DIPLOMADO EN “ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y ESTADO

DE DERECHO”

MÓDULO: 13
CONTRATACIÓN ESTATAL, FUNCIÓN PÚBLICA Y
CARRERA ADMINISTRATIVA

 
10 
 

El programa Viernes del Concejal es una estrategia de capacitación continua y asistencia

técnica descentralizada para los concejos Municipales con el objetivo de mejorar su capacidad
de gestión como elemento central para el Fortalecimiento de la democracia a nivel local, este
programa es liderado por la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP- , y cuenta con
el apoyo de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –
ACCIÓN SOCIAL – el Ministerio del Interior y de Justicia, la Federación Nacional de Concejos –
FENACON- la Fundación Vichituni, La oficina del Alto Comisionado para los Derechos
Humanos y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional – USAID.

CONTRATACIÓN ESTATAL, FUNCIÓN PÚBLICA Y CARRERA ADMINISTRATIVA

MÓDULO ELABORADO POR: ALEJANDRO MEJIA NARANJO

REVISADO POR: COMITÉ ACADÉMICO AD-HOC DEPARTAMENTO DE

CAPACITACIÓN - ESAP

 
11 
 PRESENTACIÓN

El Derecho Público, entendido como el conjunto de normas especiales, como

herramienta reguladora del Estado e instrumento para el ejercicio de su actividad
contractual como actos de la administración encaminados al cumplimiento de los
fines esenciales del Estado, realiza actuaciones de forma unilateral y bilateral.

El Estado, a través de su estructura y entidades, se ve en la obligación de acudir a la

contratación, toda vez que su potestad de actuación unilateral se queda corta para el
cumplimiento de sus deberes. El Estado debe contratar para poder cumplir sus
cometidos y facilitar a la comunidad el acceso a bienes y servicios de carácter básico
con el fin de promover el desarrollo, el bienestar general y la adecuada calidad de
vida.

Las corporaciones públicas, como cualquier entidad estatal, hacen parte del deber
de sujeción a los dispositivos especiales de derecho público. Esto se da no sólo por
mandato de la Ley sino en cumplimiento de sus funciones y de su razón de ser.

Los temas de la Administración Pública son reglados y consistentes con la

determinación del Estado de Derecho que prescribe la Constitución Nacional. Ésta
asigna, funciones y atribuciones consultando el interés común.

Los axiomas de la regulación y desarrollo de la Administración Pública esgrimen la

trasparencia y la ética como baluartes de la legalidad. Estima que estas reglas
permiten la igualdad sin discriminación alguna por parte de la Gestión Pública.

Este módulo temático pretende ser un bosquejo de los deberes de sujeción,

entendidos como el debido obedecimiento a los estatutos que rigen las funciones y
servicios de carácter público; así como el acceso a las formas de empleo.

Las actividades administrativas, las entidades y sus actuaciones hacen del servidor
público un sujeto dotado de funciones detallas y obligaciones que trascienden su
fuero. Esto lo hace objeto de controles y sanciones.

Este módulo se orientará desde el empoderamiento de lo público y los derechos del

ciudadano radicados en la dignidad y función del concejal. Para ello, acudiremos
metodológicamente a hacer énfasis en los conceptos y categorías, precisando los
referentes que articulen didácticamente el objetivo de capacitación.

De este modo se cumplirá, en la medida de lo posible, con la aplicación de los

principios de la función administrativa, que se encuentran al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

 
12 
Todo razonamiento será coherente con el discurso. El contexto serán las categorías
epistemológicas del ser y del deber ser como pistas éticas en lo axiológico y
cognitivo. Serán instrumentos útiles y prácticos para los concejales, así como un
ejercicio que va mas allá de la instrucción; en la búsqueda colaborativa cuya
retroalimentación propicie todo análisis y gestión desde el empoderamiento de lo
público.

 
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 TABLA DE CONTENIDO.

Página.

I. OBJETIVO GENERAL 10.

II. OBJETIVOS ESPECÍFICOS 11.

III. COMPETENCIAS A DESARROLLAR 12.

IV. CONTRATACIÓN ESTATAL

1. Aproximación General 14.

2. Noción de Contrato Administrativo 15.
3. Régimen Legal de los Contratos Estatales 18.
4. Régimen de Inhabilidades e Incompatibilidades 23.
5. Contratos Estatales 27.
6. Principios de la Contratación Estatal 32.
7. Requisitos para la Celebración, Perfeccionamiento y Ejecución de
los Contratos Estatales 40.

V. FUNCIÓN PÚBLICA

1. Aspectos Generales 48.

2. Principios de la Función Pública 49.
3. Regulación Legal de la Función Pública en los distintos niveles
de la Administración 51.
4. Estructura del Empleo Público 53.
5. Vinculaciones en el orden Municipal 54.
6. Clasificación de los Empleos Públicos 56.
7. Desarrollo Administrativo como Política Pública 60.

VI. CARRERA ADMINISTRATIVA.

1. Conceptos. 62.
2. Sistemas Específicos de Carrera Administrativa 64.
3. Ingreso y Ascenso a los Empleados de Carrera 65.
4. Principios Orientadores del Ingreso y Ascenso a los Empleos de
Carrera 66.
5. Etapas del Proceso de Selección para Empleos de
 
14 
 Carrera 67.
6. Acerca de la Evaluación de Desempeño 69.
7. Acerca del Retiro de Empleados Públicos. 71.
8. Perdida de los Derechos de Carrera Administrativa 72.
9. Principios de la Gerencia Pública en la Administración 73.

VII. BIBLIOGRAFÍA. 76.

VIII. ANEXOS. 78.

 
15 
 OBJETIVO GENERAL

Los concejos municipales como cuerpo colegiado y como corporación pública, se

encuentran sujetos a las regulaciones y dispositivos de Derecho Público. Los
ámbitos de la Contratación Estatal, la Función Pública y la Carrera Administrativa
son abordados en este módulo temático. Se parte de los conceptos y desarrollos de
un marco jurídico de absoluta observancia, en la medida que los regímenes jurídicos
de carácter especial son el desarrollo normativo de los mandatos constitucionales
acerca de la función pública y administrativa.
Nuestro grupo de referencia y capacitación, los concejos municipales, están
integrados por individuos con calidad de servidores públicos; cuyas aptitudes,
aprendizaje y conocimientos adquiridos en este módulo les permitirán desempeñar
una función local coherente, eficiente y adecuada al contexto. Se desarrollarán
capacidades cognitivas y competencias que les permitirá ser útiles y propositivos en
el campo de la gestión pública, respetando su autonomía.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

• Dotar a los estudiantes de los conceptos y aproximaciones, desde los principios

hasta las valoraciones lógicas propias que integran la administración pública a
partir de su contratación, función y carrera; con el fin de generar en ellos
habilidades de información y comprensión de un marco jurídico especial y
concreto.

• Generar espacios de discusión acerca de las coyunturas y los procedimientos

que se surten al interior del cuerpo colegiado en lo que toca con sus funciones y
actividades administrativas; respecto del área de contratación estatal, carrera
administrativa y función pública.

• Desarrollar los regímenes y conceptos de la carrera administrativa, como

instrumento y actividad de lo público al servicio de las personas y las
instituciones; para el cumplimiento de los fines de la corporación.

• Dotar a los estudiantes de la comprensión de las formas y los procedimientos

contractuales, como herramientas para enfrentar los deberes de los servidores
públicos en cuanto al derecho público.

• Desarrollar habilidades analíticas y destrezas en el manejo y conocimiento de los

 
16 
 principios de la función pública, la administración y su carrera como punto de
partida del funcionamiento y cooperación del concejo en las labores de gobierno
municipal.

COMPETENCIAS A DESARROLLAR

• Acudir a una formación integral permitiendo que, a través de métodos

participativos, se estructure una mayor interacción entre los docentes –
capacitadores, los participantes y entre estos últimos; buscando como logro la
incorporación de cambios en metodologías de la enseñanza y del aprendizaje
tradicionales que, en últimas, permitan integralidad, utilidad y funcionalidad
respecto de su importante papel.

• Búsqueda de mayor eficiencia en los tiempos y temáticas, evitando al máximo la

dispersión en el aporte académico y de planeación de los docentes –
capacitadores, así como promoviendo el compromiso y esfuerzo personal por
parte del participante.

• Flexibilidad; entendida como aquellos instrumentos y estrategias pedagógicos,

tecnologías de enseñanza, equipos audiovisuales y métodos distintos y variados.

• Proporcionar al participante una variada experiencia de aprendizaje, entendida

como un estímulo al interés y las habilidades con el fin de desarrollar los
mecanismos de auto – aprendizaje. Éste estará orientado al análisis crítico y al
espíritu propositivo; además de los desarrollos de competencias cognitivas que
atiendan al cuerpo axiológico, los criterios orientadores, los procedimientos y los
conceptos propios de cada temática.

• Desarrollar capacidades en el participante estimulando el debate y la toma de

posturas en la solución de problemas propios de la gestión pública.

• Generar oportunidades entre los docentes – capacitadores y los participantes

para que realicen negociaciones de expectativas académicas, entendidas como
interacciones entre lo que el docente - capacitador puede brindar y lo que los
participantes esperan recibir. Se procurará que los estudiantes – participantes
adquieran nuevas y refinadas herramientas para el desarrollo del trabajo
conceptual y procedimental.

CONTRATACIÓN ESTATAL

1. Aproximación General.
 
17 
Los contratos estatales hacen referencia a la actividad de la administración en
cumplimiento de sus funciones y objetos. Además, se enmarcan en normas
especiales de Derecho Público contenidas en el denominado Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública1. No obstante su regulación, corresponde
a un régimen de carácter mixto que recoge disposiciones del Derecho Civil y el
Derecho Comercial, anudado a los dispositivos vinculantes de Derecho Público.
El gran poder de la administración es su facultad de obrar unilateralmente. Con dicha
facultad realiza la mayoría de sus actos. En primer lugar, porque considera que
recibe ese poder del constituyente. Además, porque se dice que tiene el poder
político suficiente para imponer sus actos aun antes de ser analizados por los
diferentes órganos de control.
Pero a su vez, debe actuar de forma bilateral a través de contratos, en forma muy
similar a los particulares. Sin embargo, se aplica un régimen de carácter mixto en el
que prevalecen dispositivos especiales de Derecho Público, que se encuentran
regulados en el Estatuto de Contratación Estatal.
Debe tenerse en cuenta que los principios conceptuales y doctrinales respecto de
los contratos estatales se miran a partir de las siguientes distinciones:
a. Desde el punto de vista del Régimen Jurídico aplicable.
b. Desde el punto de vista de la Jurisdicción competente.

1.1. Régimen Jurídico Aplicable.

Cuando se califica un contrato como de carácter estatal, su régimen o marco jurídico
de aplicación estará dado por normas especiales de Derecho Público. Esto supone
que, respecto de los sujetos que concurren a su realización, por lo menos uno debe
ostentar la calidad de persona jurídica y\o natural pública.
1.2. Jurisdicción Competente.
Desde este punto de vista, la calificación que se de a un contrato estatal depende
del tipo de juez que deba conocer de las controversias o litigios que se originen por
virtud del mismo. Para el caso colombiano, se trata del resorte y conocimiento del
juez administrativo asignado a la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo.

2. Noción de Contrato Administrativo.

                                                            
1
Actualmente el Estatuto se componen de la Ley 80 de 1993, sus modificaciones y la reforma incorporada
mediante la Ley 1150 de 2007.
 
18 
Por definición legal, adopta la misma descrita por el Código Civil Colombiano2, que
establece: “el contrato es ley para las partes”. Corrientemente, se acepta que un
contrato es un acuerdo de voluntades generador de obligaciones, pues “es un acto
por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa”3
Por virtud de la Ley 80 de 1993, todos los contratos celebrados por las entidades
que forman parte de la administración pública se denominan contratos estatales. Así
lo establecen los artículos primero y trece de la mencionada legislación. Asimismo, el
artículo 13 advierte la normatividad aplicable a los contratos estatales, y expresa que
los contratos que celebren las entidades estatales se regirán por las disposiciones
comerciales y civiles, incluyendo todas las materias particularmente reguladas dentro
de la ley y que sean compatibles con la finalidad y principios de la administración y
procedimientos y actuaciones de la función administrativa4.
Ello significa que el régimen jurídico colombiano crea un concepto propio, pues se
aparta del criterio doctrinal universal según el cual existen contratos administrativos y
contratos de derecho privado de la administración, al definirlos en su totalidad como
contratos estatales.
Los contratos estatales prevén reglas especiales que los diferencian de los contratos
entre particulares. Se pueden mencionar las siguientes5:
1) La capacidad de los particulares para contratar está limitada por una serie
de causales de inhabilidad e incompatibilidad.
2) La capacidad para contratar por parte de las entidades públicas se
encuentra sometida a normas de Derecho Público.
3) La escogencia de los contratistas, contrariamente a la situación del Derecho
Privado, se encuentra fuertemente limitada, hasta el punto que la regla
general es que la administración no puede escoger libremente a su
contratista sino que debe someterse a una serie de procedimientos de
estricto cumplimiento.

4) Además de las cláusulas acerca del objeto, valor y término del contrato, que
a grandes rasgos se esgrimen como las únicas de carácter obligatorio para
los contratos entre particulares; en los de la administración deben incluirse
necesariamente otras de carácter especial y obligatorio.
5) Algunas clases de contratos están sometidos a normas especiales,
diferentes a las que rigen el mismo tipo de contrato en el derecho privado.
6) El nacimiento a la vida legal por parte del contrato estatal, es decir su
perfeccionamiento, se encuentra sometido a requisitos especiales.

                                                            
2
Código Civil Colombiano - Articulo 1602º.
3
Código Civil Colombiano, Articulo 1495.
4
Articulo 77º de la Ley 80 de 1993.
5
RODRIGUEZ R., Libardo. “Derecho Administrativo – General y Colombiano”, edición 15, editorial Temis
S.A., Bogotá D.C. – Colombia, 2007. Páginas 411 y 412.
 
19 
 7) Fuera de causales comunes de nulidad, propias de todos los contratos,
existen otras causales especiales.
8) Existe y debe aplicarse la figura de la liquidación que se encuentra
reglamentada de manera especial y obligatoria para la mayoría de los
casos.
9) La responsabilidad civil derivada de los contratos estatales presenta ciertas
particularidades, alcances y efectos.
10) El Estatuto de Contratación de la Administración Pública consagra una
serie de principios especiales de la contratación, regulados por normas
propias.

3. Régimen Legal de los Contratos Estatales

Está comprendido por la Ley 80 de 1993, sus vigencias, modificaciones y reformas6.

Para efectos de metodología del módulo debemos abordar el campo de aplicación
del Estatuto de Contratación Estatal desde el punto de vista de los sujetos y desde el
punto de vista del objeto.
3.1. Sujetos.
El estatuto es aplicable tanto a las entidades públicas o estatales como a las
personas privadas. Entonces, conforme a los artículos 1º y 2º del Estatuto de
Contratación Estatal, el mismo se aplica a los siguientes organismos o entidades:
1) La Nación.
2) Las Regiones.
3) Los Departamentos.
4) Las Provincias.
5) Distrito capital.
6) Los Distritos Especiales.
7) Las áreas metropolitanas.
8) Las Asociaciones de Municipios.
9) Los Territorios Indígenas.
10) Los Municipios (concejo municipal).
11) Los Establecimientos Públicos de todos los órdenes y niveles.
12) Las Empresas industriales y comerciales del Estado de todos los órdenes y
niveles.
13) Las Sociedades de economía mixta, en las que el Estado tenga participación
superior al 50% en su capital social, de todos los órdenes y niveles.
14) Las Entidades descentralizadas indirectas, en las que el Estado tenga
participación mayoritaria en su capital, de todos los ordenes y niveles.

                                                            
6
Especialmente la Ley 1150 de 2007.
 
20 
 15) Las demás Personas Jurídicas en las que exista participación pública
mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, de todos los
órdenes y niveles.
16) El Senado de la República.
17) La Cámara de Representantes.
18) El Consejo Superior de la Judicatura.
19) La Fiscalía General de la Nación.
20) La Contraloría General de la República.
21) Las contralorías departamentales, distritales y municipales.
22) La Procuraduría General de la Nación.
23) La Registraduría Nacional del Estado Civil.
24) Los ministerios.
25) Los departamentos administrativos.
26) Las superintendencias.
27) Las unidades administrativas especiales.
28) Todos los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue
capacidad para celebrar contratos.
29) Las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales.
Respecto de las personas privadas o los particulares, y en el sentido que los
dispositivos de derecho público se aplican a los particulares cuando entran en
relación con la administración; es evidente que, cuando una entidad estatal celebra
un contrato con un particular, estando sometido ese contrato a reglamentaciones
especiales, el particular contratista queda cobijado por ellas. En consecuencia;
cuando una persona privada celebra un contrato con una entidad estatal queda
sometida al estatuto de contratación de la administración pública; por razones que
consultan el interés público y el bien común.
Para tales efectos, el régimen contractual del Estado, a través de reglas especiales,
regula el ámbito de la capacidad de los particulares para celebrar contratos con éste.
3.2. Capacidad para Contratar.

 
21 
El artículo 6º del Estatuto de la Contratación7 describe los requisitos para la
identificación de quién puede contratar. Es decir, las personas legalmente capaces,
conforme las disposiciones normativas vigentes. Comenzamos a notar el régimen
mixto pues el Estatuto de Contratación Estatal se remite a las aplicaciones del
Derecho Civil y Comercial respecto de la capacidad legal de las personas. Además;
establece reglas especiales respecto de la forma en que se concurre a la
contratación; no sólo respecto de la calidad y características de las personas, sean
estas naturales y/o jurídicas, sino que se somete al denominado régimen especial de
inhabilidades e incompatibilidades.
Es requisito entonces:
¾ Ser mayor de dieciocho años.
¾ No estar incurso en interdicción para el manejo y administración de los
propios bienes por disposición judicial.
¾ Cumplir con los requisitos y mandatos de las reglas mercantiles, según sea el
caso.
¾ No encontrarse dentro de los supuestos de hecho y de derecho descritos en
los dispositivos especiales de Derecho Público; especialmente el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades presente en la Ley 80 de 1993.
Igualmente, frente a la conformación de varias personas en calidad de contratistas,
la contratación estatal establece las formas y requisitos mediante las figuras de
Consorcio, Unión Temporal, Sociedad de objeto único y las Mypimes8.
3.2.1. Consorcio.
Consiste en que dos o más personas, naturales y/o jurídicas, se presentan en una
misma propuesta para la selección, adjudicación, celebración y ejecución de un
                                                            
7
Ley 80 DE 1993. Artículo 6º. De la capacidad para contratar. Pueden celebrar contratos con las entidades
estatales las personas consideradas legalmente capaces en las disposiciones vigentes. También podrán celebrar
contratos con las entidades estatales, los consorcios y uniones temporales. Las personas jurídicas nacionales y
extranjeras deberán acreditar que su duración no será inferior a la del plazo del contrato y un (1) año más. De
igual forma remitirse a las siguientes normas: Decreto 0855 de 1994, por el cual se reglamenta parcialmente la
Ley 0080 de 1993 en materia de contratación directa, artículo 13 sobre identificación de las personas con
capacidad para ejecutar el objeto del respectivo contrato. Código Civil. Artículo 1494, Fuente de Obligaciones.
Artículo 1495. Definición de contrato. Artículo 1498, Contrato conmutativo y aleatorio. Artículo 1499, Contrato
principal y accesorio. Artículo 1502. Requisitos para que una persona se obligue. Artículo 1503. Presunción de
capacidad legal. Artículo 1504. Incapacidad absoluta y relativa. Ley 0190 de 1995. Régimen de Servidores
Públicos. Artículo 1º. Requisitos para la celebración de contrato de prestación de servicios. (Parcialmente
declarado inexequible por la Sentencia C-0567 de 1997)
8
Los temas de mediana y pequeña empresa son una aplicación normativa de la Ley 1150 de 2007 que busca
promoción y desarrollo para minorías étnicas, grupos en estado de inferioridad, madres cabeza de hogar,
reinsertados y otros dentro de un segmento preferencial de la contratación estatal imponiéndoles solo requisitos
jurídicos, pues su existencia debe ser superior a un (1) año.
 
22 
contrato. Responden, por lo tanto, solidariamente por todas y cada una de las
obligaciones derivadas de su propuesta y del contrato. En consecuencia, las
actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en el desarrollo de la propuesta y
el contrato afectarán a todos los miembros que lo conforman.
3.2.2. Unión Temporal.
Dos o más personas, naturales y/o jurídicas, presentan en forma conjunta una
misma propuesta para la selección, adjudicación, celebración y ejecución de un
contrato. Responden solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del
objeto del contrato. Sin embargo, las sanciones por el incumplimiento de las
obligaciones derivadas de la propuesta y el contrato se imponen y distribuyen de
acuerdo a la participación en la ejecución del mismo de cada uno de los miembros.
El estatuto de contratación estatal prevé, de forma común al consorcio y a la unión
temporal, que sus proponentes indicarán si su participación se hace a título de
consorcio o de unión temporal. Para el primer caso, señalarán al representante legal
del consorcio para todos los efectos y; para el segundo caso, señalarán al
administrador de la unión, puesto que tales formas de asociación no constituyen una
nueva persona jurídica.
Además, para el caso de las uniones temporales, deberán señalar los términos y
extensión de la participación en la propuesta y en su ejecución. Estos no pueden ser
modificados sin el consentimiento de la entidad contratante; señalando las reglas
básicas que regulan sus relaciones y su responsabilidad.
3.2.3. Sociedad de Objeto Único.
En la administración pública existen contratos que motivan a las personas a
asociarse con el único fin de celebrar y ejecutar determinado contrato. Por ello, la
Ley 80 de 1993 permite tal forma de agrupación, exigiendo como requisito de
existencia que se mantenga durante la total duración de ejecución y liquidación del
contrato y un año más.

4. Régimen de Inhabilidades e Incompatibilidades.

Son limitaciones especiales a la capacidad de contratación administrativa, pues
establece casos que inhabilitan o hacen incompetente para participar en licitaciones
o celebrar contratos con las entidades estatales.
Establecidas en el artículo 8º de la Ley 80 de 1993, son:
a) “Todas las personas, naturales y/o jurídicas que se hallen inhabilitadas para
contratar por la Constitución y las leyes.”
b) “Quienes participaron en las licitaciones o celebraron los contratos de que trata el
literal anterior estando inhabilitados.”
 
23 
 c) “Quienes dieron lugar a la declaratoria de caducidad.”
d) “Quienes en sentencia judicial hayan sido condenados a la pena accesoria de
interdicción de derechos y funciones públicas y quienes hayan sido sancionados
disciplinariamente con destitución.”
e) “Quienes sin justa causa se abstengan de suscribir el contrato estatal
adjudicado.”
f) “Los servidores públicos.”
g) “Quienes sean cónyuges o compañeros permanentes y quienes se encuentren
dentro del segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad con cualquier
otra persona que formalmente haya presentado propuesta para una misma
licitación o concurso.”
h) “Las sociedades distintas de las anónimas abiertas, en las cuales el
representante legal o cualquiera de sus socios tenga parentesco en segundo
grado de consanguinidad o segundo de afinidad con el representante legal o con
cualquiera de los socios de una sociedad que formalmente haya presentado
propuesta, para una misma licitación o concurso.”
i) “Los socios de sociedades de personas a las cuales se haya declarado la
caducidad, así como las sociedades de personas de las que aquellos formen
parte con posterioridad a dicha declaratoria.”
j) “Las inhabilidades a que se refieren los literales c), d) e i) se extenderán por un
término de cinco (5) años contados a partir de la fecha de ejecutoria del acto que
declaró la caducidad, o de la sentencia que impuso la pena, o del acto que
dispuso la destitución; las previstas en los literales b) y e), se extenderán por un
término de cinco (5) años contados a partir de la fecha de ocurrencia del hecho
de la participación en la licitación o concurso, o de la de celebración del contrato,
o de la de expiración del plazo para su firma.”
k) “Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente
por la comisión de delitos de peculado, concusión, cohecho, prevaricato en todas
sus modalidades y soborno transnacional, así como sus equivalentes en otras
jurisdicciones. Esta inhabilidad se extenderá a las sociedades de que sean socias
tales personas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas.”9

Por otra parte, se encuentran las incompatibilidades que, en esencia, son

aquellas que se predican del servidor público respecto de su dignidad, cargo y
funciones. Éstas son:
a) “Quienes fueron miembros de la junta o consejo directivo o servidores
públicos de la entidad contratante. Esta incompatibilidad sólo comprende a
quienes desempeñaron funciones en los niveles directivo, asesor o ejecutivo y
se extiende por el término de un (1) año, contado a partir de la fecha del
retiro.”
b) “Las personas que tengan vínculos de parentesco, hasta el segundo grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con los servidores
públicos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o con los miembros de la
junta o consejo directivo, o con las personas que ejerzan el control interno o
fiscal de la entidad contratante.”
                                                            
9
Este literal fue introducido por el artículo 18º de la Ley 1150 de 2007, la cual modifico aspectos de la ley 80 de
1993.
 
24 
 c) “El cónyuge, compañero o compañera permanente del servidor público en los
niveles directivo, asesor, ejecutivo, o de un miembro de la junta o consejo
directivo, o de quien ejerza funciones de control interno o de control fiscal.”
d) “Las corporaciones, asociaciones, fundaciones y las sociedades anónimas
que no tengan el carácter de abiertas, así como las sociedades de
responsabilidad limitada y las demás sociedades de personas en las que el
servidor público en los niveles directivo, asesor o ejecutivo, o el miembro de la
junta o consejo directivo, o el cónyuge, compañero o compañera permanente
o los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, afinidad o civil de
cualquiera de ellos, tenga participación o desempeñe cargos de dirección o
manejo.”
e) “Los miembros de las juntas o consejos directivos. Esta incompatibilidad sólo
se predica respecto de la entidad a la cual prestan sus servicios y de las del
sector administrativo al que la misma esté adscrita o vinculada.”
“PARÁGRAFO 1o. La inhabilidad prevista en el literal d) del ordinal 2o. de
este artículo no se aplicará en relación con las corporaciones, asociaciones,
fundaciones y sociedades allí mencionadas, cuando por disposición legal o
estatutaria el servidor público en los niveles referidos debe desempeñar en
ellas cargos de dirección o manejo. En las causales de inhabilidad por
parentesco o por matrimonio, los vínculos desaparecen por muerte o por
disolución del matrimonio.”10

“PARÁGRAFO 2o. Para los efectos previstos en este artículo, el Gobierno

Nacional determinará qué debe entenderse por sociedades anónimas
abiertas.”

Se hace necesario establecer qué entiende la legislación colombiana por las

denominadas Sociedades Anónimas Abiertas ya que son aquellas que tienen más
de 300 socios y, claro está, se cotizan en el mercado secundario de valores.11
El estatuto establece la posibilidad de que tales inhabilidades e incompatibilidades
se den de manera sobreviniente, estableciendo un mecanismo de solución frente al
límite o al impedimento.12 Además, establece mecanismos excepcionales a dichos
límites:
“No quedan cobijadas por las inhabilidades e incompatibilidades de que tratan los
artículos anteriores, las personas que contraten por obligación legal o lo hagan para
                                                            
10
Inciso adicionado por la reforma introducida por la Ley 1150 de 2007 en su artículo 18º.
11
La cotización en el mercado secundario de valores hace referencia a que las acciones de dicha sociedad se
cotizan en bolsa y pueden ser adquiridas por cualquier persona.
12
Artículo 9o. DE LAS INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES SOBREVINIENTES. Si llegare a
sobrevenir inhabilidad o incompatibilidad en el contratista, éste cederá el contrato previa autorización escrita de
la entidad contratante o, si ello no fuere posible, renunciará a su ejecución. 1). Cuando la inhabilidad o
incompatibilidad sobrevenga en un proponente dentro de una licitación o concurso, se entenderá que renuncia a
la participación en el proceso de selección y a los derechos surgidos del mismo.; 2). Si la inhabilidad o
incompatibilidad sobreviene en uno de los miembros de un consorcio o unión temporal, éste cederá su
participación a un tercero previa autorización escrita de la entidad contratante. En ningún caso podrá haber
cesión del contrato entre quienes integran el consorcio o unión temporal.

 
25 
 usar los bienes o servicios que las entidades a que se refiere el presente estatuto
ofrezcan al público en condiciones comunes a quienes los soliciten, ni las personas
jurídicas sin ánimo de lucro cuyos representantes legales hagan parte de las juntas o
consejos directivos en virtud de su cargo o por mandato legal o estatutario, ni
quienes celebren contratos en desarrollo de lo previsto en el artículo 60º de la
Constitución Política.”13

Como consecuencia de las regulaciones anteriores se tiene que el contrato

celebrado es absolutamente nulo14 y se aplicará la sanción correspondiente que se
traduce en inhabilidad hasta por un término de cinco (5) años, la renuncia a la
ejecución del contrato y, tratándose de consorcios, uniones temporales y sociedades
de objeto único, en caso de sobrevenir la inhabilidad o la incompatibilidad, deberá
ceder su participación a un tercero y no podrá realizarse entre quienes integran la
unión temporal o el consorcio.
5. Contratos Estatales.
Ya hemos visto como la legislación colombiana adoptó un criterio propio para los
contratos administrativos y los contratos de derecho privado de la administración,
denominándolos contratos estatales en el estatuto. De conformidad con los artículos
1º y 2º15, que se aplican a todos los contratos de las entidades públicas siguiendo el
parámetro de denominación, es decir aquellos contratos tipificados en el artículo 32º
del Estatuto de Contratación Estatal16, en las normas de derecho privado o en
disposiciones especiales; así como los innominados ⎯aquellos que no
corresponden a un tipo de contrato preciso previsto por la Ley⎯, pero conformes al
acuerdo de voluntades generador de obligaciones celebrado por una o más
entidades públicas con otras de la misma naturaleza o personas privadas.
Fuera de los contratos de obra, consultoría, prestación de servicios, concesión,
encargos fiduciarios y fiducia pública, se encuentran también:
¾ los contratos financiados con fondos de organismos multilaterales de crédito
(art. 13º-4),

                                                            
13
Constitución política de Colombia. Artículo 60o. DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD
El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. Cuando el Estado enajene su participación
en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus
trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha
propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia.
14
Ley 80 de 1993, artículo 44º - ordinal primero.
15
Ver anexo Ley 80 de 1993.
16
Ver anexo Ley 80 de 1993.

 
26 
 ¾ los contratos que celebren los establecimientos de crédito público, los
contratos de seguro, los de concesión de servicios y actividades de las
telecomunicaciones (art. 33º),
¾ los contratos de concesión de telefonía de larga distancia nacional e
internacional (art. 34º),
¾ los contratos de las entidades estatales que prestan servicio de
telecomunicaciones (art. 38º),
¾ los contratos de exploración y explotación de recursos naturales (art. 76º),
¾ los contratos de concesión portuaria17,
¾ los contratos con entidades privadas sin animo de lucro para impulsar
programas y actividades de interés público18,
¾ los contratos de las empresas sociales del Estado19,
¾ los contratos de concesión de obra pública20,
¾ los contratos de las empresas de servicios públicos domiciliarios21,
¾ los contratos de factoring22
¾ los contratos de concesión de minas23; que a pesar de su carácter
excepcional, el espíritu de la aplicación de la Ley 80 debe entenderse en el
sentido que, en el caso de contratos sometidos a normas especiales, el
estatuto contractual se les aplica como régimen supletorio en lo no regulado
especialmente para ellos. Esto salvo en los casos en que la norma especial
excluya claramente la aplicación de la Ley 80 de 1993. Dichos contratos de
carácter especial, así excluyan el estatuto de contratación de la
administración pública, no dejan de ser estatal y por lo tanto deben
entenderse como “contratos estatales especiales.” Esto según la
jurisprudencia del consejo de Estado. 24

6. Principios de la Contratación Estatal.

                                                            
17
Ley 1º de 1991, artículos 6º a 18º.
18
Decreto 777 de 1992, Decreto 1403 de 1992, Decreto 2459 de 1993.
19
Ley 100 de 1993, artículos 194º a 197º.
20
Ley 105 de 1993, artículos 30º a 36º.
21
Ley 142 de 1994, artículos 30º a 38º; y Ley 689 de 2001.
22
Ley 488 de 1988, artículo 134º.
23
Ley 685 de 2001, artículos 45º a 155º.
24
Consejo de Estado. Concepto del 16 de diciembre de 1997 – radicado 1013 SCSC; Sentencia del 6 de julio de
2005, sección tercera expediente 11.575.
 
27 
La contratación estatal, como actividad administrativa, desarrolla los principios
constitucionales prescritos en el artículo 209º y en los artículos 2º y 3º del Código
Contencioso Administrativo25, que hacen referencia a que los funcionarios tendrán
en cuenta que la actuación administrativa tiene por objeto el cumplimiento de los
cometidos estatales que señalan las leyes; así como la adecuada prestación de los
servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados.
Dicho así, los principios que desarrolla el estatuto de la contratación administrativa
pública se enmarcan en los criterios de transparencia, economía,
responsabilidad, ecuación económica contractual, interpretación de la
contratación estatal y el de selección objetiva.
6.1. Principio de Transparencia26
La contratación estatal debe hacerse de manera pública e imparcial. Ello con el fin
de garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la contratación, la
escogencia efectiva de los contratistas y la moralidad administrativa.
Las manifestaciones normativas concretas hacen referencia a lo siguiente:
a) La escogencia del contratista se efectuará por los procesos de selección,
licitación pública, selección abreviada y concurso de méritos; salvo en los
casos que expresamente la ley autoriza la modalidad de contratación directa.
b) En los procesos precontractuales todos los ciudadanos, y en los contractuales
los interesados, tendrán la oportunidad de conocer y controvertir los informes,
conceptos y decisiones que se rindan o adopten, respetando las etapas
regladas para ello.
c) Las actuaciones de las autoridades serán de carácter público y los
expedientes que las contengan estarán abiertos al público, lo que garantiza
los derechos y acciones de los proponentes, pues toda adjudicación debe
realizarse mediante audiencia pública; salvo los casos de reserva,
especialmente en ámbitos de la seguridad nacional que se someten a
contratación directa.
d) Los pliegos de condiciones o sus equivalentes no tendrán costo alguno y se
pueden expedir copias de los mismos a costa de los interesados. Además
deberán contener los requisitos objetivos necesarios para participar en el
proceso de selección, garantizando la libre concurrencia de todas las
personas interesadas.
e) La publicidad de las aperturas a los procesos de selección deberá ser
garantizada por la agencia de conectividad, el portal único de contratación y,
para el caso de licitaciones, con la publicación de los avisos en periódicos de
circulación nacional.
                                                            
25
26
Artículo 24º de la Ley 80 de 1993.
 
28 
 f) Los actos administrativos que se expidan dentro de la actividad contractual,
salvo los de mero trámite, deberán ir debidamente motivados en forma
detallada y precisa. Igualmente lo serán los informes de evaluación, el acto de
adjudicación, para el caso de la licitación el acto de concertación de
distribución de riesgos y la declaratoria de desierto del proceso de selección.

6.2. Principio de la Economía27

Mediante este principio se busca fundamentalmente imprimir agilidad al proceso de
contratación pública. Se busca suprimir trámites, requisitos y autorizaciones
innecesarios que traban, encarecen y dilatan el proceso.
Para ello, en las normas de selección y en los pliegos de condiciones o sus
equivalentes para la escogencia de contratistas, se establecerán las etapas
estrictamente necesarias para asegurar la selección de la propuesta más favorable;
estableciendo términos perentorios y preclusivos.
Ello significa que los trámites se adelantarán con austeridad de tiempo, medios y
gastos, impidiendo las dilaciones y retardos en la ejecución del contrato. De igual
forma, las entidades estatales solo iniciarán procesos de selección y suscripción de
contratos cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales.
Igualmente, determinarán la conveniencia e inconveniencia del objeto por contratar.
Las autorizaciones y aprobaciones para ello se analizarán conforme la gestión y
función institucional.
Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no
intervendrán en los procesos de contratación; salvo en lo relacionado con la solicitud
de audiencia pública para la adjudicación. Ésta es de carácter obligatorio para el
proceso de licitación en todos los casos.
Dentro de los presupuestos anuales de las entidades estatales debe considerarse
una apropiación global destinada a cubrir los costos ocasionados por retardos,
imprevistos, reajustes y controversias al interior de los contratos por ellas
celebrados.
6.3. Principio de Responsabilidad28
Este principio está íntimamente relacionado con el principio de transparencia y
también con la búsqueda de la moralidad, la rectitud y diligencia en la actividad
contractual de la administración. Se predica tanto de los funcionarios como de los
contratistas y se hace efectivo por medio de los diferentes regímenes disciplinarios y
sancionatorios.

                                                            
27
Artículo 25º, ley 80 de 1993.
28
Ley 80 de 1993, artículo 26º.
 
29 
Por parte de los servidores públicos, debe ser estricto el cumplimiento de sus
funciones y deberes respecto de la contratación; especialmente si pertenecen a las
oficinas de control y ejecución. Por parte de los contratistas, se debe cumplir con las
cargas y el respeto absoluto por los límites del Derecho Público; especialmente el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

Principio de la Ecuación Contractual o del Equilibrio Económico Financiero del

Contrato29
Consiste en que los contratos estatales mantendrán la igualdad o equivalencia entre
los derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar de tal
manera que, si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a
quien resultare afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las
medidas necesarias para su restablecimiento.
De acuerdo a las situaciones prácticas, las teorías doctrinales administrativas y la
jurisprudencia, la ruptura del equilibrio económico contractual presenta estas
circunstancias:
6.3.1. Incumplimiento del Contrato
Si alguna de las partes que suscribe un contrato estatal incumple sus deberes y
obligaciones, incurrirá en un perjuicio determinado o determinable. Nos encontramos
frente a los casos en que la responsabilidad contractual genera, en la parte afectada,
el ejercicio del derecho al restablecimiento de la equivalencia de las prestaciones
pactadas.
6.3.2. Teoría del Hecho del Príncipe
Se presenta cuando el mencionado equilibrio económico del contrato se rompe por
la expedición de actos jurídicos o por actuaciones materiales, generales o
particulares de la propia entidad administrativa contratante en ejercicio de
atribuciones como autoridad pública y no como parte del contrato; que afectan a éste
haciendo considerablemente más oneroso para el contratista su cumplimiento.
La ocurrencia de una situación que dé lugar a la aplicación de esta teoría genera un
derecho de indemnización integral a favor del contratista. Implica el resarcimiento de
los mayores costos que la medida administrativa que perturbó el contrato le generó,
junto con su lucro cesante.30
6.3.3. Teoría de la Imprevisión
                                                            
29
Artículo 27º, Ley 80 de 1993.
30
RODRIGUEZ R., Libardo. “Derecho Administrativo – General y Colombiano”, edición 15, editorial Temis
S.A., Bogotá D.C. – Colombia, 2007, páginas 432.

 
30 
Es la ruptura del equilibrio económico contractual por situaciones imprevistas,
totalmente externas a la voluntad de las partes y posteriores a la celebración del
contrato. Éstas no podían ser identificadas en el mapa de riesgos en el proceso de
planificación. Ejemplo de ello es una guerra, una crisis económica, un hecho natural
catastrófico o intervenciones del Estado como autoridad pública a través de medidas
de carácter general (como una devaluación, la intervención de precios del mercado,
etc.) Una situación que conlleve la aplicación de esta teoría implica que la parte
perjudicada tiene derecho a que se lleve a un punto de no pérdida, mediante el pago
de una compensación equivalente al mayor costo en que incurrió frente al hecho
imprevisto perturbador.
6.3.4. Sujeciones Materiales Imprevistas
Entendidas como aquellas dificultades materiales que se presentan en la ejecución
del contrato y que, aunque pudieron ser previstas por la administración, surgen de
manera imprevista para el contratista, haciendo mas gravosa y costosa dicha
ejecución. Como ejemplo tenemos las condiciones de un terreno para la realización
de una obra pública que no coinciden con los estudios técnicos previos de suelos
entregados al contratista y que por su naturaleza implican un mayor costo.
En estas circunstancias, el contratista tiene derecho a recobrar el equilibrio
financiero del contrato mediante el pago de los mayores costos necesarios para
superar la dificultad.
6.4. Principio de Interpretación de la Contratación Estatal
De acuerdo con el artículo 28º del Estatuto, este principio consiste en que la
interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de
selección y escogencia de contratistas y en las cláusulas y estipulaciones de los
contratos, se tendrán en consideración los fines y los principios de que trata el
Estatuto, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y
derechos que caracteriza a los contratos conmutativos.
6.5. Principio de la Selección Objetiva31
Trata acerca de la escogencia del contratista. Debe hacerse a favor del ofrecimiento
más adecuado a la entidad y a los fines del objeto a contratar. No se deben tener en
cuenta factores como el afecto, los intereses particulares y, en general, cualquier
clase de motivación subjetiva.
El desarrollo normativo de este principio fue modificado por la Ley 1150 de 2007 que
reza en su artículo 5º:
“Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más
favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores

                                                            
31
Artículo 29º de la Ley 80 de 1993.
 
31 
 de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En
consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan las
entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los
siguientes criterios: 1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia,
capacidad financiera y de organización de los proponentes, serán objeto de
verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el
proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el
numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser
adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La
verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las
Cámaras de Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6º de la
presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación. 2. La
oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y
económicos de escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos,
contenida en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más
ventajosa para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a
los contenidos en dichos documentos. En los contratos de obra pública, el menor
plazo ofrecido no será objeto de evaluación. La entidad efectuará las comparaciones
del caso mediante el cotejo de los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o
condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los
organismos consultores o asesores designados para ello. 3. Sin perjuicio de lo
previsto en el numeral 1 del presente artículo, en los pliegos de condiciones para las
contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o suministro de bienes y servicios de
características técnicas uniformes y común utilización, las entidades estatales
incluirán como único factor de evaluación el menor precio ofrecido. 4. En los
procesos para la selección de consultores se hará uso de factores de calificación
destinados a valorar los aspectos técnicos de la oferta o proyecto. De conformidad
con las condiciones que señale el reglamento, se podrán utilizar criterios de
experiencia específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que se
trate. En ningún caso se podrá incluir el precio, como factor de escogencia para la
selección de consultores. Parágrafo 1.-. La ausencia de requisitos o la falta de
documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para
la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de
los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la propuesta
que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser solicitados por las entidades en
cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos
procesos de selección en los que se utilice el mecanismo de subasta, deberá ser
solicitado hasta el momento previo a su realización. Parágrafo 2.- Las certificaciones
de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación, ni podrán
establecerse como documento habilitante para participar en licitaciones o
concursos.”

7. Requisitos para la Celebración, Perfeccionamiento y Ejecución

de los Contratos Estatales
Conforme el artículo 41º de la Ley 80 de 1993, los contratos del Estado se
perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, y este
 
32 
acuerdo se eleva por escrito, salvo las excepciones legales que se mencionen
mediante reglas especiales.
Dicho así, por regla general, la existencia jurídica de un contrato estatal sólo requiere
el acuerdo de voluntades, tal y como se exige en principio para los contratos
privados, aunque formalizado mediante la solemnidad del escrito más el registro
presupuestal.32
Los contratos estatales, en lo que ocupa a su celebración, están sometidos a reglas
especiales y requisitos adicionales en los siguientes aspectos:
¾ Autorización Legal.
¾ Registro previo de los proponentes.
¾ Selección del contratista.
¾ Escrito y firma del contrato, garantías necesarias y publicación.

7.1. Autorización Legal.

Existen dos calidades frente a la contratación. Una, representante legal y la
segunda, respecto de la capacidad de nominación, puesto que, en las entidades
estatales, sea por virtud de la Constitución, la Ley, las normas orgánicas y
estatutarias o el propio reglamento; existen competencias que deben llenar el
prerrequisito de la autorización. Así, en el orden nacional, el Presidente requiere
para contratar de la autorización del Congreso o de su posterior aprobación.33 No
debe entenderse que se requiera autorización por cada contrato, salvo en casos
especiales que no encuadren en las normas habilitantes para contratar.
7.2. Registro previo de Proponentes
El Estatuto de la Contratación Estatal regula, en su artículo 22º, que todas las
personas naturales o jurídicas que aspiren a celebrar con las entidades estatales
contratos de obra, consultoría, suministro y compraventa de bienes muebles, deben
inscribirse en la cámara de comercio de su jurisdicción y deberán estar clasificadas y
calificadas en dicho registro.
Conforme la reforma introducida por la Ley 1150 de 2007, dicho registro será prueba
única frente a las calidades del contratista. Manejará un nuevo sistema integrado por
el RUP – RUE bajo el sistema integrado de información denominado SECOP, que

                                                            
32
Artículo 71º del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico de Presupuesto.
33
Constitución política de Colombia, artículo 150º, numerales 9 y 14.
 
33 
hará parte de la nueva reglamentación en los temas de contratación pública
electrónica.34
Debe entenderse que este registro es único y nacional, de tal manera que es válido
ante todas las entidades del Estado de todos los órdenes y niveles. Esto en lo que
tiene que ver con la calificación, así como en la clasificación. De esta manera se
puede indicar la capacidad jurídica, técnica, financiera, organizacional, experiencia,
etc.

7.3. Selección de Contratistas

Obedece al proceso objetivo que debe llevar la administración pública cuando
decide celebrar un contrato. Debe hacerlo conforme a las necesidades de
contratación y los estudios previos de planeación y pre factibilidad, acudiendo a los
mecanismos normativos especiales previstos en el Estatuto de la Contratación de la
Administración Pública. Las modalidades de selección son:
¾ Licitación Pública.
¾ Selección Abreviada.
¾ Concurso de Méritos.
¾ Contratación Directa.

7.3.1. Licitación Pública

Es el procedimiento mediante el cual la entidad estatal formula públicamente una
convocatoria para que, en igualdad de oportunidad de concurrencia, los interesados
presenten sus ofertas y se seleccione entre ellas la más favorable.35
Este procedimiento se lleva a cabo con plena sujeción a las normas especiales
contenidas en el artículo 30º de la Ley 80 de 1993 y a la reglamentación del Decreto
066 de 2008.
Esto quiere decir que se deben seguir procedimientos reglados como el estudio
previo acerca de la oportunidad y conveniencia del contrato, la orden de apertura de
la selección (mediante acto administrativo motivado que designa la convocatoria
pública a licitación), la elaboración del pliego de condiciones, la invitación pública a
participar en la licitación, la indicación de los plazos y términos de la licitación, el
                                                            
34
Debe entenderse que la vigencia normativa hace parte de una implementación que entrara a regir dieciocho
meses después de promulgada la Ley 1150 de 2007.
35
Ver anexo Decreto 066 del 16 de enero de 2008.

 
34 
momento de aclaraciones y modificaciones de los pliegos de condiciones, la
presentación de informes y la audiencia de concertación de distribución de riesgos,
el estudio de las propuestas, traslado de los informes de evaluación de las
propuesta, sus objeciones y recursos y la respectiva adjudicación mediante
audiencia pública.
En caso de presentarse la declaratoria de desierta, ésta deberá observar todos los
criterios de motivación administrativa para el caso y se podrá recurrir a la modalidad
de selección abreviada solo en los cuatro (4) meses siguientes a tal declaratoria.

7.3.2. Selección Abreviada

Es el nuevo modelo de selección introducido por la reforma de la Ley 1150 de 2007.
Mediante este modo se manejarán los procesos de contratación de menor cuantía
(con topes de 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes como máxima
suma de contratación y 280 como mínima).
Por su parte, el decreto reglamentario36, se ocupa de la adquisición de bienes y
servicios de características técnicas uniformes y de común utilización. Los define
como:
“Aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de
su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño
y calidad objetivamente definidos. Por bienes y servicios de común utilización
entiéndanse aquellos generalmente requeridos por las entidades y ofrecidos
masivamente en el mercado, en condiciones equivalentes para quien los solicite en
términos de prestaciones mínimas y suficientes para la satisfacción de las
necesidades de quien los adquiere.”

A su vez; no considera como bienes y servicios de características técnicas uniformes

y de común utilización las obras públicas y los servicios intelectuales.
Aquí, el procedimiento a seguir, sin importar la cuantía, es el de subasta a la inversa,
compra por acuerdo marco de precios o adquisición a través de bolsas de productos.
7.3.2.1. Subasta a la Inversa
“Una subasta inversa es una puja dinámica efectuada presencial o electrónicamente,
mediante la reducción sucesiva de precios durante un tiempo determinado, de
conformidad con las reglas previstas en el presente decreto y en los respectivos
pliegos de condiciones.”37
El único criterio de selección es el precio. Además, debe guiarse por fichas técnicas
que deben contener: a) Denominación de bien o servicio.; b) Denominación técnica
                                                            
36
Decreto Nº 066 de enero 16 de 2008.
37
Artículo 18º del Decreto nº 066 de enero 16 / 2008.
 
35 
del bien o servicio.; c) Grupo/Clase/Familia a la que pertenece el bien o servicio.; d)
Unidad de medida.; e) Descripción general.
Será pues, por medio del sistema Electrónico de Contratación Estatal SECOP ,
que se darán las pautas de la plataforma tecnológica y administrativa para los
oferentes en el sistema de subasta a la inversa, conforme al reglamento del citado
decreto.
Las formas de subasta a la inversa corresponderán a los acuerdos marco de precio,
la modalidad de subasta presencial y subasta electrónica.
Para el caso de las bolsas de productos se deberá tener en cuenta los temas del
RUP – SICE, registro único de precios de referencia y el control fiscal que ejerce con
autonomía las contralorías.
7.3.3. Concurso de Méritos
Cuando la contratación tenga por objeto los estudios, trabajos técnicos, intelectuales
o especializados, el proceso de selección se hará bajo la modalidad de concurso de
méritos, que también se efectuará mediante invitación pública y podrán hacerse
sistemas de precalificación de los proponentes como excepción a la libre
concurrencia de oferentes.
7.3.4. Contratación Directa
En esta modalidad la entidad escoge con mayor discrecionalidad a su contratista; sin
embargo, también debe operar el principio de selección objetiva. Esta modalidad es
de carácter excepcional frente a los dispositivos de invitación y convocatoria pública
y sólo procederá en los siguientes casos: a. urgencia manifiesta;
b. contratación de empréstitos;
c. contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas de los
mismos tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la
ley o en sus reglamentos. Se exceptúan los contratos de obra, suministro, encargo
fiduciario y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas
sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas siempre
que participen en procesos de licitación pública o de selección abreviada;
d. la contratación de bienes y servicios en el sector Defensa y en el Departamento
Administrativo de Seguridad, DAS, que necesiten reserva para su adquisición;
e. los contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas;
f. los contratos de encargo fiduciario que celebren las entidades territoriales cuando
inician el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos a que se refieren las leyes 550 de
1999, 617 de 2000 y las normas que las modifiquen o adicionen, siempre y cuando
los celebren con entidades financieras del sector público;
 
36 
g. cuando no exista pluralidad de oferentes en el mercado;
h. para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión o para la
ejecución de trabajos artísticos que solo puedan encomendarse a determinadas
personas naturales; e
i. el arrendamiento o adquisición de inmuebles.
También, en aquellos eventos en que el régimen de la ejecutora no sea el de la Ley
80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a los
principios de la función administrativa a que se refiere el artículo 209º de la
Constitución Política, al deber de selección objetiva y al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de la Ley 80 de 1993; salvo que se trate de instituciones de
educación superior públicas. En este caso, la celebración y ejecución podrán
realizarse de acuerdo con las normas específicas de contratación de tales entidades,
en concordancia con el respeto por la autonomía universitaria consagrada en el
artículo 69º de la Constitución Política.
Se aplica a su vez, en los casos en que la entidad estatal ejecutora deba
subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni
ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que
hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan
relación directa con el objeto del contrato principal.
Estarán exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de
seguro de las entidades estatales.

 
37 
 FUNCIÓN PÚBLICA

1. Aspectos Generales

La función pública, tomada en un sentido amplio, designa el conjunto de regímenes

aplicables al personal de la administración del Estado.38
Sin embargo, en Colombia existe definición de tipo constitucional y normativo por
vocación legal. Así el artículo 122º de la carta política establece que:
“No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y
para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la
respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y
defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de
obtener posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se
lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha
declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las
normas del servidor público. Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la
ley, el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del
Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas.”

Por su parte, la Ley 909 de 2004 establece en su artículo 1º acerca del objeto y
ámbito de aplicación que:
“La presente ley tiene por objeto la regulación del sistema de empleo público y el
establecimiento de los principios básicos que deben regular el ejercicio de la
gerencia pública. Quienes prestan servicios personales remunerados, con
vinculación legal y reglamentaria, en los organismos y entidades de la administración
pública, conforman la función pública. En desarrollo de sus funciones y en el
cumplimiento de sus diferentes cometidos, la función pública asegurará la atención y
satisfacción de los intereses generales de la comunidad. De acuerdo con lo previsto
en la Constitución Política y la ley, hacen parte de la función pública los siguientes
empleos públicos: a) Empleos públicos de carrera; b) Empleos públicos de libre
nombramiento y remoción; c) Empleos de período fijo; d) Empleos temporales.”

                                                            
38
RODRÍGUEZ R., Libardo. “Derecho Administrativo – General y Colombiano.”, editorial Temis, ed. 15º,
Bogotá D.C. – Colombia, 2007, página 219.

 
38 
Dicho así, el fundamento del régimen de la función pública obedece al ámbito de las
relaciones entre el Estado y sus servidores públicos sometiéndose, como todo
dispositivo de Derecho Público, a un Derecho Laboral de tipo especial que la
doctrina conoce como el Derecho Laboral Administrativo.

2. Principios de la Función Pública

Por vocación normativa, el artículo 2º de la Ley 909 de 2004 establece los principios
de la función pública de la siguiente manera:
a) La función pública se desarrolla teniendo en cuenta los principios
constitucionales de igualdad, mérito, moralidad, eficacia, economía,
imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad.
b) El criterio de mérito, de las calidades personales y de la capacidad
profesional, son los elementos sustantivos de los procesos de selección del
personal que integra la función pública. Tales criterios se podrán ajustar a los
empleos públicos de libre nombramiento y remoción, de acuerdo con lo
previsto en la presente ley.
c) Esta ley se orienta al logro de la satisfacción de los intereses generales y de
la efectiva prestación del servicio, de lo que derivan tres criterios básicos:
• La profesionalización de los recursos humanos al servicio de la
Administración Pública que busca la consolidación del principio de
mérito y la calidad en la prestación del servicio público a los
ciudadanos;
• La flexibilidad en la organización y gestión de la función pública para
adecuarse a las necesidades cambiantes de la sociedad, flexibilidad
que ha de entenderse sin detrimento de la estabilidad de que trata el
artículo 27 de la presente ley;
• La responsabilidad de los servidores públicos por el trabajo
desarrollado, que se concretará a través de los instrumentos de
evaluación del desempeño y de los acuerdos de gestión;
• Capacitación para aumentar los niveles de eficacia.
El ejercicio de la función pública se orienta hacia la atención y satisfacción de los
intereses generales de la comunidad, lo que implica que, en aras de asegurar su
correcto y eficiente funcionamiento, la misma debe realizarse siguiendo unos
parámetros mínimos de conducta. Predominarán criterios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.39
                                                            
39
Corte Constitucional, Sentencia C – 209 del 01 de marzo / 2000, Referencia: expediente D-2490 Magistrado
Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA.

 
39 
 3. Regulación Legal de la Función Pública en los distintos niveles de la
administración

El artículo 123º de la Constitución Política señala que los servidores públicos

ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución y la ley. De la misma
forma, el artículo 150º- 23 establece que el legislador expedirá las leyes que regirán
el ejercicio de las funciones públicas. Se puede afirmar que existe una facultad del
legislador en la regulación del ejercicio de la función pública, en la que juega tanto el
acto como el actor.

De lo expuesto se desprende que la regulación legal del ejercicio de la función

pública no sólo contiene la ordenación de la actividad, que debe desplegar el
individuo responsable de la función pública en general, sino también la prescripción
de la situación de cualquier otro servidor público, salvo expresa limitación
constitucional y respetando el régimen constitucional en su integridad.

Tal regulación se encuentra en la Ley 909 de 2004, que establece un amplio campo
de aplicación en su artículo 3º:
“Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los
siguientes servidores públicos: a) A quienes desempeñan empleos pertenecientes a la
carrera administrativa en las entidades de la Rama Ejecutiva del nivel Nacional y de sus
entes descentralizados; - Al personal administrativo del Ministerio de Relaciones
Exteriores, salvo cuando en el servicio exterior los empleos correspondientes sean
ocupados por personas que no tengan la nacionalidad colombiana; - Al personal
administrativo de las instituciones de educación superior que no estén organizadas como
entes universitarios autónomos; - Al personal administrativo de las instituciones de
educación formal de los niveles preescolar, básica y media; - A los empleados públicos
de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa
Nacional, las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional; - A los empleados públicos civiles
no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional; - A los comisarios de Familia, de conformidad con lo establecido en el
par ágrafo del artículo 30 de la Ley 575 de 2000;, b) A quienes prestan sus servicios en
empleos de carrera en las siguientes entidades: - En las corporaciones autónomas
regionales; - En las personerías; - En la Comisión Nacional del Servicio Civil; - En la
Comisión Nacional de Televisión; - En la Auditoría General de la República; - En la
Contaduría General de la Nación; c) A los empleados públicos de carrera de las
entidades del nivel territorial: departamentos, Distrito Capital, distritos y municipios y sus
entes descentralizados; y, d) La presente ley será igualmente aplicable a los empleados
de las Asambleas Departamentales, de los Concejos Distritales y Municipales y de las
Juntas Administradoras Locales. Se exceptúan de esta aplicación quienes ejerzan
empleos en las unidades de apoyo normativo que requieran los Diputados y Concejales.
                                                                                                                                                                                          

 
40 
 2. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter
supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los
servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder
Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría
General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. -
Entes Universitarios autónomos. - Personal regido por la carrera diplomática y consular. -
El que regula el personal docente. - El que regula el personal de carrera del Congreso de
la República Parágrafo 2º. Mientras se expida las normas de carrera para el personal de
las Contralorías Territoriales y para los empleados de carrera del Congreso de la
República les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley.”

4. Estructura del Empleo Público

El empleo público se define como el núcleo básico de la estructura de la función
pública. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y
responsabilidades que se asignan a una persona, y las competencias requeridas
para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de
desarrollo y los fines del Estado.
Por virtud del artículo 19º de la Ley 909 de 2004, el diseño de cada empleo debe
contener:
“a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita
identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El
perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los
requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el
acceso al servicio. En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con
las exigencias funcionales del contenido del empleo; c) La duración del empleo
siempre que se trate de empleos temporales.”

Será la Escuela Superior de Administración Pública ESAP quien liderará los

estudios y las mesas de concertación para la identificación, caracterización
ocupacional y la determinación de los requisitos y procedimientos de acreditación,
apoyada en metodologías reconocidas.
El gobierno nacional, apoyado en dichos resultados, podrá establecer los requisitos
de formación académica y ocupacional de los cargos, designando el organismo
competente para la normalización, acreditación y certificación de las competencias
laborales en el sector público.
La función pública garantiza el acceso, el ascenso, el sistema retributivo y la
capacitación de los empleados públicos de carrera.

 
41 
De igual manera, la estructura del empleo público establece las formas de ingreso y
ascenso. Para ello establece las clases de nombramientos40 que pueden ser de tipo
ordinario, sometidos a periodo de prueba o en ascenso.
Los empleos ordinarios son provistos en la modalidad de libre nombramiento y
remoción. Es claro que los empleos de carrera administrativa se deben proveer, bien
sea en periodo de prueba o ascenso, con las personas que hayan sido
seleccionadas mediante el sistema de mérito.

5. Vinculaciones en el orden municipal

Como miembros de las corporaciones públicas, los concejales se caracterizan por
ser de elección popular, para periodos fijos y tener un régimen propio, contemplado
en el Régimen Municipal (Ley 136 de 1996, con las respectivas modificaciones
introducidas por la Ley 617 de 2000 y la Ley 1148 de 2007).
Por virtud de la Ley 136 de 199641, que consagra que la generalidad de los
servidores municipales son empleados públicos, incluyendo a quienes en los
estatutos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades
de economía mixta se indique que desarrollan actividades de dirección o confianza.
Excluye a aquellos que, según los estatutos de los establecimientos públicos,
desarrollan actividades de construcción y sostenimiento de las obras públicas.42
Estos empleados se caracterizan por estar vinculados a la administración mediante
una relación legal y reglamentaria. Esta vinculación se manifiesta en la práctica por
el acto de nombramiento y la posesión del empleado. Con esto, queda sometido al
régimen previamente determinado por la ley, de manera que no hay posibilidad
legal, ni al momento del nombramiento y posesión ni después, de que la
administración y el empleado discutan y acuerden las condiciones de prestación del
servicio. Esto puesto que ellos sólo pueden presentar peticiones respetuosas a la
administración.43
El régimen que se aplica a estos empleados es de Derecho Público y las
controversias de carácter laboral están sometidas a la jurisdicción contencioso –
administrativa, con la excepción de las controversias sobre fuero sindical y seguridad
social, cuya competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral por mandato
de la Ley 712 de 2001.
                                                            
40
Artículo 23º de la ley 909 de 2004.
41
Código de Régimen Municipal.
42
Artículo 292º de la Ley 136 de 1996.
43
RODRÍGUEZ R., Libardo. “Derecho Administrativo – General y Colombiano.”, editorial Temis, ed. 15º,
Bogotá D.C. – Colombia, 2007, página 225.

 
42 
A su vez, por virtud de la Ley 1093 de 2006, también son empleos regidos por el
régimen de la función pública:
“e) Los empleos que cumplan funciones de asesoría en las Mesas Directivas de las
Asambleas Departamentales y de los Concejos Distritales y Municipales; f) Los
empleos cuyo ejercicio impliquen especial confianza que tengan asignadas funciones
de asesoría institucional, que estén adscritos a las oficinas de los secretarios de
despacho, de los Directores de Departamento Administrativo, de los gerentes, tanto
en los departamentos, distritos especiales, Distrito Capital y distritos y municipios de
categoría especial y primera.”

6. Clasificación de los Empleos Públicos44

Los empleos de los organismos y entidades públicas y estatales son de CARRERA

ADMINISTRATIVA, con excepción de:

• Los de elección popular, los de período fijo, conforme a la Constitución

Política y la ley, los de trabajadores oficiales y aquellos cuyas funciones
deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su
legislación.
• Los de libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los
siguientes criterios: los de dirección, conducción y orientación institucionales,
cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices así:
o En la Administración Central del Nivel Nacional: Ministro; Director de
Departamento Administrativo; Viceministro; Subdirector de
Departamento Administrativo; Consejero Comercial; Contador General
de la Nación; Subcontador General de la Nación; Superintendente,
Superintendente Delegado e Intendente; Director y Subdirector de
Unidad Administrativa Especial; Secretario General y Subsecretario
General; Director de Superintendencia; Director de Academia
Diplomática; Director de Protocolo; Agregado Comercial; Director
Administrativo, Financiero, Administrativo y Financiero, Técnico u
Operativo; Subdirector Administrativo, Financiero, Administrativo y
Financiero, Técnico u Operativo, Director de Gestión; Jefes de Control
Interno y de Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces; Jefe
de Oficina, Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, Planeación, Prensa
o de Comunicaciones; Negociador Internacional; Interventor de
Petróleos y Capitán de Puerto.
                                                            
44
Artículo 5º de la ley 909 de 2004.
 
43 
 • En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, los siguientes:
o Agregado para Asuntos Aéreos; Administrador de Aeropuerto; Gerente
Aeroportuario; Director Aeronáutico Regional; Director Aeronáutico de
Área y Jefe de Oficina Aeronáutica.
• En la Administración Descentralizada del Nivel Nacional:
o Presidente, Director o Gerente General o Nacional; Vicepresidente,
Subdirector o Subgerente General o Nacional; Director y Subdirector
de Unidad Administrativa Especial; Superintendente; Superintendente
Delegado; Intendente; Director de Superintendencia; Secretario
General; Directores Técnicos, Subdirector Administrativo, Financiero,
Administrativo y Financiero; Director o Gerente Territorial, Regional,
Seccional o Local; Director de Unidad Hospitalaria; Jefes de Oficinas,
Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o
Comunicaciones; Jefes de Control Interno y Control Interno
Disciplinario o quien haga sus veces; asesores que se encuentren
adscritos a los despachos del Superintendente Bancario y de los
Superintendentes Delegados y Jefes de División de la
Superintendencia Bancaria de Colombia.
• En la Administración Central y órganos de control del Nivel Territorial:
o Secretario General; Secretario y Subsecretario de Despacho; Veedor
Delegado, Veedor Municipal; Director y Subdirector de Departamento
Administrativo; Director y Subdirector Ejecutivo de Asociación de
Municipios; Director y Subdirector de Área Metropolitana; Subcontralor,
Vicecontralor o Contralor Auxiliar; Jefe de Control Interno o quien haga
sus veces; Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de
Prensa o de Comunicaciones; Alcalde Local, Corregidor y Personero
Delegado.
• En la Administración Descentralizada del Nivel Territorial:
o Presidente; Director o Gerente; Vicepresidente; Subdirector o
Subgerente; Secretario General; Jefes de Oficinas Asesoras de
Jurídica, de Planeación, de Prensa o de Comunicaciones y Jefes de
Control Interno y Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces.
• Los empleos cuyo ejercicio implica especial confianza, que tengan asignadas
funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al
servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando
tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos así:
• En la Administración Central del Nivel Nacional:
o Ministro y Viceministro; Director y Subdirector de Departamento
Administrativo; Director y Subdirector de la Policía Nacional;
Superintendente; y Director de Unidad Administrativa Especial.
• En las Fuerzas Militares y la Policía Nacional:
o los empleos adscritos a las oficinas de comando, de las unidades y
reparticiones de inteligencia y de comunicaciones, en razón de la
necesaria confianza intuitu personae requerida en quienes los ejerzan,
 
44 
 dado el manejo que debe dársele a los asuntos sometidos al exclusivo
ámbito de la reserva, del orden público y de la seguridad nacional,
Comandantes y Segundos Comandantes de Fuerza y Jefe del Estado
Mayor Conjunto.
• En el Ministerio de Relaciones Exteriores:
o los del servicio administrativo en el exterior con nacionalidad diferente
de la colombiana y el personal de apoyo en el exterior.
• En el Congreso de la República:
o los previstos en la Ley 5ª de 1992.
• En la Administración Descentralizada del Nivel Nacional:
o Presidente, Director o Gerente General, Superintendente y Director de
Unidad Administrativa Especial.
• En la Administración Central y órganos de Control del Nivel Territorial:
o Gobernador, Alcalde Mayor, Distrital, Municipal y Local.
• En la Administración Descentralizada del Nivel Territorial:
o Presidente, Director o Gerente.
• Los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de
bienes, dineros y/o valores del Estado.
• Los empleos que no pertenezcan a organismos de seguridad del Estado,
cuyas funciones, como las de escolta, consistan en la protección y seguridad
personales de los servidores públicos.

En esa medida, se puede producir en el tráfico el cambio de naturaleza de los

empleos, puesto que el empleado de carrera administrativa, cuyo cargo sea
declarado de libre nombramiento y remoción, deberá ser trasladado a otro de carrera
que tenga funciones afines y remuneración igual o superior a las del empleo que
desempeña, si existiere vacante en la respectiva planta de personal. En caso
contrario, continuará desempeñando el mismo cargo y conservará los derechos de
carrera mientras permanezca en él.
Y en caso contrario, cuando un empleo de libre nombramiento y remoción sea
clasificado como de carrera administrativa, deberá ser provisto mediante concurso
de méritos.

7. Desarrollo Administrativo como política pública

Atendiendo al marco reglamentario del Decreto 3622 del 10 de octubre de 2005, el

gobierno nacional ha prescrito: “Adóptense para las entidades y organismos de la
Administración Pública, a que hace referencia el ámbito de aplicación del presente
decreto, las siguientes políticas de desarrollo administrativo, formuladas por el
 
45 
Departamento Administrativo de la Función Pública”45, que observa las siguientes
políticas para el desarrollo administrativo de la función pública.
a) El desarrollo del talento humano estatal. Orientado a desarrollar las
habilidades, destrezas y competencias de los servidores públicos y a definir
parámetros para que su ingreso y permanencia se fundamenten en el mérito y en
cumplimiento de los principios de la función administrativa.
b) Gestión de la Calidad. Como un instrumento gerencial que permite dirigir y
evaluar el desempeño institucional en términos de calidad, tomando como base los
planes estratégicos y de desarrollo de las entidades, con el fin de ofrecer productos y
servicios que satisfagan las necesidades y requisitos de la ciudadanía.
c) La democratización de la administración pública. Dirigida a consolidar la
cultura de la participación social en la gestión pública, con el fin de facilitar la
integración de los ciudadanos y servidores públicos en el logro de las metas
económicas y sociales del país y a construir organizaciones abiertas que permitan la
rendición social de cuentas y propicien la atención oportuna de quejas y reclamos,
para el mejoramiento de los niveles de gobernabilidad.
d) La moralización y transparencia en la administración pública. Se orienta a la
formación de valores de responsabilidad y vocación de servicio que garanticen el
interés general en la administración de lo público y se promueva la publicidad de las
actuaciones de los servidores públicos. Así mismo, se orienta a la prevención de
conductas corruptas y a la identificación de áreas susceptibles de corrupción.
e) Los rediseños organizacionales. Dirigidos a diseñar organizaciones modernas,
flexibles y abiertas al entorno, orientadas hacia la funcionalidad y modernización de
las estructuras administrativas y racionalización de las plantas de personal con miras
a desarrollar sus objetivos y funciones dentro de un marco de austeridad y eficiencia,
que promueva la cultura del trabajo en equipo, con capacidad de transformarse,
adaptarse y responder en forma ágil y oportuna a las demandas y necesidades de la
comunidad, para el logro de los objetivos del Estado.
8. El Departamento Administrativo de la Función Pública
Es la instancia rectora del Sistema de Desarrollo Administrativo, entre otras sus
atribuciones son:
a) Formular las políticas de desarrollo administrativo y difundirlas para su
adecuada aplicación en la Administración Pública.
b) Establecer las metodologías para el adecuado funcionamiento del Sistema de
Desarrollo Administrativo.
c) Prestar asistencia técnica y acompañamiento a las entidades en las políticas
de Desarrollo Administrativo formuladas por el Departamento.
                                                            
45
Artículo 7º Decreto Nº 3622 del 10 de octubre de 2005.
 
46 
 d) Recibir los planes sectoriales de desarrollo administrativo para evaluar las
políticas formuladas por el Departamento.
e) Elaborar el informe anual de ejecución y resultados de las políticas de
desarrollo administrativo para facilitar su consulta y divulgación.

 
47 
 CARRERA ADMINISTRATIVA

1. Conceptos.

La Carrera Administrativa es un sistema técnico de administración de personal

que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer
igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la
estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascenso.
La regla general, en materia de función pública, son los empleos de carrera, salvo
las excepciones que consagra la Constitución Política en su artículo 125º, inciso
primero, así: “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los
de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.”
La jurisprudencia constitucional ha señalado que son dos los objetivos en los que
se funda la carrera administrativa. El primero, que tiene relación directa con el
Estado y busca la vinculación de las personas mejor calificadas bajo el criterio de
méritos y calidades. Esto permite garantizar un mejor nivel de quienes lo integran
y el desarrollo de las funciones asignadas con eficiencia y eficacia. El segundo, lo
constituye la posibilidad de brindar a todas las personas igualdad de
oportunidades para acceder a los cargos públicos.46
La razón de ser de la carrera es hacer racional y objetiva la administración,
mediante la regulación del mérito para el ingreso, los concursos, la capacitación,
el ascenso y el retiro. Esto con el fin de optimizar imparcialmente el manejo del
personal. La regla general en materia de función pública es la carrera, aunque la
Constitución Política establezca algunas excepciones dejando al legislador la
facultad de crear otras.
Para alcanzar los objetivos de la carrera administrativa, tales como el ingreso, la
permanencia y el ascenso en los empleos de carrera administrativa; la ley ha
determinado que su fundamento es el mérito. Siguiendo estos lineamientos, y con
el fin de proveer los cargos de carrera administrativa, la ley ha implementado la
figura del concurso de méritos. Se desarrolla en varias etapas: la convocatoria, el
reclutamiento, la aplicación de pruebas o instrumentos de selección, la
conformación de la lista de elegibles y el período de prueba.47

                                                            
46
Concepto Nº 3779, Procuraduría General de la Nación, Expediente nº D – 5513, Procuraduría Auxiliar
delegada para Asuntos Constitucionales.
47
Artículo 4º, Decreto 1222 de 1993.

 
48 
Una vez agotadas las etapas del concurso, se procede a valorar las pruebas
recopiladas y a partir de éstas, y de acuerdo con el puntaje obtenido por cada
uno de los participantes, se conforma la lista de elegibles en riguroso orden de
mérito.

2. Sistemas específicos de Carrera Administrativa

Están establecidos en el artículo 4º de la ley 909 de 2004. Se trata de aquellos que

en razón a la singularidad y especialidad de las funciones que cumplen las entidades
estatales en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el
desarrollo y aplicación de la carrera administrativa. Se encuentran consagradas en
leyes diferentes a las que regulan la función pública.
“Se consideran sistemas específicos de carrera administrativa los siguientes:

1) El que rige para el personal que presta sus servicios en el

Departamento Administrativo de Seguridad (DAS).
2) El que rige para el personal que presta sus servicios en el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec).
3) El que regula el personal de la Unidad Administrativa Especial de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
4) El que regula el personal científico y tecnológico de las entidades
públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.
5) El que rige para el personal que presta sus servicios en las
Superintendencias.
6) El que regula el personal que presta sus servicios en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
7) El que regula el personal que presta sus servicios en la Unidad
Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.
8) La vigilancia de estos sistemas específicos corresponde a la Comisión
Nacional del Servicio Civil.”

“Parágrafo. Mientras se expiden las normas de los sistemas específicos de carrera

administrativa para los empleados de las superintendencias de la Administración
Pública Nacional, para el personal científico y tecnológico del Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnología, para el personal del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República y para el personal de la Unidad Administrativa Especial
de la Aeronáutica Civil, les serán aplicables las disposiciones contenidas en la
presente ley.”

3. Ingreso y Ascenso a los empleos de Carrera

 
49 
Son procesos que se someten a la estructura de selección a través de concursos.
Pueden ser llamados concursos de méritos como parte de la actividad de la
administración pública, y serán de carácter abierto para todas las personas que
acrediten los requisitos exigidos para su desempeño.48Como ya anotamos y
reproduce el artículo 27º de la Ley 909 de 2004:
“La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que
tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer;
estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio
público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de
carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante
procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin
discriminación alguna.”

4. Principios orientadores del Ingreso y Ascenso a los empleos de

Carrera

Se plasman y desarrollan en la ejecución de los procesos de selección para el

ingreso y ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa. Se desarrollarán
conforme lo siguiente:49
a) Mérito. Principio según el cual el ingreso a los cargos de carrera
administrativa, el ascenso y la permanencia en los mismos estarán
determinados por la demostración permanente de las calidades académicas,
la experiencia y las competencias requeridas para el desempeño de los
empleos.
b) Libre concurrencia e igualdad en el ingreso. Todos los ciudadanos que
acrediten los requisitos determinados en las convocatorias podrán participar
en los concursos sin discriminación de ninguna índole.
c) Publicidad. Se entiende por esta la difusión efectiva de las convocatorias en
condiciones que permitan ser conocidas por la totalidad de los candidatos
potenciales.
d) Transparencia. En todos los actos y en la gestión de los procesos de
selección y en el escogimiento de los jurados y órganos técnicos encargados
de la selección.
e) Especialización. Respecto de cada uno de los órganos técnicos encargados
de ejecutar los procesos de selección.

                                                            
48
Ley 909 de 2004, artículo 29º.
49
Artículo 28º de la Ley 909 de 2004.
 
50 
 f) Imparcialidad. Garantía de imparcialidad de los órganos encargados de
gestionar y llevar a cabo los procedimientos de selección y, en especial, de
cada uno de los miembros responsables de ejecutarlos.
g) Confiabilidad y validez de los instrumentos utilizados para verificar la
capacidad y competencias de los aspirantes a acceder a los empleos públicos
de carrera.
h) Eficacia en los procesos de selección para garantizar la adecuación de los
candidatos seleccionados al perfil del empleo.
i) Eficiencia en los procesos de selección, sin perjuicio del respeto de todas y
cada una de las garantías que han de rodear al proceso de selección.

5. Etapas del proceso de selección para empleos de Carrera

Como etapas del concurso50 son:

a) Convocatoria. La convocatoria, que deberá ser suscrita por la Comisión
Nacional del Servicio Civil, el jefe de la entidad u organismo, es norma
reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las
entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes.
b) Reclutamiento. Esta etapa tiene como objetivo atraer e inscribir el mayor
número de aspirantes que reúnan los requisitos para el desempeño de los
empleos objeto del concurso.
c) Pruebas. Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad
apreciar la capacidad, idoneidad y adecuación de los aspirantes a los
diferentes empleos que se convoquen, así como establecer una clasificación
de los candidatos respecto a las calidades requeridas para desempeñar con
efectividad las funciones de un empleo o cuadro funcional de empleos. La
valoración de estos factores se efectuará a través de medios técnicos, los
cuales deben responder a criterios de objetividad e imparcialidad. Las
pruebas aplicadas o a utilizarse en los procesos de selección tienen carácter
reservado, solo serán de conocimiento de las personas que indique la
Comisión Nacional del Servicio Civil en desarrollo de los procesos de
reclamación.
d) Listas de elegibles. Con los resultados de las pruebas la Comisión Nacional
del Servicio Civil o la entidad contratada, por delegación de aquella, elaborará
en estricto orden de mérito la lista de elegibles que tendrá una vigencia de
dos (2) años. Con ésta y en estricto orden de mérito se cubrirán las vacantes
para las cuales se efectuó el concurso. En los concursos que se realicen para
el Ministerio de Defensa Nacional, en las Fuerzas Militares y en la Policía
Nacional, con excepción de sus entidades descentralizadas, antes de la
conformación de las listas de elegibles se efectuará a cada concursante un

                                                            
50
Artículo 31º - Ley 909 de 2004.
 
51 
 estudio de seguridad de carácter reservado, el cual, de resultar desfavorable,
será causal para no incluirlo en la respectiva lista de elegibles. Cuando se
trate de utilizar listas de elegibles de otras entidades, al nombramiento deberá
preceder el estudio de seguridad. En el evento de ser este desfavorable no
podrá efectuarse el nombramiento.
e) Período de prueba. La persona no inscrita en carrera administrativa que
haya sido seleccionada por concurso será nombrada en período de prueba
por el término de seis (6) meses. Al final de este periodo será evaluado el
desempeño, de acuerdo con lo previsto en el reglamento.

6. Acerca de la evaluación de desempeño

Es el procedimiento que invita a la gestión en capacitación. La formación y

capacitación de los empleados públicos está orientada al desarrollo de sus
capacidades, destrezas, habilidades, valores y competencias fundamentales, con
miras a propiciar su eficacia personal, grupal y organizacional, de manera que se
posibilite el desarrollo profesional de los empleados y el mejoramiento en la
prestación de los servicios.
Se trata pues que, dentro de la política que establezca el Departamento
Administrativo de la Función Pública, las unidades de personal formularán los planes
y programas de capacitación para lograr esos objetivos, en concordancia con las
normas establecidas y teniendo en cuenta los resultados de la evaluación del
desempeño.
Lo anterior con fundamento en los principios que orientan la permanencia en el
servicio y que hacen parte de la evaluación de desempeño como criterio de la
gestión pública. El artículo 37º de la Ley 909 de 2004 establece que son principios
que orientan la permanencia en el servicio:
a. Mérito. Principio según el cual la permanencia en los cargos de carrera
administrativa exige la calificación satisfactoria en el desempeño del
empleo, el logro de resultados y realizaciones en el desarrollo y
ejercicio de la función pública y la adquisición de las nuevas
competencias que demande el ejercicio de la misma.
b. Cumplimiento. Todos los empleados deberán cumplir cabalmente las
normas que regulan la función pública y las funciones asignadas al
empleo.
c. Evaluación. La permanencia en los cargos exige que el empleado
público de carrera administrativa se someta y colabore activamente en
el proceso de evaluación personal e institucional, de conformidad con
los criterios definidos por la entidad o autoridad competente.
d. Promoción de lo público. Es tarea de cada empleado la búsqueda de
un ambiente colaborativo y de trabajo en grupo y de defensa
 
52 
 permanente del interés público en cada una de sus actuaciones y las
de la Administración Pública. Cada empleado asume un compromiso
con la protección de los derechos, los intereses legales y la libertad de
los ciudadanos.
En lo que respecta a la evaluación del desempeño determina que los empleados de
carrera administrativa deberán ser evaluados y calificados con base en parámetros
previamente establecidos, que permitan fundamentar juicios objetivos acerca de su
conducta laboral y sus aportes al cumplimiento de las metas institucionales.
Los resultados de dicha evaluación corresponderán a la calificación por un periodo
anual, establecido en las disposiciones reglamentarias, que deberán incluir dos (2)
evaluaciones parciales al año. Además, sobre los actos administrativos que soporten
la evaluación definitiva del desempeño procederá la vía gubernativa, es decir, el
recurso de reposición y de apelación.
Dichos resultados de las evaluaciones de desempeño51 deben tenerse en cuenta,
entre otros aspectos, para:
a) Adquirir los derechos de carrera.
b) Ascender en la carrera.
c) Conceder becas o comisiones de estudio.
d) Otorgar incentivos económicos o de otro tipo.
e) Planificar la capacitación y la formación.
f) Determinar la permanencia en el servicio.

7. Acerca del retiro de empleados públicos

El artículo 41º de la ley 909 de 2004, establece como causales de retiro del servicio,
entendido por el retiro de quienes estén desempeñando empleos de libre
nombramiento y remoción y de carrera administrativa; los siguientes casos:
a. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de
libre nombramiento y remoción.
b. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como
consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del
desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa.

                                                            
51
Artículo 38º de la Ley 909 de 2004.
 
53 
 c. Por razones de buen servicio, para los empleados de carrera
administrativa, mediante resolución motivada.
d. Por renuncia regularmente aceptada.
e. Retiro por haber obtenido la pensión de jubilación o vejez.
f. Por invalidez absoluta.
g. Por edad de retiro forzoso.
h. Por destitución, como consecuencia de proceso disciplinario.
i. Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del
mismo.
j. Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para el
desempeño del empleo, de conformidad con el artículo 5° de la Ley
190 de 1995 y las normas que lo adicionen o modifiquen.
k. Por orden o decisión judicial.
l. Por supresión del empleo.
m. Por muerte.
n. Por las demás que determinen la Constitución Política y las leyes.
Es importante atender que el uso indebido, arbitrario o con desviación de poder por
parte del nominador de esta facultad acarreará las sanciones contempladas en el
Código Único Disciplinario.
La competencia para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y
remoción es discrecional y se efectuará mediante acto no motivado.

8. Perdida de los Derechos de Carrera Administrativa

Se produce por el retiro del servicio por cualquiera de las causales anotadas
anteriormente, pues implica la separación de la carrera administrativa y la pérdida de
los derechos inherentes a ella.
Igualmente, se producirá el retiro de la carrera administrativa y la pérdida de los
derechos de la misma, cuando el empleado tome posesión de un cargo de libre
nombramiento y remoción sin haber mediado la comisión respectiva.
Cosa distinta respecto de la designación por encargo, pues los derechos de carrera
administrativa no se pierden.
Por efectuarse la declaratoria de insubsistencia del nombramiento por calificación no
satisfactoria, donde el nombramiento del empleado de carrera administrativa deberá
declararse insubsistente por la autoridad nominadora, en forma motivada, cuando
haya obtenido calificación no satisfactoria como resultado de la evaluación del
desempeño laboral.

 
54 
 9. Principios de la gerencia pública en la Administración

Los cargos que conlleven ejercicio de responsabilidad directiva en la administración

pública de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial tendrán el carácter
de empleos de gerencia pública.
Necesariamente, los cargos de gerencia pública son de libre nombramiento y
remoción. La gerencia pública comprende todos los empleos del nivel directivo de
las entidades y organismos, diferentes de:
a) En el nivel nacional, aquellos cuya nominación dependa del Presidente de la
República.
b) En el nivel territorial, los empleos de secretarios de despacho, de director,
gerente; rector de Institución de educación superior distinta a los entes universitarios
autónomos.
Estos empleos comportan responsabilidad por la gestión y por un conjunto de
funciones cuyo ejercicio y resultados son posibles de ser medidos y evaluados.
9.1. Principios de la Función Gerencial
“1. Los empleados que ejerzan funciones gerenciales en las entidades públicas a las
cuales se refiere esta Ley están obligados a actuar con objetividad, transparencia y
profesionalidad en el ejercicio de su cargo, sin perjuicio de la subordinación al órgano
del que dependan jerárquicamente.”

“2. Los gerentes públicos formularán, junto con los jefes del organismo o entidad
respectiva, las políticas públicas o las acciones estratégicas a cargo de la entidad y
serán responsables de su ejecución.”

“3. Los gerentes públicos están facultados para diseñar, incorporar, implantar,
ejecutar y motivar la adopción de tecnologías que permitan el cumplimiento eficiente,
eficaz y efectivo de los planes, programas, políticas, proyectos y metas formulados
para el cumplimiento de la misión institucional.”

“4. Los gerentes públicos formularán, junto con los funcionarios bajo su
responsabilidad y en cumplimiento de las políticas gubernamentales, así como de las
directrices de los jefes del organismo o entidad respectiva, las políticas públicas o las
acciones estratégicas a cargo de la entidad y serán responsables de su ejecución.
En tal sentido, darán las instrucciones pertinentes para que los evaluadores tengan
en cuenta en la evaluación del desempeño los resultados por dependencias,
procesos y proyectos.”

“5. Los gerentes públicos están sujetos a la responsabilidad de la gestión, lo que

significa que su desempeño será valorado de acuerdo con los principios de eficacia y
eficiencia. El otorgamiento de incentivos dependerá de los resultados conseguidos
en el ejercicio de sus funciones.”
 
55 
 “6. Todos los puestos gerenciales estarán sujetos a un sistema de evaluación de la
gestión que se establecerá reglamentariamente.”52

                                                            
52
Artículo 48º de la Ley 909 de 2004.
 
56 
 BIBLIOGRAFÍA

• GARRIDO FALLA, FERNANDO. “Tratado de Derecho Administrativo”. T.I. 2000.

• PALACIO HINCAPIÉ, JUAN ÁNGEL. “La Contratación de las Entidades Estatales.”, Librería
Jurídica Sánchez R. LTDA., ed. 4ª, Medellín – Colombia, 2003.

• PEREZ ESCOBAR, JACOBO. “Derecho Constitucional Colombiano”, editorial Temis, 5ª

edición, Bogotá D.C. –Colombia, 1997.

• RODRÍGUEZ R., LIBARDO. “Derecho Administrativo – General y Colombiano.”, editorial

Temis, ed. 15º, Bogotá D.C. – Colombia, 2007.

• SOLARTE JIMÉNEZ, FRANCO y SÁNCHEZ CERÓN ALEJANDRO FELIPE. “Análisis de la

reforma a la Contratación Estatal y otros temas.”, ediciones Doctrina y ley LTDA., Bogotá D.C.
– Colombia, 2007.

• Ley 80 DE 1993.

• CÓDIGO DE RÉGIMEN MUNICIPAL.

• LEY 617 de 2000.

• Ley 712 DE 2001.

• Ley 909 de 2004.

• CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

• CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

• Ley 1093 DE 2006.

• Ley 1148 de 2007.

• Ley 1150 DE 2007.

• Decreto 066 de 2008.

 

 
 
57 
Anexo 1.

Apartes de la Ley 80 de 1993.

Artículo 1°. Del objeto. La presente ley tiene por objeto disponer las reglas y
principios que rigen los contratos de las entidades estatales. Artículo 2°. De la
definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos
de esta ley: 1. Se denominan entidades estatales: a). La Nación, las regiones, los
departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas
metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los
municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales
del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga
participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades
descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha
participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten,
en todos los órdenes y niveles, y b). El Senado de la República, la Cámara de
Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la
Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales,
distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría
Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las
superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los
organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para
celebrar contratos. 2. Se denominan servidores públicos: a). Las personas naturales
que prestan sus servicios dependientes a los organismos y en entidades de que
trata este artículo, con excepción de las asociaciones y fundaciones de participación
mixta en las cuales dicha denominación se predicará exclusivamente de sus
representantes legales y de los funcionarios de los niveles directivo, asesor o
ejecutivo o sus equivalentes en quienes se delegue la celebración de contratos en
representación de aquéllas y, b). Los miembros de las corporaciones públicas que
tengan capacidad para celebrar contratos en representación de éstas. 3. Se
denominan servicios públicos: los que están destinados a satisfacer necesidades
colectivas en forma general, permanente y continua, bajo la dirección, regulación y
control del Estado, así como aquellos mediante los cuales el Estado busca preservar
el orden y asegurar el cumplimiento de sus fines.
Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos
jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el
presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o
derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título
enunciativo, se definen a continuación: 1. CONTRATO DE OBRA. Son contratos de
obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento,
instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre
bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago. En los
contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un proceso de
 
58 
licitación o concurso públicos, la interventoría deberá ser contratada con una
persona independiente de la entidad contratante y del contratista, quien responderá
por los hechos y omisiones que le fueren imputables en los términos previstos en el
artículo 53 del presente estatuto. 2. CONTRATO DE CONSULTORÍA. Son contratos
de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios
necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico,
prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las
asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión. Son también contratos de
consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de
proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos
y proyectos.
Ninguna orden del interventor de una obra podrá darse verbalmente. Es obligatorio
para el interventor entregar por escrito sus órdenes o sugerencias y ellas deben
enmarcarse dentro de los términos del respectivo contrato. 3. CONTRATO DE
PRESTACIÓN DE SERVICIOS. Son contratos de prestación de servicios los que
celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la
administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán
celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse
con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso
estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por
el término estrictamente indispensable. 4. CONTRATO DE CONCESIÓN. Son
contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de
otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación,
organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción,
explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio
o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada
prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del
concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de
una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en
la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma
periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de
contraprestación que las partes acuerden. 5. ENCARGOS FIDUCIARIOS Y
FIDUCIA PÚBLICA. Los encargos fiduciarios que celebren las entidades estatales
con las sociedades fiduciarias autorizadas por la Superintendencia Bancaria, tendrán
por objeto la administración o el manejo de los recursos vinculados a los contratos
que tales entidades celebren. Lo anterior sin perjuicio de lo previsto en el numeral 20
del artículo 25 de esta ley. Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia pública
sólo podrán celebrarse por las entidades estatales con estricta sujeción a lo
dispuesto en el presente estatuto, únicamente para objetos y con plazos
precisamente determinados. En ningún caso las entidades públicas fideicomitentes
podrán delegar en las sociedades fiduciarias la adjudicación de los contratos que se
celebren en desarrollo del encargo o de la fiducia pública, ni pactar su remuneración
con cargo a los rendimientos del fideicomiso, salvo que éstos se encuentren
presupuestados. Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia mercantil que a
la fecha de promulgación de esta ley hayan sido suscritos por las entidades
 
59 
estatales, continuarán vigentes en los términos convenidos con las sociedades
fiduciarias. La selección de la sociedad fiduciaria a contratar, sea pública o privada,
se hará con rigurosa observancia del procedimiento de licitación o concurso previsto
en esta ley. Los actos y contratos que se realicen en desarrollo de un contrato de
fiducia pública o encargo fiduciario cumplirán estrictamente con las normas previstas
en este estatuto, así como con las disposiciones fiscales, presupuestales, de
interventoría y de control a las cuales esté sujeta la entidad estatal fideicomitente.
Sin perjuicio de la inspección y vigilancia que sobre las sociedades fiduciarias
corresponde ejercer a la Superintendencia Bancaria y del control posterior que
deben realizar la Contraloría General de la República y las contralorías
departamentales, distritales y municipales sobre la administración de los recursos
públicos por tales sociedades, las entidades estatales ejercerán un control sobre la
actuación de la sociedad fiduciaria en desarrollo de los encargos fiduciarios o
contratos de fiducia, de acuerdo con la Constitución Política y las normas vigentes
sobre la materia. La fiducia que se autoriza para el sector público en esta ley, nunca
implicará transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales, ni constituirá
patrimonio autónomo del propio de la respectiva entidad oficial, sin perjuicio de las
responsabilidades propias del ordenador del gasto. A la fiducia pública le serán
aplicables las normas del Código de Comercio sobre fiducia mercantil, en cuanto
sean compatibles con lo dispuesto en esta ley. So pena de nulidad no podrán
celebrarse contratos de fiducia o subcontratos en contravención del artículo 355 de
la Constitución Política. Si tal evento se diese, la entidad fideicomitente deberá
repetir contra la persona, natural o jurídica, adjudicataria del respectivo contrato.
Parágrafo 1°. Sin perjuicio de lo dispuesto en esta ley sobre fiducia y encargo
fiduciario, los contratos que celebren los establecimientos de crédito, las compañías
de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, que correspondan
al giro ordinario de las actividades propias de su objeto social, no estarán sujetos a
las disposiciones del presente estatuto y se regirán por las disposiciones legales y
reglamentarias aplicables a dichas actividades. Parágrafo 2°. Las personas
interesadas en celebrar contratos de concesión para la construcción de una obra
pública, podrán presentar oferta en tal sentido a la respectiva entidad estatal en la
que se incluirá, como mínimo, la descripción de la obra, su prefactibilidad técnica y
financiera y la evaluación de su impacto ambiental. Presentada la oferta, la entidad
estatal destinataria de la misma la estudiará en el término máximo de tres (3) meses
y si encuentra que el proyecto no es viable así se lo comunicará por escrito al
interesado. En caso contrario, expedirá una resolución mediante la cual ordenará la
apertura de la licitación, previo cumplimiento de lo previsto en los numerales 2° y 3°
del artículo 30 de esta ley. Cuando además de la propuesta del oferente inicial, se
presente como mínimo una propuesta alternativa, la entidad estatal dará
cumplimiento al procedimiento de selección objetiva previsto en el citado artículo 30.
Si dentro del plazo de la licitación no se presenta otra propuesta, la entidad estatal
adjudicará el contrato al oferente inicial en el término señalado en el respectivo
pliego, siempre que cumpla plenamente con los requisitos exigidos en el mismo. Los
proponentes podrán presentar diversas posibilidades de asociación con otra u otras
personas naturales o jurídicas cuyo concurso consideren indispensable para la cabal
 
60 
ejecución del contrato de concesión en sus diferentes aspectos. Para tal efecto,
indicarán con precisión si pretenden organizarse como consorcio, unión temporal,
sociedad o bajo cualquier otra modalidad de asociación que consideren conveniente.
En estos casos deberán adjuntar a la propuesta un documento en el que los
interesados expresen claramente su intención de formar parte de la asociación
propuesta. Así mismo deberán presentar los documentos que acrediten los
requisitos exigidos por la entidad estatal en el pliego de condiciones. Cuando se
proponga constituir sociedades para los fines indicados en este parágrafo, el
documento de intención consistirá en una promesa de contrato de sociedad cuyo
perfeccionamiento se sujetará a la condición de que el contrato se le adjudique. Una
vez expedida la resolución de adjudicación y constituida en legal forma la sociedad
de que se trate, el contrato de concesión se celebrará con su representante legal.

Anexo 2.

Apartes Decreto 066 del 16 de enero de 2008.

Artículo 12º, hace referencia reglada al ámbito de decisión frente a la propuesta más
favorable, así: “El ofrecimiento más favorable para la entidad a que se refiere el
Artículo 5º de Ley 1150 de 2007 se determinará de la siguiente manera: 1- En el
caso de la adquisición de bienes y servicios de condiciones técnicas uniformes y de
común utilización el ofrecimiento más favorable corresponde a aquel que dé el
menor precio a la entidad. 2- En el concurso de méritos, la oferta más favorable a la
entidad será aquella que presente la mejor calidad, de acuerdo con los criterios
señalados en el pliego de condiciones, con independencia del precio, que no será
factor de calificación o evaluación. 3- En los procesos de selección por licitación y de
selección abreviada de menor cuantía, la oferta más ventajosa será la que resulte de
aplicar alguna de las siguientes alternativas: a. La ponderación de los elementos de
calidad y precio soportados en puntajes y fórmulas señaladas en el pliego de
condiciones. b. La ponderación de los elementos de calidad y precio que
representen la mejor relación de costo - beneficio para la entidad, para lo cual el
pliego de condiciones establecerá: I. Las condiciones técnicas y económicas
mínimas de la oferta; II. Las condiciones técnicas adicionales que para la Entidad
representen ventajas de calidad o de funcionamiento. Dichas condiciones podrán
consistir en aspectos tales como el uso de tecnología o materiales que generen
mayor eficiencia, rendimiento o duración del bien, obra o servicio.; III. Las
condiciones económicas adicionales que para la Entidad representen ventajas
cuantificables en términos monetarios, como por ejemplo la forma de pago,
descuentos por adjudicación de varios lotes, descuentos por variaciones en
programas de entregas, mayor garantía del bien o servicio respecto de la mínima
requerida, impacto económico sobre las condiciones preexistentes en la Entidad

 
61 
directamente relacionadas con el objeto a contratar, mayor asunción de riesgos
previsibles identificados, entre otras.
IV. Los valores monetarios que se asignarán a cada ofrecimiento técnico o
económico adicional, de manera que permitan la ponderación de las ofertas
presentadas. En ese sentido, cada variable se cuantificará monetariamente, según el
valor que represente el beneficio a recibir de conformidad con lo
establecido en los estudios previos. Para efectos de comparación de las ofertas la
entidad calculará la relación costo beneficio de cada una de ellas, restando del
precio total ofrecido los valores monetarios de cada una de las condiciones técnicas
y económicas adicionales ofrecidas, obtenidos conforme con lo señalado en el
presente artículo. La mejor relación costo-beneficio para la entidad estará
representada por aquella oferta que, aplicada la metodología anterior, obtenga la
cifra más baja. La adjudicación recaerá en el proponente que haya presentado la
oferta con la mejor relación costo-beneficio. El contrato se suscribirá por el precio
total ofrecido. Parágrafo 1. En caso de que el pliego de condiciones permita la
presentación de ofertas en varias monedas, para efectos de evaluación y
comparación, la entidad convertirá todos los precios a la moneda única indicada en
el pliego, utilizando los parámetros señalados para tal efecto en los mismos.
Parágrafo 2. Para la evaluación de las propuestas en proceso de selección por
licitación, selección abreviada o concurso de méritos, el jefe de la Entidad o su
delegado designará un comité asesor, conformado por servidores públicos o por
particulares contratados para el efecto de conformidad con lo dispuesto en el artículo
81 del presente decreto, que deberá realizar dicha labor de manera objetiva,
ciñéndose exclusivamente a las reglas contenidas en el pliego de condiciones. El
comité evaluador, el cual estará sujeto a las inhabilidades e incompatibilidades y
conflicto de intereses legales, recomendará al jefe de la entidad o su delegado el
sentido de la decisión a adoptar de conformidad con la evaluación efectuada. El
carácter asesor del comité no lo exime de la responsabilidad del ejercicio de la labor
encomendada. En el evento en el cual el jefe de la entidad o su delegado no acoja la
recomendación efectuada por el comité evaluador, deberá justificarlo en el acto
administrativo con el que culmine el proceso.”

 
62