FACULDADE ESTADUAL DE FILOSOFIA, CIÊNCIAS E LETRAS

DE UNIÃO DA VITÓRIA.
DEPARTAMENTO DE HISTÓRIA

MAYTE REGINA VIEIRA

PNE e FUNDEB

União da Vitória
2007
FACULDADE ESTADUAL DE FILOSOFIA, CIÊNCIAS E LETRAS
DE UNIÃO DA VITÓRIA.
DEPARTAMENTO DE HISTÓRIA

MAYTÊ REGINA VIEIRA

PNE e FUNDEB

Trabalho para obtenção de

nota parcial da disciplina
Estrutura do Ensino
Fundamental e Médio.
1º ano de História.
Profº Roseli Vergopolan

UNIÃO DA VITÓRIA
2007
PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO.

Um processo histórico.

O Plano Nacional de Educação surge no contexto de um processo histórico de

planejamento e organização. O documento aprovado pela Lei nº 10.172/2001 não é
resultado de uma decisão isolada de alguma autoridade, de um grupo de pessoas
ou de forças políticas ou educacionais mobilizadas há poucos anos, que se queira
impor a toda a Nação. Ele tem uma longa história. Situá-lo nessa perspectiva
histórica é condição para compreender a sua dimensão político-educacional e
avaliar o significado dos próximos passos.
Há mais de 60 anos, em 1932, destacados educadores e intelectuais
brasileiros lançaram o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, no qual
recomendaram a necessidade da elaboração de um plano amplo e unitário para
promover a reconstrução da educação no País. Tão forte foi esse alerta que, dois
anos depois, a Constituição de 1934 incluiu um artigo que determinava como uma
das competências da União .fixar o plano nacional de educação, compreensivo do
ensino em todos os graus e ramos, comuns e especializados.... (art. 150).
Somente a Constituição de 1937 omitiu esse tema, mas, passado o período
da ditadura, ele voltou ao texto constitucional em 1946 e nele se manteve na
Constituição de 1967. Foi se consolidando, assim, como uma proposta democrática.
Em 1962, sob a égide da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional .
LDB (Lei nº 4.024/61), foi elaborado pelo MEC e aprovado pelo Conselho Federal de
Educação o primeiro Plano Nacional de Educação, que estabelecia objetivos e
metas para um período de oito anos. Em 1965, passou por
uma revisão, quando se estabeleceram normas descentralizadoras visando à
elaboração de planos estaduais.
No período dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND, 1970 a 1984),
foram elaborados os Planos Setoriais de Educação, Cultura e Desporto (PSECD).
Apenas na preparação do III PSECD, houve interesse na participação dos Estados.
O Ministério da Educação promoveu um encontro em Brasília e cinco encontros
regionais de planejamento, com representantes das secretarias de educação,
universidades, conselhos estaduais de educação e outros, para colher subsídios, o
que possibilitou a feitura de um plano mais aberto, com linhas nacionais e
prioridades regionais.
A Assembléia Nacional Constituinte, no calor da redemocratização e da
intensa mobilização da sociedade pelo reordenamento jurídico do País e o
estabelecimento de bases sólidas para a construção de uma sociedade livre, justa e
democrática, acolheu a proposta de explicitar, na Constituição brasileira, o
dispositivo sobre o Plano Nacional de Educação de forma bem mais ampla do que
nas Cartas Magnas anteriores. Estávamos em 1988. O art. 214 da nova Constituição
expressa o desejo da nação brasileira de um Plano Nacional de Educação, de
duração plurianual, que leve à erradicação do analfabetismo, à universalização do
atendimento escolar, à melhoria da qualidade do ensino, à formação para o trabalho
e à promoção humanística, científica e tecnológica do País. A sociedade, mais uma
vez, eleva ao nível constitucional um desejo e um objetivo nacional.
Em seguida, começou o debate sobre as novas diretrizes e bases da
educação nacional, consideradas condição prévia de um plano nacional de
educação. Foram mais de oito anos . de 1988 a 1996 . de discussões, busca de
consensos e negociações, até se aprovar a nova LDB (Lei nº 9.394/96). Nesse
ínterim, realizou-se a Conferência Mundial de Educação para Todos (Jomtien,
Tailândia, 1990), promovida pela Unesco e co-patrocinada pelo Pnud, Unicef e
Banco Mundial, com vários outros organismos internacionais e a participação de 155
países e centenas de organizações da sociedade civil. Uma decorrência prática foi a
formação do EFA-9: os países com maior número de analfabetos e maiores déficits
no atendimento da escolaridade obrigatória elaborariam planos decenais de
educação para todos. O Brasil era um deles.
Nos anos de 1993 e 1994, o MEC liderou a elaboração do Plano Decenal de
Educação para Todos, em processos ascendentes, gerando planos municipais,
estaduais e, finalmente, nacional. Os dirigentes da educação de então, em grande
parte, quer no âmbito municipal, quer no estadual, em órgãos públicos ou como
membros de organizações da sociedade civil, tiveram alguma participação nesse
processo.
A LDB retomou o mandato de Jomtien, instituindo a Década da Educação, a
vigorar a partir de dezembro de 1997 (art. 87) e determinando à União encaminhar
ao Poder Legislativo, no prazo de um ano, o Plano Nacional de Educação.
Novamente se obtêm avanços: o plano deve ter sintonia com a Declaração Mundial
de Educação para Todos e a duração de uma década.
O ano de 1997 foi dedicado à sua formulação. Dois projetos foram
apresentados à Câmara dos Deputados: o de nº 4.155/98, subscrito pelo Deputado
Ivan Valente e outros, que encaminhava a proposta do II Coned, e o de nº 4.173/98,
elaborado pelo MEC e apresentado pelo governo federal.
Seguiram-se três anos . 1998, 1999 e 2000 . de tramitação legislativa no
Congresso Nacional. Ali, um amplo e intenso programa de debates foi instaurado,
emendas foram apresentadas, sugestões, encaminhadas.
O estudo das diversas contribuições levou o relator, Deputado Nelson Marchezan, a
apresentar um Substitutivo, que, depois de duas revisões e novas emendas, foi
aprovado pela Comissão de Educação, Cultura e Desporto.
Requerimento assinado pelos líderes de todos os partidos políticos fez com que o
projeto fosse encaminhado ao Plenário da Câmara dos Deputados, para análise e
votação em regime de urgência. Uma sessão plenária foi transformada em
Comissão Geral, para ouvir especialistas e debater amplamente o projeto naquele
Plenário.
Seguiu-se sua aprovação e encaminhamento ao Senado Federal. Este
aprovou sem alterações o Projeto encaminhado pela Câmara dos Deputados, sendo
enviado ao Presidente da República, para sanção.
Em 9 de janeiro de 2001, o Presidente sancionou a lei que institui o PNE, com vetos
a nove metas, propostos pelo Ministério da Fazenda e do Planejamento, Orçamento
e Gestão, que ainda não foram submetidos à votação do Congresso Nacional.
O PNE, portanto, consolida um desejo e um esforço histórico de mais de 60
anos. Compete aos atuais dirigentes prosseguir essa trajetória da educação,
consolidando o estágio atual e formulando o próximo. A elaboração dos planos
estaduais e municipais constitui a nova etapa, expressando em cada ente federado
os objetivos e metas que lhe correspondem no conjunto e em vista de sua realidade,
para que o País alcance o patamar educacional proposto no Plano Nacional no
horizonte dos dez anos de sua vigência.
O QUE É O PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO:

O Plano Nacional tem características relevantes que repercutem na

concepção e no desenho operacional dos planos estaduais e municipais:
1) Trata-se de um plano nacional e não de um plano da União.3 Os objetivos
e metas nele fixados são objetivos e metas da Nação brasileira. Cada Estado, o
Distrito Federal e cada Município estão ali dentro como parte constitutiva. São as
crianças, os jovens e os adultos de seus respectivos territórios os destinatários do
esforço educacional proposto. Os recursos que serão envolvidos para alcançar tais
propósitos são, também, de todos os entes federados;
2) É um plano de Estado, não um plano de governo. Ele transcende pelo
menos dois períodos governamentais.
É a sociedade toda a herdeira de suas ações e suas metas, a proprietária dos seus
compromissos. Mesmo mudando o governo e alternando-se os partidos políticos no
poder, o plano continua, porque ele vem responder a um ditame superior .
constitucional e legal . de uma década. Ajustes serão feitos ao longo do período,até
mesmo para atender a formas distintas de ver o encaminhamento de certas
questões pelos diferentes governos que assumem o poder, mas a essência do plano
deve manter-se;
3) É um plano global, de toda a educação, não um plano da Secretaria de
Educação nem da rede de ensino estadual ou municipal. Por isso, é essencial a
articulação dos diversos setores da administração pública e da sociedade na sua
discussão e elaboração, conduzindo a uma ação abrangente das diversas forças
governamentais e sociais para alcançar o ideal nele proposto.
4) O fato de ter sido aprovado por lei, porque assim a Constituição o
determinou (art. 214), deve assegurar-lhe maior força e garantia de execução. De
uma parte, porque o Poder Legislativo é a instância do debate democrático da
sociedade e das decisões votadas pelos representantes do povo; de outra, porque a
lei obriga.
Seguramente o Secretário de Educação, a Associação ou o Sindicato dos
Profissionais da Educação, uma ONG ou as escolas podem usar esse argumento
em defesa de diretrizes, de objetivos e de metas do Plano contra eventuais
opositores que pretendam dificultar sua execução. A Lei n° 10.172/2001 não
estabelece sanções (em nada se assemelha a uma lei com penalidades), a não ser
naquilo que a própria Constituição e a lei já determinaram como sancionáveis. É,
antes, uma lei de compromisso, a opção ética por um ideal de educação para o
País, o pacto político e técnico por metas necessárias.
Os planos estaduais serão encaminhados às Assembléias Legislativas, e os planos
municipais, às Câmaras de Vereadores, para sua aprovação, e serão,
respectivamente, leis estaduais e municipais.
O QUE É O FUNDEB?

Fundeb é o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e

de Valorização dos Profissionais da Educação. O novo fundo será criado para
substituir o Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério), lei aprovada em 1996 e vigente desde
1998.
Enquanto o Fundef destina-se exclusivamente ao ensino fundamental, o
Fundeb deveria financiar toda a Educação Básica. Ela envolve as etapas da
educação infantil (creches para crianças de 0 a 3 anos e pré-escola para crianças de
4 a 6), do ensino fundamental e do ensino médio, além das modalidades: educação
de jovens e adultos, educação indígena, educação profissional, educação do campo
e educação especial – destinada a portadores de deficiências.

Como funciona:
Assim como o Fundef, no Fundeb, parte da receita de impostos estaduais e
municipais vai para 27 fundos contábeis estaduais. Os recursos retornam aos
Estados e aos Municípios, conforme o número de matrículas existentes na rede de
ensino. Devido às profundas desigualdades econômicas entre estados e regiões do
país, a União exerce um importante papel redistributivo. Assim, em janeiro de cada
ano, a União decreta um valor de investimento mínimo por aluno, abaixo do qual
nenhum estado poderá ficar. Os estados que estiverem abaixo desse valor recebem
uma Complementação para que alcancem o valor mínimo nacional por aluno.

Compreendendo o Fundeb:
[Texto extraído do boletim Ebulição, do Observatório da Educação da
AçãoEducativa]

Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb)

tem o intuito de substituir o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
Valorização do Magistério (Fundef), implantado a partir de 1998, focando apenas o
ensino fundamental. O Fundef não contempla a educação infantil nem o ensino
médio e por conta de um veto, do então presidente Fernando Henrique Cardoso,
deixou de considerar os jovens e adultos que não têm o ensino fundamental
completo. O Fundeb, um fundo contábil único, de âmbito estadual, viria para
contemplar os três níveis da educação básica, bem como suas diversas
modalidades, afirmando a importância de integrar, conceitualmente e na prática, o
conjunto que perfaz a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio.
Atualmente, são atendidos pelo Fundef 32 milhões de alunos. Com a criação
do Fundeb, a previsão é de que sejam atendidos mais de 47 milhões de alunos,
matriculados na educação infantil, no ensino fundamental e médio das redes
municipais e estaduais, em todas as modalidades de ensino (educação de jovens e
adultos, educação especial, educação indígena, educação profissional e educação
do campo).
A proposta de Fundeb que vem sendo construída afirma que as receitas do
Fundeb, centralizadas em cada estado e resultantes de transferências e impostos,
serão redistribuídas para as secretarias de educação estaduais e municipais em
proporção às matrículas ponderadas de suas redes nas diversas etapas e
modalidades, com base no investimento mínimo por aluno, a ser determinado
nacionalmente. Aqueles estados que não conseguirem viabilizar esse investimento
mínimo por aluno a todos os matriculados na educação básica virão a receber uma
complementação da União. Portanto, o mecanismo do Fundeb, assim como vem
sendo o Fundef, visa promover uma redistribuição dos recursos financeiros
vinculados à educação básica, adotando como critério o número de alunos
matriculados por nível de ensino no âmbito de cada rede. O MEC divulgou as dez
diretrizes sobre o Fundeb e encaminhou à Casa Civil uma Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) para implantar o Fundo, mas muito do detalhamento de como
este deverá funcionar será inscrito em Lei Complementar ainda a ser definida. Este
Boletim Ebulição Especial apresenta e debate as diretrizes, a PEC e aponta as
questões críticas que deverão constar da Lei Complementar.

Algumas questões críticas:

Questão do pacto federativo/ regime de colaboração:

João Monlevade, consultor do Senado Federal, avalia que temos presenciado no

Fundef uma competição entre o estado e seus municípios na busca por matrículas
que "valem dinheiro" e que a situação é bastante mais complexa no Fundeb, que
engloba todos os níveis e modalidades de ensino da educação básica. Portanto, as
questões do pacto federativo e do regime de colaboração tornam-se centrais no
debate do Fundeb, particularmente os critérios de composição do Fundo, de sua
repartição e da complementação da União a estados e municípios que não
conseguirem atingir um valor mínimo por aluno definido nacionalmente.
Nesse sentido, existem diversas questões polêmicas sendo colocadas pelos
diversos atores educacionais, ainda em aberto:
Quais os impostos deveriam manter o fundo?
O total de verbas vinculadas à manutenção e ao desenvolvimento do ensino devem
compor o Fundo?
As universidades devem estar contempladas em um fundo de educação básica?
Qual será o critério de definição de Custo Aluno Mínimo?
Qual a diferenciação entre os diversos níveis e modalidades de ensino, que em
grande parte determinará como funcionará a divisão de recursos entre o estado e
seus municípios?
Com base em qual critério se dará a complementação da União e de onde virá esse
aumento de recursos para a Educação?
Algumas dessas questões serão aprofundadas abaixo;

Questão do custo aluno:

Desde a implantação do Fundef, a União vem descumprindo o valor do Custo Aluno

Mínimo estipulado em lei, que corresponde à média nacional. Esse descumprimento
já gerou uma dívida que ultrapassa os R$ 19 bilhões da União para com diversos
estados da federação. Vale lembrar que a Lei do Fundef mandava que, a partir de
2001, o valor do Custo Aluno correspondesse ao Custo Aluno Qualidade, dispositivo
também ignorado.
A PEC enviada à Casa Civil não apresenta os critérios de definição do Custo Aluno
Mínimo nem as diferenças e ponderações entre as etapas e modalidades, as quais
deverão ser definidas – segundo a PEC – em Lei Complementar. No entanto,
preocupa o fato de as diretrizes apontarem o valor em vigor na época da aprovação
da Lei como sendo o Custo Aluno Mínimo, pois esse valor não corresponde nem à
média nacional (o que manda a lei hoje) e muito menos a um custo qualidade. Se for
aprovado como Custo Aluno Mínimo o valor em vigor à época de aprovação, isso
representará a legitimação de um valor ilegal, ou seja, um grande e grave
retrocesso.
Vale ressaltar que o seguido descumprimento da Lei do Fundef, desde a sua
implantação, vem banalizando a Constituição e o sistema democrático do País, uma
vez que até hoje não houve qualquer conseqüência ou penalização por esse
descumprimento.

Questão dos valores diferenciais por nível e modalidade de ensino:

Nos colóquios recentemente promovidos pelo MEC para debater o Fundeb, foi
apresentada, a título de exemplo, uma simulação dos pesos relativos das matrículas
dos diferentes níveis de ensino. No exemplo, o ensino fundamental de 1a a 4a série
era o valor de base (peso 1), a pré-escola e o ensino fundamental de 5a a 8a tinham
um peso 1,04, as creches tinham um peso de 2,13 e o ensino médio um peso de
3,21. O exemplo dado serve para ilustrar possíveis pontos de atrito entre os entes
federados.
Como ressalta Paulo Sena, os pólos de atração de recursos e indução de matrículas
estarão localizados na creche e, sobretudo, no ensino médio, considerando o peso e
o número de matrículas. Ele aponta ainda para o risco de "desfinanciamento" do
ensino fundamental. Vale ressaltar que o exemplo não menciona o peso de
Educação de Jovens e Adultos, modalidade que traria recursos para os municípios,
nem tampouco o peso das demais modalidades. O fato é que é absolutamente
indispensável que a União apresente o quanto antes sua proposta de diferenciação,
para que seja possível traçar projeções e pactuar as regras e princípios do Fundeb
entre os entes federados.

Questão da complementação da União:

A participação da União no Fundef foi extremamente reduzida, correspondendo no

máximo a 2% do total de recursos movimentados pelo Fundo. Isso se deveu, em
grande parte, ao descumprimento do Custo Aluno Mínimo estipulado em lei.
É fundamental que a União assuma um papel ativo e partícipe da garantia de
padrões mínimos de qualidade para o ensino público, como reza o parágrafo 4° do
art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT.
No entanto, ainda não está claro de onde virão os recursos para essa
complementação, que deverá ser consideravelmente maior para o Fundeb em
relação ao Fundef. Preocupa que uma das diretrizes apontadas pelo MEC afirme
que "recursos adicionais da União servem de contrapartida, além de saldar eventual
débito do Fundef". Nem os recursos são propriamente de "contrapartida", mas sim
exercício da função supletiva, nem podem ser considerados como mecanismo para
saldar dívidas reais (e não "eventuais") do passado.
O aumento da vinculação federal à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
(MDE), dos atuais 18% para 20% ou 25% (conforme proposto, respectivamente, na
PEC 112, de 1999, e na PEC 190/03, que propõe três fundos) vem sendo colocado
como uma possível estratégia de ampliação dos recursos da União. No entanto,
Paulo Sena aponta que, desde 1991, a União nunca gastou menos de 20%. Ele
avalia, portanto, que essa mudança na legislação não traria um aumento efetivo de
recursos para a União. Já o final (progressivo ou não) da Desvinculação das
Receitas da União (DRU) vem sendo saudado por todos os atores educacionais
como importante mecanismo de incrementar os recursos disponíveis da União.
Paulo Sena aponta ainda que o montante da complementação da União será
determinado pelo critério a ser ainda definido em Lei Complementar, mas que esta
complementação poderá se dar tanto para atingir um valor mínimo, quanto para
atingir um padrão de qualidade ou ainda como expressão de um determinado
esforço financeiro da União, negociado no pacto federativo (como, por exemplo,
10% do total do Fundo).
Estudo do grupo de trabalho referente ao Fundeb criado pelo MEC faz simulações
em diferentes cenários, variando a complementação da União de R$ 7,6 a R$ 33,6
bilhões, a preços de 2003. Se utilizado o critério de média nacional (como reza a
atual lei do Fundef), a complementação da União subiria para R$ 7 bilhões. De
qualquer forma, vale ressaltar que, atualmente, o PPA 2004-2007 prevê, para
complementação do Fundef, cerca de 2,25 bilhões de reais para quatro anos,
mantendo o mesmo patamar da dotação do Fundef. É fundamental que o governo
encaminhe a revisão do PPA neste aspecto, explicitando a dotação para a
complementação do novo Fundo.

Questão do controle social:

O controle social dos recursos do Fundef estava previsto para acontecer a partir dos
Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Acompanhamento e Controle Social
do Fundef. No entanto, segundo Monlevade, a experiência tem mostrado a baixa
eficácia de controle social desses espaços, a começar pelo Conselho Nacional, que
tem a maioria de componentes do próprio Governo Federal e é coordenado por um
funcionário do MEC. O Conselho tem se reunido poucas vezes e nunca denunciou a
ilegalidade dos Decretos Presidenciais, que têm fixado os valores mínimos abaixo
do que manda a Lei e sem levar em conta os custos médios diferenciados ali
previstos. Os conselhos dos estados e municípios também têm pouca eficácia, como
demonstram as notícias recentemente divulgadas a respeito do enorme desvio de
verbas que ocorre no âmbito do Fundef.
Considerando que o Fundeb movimentará somas ainda mais vultosas de recursos,
torna-se ainda mais indispensável que a lei determine a constituição de instâncias e
mecanismos de controle efetivos e eficazes.

Questão das creches:

A focalização do Fundef no ensino fundamental foi muito criticada porque

discriminou as crianças menores de 6 anos (além de jovens e adultos do chamado
"supletivo presencial" e os jovens do ensino médio). Os censos de 1998 e 1999
mostram conseqüências concretas dessa política, pois demonstram que houve, pela
primeira vez na história do Brasil, um decréscimo de matrículas na pré- escola.
Assim sendo, é bastante polêmica e preocupante a diretriz apontada pelo MEC de
não contemplar de forma global as creches e, sim, de fazer um corte por renda.

Questão da Educação Superior:

Tanto o documento de diretrizes quanto a PEC afirmam ser permitido o uso dos
recursos do Fundeb para o ensino superior, uma vez "atendidas as prioridades
estabelecidas na Constituição Federal". Ao mesmo tempo em que parece ser uma
contradição poder usar recursos de um fundo da educação básica para o ensino
superior, não fica claro como se dará o financiamento adequado do ensino superior
para aqueles estados que oferecem esse nível de ensino.