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CAPITOLO II: ORGANIZZAZIONI SOVRANAZIONALI

1. Organizzazioni internazionali e ordinamento europeo

L'art. 11 Cost. sancisce il ripudio alla guerra e ammette le limitazioni della sovranità nazionale per la partecipazione
dell’Italia alle organizzazioni internazionali che promuovono la pace e la giustizia fra i popoli.

ONU: La disposizione costituzionale fu pensata al fine di consentire l'adesione dell'Italia alla Organizzazione delle
Nazioni Unite (ONU).

L’ ONU è la più importante organizzazione operante a livello internazionale ed è l'unica che può contare tra i suoi
membri ben 193 Stati.

La sua istituzione risale al secondo dopoguerra quando, il 26 giugno 1945, fu adottata all'unanimità una convenzione
multilaterale, la Carta dell'organizzazione delle Nazioni Unite, che fu ratificata dagli Stati firmatari nel corso dello
stesso anno e che entrò in vigore il 24 ottobre 1945.

Organi:

La complessa struttura organizzativa dell'ONU è delineata nell'articolo 7 della Carta, che istituisce quali organi
principali:

- il Consiglio Sicurezza, è l'organo più importante delle Nazioni Unite, che ha competenze esclusive sulle scottanti
questioni riguardanti mantenimento della pace della sicurezza internazionale. È composto da 10 membri eletti
dall'Assemblea Generale e da altri 5 (USA, Gran Bretagna, Cina, Russia e Francia) detti «permanenti» i quali
dispongono del cd.diritto di veto, ovvero la facoltà bloccare l'adozione di una risoluzione del Consiglio
manifestando la propria opposizione;
- l'Assemblea Generale delle Nazioni Unite, l'organo plenario dell'ONU, nel quale sono rappresentati tutti gli
Stati membri e che ha una vasta competenza (ad es. ammissione sospensione ed espulsione di un membro,
rivolgere raccomandazioni per promuovere la cooperazione internazionale etc.);
- il Consiglio Economico e Sociale (ECOSOC),composto da membri eletti dall'Assemblea per tre anni, si occupa
del coordinamento e del raggiungimento dei fini socio-economici dell'ONU, nonché della cooperazione
umanitaria e culturale;
- la Corte Internazionale di Giustizia, un organo giurisdizionale con il compito di risolvere le controversie
giuridiche sottoposte dagli Stati membri, formato da 15 giudici di differenti nazionalità, eletti dall'Assemblea
in base alla loro competenza e levatura morale, che durano in carica 9 anni;
- il Segretariato, svolge compiti esecutivi, amministrativi, diplomatici e politici. E’ presieduto dal Segretario
generale che rappresenta il più alto funzionario dell'ONU e che ne nominato per 5 anni dall'Assemblea su
proposta del Consiglio di Sicurezza.

NATO: il 4 aprile 1949 viene firmato a Washington, da dodici Stati fondatori, tra i quali l'Italia, il Trattato NATO (il cui
organo di vertice è il Consiglio Atlantico), organizzazione internazionale per la collaborazione nella difesa in Europa.
Essa vide, soltanto nel 1999, il suo primo impegno militare nella guerra del Kosovo, giustificato da un obiettivo di
«ingerenza umanitaria» in soccorso delle popolazioni sottoposte a pulizia etnica da parte serba. L'occasione, mise in
discussione l’effettiva portata dell'istanza pacifista enunciata nella prima locuzione del dell'art. 11 Cost., la quale
afferma il ripudio della guerra come strumento offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle
controversie internazionali.
A seguito del gravissimo attentato terroristico dell'11 settembre 2001, la NATO fece appello all'art.5 del proprio Statuto, il quale
prevede che se «un attacco armato contro una o più di esse in Europa o nell'America settentrionale sarà considerato come un
attacco diretto contro tutte le parti, e di conseguenza se un tale attacco si producesse, ciascuna di esse, nell'esercizio del diritto di
legittima difesa, individuale o collettiva, riconosciuto dall’ art.51 dello Statuto delle Nazioni Unite, assisterà la parte o le parti
attaccate, intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le altre parti, l'azione che giudicherà necessaria,
compreso l'uso delle forze armate, per ristabilire e mantenere la sicurezza»

CONSIGLIO D’EUROPA: Altra organizzazione internazionale cui aderisce l'Italia è il Consiglio d'Europa, del quale fanno
parte attualmente quarantasette paesi membri (47); esso è stato istituito il 5 maggio 1949 con lo scopo di attuare più
un’unione più stretta fra i suoi membri e di favorire la creazione di uno spazio democratico e giuridico comune in
Europa nel rispetto della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali

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(CEDU, sottoscritta a Roma il 4 dicembre 1950 e resa esecutiva in Italia con l. 4 agosto 1955, n.848) e degli altri
protocolli che assicurano la tutela dei diritti umani. Gli organi principali del Consiglio d’Europa sono:

- il Comitato dei Ministri, composto dai Ministri degli Esteri degli Stati membri;
- l’Assemblea parlamentare, che coordina la cooperazione tra questi ultimi e nella quale sono rappresentati i
Parlamenti nazionali;
- il Congresso dei poteri locali e regionali, portavoce delle regioni e dei comuni d'Europa;
- un Segretariato generale.
Di recente è stato chiarito che «la Convenzione EDU non crea un ordinamento giuridico sopranazionale e non produce quindi
norme direttamente applicabili negli Stati contraenti. Essa è configurabile, come un trattato internazionale multilaterale da cui
derivano "obblighi" per gli Stati contraenti, ma non l'incorporazione dell'ordinamento giuridico italiano in un sistema più vasto,
dai cui organi per tutte le deliberativi possano promanare norme vincolanti, omisso medio per tutte le autorità interne degli Stati
membri». Invece «con l'adesione ai Trattati comunitari, l'Italia è entrata a far parte di un ordinamento più ampio, di natura
sovranazionale, cedendo parte della sua sovranità, anche in riferimento al potere legislativo, nelle materie oggetto dei Trattati
medesimi, con il solo limite dell’intangibilità dei principi e dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione. (Corte cost. sent. n.
348 del 2007).

È stata la Corte costituzionale a «piegare» l'originario intento dell'art. 11 Cost. in funzione dell'adesione dell'Italia alle
Comunità economiche europee e, sulla base della medesima disposizione costituzionale, a rinvenire il principio che
regge il sistema dei rapporti tra ordinamento nazionale e diritto comunitario e dell'Unione europea. La disposizione
è ritenuta perfettamente idonea a conferire alla proiezione comunitaria dell'ordinamento italiano un fondamento
sicuro, che non ha reso necessaria la modifica del testo costituzionale al fine di giustificarne l'adesione al processo
d'integrazione europea ed i suoi progressivi sviluppi. Coerentemente, lo stesso giudice costituzionale ha riconosciuto
il potere-dovere del giudice comune di dare immediata applicazione alle norme comunitarie provviste di effetto diretto

È in forza delle limitazioni di sovranità consentite, appunto, dall'art. 11 Cost. che la Corte ha riconosciuto portata e le
diverse implicazioni della prevalenza del diritto comunitario anche rispetto a norme costituzionali (sentenza n. 126
del 1996), individuandone il solo limite nel contrasto con i principi fondamentali dell'assetto costituzionale dello Stato
ovvero dei diritti inalienabili della persona.

L'art. 117, comma 1 Cost., nella sua vigente riformulazione del 2001 sancendo l'obbligo del legislatore statale e
regionale di rispettare i «vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario», ha confermato ciò che consolidata
elaborazione giurisprudenziale della Corte costituzionale aveva fatto discendere come «limitazioni di sovranità»
consentite dall'art.11. È opportuno aggiungere che le statuizioni della Corte di Giustizia dell'Unione europea hanno, al
pari delle norme comunitarie direttamente applicabili cui ineriscono, operatività immediata negli ordinamenti interni.

2. La costruzione dell’Unione europea: dalle Comunità economiche al Trattato di Lisbona

L'attuale assetto dell’Unione europea regolato dal Trattato di Lisbona stipulato il 13 dicembre 2007, ratificato in Italia,
ai sensi dell'art. 80 Cost., con l. 2 agosto 2008, n. 130, ed entrata in vigore l'1 dicembre 2009 .

Questo trattato è il frutto del progressivo rafforzamento e ampliamento delle relazioni tra gli Stati europei, che hanno
portato ad una sempre più stretta integrazione non solo economica, ma anche sociale e politica, assicurata mediante
un'organizzazione «di collegamento» tra gli Stati membri.

Per capire e comprendere tale trattato bisogna studiare l’intero excursus storico che ne sta alla base:

- Comunità economiche europee

L'iniziale progetto, che vide l'iniziativa dell'Italia (+ Francia + Germania + Paesi del Benelux) per la istituzione delle tre
Comunità economiche europee:

 CECA: Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio, istituita con il Trattato di Parigi del 1951
 EURATOM: Comunità Europea per l’Energia Atomica, istituita con i Trattati di Roma del 1957
 CEE: Comunità Economica Europea, istituita con i Trattati di Roma del 1957

Questo progetto incentrato intorno all’ idea che la ricostruzione economica e sociale degli Stati europei, usciti sia
vincitori che vinti dalla Seconda Guerra mondiale, potesse dipendere dalla realizzazione di un mercato comune.

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Sul piano istituzionale il trattato CEE si caratterizzava per aver profilato un sistema di governo della Comunità che
tenesse conto sia degli «interessi nazionali», sia di veri e propri «interessi comunitari», sui quali era destinato a
coagularsi un «equilibrio istituzionale» tra gli organi fondamentali tenuti a collaborare tra loro:

 il Consiglio dei Ministri: titolare di poteri e dai dei governi degli Stati membri
 la Commissione: titolare di poteri di iniziativa, proposta e vigilanza sull'applicazione del trattato
 un'Assemblea parlamentare: in origine non eletta a suffragio universale diretto e munita soltanto di funzioni
consultive
 una Corte di giustizia

L'Assemblea e la Corte di giustizia nascono già come organi nei trattati CEE ed EURATOM e, successivamente, con. il
«trattato di fusione», firmato a Bruxelles l'8 aprile 1965 ed entrato in vigore l'1 luglio 1967, anche il Consiglio e la
Commissione diventano istituzioni comuni al le tre Comunità (CECA, CEE ed EURATOM), sottoposte ad un bilancio
unico.

 Il trattato CEE prevedeva l'istituzione di un mercato comune, fondato:


 sul principio della libera concorrenza;
 sull’ abolizione di dazi doganali tra gli Stati;
 sull’ istituzione di una tariffa doganale esterna comune;
 l'avvio di politiche comuni in materia di agricoltura, trasporti e commercio, via via estese ad altri settori, come
la politica ambientale, sociale e industriale.

Con creazione di un mercato comune si voleva raggiungere sia l'obiettivo di trasformare le condizioni economiche degli
scambi e della produzione in ambito comunitario, sia di intraprendere il percorso verso una più stretta unificazione
dell'Europa su basi politiche.

 L’atto unico europeo (AUE), firmato a Lussemburgo e all'Aia ed entrato in vigore l'1 luglio 1987, interviene per portare
a termine la realizzazione del mercato interno. L'Atto prevedeva un aumento del numero di casi in cui il Consiglio
poteva decidere a maggioranza qualificata invece che all'unanimità, come per le misure destinate all'instaurazione del
mercato interno, fatta ecc zione per le disposizioni fiscali e per quelle relative alla libera circolazione delle persone e
ai diritti ed interessi dei lavoratori dipendenti; formalizzava l'esistenza del Consiglio europeo.

 Con il trattato sull'Unione europea, concluso a Maastricht il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore l'1 novembre 1993,
la Comunità economica assumeva la nuova denominazione di «Comunità europea»; veniva istituita la cittadinanza
europea e, dal punto di vista organizzativo, il trattato delineava una struttura dell'Unione europea (UE) a «tre pilastri»,
per via dell'introduzione (accanto alla Comunità) di due nuove forme di cooperazione intergovernativa tra gli Stati
membri nei settori:
- della politica estera e di sicurezza comune (PESC)
- della giustizia e affari interni (GAI)
poi implementati con il trattato di Amsterdam.

 Il trattato di Amsterdam sottoscritto il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore l’ 1 maggio 1999, precisava che l'Unione:
- si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
- avrebbe rispettato l'identità nazionale degli stati membri;
- precisava che : è cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro e che la
cittadinanza europea costituisce un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest'ultima;
- scandiva l’ iter per le c.d. cooperazioni rafforzate tra Stati membri;
- si preoccupava che la Comunità e gli Stati membri, tenuti presenti i diritti sociali fondamentali, quali quelli
definiti nella Carta sociale europea firmata a Torino il 18 ottobre 1961 e nella Carta comunitaria dei diritti
sociali fondamentali dei lavoratori del 1989, avessero come obiettivi :
 la promozione dell'occupazione,
 il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro,
 il dialogo sociale,
 lo sviluppo delle risorse umane
 la parità tra uomini e donne per quanto riguarda le opportunità sul mercato del lavoro ed il trattamento

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 Il trattato di Nizza stipulato il 26 febbraio 2001 ed entrato in vigore l'1 febbraio 2003, in vista dell'allargamento dell’
Unione affrontava principalmente la questione del funzionamento e della composizione delle istituzioni comunitarie.
Il progetto d'integrazione è divenuto sempre più ambizioso, tanto da ricondursi con maggiore concretezza alla
originaria idea dei fautori di una Europa Unita attraverso l’istituzione di veri e propri organi esecutivi.

Agli originari Stati «fondatori» (1958)


- Belgio,
- Francia,
- Germania,
- Italia,
- Lussemburgo
- Paesi Bassi

si sono successivamente aggiunti:

1973: Danimarca, Irlanda e Regno Unito;

1981: la Grecia;

1986: Portogallo e Spagna;

1995: Austria, Finlandia e Svezia;

2004: Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia;

2007: Bulgaria, Romania;

2013: Croazia.

 Il Trattato di Lisbona, entrato in vigore l'1 dicembre 2009 sancisce che l'Unione sostituisce e succede alla Comunità
europea e conferisce a quest’ ultima la personalità giuridica; è caratterizzata dalla costituzione di organi «comuni» e
non «propri» e giuridicamente distinti da quelli degli Stati membri.

Rispetto all'impostazione del trattato di Roma del 2004 (mai entrato in vigore a causa dell'esito negativo delle
consultazioni referendarie in Francia e nei Paesi Bassi ) il trattato firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007 presenta, tra
le novità più rilevanti:

- la rinuncia al termine di «Costituzione»;


- non instituisce un Ministro degli esteri, avendo preferito, in luogo di questo, l'istituzione di un equivalente Alto
Rappresentante per la politica estera e di difesa;
- non contempla contrariamente a quanto stabiliva il Trattato di Roma espressioni come «legge» o «legge
quadro», sebbene il procedimento di codecisione sia qualificato come «procedura legislativa ordina» e distinta
dalle «procedure legislative speciali», e gli atti adottati siano comunque definiti «atti legislativi».
- intende colmare il «deficit di democraticità» dell'ordinamento comunitario, infatti affida ad un milione di
cittadini il diritto di «iniziativa popolare» nei confronti della Commissione;
- provvede non solo al potenziamento del ruolo del Parlamento europeo mediante il riconoscimento della
procedura di codecisione (art. 14 TUE-Lisbona) come funzione legislativa ordinaria, rimessa congiuntamente a
Parlamento e Consiglio, ma anche ad assicurare un maggiore coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nella
procedura di accertamento del rispetto del principio di sussidiarietà: quest'ultimo comporta che l’Unione è
legittimata ad intervenire solo quando l'azione a livello europeo possa risultare più efficace.
- degna di nota è anche l'avvenuta razionalizzazione di un sistema a competenze «enumerate» (competenze
d'attribuzione) affidate all'Unione
- l'espresso riconoscimento agli Stati membri della possibilità di recedere dal trattato
- l'estensione del voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio ad ulteriori settori
 a partire dal 2014, il calcolo della maggioranza qualificata sarà effettuato sulla base di una «doppia
maggioranza», il quorum quindi viene raggiunto quando la decisione risulta approvata dal 55% degli stati
membri che rappresentano almeno il 65% dell’intera popolazione.

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Inoltre nel trattato di Lisbona viene riaffermato quanto sancito del trattato di Amsterdam e in quello di Roma del 2004
per:

- L’identità nazionale degli Stati;


- La salvaguardia dell’integrità territoriale;
- Il mantenimento dell’ordine pubblico;
- La sicurezza nazionale.

3. Profili di diritto costituzionale europeo

Il diritto costituzionale europeo disciplina gli strumenti di mediazione tra il processo d'integrazione e gli ordinamenti
degli Stati membri, considerando i rispettivi cittadini come parte integrante di un'unica «comunità di diritto».

Pur in assenza di una Costituzione in senso proprio che renda l'associazione di Stati un'entità politica autonoma rispetto
agli aderenti, il diritto costituzionale europeo si riconnette a quelle disposizioni normative di derivazione
internazionalistica intese a disciplinare e garantire la coesistenza delle distinte «identità nazionali» in funzione
dell'integra- zione, non solo degli ordinamenti giuridici, ma anche, e soprattutto, delle persone che ne costituiscono
l'ossatura portante. Del diritto costituzionale europeo, il diritto costituzionale comune è parte integrante, anche se,
se ne differenzia sotto il profilo contenutistico: quest'ultimo deriva, infatti, dall'esistenza e dal riconoscimento di un
comune sostrato politico-istituzionale, il quale va ad innestarsi in quell’ ulteriore serie di regole e di principi che gli Stati
membri si sono dati per disciplinare la propria cooperazione in senso all'Unione, in modo da rendere possibile la
costruzione di un'identità europea sempre più autonoma.

La prospettiva del diritto costituzionale comune europeo, appare distinta, sia pur collegata, rispetto al diritto
costituzionale europeo il quale, più precisamente, risponde all'esigenza di regolamentazione dei profili d'integrazione
che non sono sintetizzabili in principi comuni, concernendo, piuttosto strumenti normativi disciplinanti l'integrazione
e l'attuazione delle politiche comunitarie, i quali, non perdendo di vista la salvaguardia delle diversità esistenti tra gli
Stati membri. Il diritto costituzionale europeo si concentra sulla disciplina dei meccanismi procedurali e istituzionali,
risultanti dalle fonti primarie dell'ordinamento europeo, volti a dare concretezza e sviluppo, in vista della realizzazione
delle politiche comunitarie, al diritto comune europeo.

Per altro verso, la proiezione sovranazionale degli ordinamenti statali comportando per i cittadini, e gli Stati stessi,
nuovi vincoli e nuove soggezioni ad un potere pubblico distinto non può non determinare speculari effetti negli
ordinamenti nazionali e, di conseguenza, sui tradizionali istituti connotativi dello Stato di diritto: esempio
paradigmatico è dato dalla cittadinanza che ha acquisito una distinta dimensione europea sul piano della titolarità di
taluni diritti, obbligando gli Stati membri alla non discriminazione del cittadino europeo. Si pensi, inoltre, alla
rappresentanza politica ed alla sovranità, che subiscono un depotenziamento della propria dimensione nazionale pe
via dei sempre più estesi ambiti decisionali rimessi alle istituzioni europee e particolarmente significativi specialmente
in materia economica e di bilancio dello Stato: nell'ambito della progressiva realizzazione dell'Unione Economica e
Monetaria, il Consiglio europeo ha adottato nel 1997 il Patto di stabilita e crescita i cui vincoli sono particolarmente
importanti, tanto da doversi tenere presenti nella programmazione economica, finanziaria e di bilancio dello Stato.

Inoltre gli Stati membri hanno deciso di convergere verso la "regola aurea” del pareggio di bilancio infatti il Patto euro
plus del marzo 2011 - ulteriormente rafforzato nel novembre 2011 con il c.d. Six Pack - approvato dai Capi di Stato o
di Governo della "zona euro", al quale hanno aderito anche Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania,
con l'obiettivo di rafforzare il coordinamento delle politiche economiche, migliorare la competitività e ha previsto il
recepimento nella legislazione nazionale delle regole di bilancio dell'UE, fissate nel Patto di stabilità e crescita – PSG,
da sancirsi mediante l'adozione degli strumenti giuridici nazionali più appropriati e che siano in grado di prevedere
carattere vincolante, permanente e sufficientemente forte ad un "freno all'indebitamento" a livello sia nazionale che
sub-nazionale.

Più di recente è intervenuto il trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell'Unione economica e
monetaria (c.d. Fiscal Compact) sottoscritto in occasione del Consiglio europeo dell'1-2 marzo 2012 da tutti gli Stati
membri dell'UE ad eccezione di Regno Unito e Repubblica Ceca, con il quale si rafforzano i vincoli di finanza pubblica
al fine di realizzare una cornice comune per le politiche economiche degli Stati membri.

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La legge costituzionale 20 aprile 2012 n.1 ha introdotto nella Costituzione italiana con efficacia giuridica dall'esercizio
finanziario relativo all'anno 2014, il principio dell'equilibrio delle entrate e delle spese del bilancio, sostituendo
l’art.81, il quale prescrive che “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto
delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico". Il principio è stato ulteriormente affermato dall'art. 19
cost., secondo cui "i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e
di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e
finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea".

L'art. 2 della I. cost. n.1 del 2012 ha modificato anche l'art. 97 cost., stabilendo che anche "le pubbliche amministrazioni,
in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito
pubblico".

L’art. 5, comma primo, lett, g, della l cost. n. 1 del 2012, consente, in ogni caso, che lo Stato, anche in periodi di gravi
recessioni economiche, possa concorrere ad assicurare il funzionamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli
essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali.

Tutti questi segnali di non lieve trasformazione si iscrivono in un contesto nel quale il ricorso agli istituti tipici del diritto
statuale e costituzionale, rappresenta lo strumento prescelto dagli Stati membri per prolungare il proprio raggio
d'azione in uno spazio giuridico più ampio senza rinunciare alla propria «identità». Il filo conduttore dell'integrazione
oscilla tra la necessità per gli Stati di cooperare con sempre maggiore intensità e la salvaguardia dell’ identità
costituzionale, politica e culturale di ciascuno di essi.

a) La nozione di Costituzione europea

La formulazione dell'art.4 de TUE Lisbona, concernente la salvaguardia dell'ordine costituzionale fondamentale degli
Stati membri, è sufficientemente chiara per potersi escludere che ai trattati comunitari vigenti posa farsi risalire
l'effetto di aver «degradato» a Costituzioni di Stati membri di un ordinamento federale, le Costituzioni nazionali. Un
importante elemento che sostiene tale conclusione è che di una vera e propria “clausola omogeneità” (la quale
testimonia, proprio nei sistemi federali, la supremazia della Costituzione federale su quella degli Stati) non può parlarsi
nell'attuale europea se non in senso esclusivamente internazionalistico

Il Trattato di Lisbona conserva sostanzialmente inalterata, nell'art. 2 la corrispondente previsione dell'art. I-2 del
Trattato che avrebbe istituito una Costituzione per l'Europa, caratterizzato da un contenuto marcatamente assiologico
secondo cui «l'Unione fonda sui valori del rispetto d la dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza,
dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti minoranze. Questi valori
sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza,
dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini». La previsione pattizia contiene una vasta ed anche
eterogenea tipologia di principi-valore, alcuni di struttura od organizzativi (come democrazia, libertà e Stato di diritto)
altri ad esigenze finalistiche e di tutela sociale (come solidarietà, dignità umana, uguaglianza, rispetto dei diritti umani,
tolleranza, giustizia, non discriminazione, uguaglianza).

La previsione può farsi rientrare nel genere delle c.d. «clausole generali», le quali raccolgono valori e principi superiori
per adempiere alla funzione peculiare di delineare la «forma fondamentale dello Stato».

La possibilità, rimessa al Consiglio europeo, ai sensi dell'art.7 TUE-Lisbona, di contestare agli Stati membri eventuali
violazioni gravi e persistenti dei valori indicati all'articolo 2 del Trattato deve essere valutata, pertanto, in parallelo con
la sussistenza del diritto di recesso attribuito ad ogni Stato membro «conformemente alle proprie norme
costituzionali» (art. 50 TUE-Lisbona), secondo una disciplina riscontrabile nelle confederazioni di Stati. Tale diritto
dovrà essere esercitato secondo modalità internazionalistiche, dato che l'Unione è chiamata a negoziare e concludere
con detto Stato un «accordo volto a definire le modalità del recesso» stesso (art. 50 comma 2).

Gli Stati membri restano «i signori dei trattati»; il potere pubblico europeo è esercitato su base pattizia ed i popoli
degli Stati membri restano i titolari della legittimazione democratica. Siamo in una fase di transizione orientata verso
un processo di federalizzazione che porta il rafforzamento del fenomeno della cittadinanza europea e la tutela dei
diritti di libertà.

Per quanto concerne la cittadinanza europea, di essa va segnalato il carattere derivato e integrativo del corrispondente
status nazionale (art. 9 TUE Lisbona), che attribuisce al cittadino di uno Stato membro i diritti enunciati nei Trattati,
quali la libertà di circolare e di soggiornare sul territorio degli Stati membri; il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni
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comunali e alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza; il diritto di beneficiare della tutela
diplomatica e consolare; il diritto di petizione al Parlamento europeo e di accesso al Mediatore europeo. Tale
condizione consente al cittadino dell'Unione di ottenere, indipendentemente dalla cittadinanza, e fatte salve le ente
previste a tale riguardo, il medesimo trattamento giuridico del cittadino dello Stato ospitante.

Un cittadino dell'Unione che risiede legalmente nel territorio di un altro Stato membro potrà avvalersi dell'operatività
del principio di non discriminazione in base alla nazionalità (art. 18 del TFU-Lisbona) in tutte le situazioni che rientrano
nel campo di applicazione ratione materiae del diritto comunitario ed in quelle che comportano l'esercizio delle libertà
fondamentali garantite dal Trattato.

La cittadinanza europea dà luogo ad una condizione personale e sociale che, in base all'art. 3, comma 1 Cost., non
consente trattamenti differenziati che non siano ragionevolmente fondati.

La peculiarità dell'Unione europea rimane legata in larga misura alla coesistenza di due prospettive (quella comunitaria
e quella derivante dal primato nazionale delle Costituzioni degli Stati sovrani) che non appaiono ancora armonizzate
in una Costituzione europea in senso pieno, alla quale sia riconosciuto il carattere di «legge suprema»; se da un lato
è possibile intravedere l'avvenuta definizione di regole fondamentali per il funzionamento dell'Unione, dall’altro non
è altrettanto possibile riconoscere una Costituzione compiuta, servirebbe non una Costituzione che abbia la pretesa di
porsi come fonte di diretta ed autonoma legittimazione politica dell’ ordinamento europeo, secondo il significato che
nei sistemi democratici moderni assume una Carta di questo tipo, quanto una Costituzione che appresti i necessari
limiti ai poteri pubblici esercitati dagli organi comunitari e la necessaria garanzia di tutela dei diritti e separazione dei
poteri.

L'Unione è da intendersi come «comunità»: non, però, come ordinamento politico in senso proprio, ma in quanto
soggetto che persegue «politiche» nei vari ambiti riconosciuti dai trattati, per i quali sono impegnati poteri pubblici di
fronte a situazioni di libertà privata. Non sembra rilevante che gli individui coinvolti, i cittadini europei, non diano
luogo ad un popolo in senso tecnico per via della natura non politica dell'ente. Le «politiche» sono, infatti, prefigurate
con sempre più ampio respiro com'è il caso della politica estera di sicurezza comune, o della cooperazione giudiziaria
in materia civile e penale.

La connotazione dell'Unione come «comunità è consona allo sviluppo di un sistema di tutela dei diritti soggettivi, nel
senso che né i suoi Stati membri, né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei rispettivi atti; un
ordinamento che si configura comunità in quanto il rispetto dei diritti dell'uomo rappresenta una condizione di
legittimità de gli atti promananti dai propri organi che non consente misure incompatibili con il rispetto di questi
ultimi, essendo i diritti fondamentali non so lo parte integrante dei principi generali del diritto di cui la Corte di giustizia
garantisce l'osservanza ma anche perché l'Unione riconosce ai diritti, alle libertà ed ai principi sanciti nella Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000, rielaborata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, lo stesso
valore giuridico dei trattati. Va tenuto presente, in proposito, che, essendo le competenze dell'Unione di carattere
enumerato e quindi «di attribuzione, i diritti enunciati nella Carta non possono comunque compor- tare alcun
ampliamento delle competenze in tal modo definite.

b) Il quadro istituzionale europeo

La questione se si possa parlare di separazione dei poteri nell'ordinamento europeo deve essere tenuta distinta
dall'applicazione del peculiare principio dell'equilibrio istituzionale, questo corrisponde al diverso carattere che
contraddistingue gli organi dell'Unione:

- sopranazionale, la Commissione,
- intergovernativo, il Consiglio europeo e il Consiglio,
- multinazionale il Parlamento

tanto che la diversa legittimazione di ciascuno di essi viene armonizzata da un principio di equilibrio, corredato
dall'obbligo di leale cooperazione. Esso, in particolare, comporta che ogni istituzione dell’Unione deve esercitare le
proprie competenze nel rispetto di quelle affidate alle altre e che eventuali violazioni di tale regola possono essere
sanzionate in sede giurisdizionale.

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L'equilibrio istituzionale non sembra preordinato a garantire posizioni giuridiche individuali, quanto ad assicurare la
coesistenza ed il bilanciamento delle diverse componenti che connotano la struttura dell'Unione, all'interno del suo
preordinato assetto funzionale: nell'attuale quadro istituzionale europeo si intravede anche una divisione dei poteri
che soddisfa il «fine politico», consistente nella separazione e nella reciproca indipendenza fra poteri di governo o
politici da un lato, poteri di garanzia dall'altro lato.

È in tal senso che può distinguersi anche nell'Unione una visione più moderna ed una contestualizzazione storica del
principio, il quale superando l'originaria netta distinzione tra potere legislativo e potere esecutivo, pone una serie di
organi, connotati da una variegata legittimazione e comunque titolari di funzioni politiche di indirizzo o di
amministrazione:

- il Consiglio europeo,
- il Consiglio,
- il Parlamento europeo,
- la Commissione e l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri
- la politica di sicurezza

di fronte a organi di controllo e di garanzia, quali:

- un Tribunale di primo grado


- la Corte di giustizia
- la Corte dei conti

Nell’ organizzazione dell'Unione, a seguito del Trattato di Lisbona il potere politico è rappresentato dal Consiglio
europeo, deputato a dare gli impulsi necessari allo sviluppo dell'Unione, definendone gli orientamenti e le priorità
politiche generali ed al cui il Presidente (eletto a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo
rinnovabile solo una volta) spetta assicurare la rappresentanza estera per le materie alla politica e di sicurezza fatte
salve le attribuzioni dell'Alto rappresentante per affari esteri e la politica di sicurezza; dal Consiglio che esercita,
congiuntamente al Parlamento europeo (eletto dai cittadini degli Stati membri), la funzione legislativa e di bilancio e
le funzioni di definizione delle politiche di coordinamento; dalla Commissione, organo cui spetta l'iniziativa di atti
legislativi, responsabile dinanzi al Parlamento europeo e deputata alla promozione dell'interesse generale comunitario
mediante l'adozione delle iniziative appropriate a tal fine e all’ esecuzione del bilancio ed alla gestione dei programmi,
esercitando funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione; dall’ Alto rappresentante dell’ Unione per gli
esteri e la di sicurezza - nominato e revocabile dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata con l'accordo del
Presidente della Commissione - il quale guida la politica estera e di sicurezza comune e contribuisce, con le sue pro
poste, all'elaborazione di detta politica, che attua in qualità di mandatario del Consiglio, agendo allo stesso modo per
quanto riguarda la politica di sicurezza di difesa comune.
Particolarmente elaborato è il procedimento di elezione del Presidente della Commissione, il quale manifesta il tentativo della
razionalizzazione di un sistema governo tendenzialmente sul modello parlamentare. Tenuto conto delle elezioni del Parlamento
europeo e dopo aver effettuato le consultazioni appropriate, il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata, propone
al Parlamento europeo un candidato, questo è eletto dal Parlamento europeo a maggioranza dei membri che lo compongono; ma
se il candidato non ottiene la maggioranza, il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata, propone entro un mese
un nuovo candidato, che è eletto dal Parlamento europeo secondo la stessa procedura. Il Consiglio, di comune accordo con il
presidente eletto, adotta l'elenco delle altre personalità che andranno a costituire la Commissione, queste personalità sono
selezionate in base alle proposte presentate dagli Stati membri. Il Presidente, l'Alto rappresentante e gli altri membri della
Commissione sono soggetti, collettivamente, ad un voto di approvazione del Parlamento europeo, in seguito al quale la
Commissione è nominata dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata. La Commissione è responsabile
collettivamente dinanzi al Parlamento europeo. Quest'ultimo può votare una mozione di censura nei confronti della Commissione:
se tale mozione è adottata, i membri della Commissione sono tenuti a dimettersi dalle loro funzioni e l'Alto rappresentante
abbandona le funzioni che esercita in seno alla Commissione stessa.

c) La “legge comunitaria” ed il procedimento di partecipazione alla formazione degli atti comunitari

Sul versante europeo i Parlamenti nazionali sono stati chiamati a contribuire «attivamente al buon funzionamento
dell'Unione» (art. 12 TUE-Lisbona), tanto che i progetti degli atti legislativi dovranno essere trasmessi ai Parlamenti
nazionali in un congruo termine prima di venire iscritti all'ordine del giorno del Consiglio. I Parlamenti potranno

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esprimere con parere motivato le ragioni per le quali ritenessero detti progetti non conformi al principio di sussidiarietà
e rendere obbligatorio il riesame dei medesimi quando il numero pareri motivati raggiunga una certa quota di voti
assegnati ai Parlamenti nazionali. Se un atto legislativo viene reputato non conforme al principio di sussidiarietà, i
Parlamenti stessi potranno proporre ricorso per annullamento, ai sensi dell'art. 263 TFUE-Lisbona; altrettanto rilevante
appare la partecipazione dei Parlamenti ai sistemi di valutazione dell'attuazione delle politiche dell'Unione con
riferimento alla spazio di libertà, sicurezza e giustizia e nel controllo politico di Europol ed Eurojust.

Sul versante interno, l’ordinamento italiano, già da un ventennio, ha scelto a un modello di adattamento alla
produzione normativa di derivazione comunitaria non immediatamente applicabile, che può definirsi annuale,
dunque periodico, organico e, cosi, il più possibile tempestivo, dall'entrata in vigore della legge n. 234 del 2012, affidato
ad una legge del parlamento, che era chiamata, per le finalità cui era diretta, legge comunitaria.

Il sistema di adattamento in questione trova un preciso fondamento costituzionale nell'art. 117 comma 5, che
attribuisce alla potestà esclusiva dello Stato la competenza di dettare le norme di procedura per la formazione,
attuazione ed esecuzione degli atti dell'Unione europea. La materia è attualmente regolata dalla legge 24 dicembre
2012, n. 234, questa disciplina la partecipazione dell'Italia alla formazione delle decisioni e alla predisposizione degli
atti dell'Unione europea e garantisce l'adempimento degli obblighi e l'esercizio dei poteri derivanti dall'appartenenza
all'Unione europea, sulla base dei principi di attribuzione, di sussidiarietà, di proporzionalità, di leale collaborazione,
di efficienza, di trasparenza e di partecipazione democratica.

Per quanto concerne la legge comunitaria, l'attuale sistema di adeguamento interno al diritto dell'Unione non
immediatamente applicabile (c.d. fase discendente di attuazione ed esecuzione degli obblighi comunitari) si fonda su
due distinti strumenti normativi: "legge di delegazione europea (1) e legge europea (2)”, alle quali spetta assicurare il
periodico adeguamento dell'ordinamento nazionale all'ordinamento dell'Unione europea (art. 30 legge cit.).

1 - La legge di delegazione europea : reca le disposizioni per il conferimento al Governo di delega legislativa volta
esclusivamente all'attuazione delle direttive europee e delle decisioni quadro da recepire nell'ordinamento, esclusa
ogni altra disposizione di nazionale delegazione legislativa non direttamente riconducibile agli legislativi europei; il
relativo disegno di legge deve essere presentato alle Camere dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro
per gli affari europei, in collaborazione con il Ministro degli affari esteri e con gli altri Ministri interessati, entro il 28
febbraio di ogni anno, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano.

La legge di delegazione europea contiene le disposizioni per il conferimento al Governo di delega legislativa, diretta a
modificare o abrogare di disposizioni statali vigenti, limitatamente a quanto indispensabile per garantire la conformità
dell'ordinamento nazionale ai pareri motivati, indirizzati all’ Italia dalla Commissione europea ai sensi dell'articolo 258
del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea o al dispositivo di sentenze di condanna per inadempimento
emesse della Corte di giustizia dell'Unione europea; inoltre ci sono anche le disposizioni che autorizzano il Governo a
recepire in via regolamentare le direttive, sulla base di quanto previsto dal successivo articolo 35, nelle materie di cui
all'articolo 117, secondo comma, della Costituzione, già disciplinate con legge, ma non coperte da riserva assoluta di
legge (trattasi di regolamenti che intervengono, quindi, in delegifica- zione e sono emanati ai sensi dell'articolo 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, su proposta del Presiden- te del Consiglio dei
Ministri del Ministro per gli affari europei e del Mi nistro con competenza prevalente nella materia, di concerto con gli
altri Ministri interessati).

Va tenuto presente, ancora, che nelle materie di cui all'articolo 117, 2 comma della Costituzione, non disciplinate dalla
legge o da regolamento emanato ai sensi dell'articolo 17, commi 1 e 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive
modificazioni, e non coperte da riserva di legge, le direttive dell'Unione europea possono essere recepite con
regolamento ministeriale o interministeriale, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della citata legge n. 400 del 1988.

La legge in questione reca, inoltre:

- delega legislativa al Governo per la disciplina sanzionatoria di violazioni di atti normativi dell'Unione
europea,
- delega legislativa al Governo limitata a quanto necessario per dare attuazione a eventuali disposizioni non
direttamente applicabili contenute in regolamenti europei

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- disposizioni che, nelle materie di competenza legislativa delle Regioni e delle Province autonome, conferiscono
delega al Governo per l'emanazione di decreti legislativi recanti sanzioni penali per la violazione delle
disposizioni dell'Unione europea recepite dalle Regioni e dalle Province autonome.

La "legge di delegazione" contiene disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali le Regioni
e le Province autonome esercitano la propria competenza normativa per recepire o per assicurare l'applicazione di atti
dell'Unione europea nelle materie sancite nell’ articolo 117,comma 3 della Costituzione, e nelle disposizioni che
autorizzano il Governo ad emanare testi unici per il riordino di normative di settore, nel rispetto delle competenze
delle regioni e delle province autonome, cosi come delega legislativa al Governo per l'adozione di integrative correttive
dei decreti legislativi emanati ai sensi dell'articolo 31, commi 14.

I decreti legislativi conseguenti sono adottati, nel rispetto dell'articolo 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400, su
proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro per gli affari europei e del Ministro con competenza
prevalente nella materia.

2- La legge europea, è uno strumento solo eventuale, non essendo indicata un termine specifico per la sua
presentazione al Parlamento, che riguarda le disposizioni modificative o abrogative di norme interne oggetto di
procedure d’infrazione o di sentenze della Corte di giustizia, quelle necessarie per dare attuazione agli atti dell’Unione
Europea e ai Trattati internazionali conclusi dall’Unione e quelle emanate nell’ambito del potere sostitutivo. La legge
europea, reca:

a. disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti in contrasto con gli obblighi europei;
b. disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti oggetto di procedure d'infrazione avviate
dalla Commissione europea nei confronti della Repubblica italiana o di sentenza della Corte di giustizia
europea;
c. disposizioni necessarie per dare attuazione o per l'applicazione di atti dell'Unione europea;
d. disposizioni occorrenti per dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne
del l'Unione europea;
e. disposizioni emanate nell'esercizio del potere sostitutivo di cui all'articolo 117, quinto comma, della
Costituzione.

Le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano sono direttamente chiamate a partecipare al processo
d'integrazione comunitaria direttamente dal nuovo testo del comma 5 dell'art.117 Cost. (si tenga presente che i
rapporti tra queste e l'Unione europea costituiscono materia di legislazione concorrente con lo Stato, ai sensi del
comma 3 del medesimo art.117); esse nelle materie di propria competenza, provvedono al recepimento delle direttive
europee.

Resta fermo, quindi, che nelle materie di propria competenza esclusiva, le Regioni possono dare immediata attuazione
alle direttive comunitarie; mentre nelle materie di competenza concorrente la legge di delegazione, dovrà contenere
le disposizioni che individuano i principi fondamentali, nel rispetto dei quali le regioni e le Province autonome
esercitano la propria competenza normativa per recepire o per assicurare l'applicazione di atti dell'Unione europea.

In relazione a quanto disposto dagli articoli 117, 5 comma e 120, 2 comma della Costituzione, lo Stato potrà intervenire,
in via sostitutiva, nelle materie di competenza delle Regioni e delle Province autonome al fine di porre rimedio
all'eventuale inerzia dei suddetti enti per dare attuazione a norme comunitarie.

In tal caso gli atti normativi statali si applicheranno, per le Regioni e le Province autonome nelle quali non sia ancora
in vigore la rispettiva normativa di attuazione, a decorrere dalla scadenza del termine stabilito per l'attuazione della
correlata normativa comunitaria, ma avranno carattere cedevole, perdendo comunque efficacia dalla data di entrata
in vigore della normativa di attuazione di ciascuna Regione e Provincia autonoma; i predetti atti normativi sono
sottoposti al preventivo esame della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano.

Fase ascendente.

In ordine alla c.d. fase ascendente di formazione degli atti comunitari, la l. n. 234 del 2012 fissa una serie di regole
volte a garantire la partecipazione dello Stato e dei diversi soggetti del pluralismo autonomistico a tale procedimento
(dal Parlamento nazionale, quindi, agli enti locali ed alle parti sociali).

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Si tratta, in particolare, di obblighi di informazione da parte del Presidente del Consiglio e del Ministro per gli affari
europei nei confronti dei competenti organi parlamentari (ovvero della Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle
province autonome di Trento e Bolzano, della Conferenza dei presidenti dell'Assemblea, dei Consigli regionali delle
province autonome, nonché della Conferenza Stato-città ed autonomie locali, le quali possono trasmettere proprie
osservazioni) in merito alle proposte che risultano inserite all'ordine del giorno del Consiglio dei Ministri dell'Unione
europea e sulla posizione che il Governo intenderà assumere in Consiglio europeo, con la possibilità che gli organi
parlamentari formulino ogni opportuno atto di indirizzo.

Qualora un progetto di atto normativo comunitario riguardi una materia attribuita alla competenza legislativa delle
Regioni o delle province autonome, su richiesta di una di queste il Governo convocherà la Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ai fini del raggiungimento di un'intesa o
per l'apposizione di una riserva in sede di Consiglio dei Ministri dell'Unione europea.

Il Governo è tenuto ad informare tempestivamente le Camere di ogni iniziativa volta alla conclusione di accordi tra gli
Stati membri dell'Unione europea che prevedano l'introduzione o il rafforzamento di regole in materia finanziaria o
monetaria o comunque producano conseguenze rilevanti sulla finanza pubblica. Il Governo, inoltre, è tenuto ad
assicurare che la posizione rappresentata dall'Italia nella fase di negoziazione degli accordi tenga conto degli atti di
indirizzo adottati dalle Camere e, nel caso in cui il Governo non abbia potuto conformarsi agli atti di indirizzo, il
Presidente del Consiglio dei Ministri o un Ministro da lui delegato riferirà tempestivamente alle Camere, fornendo le
appropriate motivazioni della posizione assunta.

Come previsto dal trattato di Lisbona, il Parlamento nazionale è direttamente coinvolto nei processi decisionali
europei e di funzionamento dell'Unione e, in particolare nel controllo del rispetto del principio di sussidiarietà
nell'attività normativa dell'UE.

Una riserva di esame parlamentare può essere apposta dal Governo innanzi al Consiglio dei Ministri dell'Unione
europea, affinché sul testo dell'atto possano esprimersi i competenti organi parlamentari: decorsi 30 giorni dalla
comunicazione alle Camere di aver apposto una riserva di esame parlamentare in sede di Consiglio dell'Unione
europea, il Governo potrà procedere anche in mancanza della pronuncia parlamentare alle attività dirette alla
formazione dei relativi atti.

4. Stato e Chiesa cattolica: il regime “concordatario”

Storicamente lo Stato italiano ha sempre espresso un particolare interesse nei confronti della Chiesa cattolica a causa
di evidenti circostanze, che ne hanno condizionato i rapporti. Basti pensare che la Chiesa ha trovato nel territorio
italiano la secolare permanenza e che, tradizionalmente, il popolo del nostro Stato ha dimostrato profondo sentimento
religioso cattolico e attaccamento alla Chiesa. Queste considerazioni sono racchiuse nell'art. 7 della Costituzione che
ne lascia trasparire i risvolti, anche se la sua formulazione pare semplificare i numerosissimi problemi sottointesi. Il
comma 1, pone lo Stato e la Chiesa cattolica di fronte e riconduce i termini del loro rapporto nel clima di dichiarata
diversità di ordini, ciascuno dei quali viene proclamato «indipendente» e «sovrano». Nell’ espressione ordine pare
doversi cogliere la diversità ontologica dello Stato rispetto alla Chiesa cattolica e viceversa; nonché la profonda
distinzione teleologica delle rispettive azioni. Essa enuncia un'affermazione ed un riconoscimento. La prima relativa
alla laicità dello Stato che sottolinea, in tal modo, l'abbandono di schemi risalenti (art. 1 dello Statuto Albertino,
secondo cui la Religione cattolica era la sola religione dello Stato). Il secondo riguardante la dignità spirituale
dell'insegnamento della Chiesa, anche sulla base della tradizionale appartenenza della stragrande maggioranza dei
cittadini alla religione cattolica. Su tale sfondo pare difficile ragionare in tema di rapporti tra Stato e Chiesa, la
peculiarità dei due soggetti e la sovrapposizione in capo alla medesima persona (cittadino-cattolico) aprono una serie
di problemi «tipici», tutti racchiusi, ma non esauriti, nella formulazione dell'art. 7 Cost. Per questo motivo si fece strada
nella considerazione del Costituente di riprendere il valore ed il significato del profilo «concordatario» dei rapporti.

L'affermazione secondo cui i rapporti tra Stato e Chiesa «sono regolati dai Patti Lateranensi» ha voluto operare un
vero e proprio rinvio; esso ha posto non chi problemi sul piano interpretativo, infatti si è fatta strada l'opinione secondo
la quale i Patti Lateranensi sarebbero stati «costituzionalizzati». La tesi non ha avuto particolare seguito, poiché tutti i
rinvii a norme costituzionali extratestuali sono stati espressamente indicati, come testimonia l'art. 116 a proposito
degli Statuti delle regioni ad autonomia speciale, e come può essere desunto dall'art. 10 Cost. che fa riferimento a
norme extrastatali.
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In secondo luogo, quanto al principio sancito nella prima parte del comma 2 dell'art. 7, il rinvio ai Patti stipulati nel
1929 non può che avere valore di garanzia del fatto che i rapporti furono regolati attraverso produzione «concordata»,
infatti le eventuali modificazioni dei Patti, accettate dalle due parti, non richiedono il ricorso al procedimento di
revisione costituzionale.

Altra e non meno importante questione attiene al rapporto tra Costituzione e Patti (o accordi modificativi), questi
ultimi costituiscono fonti prodotte all'esterno, per le quali si esige ugualmente il rispetto dei principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale, infatti le norme concordatarie troverebbero il loro limite nei principi supremi della
nostra Costituzione.

5. Rapporti tra Stato e culti acattolici: il regime delle “intese”

L'art. 8 Cost. completa il panorama del regime sui rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose, aggiungendo, alla
disciplina costituzionale dei rapporti tra Stato e Chiesa cattolica, quello tra lo Stato e le altre confessioni religiose. La
disposizione muove dal principio secondo il quale queste ultime sono tutte eguali e libere davanti alla legge,
anticipando ciò che in tema di diritti fondamentali della persona enuncia a proposito della libertà religiosa (art. 19).
L'art. 8 proclama la pari libertà di tutte le confessioni religiose davanti alla legge; la norma sembra avere una capacità
estensiva, tendendo verso il pari trattamento secondo la libera crescita del numero dei fedeli di ciascuna, cui può
accompagnarsi la richiesta da parte del culto di intraprendere rapporti con lo Stato al fine di rendere effettiva la libertà
di religione. La Corte costituzionale con la sent n.125/57, n. 79/58, n. 86/85) ha stabilito che lo Stato può,
ragionevolmente, fondare differenze nei rapporti con i diversi culti acattolici, provvedendo a sancire posizioni,
varianti tra le diverse confessioni. Il che, se da un lato giustifica il differente tenore dell'art. 7 dall'altro lascia inalterata
la prospettiva di eguaglianza e libertà dei culti diversi da quello cattolico di fronte alla legge.

L'art. 8 fa espresso richiamo al limite costituito dall'ordinamento giuridico italiano con il quale gli statuti delle
confessioni religiose non devono contrastare.

L'ultimo comma dell'art. 8 pone in evidenza le intese, che possono es ere stipulate tra lo Stato e le rappresentanze
delle singole confessioni acattoliche per disciplinare i rapporti tra l'uno e le altre; il modello accolto nell'art. 8 sembra
ripetere quello individuato a proposito dei rapporti tra Stato e Chiesa cattolica, ponendosi le intese come atti di diritto
esterno.

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