendo,
pero a cambio de un reconocimiento vía tarifa que
puede lograr llevar a casi toda la población
recicladora por encima del umbral de pobreza.
En términos ambientales el aprovechamiento
disminuye el impacto de la contaminación y el
efecto de la extracción de nuevas materias primas,
así como el consumo de energía para procesarlas,
además de prolongar la vida útil de los rellenos
sanitarios.
 Policy Bief -Gestión Integral de Residuos Sólidos con Inclusión Social
Vincular a la población recicladora puede generar
un círculo virtuoso al reducir los costos de la
eliminación de residuos, generando un aumento de
los ingresos tanto de los operadores (formales e
informales) como de las administraciones locales
quienes pueden realizar nuevas inversiones en el
reciclaje municipal, así como en la promoción de
estrategias de sensibilización sobre el reciclaje y el
consumo responsable, cambiando la dinámica de
todo el sistema de residuos sólidos de una manera
profunda (Scheinberg, 2012).
DESAFÍOS EN EL PROCESO DE
FORTALECIMIENTO DE LA
POBLACIÓN RECICLADORA
Según el Censo realizado en 2012, el 30 % de la
población recicladora se encuentra asociada a una
organización, es decir que el 70% restante son
recicladores que ejercen su labor de manera
independiente, lo que implica serias dificultades al
momento de prestar un servicio público.
El Decreto 596 de 2016 del Ministerio de Vivienda,
establece que el pago de la tarifa por la prestación
del servicio de Aprovechamiento se realizará no de
manera individual, sino a través de las
organizaciones formalizadas. Es decir que al
finalizar el período de transición los independientes
no podrían recibir tarifa.
Sin embargo, el proceso de formalización y
fortalecimiento de las organizaciones no se puede
reducir simplemente a la inscripción en la
Superintendencia de Servicios públicos. Como lo
afirma la Corte Constitucional, se deben reconocer
las condiciones materiales reales de los recicladores
que les permitan prestar el servicio público de aseo,
por lo que se debe establecer un programa de
acompañamiento progresivo y realizar inversiones
en dotación y maquinaria.
A la fecha se detectan inconvenientes en varios
aspectos como:
 La entrega de los Centros de acopios dotados
con la maquinaria necesaria para procesar el
material, en gran parte debido a los problemas
del uso del suelo en la capital, así como demoras
en los procesos licitatorios para la compra de
equipos.
 Falta de estímulo y control de la Administración
Distrital en la correcta separación en la fuente
por parte de los usuarios.
 Ausencia de regulación y control en el proceso
de inscripción en el Registro Único de
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Recicladores de oficio (RURO) y formalización
de las asociaciones, lo que ha permitido la
creación de organizaciones por parte de terceros
que no son recicladores de oficio.
Para lograr una verdadera inclusión de la población
recicladora en la GIRS, no es suficiente con la
dotación de condiciones físicas y el fortalecimiento
del proceso organizacional y operativo, la
participación activa de la población en la toma de
decisiones, reconociendo el potencial que tiene este
gremio no solo en términos del conocimiento de su
labor, sino además como puente para acceder a los
recicladores independientes, representa una
oportunidad de formación y entrenamiento
(Gutberlet, 2015).
Así mismo es necesario desarrollar un marco
institucional que permita gestionar y establecer
mecanismos de resolución de los conflictos latentes
que surgen en el proceso de implementación.
RECOMENDACIONES
La GIRS debe ser económicamente sostenible
implementando estrategias y tecnologías acordes a
los objetivos del sistema y a las condiciones
socioeconómicas de las comunidades y los
gobiernos, así mismo, debe ser económicamente
asequible promoviendo tecnologías, estrategias y
actores debidamente financiados (Wilson et al.,
2013).
El camino avanzado en términos de GIRS en
Bogotá debe consolidarse con el apoyo real al
fortalecimiento de las organizaciones de
recicladores, proceso cuyos costos deben estar a
cargo de los presupuestos de los municipios, así
como lo afirma la Corte Constitucional en el Auto
275, reconociendo a los recicladores como “sujetos
de especial protección” garantizándoles la igualdad
material y el goce efectivo y real de sus derechos. Se
debe entonces:
 Elaborar un diagnóstico adecuado acerca de los
recicladores, sus condiciones de trabajo, de
organización y sus territorios, reconociendo la
complejidad sociocultural de estas actividades
económicas y del comportamiento de todos los
actores de la cadena productiva.
 Definir procesos de formación y vinculación de
los recicladores independientes.
 Desarrollar esquemas de financiación que tengan
en cuenta los costos del sistema, siendo
asequibles, justos en términos distributivos, y
 Policy Bief -Gestión Integral de Residuos Sólidos con Inclusión Social
coherentes con los objetivos de sostenibilidad e
integralidad de la política pública.
 Dotar de maquinaria y equipamiento a las
organizaciones.
 Regular las bodegas existentes.
 Determinar las áreas de prestación de servicio de
manera concertada con las organizaciones.
 Reconocer a los recicladores al igual que los
grandes operadores privados en los procesos
licitatorios.
 Implementar sistemas de información que
garanticen la transparencia y apoyen la
planeación de las políticas de gestión.
 Realizar estudios de los materiales reciclables y
de nuevos mercados teniendo en cuenta el ciclo
de vida de aquellos residuos que actualmente no
son aprovechados y se destinan al relleno.
REREFERENCIAS
Giraldo, C. (2016). POLÍTICA SOCIAL
CONTEMPORÁNEA Un paradigma en crisis.
Documento Escuela de Economía, 162.
Gutberlet, J. (2015). More inclusive and cleaner cities
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from participatory epistemologies and methods.
Habitat International, 46, 234–243.
Hoornweg, D., & Bhada-Tata, P. (2012). What a
Waste A Global Review of Solid Waste Management.
Washington.
IDEXUD, I. de E. y E. para el T. de y D. H. de la U.
(2016). Informe estudio de costos y beneficios del modelo de
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para la gestión de residuos sólidos en Bogotá. Bogotá.
OSAB, 2015. OBSERVATORIO DE SALUD
AMBIENTAL DE BOGOTÁ (2015). Informe
Relleno Sanitario Doña Juana, Alcaldía Mayor de
Bogotá.
Powrie, W., & Dacombe, P. (2006). Sustainable waste
 Elaborar estudios sobre la generación excesiva de
residuos, analizando la eficiencia de los procesos
de producción y el consumo de materias primas
insostenibles.
El avance en términos de la política pública de
GIRS en Bogotá ha establecido un reto mayor que
puede ser alcanzado con una inclusión de la
población recicladora tanto en la planeación y la
operación del sistema, lo que implica un
acompañamiento y financiamiento adecuado. Las
inversiones que la sociedad realice en términos de
GIRS son fundamentales para encontrar salidas a
futuras crisis ambientales, a través del diseño de
políticas públicas innovadoras y viables en términos
económicos y socio-políticos.
management—what and how? Proceedings of the
Institution of Civil Engineers - Waste and Resource
Management, 159(3), 101–116. h
Scheinberg, A. (2012). Informal Sector Integration and
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Vergara, S. E., & Tchobanoglous, G. (2012). Municipal
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Wilson, D. C. (2007). Development drivers for waste
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