GOBERNANZA POLICÉNTRICA

EN SISTEMAS
SOCIO-ECOLÓGICOS

SOCIO-ECOLÓGICOS COMPLEJOS: LA GESTIÓN DE LA

COMPLEJOS: LA GESTIÓN DE
LA PESQUERÍA DEL PULPO

GOBERNANZA POLICÉNTRICA EN SISTEMAS

PESQUERÍA DEL PULPO COMÚN EN GALICIA

COMÚN (Octopus vulgaris)
EN GALICIA
Marta Álvarez Ballesteros
 Escola Internacional de Doutoramento

Marta Álvarez Ballesteros

TESE DE DOUTORAMENTO

GOBERNANZA POLICÉNTRICA EN SISTEMAS

SOCIO-ECOLÓGICOS COMPLEJOS:

LA GESTIÓN DE LA PESQUERÍA DEL PULPO COMÚN (Octopus vulgaris)

EN GALICIA

Dirixida polos doutores:

Gonzalo Caballero Míguez

Manuel María Varela Lafuente

Ano

2018
Intencións

Encheremol-as velas
c'a luz náufraga d'a madrugada
Pendurando en dous puntos cardinaes
a randeeira esguía
d'o pailebote branco
C'as suas mans loiras
acenan mil adeuses as estrelas
Inventaremos frustradas descobertas
a barlovento d'os horizontes
pra acelerar os abolidos corazóns
d'os nosos veleiros defraudados
Halaremos pol-o chicote
d'un meridián innumerado
N'a illa anónima
de cada singladura
esculcaremos o remorso d'a cidade
Ela noitámbula desfollará
como unha margarida prostibularia
a Rosa d'os Ventos d'o noso corazón
Encadearemos adeuses d'escuma
pra todal-as praias perdidas
Xuntaremos cadernos en branco
d'a novela errante d'o vento
Pescaremos n-a rede d'os atlas
ronseles de Simbad
E cazaremol-a vela
sobre o torso rebelde d'as tormentas
pra trincar a escota d'unha ilusión.

Manuel Antonio, De catro a catro

Para Loli, por su afán de lucha y su amor a la vida

AGRADECIMIENTOS

Cuando el camino de una investigación se prolonga y se bifurca, la lista de personas que

contribuyen a transitarlo es inabarcable. Y todas las palabras se me quedan pequeñas para
expresar mi gratitud.

A Gonzalo Caballero y Manuel Varela por aceptar la dirección de esta tesis y por regalarme un
espacio en el que aprender y dialogar, aportando soluciones cuando el barco se aproximaba
peligrosamente a las rocas. De forma magistral han combinado temple y discusión crítica,
acompañándome cómplices en el ámbito académico y personal.

Antón Losada me abrió una ventana al mar desde la Ciencia política y me encaminó hacia una
actividad con la que he desarrollado mi carrera profesional y vital.

Elinor y Vincent Ostrom inventaron la aldea global cuando la tecnología aún estaba lejos de
permitirlo. Su taller de trabajo interdisciplinar en la Universidad de Indiana me convenció de la
capacidad de la acción colectiva para alcanzar el bien común. Más de una década después, su
manera de entender la cooperación científica sigue viva. El Profesor Xavier Basurto me acogió
en su laboratorio marino de la Universidad de Duke y debatió incansablemente las
posibilidades del análisis de sistemas socio-ecológicos complejos. Durante mi estancia, Michael
Orbach dedicó largas horas a hablar de pesquerías, insistiendo en que la historia de la pesca en
Galicia merecía ser contada.

Para abordar la complejidad de este trabajo ha sido imprescindible la contribución de

investigadores, gestores, representantes sectoriales y pescadores. En el ámbito científico Ángel
Guerra me proporcionó las bases para entender la especie y clarificó con paciencia mis dudas.
Xosé Antón (Pepe) Álvarez Salgado utilizó su capacidad didáctica para ayudarme a comprender
el sistema de recursos y compartió generosamente sus datos. Y tanto Rafael Bañón como
Gonzalo Macho contribuyeron a que pudiese encajar muchas de las piezas. A pesar de ello, mis
esfuerzos tenían muchos puntos ciegos. Antonio García-Allut me guió en innumerables
ocasiones, demostrando una talla profesional y humana digna de elogio.

El equipo de la Consellería do Mar me facilitó los datos, información, conocimiento y

experiencia que articulan este trabajo. Mi más sincero agradecimiento a José Molares, por
idear un tiempo del que carecía para atenderme y por su mentalidad siempre abierta. A
Francisco Filgueira, que me proporcionó el acceso a la normativa anterior a la era digital y su
inestimable respaldo desde los inicios del proyecto. Ricardo Arnaiz me brindó la memoria de
los esfuerzos realizados en aras de una gestión sostenible. Gracias también a José Manuel
Campelos por atender mis consultas sobre la base de datos de la UTPB.

La oportunidad de compartir y debatir con los representantes sectoriales y los profesionales

del mar ha sido crucial para comprehender qué es la pesca. Mi especial reconocimiento a José
Manuel Rosas, Tomás Fajardo, José Antonio Gómez Castro, Basilio Otero, y los patrones y
marineros por mostrarme las reglas en uso y abordar con valentía los dilemas a los que se
enfrentan las pesquerías artesanales.
Con Alberto Garazo he contraído una deuda impagable. Conoce la pesquería como
investigador, como asistencia técnica del sector y como experto. Estos ángulos le proporcionan
una visión integral que ha intentado aportar en cada una de mis frecuentes consultas. Su
pragmatismo y su honestidad son un valor añadido que ha hecho esta travesía mucho más
fácil.

Si los considerásemos en su conjunto, es probable que la mayoría de ellos estén en desacuerdo

con el diagnóstico y las conclusiones que aquí se presentan. Anticipo mis disculpas por no
capitalizar todo este caudal de conocimiento; pero confío en que este trabajo pueda actuar
como revulsivo para que -entre todos- podamos resolver la trampa que atenaza la
sostenibilidad de la pesquería. Aún en desacuerdo con el diagnóstico, este es siempre una
oportunidad para buscar y fundamentar una segunda opinión.

Nunca podría haber completado esta aventura sin el apoyo incondicional de Rosa Chapela. A
Mariña por andar comigo no columpio, inventar o meu naris e tecer o aramio invisible que me
sostivo todo o tempo. Mi compañero Jose Luis Santiago me contagió con su ilusión para
reembarcarme en este proyecto, y ha estado ahí para dar razones en lugar de dar la razón.
Entre prisas y batallas, María Armesto será siempre el mejor puerto de abrigo.

Muchas gracias también a mis compañeros de viaje. Mi familia, con quien continúo luchando
para que dejen de comprar capachos. Y a la familia que uno elige: Susana, Javier, Candela,
Tanya y Todd. A Ana, Jose y Macu por sufrir algunos pasajes y espantar mis demonios. Xosé
Mahou ha conseguido traerme hasta aquí, sendo pailebote, mar e vento.

Y mi profunda gratitud a César, por entender sobremanera de sistemas complejos, por

contener el agua toda de los océanos, y por no permitirme nunca hacerme trampas.
ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 15

CAPITULO I. LA GESTIÓN DE LAS PESQUERÍAS ARTESANALES EN GALICIA 34

1.1. De la gestión de los recursos a la gobernanza de los sistemas socio-ecológicos 34

1.2. La pesca artesanal como elemento diferencial 37
1.3. La gestión de pesquerías artesanales en la Comunidad Autónoma de Galicia 43
1.3.1. Introducción 43
1.3.2. Los atributos del sector pesquero artesanal gallego 50
1.3.3. El marco competencial de la gestión pesquera en Galicia 54
1.3.4. Claves de la evolución de la política pesquera en Galicia 59
1.4. Caracterización del estudio de caso: la pesquería del pulpo en Galicia 73
1.4.1. Introducción: descripción de la pesquería, evolución del recurso y mercados 73
1.4.2. El marco normativo 123
1.4.3. El sistema de gestión 132
1.4.4. Iniciativas promovidas por el sector 158
1.4.5. Diagnóstico preliminar de la pesquería 162
1.5. Breve referencia a experiencias del contexto internacional 167

CAPÍTULO II. EL MARCO DE ANÁLISIS DE SISTEMAS SOCIO-ECOLÓGICOS COMPLEJOS 175

2.1. Introducción 175
2.1.1. Contexto general 175
2.1.2. Enfoques y marcos de análisis 179
2.1.3 Sistemas socio-ecológicos: sostenibilidad, resiliencia y robustez 184
2.1.4. Marcos de análisis complementarios: gobernanza policéntrica y políticas públicas
en sistemas socio-ecológicos complejos 187
2.2. El marco de análisis de sistemas socio-ecológicos complejos (MASES) 196
2.2.1. Relaciones entre los principales componentes del MASES 213
2.2.2. Formalización y operacionalización de las variables en el MASES 215
2.3. Revisión crítica 218
2.4. Marcos y teorías (I): la perspectiva institucional y la gestión de los recursos comunes 224
2.4.1. La perspectiva institucional 226
2.4.2. La teoría de los recursos comunes 235

7
CAPÍTULO III. ANÁLISIS DEL SISTEMA SOCIO-ECOLÓGICO DE LA PESQUERÍA DEL PULPO EN
GALICIA. 257
3.1. Operacionalización del MASES para la pesquería del pulpo en Galicia 257
3.1.1. El Sistema de Recursos (SR) 264
3.1.2. El Sistema de Unidades del Recurso (UR) 270
3.1.3. El Sistema de Gobernanza (SG) 277
3.1.4. El Sistema de Actores (A) 292
3.1.5. La Situación de de Acción: Interacciones y Resultados 307
3.1.6. Limitaciones en la aplicación del MASES al sistema-socio-ecológico de la pesquería
del pulpo. 313
3.2. Análisis comparado de los periodos de gobernanza 314
3.2.1. Periodo PG1 (1998-2002): Aprendizaje 316
3.2.2. Periodo PG2 (2003-2006): Crisis 330
3.2.3. Periodo PG3 (2007-2009): Gestión zonal 342
3.2.4. Periodo PG4 (2010-2012): Gestión centralizada 351
3.2.5. La gestión centralizada de 2012 a la actualidad (2016) 361
3.3. Claves del diagnóstico del sistema socio-ecológico de la pesquería del pulpo en Galicia 362

CONCLUSIONES 376

BIBLIOGRAFÍA 387
APÉNDICE LEGISLATIVO 442
ANEXOS 453
ANEXO I. ENTREVISTAS 454
ANEXO II. DATOS PARA LOS INDICADORES DE LAS VARIABLES 458

8
ÍNDICE DE TABLAS

Capítulo I

Tabla 1. Relación de datos y fuentes utilizadas en la investigación. .......................................................... 25

Tabla 2. Atributos de la pesca artesanal ..................................................................................................... 39
Tabla 3. Gobernanza de las pesquerías artesanales ................................................................................... 42
Tabla 4. El sector pesquero gallego en cifras ............................................................................................. 44
Tabla 5. Tipología de actividades extractivas en Galicia ............................................................................. 45
Tabla 6. El sector pesquero de artes menores de Galicia en cifras (2015). ................................................ 47
Tabla 7 Evolución de la flota de Artes menores por tipo de licencias de arte de pesca (2004-2015). ....... 49
Tabla 8. Distribución y densidad de la flota artesanal por zonas (2003-2015). ......................................... 50
Tabla 9. Marco competencial de las pesquerías en las que opera la flota gallega ..................................... 55
Tabla 10. Conjunto de derechos y posiciones en las pesquerías artesanales en Galicia. .......................... 63
Tabla 11. Evolución de los objetivos de la política de pesca fijados en la normativa autonómica ............ 66
Tabla 12. Diagnósticos de la pesquería del pulpo en Galicia ...................................................................... 77
Tabla 13. Caracterización temporal de la actividad en la pesquería del pulpo ......................................... 81
Tabla 14. Caracterización de una jornada de pesca en la pesquería (1980-2015). .................................... 82
Tabla 15 Principales evoluciones tecnológicas en la pesquería del pulpo (1966-2015) ............................. 83
Tabla 16. Estimación de los efectos de la pesca sobre el ecosistema ........................................................ 84
Tabla 17. Distribución de las embarcaciones de la pesquería del pulpo por tipología (2014) ................... 94
Tabla 18. Características de las embarcaciones por zonas eco-geográficas (2014). .................................. 96
Tabla 19. Distribución de las embarcaciones de la pesquería del pulpo por principales puertos (2015) .. 96
Tabla 20. Comparativa de la embarcación tipo en la pesquería del pulpo en Galicia (2004 y 2014). ........ 98
Tabla 21. Evolución de la distribución de las embarcaciones de la pesquería del pulpo por principales
puertos (2004-2015) ................................................................................................................................ 100
Tabla 22. Propuestas de comercialización de entidades colectivas del sector pesquero. ....................... 113
Tabla 23. Ordenanzas del Gremio de Mareantes de Pontevedra para la pesquería del pulpo ................ 124
Tabla 24. Regulación del derecho de acceso a la pesquería (1993-2016) ................................................ 128
Tabla 25. Capacidad de pesca legal: máximo número de nasas permitido (1993-2017) ......................... 129
Tabla 26. Capacidad de pesca legal: máximo número de nasas permitido según tipología de embarcación
en los planes de gestión del pulpo (2014 a 2016-2017) ........................................................................... 130
Tabla 27. Capacidad de pesca legal: máximo número de nasas permitido según tipología de embarcación
en el Decreto 15/2011 .............................................................................................................................. 130
Tabla 28. Capacidad de pesca legal: máximo número de nasas permitido según tipología de embarcación
en el Decreto 424/1993 y el Decreto 328/2002. ...................................................................................... 130
Tabla 29. Características técnicas de la estructura de la nasa para pulpo (1993-2016)........................... 131
Tabla 30. Superposición de ámbitos administrativos, de gestión y representativos. .............................. 135
Tabla 31. Evolución de la regulación del horario de trabajo y descanso semanal ................................... 137
Tabla 32. Evolución de la regulación del régimen de calado de las nasas ............................................... 139
Tabla 33. Medidas de gestión: la veda temporal (1992-2015) ................................................................. 146
Tabla 34. Medidas de gestión: evolución del tamaño mínimo de captura (1992-2015) .......................... 147
Tabla 35. Evolución de los topes de captura para la pesca profesional (2000-2015) .............................. 150
Tabla 36. Evolución de los topes de captura para la pesca deportiva (2006-2015). ................................ 151
Tabla 37. Evolución de los mecanismos de control de las medidas técnicas (1998-2015) ...................... 153
Tabla 38. Características del recurso y de los usuarios que favorecen la acción colectiva ...................... 161
Tabla 39. Períodos de gobernanza analizados en la pesquería del pulpo ................................................ 167
Tabla 40. Recomendaciones para la gestión de las pesquerías de pulpo y su aplicación en Galicia ........ 170

9
Tabla 41. Análisis comparado de sistemas de gestión en las pesquerías de pulpo en el mundo. ........... 171

Capítulo II

Tabla 42. Marcos de análisis de sistemas socio-ecológicos...................................................................... 181

Tabla 43. Marco de evaluación de la gobernabilidad de la gobernanza interactiva ................................ 191
Tabla 44. Análisis comparado de los marcos del proceso político ........................................................... 194
Tabla 45. Claves del MASES ...................................................................................................................... 198
Tabla 46. Comparativa entre el marco ADI y el MASES ............................................................................ 201
Tabla 47. Principales cambios en el MASES y redefinición en el Sistema de Gobernanza (SG) ............... 212
Tabla 48. Lista alternativa de variables potenciales de segundo y tercer nivel para el SG ...................... 213
Tabla 49. Propuesta de formalización del MASES .................................................................................... 216
Tabla 50. Propuesta de codificación de las variables, Proyecto SESMAD ................................................ 217
Tabla 51. La gramática de las instituciones: tipología de acuerdos institucionales ................................. 233
Tabla 52. Tipología de reglas relevantes para el análisis institucional. .................................................... 234
Tabla 53. Tipos de bienes ......................................................................................................................... 240
Tabla 54. Atributos de los recursos comunes y su impacto en los acuerdos institucionales ................... 248
Tabla 55. Atributos de los usuarios y su impacto en los acuerdos institucionales ................................... 250
Tabla 56. Principios de diseño institucional para el gobierno sostenible de los recursos ........................ 251
Tabla 57. Características del recurso y de los usuarios que favorecen la acción colectiva ...................... 254
Tabla 58. Variables que conducen a la selección de normas, reglas y derechos de propiedad que reducen
las externalidades ..................................................................................................................................... 254

Capítulo III

Tabla 59. Peso de las variables del sistema socio-ecológico analizadas................................................... 259
Tabla 60. Variables del SES analizadas en la pesquería del pulpo en Galicia ........................................... 262
Tabla 61. Procesos dinámicos naturales del sistema de recursos. ........................................................... 265
Tabla 62. Ficha técnica de la variable “Capacidad de Carga del Sistema” del SR. .................................... 267
Tabla 63. Ficha técnica de la variable “Predictibilidad de las dinámicas del sistema” del SR .................. 268
Tabla 64. Ficha técnica de la variable “Número de Unidades” del sistema UR ........................................ 274
Tabla 65. Impacto de los atributos del SR y de las UR en el sistema de Gobernanza (SG) ....................... 276
Tabla 66. Ficha técnica de la variable “Medidas de Gestión” del SG. ...................................................... 288
Tabla 67. Ficha técnica de la variable “Reglas de elección colectiva” del SG. .......................................... 290
Tabla 68. Ficha técnica de la variable “Diversidad de los actores” del sistema de Actores (A)................ 301
Tabla 69. Ficha técnica de la variable “Confianza y reciprocidad” del A. ................................................. 303
Tabla 70. Ficha técnica de la variable “Importancia del recurso” del A. .................................................. 306
Tabla 71. Situación de acción de la captura en la pesquería del pulpo en Galicia ................................... 308
Tabla 72. Síntesis de pesos ponderados de las variables del SR, UR, SG y A en los cuatro PGs ............... 309
Tabla 73. Ficha técnica de la variable “Captura” de Interacciones (I) ...................................................... 310
Tabla 74. Ficha técnica de la variable “Medidas de rendimiento social” de Resultados (O). ................... 311
Tabla 75. Ficha técnica de la variable “Medidas de rendimiento económico” de Resultados (O). .......... 312
Tabla 76. Ficha técnica de la variable “Medidas de rendimiento ecológico” de Resultados (O). ............ 312
Tabla 77. Perfil de las embarcaciones que se incorporan a la pesquería en el PG1 ................................. 319
Tabla 78. PG1: Análisis comparado de los Planes Experimentales 1998-2002......................................... 325
Tabla 79. Perfil de las embarcaciones que se incorporan a la pesquería en el PG2 ................................. 336
Tabla 80. PG2: Análisis comparado de las Medidas de Gestión 2003-2006 ............................................. 337
Tabla 81. Perfil de las embarcaciones que se incorporan a la pesquería en el PG3 ................................ 348

10
Tabla 82. Perfil de las embarcaciones que se incorporan a la pesquería en el PG4 ................................ 354
Tabla 83. PG4: Análisis comparado de las Medidas de Gestión 2010-2012 ............................................. 356
Tabla 84. Síntesis comparada de los sistemas de gobernanza en los periodos PG1 a PG4. ..................... 363
Tabla 85. Frecuencia de cambios substanciales en las variables de resultados (PG1-PG4). .................... 367
Tabla 86. Resultados ANOVA (ratios-F) para los nueve indicadores de resultados (PG1-PG4). ............... 368

ÍNDICE DE FIGURAS

Introducción

Figura 1. Modelo causal para análisis del sistema socio-ecológico de la pesquería del pulpo en Galicia. . 24

Capítulo I

Figura 2. Relación entre los conceptos de política pesquera, sistemas de gestión y medidas de gestión . 36
Figura 3. Evolución de la ejecución presupuestaria de la Consellería (2001-2012).................................... 70
Figura 4. Evolución del seguimiento de las pesquerías artesanales en Galicia. ......................................... 71
Figura 5. Evolución de la política pesquera en Galicia (1985-2015). .......................................................... 72
Figura 6. Descripción de los conceptos de captura adaptados a la pesquería del pulpo en Galicia .......... 86
Figura 7. Evolución de las capturas nominales comercializadas en primera venta (1994-2015). ............. 88
Figura 8. Comparativa de la evolución de las capturas nominales (1997-2015). Periodicidad anual y por
campaña (julio-mayo) ................................................................................................................................. 89
Figura 9. Evolución de las capturas mensuales comercializadas en primera venta en lonja (1997-2015). 90
Figura 10. Evolución de la CPUE nominal y de las capturas nominales . .................................................... 91
Figura 11. Evolución de la CPUE nominal por zonas(2000-2014). .............................................................. 91
Figura 12. Evolución de la producción de engorde de pulpo en España (1998-2015) ............................... 93
Figura 13. Caracterización y distribución de la flota que opera en la pesquería (2014): tipología de
embarcaciones (Tipo I-VII) eslora (metros), arqueo (GTs), potencia (CVs) y edad (años). ......................... 95
Figura 14. Evolución de la flota de la pesquería del pulpo en Galicia por segmentos de tamaño (metros
de eslora), en número y porcentaje (2004-2014) ...................................................................................... 98
Figura 15. Evolución de la flota por segmentos de arqueo (TRB) .............................................................. 98
Figura 16. Evolución de la flota por segmentos de potencia (CV), ............................................................. 98
Figura 17. Evolución de la flota por segmentos de edad (años) ................................................................. 99
Figura 18. Año de incorporación a la pesquería de la flota activa ............................................................. 99
Figura 19. Evolución de las bajas en la pesquería ..................................................................................... 99
Figura 20. Evolución de la distribución del total de capturas nominales de pulpo (Octopus vulgaris) entre
la flota arrastrera y la flota artesanal en Galicia (2000-2013). ................................................................. 101
Figura 21. Evolución del valor y precio medio del pulpo en primera venta en Galicia (1994-2015). ....... 103
Figura 22. Estacionalidad de la primera venta: periodo 2003-2015......................................................... 104
Figura 23. Principales lonjas por volumen de pulpo comercializado en primera venta (2015) ............... 105
Figura 24. Evolución de los precios medios en las lonjas de referencia (1998-2015) .............................. 106
Figura 25. Evolución del volumen de pulpo comercializado en las lonjas de referencia (1998-2015) ..... 107
Figura 26. Tallas comerciales de pulpo en el mercado internacional y en el mercado gallego ................ 107
Figura 27. Cadena de valor del pulpo en el mercado gallego ................................................................... 108
Figura 28. Opciones de comercialización de productos pesqueros. Primera venta . ............................... 110
Figura 29. Diferencial de los precios medios: invierno y verano (2003-2015). ........................................ 112
Figura 30. Evolución de las capturas mundiales de pulpo común (octopus vulgaris) 1950-2015 (en t) .. 115

11
Figura 31. Evolución de las capturas mundiales de pulpo (octopoidae), incluyendo el pulpo común
(octopus vulgaris) 1950-2015 (en t). ....................................................................................................... 115
Figura 32 Evolución de las capturas mundiales de pulpo (octopus vulgaris) por países, 1950-2015 ...... 116
Figura 33 Evolución de las capturas de pulpo (octopus vulgaris) en la Unión Europea, 2000-2015 ........ 116
Figura 34. Importaciones de pulpo en la Unión Europea (2015) por países miembros ........................... 117
Figura 35. Evolución de las importaciones españolas de los principales proveedores (2001-2015). ...... 118
Figura 36. Evolución de las exportaciones españolas de los cinco principales destinos (2001-2015). .... 118
Figura 37. Importaciones de pulpo en España, por Comunidad Autónoma ............................................ 119
Figura 38. Evolución del consumo aparente de pulpo en la Comunidad Autónoma de Galicia ............... 119
Figura 39. Evolución de la balanza comercial del pulpo fresco en Galicia (1995-2015) . ......................... 120
Figura 40. Evolución de la balanza comercial del pulpo congelado en Galicia (1995-2015) .................... 120
Figura 41. Distribución de la estructura de costes de la flota que opera en el Caladero Cantábrico
Noroeste con arte de nasas ...................................................................................................................... 122
Figura 42. Evolución del número máximo de nasas autorizadas por embarcación y de las descargas
nominales de pulpo en Galicia (1993-2015) ............................................................................................. 129
Figura 43. Medidas técnicas de control del esfuerzo y la captura en la pesquería del pulpo en Galicia. 137
Figura 44. Evolución histórica de la duración de las vedas temporales y de las descargas (1994-2015). 145
Figura 45. Evolución de los topes de captura por embarcación (1994-2015) .......................................... 149
Figura 46. Evolución de las incautaciones de pulpo (en kilogramos) nasas (en número) y cacharros (en
número) por parte del Servicio de Gardacostas de Galicia (2007-2016). ................................................ 155

Capítulo II

Figura 47. Mapa conceptual: sostenibilidad, robustez y resiliencia. ........................................................ 185

Figura 48.El MASES: múltiples componentes del primer nivel. ................................................................ 205
Figura 49.Niveles de análisis y resultados en el ADI. ................................................................................ 207
Figura 50.El MASES: variables de segundo nivel. ..................................................................................... 209

Capítulo III

Figura 51. Relación entre etapas de política pesquera autonómica y periodos de gobernanza (PG) ...... 315
Figura 52. Etapas de política pesquera durante el PG1. ........................................................................... 316
Figura 53. El SES de la pesquería del pulpo durante el PG1 (1998-2002). Aprendizaje. .......................... 317
Figura 54. Etapas de política pesquera durante el PG2. ........................................................................... 330
Figura 55. El SES de la pesquería del pulpo durante el PG2 (2003-2006). Crisis ...................................... 331
Figura 56. Etapas de política pesquera durante el PG3. ........................................................................... 342
Figura 57. El SES de la pesquería del pulpo durante el PG3(2007-2009). Gestión Zonal ......................... 343
Figura 58. Etapas de política pesquera durante el PG4. ........................................................................... 351
Figura 59. El SES de la pesquería del pulpo durante el PG4(2010-2012). Gestión Centralizada .............. 352
Figura 58. Evolución de las Medidas de Rendimiento social (PG1 a PG4). .............................................. 364
Figura 59. Evolución de las Medidas de Rendimiento económico (PG1 a PG4) ....................................... 364
Figura 60. Evolución de las Medidas de Rendimiento ecológico (PG1 a PG4).) ....................................... 365

ÍNDICE DE ILUSTRACIONES

Ilustración 1. Embarcaciones del censo de “artes menores” de Galicia..................................................... 39

Ilustración 2 Tipos de nasa para la captura de pulpo ................................................................................ 76
Ilustración 3. Líneas de referencia de la Ría de Vigo. Anexo I a V. ........................................................... 142

12
GLOSARIO

 A: Sistema de Actores
 ADI: Marco de Análisis del Desarrollo Institucional
 BOPG: Boletín Oficial del Parlamento de Galicia
 CCAA: Comunidades Autónomas
 CE: Constitución Española
 CIS: Centro de Investigaciones Sociológicas
 CPUE: Capturas por Unidad de Esfuerzo
 CV: Caballos de vapor
 DOG: Diario Oficial de Galicia
 EAG: Estatuto de Autonomía de Galicia
 ECO: Ecosistemas relacionados.
 EUMOFA: Observatorio Europeo del Mercado de los Productos de la Pesca y de la Acuicultura.
 FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
 GT: Toneladas de Arqueo Bruto
 IC: Índice de Captura
 IDP: Índice de Dependencia del Pulpo
 IEO: Instituto Español de Oceanografía
 IFOP: Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca
 IGE: Instituto Galego de Estatística
 IIM-CSIC: Instituto de Investigacións Mariñas-Centro Superior de Investigaciones Científicas
 LPG: Ley de Pesca de Galicia
 MASES: Marco de análisis de sistemas socio-ecológicos
 NEI: Nueva Economía Institucional
 O: Resultados
 PERMEX: permiso de explotación
 PG: Periodo de Gobernanza
 PORPMG: Plan de Ordenación de los Recursos Pesqueros y Marisqueros de Galicia
 PPC: Política Pesquera Común
 RBPCAG: Registro de Buques Pesqueros de la Comunidad Autónoma de Galicia
 s.d.: sin datos
 S: Contexto Social, Económico y Político (Código MASES)
 SES: Sistema socio-ecológico
 SESMAD: Social-Ecological Systems Meta-Analysis Database
 SG: Sistema de Gobernanza
 smi: salario mínimo interprofesional
 SR: Sistema de Recursos
 SU: Sistema de Unidades del Recurso
 TAC: máximo permisible de captura
 TC: Tribunal Constitucional
 TRB: Toneladas de Registro Bruto
 TRC: Teoría de los Recursos Comunes.
 TURF: Derechos de uso territorial (Territorial Use Rights for Fishing)
 UE: Unión Europea
 UR: Unidades del Recurso
 UTA: Unidad de Trabajo-Año
 UTPB: Unidade Técnica de Pesca de Baixura
 ZEE: Zona Económica Exclusiva

13
INTRODUCCIÓN

14
INTRODUCCIÓN

Los problemas que valen la pena son los que uno puede resolver o ayudar a resolver, aquellos en los que
uno puede aportar algo. Un problema es grande en ciencia si se presenta ante nosotros irresuelto y vemos
alguna manera de avanzar en él. He trabajo en innumerables problemas que usted calificaría de humildes,
pero con los que disfruté y me sentí muy bien porque a veces podía obtener un éxito parcial. Ningún
problema es demasiado pequeño o demasiado trivial si realmente podemos hacer algo con él.

1
Richard Feynman, 3 febrero 1996, Carta a Koichi Mano .

MARCO GENERAL

Con frecuencia la gestión de pesquerías se acompaña de la palabra fracaso, y casi con igual
tenacidad las ciencias sociales se han ofuscado en encontrar la fórmula mágica de la
sostenibilidad. En especial, desde el ámbito de la Economía y la Ciencia Política los distintos
enfoques de análisis institucional han ido confluyendo en torno a la noción de que diseñando
las reglas y estructuras de gobernanza adecuadas se podría garantizar la sostenibilidad de los
recursos (Acheson, 2000).

La lógica secuencial es aparentemente sencilla: a partir de nuestras predicciones sobre la

evolución de los recursos podemos establecer derechos para los usuarios y acuerdos del tipo
“si sólo capturas la cantidad x hoy, entonces en el/los año/s siguiente/s habrá una cantidad y
*más o menos+ disponible para capturar” (Wilson, 2002: 336). Esta idea de optimización
analítica nos ha ido alejando de una deliberación realista sobre qué puede y qué no puede
hacerse a partir de un diagnóstico riguroso. Las ideas simplistas se traducen en políticas
simplistas y panaceas2 que se aplican a contextos heterogéneos con pingües resultados.

Ante la prevalencia de explicaciones simplistas, el desafío de la sostenibilidad requiere

entender y explicar los procesos que mejoran o deterioran la situación de los recursos, para
diseñar políticas públicas que la promuevan en lugares y contextos concretos de dimensión
local, regional o internacional. La brecha entre los problemas medioambientales y nuestra
capacidad para resolverlos (Berkes et al., 2003) estaría por tanto vinculada a las limitaciones
del pensamiento convencional y a la necesidad de perspectivas integradoras que incorporen el
pensamiento de sistemas complejos.

La gestión de pesquerías ilustra de forma gráfica esta situación. En la actualidad disponemos

de herramientas, tecnología e información que apoyan la gestión y la mejora continua de la
comprensión científica sobre el funcionamiento de los ecosistemas. De igual forma, se ha
generado un corpus de conocimiento sobre política pesquera. Incluso los cambios sociales en
la percepción sobre los recursos naturales y la protección del medioambiente han tenido su
1
Traducción de José Manuel Sánchez Ron, miembro de la Real Academia Española y catedrático de Historia de la
Ciencia en la Universidad Autónoma de Madrid. Publicada en el artículo “Elogio de la ciencia no tan grande”, El
País, 08/02/2013.
2
La aplicación de una supuesta solución única a una amplia variedad de problemas ha sido denominada como el
problema de la panacea (Ostrom y Cox, 2010).

15
impacto en el rol y la función de la gestión pesquera (García y Charles, 2008; Basurto y
Nenadovic, 2012). Y, sin embargo, la sobreexplotación de los recursos continúa siendo el
patrón de resultados dominante en muchas pesquerías.

En un campo dominado por las disciplinas biológica y ecológica, la incorporación de las ciencias
sociales al estudio de las pesquerías señala que la sostenibilidad está más relacionada con la
transformación social que con establecer límites biológicos (Crean y Wisher, 2000), y que
gestionar pesquerías es gestionar personas más que gestionar peces (Hilborn, 2002). Bajo
estas premisas, las investigaciones más recientes se centran en el análisis comparado para
medir la eficacia de los regímenes de gestión en el mundo (Mora et al., 2009); analizar
herramientas de gestión para la recuperación de pesquerías (Worm et al., 2009); avanzar en la
identificación de los principios de diseño institucional que contribuyen a la sostenibilidad de
los recursos (Anderis et al., 2004; Cox et al., 2010); o identificar qué atributos garantizan el
éxito social, económico y ecológico de la co-gestión (Gutierrez et al., 2011).

Una vez superada la noción de que existe un remedio universal o panacea aplicable de forma
generalizada (Degnbol et. al 2006; Ostrom 1990, 2005, 2007a, 2010a; Acheson, 2006), el
objetivo de idear mejores formas de gobernar los recursos se redefine en tres aspectos
fundamentales:

1. El impacto de la incertidumbre científica en nuestra capacidad para aprender, predecir

y controlar los resultados (Wilson, 2002; Varela y Garza, 2002; Degnbol, 2004; García y
Charles, 2008).

2. La demanda de un marco conceptual apropiado para entender las múltiples

interdependencias sistémicas entre los procesos naturales y sociales (Young et al.,
2006a; Jahn, 2009).

3. La necesidad de un proceso que organice nuestras capacidades de diagnóstico, análisis

y prescripción, facilitando la acumulación de conocimiento a partir de estudios
empíricos (McGinnis y Ostrom, 2012).

Esta redefinición está vinculada a la ampliación del enfoque institucional. No basta ya con
señalar a los problemas de diseño institucional como la raíz de todos los fracasos en la gestión
pesquera, y de la degradación de los recursos naturales en general (Acheson, 2000: 118)
porque como señala Jentoft (2004: 147) “el fracaso institucional bien puede resultar de las
condiciones externas a la institución”. Los resultados generales de la gestión dependerán de la
coherencia en el diseño del marco institucional en su conjunto (Varela et al., 2000; Symes,
2007), pero se han evidenciado las limitaciones del análisis centrado únicamente en las reglas
institucionales (Holm et al., 1998; Hammond y Butler, 2003; Jentoft, 2004, Failler, 2008), que
supondría una guía inadecuada para la conducta de cualquier sistema (Ostrom, 2005). De
hecho, los atributos del sistema natural afectan a la probabilidad de desarrollar una acción
colectiva efectiva aún en entornos institucionales similares (Basurto y Coleman, 2010).

Más aún, aquellos supuestos en los que la acción colectiva ha garantizado la gestión
sostenible de los recursos desde la perspectiva institucional podrían replantearse en un
enfoque más amplio. Por ejemplo, el éxito de la pesquería de la langosta en el Golfo de Maine

16
(Acheson, 2003b; 2014) ha favorecido la sobreexplotación de otras especies depredadoras de
la langosta, derivando en un monocultivo que debilita la riqueza del ecosistema y reduce su
resiliencia (Stecneck et al., 2011).

Las instituciones vinculan los sistemas natural y social, y de ellas se derivan los incentivos
individuales y colectivos que los actores enfrentan en la gestión de los recursos comunes
(Hotimsky et al., 2006: 2). Instituciones que se forman, aplican, interpretan y reforman en los
procesos y estructuras de gobernanza mediante los cuales las sociedades comparten el poder
(Young, 1992; McGinnis, 2011a).

En este escenario: ¿cuál es el papel de la gobernanza en la gestión pesquera?, ¿cómo podemos

reorientar nuestro esfuerzo por entender las bases institucionales para la gobernanza? y ¿qué
contribución podría esperarse del análisis institucional en la gestión de pesquerías? La
respuesta a estas cuestiones requiere reformular premisas básicas:

1. La gobernanza es determinante para la sostenibilidad (Grafton et al., 2008), si bien se

integra a su vez como parte de un puzle más amplio en el que los resultados son
complejos, dependientes del contexto y vinculados a los estados ecológicos de los
recursos (Nagendra y Ostrom, 2012). Las transformaciones en la gobernanza no se
limitan a los cambios institucionales sino que comprenden “cambios en los paradigmas
de gestión, marcos normativos, normas y valores subyacentes, sistemas de producción
de conocimiento, equidad y distribución de poder” (Gelcich et al. 2010: 16794).

2. Ningún diseño institucional específico puede garantizar la gestión sostenible de todos

los recursos comunes (Basurto y Ostrom, 2009). Los ejemplos de éxito y fracaso bajo
sistemas de gestión pública, sistemas de co-gestión, sistemas de gestión basados en
derechos individuales y sistemas de gestión comunitaria (Stern et al. 2002, van
Learhoven y Ostrom, 2007) favorecen el reconocimiento de la diversidad institucional
(Ostrom, 2005; Caballero et al., 2007) y la posibilidad de explorar la pluralidad de
opciones disponibles sin prescribir soluciones. La literatura ha identificado más de
treinta y cinco variables que potencialmente pueden afectar a la gobernanza
sostenible de los recursos (Agrawal, 2002; Ostrom, 2007a) y problemas como la
sobreexplotación rara vez son atribuibles a una única causa (Agrawal, 2003; Anderis et
al. 2007; Basurto et al., 2013).

3. Las limitaciones de los enfoques tradicionales (Anderis y Janssen, 2013) pueden

superarse incorporando complejidad, incertidumbre e instituciones en las
interacciones entre sistemas ecológicos y sociales (Van Laerhoven y Ostrom, 2007: 5;
Caballero, 2011).

4. La incertidumbre tiene múltiples dimensiones. La más estudiada es la científica,

derivada de la ausencia o falta de precisión de la información, de la incapacidad para
predecir los resultados de sistemas ecológicos complejos, o de los avances en el
conocimiento; por ejemplo, la sustitución de las nociones de equilibrio, predictibilidad
y control por los conceptos de multi-equilibrios, impredictibilidad, y falta de control
(Berkes, 2005: 26), reflejando el carácter mutable de la naturaleza frente a la visión
lineal (Holling et al., 1998: 354); o la refutación de la falacia de la analogía de sistemas

17
 físicos simples (Wilson, 2002). Pero también existe incertidumbre sobre la base de
conocimiento más allá del ámbito científico, cuando decisores y usuarios divergen
sobre la naturaleza del sistema de recursos, sus comportamientos dinámicos y los
indicadores de su situación real (Schlager y Blomquist, 2005:7). Esta incertidumbre se
traduce en indeterminación en los sistemas sociales cuando “los acuerdos
institucionales dejan abiertas amplias avenidas de elección, y cada resultado individual
es dependiente de la acción de otros” (Ostrom, 2005: 48-49).

5. La perspectiva binaria –éxito o fracaso- en la evaluación de los resultados de la

gobernanza ignora los avances incrementales que pueden mejorar una situación o
reducir una crisis (Gelcich et al. 2010: 16798; Chuenpagdee, 2011a:201). De igual
forma, la idea de mejora subyacente en el cambio y la ilusión del control (Wilson,
2002; Failler, 2008) contribuyen a una espiral de micro-gestión en la que los esfuerzos
normativos se multiplican sin un impacto real en la gestión de los recursos. El
conocimiento disponible indica que no existe un único cambio para alcanzar la
sostenibilidad y que los incentivos individuales y/o en el ámbito de la comunicación
son críticos para el éxito (Grafton et al., 2008: 632).

6. La gobernanza pesquera tiene múltiples objetivos de carácter programático, políticos y

de proceso. Hilborn (2007a: 155) subraya que “cuando observamos fallos aparentes en
la gestión pesquera, podemos interpretarlos alternativamente como éxitos para otros
objetivos, o el resultado de una batalla sobre objetivos en competencia”. Pese a la
popularización de nociones de “buena gobernanza”, carecemos de un acuerdo
generalizado sobre indicadores de éxito de gobierno (Chuenpagdee, 2011a:207).

7. Los factores explicativos de la falta de efectividad de los mecanismos de gobernanza

incluyen “impedimentos políticos, la falta de instituciones o la existencia de
instituciones disfuncionales, legislación medioambiental débil, falta de apoyo público,
cumplimiento inadecuado o vigilancia pobre” (Gelcich et al. 2010: 16794). Las
estrategias diseñadas para incrementar la eficacia de las políticas medioambientales se
articulan en tres grandes ejes: i) la dimensión espacial –nivel y escala- de la
gobernanza (Newig y Fristch, 2009:198); ii) la dimensión sistémica (Ounanian et al.,
2012) y ecosistémica (Ramirez-Monsalve et al., 2016); iii) la dimensión de proceso,
avanzando en las herramientas de gestión y las perspectivas basadas en la comunidad
(Chuepagdaee, 2011a), así como en la mejora de la participación de actores no-
gubernamentales en el proceso de toma de decisiones (Newig y Fristh, 2009).

8. Aspectos relevantes para la gobernanza como las relaciones de poder (Jentoft, 2007),
la inequidad o las clases sociales (Davis y Ruddle, 2012) han recibido una atención
minoritaria en la investigación pesquera.

El reconocimiento explícito de los límites del análisis institucional supone un reto para la
investigación sobre la gestión de recursos naturales. Concretamente, las pesquerías han sido
definidas como “un banco de pruebas para medir nuestra capacidad de hacer frente a los
problemas medioambientales y proporcionar una base de conocimiento para una acción
colectiva eficaz y racional” (Jentoft y Bavinck, 2009: 5). Su naturaleza compleja y caótica
(Wilson et al., 1994) los configura como problemas perversos (cfr. Capítulo I), que demandan

18
nuevas perspectivas para mejorar nuestra capacidad de diseñar políticas públicas que
garanticen la sostenibilidad.

Una aproximación holística a la gobernanza (Chuenpagdee, 2011a) ampliará la comprensión de

los éxitos y fracasos institucionales (Acheson, 2006a). Una orientación diagnóstica (Ostrom,
2007a; 2009) posibilitará el análisis del sistema de gobernanza como parte de complejos
sistemas socio-ecológicos, favoreciendo el aprendizaje institucional y el conocimiento de cómo
se relacionan los resultados sociales y ecológicos con variables del diseño institucional.

OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA INVESTIGACIÓN

Galicia es un caso de estudio paradigmático para validar nuevos enfoques de análisis

institucional en la gestión pesquera. La pesca ocupa un lugar central en la agenda de los
problemas públicos del gobierno autonómico (Losada, 2000), lo que se ha traducido en el
diseño e implementación de políticas pesqueras que han ido evolucionando desde la década
de los ochenta (Ibid.; Mahou, 2008). No obstante, existen desajustes entre la gestión y los
contextos biológicos y económicos (Freire y García-Allut, 2000). El análisis de políticas públicas
ha dejado fuera características clave de los sistemas subyacentes (Levin et al., 2012: 114), pero
un estudio sistemático permitiría explorar alternativas sin imponer fórmulas uniformes en el
sistema más amplio (Ostrom, 2007a: 15182).

Tras tres décadas de política pesquera autonómica, la sobreexplotación de los recursos

continúa amenazando la sostenibilidad de la pesca en Galicia. Este resultado se atribuye a
ineficiencias institucionales, así como a los desajustes entre los acuerdos institucionales y las
dinámicas eco-biológicas y socio-económicas. En cualquier caso, carecemos de un diagnóstico
preciso que permita identificar los factores subyacentes, limitando nuestra capacidad de
diseñar mejores formas de gobernar los recursos.

En la situación actual de las pesquerías gallegas confluyen varios factores. Por una parte, la
complejidad, diversidad e interdependencia de los recursos pesqueros y las actividades
económicas que se desarrollan en pesquerías gestionadas por la administración autonómica,
estatal y comunitaria. Por otra, la pluralidad de actores, intereses e interacciones que se
producen en los distintos niveles de gobernanza. Además, el elevado nivel de conflicto social,
inherente a la realización de elecciones medioambientales (Dietz et al. 2002:10) se agrava por
el nivel de dependencia del recurso y la falta de alternativas laborales.

La sobreexplotación de los recursos en las pesquerías artesanales se ha mantenido durante

más de treinta años. A comienzos de la década de los ochenta del siglo XX se hablaba de
sobrepesca “galopante” (Monzo, 1987: 13) o “absoluta” (Pérez Queiruga 1985: 83) una
constante evidenciada científicamente antes (González Laxe, 1982; PORMPG, 1993) y después
(Freire, 2000; Villasante, 2009) de la implementación de las políticas pesqueras autonómicas.
Estos resultados contrastan con el extensivo sistema desarrollado por la administración
autonómica para gobernar los recursos. Una perspectiva diagnóstica permitirá identificar las
disfunciones subyacentes (Agrawal, 2002) con el fin de aportar alternativas para modificar los
patrones de interacción que conducen a los mismos (Oakerson, 1994a:11).

19
No obstante, la complejidad caleidoscópica de las pesquerías artesanales en Galicia dificulta un
diagnóstico riguroso de su conjunto, entendido como múltiples sistemas socio-ecológicos
superpuestos. Las pesquerías artesanales en Galicia son multi-especifícas, multi-arte de pesca
y multi-sistemas de gobernanza. Las dos primeras características son inherentes a las
pesquerías a pequeña escala, y la tercera se deriva de un complejo institucional en el que una
misma embarcación podría operar de forma combinada bajo un sistema de gestión regulado
por la Comisión Europea, por la Administración central, por la Administración autonómica o
por mecanismos próximos a la co-gestión. Esta complejidad obliga a diseñar constructos
analíticos que permitan la acumulación gradual y sistemática de conocimiento.

En consecuencia, esta investigación ha seleccionado una pesquería concreta como proxy de la

pesca artesanal: la pesquería del pulpo común (Octopus vulgaris). Se trata de una de las
principales pesquerías de la flota artesanal gallega, cuya especie objetivo todavía puede
sostener una “pesquería específica” en Galicia, y su gestión es competencia exclusiva de la
Administración autonómica. Estos elementos la convierten en representativa de las
interacciones y resultados que se producen en la pesca artesanal.

Aunque esta delimitación posibilite el análisis, presenta importantes limitaciones. La principal,

tratar una especie individual como una entidad independiente o aislada (cfr. por ejemplo
Wilson, 2002; McGinnis y Ostrom, 2010: 9) ignorando las interdependencias que se producen
en el sistema natural; pero también en el social, donde la alternancia de artes y la posibilidad
de explotar varios recursos condiciona las estrategias y decisiones de los pescadores. La
pesquería del pulpo opera en un contexto de elevada interdependencia funcional entre
sistemas socio-ecológicos multinivel (Brondizio et al., 2009) y aunque ésta se ha integrado en
la medida de lo posible, la investigación debe entenderse como un punto de partida para
reconstruir la lógica de la situación de las pesquerías artesanales en Galicia.

El sistema socio-ecológico de la pesquería del pulpo en Galicia está atrapado en lo que podría
denominarse como una trampa social (Kopelman et al., 2002; Cinner, 2011), entendida como
un problema público (Oakerson, 1980a: 25) o un dilema social (Ostrom, 2005) irresuelto. Son
situaciones intratables en las que los individuos actúan e interactúan repetidamente en formas
que producen resultados indeseables, produciendo beneficios individuales a corto plazo con
importantes costes colectivos. Los incentivos a corto plazo favorecen acciones cuyos
resultados conducen a situaciones menos deseables frente a otros resultados posibles
(Ostrom, 2005: 7). La definición de trampa social podría identificarse fácilmente con la
“tragedia de los comunes” (Hardin, 1961), pero conviene desplazar esta metáfora por la noción
de “drama de los comunes” (Dietz et al, 2002) que nos aleja de cualquier determinismo en la
utilización de los recursos y nos acerca a la capacidad de gobernarlos.

Esta trampa social es conocida más allá del ámbito académico y de gestión. A modo de
ejemplo, Fernández (20103) describe cómo todos los años una vez finalizada la veda temporal
en la pesquería el sector se queja de la caída de precios en primera venta en lonja. Este
fenómeno está provocado por la combinación de tres factores: la salida masiva de las
embarcaciones durante los primeros días posteriores a la veda que saturan el mercado con sus
capturas; una inferior calidad del pulpo en esa época del año; y una menor demanda de

3
La Voz de Galicia, 18 de julio de 2010, Un mar de dudas.

20
producto en el periodo estival4. El sistema de gobernanza ha establecido reglas operativas para
contrarrestar estos efectos (topes de captura, apertura de otras pesquerías para facilitar la
diversificación del esfuerzo, etc.). Y, sin embargo, año tras año, una vez finalizada la veda las
embarcaciones desarrollan estrategias de captura intensiva, superando los topes e incluso
comercializando a través de canales ilegales, lo que a su vez repercute en el precio.

A pesar de ello, la situación de la pesquería y su problemática ha adquirido una relativa

“estabilidad cíclica”, en un bucle continúo en el que, conocedores de los problemas -o de los
síntomas- somos incapaces de resolverlos. A esta incapacidad contribuyen “las verdades auto-
evidentes” (Ostrom, 2000a) y las explicaciones simplistas: la codicia de los pescadores, del
mercado, la incompetencia de la administración, etc., que ignoran otros elementos relevantes
para el diseño de sistemas de gobernanza. Asumiendo que la errónea definición de un
problema conduce a más errores que ofrecer malas soluciones a problemas bien planteados
(Ackoff, 1950 citado por Subirats, 1994:2) esta investigación tiene como objetivo diagnosticar
el sistema socio-ecológico de la pesquería del pulpo.

En contra de la tradición en la literatura de los recursos comunes, el sistema socio-ecológico de

la pesquería del pulpo no ha sido seleccionado por tratarse de un caso de éxito (Agrawal, 2002:
47) sino con el fin de identificar disfunciones institucionales. El estudio sistemático de los
efectos no intencionados de determinados acuerdos institucionales facilita reconocer aquellos
que puedan ser consecuencia de atributos de la dimensión natural (Ostrom, 22007b: 21) y
esclarecer si los problemas de las pesquerías pueden ser gestionados de forma efectiva por las
instituciones existentes (Kooiman y Chuenpagdee, 2005; Jentoft, 2007; Chuenpagdee y Jentoft,
2009; Jentoft y Chuenpagdee, 2009; Chuenpagdee, 2011a).

El análisis se centra en abordar cómo afectan los sistemas de gobernanza a la sostenibilidad en

términos socio-ecológicos, integrando por tanto los componentes humanos y no humanos del
sistema (Leslie et al., 2015: 5980) y concretándose en las siguientes preguntas de
investigación:

1. ¿Qué características tiene el sistema socio-ecológico de la pesquería del pulpo en

Galicia?
2. ¿Qué cambios se han producido en su sistema de gobernanza?
3. ¿Cómo afectan los distintos sistemas de gobernanza a los resultados?
4. ¿En qué medida las instituciones existentes pueden gestionar los problemas de forma
efectiva?

Para abordarlas se aplica el marco de análisis de Sistemas Socio-Ecológicos Complejos (MASES)

y la teoría de recursos comunes (TRC), descartando las soluciones técnicas (Degnbol et al.,
2006) y las verdades autoevidentes (Ostrom, 2000a), y proporcionando evidencias empíricas
sistemáticas para apoyar las conclusiones. Existen múltiples alternativas para lograr la
sostenibilidad (Leslie et al., 2015: 5980), y las conclusiones aportan información científica
sobre qué formas institucionales es poco probable que contribuyan a alcanzarla (Dietz et al,
2002: 25).

4
Generalmente las empresas congeladoras se abastecen de materia prima en las épocas en las que el pulpo tiene
mayor calidad (cfr. Capítulo I).

21
METODO DE INVESTIGACIÓN

El diseño de la investigación aplica la técnica de estudio de caso para analizar la pesquería

artesanal del pulpo en Galicia en el periodo 1998-2012. En su “Guía Básica para la ciencia social
empírica ambiental”, Cox (2015: 2) describe las principales características del estudio de caso:
i) examina uno o unos pocos “casos” u observaciones de su unidad primaria de análisis; ii)
implica múltiples unidades de observación/fuentes de datos que se emplean para extraer
conclusiones sobre cada caso; y iii) incluye la medida de más variables que observaciones, lo
que limita el análisis estadístico a favor del cualitativo.

El estudio de caso delimita cuatro momentos consecutivos definidos en el tiempo:

- Período de Gobernanza (PG) 1 (1998-2002) denominado “Aprendizaje”.

- Período de Gobernanza (PG) 2 (2003-2006) denominado “Crisis”.
- Período de Gobernanza (PG) 3 (2007-2009) denominado “Gestión Zonal”.
- Período de Gobernanza (PG) 4 (2010-2012) denominado “Gestión Centralizada”.

Los criterios de delimitación responden a la identificación de cambios en las reglas operativas y

de elección colectiva del sistema de gobernanza. A partir del año 2012 y hasta la actualidad
(2016) se han sucedido innovaciones en el ámbito de la gobernanza de la pesquería del pulpo
en Galicia (cfr. Capítulo III). No obstante, estos cambios no han modificado los principales
atributos del sistema de gobernanza del Periodo de Gobernanza 4 (PG4), por lo que se han
excluido del estudio.

El análisis longitudinal proporciona un mapa del desarrollo de la pesquería, cómo ha ido

evolucionado y cuáles son las principales tendencias. Traza asimismo el nivel de “dependencia
de la senda” o trayectorias dependientes (path dependence) que vincula las elecciones
presentes y futuras a las pasadas, subrayando la necesidad de atender a las estructuras,
procedimientos y relaciones entre actores existentes anteriormente (Subirats, 2008). La
aplicación del MASES al estudio de caso permite integrar los factores contextuales en los
argumentos causales, examinando cambios e interacciones entre variables (Agrawal, 2002).

Si bien las limitaciones del estudio de caso han sido ampliamente analizadas (Imperial y
Yandle, 2005; Mahou, 2008; Poteete et al., 2009), y en particular en el estudio de los recursos
comunes (Agrawal, 2002) también se ha destacado “su contribución al desarrollo teórico
dirigiendo la atención a la complejidad de las relaciones entre los sistemas sociales y
ecológicos y facilitando los esfuerzos por desenmarañar estas relaciones (Poteete et al., 2009:
86) con una comprensión más profunda de situaciones reales (Stern et al., 2002: 451), y siendo
un paso necesario para el desarrollo de meta-análisis (Ostrom y Cox, 2010: 457). De igual
forma, cada método utilizado para estudiar sistemas socio-ecológicos tiene asociados sus
problemas metodológicos (Janssen y Ostrom, 2006: 1469), así como toda metodología tiene
sus limitaciones (King et al., 2000). Todo ello sin olvidar que “capturar la riqueza de las
pesquerías artesanales es difícil sin una explicación densa y un estudio en profundidad”
(Chuenpagdee y Jentoft, 2015: 9; en Jentoft y Chuenpagdee, 2015). Concretamente con
relación a las pesquerías Basurto et al. (2013:8) destacan que son los estudios de caso los que
han permitido derivar nuestra comprensión de los factores clave que afectan a la gobernanza
de las pesquerías bentónicas de pequeña escala. En muchas ocasiones, el problema no reside

22
en el método sino en su aplicación: “si los estudios de caso están escritos con la intención
consciente de producir generalizaciones inductivas, probablemente contribuirán al ciclo
interminable de proposiciones sobregeneralizadas y falsificaciones” (Scharpf, 2000: 766).

La investigación se inscribe en la perspectiva más empírica5 del estudio de los recursos

comunes, combinando técnicas cualitativas y cuantitativas. Esta perspectiva metodológica se
ha identificado como particularmente útil para “abrir cajas negras y descubrir los propulsores
institucionales y ecológicos que influencian las interacciones humano-ambiente” y “en los
esfuerzos por explicar y dar cuenta de las elecciones de determinadas políticas en las que
participan múltiples actores” (Young et al., 2006a: 22-23). Las técnicas de investigación
aplicables son principalmente cualitativas, lo cual no altera la lógica inferencial, el carácter
sistemático ni la calidad científica del resultado (King et al., 2000). La metodología aplicada
utiliza datos cuantitativos de la pesquería y datos cualitativos sobre el desarrollo de la
actividad (cfr. Tabla 1). Éstos se han obtenido a través de la realización de entrevistas semi-
estructuradas [12; cfr. Anexo I], técnicas de observación participante en foros [3] y la
investigación documental. La selección de informantes clave para las entrevistas no busca la
representatividad de la muestra, sino que selecciona a determinados individuos para
preguntarles sobre el sistema del que forman parte. (Cox, 2015: 3); los entrevistados han
formado parte del proceso de gestión y cambio de la pesquería en el período analizado y
abarcan una pluralidad de perfiles (usuarios del recurso, representantes sectoriales, técnicos,
decisores, investigadores, etc.). En la realización de las entrevistas se utilizaron preguntas
abiertas, técnicas de GRanálisis de líneas temporales e identificación de puntos críticos. Las
entrevistas y las bases de datos de noticias fueron analizadas con ATLAs ti, software de análisis
de datos cualitativos.

El marco de análisis (MASES) se operativiza a partir de la metodología propuesta por Leslie et

al. (2015) y Defeo et al.(2016) para definir variables, medir cuantitativamente factores que la
literatura ha identificado como aquellos que contribuyen al uso sostenible de los recursos,
evaluar su variación bajo distintos períodos de gobernanza y analizar cómo afectan a los
resultados. Este proceso presenta restricciones, partiendo del dinamismo de las pesquerías
artesanales y la complejidad de controlar los propulsores internos y externos (Jentoft, 2014:
11). El potencial de múltiples componentes en múltiples escalas temporales y espaciales para
combinarse y producir cambios incrementa exponencialmente el número de hipótesis rivales
plausibles (Schlager y Blomquist, 2005), reforzando la necesidad del análisis dependiente del
contexto (Sutton y Rudd, 2014). Esta complejidad causal ha estado en el centro del debate de
las ciencias sociales (Epstein et al., 2014: 128):

*…+ con relación a la forma en la que se entiende cómo los atributos o variables afectan
los fenómenos sociales. La perspectiva clásica que corresponde a los métodos
cuantitativos multivariantes es asumir que las variables tienen un efecto
condicionalmente independiente y aditivo en la variable dependiente (Freedman,
1999). En contraste, muchos cualitativistas interpretan los resultados en términos de

5
Lichban (2010: 314) lo resume afirmando que “La teoría sin empírica está vacía; la empírica sin teoría está ciega”.
Public Choice, 143: 309-313.

23
 una única confluencia de causas de movimiento rápido y lento que interactúan de
forma compleja para producir resultados con frecuencia inesperados (Pierson, 2003).
De forma más reciente, ha surgido una tercera perspectiva que busca el equilibrio entre
estos dos extremos y sugiere que los resultados dependen del estado de combinaciones
de atributos que colectivamente definen un caso (Ragin, 2000; Basurto y Ostrom,
2009).

Ante un elevado número de variables es imprescindible una delimitación explícita del modelo
causal (Agrawal, 2002: 65; cfr. Figura 1). El diseño de la investigación define el sistema de
gobernanza como la variable independiente y analiza su impacto en los resultados (variable
dependiente). Cómo la variable independiente afecta a los resultados está mediado por
variables moderadoras e intervinientes que forman parte del sistema socio-ecológico complejo
objeto de estudio. Este modelo causal posibilita centrar el análisis en los factores
institucionales sin ignorar la relevancia de otras variables, en tanto las instituciones son sólo
uno de los elementos que afectan al comportamiento (Ostrom, 2005: 30). Su utilización
aplicando el MASES delimita variables relevantes sobre la base de un lenguaje común, a partir
del cual otras investigaciones, desde múltiples disciplinas, puedan abordar análisis
complementarios o plantear hipótesis alternativas. El modelo requiere considerar
componentes sociales y biofísicos además de los institucionales, e incluye un amplio abanico
de potenciales causas directas e indirectas. Las decisiones sobre la relevancia de elementos y
relaciones particulares están fundamentadas teóricamente, si bien el sesgo potencial hacia
aquellos que apoyen hipótesis concretas sólo puede contrarrestarse siendo “lo
suficientemente claro como para que pueda probarse erróneo” (Sabatier, 2012: 11).

Figura 1. Modelo causal para el análisis del sistema socio-ecológico de la pesquería del pulpo en Galicia.

Variables moderadoras: Sistema de Recursos (SR) Unidades del Recurso (UR) y Actores (A)

Factores que están fuera del control de la

intervención pública directa a corto plazo,
pero que pueden determinar como una
Variables Variables
política pública afecta un resultado.
independiente: dependiente:
Sistema de Resultados (O)
Gobernanza (SG)

Variables intervinientes:
 Adherencia a las normas
 Facilidad/dificultad
o de seguimiento de las
conductas de los usuarios y
del estado del recurso Factores que pueden
o de hacer cumplir las leyes afectar los resultados y a
o de los usuarios para su vez ser afectados por
entender reglas y sanciones las intervenciones
públicas, sujetos a
contingencias

Fuente: Adaptación a partir de Stern et al. (2002)

24
La complejidad de los sistemas políticos dificulta establecer que una variable tenga siempre
una relación positiva o negativa con una variable dependiente (Ostrom, 1998c:16); incluso
circunscribiéndose a un estudio de caso concreto, en los sistemas socio-ecológicos complejos
las variables funcionan de forma interactiva. El marco de análisis (MASES) guía la selección de
las variables, y el marco teórico (Teoría de los Recursos Comunes, TRC) establece las
inferencias sobre su relevancia empírica. Se analiza en qué medida los valores empíricos de las
variables en los distintos periodos de gobernanza (PG1 a PG4) se corresponden con las
previsiones teóricas; y se utilizan técnicas cualitativas –narrativa analítica y seguimiento de
procesos- para explorar la relación causal entre los valores de una variable y los cambios en los
resultados. Las narrativas analíticas examinan vínculos complejos acción-resultado y sus
consecuencias (Ostrom, 2005: 35). El seguimiento de procesos analiza trayectorias de cambio y
causalidad, prestando atención a las secuencias de variables dependientes, independientes e
intervinientes (Collier, 2011: 823).

El objeto de estudio –el sistema socio-ecológico de la pesquería del pulpo-constituye un

fenómeno delimitado del mundo real, pero como se ha señalado existen sistemas
interdependientes en las pesquerías gallegas. Su diferenciación responde a fines estrictamente
analíticos para reconstruir la lógica de una situación concreta.

Tabla 1. Relación de datos y fuentes utilizadas en la investigación.

Fuente
Plataforma Tecnolóxica da
Pesca de Galicia,
Consellería do Mar
Unidade Técnica de Pesca
de Baixura, Consellería do
Mar
Raia Observatorio
Oceanográfico da Marxe
Ibérica
Instituto de Investigacións
Mariñas, CSIC
Ministerio de Agricultura
y Pesca, Alimentación y
Medio Ambiente
Encuesta Mundial de
Valores
Tipología Descripción
- Estadísticas de la evolución de la primera venta en
lonja por especie 1997-2015.
- Registro de Buques de la Flota Pesquera de la
Comunidad Autónoma de Galicia (2004-2015)
- Registro de Alternancia de Buques de la Flota
Base de datos
Pesquera de la Comunidad Autónoma de Galicia
(1997-2012)
- Anuario de Pesca (2003-2015)
- Población ocupada en la pesca (Ocupesca) 2011,
2013, 2015
Seguimiento de la pesquería del pulpo (2000-2012)
mediante planes de muestreo a bordo de embarcaciones
Base de datos en las nueve zonas geográficas del litoral gallego*.
1.827 jornadas de pesca en las que se examinaron
832.018 nasas en embarcaciones de los tipos I a VII.
- Serie de afloramiento (1998-2012)
Base de datos
- Índice de afloramiento
Serie de producción primaria (1998-2011)
- Producción primaria en la costa <200 metros (g
C/m2/d)
Base de datos
- Producción primaria en el océano > 200 metros
- Temperatura superficial del mar en la costa (C)
- Temperatura superficial del mar en el océano
- Series de captura y desembarcos de pesca marítima
(1992-2014).
Bases de
- Encuesta económica de pesca marítima (2004-2014)
datos
- Base de datos de consumo en hogares (2004-2015)
- Series de producción de acuicultura (1998-2015)
Encuestas correspondientes a los años 1981, 1990, 1995,
Encuesta
2000, 2008, 2010).

25
 Fuente
Centro de Investigaciones
Sociológicas (CIS)
Ministerio de Economía,
Industria y Competitividad
Ministerio de Empleo y
Seguridad Social
FAO
Observatorio Europeo del
Mercado de los productos
de la pesca y de la
acuicultura (EUMOFA)
Instituto Galego de
Estatística (IGE)
Federación Galega de
Confrarías de Pescadores
La Voz de Galicia
Faro de Vigo
Primaria
Taller de trabajo: gestión,
comercialización y
diversificación en la pesca
artesanal
Foro sobre la pesquería
del Pulpo en el Noroeste
peninsular: situación
actual, retos y
perspectivas
Foro: Evaluación de la
Pesquería del Pulpo en
Galicia
Tipología Descripción
- CIS, 1998. Instituciones y Autonomías I. Galicia, nº
2286.
- CIS, 2009. Postelectoral de Galicia. Elecciones
Encuestas
Autonómicas 2009, nº 2796.
- CIS, 2012. Postelectoral de Galicia. Elecciones
Autonómicas 2012, nº 2963.
Base de datos Serie de comercio exterior 1995-2015
Serie de afiliación de trabajadores al Régimen de la
Base de datos
Seguridad Social 1982-2016
- Series de capturas globales 1965-2014
Base de datos
- Series de comercio 1973-2016
- Series de precios 2004-2016
Base de datos - Series de importación-exportación 2001-2016
- Series macroeconómicas Galicia para el periodo
1997-2012
- Censo de población
Base de datos
- Pesca capturada en los puertos de titularidad estatal
y autonómica 1995-2014
- Producción de acuicultura marina (1998-2015).
Encuesta Enquisa estructural a fogares (2002).
Censo de afiliados, tipología de empresas y colectivos
Datos
2015
Hemeroteca 2000-2016. 1.745 registros relacionados con
la pesquería del pulpo y 683 agrupados en la temática
Noticias
pesca.
548 codificados en la base de datos
Hemeroteca 2008-2016. 1.370 registros relacionados con
Noticias la pesquería del pulpo. 130 codificados en la base de
datos
12 entrevistas semi-estructuradas con informantes clave.
Entrevistas Técnica de identificación de línea temporal y eventos
críticos [cfr. Anexo I]
Taller de trabajo (08/02/2012) sobre modelos de gestión
de pesquerías, comercialización, eco-etiquetado y
Observación alternativas de la pesquería del pulpo, organizado en el
participante marco del proyecto PRESPO. Participación de
representantes de la Administración autonómica, los
profesionales del pulpo y la comunidad científica.
Taller de trabajo (24-25/11/2015, Santiago de
Compostela) organizado en el marco del proyecto GAP2-
WWF.
Observación Participación de representantes de la Administración
participante autonómica de Galicia, Asturias, Cantabria, Portugal,
investigadores, pescadores y cofradías de pescadores,
técnicos y asistencias técnicas de la administración
gallega.
Reunión zonal (30/06/2016, Arcade) y seminario final (14-
15/09/2015, Santiago de Compostela).
Observación Participación de representantes de la Administración
participante autonómica de Galicia, Asturias, Cantabria y Andalucía,
investigadores, cofradías de pescadores, federaciones de
cofradías, comercializadores, etc.
26
 Fuente
Boletín Oficial del Estado
Diario Oficial de Galicia
Parlamento de Galicia
Presupuestos Generales
de la Xunta de Galicia
Fuente: Elaboración propia. *Para una explicación detallada del Programa de seguimiento cfr. Capítulo I.
Tipología Descripción
Normativa sobre pesca marítima, regulación de buques y
gestión de caladeros directamente vinculada a la
Base de datos
pesquería del pulpo en Galicia: 10 disposiciones
normativas (cfr. Apéndice legislativo)
Normativa sobre gestión de pesquerías y sobre la
Base de datos pesquería del pulpo: 76 disposiciones normativas (cfr.
Apéndice legislativo)
Boletín Oficial del Parlamento de Galicia Legislatura I
Boletines (1981-1985) a Legislatura VIII
Diarios Diario de Sesiones del Parlamento de Galicia
Documentos Expedientes Legislatura IV (1993-1997) a Legislatura VIII
(2009-2012).
Presupuestos de la Consellería de Pesca/do Mar/do
Documentos Medio Rural e do Mar (2002-2012).
Liquidación presupuestaria (2002-2012).

HIPÓTESIS

Para explicar cómo afectan los sistemas de gobernanza a los resultados del sistema socio-
ecológico (SES) de la pesquería del pulpo en Galicia se han formulado tres hipótesis
descriptivas y tres hipótesis explicativas. La premisa básica es que la gestión sostenible de los
recursos no puede ser independiente de la sostenibilidad de instituciones colectivas que
enmarquen su gobernanza. Las instituciones reducen la incertidumbre y permiten explorar
soluciones alternativas para problemas básicos como la asignación de recursos (Runge, 1981:
601), constituyendo una respuesta endógena a los desafíos de gobernanza pesquera. La
funcionalidad o disfuncionalidad de esa respuesta explica por qué el drama de los comunes no
se limita a escenarios de acceso abierto a los recursos, sino que puede tener lugar en
entramados institucionales complejos.

 Hipótesis descriptivas:

• H01 Los resultados del SES de la pesquería del pulpo en Galicia presentan una relativa
estabilidad en el tiempo y un subyacente declive gradual del recurso.

• H02. Las interacciones del SES se caracterizan por el conflicto y la anomia, sin que se
existan alteraciones significativas en los patrones de interacción en el periodo
considerado.

• H03. En el desarrollo de la pesquería se han producido cambios en las estrategias

extractivas vinculados a desarrollos tecnológicos que impactan en su sostenibilidad.

27
 Hipótesis explicativas:

• H1. Las interacciones entre los atributos del sistema natural y social de la pesquería del
pulpo limitan la capacidad de gestión, de generación de conocimiento y de
cooperación para resolver problemas colectivos, favoreciendo el statu quo. Las
principales variables moderadoras del impacto del sistema de gobernanza en los
resultados son la elevada variabilidad de las dinámicas del sistema de recursos, la
incertidumbre sobre procesos clave de las unidades del recurso y la heterogeneidad de
intereses de los actores. La principal variable mediadora que afecta y se ve afectada
por el sistema de gobernanza es la ausencia de confianza y reciprocidad entre los
usuarios del recurso.

• H2. Los cambios en el sistema de gobernanza (PG1 a PG4) se han orientado a una
gestión del uso del recurso basada en la minimización del conflicto, con un impacto
limitado en la estructura de la situación y los incentivos y conducta de los actores. Los
acuerdos institucionales diseñados en los cuatro periodos son disfuncionales: su
diseño no se ajusta a las dinámicas eco-biológicas y sociales; no facilita la captura de
los beneficios asociados a los esfuerzos por resolver problemas de acción colectiva; se
favorece el comportamiento oportunista frente a la cooperación, y se limita la
capacidad de aprendizaje y la robustez del sistema.

 H3. La interacción de los acuerdos institucionales, los atributos del recurso y la acción
humana generan una trampa social cuyas dinámicas se reiteran cíclicamente, sin que
el sistema de gobernanza pueda abordarla de forma efectiva.

CONTENIDO Y ESTRUCTURA

La tesis se estructura en tres capítulos. El Capítulo I aborda el estado de la cuestión con

respecto a la gobernanza de los sistemas socio-ecológicos y la pesca artesanal como elemento
diferencial. A partir de este contexto, se adentra en la gestión de las pesquerías artesanales en
la Comunidad Autónoma de Galicia, analizando la evolución de la política pesquera desde sus
primeras formulaciones hasta la actualidad. Este análisis constituye la línea de base en la que
se enmarca la caracterización del estudio de caso de la pesquería del pulpo y un diagnóstico
preliminar de la situación. Para completar la contextualización, se sintetizan las experiencias
internacionales en la gestión de pesquerías de pulpo.

El Capítulo II presenta los enfoques y marcos de análisis de los sistemas socio-ecológicos,

centrándose en el marco seleccionado (MASES) y realizando una revisión crítica del mismo. El
marco de análisis orienta la investigación mediante clasificaciones generales, pero necesita
marcos teóricos asociados para identificar cómo los elementos del sistema se relacionan entre
sí. Se describen por tanto los principales desarrollos y contribuciones del corpus teórico,
integrado por la perspectiva institucional, la teoría de los recursos comunes y el enfoque de la
gobernanza policéntrica.

En el Capítulo III se realiza la aplicación del MASES al objeto de estudio. En primer lugar, se
detallan las distintas fases de operativización del marco, describiendo los principales atributos

28
del sistema y seleccionando las variables que se integrarán en el análisis. Para cada variable
seleccionada se presenta una definición concreta, su importancia teórica, qué indicadores se
utilizarán para medirla, y cuáles son las fuentes de datos utilizadas. Las limitaciones concretas
de la utilización del MASES en la pesquería del pulpo se detallan de forma complementaria a la
revisión crítica realizada en el capítulo II. En segundo lugar, se desarrolla el análisis comparado
de los sistemas de gobernanza en los cuatro periodos (PG1 a PG4), estudiando las
interacciones entre las variables y las variaciones temporales en los resultados de la pesquería.
A partir del mismo se analiza el impacto del sistema de gobernanza en los resultados a través
de la respuesta de los indicadores a los cambios, así como mediante la exploración de qué
cambios en la variabilidad interanual coinciden con la implementación de un nuevo sistema.
Finalmente, los resultados obtenidos generan las claves del diagnostico del SES de la pesquería
del pulpo en Galicia y sustentan las Conclusiones. Éstas responden a los objetivos y preguntas
de investigación expuestos sintetizando las principales aportaciones del estudio.

PREÁMBULO

La orientación interdisciplinar del análisis y la importancia económica y social del objeto de

estudio favorecen que los resultados de la investigación puedan generar controversia dentro y
fuera del ámbito académico. La pesca artesanal se ha convertido en una madeja en la que un
aparentemente infinito número de problemáticas y casuísticas lo configuran como
inabordable. Como todo problema público, está rodeado de confusión (Oakerson, 1980a: 4).
Una confusión que se traduce en un cierto sentido de frustración descrita por personas
involucradas en el SES del pulpo: “No sabría por dónde empezar, igual estamos tan embotados
por tantos problemas en tantos frentes que hemos perdido la capacidad de analizar”
(entrevistado 12).

Durante más de tres décadas en Galicia se han realizado esfuerzos ingentes por parte de los
profesionales del mar, los funcionarios de la administración pública, los decisores públicos, la
comunidad científica, etc., para avanzar en la gestión de los recursos. Esfuerzos que no
siempre se han traducido en beneficios para estos actores o para el conjunto de la sociedad.
Los colectivos de pescadores gallegos tienen capacidad de generar mecanismos de gobernanza
efectiva de los recursos; a lo largo del litoral existen ejemplos de acuerdos para regular su
actividad extractiva y de comercialización mediante reglas internas que aplican y vigilan ellos
mismos. La administración autonómica, por su parte, tiene capacidad para diseñar
mecanismos de gobernanza que se ajusten a las dinámicas eco-biológicas y sociales del
sistema. La comunidad científica avanza en la acumulación de conocimiento para apoyar la
toma de decisiones. No obstante, en conjunto, hemos fracasado en cultivar un debate basado
en las evidencias sobre las alternativas para la gobernanza de los recursos.

A diferencia de otros contextos en los que la pesca sufre de inacción política, en Galicia la
política pesquera ocupa un espacio central en la agenda pública6. Las innovaciones
institucionales diseñadas en el ámbito del marisqueo y los recursos específicos (sedentarios)

6
En el periodo 1981-2009 se publicaron tres leyes de pesca y 92 decretos en materia de pesca. El número de
Decretos excluye los 104 relativos a Autoridades y Personal para ese mismo periodo (DOG).

29
contrastan con la gestión clásica en el ámbito de la pesca artesanal, basada en medidas de
control del esfuerzo. Más allá de la influencia de los atributos físicos como la movilidad en el
tipo de acuerdos institucionales disponibles (cfr. Schalger et al., 1994), la zonificación, los
derechos de uso territorial en la pesca (TURF) o las cuotas individuales se han aplicado en otras
pesquerías con más o menos éxito (cfr. por ejemplo Gelchic et al. 2010). El pulpo presenta
atributos específicos que dificultan la gestión pesquera (Guerra et al. 2010), reforzando la
necesidad de explorar qué acuerdos institucionales podrían contribuir a su sostenibilidad.

Frente al mantra pesimista del fracaso en la gestión de las pesquerías se impone la capacidad
del sistema de gobernanza para abordar los desafíos. En ocasiones, el declive de los recursos
está asociado a fracasos en la implementación de medidas que funcionan bien (Hilborn y
Ovando, 2014:1041). En otras, a la existencia de instituciones disfuncionales (Wilson, 2002:
328) o importantes desajustes entre los sistemas natural y social (Freire y García-Allut, 2000a).

El diseño de la investigación ha intentado contrarrestar el riesgo de captura, de convertirse en

“verdaderos creyentes” (Hoffer, 1951) de corrientes dominantes en la gestión de las
pesquerías más allá de su razonamiento lógico: la contraposición normativa entre pesca
artesanal y pesca industrial, la conceptualización de la pesca artesanal como romántico
sostenible sin impacto en el medio, la definición de la ciencia como la única respuesta
adecuada que se corrompe en el proceso político, la idealización de los pescadores (Young,
2002) o su criminalización como depredadores que rechazan una gestión eficiente. Antes bien,
“los acuerdos institucionales pueden entenderse como una respuesta a un mundo en el que
hay algunos sociópatas y algunos santos, pero sobre todo gente normal que es capaz de ambos
tipos de conducta” (Camerer, 2003:117 citado por Ostrom, 2005: 125). Como se expondrá, los
resultados del sistema no responden a una identificación simplista de causa-efecto, buenos y
malos, víctimas y culpables; y tampoco estamos avocados a una situación de prevalencia de la
sobreexplotación y el conflicto.

La aplicación del marco de análisis de sistemas socio-ecológicos complejos mejora la capacidad

diagnóstica frente a interpretaciones parciales o análisis unidimensionales (Ratner y Allison,
2012) que pueden ignorar elementos críticos y cuyas consecuencias no se limitan al error del
diagnóstico (cfr. por ejemplo Ernst et al., 2013 o Schlager y Blomquist, 2005) sino a la
implementación de sistemas de gobernanza disruptivos que destruyen la robustez de los
existentes. De forma implícita se asume la existencia de crisis y ciclos de cambio con los que es
necesario trabajar (Berkes et al, 2001: 22) fomentando la capacidad de aprendizaje y
adaptación (Berkes, 2005: 17).

Aunque las alternativas para el diseño de sistemas de gobernanza son múltiples, su capacidad
de adaptación se ha convertido en un atributo crítico. Esta adaptación se ve favorecida en
recursos naturales complejos por enfoques de gobernanza policéntrica, basados en la
distribución de poder y autoridad mediante una coordinación efectiva entre varios centros y
niveles espaciales (Ostrom, V. et al., 1961). Las características estructurales del policentrismo
mejoran las interacciones y los incentivos entre distintos niveles y actores (Andersson y
Ostrom, 2008) favoreciendo la complementariedad y la redundancia del diseño institucional y
la acción colectiva (Ostrom, 2000b; Basurto, 2008; Defeo, 2016) ante la falibilidad del propio
sistema de gobernanza así como en respuesta a perturbaciones naturales y sociales.

30
En el caso de Galicia, el volumen de información disponible sobre las pesquerías se ha
incrementado de forma sustantiva, pero nos falta conocimiento, que debe partir del deseo de
admitir nuestra ignorancia (Berkes et al, 2001: 23) y nuestras limitaciones. El diagnóstico del
SES del pulpo representa un análisis parcial de un problema específico, y sus resultados tienen
una naturaleza informativa y no prescriptiva. En ningún caso pueden extraerse de ellos recetas
aplicables de forma sistemática a otras pesquerías del pulpo u a otras pesquerías artesanales,
ni siquiera en el propio contexto autonómico. Algunas variables de los sistemas socio-
ecológicos tendrán atributos compartidos (por ejemplo la heterogeneidad de intereses de los
actores en las pesquerías artesanales gallegas) pero otras no (por ejemplo los atributos de las
unidades del recurso o del sistema de gobernanza) y su relevancia y combinación para afectar
las interacciones y resultados será dependiente del contexto.

Finalmente, la concepción holística de la gobernanza implica realizar ciertas concesiones sobre

la profundidad del análisis que se ha beneficiado de investigaciones concretas sobre esta
pesquería en el ámbito ecológico y biológico (Guerra, 1967, 1981a; 2015; Otero, 2006 entre
otros), de caracterización de la actividad extractiva (Arnaiz et al., 2006; Garazo, 2009), o
etnográficas (Fidalgo Santamariña, 1997). La información obtenida se ha codificado y
articulado en un lenguaje que promueve la colaboración interdisciplinar y el marco de análisis
se presenta de forma que facilite el debate científico, la discrepancia en el diagnóstico, y el
desarrollo de alternativas plausibles que expliquen los resultados.

En cualquier caso, el presente y el futuro de la pesquería del pulpo en Galicia se presentan

inciertos. El análisis del SES durante los cuatro períodos de gobernanza demuestra que en
todos ellos ha prevalecido una “gestión miope” (Levin et al, 2012:117) que tiende a centrase
en las cuestiones más acuciantes y adoptar arreglos rápidos, con un sistema vertical y
centralizado de naturaleza consultiva. Se consideran los objetivos biológicos, económicos y
sociales como parte de la política pesquera, pero el complejo balance entre ellos se resuelve
aplicando el criterio de minimización del conflicto. Los resultados parecen confirmar que los
cambios en el sistema de gobernanza no han modificado de forma significativa la estructura de
incentivos de los pescadores. En términos generales, éstos son conscientes de la
sobreexplotación del recurso, pero el sistema de gobernanza perpetua el comportamiento
competitivo y cortoplacista. Ante la incapacidad para modificar los patrones de interacción en
la actividad extractiva, la respuesta ha sido una espiral incremental de micro-gestión y
restricciones que no han atajado la capacidad del sector para circunvalar las reglas formales.

Y es aquí donde la combinación de atributos del sistema natural y social cobra especial
protagonismo. Dada la resiliencia del pulpo a la sobreexplotación pesquera, el sistema de
gobernanza parece operar cumpliendo sus objetivos y manteniendo un statu quo aceptable en
general para todas las partes interesadas. Una situación que se ve alterada en función de las
fluctuaciones interanuales de la especie: son los años de malas capturas los que multiplican la
conflictividad y catalizan medidas técnicas concretas.

Desde la perspectiva teórica se aboga por combinar instituciones que restrinjan la conducta
cortoplacista y favorezcan la flexibilidad, apartándonos de la ruleta de la extinción (Becker y
Ostrom, 1995: 129) que ya ha provocado la desaparición virtual o el colapso de especies como
la langosta, la ostra o el besugo en las pesquerías artesanales gallegas (Freire y García-Allut,

31
2000: 381). En la práctica, no puede ignorarse que un diagnóstico de sobreexplotación podría
entenderse como “un compromiso exitoso entre la maximización de la producción y el
empleo” (Hilborn, 2007a: 157). La clave estará en determinar en qué medida esta estrategia es
sostenible a medio y largo plazo.

Los resultados del estudio asocian tres riesgos a la continuidad de esta estrategia: la evolución
del recurso (paulatina reducción de las capturas, destrucción de hábitats, etc.); la ausencia de
alternativas ante un eventual colapso de la pesquería; y los costes sociales asociados a los
déficits del sistema de gobernanza, incluyendo los visibles (capturas ilegales) y los invisibles
(pérdida de legitimidad del sistema y debilitación de procesos). Conocidos los riesgos, la
pregunta sobre quién tiene la capacidad de cambiar la estructura de situaciones que conducen
a un resultado indeseable no apunta sólo al gobierno, sino a los usuarios de los recursos y, en
menor medida, al conjunto de la sociedad. Para realizar este esfuerzo, los actores tienen que
estar convencidos de que puede obtenerse un beneficio de la gestión del recurso. Un
diagnóstico riguroso puede contribuir a identificar qué factores han conducido a esta situación
y apoyar una deliberación realista sobre el sistema de gobernanza, proporcionando evidencias
sobre las alternativas disponibles para garantizar la sostenibilidad del sistema socio-ecológico.

32
 CAPÍTULO I
LA GESTIÓN DE LAS PESQUERÍAS
ARTESANALES EN GALICIA

33
CAPITULO I. LA GESTIÓN DE LAS PESQUERÍAS ARTESANALES EN GALICIA

1.1. De la gestión de los recursos a la gobernanza de los sistemas socio-ecológicos

Las propuestas actuales para la gobernanza de los recursos pesqueros reflejan cómo ha
cambiado nuestra forma de entender las pesquerías: el problema relativamente simple de
optimización de la explotación del recurso se ha transformado en un problema complejo
(Jentoft y Chupangdaee, 2009; Jahn, 2009) o super-complejo (Levin et al., 2012) en el que no
está clara su definición, las causas subyacentes ni los efectos potenciales derivados de la
gestión (Symes, 2014:24). Gradualmente se ha abandonado la noción de que la “buena”
gestión pesquera se alcanza con buena ciencia (Bergh y Davis, 2002), asumiendo que más
ciencia no produce mayor certidumbre (Wilson et al, 1994; Beck, 2011). Y frente a la idea del
decisor único –estado, mercado y sus variantes- hoy la gobernanza “connota fuerzas
policéntricas asociadas con la elaboración de reglas en múltiples niveles, participando en el
debate político-científico sobre los procesos que afectan a los recursos, aprendiendo de las
decisiones adoptadas en el pasado y elaborando nuevas políticas” (Dietz et al., 2002: 7).

En estas transformaciones se refleja la incorporación cronológica de las distintas disciplinas de

conocimiento al estudio de las pesquerías. A comienzos del s. XX la actividad pesquera
despierta el interés en el mundo académico, cuyos estudios pioneros estarán dominados por
los aspectos biológicos orientados al desarrollo de modelos de dinámicas de población para
especies comercialmente relevantes1. La irrupción de la economía a mediados de siglo
incorpora las interacciones entre el comportamiento humano y el biológico, dando origen a
modelos bioeconómicos para la gestión de pesquerías y a la búsqueda de fórmulas basadas en
el establecimiento de derechos de propiedad2. Otras disciplinas como la antropología, la
sociología o la ciencia política abordarán -desde los años 80- nuevas dimensiones centradas en
el comportamiento humano: el análisis de las comunidades pesqueras, las formas de gobierno
de los recursos o las políticas públicas de pesca. Este periodo no ha estado exento de modelos
simplificados de sistemas complejos con el fin de derivar tipos ideales de gobernanza (Ostrom
y Cox, 2010: 451). En la siguiente década predominan las variables medioambientales,
considerando tanto los efectos del medioambiente sobre las especies como las consecuencias
ecológicas de la pesca. Finalmente, el s. XXI cede el protagonismo a las perspectivas
integradoras, desde el enfoque ecosistémico y la investigación participativa hasta la ciencia de
la sostenibilidad.

En el ámbito de las ciencias sociales, Simon (1999), Ostrom (2007b) y D. Wilson (2010: 10)
señalaron los avances hacia una posición de consenso entre los dos paradigmas dominantes de
gestión de pesquerías: la perspectiva más económica centrada en los derechos de propiedad y
la perspectiva social que explora las opciones de gobernanza basada en la co-gestión de los
recursos. Por una parte, las conclusiones de los estudios realizados durante la segunda mitad
del s. XX –autores como Gordon (1954), Scott (1955), Cheung (1970), etc.- subrayan que la

1
Para una exposición de los inicios de la investigación sobre la actividad pesquera cfr. Smith, T.D (1994) Scaling
fisheries: the science of measuring the effects of fishing 1855-1955. Cambridge: Cambridge University Press.
2
Para un análisis de la literatura económica sobre las ineficiencias de las pesquerías cfr. Johnson y Libecap, 1982.

34
principal causa de la destrucción y del uso ineficiente de los recursos se deriva de la ausencia
de derechos de propiedad. Aún con el foco puesto en el componente humano, los modelos
bioeconómicos prestaban una atención limitada a los problemas del entorno físico e
institucional presentes en las pesquerías (Schlager, 1990). La confluencia entre esos
paradigmas situará la gobernanza en el centro del debate, en la búsqueda de “un sistema
capaz de satisfacer los objetivos de conservación de recursos, eficiencia económica y equidad
social en el más amplio contexto de un ecosistema marino saludable” (Symes, 1999: prefacio).

Tras casi un siglo de producción científica disponemos de una identificación precisa de los
errores en la gestión de pesquerías. Constatadas las limitaciones se suceden nuevas
propuestas y medidas– p. ej. las cuotas individuales transferibles, las áreas marinas protegidas,
la co-gestión, etc.- seguidas a su vez de fracasos y decepciones (Pontecorvo & Schrnak, 2001:
43; Fulton et al, 2011; Symes, 2014). Cada una de estas propuestas ha contado con detractores
y defensores que ensalzaban la panacea definitiva (Ostrom, 1990; 2007a; Ostrom y Cox, 2010)
al tiempo que reiteraban que en ellas residía la reinvención de la gestión (Pitcher et al, 1998).

En este debate, la confluencia del conocimiento de distintas disciplinas ha modulado el

consenso sobre los factores necesarios para una pesca sostenible que maximice su
contribución a la sociedad (Grafton et al, 2008: 631; Symes 2014: 28): construir resiliencia y
mantener la flexibilidad en un entorno de incertidumbre a través de sistemas efectivos de
toma de decisiones, enfoques participativos de aprendizaje e interacción e incentivos. De igual
forma, se multiplican los factores explicativos del fracaso en la gestión sostenible de las
pesquerías: ausencia de gobernanza efectiva, incentivos inapropiados, elevada demanda de
recursos limitados, complejidad, falta de conocimiento, incertidumbre, y las interacciones del
sector pesquero con otros sectores y con el medio ambiente (Wilson, 2002; Hilborn, 2007a:
153)

En la Introducción se han expuesto las claves de este proceso y sus implicaciones para la
investigación. Así mismo, el capítulo II caracteriza las pesquerías marinas como un “clásico
dilema de acción colectiva” (Acherson y Knight, 2000: 210) desde la perspectiva de la teoría de
los recursos comunes. El objetivo aquí es presentar el análisis descriptivo de la gobernanza de
las pesquerías artesanales en Galicia; pero su comprensión requiere dos pasos previos: por una
parte, delimitar la relación entre instituciones y políticas públicas de pesca; y, por otra,
explicitar los atributos diferenciales de las pesquerías artesanales.

¿Cuál es la relación entre instituciones y políticas públicas de pesca? El estudio de la

gobernanza entronca con los procesos de políticas públicas. El trabajo seminal de Lowi (1972)
estableció que la tipología de política constituye un factor explicativo del tipo de proceso
político que determinará los contenidos y resultados (cfr. Brugué y Gomá, 1998: 25 y ss.). Así,
la política pesquera es una política de corte regulatorio, dirigida a disciplinar y controlar ciertas
actividades; en estas políticas predomina el conflicto y aparecen ganadores y perdedores
fácilmente identificables que pueden variar en el tiempo. En contrapartida, tienen una mayor
capacidad para generar alianzas de carácter más duradero que las políticas distributivas (que
asignan nuevos recursos fácilmente divisibles)3. La política pesquera es además una política
reguladora de recursos comunes, lo cual presenta particularidades diferenciadas de aquellas

3
Para una exposición detallada cfr. Mahou, 2008: 142 y ss.

35
que regulan, por ejemplo, la conducción. Atender a estas particularidades contribuye a
dimensionar aspectos como el nivel de conflictividad presente en las pesquerías gallegas (cfr.
Pita et al., 2016a para la pesquería del pulpo).

La vinculación entre política pública e instituciones presenta ramificaciones más profundas.

Peters (2013: 10) relaciona la naturaleza de la política con los mecanismos que dan forma a la
institución; así “las políticas regulativas que dependen en gran medida del cumplimento legal
formal podrían producir estilos similares de gestión y conductas dentro de las instituciones y
organizaciones responsables de esas políticas”. Y a su vez, los instrumentos de gestión –lejos
de ser neutrales- tienen un impacto en las dinámicas internas de las instituciones (Ibid.)

A menudo los términos política pesquera, sistemas de gestión y medidas de gestión se utilizan
indistintamente, entremezclados con otros conceptos como el sistema de gobernanza o las
instituciones. La política pesquera conceptualiza los problemas, formula alternativas y
selecciona soluciones que son implementadas y evaluadas. A efectos analíticos sus principales
componentes son: un sistema de derechos concreto, un alcance político determinado, una
escala geográfica, una comunidad de política, un proceso político, un contenido específico, su
implementación, su cumplimiento, la gestión del conocimiento, y su seguimiento y revisión
(Symes, 1999:5-7). Estos componentes de la política pesquera definen el sistema de gestión y
las medidas de gestión.

Los sistemas de gestión son los acuerdos institucionales y procesos administrativos que
articulan la política pesquera. En ellos se engloba la definición de modelos de gestión (pública,
privada, comunal), los planes y programas de acción, etc. Los sistemas de gestión se
implementan utilizando múltiples medidas de gestión (medidas técnicas, medidas basadas en
incentivos, medidas de equilibrio como la protección de la pesca artesanal, etc.). La distinción
conceptual es pertinente porque los distintos componentes pueden articularse en múltiples
configuraciones. Así las cuotas individuales transferibles son una medida de gestión basada en
derechos de propiedad privada que puede operar bajo un sistema de gestión centralizada por
parte del Estado, formando parte de una política pesquera para mejorar la competitividad del
sector. O la rotación de zonas de pesca es una medida de gestión que puede operar bajo un
sistema de propiedad común formando parte de una política pesquera de conservación de
recursos.

Figura 2. Relación entre los conceptos de política pesquera, sistemas de gestión y medidas de gestión

Política pesquera: definición de problemas,

formulación de objetivos, alternativas y selección
Política de soluciones. Nivel sustantivo
pesquera
Sistema de gestión: definición de cuestiones
técnicas y articulación de la estructura
institucional y administrativa. Nivel estratégico

Medidas de gestión: definición de cuestiones

operativas e instrumentos para el desarrollo de la
actividad. Nivel táctico
Fuente: elaboración propia a partir de Dengbol y McCay, 1997: 794.

36
1.2. La pesca artesanal como elemento diferencial

Las pesquerías artesanales emplean cerca del 90% de los pescadores en el mundo (Banco
Mundial/FAO/WorldFish 2010; FAO, 2016), una cifra estimada en más de 50 millones de
pescadores (Castilla y Defeo, 2005) para una actividad que supone el medio de vida de 200
millones de personas (Cinner et al, 2012: 5219). En el ámbito de la Unión Europea, la flota
artesanal representa más del 80% del total y genera aproximadamente el 50% del empleo
(52.000 empleos; DG-MARE, 2016).

La definición del concepto de pesca artesanal podría ser en sí misma objeto de una tesis
doctoral. Los adjetivos “artesanal”, “tradicional”, “local”, “de bajura”, “costera”, “litoral”,
“pequeña pesca4” o “pesquerías “S”5, abarcan una pluralidad de definiciones para una
diversidad de realidades. Éstas utilizan descriptores estructurales (tamaño de la embarcación o
artes de pesca), geográficos (zonas en las que operan) o funcionales (duración de la actividad,
número de tripulantes, especies objetivo, etc.). El debate se ha mantenido vivo durante más
de seis décadas, con propuestas en el ámbito internacional (Platteau, 1989; Banco Mundial,
1991; Berkes et al., 2001; Johnson, 2005; García Flórez et al., 2014; Symes, 2014; Natale et al.,
2015) y gallego (González Laxe, 1984; Varela Lafuente 1985; Freire y García-Allut, 2000, García-
Allut, 2002; 2003a). Por una parte, los atributos básicos de la actividad –modos de
organización, comportamiento económico, dependencia de los ecosistemas locales- aportan
una descripción más comprehensiva; por otra, los atributos cuantificables - características de
la embarcación- se ajustan mejor a las necesidades normativas y eliminan la multiplicidad
casuística entre regiones y países (Britton, 2013). Con una resolución pragmática que explicita
las variaciones de contexto y lugar la FAO reconocía en 2014 la falta de una definición
consensuada, optando por no prescribir un concepto en sus “Directrices voluntarias para
lograr la sostenibilidad de la pesca en pequeña escala”.

García-Allut (2003b) remarca la importancia del debate conceptual desde la perspectiva

académica, con el fin de generar dimensiones analíticas y acotar las unidades productivas y el
contingente social relacionado; pero también por la necesaria defensa de un subsector
generalmente marginal en las políticas pesqueras, pese a ser el tamaño dominante en las
pesquerías mundiales6 (Symes, 2014). En respuesta, en el año 2012 se crea la Red Demasiado
Grande para Ignorarlo (Too Big to Ignore) formada por 15 organizaciones y 65 investigadores
de 27 países como red de investigación y movilización del conocimiento para elevar el perfil de
la pesca artesanal, luchar contra su marginalización en las políticas nacionales e
internacionales, y desarrollar investigación y capacidades de gobernanza para abordar desafíos
pesqueros globales7.

4
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo (2011)
5
Orensanz et al. (2005: 530): pesquerías de pequeña escala con una fuerte distribución espacial que capturan
stocks sedentarios.
6
En sus investigaciones García-Allut ha señalado que los conceptos descriptivos de naturaleza geográfica (por
ejemplo, pesca de altura y pesca de bajura) se han empleado para equiparar la bajura con una actividad artesanal.
No obstante, las flotas de bajura pueden tener procesos industriales y las de altura artesanales, por lo que se
requieren nuevos conceptos más inclusivos para referirnos a la realidad que queremos analizar.
7
Para más información puede consultarse la Web de la Red http://toobigtoignore.net [último acceso, diciembre
2016]

37
La delimitación del concepto de pesca artesanal tiene, además, implicaciones relevantes en
materia de política pesquera: por una parte, define el colectivo receptor de medidas
específicas para ese segmento de flota (subvenciones, medidas de equilibrio, etc.); y, por otra,
acota a los beneficiarios de excepciones en importantes requisitos normativos, con frecuencia
relacionados con el control y la vigilancia. Dentro de la Unión Europea, a pesar de los intentos
por consensuar una definición más comprehensiva (Parlamento Europeo, 2012) la definición
operativa se estableció en la normativa de ayudas financieras en 19998, acotándose en 20069 a
la “pesca realizada por embarcaciones con una eslora total inferior a los 12 metros que no
utilizan artes de pesca de arrastre”. El propio Comité Económico y Social Europeo (2012) no
pudo ser más rotundo en su dictamen: “El CESE considera que una definición de la pesca
artesanal basada únicamente en el criterio de la eslora es demasiado simplista y asimila de
hecho una parte ingente de la flota artesanal a la pesca industrial”. En la misma línea, el sector
pesquero gallego ha demandado un concepto más inclusivo que permita englobar a pesqueros
de más de 15 metros de eslora, que realizan mareas de menos de 36 horas y que están en
manos de pequeñas empresas familiares10.

En el marco de esta investigación la aproximación al concepto de pesca artesanal es

pragmática y dependiente del contexto, adoptando el término empleado por la Administración
autonómica gallega en su política pesquera. Esta definición se basó inicialmente en un
parámetro estructural –el arte de pesca- con un término colectivo “artes menores” en el que
se agrupan artes de enmalle (betas, miños, trasmallos, volantillas, volantíns y raeiras), aparejos
de anzuelo (línea o cordel y palangrillo), nasas (para distintas especies), artes de marisqueo,
cerco y otras licencias. El Decreto 348/2002 primero y el Decreto 15/2011 después (art.6)
incorporaron otros parámetros estructurales para acotar esta definición: eslora máxima (18
metros), arqueo máximo (52 GT) y potencia máxima (270 CV.). Es pertinente subrayar que la
selección de parámetros para la definición de “pesca artesanal” se asocia a los estilos de
gestión (Symes, 2014: 29): los estructurales indican una gestión de la pesca artesanal como un
componente más del conjunto del sector pesquero; los espaciales apuntan a la gestión de la
pesca artesanal como entidad socio-ecológica diferenciada. La definición empleada por la
Comunidad Autónoma comprende, como veremos en el análisis de la pesquería del pulpo,
desde una embarcación con 3,75 metros de eslora, casco de madera y 8 CV de potencia hasta
una embarcación de 18 metros de eslora con casco de acero y 230 CV de potencia. En esta
pluralidad se esconde un desbordamiento del concepto de pesca artesanal (Eiroa del Rio,
1986: 35) derivado de la evolución y desarrollo de la flota, que ha incrementado su dotación
tecnológica y radio de acción para rentabilizar las capturas.

8
Reglamento (CE) No 2792/1999 del Consejo de 17 de diciembre de 1999 por el que se definen las modalidades y
condiciones de las intervenciones con finalidad estructural en el sector de la pesca. El art. 11 establece que a
efectos del presente artículo, se entenderá por «pesca costera artesanal» la pesca practicada por buques de eslora
total inferior a 12 metros.
9
Reglamento (CE) nº 1198/2006 del Consejo, de 27 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Pesca.
10
Cfr. La Voz de Galicia 29/08/2012.

38
Ilustración 1. Embarcaciones del censo de “artes menores” de Galicia .

Fuente: Censo Nacional de la Flota Operativa, MAGRAMA.

Con independencia de la delimitación del concepto, la pesca artesanal engloba realidades

poliédricas (Galván, 1997; Jagers et al., 2012; Jentoft, 2014), e interdependientes que
condicionan nuestra capacidad de comprensión del fenómeno y la viabilidad de su análisis
(Defeo, 2015). La literatura proporciona estudios exhaustivos (Berkes et al., 2001; Orensanz et
al., 2005; Symes, 2011; Jentoft y Chuepangdaee, 2015), incluyendo la revisión de
organizaciones pesqueras y de la acción colectiva en la pesca artesanal en el mundo (Kalikoski
y Franz, 2014). Recientemente, Pomeroy (2016) ha revisado la literatura sobre pesquerías
artesanales de los últimos cincuenta años, identificando entre las líneas prioritarias de
investigación la sobrecapacidad, el sustento, los mercados, y la resiliencia de las comunidades
pesqueras. Otros autores se han centrado en subrayar que la estructura de incentivos en la
que operan los pescadores artesanales es compleja y trasciende la mera maximización de la
producción para incluir condiciones de vulnerabilidad e inseguridad (Allison y Horeman, 2006).
Y, frente al argumento dominante de inicio en la actividad por falta de alternativas laborales,
Bromley (2008:39) reivindica la voluntariedad en las elecciones laborales en los profesionales
del mar.

Los atributos que caracterizan a las pesquerías artesanales (cfr. Tabla 2) implican desafíos de
gobernanza concretos (cfr. Tabla 3) que se desarrollarán en la caracterización de la pesquería
en Galicia.

Tabla 2. Atributos de la pesca artesanal

Atributo Descripción Referencias
- Ecosistemas costeros: desde franja litoral a
Área y Salas, 2000; García-
fin de la plataforma continental
duración de la Allut y Freire, 2001;
- Puntos de descarga y comercialización
operación Orensanz et al., 2005
dispersos a lo largo de la costa

39
 Atributo Descripción Referencias
- Estructura familiar
- Limitada división del trabajo
(patrón/tripulación)
- Sistema de retribución “a la parte”11:
ingreso determinado por el volumen de
Acheson, 1981;
capturas. Excluye la lógica de relación
González Laxe, 1977 y
contractual salarial
2002; Galván, 1997
- Ratios de participación: a tiempo
Freire y García-Allut
completo, parcial, estacional.
2000; Salas, 2000;
- Trabajo intensivo
García-Allut, 2003b;
Estrategia - Orientación de subsistencia, comercial o
Orensanz et al, 2005;
productiva combinación de ambas.
Berkes et al., 2001;
- Escala de producción pequeña
García-Allut, 2009;
- Inversión media a baja, realizada por el
Parlamento Europeo,
propietario
2012; Symes, 2014,
- Ingresos económicos relativamente bajos
Veiga et al., 2016
- Elasticidad en la intensificación y o
diversificación de las actividades
económicas
- Orientación de las capturas a mercado de
fresco
- Valor unitario de las especies capturadas
- Falta de conexión directa con el mercado;
dependencia de los intermediarios para la
comercialización
Estrategia Salas, 2000; García-
- Venta de productos frescos, con nula o
comercial Allut, 2009
escasa transformación
- Mecanismos de preservación básicos:
refrigeración
- Genera cohesión social
- Empleo (componente social)
Acheson, 1981; Davis y
- Proporciona identidad y significado
Ruddle, 2012; Guyader
- La independencia es una característica
Estrategia et al., 2013; FAO,
psico-culturalmente adaptativa
social y 2014, Jentoft, 2014,
- Forma de vida más que actividad
cultural Jentoft y
económica; beneficios más allá del ingreso
Chuenpagdee, 2015;
económico
Natale et al., 2015
- Redes de relación con la comunidad
- Cultura del mar
- Cadena operativa simple que requiere un
reducido número de trabajadores
González Laxe, 1977;
- Desarrollo tecnológico modesto, pero
Utilización de Acheson, 1981; Freire
puede estar dotadas de instrumentos de
tecnología y García-Allut, 2000;
navegación relativamente sofisticados
Orensanz et al., 2005
- Perfil conservador en la introducción de
cambios, obstáculos a la innovación

11
. Autores como Florido del Corral (2005:185) consideran el mantenimiento de este sistema como clave de la
capacidad de respuesta de las flotas artesanales

40
 Atributo Descripción Referencias
- Diversificación del patrón de explotación
(especies, zonas de pesca y artes) en el
Freire y García-Allut,
ciclo anual
Flexibilidad 2000; Becker y
- Complejidad de pesquerías multiespecies;
Ostrom, 1995
ensayo y error para alcanzar patrones
óptimos.
- Adaptación a cambios en el contexto
económico y político.
- Actividad refugio en situaciones de crisis García-Allut, 2003,
Resiliencia económica Britton et al., 2013
- Globalización: la dinámica de generación Ostrom et al, 2007
de nuevos mercados limita la capacidad de
respuesta en el ámbito local
- Selectividad de las artes de pesca
- Bajo impacto de las artes en el ecosistema
- Menor consumo de combustible (artes
Orensanz et al., 2005;
pasivas)
Britton et al., 2013;
Sostenibilidad - Limitada huella de carbono (viajes más
Symes, 2011; Veiga et
cortos, artes pasivas)
al, 2016
- Impacto acumulado de numerosas
embarcaciones en un espacio limitado
- Efectos pesqueros localmente persistentes
- Capacidad limitada de afectar el mercado
de productos pesqueros
- Capacidad limitada de afectar las políticas Salas, 2000
pesqueras Coppel Hidalgo, 2000
- Pluralidad de intereses y dificultades de García-Allut y Freire,
Influencia
representación y agregación de 2001; Hilborn, 2007a
preferencias García-Allut, 2009;
- Tendencia a la politización de los temas Jentoft, 2014
- Ligada a la economía de las comunidades
de pescadores
- Las perspectivas convencionales de gestión
pesquera (requisitos de datos elevados,
complejidad y coste) son inapropiadas;
necesidad de una ciencia pesquera más
adecuada.
- Necesidad de trabajar en contextos
Conocimiento subjetivos con conocimiento imperfecto. Acheson, 1981; Berkes
para la - Información de la pesquería (cualitativa, et al., 2001; García-
gestión anecdótica), variables aproximadas y Allut, 2003a
datos.
- Información sobre habilidades y prácticas:
se trata como un capital escaso
- Conocimiento local, conocimiento basado
en la experiencia, conocimiento
tradicional12

12
Definido como “un cuerpo acumulado de conocimiento, práctica y creencia, evolucionando a través de procesos
adaptativos y comunicado a través de generaciones por transmisión cultural, sobre la relación de los seres vivos
(incluyendo los humanos) entre ellos y con su entorno” (Berkes, 1999:8 citado por Berkes et al., 2001: 29).

41
A pesar de las afirmaciones que subrayan las dificultades de las pesquerías artesanales para
aprovechar las oportunidades y adaptarse a los cambios (FAO, 2016), lo cierto es que su
pervivencia en el tiempo se debe a “su capacidad adaptativa a contextos económicos, sociales
e ideológicos diferentes” (García-Allut, 2003b: 19). En cualquier caso, lo que sucede en la pesca
artesanal se explica con frecuencia por lo que pasa fuera de ella (Jentoft, 2014: 3).

A priori los atributos descritos sitúan a las pesquerías artesanales en una posición más
favorable para desarrollar su actividad de forma sostenible y actuar como guardianes del mar;
pero no lo garantizan per se, como confirma la explotación hasta la extinción de varias
especies de invertebrados en las pesquerías gallegas (Freire y García-Allut, 2000: 375).

Tabla 3. Gobernanza de las pesquerías artesanales

Desafíos Ventajas
Escala y complejidad de los problemas a
Elevado número de embarcaciones*
abordar
Elevado número de pescadores+ Capacidad de co-gestión
Relaciones y desequilibrios de poder Comunidades donde las normas sociales
(armador/marinero) pueden activarse y reforzarse
Comunidades pesqueras dispersas, en zonas Capacidad de capturar los beneficios de la
periféricas gestión (problema de garantías)
Diferencias entre comunidades e intra-
Capacidad adaptativa
comunidades pesqueras
Aprendizaje: cambio en la conducta
Pluralidad de estrategias de pesca
basado en la experiencia
Limitada capacidad de control del mercado Conocimiento local tradicional
Competencia con nuevos sectores por usos y
espacios
Dependencia de recursos que pueden verse
afectados por otras actividades económicas
(desarrollo de infraestructuras, industrialización
y contaminación, etc.)
Escala de gobernanza: coherencia vertical
(local/regional/estatal) y horizontal (zonas de
gestión)
Limitaciones de información
* Plantean cuestiones de acción colectiva, poder y resolución de conflictos (Berkes et al., 2001: 10)
+
Las diferencias en términos de capacidades, capital y tamaño generan conflictos de intereses (Libecap, 1995:176)

42
1.3. La gestión de pesquerías artesanales en la Comunidad Autónoma de Galicia

1.3.1. Introducción

Galicia es una comunidad altamente dependiente de la pesca (Comisión Europea, 2001, MRG
et al., 2011; Natale et al., 2013) que ha experimentado cambios en su sistema de gobernanza
derivados de la implementación del modelo autonómico de organización del Estado y de la
integración en la actual Unión Europea. La creación de la Comunidad Autónoma de Galicia y el
régimen competencial diseñado por la Constitución Española de 1978 posibilitaron una acción
de gobierno diferencial para una actividad caracterizada por su importancia económica y
social:

- Importancia económica en todos los eslabones de la cadena de valor: extracción de

recursos pesqueros y marisqueros, acuicultura, transformación y comercialización. Su
contribución estimada al PIB regional se situó en 2012 en el 2,1%13 (IGE, 2015)
- Prioridad en la agenda pública. El gobierno autonómico se dota de un departamento de
máximo rango – Consellería- desde la primera administración (1982)14. Se establece la
Comisión Permanente Legislativa en el Parlamento de Galicia (8ª Pesca e Marisqueo) en la
primera legislatura. Y se despliega una intensa actividad normativa, aprobando 7 leyes y 92
decretos15 en materia pesquera hasta 2014.
- Relevancia social y cultural (García-Allut, 1997, 2003a y 2003b entre otros). La utilización
de los recursos marinos está documentada desde el mesolítico y la romanización (Labarta,
1979; Fernández Casanova, 1998; Canoura Quintana, 2008) conformando la cultura
pesquera como un rasgo identitario (García-Allut, 2003b: 20). Las comunidades pesqueras
que pueblan el litoral gallego contribuyen a fijar población en áreas periféricas con
limitadas alternativas de empleo, atesorando creencias y valores que definen un
imaginario colectivo.
- Capacidad investigadora, articulada a través de once organizaciones con perfiles
diferenciados: i) Organismos Públicos de Investigación: el Instituto Español de
Oceanografía (1917)16 y el Instituto de Investigacións Mariñas del CSIC (1951)17; ii)
Universidades públicas (Universidade de Santiago, de A Coruña y de Vigo), incluyendo tres
departamentos especializados en economía pesquera; organismos regionales de
investigación: el Centro de Investigacións Mariñas (1985)18; organismos dependientes de la

13
En ayuntamientos como Ribeira la pesca representa el 28% del PIB municipal; en otros cinco municipios
(Camañariñas, A Pobra do Caramiñal, Burela, Catoira y Xove) supera el 20%. Para un análisis detallado cfr. IGE
(2015).
14
Este departamento se ha mantenido en todas las estructuras organizativas del gobierno autonómico a excepción
del período 1984-1986 en el que se integró en la Consellería de Agricultura, y el período 2012-2015, en el que se
fusiona con la Consellería de Medio Rural.
15
Excluyendo los nombramientos de personal. Fuente: Diario Oficial de Galicia
16
El laboratorio de Vigo se creó en 1917 y de A Coruña en 1974 . González Garcés y Lens Lourido (2006) El Centro
Oceanográfico de Vigo, Revista electrónica del Instituto Español de Oceanografía, nº6 noviembre-diciembre pág. 22-
28 Labarta (1985) data el funcionamiento operativo del centro de Vigo con posterioridad a la Guerra Civil.
17
Se estableció como laboratorio anexo al Instituto de Investigaciones Pesqueras con sede en Barcelona, del que se
independizó en 1978. Freire Rama (2013). La Investigación en Galicia, SEBBM nº176 Junio, pág. 39-43.
18
Originariamente creado en el contexto del Plan de Explotación Marisquera, será transferido a la Comunidad
Autónoma de Galicia en 1984. Cfr. Labarta (1985) para una explicación detallada.

43
 Consellería do Mar: Instituto Tecnolóxico para o Control do Medio Mariño19 (1992), Centro
Tecnolóxico do Mar-Fundación CETMAR (2002); y centros tecnológicos privados: Centro
Técnico Nacional de Conservación de Productos de la Pesca (ANFACO-CECOPESCA, 1994) ,
Centro Tecnolóxico Galego de Acuicultura (CETGA, 2000), Centro Tecnológico de la Pesca
(CETPESCA, 2005).

Tabla 4. El sector pesquero gallego en cifras

Categoría Indicador UE-27 España % UE Galicia % España % UE
Flota Buques 85.154 9.572 11,2 4.438 46,4 5,2
Pesquera Tonelaje 1.623.581 354.186 21,8 183.552 51,8 11,3
Potencia (Kw) 6.470.180 815.872 12,6 366.356 44,9 5,7
Producción Descargas (t) 5.143.649 901.511 17,5 180.463 20 3,5
Descargas (millones €) 6.955 1.955 28,1 543 27,8 7,8
a
Acuicultura (t) 1.270.193 335.185 26,4 275.043 82,1 21,7
Acuicultura (millones €) 3.310 490 14,8 187 38,2 5,6
Industria Producción 19.180 4.700 23,7 2.820* 60* 14,7*
b
Procesado (millones de €)
c
Consumo Consumo per cápita 25,5 46,2 32
d a
Empleo Pesca, Acuicultura y 341.439 72.091 21,1 33.222 46,1 9,7
e
Procesado (UTA)
Comercio Importaciones (t) 4.991.789 1.568.263 31,4 681.135 43,4 13,65
pesquero Import. (millones €) 21.443 5.732 26,7 2.052 35,8 9,57
Exportaciones (t) 1.589.240 1.021.135 64,3 567.987 55,6 35,74
Export. (millones €) 3.935 3.243 82,4 1.709 52,7 43,43
d
Renta VAB pesquero /PIB 0,2 0,1 2,1
Fuente: Actualización a partir de Villasante, 2012: 1303. EUROSTAT, EUMOFA,RBPCAG, 2015, Anuario de Pesca,
2015, Anuario de Acuicultura 2015, EUMOFA, 2015, MAGRAMA, 2015, INE (Encuesta Industrial de Productos), Facts
a
and Figures CFP, 2016, DataComex (2015). Acuicultura marina, excluyendo criaderos; los datos de la UE
b
corresponden a 2014. Incluye productos frescos, refrigerados y congelados. Datos correspondientes a 2014. Para la
UE (EUMOFA)y para ESPAÑA (MAPAMA). No existen datos disponibles para Galicia. Se ha utilizado la información de
la base de datos de Bureau Van Dik “Sistema de Análisis de Balances Ibérico”s (SABI) para estimar el porcentaje de
representatividad de la actividad. Las empresas seleccionadas tiene como código de actividad principal o secundario
el 10.2 (procesado de pescado). El año de facturación de las distintas empresas varía por lo que la cifra debe
c
interpretarse como un proxy. Datos de consumo para UE y España correspondientes a 2014 (EUMOFA, 2016).
d
Datos de consumo de Galicia: “Informe La Alimentación en España” 2017, MERCASA. Datos empleo UE y España
corresponidentes a 2013 (pesca) y 2012 (acuicultura y procesado) publicados por la DG-MARE (2016). Según los
datos del Anuario estadístico del MAPAMA, (2015) la cifra de empleo en España en pesca marítima es de 33.288
personas (31. 128 UTA); en acuicultura 18.076 personas (6.813 UTA), sin que existan datos disponibles para el
e
sector del procesado; datos de empleo en Galicia (2012) publicados por el IGE (2015). Datos de renta
correspondientes a 2013 para España (MAGRAMA) y a 2012 para Galicia (IGE, 2015).

La biodiversidad de los ecosistemas costeros ha favorecido el desarrollo de distintas

actividades extractivas (cfr. Tabla 5), al tiempo que los limitados recursos de la plataforma
gallega motivaron el desplazamiento hacia otros caladeros (Varela et al., 2000: 101).

19
Inicialmente denominado Centro de Control da Calidade do Medio Mariño. Cfr. Duarte, C.M. [coord.] (2006)Las
ciencias y tecnologías marinas en España. Madrid: CSIC.

44
Tabla 5. Tipología de actividades extractivas en Galicia
Principales
Actividad Segmento Características básicas
especies objetivo
3867 embarcaciones <12 m pescando Peces, crustáceos
Pesca artesanal*
con múltiples artes en aguas interiores y moluscos
518 embarcaciones de 20 m (tamaño
medio) operando en aguas cercanas a la
Pesca costera Peces y crustáceos
costa con artes de cerco, arrastre,
anzuelo y redes
Pesca 90 embarcaciones de 30 m (tamaño
Aguas Merluza, gallo,
extractiva medio) operando en el Mar Céltico con
comunitarias rape y cigala
artes de arrastre y anzuelo
119 buques congeladores >40 m (tamaño
Túnidos, pez
medio) operando en aguas
espada, merluza,
Aguas lejanas internacionales y aguas de países no
fletán y pota
miembros de la UE con artes de anzuelo,
argentina
arrastre y cerco
368 licencias para la captura de
crustáceos en áreas rocosas costeras
Marisqueo Percebes, Percebes
3568 licencias para la captura a pie de
a pie bivalvos y otros Bivalvos
bivalvos y poliquetos en las playas y en
los bancos intermareales
3337 bates en las rías, con 1667
Bateas Mejillones
embarcaciones auxiliares
Acuicultura Parques de 639 parques de cultivo en los arenales de
Almejas
Marina cultivo las rías
Granjas y 19 criaderos y granjas de engorde en
Rodaballo
criaderos tierra
Fuente: Surís-Regueiro y Santiago, 2014: 100. *Nótese que los autores utilizan un concepto de pesca artesanal
estructural, que difiere del adoptado en esta investigación en la que la pesca artesanal se equipara a la flota del
“censo de artes menores”, definido con criterios estructurales eslora máxima (18 metros), arqueo máximo (52 GT) y
potencia máxima (270 CV.)

La relevancia estratégica de este sector ha propiciado numerosas investigaciones sobre la

gestión pesquera en Galicia, fundamentalmente desde la perspectiva económica (Varela et al,
1994, 1995; 2000; Varela Lafuente y Garza Gil, 2009; Prada Blanco et al., 1992; González Laxe,
2000, 2003; García Negro, 1997; 2003; García Negro y González Laxe, 2006; Domínguez et al.,
2003; Caballero et al., 2007, 2008, 2009; Otero et al., 2005; Penela et al., 2009; Villasante,
2009, 2012; Cambie et al., 2012); pero también desde la sociológica y antropológica (Calo
Lourido, 1978; 1996; Romaní, 1981; Galván, 1989; García-Allut, 1999,2003; García-Allut y
Portela, 2012) o combinando la perspectiva biológica y social (Freire y García-Allut, 1999, 2000;
Freire, 2000); y desde la ciencia política (Losada, 1998, 2000, 2003; Mahou,2008). Estos
estudios reflejan la heterogeneidad del sector pesquero, la pluralidad de marcos normativos,
sistemas de gestión y resultados en términos de eficiencia económica entre subsectores, su
capacidad de dar respuesta a problemas a través de estrategias de cooperación e innovación20,
o la activa intervención pública en la gestión de los recursos.

Desde la perspectiva institucional, los estudios económicos se han centrado en la pesca de

altura y en la miticultura, así como en la estructura organizativa del sector (Taboada, 2004).

20
Galicia ha liderado un proceso de innovación institucional mediante la creación de las Reservas Marinas de
Interés Pesquero (cfr. García-Allut, 2009; Perez de Oliveira, 2013; Fernández Vidal y Muiño, 2014) aplicando la co-
gestión adaptativa para garantizar la sostenibilidad de los recursos.

45
Caballero et al. (2007) analizan el marco institucional de la pesca en Galicia centrándose en la
pesquería del Gran Sol; González Laxe (2003) y Caballero et al. (2009) profundizan en las bases
institucionales y el rendimiento económico del sector mejillonero; y Domínguez et al (2003),
estudian las instituciones y costes de transacción en la gestión de pesquerías del Gran Sol.

Asimismo, combinando la perspectiva institucional con el análisis de políticas públicas, Losada

(2000) investiga el impacto producido por la acción de la Administración autonómica para la
solución de los problemas que afectan a la gestión de los recursos pesqueros y en qué medida
esta acción ha contribuido a su propia consolidación institucional. En sus conclusiones apunta
a la decisiva acción autonómica y a la sustantiva mejora en la política y la gestión de los
recursos, con un impacto clave sobre las variables que afectan a la eficiencia y eficacia del
sistema de gobernanza (Ibid., 396 y ss.); y subraya las limitaciones y oportunidades de mejora
en aspectos críticos como el control y cumplimento o los mecanismos de resolución de
conflictos. Podría argumentarse que en las mismas subyace el actual nivel de sobreexplotación
de los recursos en el litoral gallego; una constante evidenciada científicamente antes (González
Laxe, 1982; Monzo, 1987; PORMPG, 1993) y después (Freire y García-Allut, 2000; Villasante,
2009; Pita y Freire, 2014) de la implementación de las políticas pesqueras autonómicas21. Pita y
Freire (2010: 7) advierten de que los cambios experimentados por los ecosistemas gallegos en
los últimos 50 años extienden su amenaza más allá de la sostenibilidad de las pesquerías,
afectando a la supervivencia de resto de las especies y servicios ecosistémicos.

En este punto es importante destacar que la política pesquera autonómica no existe como
fenómeno unitario (Mahou, 2008), articulándose en subsectores (pesca de litoral, artesanal,
marisqueo, acuicultura, transformación, etc.), artes de pesca o incluso tipología de recursos22.
De todos ellos, la pesca artesanal es el menos estudiado dada su complejidad:

i) Se trata de una pesquería multiespecífica explotada por cerca de 4.000

embarcaciones que alternan hasta cinco artes de pesca, conformada por grupos
dispersos y heterogéneos. La atomización de la actividad se explica por la
extensión geográfica de las áreas de pesca (Freire, 2003).

ii) La actividad de la flota se desarrolla en aguas interiores23 (tanto en la plataforma

litoral como en el interior de las rías) competencia exclusiva de la Comunidad
Autónoma de Galicia (art. 148.1.11 de la Constitución Española y art. 27. 15 del
Estatuto de Autonomía). No obstante, en función de su actividad y de las especies
explotadas el régimen competencial puede abarcar el ámbito autonómico, estatal
y/o europeo.

21
Fernández y Otero (2014) señalan que estas afirmaciones suelen apoyarse en un uso parcial de los datos
disponibles, de naturaleza dispar.
22
La política de marisqueo incluye planes de explotación diferenciados para los denominados “recursos específicos”:
percebe, navaja, longueirón, longueirón vello, oreja de mar y algas. Para la flota artesanal existen planes de gestión
para el pulpo, la centolla, así como vedas y regulaciones específicas para especies como la nécora, etc. Cfr. Molares
y Freire (2003).
23
La Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar define como aguas interiores “las aguas situadas en
el interior de la línea de base del mar territorial” (CNUDM, art. 8).La normativa española las establece en la Ley
20/1967 de 8 de abril, sobre extensión de las aguas jurisdiccionales españolas a 12 millas, a efectos de pesca,
desarrollada mediante Real Decreto 2510/1977.

46
 iii) Sus unidades productivas están formadas por un reducido número de pescadores
(cfr. Tabla 6), generalmente con una relación de parentesco y un sistema de
retribución salarial en función de las capturas (Freire y García-Allut, 2000a: 378;
García-Allut, 2003b: 21).

iv) Sus estrategias de pesca combinan la diversificación y flexibilidad -faenando en

función de la época del año y las distintas regulaciones- con la denominada pesca
pulsátil (Clark, 1976) que consiste en concentrar el esfuerzo en las pesquerías más
rentables hasta que se agoten o dejen de presentar ventajas comparativas con el
resto. Esta estrategia de diversificación se ha visto seriamente afectada por la
paulatina desaparición de importantes recursos (Freire, 2000).

v) La información científica desde el punto de vista biológico, económico y social es

limitada, si bien se han producido avances sustantivos a través de la Unidade
Técnica de Pesca de Baixura (UTPB)24 y la Plataforma Tecnolóxica da Pesca de
Galicia.

vi) Presenta una notoria sensibilidad política y social, que se refleja en los niveles de
conflicto y su repercusión mediática25.

vii) Constituye un nicho económico en un contexto de baja formación y limitada

elección de alternativas laborales, capital insuficiente para invertir en otros
sectores, y vinculación a un entorno de tradición pesquera (García-Allut, 2003b:
19-20).

Tabla 6. El sector pesquero de artes menores de Galicia en cifras (2015).

Categoría Flota artesanal % Total Galicia
Flota Buques 3.932 89%
pesquera Tonelaje (GT) 8.718 6,13%
(2015) Potencia (Kw) 108.533 29,63%
Eslora media (metros) 6,33 -
Embarcación
Tonelaje medio (GT) 2,22 -
Tipo
Potencia media (Kw) 27,60 .
Número de tripulantes 5.732 54%
Empleo (2015) Número tripulantes
1,46 2,4 Total Flota
medio
Facturación (miles de €, 2015) 92.156 11,5%
31.145 € Caladero nacional
Euros por ocupado (2015) 16.077 €
75.377 € Total Flota
Fuente: Registro de Buques Pesqueros de la Comunidad Autónoma de Galicia (2015) y Ocupesca (2015).

Esta complejidad se traduce en una mayor dificultad de regulación (Varela et al., 2000) tal y
como demuestra la intervención pública de la Administración autonómica en la pesca
artesanal. No se trata de la habitual estrategia de ignorar el problema (Symes, 2013) y optar
por la no-acción como política pública. Antes bien, desde la transferencia de competencias ha

24
De igual forma conviene destacar los trabajos de investigación desarrollados para determinadas especies por
parte del Instituto de Investigacións Mariñas-CSIC, equipos de las tres universidades gallegas, el CIMA y el CETMAR.
25
La confrontación derivada de la Aprobación del Plan del Pulpo en 2013 es un claro ejemplo (cfr. por ejemplo El
País, Edición Galicia, 2 de julio de 2013)

47
desarrollado una intensa política pesquera. Pero frente a las innovaciones institucionales en
sectores como el marisqueo (Molares y Freire, 2003; Mahou, 200826), la pesca artesanal sigue
rigiéndose por una gestión centralizada. Existen mecanismos formales de carácter consultivo
pero prevalece una perspectiva de “mando y control” de corte regulativo y especial énfasis en
las medidas técnicas. Las estrategias de los pescadores para reducir el impacto de la normativa
en su actividad se traducen en nuevas regulaciones, cada vez más detalladas y complejas, en
una espiral creciente de micro-gestión (Degnbol y McCay, 2007: 793). Esta espiral deriva en lo
que se denomina como la “patología” de mando y control de la gestión de recursos naturales
(Holling y Meffe, 1996), cuya racionalidad ha sido ampliamente cuestionada (Ostrom, 1990;
Wilson et al, 1994; Berkes y Folke, 1998; Nielsen et al., 2002), también en el caso gallego
(Freire y García-Allut, 2000a; Pita et al, 2016a).

Las dimensiones del sector y su relevancia económica, social y cultural refuerzan el desafío
para la gobernanza de las pesquerías artesanales en Galicia. En términos globales la flota
artesanal representa (2015) el 90% de las embarcaciones y el 54% del empleo del sector de la
pesca extractiva (cfr. Tabla 6). Su evolución muestra una tendencia decreciente (cfr. Tabla 7), si
bien el descenso (19%) es sustantivamente inferior al experimentado por las flotas gallegas de
altura en las pesquerías comunitarias (50%) o el arrastre en el caladero nacional del
Cantábrico-Noroeste (35%) en el mismo periodo. Más aún, los datos constatan una tendencia
al incremento de inputs y poder de pesca (Varela et al., 2000): la embarcación tipo de artes
menores ha incrementado su eslora (4%), su arqueo (8%) y su potencia (27%) media respecto a
2004.

La mayoría de las embarcaciones tienen menos de 12 metros de eslora (96%) y cerca de la

mitad no alcanzan los 5 metros (46%), por lo que su ámbito de actuación se sitúa en el entorno
del puerto base; operan con 1 a 4 tripulantes unidos por una relación de parentesco y/o
vecindad, y tienen la posibilidad de faenar alternado hasta un máximo de cinco artes de pesca
(cfr. Tabla 7). La alternancia de artes afecta a las dinámicas de comportamiento de los
pescadores, y su comprensión contribuye a diagnosticar la situación del sistema socio-
ecológico y las alternativas de gestión disponibles. A priori, es un mecanismo que favorece la
adaptabilidad y flexibilidad de la pesca artesanal. Pero también podría apoyar comportamiento
oportunistas y enmascarar la sobrepesca, fomentando la sustitución de especies más que la
explotación sostenible. En definitiva, no se trata de una regla que intrínsecamente favorezca o
perjudique la sostenibilidad, sino que puede operar en una u otra dirección en función del
conjunto institucional en el que opera (Defeo, 2016, comunicación personal).

La actividad pesquera se desarrolla en un entorno competitivo con un elevado número de

usuarios del recurso. Garazo (2007; 2012) aporta indicadores descriptivos de esta densidad:
existe 1 embarcación por km2 de caladero (aprox. 4.500 km2), 17 pescadores por km2 de costa
(1.200 km2) y 4 por km2 de caladero, y 4 puntos de primera venta por cada 100 km de costa. Su
análisis refleja la modernización de la flota: en 2007 el 80% tenía el casco de madera y el 16%
de poliéster; en 2012 el 60% tenía el casco de madera y el 36% de poliéster; y en 2014, menos
del 50% de las embarcaciones continúan teniendo el casco de madera (RBPCAG, 2014).

26
Estas innovaciones han llevado al establecimiento de un sistema de co-gestión basado en derechos territoriales
de uso.

48
La flota artesanal opera mayoritariamente en aguas interiores (dentro de las rías o en zonas de
la costa con profundidades inferiores a 100 metros), explota un conjunto de 60 especies27,
capturadas con más de 25 artes de pesca distintas que se descargan en uno de los 72 puertos
pesqueros y se comercializan diariamente (de lunes a viernes) en 62 puntos de primera venta.
Un número limitado de especies soporta una pesquería específica (excluyendo el semicultivo
de bivalvos en zona intermareal): pulpo, centolla, nécora, percebe (Freire y García-Allut,
2000a: 380). En general, las estrategias de pesca combinan una pesquería primaria de una o
dos especies y una pesquería complementaria (lubina, dorada, etc.) (Ibid., 378), adaptándose a
las fluctuaciones de recursos, regulación y mercados. Las artes de marisqueo (para la captura
de almeja rubia y babosa, zamburiña y viera), las nasas (cefalópodos y crustáceos) y las artes
de enmalle (trasmallos, miños, betas y xeito para la captura de peces) son las más utilizadas.

Tabla 7. Evolución de la flota de Artes menores en Galicia por tipo de licencias de arte de pesca (2004-2015).
%
Licencias 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Var.
Anzuelo 2.422 2.333 2.300 2.263 2.111 2.080 2.067 2.028 1.980 1.958 1.924 1.909 -21
Artes de
3.615 3.494 3.470 3.425 3.294 3.270 3.251 3.224 3.177 3.140 3.140 3.120 -14
marisqueo
Artes
305 295 287 280 275 274 274 273 266 261 257 253 -17
remolcadas+
Cerco 54 53 51 52 49 48 46 45 42 44 45 44 -19
Enmalle 2.461 2.357 2.347 2.330 2.244 2.225 2.220 2.205 2.130 2.108 2.080 2.052 -17
Nasas* 3.509 3.421 3.403 3.379 3.239 3.218 3.227 3.207 3.141 3.114 3.081 3.049 -13
Otras
207 189 206 217 205 206 207 188 195 192 191 200 -3
licencias
Total 4.867 4.691 4.618 4.546 4.247 4.204 4.188 4.149 4.059 4.017 3.970 3.932 -19

*Nasa Pulpo 1.573 1.516 1.508 1.485 1.445 1.429 1.421 1.395 1.341 1.318 1.290 1.250 -21
+
O haladas a mano. Fuente: Registro de Buques Pesqueros de la Comunidad Autónoma de Galicia (2004 a 2015). Los
datos no están disponibles para el periodo 1997-2003.

El sector está organizado fundamentalmente en cofradías de pescadores (cfr. Capítulo III) que
se agrupan a su vez en federaciones provinciales, autonómica y nacional-. La Federación
Galega de Confrarías (2015) fija el número de afiliados en 12.734, incluyendo empresas (34%)
y personas físicas (66%). Estas cifras comprenden distintas pesquerías (artes menores,
marisqueo, recursos específicos, pesca litoral, cerco, altura e incluso acuicultura en bateas),
siendo las tres primeras mayoritarias. Las empresas del colectivo “artes menores” ascienden a
1.427, predominando las de carácter unipersonal.

Otras entidades son las asociaciones, cooperativas y organizaciones de productores28. Los

sindicatos siempre han tenido dificultades para penetrar en el sector, en parte por la debilidad
de sus secciones de Mar (cfr. Losada, 2000) pero en particular por el sistema de retribución, ya
que “la lógica de la relación contractual salarial no es el principio sobre el que se organizan las
relaciones laborales” (Alegret, 1994:9).

27
En la actualidad se comercializan en las lonjas gallegas un total de 248 especies (Plataforma Tecnolóxica da Pesca,
2015).
28
. Como se expone en el Capítulo III las cofradías pueden tener una estructura organizativa dual, constituyéndose
como organizaciones de productores.

49
1.3.2. Los atributos del sector pesquero artesanal gallego

El sector –o más propiamente los sectores- artesanales en Galicia comparten los elementos
diferenciales de este tipo de pesquerías con otros específicos derivados de la evolución
histórica de sus sistemas socio-económico y de gobernanza (cfr. entre otros Labarta, 1985;
Fernández Casanova, 1998; Giráldez Rivero, 2001).

En primer lugar, existe una elevada heterogeneidad de los usuarios del recurso, que deben
gestionarse como grupos interrelacionados que explotan sistemas de recursos interconectados
(Stern et al., 2002: 463). Estos grupos juegan un papel determinante en la solución de los
problemas de provisión y apropiación de los recursos (Ostrom, 1990). El litoral gallego (1.121
km29) presenta una amplia variabilidad de ecosistemas (rías, costa, océano), que condicionan el
desarrollo de la actividad para las comunidades pesqueras en función de la tipología y
abundancia de recursos disponibles, la mayor o menor cercanía de los caladeros habituales, la
protección de la costa para la práctica pesquera en situaciones climáticas adversas, etc. Esta
variabilidad ecológica entronca con las diferencias estructurales de las comunidades costeras,
que comprenden desde municipios periféricos alejados de los centros de decisión y de los
mercados hasta núcleos urbanos en los que la pesca artesanal tiene un impacto limitado en el
conjunto de la actividad económica (cfr. Surís-Regueiro y Santiago, 2014).

Tabla 8. Distribución y densidad de la flota artesanal por zonas (2003-2015).

Puntos Flota artes Metros
Zonas* Provincias Puertos Primera Municipios menores costa/embarcación
Venta 2003 2015 2003 2015
Pontevedra
Rías Baixas 43 35 37 4.428 3.222 113 155
A Coruña
Noroeste A Coruña 20 20 27 845 628 594 799
Cantábrico Lugo 8 7 9 134 82 881 1.439
Total 71 62 73 5.407 3.932 529 798
Fuente: Arnaiz (2002); Surís-Regueiro y Santiago (2014) y RBPCAG, 2015.
*La zona Rías Baixas comprende desde Punta los Picos (Río Miño) hasta el Cabo Fisterra; la zona Noroeste
comprende desde Cabo Fisterra a Estaca de Bares; y la zona Cantábrico desde Estaca de Bares a Ensenada Vila Vella.
Para más detalles cfr. Sección 1.4.3. Unidades de Gestión en la caracterización del estudio de caso.

La pluralidad y diversidad de características por sectores, zonas e incluso puertos, se traduce

en una relativa especialización geográfica de la actividad. A grandes rasgos en la provincia de
Pontevedra predominan los recursos marisqueros y las artes menores con una elevada
densidad de usuarios de los recursos. A Coruña cuenta con una mayor presencia de recursos
pesqueros30 y una mayor dispersión de las comunidades pesqueras; y en Lugo los barcos son
de mayor porte, predominan otras artes (arrastre, cerco), y existe una menor densidad de
flota.

Esta heterogeneidad conlleva una atomización de intereses entre las distintas estructuras
organizativas (cofradías, cooperativas, asociaciones, federaciones, etc.), dificultando las
relaciones y la cooperación dentro del sector, y entre este y la Administración autonómica. La
aparente fragmentación de la pesca artesanal31 contrasta con la existencia de estructuras

29
Arnaiz (2002) desglosa el litoral en costa (498,2 km), rías (535,5 km) e Islas e islotes (87,5 km).
30
A excepción de la Cofradía de Noia.
31
Cfr. por ejemplo Losada, 2000.

50
organizativas seculares. En Galicia existen evidencias de una larga trayectoria de acción
colectiva por parte de las comunidades de pescadores, por ejemplo a partir del s. XIII a través
del Gremio de Mareantes (Labarta, 1979:18); a lo largo de la historia las cofradías de
pescadores articularon las faenas colectivas de pesca y la protección social (Pereira, 2001) con
la defensa de los intereses de cada colectividad frente al exterior (Erkoreka, 1991) operando
como auténticas autoridades locales, sufragando infraestructuras vitales en las localidades
costeras (cementerios, carreteras), actuando como oficinas de correos, y funcionando como
garantes sociales del bienestar de sus comunidades (educación, asistencia social, etc.). No
obstante, su evolución y desarrollo actual está marcado por una pérdida de resiliencia social
(García-Allut, 2015 comunicación personal). Su posición centrla ene l sistema de gobernanza y
su capacidad para articular los intereses colectivos de sus miembros, funcionar como espacios
de participación y cooperar en el ámbito provincial y autonómico se expone en el capítulo III.

El sistema de valores y creencias que conforman el imaginario colectivo del sector pesquero
tampoco está exento de debate. En este sentido, podríamos identificar una dualidad en el
discurso que confronta la percepción de que “el mar es de todos” frente a la noción “el mar es
nuestro”. Por una parte, la idea de mar abierto, libre, de todos, fuente inagotable de recursos32
de consumo no excluyente y por tanto, no necesitado de regulación, que contribuye a una
filosofía de explotación individualista, con “afán extractivo y sin propósito conservacionista o
de eficiencia productiva”(PORPMG, 1993: 423-424; Losada, 2000 y numerosas citas de
pescadores, por ejemplo en García-Allut 1998:184); por otra, las evidencias de formas de
control colectivo (García-Allut, 1998) que suponen medios de regulación en culturas pesqueras
tradicionales (McGoodwin, 1990; Ostrom, 1990). Por ejemplo, Arnaiz et al. (2006: 22) detallan
restricciones sobre acceso, tiempo y artes para la pesquería del pulpo desde el s. XVI. Martínez
González (1999: 224 y ss.) proporciona una explicación alternativa reinterpretando el reiterado
“o mar é de todos” en el imaginario colectivo de los pescadores en términos de: 1) nadie
puede explotarlo como si fuese su propiedad individual (ejemplificado en las limitaciones a la
introducción de artes de pesca), 2) nadie puede privar a un individuo de algo que le
corresponde por derecho, en alusión al “derecho moral de subsistencia”.

A partir de esa visión, el sector pesquero artesanal, heterogéneo y fragmentado, debe hacer
frente a externalidades de stock, tecnológicas y de asignación en el desarrollo de su actividad
(cfr. 2.4.2). Estas problemáticas están descritas en múltiples pesquerías del mundo. En primer
lugar, los pescadores no consideran el coste que producen en otros pescadores cuando
extraen un recurso del conjunto de recursos disponibles (Smith, 1968 citado por Schlager,
1990; González Laxe, 2010). En segundo lugar, se producen externalidades tecnológicas
(Gardner, Ostrom y Walker, 1990) por las interferencias entre artes cuando pescan, o por
aparejos que se enredan o que afectan el flujo de recursos entre aparejos durante el desarrollo
de la actividad en los caladeros; como resultado, se roducen daños en los aparejos o se limita
su capacidad real. Y existen conflictos de asignación entre flotas artesanales y/o entra la flota
industrial y artesanal en determinadas zonas de pesca. Las externalidades se concretan en un
notable nivel de conflicto intra e inter-específico de flotas (Martínez González, 1999: 201;
García-Allut, 2003a: 75). Pero también entre grupos profesionales y otros usuarios: pescadores

32
La expresión “o mar é femia” está extendida entre los pescadores para reflejar su capacidad de reproducción de
los recursos.

51
profesionales, pescadores deportivos, pescadores jubilados y furtivos, asociados a la
disponibilidad de los recursos y a la sobreexplotación de algunos de ellos.

La revisión de los estudios disponibles, las entrevistas realizadas y el análisis del sistema socio-
ecológico perfilan los cuatro grandes problemas a los que se enfrenta el sector pesquero
artesanal gallego: sobrepesca, sobrecapacidad, furtivismo y concepción de la acción pública.

a) Sobrepesca33, entendida en términos de nivel elevado de esfuerzo pesquero que resulta en

un exceso de captura (Varela, 1997; Varela et al., 2000). Desde el sector Monzo (1987: 13) -
pescador y patrón mayor- y desde la Administración Pérez Queiruga (1985:83) coinciden en
apuntar una situación de sobrepesca galopante, que requiere multiplicar el esfuerzo pesquero
para obtener los mismos rendimientos. Las evidencias son múltiples: “los colapsos de las
pesquerías de ostra autóctona, langosta, buey de mar, bogavante; la casi o total desaparición
de especies como la sama, el pargo, el dentón, etc.; o la "silenciosa" disminución de especies
como el rodaballo, corujo, pancho, santiaguiño, trancho, abadejo, etc. constituyen sólo
algunos ejemplos de la reciente historia del ecosistema costero gallego” (Freire y García-Allut,
2000b:1).

b) Sobrecapacidad, definida en términos económicos como ineficiencia en la captura por la

excesiva asignación de capital y/o trabajo (Varela et al., 2000; Boncouer et al., 2006). Este
exceso de capacidad retroalimenta el nivel de conflicto y alienta prácticas insostenibles
(Grafton et al., 2006: 699). El crecimiento exponencial de la flota fomentado por disposiciones
normativas que favorecían el acceso indiscriminado a los recursos34, la dificultad de
implementar políticas restrictivas y de reducción de flota, el impacto de los desarrollos
tecnológicos y el incremento de facto de la capacidad de pesca (dimensiones, arqueo y
potencia) han contribuido a la pervivencia del problema.

c) Furtivismo: la extracción de recursos pesqueros y marisqueros de forma ilegal ha sido una

práctica constante que ha minado los resultados de la gestión pesquera y puesto en jaque la
sostenibilidad biológica, económica y social de la actividad desde la década de los ochenta. Los
procesos de profesionalización diferencian entre furtivos profesionales (individuos o colectivos
ilegales organizados) profesionales furtivos (usuarios autorizados del recurso que incumplen
las medidas de gestión) y furtivos ocasionales (jubilados, parados o turistas)35. La racionalidad

33
La literatura distingue entre sobrepesca, relativa a niveles altos de esfuerzo pesquero; y recurso sobrepescado, en
relación niveles bajos de abundancia de un stock de un recurso (cfr. por ejemplo, Hilborn y Stokes, 2010: 113). El
segundo supuesto puede ser resultado de múltiples factores, incluyendo sobrepesca, degradación de hábitats, etc.
34
Por ejemplo, una Orden de Ministerial vigente desde 1979 hasta 1991 permitía construir embarcaciones menores
de 2,5 TRB dedicadas a la pesca que no utilizasen artes de red sin aportar bajas; la falta de vigilancia posibilitó que
efectivamente operasen con cualquier tipo de arte (cfr. PORPMG, 1993: 638).
35
En el año 2011 la Fiscalía de Galicia publicó el Informe “El furtivismo marino y su incidencia en la Comunidad
Autónoma de Galicia” elaborado por la Guardia Civil, en el que se establece la siguiente tipología: furtivo doméstico
(personas que residen en los municipios costeros, generalmente personas mayores y marineros jubilados que por
uso y costumbre capturan recursos para consumo propio); furtivo vacacional (personas que acuden a las zonas
costeras durante periodos vacacionales); furtivo desintegrado socialmente (psicopatologías adictivas,
comportamientos y conductas de desarraigo tales como toxicomanías, alcoholismo, desempleo crónico, etc.);
furtivo recreativo (personas que utilizando sus licencias de pesca capturan especies para las que no están
autorizadas, o no respetan los topes); furtivo profesional (personas que realizan esta actividad ilícita como medio de
subsistencia o complemento a sus ingresos; en ocasiones combinado con otras prácticas ilícitas como el
narcotráfico); y furtivo legal (personas que amparadas por sus permisos de explotación incumplen las normas de
gestión). Nótese que el Informe se restringe al subsector del marisqueo a pie y a flote.

52
detrás de la pervivencia de este comportamiento se explica por la conjunción de cuatro
factores: accesiblidad, dependencia, capital social y características del sistemas de gobernanza.
En Galicia hay 122 puertos y aproximadamente 17.000 zonas de descarga sin mayores
complicaciones, en un litoral con densidades de población entre las más elevadas de Europa36
en el que las alternativas laborales son limitadas (PORPMG, 1993: 48-49; IGE, 2015). El
conjunto de normas sociales37 aceptan, refuerzan y retroalimentan la conducta furtiva.
Normas como la percepción de los recursos como garantía de subsistencia, la aceptación social
del furtivismo como una actividad lícita para complementar ingresos o en situaciones de riesgo
de exclusión social (desempleo, drogadicción, dificultades económicas38) o los hábitos de
compra y consumo a través de canales ilegales (adquisición directa al productor/extractor) que
se percibe como “garantía” de frescura a un mejor precio. Ello unido a la práctica generalizada
de evasión de impuestos y fraude fiscal39que lleva a subestimar los valores reales de las
capturas y refuerza los canales de comercialización ilegales. Por último, las reglas de
seguimiento y sanción plantean tensiones internas (entre cumplimiento y flexibilidad40) y
externas (entre los marcos normativos desarrollados para la protección de los recursos y el
sistema de protección de derechos individuales, que permite la utilización oportunista del
sistema judicial para vulnerar o circunvalar su sistema sancionador41 ). Ambas tensiones
inciden sobre la pérdida de legitimidad del sistema, erosionando la posición de aquellos
dispuestos a cumplir las normas ya que perciben que los infractores no son vigilados, si son
vigilados no son sancionados, y de ser sancionados acaban no pagando sus sanciones o éstas
les compensan42. A pesar del ingente esfuerzo normativo la violación de las reglas formales se
ha visto reforzada por la erosión de las normas sociales (García-Allut, comunicación personal;
entrevistados 2, 9 y 10), la baja percepción del riesgo de ser penalizados por el cumplimiento, y
una relativa percepción de injusticia en la elaboración de las reglas (distribución de ganadores-
perdedores). Estos aspectos están menos relacionados con las decisiones individuales y más
con los mecanismos de gobernanza que determinan cuales son las reglas (Jagers et al., 2012:
970).

36
Las provincias de Pontevedra (212 hab/km2) y A Coruña (143 hab/km2) se sitúan por encima de la media
Española (92) y europea (EU-28: 116 h/km2); fuente: EUROSTAT, datos del año 2014 sobre densidad de población a
nivel regional NUT3 (demo_r_d3dens). Cfr. Surís-Regueiro y Santiago (2014: 103) para un desglose de la densidad
por zonas marítimas en Galicia, cuyo total se sitúa en 237 hab/km2.
37
Este aspecto se analiza en las variables SG5 y SG8 del sistema de gobernanza así como en la variable A6 del
sistema de actores dentro del marco de Sistemas Socio-ecológicos complejos (MASES); cfr. capítulo III.
38
La crisis económica que se inició en el año 2008 generó un repunte significativo del furtivismo (cfr. por ejemplo El
País, 20/06/2010, Furtivismo en tiempo de crisis).
39
Peñas et al. (2016) realizan un análisis comparado de los estudios de fraude fiscal en España. Galicia es una de las
comunidades autónomas que aparece sistemáticamente en los primeros puestos en todas las series históricas. Para
una visión global cfr. por ejemplo Expansión (24/02/2014) “La moral de los españoles, el gran detonante del
fraude”.
40
Este aspecto se aborda en la caracterización del estudio de caso en este mismo capítulo y en el capítulo III.
41
Por ejemplo mediante la declaración de insolvencia; cfr. «Primera regla, nunca tengas nada a tu nombre» en la
Voz de Galicia 21/09/2008.
42
La política pesquera desarrollada en los últimos treinta años ha permitido consolidar avances en la
profesionalización y la concienciación sobre la importancia del respeto a las normas. No obstante, el grupo de
ilegales funciona con un poderoso efecto llamada: si su comportamiento se traduce en beneficios visibles, los
demás adaptarán su estrategia para intentar obtenerlos; salvo que exista a nivel colectivo un capital social que
contrarreste ese tipo de conducta, o a nivel individual una obligación personalmente reconocida de cumplir con la
regulación (Tyler, 1990). La casuística en Galicia es compleja y el perfil varía en función de la pesquería y de los
atributos del recurso: facilidad de acceso, recursos necesarios para la extracción, valor comercial, capacidad de
almacenamiento, etc.

53
d) La concepción de la acción pública. En general, el sector percibe el problema de la gestión
pesquera en términos económicos (Losada, 2000) como crisis coyunturales derivadas de la
evolución de un recurso concreto (capturas y/o precios en primera venta), la competencia por
el uso del espacio (por ejemplo pesca-acuicultura, instalación de puertos deportivos, etc.), los
problemas de contaminación de las rías o factores socioeconómicos (por ejemplo el precio del
combustible o la importación de productos de países terceros). La acción de la Administración,
por tanto, debe orientarse a la protección y a facilitar ayudas al sector, y su papel es solucionar
problemas, no crearlos. En general existe una resistencia a las regulaciones y propuestas que
implican cambios sustanciales en sus formas de aprovechar los recursos y desarrollar la
actividad, asociadas a pérdidas a corto y medio plazo. Ésta se acentúa en la medida en que el
sector no dispone de información comprensible sobre el impacto de las medidas de gestión
propuestas sobre los recursos y sobre su situación.

Además de los cuatro problemas señalados –sobrepesca, sobrecapacidad, furtivismo y

concepción de la acción pública- existen otros problemas estructurales como la
comercialización ineficiente de los recursos y el empleo. La falta de relevo generacional y la
ausencia de mano de obra para completar tripulaciones derivaron en una reducción progresiva
del número de tripulantes desde 1999, que se ha traducido en desguace o venta de
embarcaciones en localidades pequeñas como Lira o Malpica (García-Allut, 2003a: 75).

Estas problemáticas han marcado el desarrollo del sector. La situación inicial de acceso abierto
regulado de las pesquerías se caracterizó por cierta arbitrariedad y por la proliferación de la
flota. La elevada heterogeneidad del sector artesanal retrasará y complicará las reformas
(Grainger y Parker, 2013: 375) cuyos beneficios no tienden a distribuirse uniformemente entre
los actores. En el proceso se consolida la dependencia financiera del sector, ya que la
Administración sufraga un elevado número de servicios y costes de la pesca artesanal;
planteados inicialmente como elementos para facilitar la transición hacia entornos
competitivos y suplir la carencia de infraestructuras básicas, su pervivencia en el tiempo lastra
la independencia y autonomía del sector. A título ilustrativo, la falta de infraestructura
(González Laxe, 1977) se ha transformado tras décadas de inversión en una infrautilización de
las infraestructuras disponibles, ya que las organizaciones profesionales no pueden asumir los
costes operativos derivados de sus dotaciones (por ejemplo las cámaras de congelado, etc.).

1.3.3. El marco competencial de la gestión pesquera en Galicia

El marco competencial de la pesca - entendida en el sentido más amplio del término- está
formado por un entramado normativo e institucional anidado. Galicia ha sido proactiva en el
desarrollo de sus competencias en materia de pesca y acuicultura, llegando en ocasiones a
generar conflictos competenciales que requirieron, como veremos, la intervención del Tribunal
Constitucional (TC).

Para delimitar quién decide qué en las pesquerías debemos considerar tanto ámbitos
geográficos como materias (cfr.Tabla 9). Este marco competencial anidado delimita y
condiciona el sistema de gobernanza de las pesquerías artesanales en Galicia.

54
Tabla 9. Marco competencial de las pesquerías en las que opera la flota gallega
Situación geográfica Competencia reguladora Materia de regulación
1. Recursos en aguas de terceros países. Acceso y explotación de los
País ribereño
Zona Económica Exclusivas (ZEE) recursos
2. Recursos en aguas internacionales Organismos internacionales Explotación de los recursos
Definición de la política en
3. Recursos en aguas comunitarias materia de recursos,
Unión Europea
200 millas estructuras, mercados y
relaciones internacionales
4. Recursos en aguas españolas
Caladero Nacional (entre la línea de Pesca marítima en aguas
base y la ZEE) exteriores
Estado español
- Caldero del Cantábrico y Noroeste Ordenación pesquera
Participación autonómica
- Caldero del Golfo de Cádiz (Económica, política, técnica
- Caladero del Mediterráneo y laboral) en el sector
- Caladero de Canarias
Pesca marítima en aguas
interiores.
5. Recursos en aguas interiores (zonas
Gestión compartida en
entre la línea de costa y las líneas de Comunidades Autónomas
objetivos económicos (no
base)
biológicos) e instrumentos.
Ordenación pesquera
Fuente: Varela et al., 2000: 103 y 110.

Los preceptos generales emanan de la Constitución Española de 1978 (CE) que en su art. 130.1
emplaza a los poderes públicos a modernizar y desarrollar todos los sectores económicos, con
especial referencia al sector pesquero. Los principios constitucionales de libertad de empresa
en el marco de la economía de mercado y la función social de la riqueza nacional, contenidos
en los arts. 38 y 128 CE, son las base de la regulación del sector pesquero contenido en la Ley
de Pesca Marítima del Estado (Ley 3/2001) modificada por la Ley 33/2014, de 26 de diciembre.

A partir de la integración de España en las entonces Comunidades Europeas en 1986, el Estado

transfirió gran parte de sus competencias en la materia (cfr. arts. 93 y 96 CE). Gonzalez Laxe
(2002b: 41 y ss.) analiza los orígenes y desarrollo de la Política Pesquera Común (PPC), que
junto con el derecho comunitario se integran como parte del ordenamiento interno. Desde la
perspectiva competencial, su impacto engloba la gestión de los recursos, las flotas y la
actividad comercial43, así como en el ámbito de las relaciones y acuerdos internacionales. Con
respecto a la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 (ratificada
por España en 1996), será la actual Unión Europea la encargada de establecer las medidas
necesarias para una gestión responsable de los recursos tanto en las Zonas Económicas
Exclusivas (ZEE) como en alta mar, coordinando la cooperación con terceros países y
Organismos internacionales. La aplicación de conferencias y convenios mantiene una
naturaleza dual que afecta a la UE y al Estado. Entre ellas cabría destacar la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992), el Código de Conducta de la FAO
para la Pesca Responsable (1995)y las “Directrices voluntarias para lograr la sostenibilidad de
la pesca en pequeña escala” (FAO, 2014).

43
A través de la Organización Común de Mercados (OCM) de los productos de la pesca y de la acuicultura, que
establece normas comunes de comercialización y competencia; los acuerdos de la Organización Mundial del
Comercio (OMC) y el Espacio Económico Europeo (EEE) creado en 1994.

55
A partir de este marco general, la distribución competencial en el ordenamiento interno
abarca un amplio número de títulos concurrentes al de la pesca y la acuicultura, entre los que
destacan las cuestiones del dominio público marítimo-terrestre, de la ordenación general de la
economía, la defensa nacional sobre el mar y el medio ambiente, sin olvidar otros como la
sanidad, comercio, fomento de la investigación, educación, etc. Los criterios en los que se basa
la Constitución Española de 1978 son: i) el de actividad, singularizando el marisqueo y la
acuicultura de la pesca marítima; ii) el geográfico, o del ámbito físico en que esta actividad se
realiza, al ceñir la competencia autonómica exclusiva a la pesca marítima en las aguas
interiores. Así, el art. 149.1.19ª CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de
pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan
a las CCAA.; y el art. 148.1.11ª CE establece la competencia exclusiva de las CCAA en materia
de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura.

Los conflictos competenciales, fundamentalmente entre la Comunidad Autónoma de Galicia y

el Estado, se dirimieron en base a la doctrina constitucional. La delimitación entre los
conceptos fijados en la CE se establece a partir de la STC 56/1989:

a) Pesca marítima: regulación de la actividad extractiva y, como presupuesto de ella, el

régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros. Engloba la
normativa referida a:
 los recursos y zonas donde puede pescarse (fondos, caladeros, distancias y
cupos)
 periodos en los que puede pescarse (vedas, horas)
 zonas y medios de realización de la actividad extractiva (artes, medios de
pesca).

b) Ordenación del sector pesquero: regulación del sector económico y productivo de la

pesca en todo lo que no sea actividad extractiva directa, sino organización del sector,
incluyendo:
 la determinación de quiénes pueden ejercer directamente la pesca.
 las condiciones que han de reunir tales sujetos
 su forma de organización
 construcción de buques y registros oficiales
 cofradías de pescadores y lonjas de contratación

Al margen de este “deslinde teórico” (en palabras del propio Tribunal Constitucional) queda la
competencia exclusiva autonómica sobre pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura.
Este aspecto es crítico para nuestro objeto de estudio y requerirá –nuevamente- de la
intervención del TC en 200144.

44
La ambigüedad en el deslinde competencial ha fundamentado otras resoluciones (STC 91/2001, STC 38/2002); la
más reciente, relativa al conflicto positivo de competencia interpuesto por la Xunta (Ref. 567-2010) en relación con
diversos preceptos del Real Decreto 1549/2009, de 9 de octubre, sobre ordenación del sector pesquero y
adaptación al Fondo Europeo de Pesca, por invasión de la competencia exclusiva autonómica en materia de pesca
en aguas interiores así como a la de desarrollo legislativo y ejecución en materia de ordenación del sector pesquero
(arts. 27.15 y 28.5 del Estatuto de Autonomía de Galicia). La STC 166/2013 estimó parcialmente el recurso,
diferenciando entre el censo de la flota pesquera operativa (competencia de pesca marítima sobre el mar territorial,
la ZEE y aguas internacionales según STC 9/2001) y el registro de buques pesqueros (competencia de ordenación del

56
La importancia del complejo mar-industria en Galicia se ha traducido en una intensa actividad
normativa en materia pesquera en el marco de sus competencias. El Estatuto de Autonomía de
Galicia (EAG, Ley Orgánica 1/1981) recoge las competencias exclusivas en materia de pesca
(arts. 27, 30 y 31 EAG) y las competencias en el desarrollo legislativo y la ejecución de la
legislación del Estado (arts. 28, 33 y 34 EAG). El EAG declara competencias exclusivas
atribuidas a la Comunidad autónoma, los puertos no clasificados de interés general, la pesca
en las rías y demás aguas interiores, el marisqueo, la acuicultura, la investigación marina y la
regulación de las cofradías de pescadores; y se afirman las competencias sobre desarrollo
legislativo y ejecución de la legislación del Estado en materia de ordenación pesquera y
salvamento marítimo. El RD 3318/1982 transfería a la Comunidad Autónoma gallega las
competencias plenas en materia de pesca, incluyendo en el texto la descripción de las
funciones, servicios y medios idóneos para su ejecución; y el RD 3214/1982 hacia lo propio en
materia de puertos, salvo aquellos declarados de interés general.

En 1985 la Administración gallega dictó la Ley 15/1985 de Ordenación Marisquera y Cultivos

Marinos, y durante los años posteriores aprobó normas de protección de recursos en las aguas
interiores, sanción de infracciones, y creó el Servicio de Inspección Pesquera. Una vez
establecidos los elementos básicos, será en la década de los noventa, y especialmente a partir
de la publicación del Plan de Ordenación de los Recursos Pesqueros y Marisqueros de Galicia
(PORPMG) en 1993 y la aprobación de la Ley de Pesca de Galicia (LPG 6/1993), cuando se
empiece a formular una política pesquera integral.

La LPG fue concebida como un planteamiento de autonomía máxima frente a la regulación, o

la ausencia de regulación (recordemos que la Ley de Pesca Marítima del Estado se aprobó en
2001) por parte de la Administración Central. Así, entra a disponer de manera concreta y
extensa cuestiones que hasta la fecha el Gobierno central siempre había reclamado como
exclusivas: la renovación de la flota, la ordenación pesquera, la vigilancia, los límites entre el
marisqueo y la pesca marítima o la política industrial y conservera.

En respuesta, el Gobierno Central interpuso un recurso de inconstitucionalidad ante el TC por

razones competenciales (Ref. 2728/93). La STC 9/2001 resolvió una estimación parcial del
recurso considerando que vulneraban el orden constitucional de competencias y por tanto
resultaban nulos los artículos relativos a los planes de pesca (primer párrafo art. 6 a.), la
tramitación ante la Administración del Estado de autorizaciones de desplazamiento de los
barcos que faenan en Galicia (cuarto párrafo, art. 6 d) y la ejecución de la legislatura en
materia de despacho e inspección de buques, tanto de pesca como auxiliares de acuicultura
(art. 6 n), desestimando el resto de alegaciones del Estado que cubrían amplias partes de la
Ley. Entre ellas, la delimitación del alcance de la actividad de marisqueo. Mahou (2008: 110)
detalla el proceso y las demandas del Gobierno Central de limitar la actividad de marisqueo a
aguas interiores (rías y aguas comprendidas entre la costa y la línea de base). La resolución del
TC da la razón a la Xunta entendiendo que la competencia sobre marisqueo está delimitada
por los atributos del arte de pesca o técnicas propias de la actividad y no por el lugar en el que
se desarrolla, ya sean aguas interiores, mar territorial o ZEE. La pesquería del pulpo se cataloga

sector, compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas). La Ley 33/2014, de 26 de diciembre incorporó la
jurisprudencia creando el Registro General de la Flota Pesquera (art. 57).

57
dentro del marisqueo (cfr. Ley 5/1985) y, por tanto constituye una competencia exclusiva de la
Comunidad Autónoma de Galicia.

En consecuencia, la Administración autonómica gallega tiene la competencia normativa,

ejecutiva y de gestión de los recursos en los 2.626 km2 que delimitan las aguas interiores de
Galicia; y, de igual forma, sobre los recursos marisqueros con independencia de su situación
geográfica (aguas interiores y exteriores). No obstante, el carácter multi-específico y
polivalente de la flota artesanal gallega configura un escenario competencial anidado:

- Por ámbito geográfico: competencia autonómica.

- Por especies objetivo:
o marisco (competencia autonómica).
o especies sujetas a regulación comunitaria como la merluza o el rape (competencia
europea y estatal en la distribución de cuotas entre segmentos de flota).
o especies no sujetas a regulación gestionadas por las medidas aplicables al arte que las
captura (competencia autonómica).
o especies sujetas a planes de explotación específicos que implican co-gestión como el
marisqueo o los recursos específicos (competencia autonómica y de las cofradías de
pescadores/agrupaciones de mariscadores).

- Por materia: regulación de la actividad (autonómica) y ordenación del sector (estatal y

autonómica pero también europea) así como ámbitos competenciales concurrentes como
el medio ambiente (europea, estatal, y autonómica)

El marco normativo básico vigente que delimita las reglas formales de desarrollo de la
actividad pesquera de la flota artesanal en Galicia está formado por:

- La Ley 11/2008 de Pesca de Galicia, modificada por la Ley 6/200945 fija el marco de
referencia para la gestión de los recursos. Se sitúa en el orden constitucional (cfr. Capítulo
II) de formulación y gobierno y determina las posibilidades de actuación.
- El Decreto 15/2011 por el que se regulan las artes, aparejos, útiles, equipamientos y
técnicas permitidas para la extracción profesional de los recursos marinos vivos en aguas
de competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia. Establece las reglas operativas
para el ejercicio de la actividad pesquera.
- La Orden de 26 de octubre de 2004 por la que se regula la alternancia de artes para
embarcaciones que pesquen en aguas de la Comunidad Autónoma de Galicia, modificada
en cuatro ocasiones (2007, 2009, 2011, 201346). Delimita reglas operativas de flexibilidad
para la flota, equilibrando la necesidad de operar todo el año para garantizar la

45
La Ley 1/2009 aprobada en Junio modificó la Ley 11/2008 en su disposición cuarta (entrada en vigor) retrasándola
hasta los 12 meses. Esta modificación permitió al nuevo gobierno del Partido Popular tramitar la reforma en
diciembre mediante la Ley 6/2009 y alterar sustancialmente la filosofía de la Ley aprobada por el anterior gobierno
bipartito (PSOE-BNG).
46
La Orden de 3 de mayo de 2007, establece las modalidades de pesca a las que se puede solicitar el cambio
temporal; la Orden de 26 de marzo de 2009, introduce cambios en el procedimiento y sistema de registro de la
actividad y cambio de artes; la Orden de 31 de marzo de 2011 ajustó las modalidades de pesca tras la entrada en
vigor de la Ley 11/2008 modificada por la Ley 6/2009 y el Decreto 15/2011, para dar cabida a las artes no permitidas
anteriormente y dar cabida al despacho telemático; y la Orden del 10 de mayo de 2013 desarrolla el cambio
temporal de modalidad.

58
 rentabilidad económica de las embarcaciones con la limitación del esfuerzo pesquero en
función de la situación de los recursos.
- El Decreto 72/2011 que regula el Comité Científico da Pesca (creado en 199047) y el
Decreto 123/2011 por el que se regula el Consello Galego de Pesca (creado en 1982). Se
establece la estructura vertical de la red y las reglas colectivas de participación, consulta y
asesoramiento a la Administración.
- La Ley 9/1993 de Cofradías de Pescadores de Galicia48, que establece reglas
constitucionales, colectivas y operativas sobre las entidades con mayor representación de
los usuarios de las pesquerías artesanales.

1.3.4. Claves de la evolución de la política pesquera en Galicia

La gestión de pesquerías en Galicia ha sufrido un proceso de reforma constante cuya

intensidad y efectos varían en función del tipo de caladero, flota y recurso; en el caso de la
pesca artesanal, y a excepción de los denominados recursos específicos49, el sistema ha pasado
de carecer de ordenación en la década de los setenta, a un sistema de acceso abierto regulado
y posteriormente un sistema de entrada limitada construido a partir del reconocimiento de la
actividad existente en el momento de la regulación.

Todos los procesos de reforma se han enfrentado a un sector heterogéneo que, en general,
define el problema en términos económicos y analiza las medidas por sus efectos distributivos
sobre las ganancias y pérdidas del ejercicio de la actividad pesquera. En su implementación, la
política pesquera se ha enfrentado a múltiples obstáculos:

 Legales, motivados por la distribución competencial en materia de pesca entre el Estado y

la Comunidad Autónoma; pero también por la legalidad de determinadas disposiciones50.
 Políticos, por el conflicto entre el nivel político y de gestión de la Administración
autonómica sobre la extensión y profundidad de las reformas necesarias. Estas reformas
alteraban pautas sociales y de influencia política, en especial en ámbitos locales donde los
representantes políticos son reacios a enfrentar la oposición del sector pesquero a los
límites de la actividad.
 Económicos, por los efectos distributivos de las distintas propuestas tales como la
limitación del esfuerzo o la profesionalización del marisqueo.
 Sociales, por la aceptación de determinadas prácticas perniciosas para la gestión
sostenible de los recursos como el furtivismo o la venta de recursos por fuera de los
canales legales.

47
Decreto 261/1990. En su actual formulación el Consello Galego da Pesca se creó mediante el Decreto 24/2004 de
29 de enero, derogado por el Decreto 72/2011 de 31 de marzo. Cfr. Capítulo III y Apéndice Legislativo.
48
La Ley de Cofradías ha sido modificada en dos ocasiones mediante medidas fiscales. Así, la Ley 3/2002, de 29 de
abril, de Medidas de Régimen Fiscal y Administrativo en su Disposición adicional quinta establece la obligatoriedad
de las Cofradías de someterse, a requerimiento de la Administración, a una auditoría externa de cuentas. Y la Ley
13/2015, de 24 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas introduce en el capítulo V dos modificaciones:
en la primera, se añade un nuevo precepto referente a la intervención administrativa en los órganos de gobierno de
las cofradías; en la segunda, se añade al procedimiento normal de fusión y disolución de cofradías un procedimiento
especial.
49
Erizo, percebe, navaja, longueirón, oreja de mar y algas.
50
Destaca en la pesquería del pulpo la exclusión del acceso de la pesca deportiva contraria a derecho según el
Tribunal Supremo. Los detalles se exponen en análisis del Marco normativo (cfr. 1.4.2).

59
Hasta la década de 1970 la actividad pesquera en las costas de Galicia se desarrollo bajo un
sistema de acceso abierto de facto (PORPMG, 1993: 23). Su ejercicio se asimilaba a
condiciones de vida precarias e ingresos limitados, explotando los recursos bajo economías de
subsistencia apoyadas en la estructura familiar (Losada et al., 2004). Los años setenta
supusieron la modernización de la flota mediante la inyección de financiación pública, en un
contexto de amplia permisividad en el desarrollo de la actividad. Este desarrollismo
incontrolado se produce de forma masiva y también como actividad complementaria,
generando un significativo deterioro de los recursos acentuado por el predominio de la cultura
de la expansión en la actividad pesquera sobre la cultura de la regulación (Varela et al, 1995:
155). La flota experimenta cambios en su estructura aumentando su capacidad de pesca (cfr.
González Laxe, 1983) apoyada en el crecimiento de la demanda de productos y precios (García-
Allut, 2002: 67).

A pesar de ello, Labarta (1979: 52) radiografía la situación del sector artesanal en el momento
en el que se establece la democracia en España: un subsector artesanal y comunal,
descapitalizado, en condiciones de subsistencia pese a los avances, sometido por un mercado
que no controla. Hasta ese momento, las políticas pesqueras en Galicia “presentan un carácter
puntual, no demasiado coherente y desde luego carente de diseños específicos creados para
las condiciones y la situación de la actividad en el concreto caso gallego” (Losada, 1998b:160).

La asunción de competencias en materia de pesca por parte de la Comunidad Autónoma de

Galicia en 1982 situó a las pesquerías en la agenda pública. En esta etapa se diseñan
instrumentos para garantizar la ordenación del sector (regulación de la actividad extractiva y
régimen sancionador). No obstante, no será hasta la década de 1990 cuando se desarrolle una
política pesquera integral basada en la racionalización. La publicación del Plan de Ordenación
de los Recursos Pesqueros y Marisqueros de Galicia (PORPMG, 1993) supone el primer
esfuerzo de diagnóstico sistemático no sólo de las pesquerías, sino del conjunto del sector
pesquero que comprende:

a) La definición del problema, entendido en términos de sobreexplotación de los

recursos, para la que se proponen 28 medidas concretas. Inmediatas (paralización de
toda actividad no profesional en aguas interiores; control del acceso mediante
licencias, alternancias de artes, control y cumplimiento, limitar la discrecionalidad de la
administración), a medio plazo (reducción del esfuerzo pesquero, eliminación de artes
poco selectivas, reducción del tamaño de la flota, sistema estadístico, mejora del
conocimiento científico), y a largo plazo (evaluación de resultados, evaluación de la
política y redefinición).

b) Las claves: recuperación de los recursos, mejora de la estructura organizativa y

organización empresarial del sector, limitación del acceso51, explotación de recursos
ociosos y política social de acompañamiento (PORPMG, 1993:94). Incluye el estudio de
evaluación de los fallos de la política y la aplicación de medidas a corto y medio plazo y
sus causas.

51
. Existe un número excesivo que requiere una reducción progresiva de buques y hombres

60
 c) La necesidad de una política a largo plazo: “a medida que los recursos mejoren
aumentará la presión social y la tentación del furtivismo. La aplicación de la política,
además de firme, debe ser continuada” (PORPMG, 1993: 91).

La principal crítica al PORPMG fue su desarrollo por parte de un equipo técnico altamente
cualificado con limitada participación del sector. Si bien pretendía sentar las bases del debate,
de facto se utilizó como herramienta para cerrarlo (Losada, 2000: 281), en tanto la definición
del problema contiene la solución y limita el desarrollo de opciones alternativas a través del
diálogo.

En el análisis del PORPMG subyace una percepción de la pesca artesanal como un anacronismo
ineficiente (Ratner y Allison, 2012: 372) que requería modernización de la flota y una sólida
organización empresarial. Las cifras del PORPMG (1993) son contundentes. A título ilustrativo,
estima en un 40% la reducción de la flota apoyada con un plan de financiación pública a diez
años; para la pesca artesanal que faena en aguas interiores la propuesta situaba el objetivo de
las 5.401 unidades (Ibid.: 660) a 1.541. En 2004 la flota artesanal contaba con 4.867 (RBPCAG,
2004) y en la actualidad la cifra es ligeramente inferior a las 4.000 (cfr. Tabla 7).

Con todo, el PORPMG constituye el punto de partida del periodo más proactivo de la política
pesquera en Galicia. El hito marcado por la aprobación de la Ley de Pesca de Galicia en 1993
generó el marco necesario para una batería de medidas coordinadas. En el Diario Oficial de
Galicia nº13 de enero de 1994 se publican 10 decretos que desgranan los elementos
constitutivos de la ley: se garantiza la armonización normativa en materia de descarga, primera
venta y comercialización, registro de buques y empresas halioalimentarias, ayudas, marisqueo,
extracción de algas y cultivos marinos, permiso de explotación, formación náutico-pesquera y
actividades pesqueras de carácter recreativo; se desarrollan determinados preceptos en
materia de infracción pesquera; se regula la denominación producto gallego de calidad para el
sector de la pesca, el marisqueo y la acuicultura; se regula la actividad pesquera y de la artes
de pesca y aparejos permisibles en Galicia; y se regulan los órganos asesores y consultivos de la
Consellería.

Estas actuaciones y sus posteriores desarrollos delimitan los atributos y características de la

política pesquera, el sistema de gestión, y las medidas técnicas de aplicación para las
pesquerías artesanales:

1. Sistema de acceso abierto con entrada limitada regulada mediante licencias (permisos
de explotación) transferibles, que se otorgan a la embarcación en tanto unidad
productiva. La estrategia de implementación del sistema asume la actividad existente
en el momento de aprobación de la normativa (no se excluye ninguna embarcación) y
diseña mecanismos para reducir la flota en el caladero a posteriori (alternancia de
artes52, control de inputs y outputs, etc.). La condición de acceso abierto limitado se
asocia a un menor valor del recurso y una menor responsabilidad ante las
oportunidades presentes y futuras (Libecap, 1995: 164).

52
Cfr. por ejemplo Coppel Hidalgo (2000) para una descripción del impacto del régimen de alternancia de artes.

61
 2. Sistema de derechos de propiedad, que afectan al comportamiento de los usuarios de
forma sistemática y predecible (DeAlessi, 1980:42). Schlager y Ostrom (1992) vinculan
reglas, derechos y regímenes de propiedad para distinguir entre cuatro clases de
titulares de derechos de propiedad relativos a las pesquerías53, que se aplica aquí al
caso gallego. Por estar dotados de un sistema de derechos diferencial, se excluyen los
recursos específicos y el marisqueo54. En las pesquerías artesanales, los pescadores son
usuarios autorizados con derecho de acceso y extracción del recurso. Este derecho se
adquiere mediante la titularidad de una embarcación, sin que sea obligatorio estar
adscrito a un colectivo específico (por ejemplo a una cofradía).

En cuanto colectivos organizados oficialmente reconocidos, las cofradías de

pescadores, las cooperativas y otras organizaciones tienen reconocido el derecho a
establecer pautas de uso interno que afecten a sus asociados, pero no pueden
imponerse a otros usuarios. Finalmente, en la medida en que la licencia de acceso a la
pesquería se concede a la embarcación, y ésta puede venderse bajo ciertas
condiciones, existe un derecho de transferencia del derecho de acceso a la pesquería.
Esta situación se aleja de los derechos de propiedad (acceso, gestión y exclusión) que
favorecen que los usuarios de los recursos resuelvan problemas de asignación, uso del
espacio y de la tecnología para incrementar la eficiencia y la equidad de sus sistemas
(Ostrom, 2001: 19).

La Administración autonómica (cfr. También Tabla 9 es la “dueña” (sensu Schlager y

Ostrom, 1992) de los recursos: determina el marco general de la gestión, quién tiene
derechos de acceso y extracción, establece las pautas de uso interno y el desarrollo
normativo para el cumplimiento de las mismas.

Inicialmente la asignación de derechos en la pesquería artesanal no genera perdedores

–todas aquellas embarcaciones operando en la pesquería obtienen una licencia-. A
partir de ese momento la regulación de la alternancia de artes introducirá
restricciones al tipo de recursos que puede explotar una embarcación en función de
las artes autorizadas, y fijará límites para determinadas artes/recursos estableciendo
barreras de entrada a las distintas pesquerías.

53
Esta distinción analítica contribuye a clarificar las implicaciones de los distintos sistemas de gestión. Así, cuando
se alude a las cuotas individuales transferibles como privatización de los recursos, éstas implican titularidad pero no
propiedad total en cuanto el propietario de una cuota no tiene capacidad para decidir quién puede pescar, o cómo
y cuándo puede hacerlo. Sus derechos se limitan a su parte proporcional de unidades del recurso (Cfr. Ostrom,
2001: 15).
54
El modelo aplicado a los moluscos bivalvos explotados en régimen de semicultivo en la zona intermaeral podría
definirse como un modelo de cogestión instrumental (cfr. Hernes y Sandersen, 1998; y Carlsson y Berkes, 2005), en
el que los grupos de usuarios (cofradías y agrupaciones) son titulares de derechos de extracción y gestión sobre
determinadas áreas en función de un esquema de derechos de uso territoriales (TURF; autorizaciones marisqueras
en el ámbito territorial de la cofradía) y la Administración autonómica (“dueña del recurso”, cfr. Tabla 10 )
determina el marco general de la gestión, reservándose así mismo el derecho de modificación y supervisión de las
decisiones de gestión adoptadas por los grupos de usuarios y el desarrollo normativo para el cumplimiento de las
mismas.

62
 Para el análisis comparado de los sistemas de gobernanza es conveniente subrayar que
son las reglas operativas las que autorizan a los usuarios a transferir los derechos de
acceso y extracción temporal (alquiler) o permanente (venta) (Ostrom, 2001: 13).

Tabla 10. Conjunto de derechos y posiciones en las pesquerías artesanales en Galicia.

Admón Usuarios

Usuario
Conjunto de derechos/Posiciones Dueño Propietario Titular
Autorizado
Acceso y extracción
Derecho a entrar en un área física y extraer
   
unidades de recurso (pescado/marisco) del
sistema de recursos (pesquerías)
Gestión
Derecho a regular pautas de uso interno y   
transformar el recurso a través de mejoras
Exclusión
Derecho a determinar quien tiene derechos
 
de acceso y extracción y a quien se pueden
transferir esos derechos
Alienación
Derecho a vender o alquilar los derechos de 
gestión o exclusión.
Fuente: Adaptado de Schlager y Ostrom, 1992. Cfr. Sección 2.4.2 Se excluyen el marisqueo y los recursos específicos

3. Medidas de gestión transversales (regulación de la flota, alternancia de artes) y

específicas articuladas a través de planes (de Explotación Marisquera, de Pesca,
Experimentales, etc.). Las medidas están orientadas a controlar “cómo” se realiza la
pesca (tiempo de pesca, localizaciones, tecnología permitida, épocas de actividad);
cuando son las propias comunidades pesqueras las que promueven y apoyan estas
medidas suelen asociarse a una gestión exitosa de pesquerías artesanales en el mundo
(Schlager, 1990; Wilson et al., 1994; Acheson et al., 1998; Ostrom, 2005). Las medidas
también controlan el “cuánto” a través del establecimiento de topes de captura55.

4. Un sistema de control y vigilancia centrado en “hacer cumplir la ley” que limita su

potencial como herramienta de gestión de pesquerías (Bergh y Davis; 2002: 202-203).
Este enfoque era probablemente el único viable en las primeras fases de la política
pesquera, dado el elevado nivel de furtivismo y el conflicto producido por la regulación
de una actividad hasta ese momento desarrollada sin cortapisas. Para su articulación
se desplegará un amplio marco normativo y se incidirá, con relativo éxito, en la
formación. Transcurridos más de veinticinco años desde su diseño, ha pervivido la
orientación de arriba-abajo en la que el gobierno requiere cumplimiento y el incentivo
para la conducta adecuada es evitar las multas (Dietz et al., 2002), con una presencia
minoritaria de incentivos para el cumplimiento voluntario. Las posibilidades y
limitaciones de aplicar instrumentos financieros para proporcionar incentivos al
cumplimiento en las pesquerías gallegas (monetarios y no monetarios) ha sido
explorada por Varela et al. (2000: 176).

55
Lamentablemente la mayoría de los planes carecen de una evaluación formal, a excepción de los bivalvos
semicultivados en zona intramareal, donde existe una evaluación biológica sobre el estado de los recursos realizada
por las asistencias técnicas de las cofradías.

63
Para comprender la deriva de la política pesquera debe subrayarse que los esfuerzos de la
década de los noventa estaban orientados a generar un mejor futuro para el conjunto de la
sociedad a medio plazo, pero los costes a corto plazo deberían ser asumidos por un colectivo
específico que no entendía la necesidad, la oportunidad, ni el enfoque. La gestión responde a
un problema de sobrepesca que sólo es percibido de esta forma por la Administración, y,
particularmente, por los técnicos de la administración pesquera. Para el sector los problemas
son de índole económica y afectan de forma puntual a un recurso puntual. La normativa no
viene sino a agravar la situación. En consecuencia, los pescadores respondieron adaptando sus
estrategias mediante conductas oportunistas que minimizasen el impacto de las normas en el
desarrollo de la pesca. Por ejemplo, la modernización de la flota artesanal por cuestiones de
seguridad se tradujo en un incremento de facto del esfuerzo pesquero, asociado a la omisión
de información en el Registro de Buques. En el año 2002, un tercio de la flota de bajura se
“auto-denunció” ante la Consellería de Pesca para regularizar su situación en el Registro con el
compromiso de la Administración de no sancionarlos y poder elaborar un censo realista. Las
principales irregularidades registradas inciden en la capacidad de pesca: excesos de tonelaje,
diferencias en el arqueo, materiales de construcción y las dimensiones del buque56.

Losada (2000) analiza la trayectoria de la pesca como problema público en Galicia,

diferenciado etapas y estilos de gobernanza que condicionarán la evolución de la actividad. La
Administración autonómica desarrolló una estrategia basada en tres ejes: 1) regulación para
abordar la sobreexplotación mediante la profesionalización y sostenibilidad de los recursos
(limitar el esfuerzo); 2) modernización para abordar la sub-explotación mediante usos
productivos, artes y desarrollo de mercados (comercialización); 3) intervención y provisión
directa de la Administración, como elemento facilitador que permitiese la asunción gradual de
actividades y servicios por parte del sector. Se persigue la autosuficiencia del sector mediante
la generación de mentalidad y estructuras empresariales.

La estrategia de profesionalización funcionó particularmente bien en el marisqueo, debido a

las características del recurso y el sistema de recursos (movilidad baja, capacidad de
almacenamiento, aplicación de técnicas de semi-cultivo, capacidad de captura de los
beneficios de la gestión), la ausencia de organizaciones colectivas que formulasen posiciones
alternativas a la política de la Administración, un punto de partida en el que cualquier avance
se consideraba positivo, y el propio diseño e implementación de la política de marisqueo
(Mahou, 2008). Pero en el caso de la pesca artesanal el colectivo se consideraba profesional57,
y la opción de excluir usuarios no parecía viable ni socialmente aceptable. Del conjunto de
estrategias posibles para regular el uso de los recursos (cfr. Poteete, 2001: 2 y ss.) la principal
opción seleccionada fue el control del esfuerzo.

A partir de la investigación de Losada (2000) –que comprende entre 1989 y 1998- es posible
incorporar evidencias recientes para abarcar el periodo objeto de análisis (1998-2012). Desde
sus primeras formulaciones, la política pública de pesca se asocia directamente a elevados
costes electorales, pudiendo diferenciar seis etapas (cfr. Figura 5) cuya implementación se ha

56
Cfr. La Voz de Galicia, 30 de agosto de 2002. Como se expondrá se han sucedido distintos procesos de
regularización.
57
Frente a las percepciones de que la flota “se escapa a cualquier control. Existe una elevada clandestinidad, por lo
que la falta de profesionalidad causa estragos” (Perez Queiruga, 1985: 84-85).

64
caracterizado por una alta volatilidad de las decisiones públicas, dinámicas de
confrontación/consenso, la prioridad asignada a la minimización del conflicto, la disponibilidad
de recursos para gestionar las transiciones sociales y económicas, la resistencia al cambio en el
sector artesanal y la existencia de avances significativos en la generación de información sobre
la actividad pesquera.

a. Una alta volatilidad de las decisiones públicas: los esfuerzos de racionalización, control y
“mano dura” se alternan con periodos de flexibilidad, pactismo e incluso de captura del
regulador (Becker, 1983) por parte del sector pero también de la clase política. Las
prácticas erráticas de gestión, tales como la dilación de periodos transitorios de adaptación
a la normativa durante años58, los ultimátum no ejecutados por ejemplo, sobre la situación
irregular de las embarcaciones, la excepcionalidad o la connivencia en el incumplimiento
de las normas (cfr. PORPMG, 1993: 431 y 1.4) han generalizado una situación que penaliza
a aquellos que están dispuestos a cumplir las normas (cooperantes condicionales sensu
Ostrom, 2000c) y beneficia a quienes operan con comportamientos oportunistas en el
sistema (egoístas racionales, Ibid.). Se produce, por tanto, un doble fenómeno: refuerzo
del incumplimiento y pérdida de credibilidad de la política pesquera (cfr. Del Valle y
Astorkiza, 2007) en tanto las “normas de papel” ignoradas por los usuarios de los recursos
socaban la legitimidad de cualquier sistema (Dietz et al., 2002:11).

Un factor adicional contribuirá agravar esa pérdida de legitimidad. En la búsqueda de

eficacia en la implementación de sus políticas, la Administración (con independencia del
partido en el gobierno) ha favorecido la colaboración de colectivos concretos cercanos a
sus propuestas (cfr. Losada, 2000: 207); éstos aplican determinadas medidas como
experiencias piloto o con efectos demostrativos, o apoyan iniciativas, siendo compensados
con financiación pública para infraestructuras, desarrollo de servicios y proyectos. Si bien
se trata de un recurso utilizado con frecuencia en políticas públicas para vencer la
resistencia al cambio, su efecto perverso es que requiere un importante esfuerzo de
comunicación y transparencia para evitar la percepción de “amiguismo” y “politización” de
la acción pública.

Esta volatilidad de las decisiones provoca la frustración de los gestores, del sector y de la
clase política. De los gestores, que realizan una ingente inversión de recursos y esfuerzo
aparentemente estéril por la disfuncionalidad del sistema; del sector, que identifica
claramente los sacrificios pero no los beneficios de la gestión; y de la clase política, para
quien es muy costoso realizar avances en un contexto de conflicto y crisis permanente.

b. Dinámicas de confrontación/consenso articuladas con un enfoque de arriba-abajo, de corte

paternalista. En términos generales, la Administración percibe al sector como inmaduro
para asumir responsabilidades de gestión; y el sector demanda una Administración

58
La lógica de los periodos transitorios en la aplicación de la normativa permite una adaptación progresiva a los
cambios, minimizando los costes y favoreciendo su implementación. Contrariamente a su finalidad, cuando una vez
concluidos se dilata en el tiempo –o no se ejecuta- la sanción por su incumplimiento, se traslada un mensaje
ambiguo al sector que acaba perpetuando situaciones a-legales. Los esfuerzos de regularización de la flota o la
normativa sobre tamaños y colores de boyas del Decreto 15/2011 son sólo dos ejemplos.

65
 interventora sin articular su capacidad de auto-organización59. En lugar de activar reglas
informales que favorezcan la cooperación, el sector pide a la Administración que genere
esas reglas y que actúe de policía de su cumplimiento.

Los tempos del diálogo están dominados por ciclos rápidos de “auge y caída”,
predominantemente de carácter reactivo: ante una problemática concreta (por ejemplo
un descenso de las capturas o una caída de precios), se genera una demanda inmediata de
soluciones (cambios en las medidas técnicas, ayudas, etc.) que absorbe la capacidad de
gestión de crisis en crisis, con limitado margen para la planificación a medio plazo.

c. Más allá de la retórica de objetivos declarada en la normativa (cfr. Tabla 11) es posible
inferir el objetivo a partir de las acciones adoptadas por la Administración autonómica: la
minimización del conflicto mediante el compromiso entre la conservación del recurso y la
distribución de los impactos de las políticas regulativas. En consecuencia predomina la
ordenación del uso (frente a la conservación o la protección) y se prioriza la distribución de
ingresos entre más pescadores de los que serían necesarios para capturar el recurso. En
algunas zonas, el empleo se convierte en un output más que un input de la actividad
pesquera (Grainger y Parker, 2013: 382).

Tabla 11. Evolución de los objetivos de la política de pesca fijados en la normativa autonómica
Ley Objetivo
2/1985 de Arbitrar las medidas adecuadas y en el plazo más breve posible, tendentes a
Ordenación de la frenar la situación de sobrepesca existente a través de una explotación racional
Pesca Marítima de nuestras aguas.
Ordenar la explotación marisquera de nuestros bancos naturales, posibilitar la
15/1985 de instalación y futura explotación de cultivos marinos, crear puestos de trabajo que
Ordenación contribuyan a absorber los excedentes de flota pesquera y promover la creación
Marisquera y de de entidades de carácter asociativo para el aprovechamiento de la riqueza
Cultivos marinos marina, así como establecer las medidas de comercialización, inspección y
vigilancia que son imprescindibles para la eficacia y mejor desarrollo del sector.
Racionalizar el sector, crear un marco adecuado para la modernización del
sector, para su adaptación a la nueva situación económica internacional, que
exige responder al reto de la competitividad.
Prever formas de avanzar hacia el objetivo citado minimizando el impacto social
6/1993 de Pesca
en la medida de lo posible. Encontrar un equilibrio entre ambas consideraciones.
de Galicia
Garantizar que la utilización de los recursos marinos se realice de forma que se
obtenga su máximo rendimiento a través de una explotación económica racional
y eficaz que sea compatible con la conservación de las especies y el incremento
del bienestar comunitario.
Garantizar la viabilidad duradera del sector pesquero, garantizando la mejora de
las condiciones de vida y trabajo de las personas que se dedican a estas
11/2008 de Pesca
actividades mediante la explotación sostenible, equilibrada y responsable de los
de Galicia
recursos basada en un asesoramiento científico sólido y teniendo en cuenta los
aspectos ambientales, económicos y sociales.
6/2009, de
modificación de la Énfasis en las medidas técnicas de gestión y conservación de los recursos.
Ley 11/2008

59
Como se ha referido en varias ocasiones, dentro del sector pesquero artesanal existen múltiples subsectores; el
análisis transversal de las políticas no implica que no hayan existido periodos de gobierno o colectivos que
constituyan una excepción a las mismas. Cfr. 1.4.4.

66
d. Galicia ha contado con la capacidad de gestionar las transiciones sociales y económicas
(incluyendo fondos estructurales específicos de la Unión Europea para la pesca) que
permitirían facilitar el ajuste estructural para reducir el esfuerzo pesquero (Grafton et al,
2008: 632). Estos recursos se han destinado a la modernización de la flota (eficiencia y
seguridad), a infraestructuras básicas (puertos, lonjas), a infraestructuras destinadas a
incrementar el valor de los recursoso a proyectos colectivos de entidades organizativas del
sector.

e. La resistencia al cambio es más intensa en la pesca artesanal, en base a los atributos

descritos. La tendencia general del ser humano a movilizarse más por la expectativa de la
pérdida que por la esperanza del beneficio ha sido estudiada por la psicología social y
política (cfr. por ejemplo, Jervis, 1992). En Galicia, los esfuerzos por contener el cambio
han frenado el uso del apoyo público para iniciativas de corte empresarial (organizaciones
de productores) o asociativo (cooperativas, asociaciones) y formativo (limitada demanda y
aceptación de proceso formativos por parte del sector artesanal frente a otros subsectores
como el marisqueo).

f. La generación de información es una de las líneas más sólidas de la política desde la década
de los noventa: evolución de la flota, primera venta de productos de la pesca y la
acuicultura, el comportamiento espacio-temporal de la flota, etc. En el periodo 2001-2012
se asignaron más de 600.000 € al presupuesto para información estadística en materia de
pesca, marisqueo y acuicultura, respondiendo en parte a las exigencias de la propia
normativa estadística.

Aunque la caracterización del estudio de caso abordará en detalle la normativa específica de la

pesquería del pulpo, conviene destacar además del marco normativo báisco (cfr. 1.4.3) los
principales hitos para el sector pesquero artesanal:

- Implementación del Registro de buques: inscripción de las embarcaciones que faenaban

en el caladero; no supone restricciones ni reducción del esfuerzo (1991).
- Regulación de la alternancia de artes (años 1991, 1993, 1997, 2004, 2007, 2011,2013):
reduce la polivalencia a un máximo de cinco artes60 de las empleadas hasta el momento
(limitación y censos contingentados). Reduce la flexibilidad, prohíbe la simultaneidad, y
establece un esfuerzo potencial por zona.
- Regulación de la actividad pesquera y las artes de pesca (1993): limita cuándo, dónde y con
qué se puede desarrollar la actividad. Establece periodos adaptativos (seis meses para las
artes y dos años para las embarcaciones). Establece ayudas para los armadores de la pesca
artesanal para la realización de las inversiones que deban realizar derivadas de la
aplicación de la normativa (Disposición adicional).
- Obligatoriedad del descanso semanal de 48 horas continuadas (1993), siempre incluyendo
el domingo.
- Planes de explotación (1993) diseñados para regular y programar la extracción de recursos
- Planes experimentales (1997) diseñados para flexibilizar las disposiciones normativas y
explorar medidas técnicas alternativas.

60
Excluye tres artes del marisqueo a flote (raño, gancha y angazo).

67
- Creación de la Unidade Técnica de Pesca de Baixura (1998), seguimiento del
comportamiento espacio temporal de la flota; observadores a bordo. Reducción de los
costes de información.
- Ayudas a la renovación de la flota costera artesanal (2000), que facilitarán la renovación y
modernización de la flota utilizando fondos europeos.
- Identificación de la flota que faena exclusivamente en las aguas de competencia exclusiva
de Galicia (2004) para delimitar quién opera sobre qué zonas y recursos
- Incremento exponencial de los requisitos en materia de seguridad (desde 2007): normativa
que exige balsas salvavidas con equipos de supervivencia, chalecos de trabajo y abandono,
botiquín a bordo clase C.
- Aprobación de una nueva regulación de artes (2011) que introducirá medidas técnicas
menos restrictivas y ampliará la capacidad de pesca al incrementar el número máximo de
artes permitidas por embarcación.
- Tipificación del furtivismo en el marisqueo como delito (2015). con penas de entre seis
meses y dos años de prisión si se pone en riesgo la sostenibilidad de los recursos (art. 335
del código penal61).

Considerado en su conjunto, el corpus normativo se centró en modificar la conducta, limitar el

esfuerzo pesquero, concienciar sobre el carácter renovable pero agotable del recurso,
incorporar medidas de seguridad que redujesen el grado de siniestralidad en el mar, y toda
una batería de medidas orientadas a la mejora de la calidad y la comercialización de los
productos. Estas medidas han tenido, en términos generales, una orientación hacia la
penalización más que una estrategia de inducción positiva. Y si bien contribuyeron a reducir el
riesgo de sobreexplotación, no atajaron cuestiones centrales como el hecho de que existían
demasiados barcos capturando unos recursos cada vez más escasos. Labarta, que nos brindaba
un diagnóstico del sector a comienzos de la democracia (1979) destacará treintaycinco años
después (2015) la disminución en el empleo, el volumen y el valor de las capturas de la pesca
artesanal62.

Previsiblemente, los cambios en los ecosistemas y en las estrategias de explotación de los

recursos no han tenido un fácil acomodo en la política pesquera. Dentro del sistema de
gobernanza, la Administración autonómica y concretamente la actual Consellería do Mar es la
organización gubernamental responsable del desarrollo de dicha política. Se ha reiterado que
la pesca artesanal constituye una prioridad baja en la mayoría de las agendas públicas (Miles,
2011). En Galicia, sin embargo, su trascendencia económica y social se ha visto reforzada por
su capacidad de consolidar institucionalmente al propio gobierno autonómico (Losada, 2000).
Ya desde la pre-Administración autonómica (1979-1982) se estableció un departamento de
Pesca, que se mantendría con rango de Consellería –con distintas denominaciones- hasta la

61
En 2015, Lino Sexto, Subdirector Xeral del Servizo de Gardacostas, explicaba que “La reforma del código penal es
una herramienta más de lucha contra los furtivos, lo cual no quiere decir que desaparezcan. Sobre todo lo es contra
ese tipo de furtivismo reincidente, insolvente, que acumulaba cantidad de sanciones administrativas y que ahora
saben que pueden comparecer ante un juez que los puede mandar a la cárcel. A este tipo de personas, las sanciones
administrativas no les hacían daño ninguno porque se declaraban insolventes y no pagaban. En estos momentos
hay 14 imputados, furtivos reincidentes que en este mes y pico acumulaban siete, ocho, diez e incluso más actas de
sanción” (La Voz de Galicia, 15/06/2015).
62
Labarta detalla estrategias perniciosas como alterar la estacionalidad de capturas singulares (nécoras, pulpo,
centolla, percebes y almejas) para responder a la demanda del turismo ofreciendo un producto de inferior
calidad.La Voz de Galicia, 9 abril 2015. ¿Adónde va la pesca?:

68
actualidad a excepción de dos periodos: entre 1984 y 1986, cuando se integró en la Consellería
de Agricultura; y entre 2012 y 2015 (octubre).cuando se fusionó con la Consellería do Medio
Rural.

La Consellería ha estado ocupada por nueve conselleiros/as, en su mayoría (663)

pertenecientes al Partido Popular64 y su estructura organizativa y régimen competencial ha
permanecido relativamente estable. A la Consellería le corresponde “proponer y ejecutar las
directrices generales del Gobierno en materia de ordenación pesquera en aguas interiores,
marisqueo, acuicultura, cofradías de pescadores/as y demás organizaciones y asociaciones de
los/as profesionales del sector industrias pesqueras y conserveras, establecimientos de
almacenamiento, manipulación, ventas y transformación de pescado y enseñanzas marítimo-
pesqueras, náutico-deportivas y buceo, cooperación pesquera inter-institucional y con el
exterior, salvamento marítimo, lucha contra la contaminación y planificación y actuaciones
portuarias, de acuerdo con lo establecido en el EAG y según los términos señalados por la CE,
sin perjuicio de las competencias que puedan corresponderles a otros organismos de la
Comunidad Autónoma” (Decreto 168/2015). La estructura organizativa tiene carácter
territorial y está dividida en tres centros gestores: 1) los servicios centrales, organizados en
ejes temáticos relativos a la protección de los recursos, estructuras y mercados e innovación y
desarrollo pesquero; 2) las delegaciones territoriales (no provinciales) ubicadas en A Coruña,
Vigo y Celeiro; y 3) las delegaciones comarcales, situadas en Ferrol, Ribeira, Pontevedra y
Carril. Estas delegaciones juegan un papel clave en la instrumentalización de la política, y en
especial en la aplicación del régimen sancionador.

El control y vigilancia de la política pesquera es realizado por el Servicio de Gardacostas65,

integrado por 194 personas (2015) que además de estas funciones ejercer labores de
prevención y lucha contra la contaminación marina y labores de salvamento marítimo. La labor
de vigilancia del cumplimiento (crítica en la gobernanza de los recursos comunes) es
desarrollada por cuatro actores: 1) Guardacostas, personal de la Consellería con categoría de
agente de autoridad ; 2) Guardapescas66, trabajadores privados contratados por las Cofradías
de Pescadores con el apoyo financiero de la Consellería 3) Unidades de la Policía autonómica y
Policía Local; y 4) las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado, especialmente la Guardia Civil
a través del Servicio de Protección de la Naturaleza (SEPRONA)67. El Servicio tiene 9 unidades

63
Nótese que Enrique López Veiga ocupó el cargo durante dos legislaturas: 1990-1993 y 2001-2005 (cfr. Figura 51).
64
Anteriormente Alianza Popular.
65
Creado en el año 2004 con un alcance más global que el Servicio de Protección de Recursos (1993), y su
predecesor el Servicio de Inspección Pesqueira (1988). El personal incluye funcionarios y personal laboral (130
aprox.) y contratados: inspectores, subinspectores, pilotos, patrones de embarcaciones, marineros, mecánicos,
operadores de grúa, rescatadores y técnicos de mantenimiento. Para una descripción completa cfr. Consellería de
Pesca (2005) El Servicio de Guardacostas de Galicia, Santiago de Compostela: Xunta de Galicia.
66
Figura regulada en 1992 (Ley 23/1992 de Seguridad Privada) que se rige en la vigente Ley 5/2914 como guarda
rural con especialidad de guardapesca marítimo (art. 26). En la normativa autonómica sólo aparece recogida en la
Ley 6/2009 de modificación de la Ley de Pesca (art. 123 bis): “Los guardapescas marítimos, debidamente habilitados
de acuerdo con su normativa específica, podrán prestar su colaboración al Servicio de Guardacostas de Galicia en el
ejercicio de sus funciones, con la finalidad de potenciar las actividades de inspección y vigilancia pesquera,
marisquera y acuícola atribuidas al referido servicio”. Los guardapescas centran sus esfuerzos en el marisqueo y los
recursos específicos.
67
La colaboración con el SEPRONA se considera estratégica ante el incremento de la agresividad y del número de
colectivos de furtivos violentos y organizados. La presencia de la Guardia Civil otorga mayor capacidad de actuación
en situaciones de potencial conflicto que la intervención de los Guardacostas o Guardapescas (cfr. Faro de Vigo
07/11/2009).

69
operativas, incluyendo las delegaciones territoriales (3) las comarcales a excepción de Carril
(3), y las localidades de Muxía, Portosín y Vilaxóan (3). Su dotación de medios es significativa
(2015): 2 unidades aéreas (helicópteros), 3 buques itinerantes, 1 buque polivalente, 24
embarcaciones distribuidas por todo el litoral, 66 vehículos y camionetas y 2 camiones.

La Consellería cuenta para el desarrollo de sus funciones con una dotación de 814
profesionales y un presupuesto de 129 millones de Euros (2016), que representa un 1,3% del
presupuesto total de la Administración General de la Xunta de Galicia. El análisis de la
evolución histórica desde 2001 evidencia un descenso en el personal y en la dotación
presupuestaria, ya que en ese periodo contó con un promedio de 90068 profesionales y el 2%
del presupuesto (cerca de 200 millones de Euros). Su nivel de ejecución media se sitúa en
torno al 60%.

Figura 3. Evolución de la ejecución presupuestaria de la Consellería (2001-2012)

400.000.000 €
350.000.000 €
300.000.000 €
250.000.000 €
200.000.000 €
150.000.000 €
100.000.000 €
50.000.000 €
0€
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Presupuesto ejecutado Presupuesto consolidado Presupuesto

Fuente: Memoria de Presupuestos de la Consellería de Facenda (2001-2012)

Un análisis más detallado de la planificación presupuestaria identifica programas dirigidos

concretamente a la pesca artesanal, aunque la información disponible no permite evaluar su
grado de ejecución efectiva: ayudas a la pesca costera, acciones innovadoras en la pesca
artesanal, programas de formación técnica y gestión para la flota artesanal, plan piloto de
recuperación de recursos de la bajura, etc. Todo ello sin olvidar las medidas de protección de
los recursos, las ayudas a la paralización temporal de la actividad, o las medidas transversales
orientadas a reforzar el tejido asociativo (sistema de gestión y sección económica de las
cofradías, convenios con las federaciones, mejora de la competitividad, ayudas a las
instituciones de interés colectivo, etc.). El grueso del presupuesto (80%) se destina a
inversiones y transferencias de capital.

Desde sus comienzos, en la Consellería se hizo patente la necesidad de mejorar la información

disponible como base para la toma de decisiones. El conocimiento sobre las pesquerías
gallegas, a excepción de las más industrializadas de la plataforma estudiadas por el IEO y el
IIM-CSIC (merluza, sardina, etc.) es prácticamente inexistente69 hasta la creación de la UTPB

68
El promedio para el periodo 2001-2012 es de 888 personas adscritas a la Consellería. Los de esta sección han sido
obtenidos de las memorias de presupuestos de la Consellería de Facenda. A partir de 2013 la Consellería do Mar se
fusiona con la Consellería do Medio Rural por lo no está disponible toda la información desagregada hasta 2016,
cuando recupera su autonomía.
69
Esta afirmación afecta al seguimiento de las pesquerías, y no a las investigaciones sobre especies concretas
desarrolladas desde esos mismos centros.

70
(1998). Freire y García-Allut (2000a: 381) señalaban que “el hecho de que la gestión de las
pesquerías costeras esté en la práctica, más política que científicamente orientado tiene que
ver con el estado actual de conocimiento de esas pesquerías”.

Figura 4. Evolución del seguimiento de las pesquerías artesanales en la Comunidad Autónoma de Galicia.

Antecedentes

1983. Centro de Información Pesquera y Marisquera (moluscos bivalvos)

Estadística descriptiva
1994. Servicio de Información Pesqueira. Recogida y sistematización de los datos
1997. Servicio de Estudios Pesqueiros

Seguimiento y análisis
1998. Unidade Técnica de Pesca de Baixura (UTPB).
Análisis de la situación de los recursos y las artes
Fuente: Elaboración propia

A partir de 1999 el seguimiento de las pesquerías artesanales se diseña en cuatro etapas

(Arnaiz, 2002 y 2015 comunicación personal). En la etapa 1 se realiza un seguimiento
exhaustivo durante un ciclo completo (campaña)70; la etapa 2 incluye un afinado del
seguimiento: delimita las zonas para diseñar el seguimiento de la pesquería en años sucesivos;
la etapa 3 implica la realización de estudios concretos. En la etapa 4 se realizan informes
parciales o finales para el apoyo a la toma de decisiones, incluyendo nuevas modalidades de
pesca, planes experimentales, nuevos recursos, etc71. La información recogida constituye una
base de datos de la que rara vez se dispone en pesquerías artesanales, siendo posible
caracterizar el comportamiento espacio temporal de la flota y fundamentar la gestión en
evidencias que -transcurridos más de quince años desde su implantación- presentan una serie
histórica considerable. El programa de seguimiento se completa con la realización de estudios
y análisis sobre medidas técnicas concretas, artes, planes, etc. Su funcionamiento se basa en la
estricta confidencialidad de la información recogida y en el desarrollo a largo plazo de
relaciones de confianza con las embarcaciones y pescadores que participan en él. Para
garantizarlo, la estructura organizativa y funcional separa nítidamente las tareas de
seguimiento (UTPB) y las de inspección y vigilancia (Servicio de Gardacostas).

70
Concretamente para la pesquería del pulpo con nasa el diseño de esta etapa se realizó en el año 1999 (con entre
3 y 6 salidas de muestreo semanales).
71
Arnaiz (2002: 7) detalla el seguimiento realizado mediante observadores a bordo de las embarcaciones
profesionales de pesca, en el que se recoge información sobre los siguientes parámetros: i) biológicos: especies
capturadas, retención a bordo y descarte, tallas y peso, sexo, hembras ovadas, estadio; para las relaciones
biométricas se registra longitud, anchura, altura y peso individual; ii) del arte: zona y profundidad de calado,
número de artes o paños por cacea, recorrido de los arrastres, mallas utilizadas, etc., así como la naturaleza de los
fondos; iii) climáticos: fuerza del viento, cobertura, altura de ola, estado de marea, etc.; iv) actividad: tiempo de
calado y virado, de faena total, travesía, modalidades y horarios. Otra información incluye valoraciones de los
pescadores sobre su trabajo, las vedas, los planes y la normativa en general.

71
Figura 5. Evolución de la política pesquera en Galicia (1985-2015).

Parlamento Legislatura II 1985-1989 Legislatura III 1990-1993 Legislatura IV 1993-1997 Legislatura V 1997-2001
Partido CP* PSOE-CG-PNG PP
Gobierno 1985-1987 1987-1989
Etapa ORDENACIÓN 1985-1990 RACIONALIZACIÓN 1990-1993 CONCILIACIÓN 1994-2000

- Regulación de aspectos - Gestión racional de los recursos - Gestión posible de los recursos
básicos de la pesquería - Profesionalización y criterios de eficiencia económica. - Dimensión social percibida como
- Limitación del acceso - Dimensión social percibida como una consecuencia de la política objetivo de la política
Claves abierto (no un objetivo), se busca minimizar su impacto mediante - Flexibilidad en la aplicación de las
- Desarrollo competencial de compensaciones económicas normas
la Administración - Coherencia y consistencia en la aplicación de las normas. - Negociación, legitimidad y pérdida de
Autonómica credibilidad
- Conflicto y confrontación +
 Pesca en agenda paralamentaria : L. IV:
 Aprobación de la Ley de Pesca de Galicia 6/1993 223 registros; L. V: 297
Enfoque** Regulación del acceso Enfoque de precaución

Parlamento Legislatura VI 2001-2005 Legislatura VII 2005-2009 Legislatura VIII 2009-2012

Gobierno PP PSOE-BNG PP

Etapa REVOCACIÓN 2001-2005 REORIENTACIÓN 2006-2009 MEDIACIÓN 2009-2012

- Re-articulación de la etapa - Gestión racional del sector - Gestión posible del sector
1990-1993 - Dimensión social integrada como objetivo de la política - Dimensión social percibida como garante de la
- Dimensión social integrada o Modificación del statu quo: cambios en las medidas de sostenibilidad del recurso
como objetivo de la política gestión; pluralidad de actores e interlocutores - Adaptación de las normas a la realidad de la
Claves
- Rigor en la aplicación de las o cambio en la normativa básica (no implementado) práctica pesquera
normas o innovación en la co-gestión (reservas marinas) - Recuperación del statu quo: medidas de gestión,
- Conflicto y ausencia de - Conflicto entre nuevos ganadores y perdedores interlocutores básicos.
credibilidad - Incertidumbre - Procesos participativos que buscan fomentar la
 Pesca en agenda  Aprobación de la Ley de Pesca de Galicia 11/2008 co-rresponsabilidad
paralamentaria: 416  Pesca en agenda paralamentaria: 615 registros  Reforma de la Ley de Pesca de Galicia Ley 6/2009
registros  Pesca en agenda paralamentaria: 329 registros
Enfoque** Perspectiva ecosistémica
Fuente: elaboración propia. El fondo gris indica las etapas que serán analizadas en esta investigación. *Coalición Popular estaba formada por Alianza Popular (actual PP), Partido Demócrata
+
Popular, Partido Liberal y Centristas de Galicia. ** El enfoque hace referencia a la corriente dominante de gestión pesquera en el contexto global. Incluye Documentos, expedientes,
preguntas parlamentarias, comparecencias en Comisión y Pleno, etc. La etapa de Mediación continua vigente hasta 2015.

72
1.4. Caracterización del estudio de caso: la pesquería del pulpo en Galicia78

“Del polypus griego tomaron los latinos su polypus o multipes, los castellanos formaron su
pulpo y los gallegos mudada la p en b, formaron polbo –pronunciando con la boca muy cerrada
la sílaba po. Es el pulpo un marisco de los blandos o muelles, que no tiene escamas ni espinas ni
huesos ni sangre ni crusta ni concha. Es como si fuese una araña grande como una cidra y con
ocho pies muy gruesos y largos. Sarmiento, 1772: 2132.

1.4.1. Descripción de la pesquería, evolución del recurso y mercados

La pesquería del pulpo en Galicia está sujeta a una “trampa social” en la que las interacciones
entre los sistemas social y ecológico producen resultados indeseables (Cinner, 2011: 835) cuya
pervivencia en el tiempo condiciona su sostenibilidad a medio y largo plazo. Atrapados en ella,
los individuos actúan e interactúan repetidamente en formas que producen resultados no
deseados, generando beneficios individuales a corto plazo con importantes costes colectivos.
La limitada capacidad de predecir la evolución y fluctuaciones del recurso dificultan la
capacidad de gestión y la percepción de los efectos de la actividad pesquera sobre el stock. La
incertidumbre afecta también al comportamiento de los mercados y de los usuarios del
recurso, que interaccionan en un contexto de anomia y reducida legitimidad de sistema de
gobernanza. Se favorece así una estrategia productiva dominante basada en el volumen, que
responde de igual forma ante cualquier impacto: incrementado el esfuerzo pesquero. Las
estrategias basadas en el volumen son más proclives a generar resultados de sobreexplotación
que de sostenibilidad.

En términos generales el conjunto de actores del sistema socio-ecológico considera los

resultados aceptables79, y la resiliencia del pulpo al esfuerzo pesquero mantiene el proceso de
apropiación del recurso sin cambios; esto es así hasta que se produce una alteración en el
volumen de capturas que cuestiona la estrategia productiva. Se genera entonces una crisis,
cuya duración acompasa el ciclo de vida corto de la especie, y se plantean soluciones
coyunturales inmediatas que reduzcan el conflicto social. Este ciclo se ha repetido en bucle
durante casi cuarenta años. Los cambios en el sistema de gobernanza no han sido capaces de
reducir la incertidumbre, incrementar su propia legitimidad, o alterar la estructura de
incentivos de los usuarios del recurso para generar estrategias productivas más sostenibles.

La pervivencia de esta trampa no sólo ha lastrado el desarrollo de la pesquería, sino que podría
incrementar su vulnerabilidad ante variables medioambientales (Bueno y Basurto, 2009: 145)
o socio-económicas. El uso del concepto trampa –y no tragedia- enfatiza la posibilidad de

78
En el año 2006 la Administración autonómica publicó dentro de la Serie técnica Os recurso mariños de Galicia el
libro A pesca de polbo común con nasas na costa galega 1999-2004, coordinado por Ricardo Arnaiz. Esta publicación
recoge una caracterización exhaustiva de la actividad, conteniendo descripciones detalladas del arte y faena de
pesca. La caracterización que se presenta aquí responde a los objetivos de la investigación, y sujeta a los mismos ha
intentado mantener algunos paralelismos con el trabajo desarrollado por Arnaiz et al. (por ejemplo en la
representación gráfica de los atributos de la flota) para facilitar la comparación.
79
Cfr. McGinnis y Ostrom, 2012: 6. Aquellos actores y colectivos que no aceptan los resultados han promovido
iniciativas de acción colectiva que se detallan en el apartado 1.4.4.

73
generar alternativas para superarla; pero también su capacidad de condicionar los resultados
de la gestión del recurso y minar la robustez del sistema de gobernanza.

Esta introducción presenta una descripción global de la actividad pesquera, incluyendo una
descripción del desarrollo de la pesquería, el análisis de la situación y evolución del recurso, la
caracterización de la flota y la caracterización del mercado y de los circuitos de
comercialización.

El pulpo (Octopus Vulgaris80) es una especie litoral con un ciclo de vida complejo: su rápido
crecimiento, ciclo de vida corto, elevada fecundidad81 y comportamiento adaptativo la hacen
especialmente resiliente al esfuerzo pesquero, recuperándose rápidamente de situaciones de
sobrepesca (Norman y Finn, 2016:11-12). Sin embargo, su abundancia depende en gran
medida de las condiciones ambientales que actúan sobre el reclutamiento. (Otero, 2006; ICES,
2013: 172). Las condiciones atmosférico-oceánicas producen variaciones naturales
significativas en los stocks, generando dinámicas abruptas de “auge y caída” y fluctuaciones en
las capturas que limitan la predictibilidad del sistema. Estas variaciones no explican en su
totalidad las reducciones e incrementos de biomasa, ya que a ellas debemos añadir la
actividad extractiva. La doble vertiente de resiliencia al esfuerzo pesquero y vulnerabilidad a
las condiciones ambientales82 condiciona la capacidad de diseñar, implementar, vigilar y
adaptar reglas para su gobierno.

En el momento de expansión y especialización de la pesquería del pulpo en la década de 1980,

el sistema de acceso abierto regulado y la ausencia de gestión y control permitieron que un
gran número de embarcaciones se orientasen hacia esta actividad antes de que se estableciese
la limitación de entrada (1997). Así, en el año 2015 prácticamente uno de cada tres barcos
(1.250) del censo de la flota de artes menores de Galicia tenía licencia para esta pesquería.

La pesquería específica del pulpo que conocemos hoy ha existido desde hace relativamente
poco tiempo. Su captura es frecuente en las comunidades costeras en las que habita,
aprovechando la tendencia natural del animal a introducirse en cubículos o contenedores
(Boyle, 1990: 304), y las primeras evidencias de su comercialización datan del S. XII (Labarta,
1979; Barreiro, 1981: 245; Arnaiz et al., 2006:21; Bañón, 2014:3). Históricamente la pesquería
del pulpo en Galicia entraba en la categoría de “otras pescas” (Giráldez, 1996: 61, 64 y 72) con
volúmenes de intercambio reducido e irregular y siendo utilizado como carnada para otros
artes (Ibid., 258). A partir del s. XVI se extiende su consumo, introduciéndose en el interior
como pago del diezmo a los monasterios (Fidalgo, 1997; Bañón, 2014:3). En el s. XVIII la
pesquería se centra en las Rías Baixas y a mediados del s. XX alcanza volúmenes de capturas
similares a los actuales83 (Arnaiz et al., 2006:22; Bañón, 2014:4). Esta actividad se desarrolla

80
Fidalgo (1997: 195) enumera las distintas especies englobadas bajo el término “pulpo”. Octopus vulgaris es el más
consumido. Otros: Octopus salutti (pulpón), eledone cirrosa (cabezudo, pulpo blanco y pulpo de altura) y eledone
moschata, menos abundantes. Otras especies (octopus macropus, octopus delifippi, Octopus maya, Octopus
briareus, Octopus joubini, octopus macropus, octopus delifippi, OCtopus maya, OCtopus briareus, Octopus joubini).
81
Norm y Finn (2016:11) matizan que se trata de una elevada fecundidad para especies de huevos pequeños.
82
Cfr. Capítulo III para un análisis de los atributos de las unidades del recurso (UR).
83
Bañón (2014:4) destaca que la nasa sustituye a la raña, los pescadores se profesionalizan y los botes son más
grandes, citando a Paz Andrade (1958) para situar las capturas en 2.500 toneladas en 1956.

74
utilizando múltiples artes de pesca, que reflejan la aplicación del ingenio humano en la captura
del invertebrado marino más inteligente (Linden, 2000).

Fidalgo (1997), Guerra (1997), Arnaiz et al., 2006 y Bañón (2014) entre otros proporcionan una
detallada revisión de las artes de pesca84 utilizadas en las pesquerías gallegas para la captura
del pulpo: artes de arrastre, trasmallo, líneas para pulpo (tradicional); raña o rañeiro
(predominante hasta el s. XX) e instrumentos (gancho, bicheiro, espejo, liñeira, ansa
escaravello y palangre). Actualmente cerca del 90% de las capturas se realizan con el arte
“nasa de pulpo”, considerándose las capturas con otras artes como “anecdóticas” (Consellería
de Pesca, 2005). El 95-98% son realizadas por la flota artesanal y el resto corresponde a
descargas de la flota de arrastre (ICES, 2013: 172; Silva et al., 2014; cfr Figura 20.).

La pesquería de pulpo con nasas se inicia en los alrededores de Fisterra en 197685 (Guerra,
1981a:2) utilizando una nasa de nécora modificada86: se alarga el embudo para impedir que
escape el pulpo o se embolsa el cebo para dificultar su acceso y prolongar su permanencia en
la nasa (Peleteiro et al., 2008). A partir de la década de los 80 se extenderá a toda Galicia
(Guerra, 1981a; Eiroa del Río, 1986; PORPMG, 1993; cfr. García-Allut 1994 para un ejemplo de
su introducción una comunidad pesquera concreta). La nasa es un arte de pesca semipasivo,
cuyo principio de captura se basa en atraer al organismo con carnada (Bjordal, 2002: 21). La
nasa “permanece estática sobre el fondo y al mismo tiempo atrae a las especies mediante un
cebo” (Arnaiz et al., 2006: 59); esta atracción de las presas “tienen un componente
quimiotáctico y en menor grado otro visual” (Arnaiz y De Coo, 1982: 13). En cuanto a su
estructura, “la nasa de pulpo *…+ consta básicamente de un armazón o esqueleto, un
revestimiento y otras estructuras secundarias como el embudo y el portacebo” (Arnaiz et al.,
2006: 59; cfr. página 59 a 65 para una exposición detallada).

Las nasas individuales se unen en grupos -cuyo número varía (cfr. García-Allut, 1994, Arnaiz et
al., 2006)- a través de un cabo guía o línea madre. El grupo de nasas recibe múltiples
denominaciones: caceas, “risuieros”, “trenes”, “rosarios”, “cuarteles” (Ibid.). Los grupos se
fondean y distribuyen sobre distintas zonas, lo que permite realizar ajustes en las estrategias
de pesca.

84
El Diccionario de la Pesca de B. Rodriguez Santamaría (1911) citado por Fidalgo (1997: 203) distingue entre artes,
aparejos e instrumentos de pesca. Arte engloba aquellos elementos que requieren de red para su confección;
aparejo alude a los que emplean anzuelo y cordel; e instrumento a aquellos que sin emplear red, ni cordel con
azuelo posibilitan la pesca.
85
Con anterioridad a esta fecha las capturas de pulpo se realizaban con otras artes. A título ilustrativo en la Isla de
Ons (Pontevedra) “la pesca del pulpo fue, hasta la muy reciente adopción de la nasa para este oficio, una pesca con
cordel realizada en pequeñas dornas pero de volumen industrial”. (Mörling y Otero, 1997:86).
86
El PORPMG (1993:263) destaca que originalmente no existían modificaciones. Esta versatilidad de la nasa facilitó
su rápida expansión, al ser posible capturar pulpo y nécora sin modificar parámetros de lugar de calado y cebo, y
permitir además capturar camarón desde octubre a febrero (García-Allut, 1994).

75
 Ilustración 2 Tipos de nasa para la captura de pulpo

Fuente: Arnaiz et al., 2006: 65. Hemicilíndrica de hierro (A), cilíndrica de madera (B), prismática de hierro (C),
toroidal de hierro (D), abierta de hierro (E) y cilíndrica plástica (F). © Xunta de Galicia.

En la década de los noventa se consolida la importancia de la pesquería, tanto por los

rendimientos de la actividad como por la situación de otros recursos tradicionalmente
explotados por la flota artesanal (entrevistado 10). La transformación de la pesquería se
recogía en el propio debate político: “De ser una especie que hace muy pocos años tenía una
importancia relativa y limitada, pues a su captura se dedicaban un reducido número de barcos
y en periodos concretos del año, paso a ser una especie vital en el desarrollo económico de la
flota de bajura” (BOPG, n. 392, 1993: 10.760). En determinadas localidades se constata la
reorientación de flotas específicas87 incrementándose de forma progresiva el uso del recurso y
la dependencia del mismo. Las consecuencias de esta transformación de una pesquería
complementaria (combinada con otras) a una pesquería especializada son críticas para el
diagnóstico.

Como resultado, en el año 2015 el 32% de las embarcaciones de la flota artesanal gallega
disponía de una licencia para capturar pulpo (1.250 embarcaciones). De ellas, cerca de dos
tercios ejercen efectivamente la actividad (i.e. están activas en la pesquería) y, a su vez, unas
450 embarcaciones la desarrollan de manera habitual (Arnaiz et al., 2006; Garazo y Arnaiz,
2007; RPBCAG, 2015).

87
Por ejemplo la de enmalle de roca y can en Bueu.

76
Las capturas medias anuales se sitúan en 2.900 toneladas en los últimos veinte años, con
importantes fluctuaciones entre las 4.600 toneladas de 1994 y las 1.767 de 2015. Su
facturación media en primera venta se aproxima a los 13 millones de euros desde 2001 y su
posicionamiento en la cesta de productos de las lonjas gallegas está en el puesto catorce en
cantidad, ocupando la novena posición en importe para el periodo 2002-2015. Se comercializa
prácticamente todos los días del año –a excepción del periodo de veda- en 38 de las 64 lonjas
de Galicia.

Por su importancia económica, social y emblemática -en tanto referente cultural,

gastronómico e identitario- el volumen de estudios y proyectos de investigación sobre esta
pesquería es ingente, incluyendo tesis doctorales (Otero, 2006; Roura, 2013), los proyectos
OCIPESCA (2004-2008), PRESPO (2008-2012) y GEPETO (2012-2014) desarrollados por el
CETMAR en colaboración con la Consellería de Pesca/Mar dentro del programa de cooperación
del Espacio Altántico financiado por la UE, el estudio de caso dentro del Proyecto GAP2 del
Séptimo Programa Marco de la UE realizado por la Universidade de A Coruña, el proyecto
CEFAPARQUES liderado por el IIM-CSIC, o el Proyecto Pulpo promovido por la Federación
Galega de Confrarías en 2016. Estos proyectos han propiciado talleres de trabajo entre la
Administración, el sector y la comunidad científica, coincidiendo ampliamente en su
diagnóstico de la pesquería pese al transcurso del tiempo.

Tabla 12. Diagnósticos de la pesquería del pulpo en Galicia

Proyecto/Foro Diagnóstico
- Desconfianza, falta de voluntad, falta de comunicación entre sector,
administración y ciencia.
- Dificultad de llegar al sector de base, al pescador. Dificultad de los
representantes para incidir en los representados.
PRESPO 2012 - Falta de flexibilidad del sistema: Regulación fija no operativa para una
especie de vida corta
- Falta de definición objetiva de pesca artesanal
- Falta de participación en la toma de decisiones.
- Economía sumergida
- Falta de información sobre aspectos biológicos y ecológicos
- Comunicación Administración, sector, ciencia: no existen espacios para
generar la confianza necesaria
GAP2-WWF 2015 - Control de la actividad insuficiente.
- Desorganización del sector
- Atomización de la oferta
- Comercialización ilegal
- Falta de información sobre aspectos biológicos
- Atomización del sector
OPAGA, FGCP, 2016 - Falta de control y vigilancia
- Regulación inadecuada
- Contaminación
- Excesivo esfuerzo pesquero
- Incumplimiento de las normas
SECTOR, entrevistas
- Contaminación de las rías
- Licencias deportivas que se suman al esfuerzo profesional
Fuente: elaboración propia

77
Los estudios más recientes parecen indicar que desde el año 2000 podríamos hablar de una
pesquería estable88 atendiendo a la situación biológica del recurso. Pero en el año 2000 ya se
había alcanzado un ritmo de explotación crítico para el recurso y para el sector. La
consideración de una serie histórica más larga permite identificar una suerte de statu quo de
tendencia negativa dentro de las variaciones interanuales que caracterizan esta pesquería:

- Gradual reducción del volumen de capturas89 desde 199490 (cfr.Figura 7).

- Reducción del número de embarcaciones (de 1.561 en 2004 a 1.290 en 2015) acompañada
de un incremento de la capacidad de pesca y desarrollos tecnológicos que incrementan la
eficiencia (cfr. Tabla 15).
- Pérdida de hábitats y áreas de pesca de pulpo, especialmente en las rías, según la
percepción de los pescadores que indican que cada vez tienen que desplazarse más hacia
el exterior y hacia zonas más profundas.

El análisis de la evolución de los precios constata también un descenso del precio medio real,
desde los 7,06 €/kg del año 2002 hasta los 5,95 €/kg de 2015 (INE, Base IPC-2016) así como del
precio máximo real91. Sin embargo, el precio medio del pulpo no constituye un buen indicador
por las importantes variaciones entre tamaños de pulpo y la casuística de su comercialización
(cfr. 1.4.1. caracterización del mercado).

Estos síntomas están acompañados de un elevado nivel de conflictividad en la gestión de la

pesquería (cfr. Pita et al., 2016 y análisis de periodos PG1 a PG4) y de un incumplimiento
sistemático de las reglas formales de gestión del recurso (número máximo de nasas por
embarcación, malla de las nasas, tamaño mínimo, etc.) (Arnaiz et al., 2006; Fundación
Lonxanet, 2010; OPAGA, 2016).

En el contexto de la política pesquera autonómica, la pesquería del pulpo ha contado con ocho
planes experimentales, un plan de recuperación, tres planes zonales plurianuales y cinco
planes de gestión. Todos ellos carecen de objetivos específicos tanto de carácter biológico
como socioeconómico. En su implementación, las decisiones tácticas previstas como
mecanismo de flexibilidad y corrección de objetivos (Degnbol y McCay, 2007: 794) subsumen
las decisiones estratégicas (objetivos, criterios de resultados, etc.) limitando la capacidad de
88
El IIM-CSIC en colaboración con la Consellería do Mar está trabajando con la base de datos de la UPTB para
analizar la situación de trece especies explotadas por la flota gallega. Con respecto al pulpo, su conclusión es que la
pesquería podría definirse como estable “No se observa un patrón de descenso desde el inicio de la serie hasta
ahora. Sí se aprecia a lo mejor un año muy bueno o cuatro de descenso, porque al ser una especie de vida corta
varía mucho, pero su situación es más o menos estable desde el 2000" (cfr. La Opinión, 03/12/15).
89
Nótese que los datos de captura se corresponden a los datos de primera venta en lonja. Como se expondrá, las
capturas no declaradas para esta especie se estiman entre un 15 y un 59% dependiendo de las distintas zonas.
90
Los datos de descargas anteriores a esa fecha presentan algunos problemas de interpretación. En el periodo 1985-
1994 aparentemente no existen datos registrados. Este periodo es inmediatamente posterior a la transferencia de
competencias a la Comunidad autónoma. Por otra parte, el Anuario de Pesca Marítima del Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación sitúa las capturas en 1983 en 4.781 toneladas, cifra consistente con la evolución
posterior. Las cifras anteriores a ese periodo, bien procedentes de la Secretaría General Técnica del MAPA o del
Anuario del INE (cfr. Consellería de Pesca, 2005) muestran descargas de entre 6.000 y 18.000 toneladas. Estas cifras
podrían explicarse en base a dos factores: el registro de datos por personal militar de las comandancias de marina
que realizaba estimas; la introducción de datos de descargas de arrastreros procedentes de otros caladeros (Arnaiz,
comunicación personal).
91
En la base de datos de precios en primera venta hay un registro “anómalo” de precio máximo de 63,5 €/kg.
correspondiente a una nota de la Lonja de Canido (Vigo) del 13/06/2002. El precio máximo real en el año 2003 se
situó en 13,15 €/kg frente a los 11,60 de 2015.

78
aprendizaje del sistema. En la mayoría de los planes predomina un enfoque de micro-gestión
en el que se fijan medidas técnicas, para las que los pescadores gallegos han probado su
creatividad y capacidad de adaptación circunvalando las reglas formales de gestión (Acheson,
1981; Raakjær, 2003). La política pesquera parece concebir el problema como uno que
requiere un nuevo refinamiento de dichas medidas técnicas sin capacidad de acometer
reformas fundamentales. La caracterización del estudio de caso permitirá concluir que el
sistema de gestión ha generado un statu quo más o menos estable, en el que predominan los
objetivos sociales y de minimización de conflicto amparados en la resiliencia de la especie al
esfuerzo pesquero. La evolución de la actividad pesquera en el contexto de una pesquería
artesanal multi-arte y multi-específica, el análisis de la flota, la evolución de las capturas, y la
caracterización del mercado constituyen los principales elementos del análisis descriptivo.

A. Descripción de la actividad en la pesquería

El pulpo está definido legalmente como un “marisco” pero los que se dedican a su captura se
consideran pescadores (Cfr. González Vidal, 1980:23). Sus estrategias de pesca están
condicionadas por una doble estacionalidad temporal y espacial (Garazo y Arnaiz, 2007; Mar,
2012: 18) asociada a los siguientes factores:
1. El ciclo biológico del recurso y su impacto en su distribución y valor. En los meses de
invierno se faena a más profundidad, y el pulpo es de mejor calidad y peso, por lo que
alcanza un mayor precio en el mercado. Durante los meses de verano se faena a
menor profundidad y el pulpo está “flaco”, por lo que obtiene un precio inferior en
primera venta (cfr. Tabla 13 y Figura 22) aunque existe una demanda específica
asociada al turismo estival.
2. Los ciclos de otras especies explotadas por la flota de pulpo en base a la alternancia de
artes que caracteriza la pesca artesanal.
3. las reglas formales que regulan las distintas pesquerías (pulpo y otras especies):
medidas de conservación zonales, temporales, limitaciones de input, etc.

La alternancia de artes se define como la posibilidad que tiene cada embarcación de pescar
con las diferentes artes incluidas en su permiso de explotación, cambiando de una a otra sin
más limitaciones que las establecidas en la legislación vigente. En la etapa de racionalización
de la política pesquera (1990-1993; cfr. Figura 5) se incorporó la posibilidad de regular la
alternancia de artes (art. 6 del Decreto 424/1993), si bien habrá que esperar cuatro años
(Orden de 9 de abril de 1997) para diseñar un mecanismo que combine limitación del esfuerzo,
flexibilidad y rentabilidad económica. Este mecanismo debió ajustarse al statu quo en términos
de embarcaciones y artes existentes en el momento de su implantación.

El sistema establece las siguientes reglas operativas92: el número máximo de artes permitidas
es cinco; se prohíbe la simultaneidad de las artes; se crea el libro de registro de la actividad
pesquera (LRAP93) -actualmente registro telemático- como instrumento de control del esfuerzo

92
Cfr. Apéndice legislativo.
93
El LRAP incluía datos identificativos de la embarcación; modificaciones en el permiso de explotación; cambios en
los artes o aparejos elegidos. El procedimiento implicaba la comunicación a las cofradías de pescadores o a la
Delegación territorial o comarcal de la Consellería del cambio de arte y su inscripción en el libro; un registro
trimestral del arte de pesca aunque no se produzcan cambios, la notificación de los paros superiores a un mes y la

79
pesquero; se reconoce el componente diferencial de las artes sometidas a planes de
explotación (particularmente marisqueo y recursos específicos94); se habilitan cambios
temporales de modalidad, únicamente a artes de anzuelo y enmalle (2007) y posteriormente a
todas a excepción de las pesquerías limitadas o sometidas a un plan de gestión o recuperación
(2011). Formalmente el cambio estará limitado por el estado de los recursos, el nivel de
esfuerzo pesquero potencial y el cumplimiento por parte del buque de los requisitos
estructurales establecidos. En 2011 se incorporó como criterio el número de tripulantes
enrolados, cuando éste sea condicionante para determinar el número de artes o cupo de
capturas95. En el marco de estas reglas, los pescadores tienen una relativa capacidad para
adaptarse a las características físicas de la pesquería y a la abundancia o escasez de los
distintos recursos.

En la pesquería del pulpo, la alternancia es contingente pero tiende a concentrarse en ocho

especies (Arnaiz et al., 2006; GEPETO, 2014; OPAGA, 2016):

- Recursos específicos: percebe, especie de alto valor comercial sujeta a planes de

explotación zonales y mecanismos de co-gestión entre las agrupaciones de usuarios y la
Administración autonómica.
- Crustáceos: centolla, nécora y camarón.
o Centolla, especie de alto valor comercial sujeta a vedas temporales amplias (seis
meses) y regulación autonómica96.
o Nécora, especie de alto valor comercial, sujeta a vedas amplias (seis meses) y
regulación autonómica. La pesquería del pulpo y la de la nécora se consideraban
complementarias: ambas especies comparten el mismo hábitat, se capturan con las
mismas artes y el grupo de pescadores era el mismo, variando la explotación por
criterios estacionales (PORPMG, 1993: 263). No obstante, los cambios en la regulación
y en las estrategias de explotación parecen haber modificado esta
complementariedad.
o Camarón, especie de alto valor comercial y regulación autonómica.
- Peces (congrio, faneca y lubina) no sujetos a planes de gestión específicos y regulados por
la Comunidad Autónoma. La merluza y el lenguado, por otra parte, se rigen por la
normativa de la Unión Europea y un sistema de gestión con un tope máximo de capturas
anual que se fija en el ámbito comunitario. En base al principio de estabilidad relativa
fijado en la PPC, una vez establecida la cuota correspondiente a España la Secretaría

posibilidad de anulación de registros antes de su entrada en vigor La modificación normativa de 2009 habilitó el
registro telemático a través del portal Pesca de Galicia, actual Plataforma Tecnolóxica da Pesca. El registro
trimestral del arte de pesca se mantiene obligatoriamente sólo para el censo de artes menores (los otros censos
sólo en los supuestos de inactividad, cambio de modalidad o plan de explotación). El registro informático establece
la antelación mínima de un día y la posibilidad de cambio de registro antes de su entrada en vigor.
94
La Orden de 3 de mayo de 2007 modifica la alternancia para dotarla de mayor flexibilidad, Así, aquellas
embarcaciones inscritas en un plan de explotación que cuenten en su permiso de explotación con 5 artes distintas a
la incluida en el plan, tendrán que renunciar a una de ellas durante la vigencia del plan. Una vez finalizado se
recupera el arte renunciada automáticamente (Art. 2 bis).
95
En el caso de producirse una variación en el número de tripulantes (alta o baja) deberá registrarse una nueva
declaración de alternancia, aunque se mantenga la misma modalidad de pesca (Orden 31 marzo de 2011; art. 7f).
96
Esta pesquería ha contado con Planes experimentales para el arte de pesca (miños) en 2005, y planes de gestión
en 2010, y 2015-2016.

80
 General de Pesca distribuye la cuota entre los distintos segmentos de flota, asignando en
el caso de la merluza un 10% del TAC para la flota artesanal.
- Otras especies incluyen moluscos bivalvos (almeja) y peces (jurelo, sargo, corujo o
rodaballo).

El análisis de las series históricas de primera venta en lonja para el periodo 1997-2015 muestra
una correlación negativa moderada entre el pulpo y la centolla, que coincide con las evidencias
de sustitución entre ambas especies ante la mala situación de uno de los recursos (por ejemplo
la centolla en 2007 o 2010) y la merluza97; existe así mismo una correlación positiva baja entre
el pulpo y el congrio que podría indicar cierta complementariedad. No obstante, dada la
casuística y la pluralidad de factores que afectan a las capturas, nos interesa más comprender
el papel de las otras especies en la actividad de la pesquería del pulpo que analizar su grado de
significación. Ello con el fin de subrayar que pese a las limitaciones del análisis establecidas en
la introducción, las estrategias de los usuarios que extraen el recurso “pulpo” no pueden
aislarse de la situación de otros recursos y su cotización en el mercado; i.e. el comportamiento
de los actores en el sistema socio-ecológico del pulpo está directamente ligado a otros
sistemas socio-ecológicos. De igual forma, las decisiones que se adoptan en una pesquería
tienen un impacto y/o están afectadas por las decisiones de otra pesquería.

En base a lo expuesto, en términos generales la pesquería del pulpo se caracteriza por un

patrón estacional de explotación de carácter adaptativo. Las variaciones en el nivel de
actividad pueden indicar: una disminución de la abundancia del recurso o del rendimiento; una
disminución del precio de primera venta; una regla formal que restringe el desarrollo de la
actividad; o el inicio de una activad alternativa más rentable.

Tabla 13. Caracterización temporal de la actividad en la pesquería del pulpo (anual)

Mes Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic

Actividad          

Veda. Reinicio Apertura

actividad y centolla
apertura nécora
Veda
Especies alto
Demanda valor comercial
estival (percebe)

CPUE 7,98 8,40 8,81 9,08 7,75 6,55 10,09 6,46 6,81 8,21 7,93 8,23

Peso 
1.196 1.169 1.127 1,032 968 805 914 879 930 1.085 1.114 1.219
(gramos)

Í. Num.* 16,7 17,1 18,5 20,2 19,5 21,3 27,1 18,7 17,9 18,5 17,0 16,5

´*índice de numerosidad (número de pulpos/100 nasas)

Fuente: elaboración propia. Datos de CPUE y Peso medio de las capturas (retenido y descartado), UTPB. Los datos
se corresponde a la serie histórica 2000-2014.Los elevados rendimientos del mes de julio están asociados al reinicio
de la actividad tras la veda. Para una explicación del comportamiento estacional de la CPUE cfr. Otero, 2006: 107 y
ss.

97
Para el cálculo se consideran exclusivamente el 10% del total de descargas de merluza, como proxy para estimar
las capturas correspondientes a la flota artesanal que alternaría esta pesquería con la del pulpo.

81
El pulpo se captura hasta un máximo de 150 metros de profundidad, (Guerra, 1981a; Otero,
2006: 94), operando habitualmente entre los 0 y los 25 metros (Arnaiz et al., 2006: 75-76;
Alonso-Fernández et al., 2015: 5). El seguimiento de la actividad por parte de la UTPB ha
permitido concluir que el pulpo es una especie de hábitos diurnos, capturándose con nasas
durante las horas de luz y en las noches de luna llena (Arnaiz et al., 2006: pág. 172; Garazo y
Arnaiz, 2007: 166). La flota suele realizar desplazamientos cortos a zonas próximas a su puerto
base, optando en invierno por faenar más lejos de la costa para evitar los daños en los
aparejos contra las rocas (Ibid.)

Desde el inicio de la explotación comercial de la pesquería la jornada de pesca ha

experimentado cambios asociados a la situación del recurso, los avances tecnológicos y, en
menor medida, los cambios en el sistema de gestión.
98
Tabla 14. Caracterización de una jornada de pesca en la pesquería (1980-2015) .
99
1980’s (Guerra, 1981) 2000’s (Arnaiz et al., 2006) 2010’s
6:30 Cebado de nasas: isco Cebo artificial
Actividad en
recogido en lonja día anterior (gelatina)
puerto
(caballa, sardina+) Cebo natural
Salida oficial 6.00h /7:00 h
7:00 h 7:00 h
puerto* verano/invierno
Llegada al
8:00 h Aprox. 1 hora Aprox. 1 h Aprox. 45 m
caladero
Virado de las nasas caladas A. Lance Diurno (jornada).
noche anterior Largado de nasas:3-4 horas.
Virado de nasas
Cebado Virado y revirado (en función
largadas la jornada
Largado de nasas de tiempo, capturas y
anterior (ayuda del
Duración aprox: 4 horas condiciones meteorológicas).
halador)
Acción 13:00 regreso a puerto para Las nasas regresan a puerto
Cebado
primera subasta en lonja cada día.
Largado de nasas
16:00 salida del puerto. B. Virado de nasas largadas la
Duración aprox. 2-3
Llegada al caladero, jornada anterior. Revirado y
horas
levantamiento de nasas y largada para el día siguiente.
recalado sin cambio de cebo Las nasas permanecen caldas
Regreso al 20:00 comienza segunda
14:51 16:00 h/ 17.00 h
puerto subasta
Duración de la
8h 7,1 h 5,7 h
jornada**
Nasas viradas s.d. 485 400
Tripulantes 3-4 2,57 2,13
Captura media 50 kg/100 nasas 17 kg/100 nasas 19 kg/100 nasas
Nota: La descripción realizada por Guerra (1981) se refiere a la pesquería desarrollada concretamente en Fisterra.
s.d. Sin datos. *Los pescadores interpretan el horario oficial como momento de inicio de la actividad (en el caladero)
+
y no salida del puerto. No es infrecuente que la salida del puerto sea anterior a la hora oficial. Garazo y Arnaiz
(2007: 165) incluyen el cangrejo. ** UTPB (2000-2014). Datos medios para las décadas correspondientes. La
recogida de las nasas incluye (García-Allut, 1994: 17): izarlas del mar, extraer la captura, limpiarlas de otras especies
no comerciales que se han introducido en ellas, ponerles nueva carnada, estibarlas y luego lanzarlas de nuevo al
mar.

98
Fidalgo (1997:214) describe la actividad de mazar (“mallar”) el pulpo como parte de la jornada de pesca,
consistente en golpearlo un número determinado de veces contra las piedras. Esta autor contrasta los datos de
Lorenzo (1979, II: 401) que indicaba un total de 88 golpes para que quedase bien, con los de sus propios
informantes, que situaban esta cifra en 33. La generalización de los congeladores en los hogares (durante 48-72
horas) para obtener la rotura de fibras convirtió esta actividad en innecesaria.
99
. Cfr. también García-Allut (1994). Se ha empleado la descripción de Guerra (1981a) por aportar datos de captura
media.

82
Concretamente, los cambios derivados de desarrollos tecnológicos se traducen en cambios
multifacéticos que no se limitan a los patrones de captura, afectando también a la estructura
social y a la organización (Acheson, 1981: 295). En la pesquería del pulpo en Galicia, estos
cambios han implicado incrementos en la eficiencia del arte de pesca (substitución de la raña
por la nasa), de la embarcación (material de construcción, medios mecánicos como el halador),
una menor dependencia del conocimiento basado en la experiencia (introducción del GPS para
la identificación de zonas vs. uso de marcas), etc. Otros, como la extensión del uso de cebo
artificial tienen implicaciones en otras pesquerías100. Y todas ellas se tradujeron en un
incremento de la eficiencia y del número de días de actividad (al reducir las necesidades de
mantenimiento o mejorar las condiciones de navegación con clima adverso).

Tabla 15. Principales evoluciones tecnológicas en la pesquería del pulpo (1966-2015)

Fecha
Desarrollo tecnológico Implicaciones para el esfuerzo pesquero
introducción
101 1966. Incrementa las capturas
Mecánico: Casulo
Generalizción Mejora condiciones de trabajo en el mar: permite dejar
(sistema de cebo)
década 1980 nasas caladas más tiempo*
Facilita la navegación y la localización e zonas idóneas
Electrónico: Sonda Década 1970
para el calado de nasas
102
Mecánico: Nasa de pulpo 1976 Incrementa las capturas y la rentabilidad de la pesquería.
Facilita la navegación, la localización de áreas de pesca,
Electrónico: GPS** Década 1990
etc.
Mecánico: Permite manejar un mayor número de artes por jornada
maquinillo/halador para Década 1980 de pesca. Reduce la incidencia del mal tiempo en la
embarcaciones pequeñas maniobra. Intensifica el trabajo y la producción
Resistencia, durabilidad, usabilidad (4 horas de
mantenimiento en el carro vs. 1 mes embarcaciones con
casco de madera). Economía de tiempo y esfuerzo
Mecánico, material de la Década de
(Galván, 1997: 190 y 192): transportar mayores cargas,
embarcación: poliéster los 1970
cubrir mayores distancias, favoreciendo un incremento
del número de aparejos y la capacidad de hacer lances en
un mayor número de zonas.
Sin incidencia demostrable en mayor/menor captura
pulpo. Optimización de tiempos en substitución carnada
Cebo artificial 2010
Optimiza espacio a bordo. Minimiza las capturas de
nécora
Fuente: elaboración propia.
* Previamente era necesario levantarlas cada cierto tiempo porque el sistema de cebo (alambre en forma de pincho
moruno en que se ensartaba caballa o jurel) permitía que el pulpo se situase en la boca del aparejo y se llevase la
carnada con los tentáculos; el pulpo escapaba y se reiniciaba el proceso cebando la nasa.
** La generalización del GPS posibilitó la recuperación de las nasas sin necesidad de balizarlas, por lo que podían
permanecer ocultas a la vista de Inspección pesquera.

100
La introducción del cebo artificial ha tenido un impacto en las flotas y lonjas que comercializaban caballa como
cebo para pulpo. Alguna de las cofradías con mayor flota de pulpo solía utilizar un camión de carnada al mes (aprox.
23 toneladas); en la actualidad esa cifra se ha reducido a un camión cada cuatro-cinco meses.
101
Desarrollo tecnológico realizado por Daniel Pazó. La nasa incluía un alambre en forma de pincho moruno en el
que se ensartaba en cebo, lo que permitía al pulpo quedarse en la boca del arte y extraerlo con los tentáculos. En la
década de 1960, Daniel Pazó desarrolló el casulo, una bolsa que se sitúa en el interior del aparejo protegiendo la
carnada. Para su diseño “colocó espejos en el fondo del mar que le permitiesen analizar el comportamiento de los
pulpos en las nasas que colocaba en zonas poco profundas” (Faro de Vigo, 24/08/2012). Cfr. también El País,
03/09/2012.
102
Fidalgo (1997: 211) recoge la percepción de un informante “la nasa es la ruina del mar”. En su investigación
refleja que Cornide (1788: 215-216) ya se hacía eco de la prohibición de usar nasas en el interior de las rías en el s.
XVIII.

83
Las reglas formales e informales han ido modificando el uso de la nasa como arte de pesca,
tanto en su diseño (tamaño de malla) como régimen de calado (diurno/nocturno) y zonas de
actividad. Con anterioridad a 1980 la mayoría de las nasas eran de madera y se empleaban en
“cantidades mucho más exiguas que las actuales” (Arnaiz, 2015, comunicación personal).
Además de la nasa de pulpo abierta (de uso limitado en Galicia) y cerrada, por sus similitudes
la nasa de nécora también captura pulpo; y en ocasiones puntuales se producen capturas con
modalidades de enmalle. Por otra parte, con la entrada del S.XXI comenzó a generalizarse el
uso de los popularmente conocidos como “cacharros”, un arte de pesca ilegal en Galicia pero
permitido en las comunidades autónomas vecinas así como en Portugal. Los cacharros son
“recipientes reciclados (latas, botes de pintura, etc.). *…+ No llevan cebo y se largan en zonas
arenosas o fangosas utilizando para su captura el hábito natural del pulpo de buscar cobijo”
(Arnaiz et al, 2006: 63). El uso de cacharros es especialmente dañino en términos de
reproducción: las hembras ovadas buscan refugio en los cacharros, y algunos profesionales
señalan que “se utiliza lejía para extraer el pulpo” con lo que se destruyen todos los huevos de
la puesta (entrevistas).

La incorporación de las evoluciones tecnológicas se facilitará mediante la modernización de la

flota103 , que se traduce en un mayor rango de desarrollo de la actividad al permitir el acceso y
largado de nasas en zonas más amplias, aumentar el número de aparejos a bordo, etc. La
adopción de algunas innovaciones será promovida y financiada por la propia Administración en
aras de incrementar la seguridad de la embarcación y de la propia actividad. Y una vez
adoptadas, como sucede con frecuencia, se habilitan reglas de conservación que impiden su
uso eficiente por el riesgo de sobrepesca y colapso de la pesquería (Acheson, 1981: 295),
fomentando la pérdida de legitimidad del sistema de gobernanza.

A pesar de estos cambios tecnológicos, el impacto de la actividad pesquera en el ecosistema se

considera limitado. En primer lugar, la nasa se categoriza como un arte de pesca selectivo,
ligado al hecho de capturar vivas sus especies objetivo (por lo que es posible devolver las
capturas vivas al mar). En términos de especie, la nasa captura hasta 86 especies distintas
(ibid.: 90) y su selectividad por tamaño también es reducida. Arnaiz y De Coo (1982:13)
vinculan la selectividad al tipo de cebo, zonas de pesca, diámetro del embudo y luz de malla de
la red de envoltura del artefacto. Sin embargo, sus efectos sobre el ecosistema (cfr. Tabla 16)
podrían definirse como favorables. Tampoco existen riesgos derivados de la pesca fantasma,
ya que las nasas perdidas o rotas sirven de refugio al pulpo y de substrato para el
establecimiento de una variedad de organismos (ICES, 2010: 57; cfr. Erzini et al., 2008).

Tabla 16. Estimación generalizada de los efectos de la pesca sobre el ecosistema de los diferentes métodos de
pesca: 1 (no favorable) al 10 (favorable) con respecto a los diferentes factores relacionados con el sistema

Efectos Índice de
Selección Calidad
ecosistema Selección Mortalidad Pesca Efectos Eficacia efecto
de de la
y artes de de tallas incidental fantasma hábitat energética sobre
especies captura
pesca ecosistema
Redes de
8 4 5 1 7 8 5 5,4
enmalle
Trasmallos 2 3 5 3 7 8 5 4,7
Línea de
4 4 6 10 9 9 9 7,3
mano

103
Cfr. apartado C. Caracterización de la flota: estructura y actividad.

84
 Efectos Índice de
Selección Calidad
ecosistema Selección Mortalidad Pesca Efectos Eficacia efecto
de de la
y artes de de tallas incidental fantasma hábitat energética sobre
especies captura
pesca ecosistema
Palangre 6 5 5 9 8 8 8 7,1
Nasas 7 7 9 3 8 8 9 7,3
Arrastre
4 7 3 9 9 4 8 6,3
pelágico
Arrastre
4 4 6 9 2 2 6 4,7
demersal
Cerco - 7 5 9 9 8 8 7,7
Fuente: Bjordal, 2002: 46.

Del conjunto de especies capturadas por la nasa de pulpo algunas tienen un importante valor
comercial (camarón, lubrigante) e incluso un volumen significativo (nécora, congrio). Entre
ellas figura el corno de mar (charonia lampa), que en 2011 se incorporó al catálogo de especies
amenazadas104 como especie vulnerable. Se trata de una especie considerada como pesca
marginal con artes de nasas y miños, y una comercialización limitada a trece lonjas con destino
al sur de España. Las primervas ventas en lonja han descendido de 20 toneladas en 1997 a 700
kilogramos en 2015, con un valor en primera venta de 1,43 €/kg desde 2001 (Plataforma
Tecnolóxica da Pesca). Este declive se asocia a la combinación de la actividad extractiva, la
contaminación y la invasión de hábitats por construcciones en el litoral105.

Finalmente, la Coordinadora para el Estudio de los Mamíferos Marinos (CEMMA) realizó un

análisis de las capturas accidentales de tortugas y mamíferos marinos debidas no tanto a la
cesta de la nasa como a los cabos de las caceas que unen las nasas entre sí (cfr. CEMMA,
2012). Su propuesta es la retirada diaria de las nasas para minimizar su impacto en el medio y
en las especies.

B. Situación y evolución del recurso

La información sobre la situación actual y la evolución del recurso en Galicia se deriva

directamente de la actividad pesquera106. El sistema de seguimiento implementado por la
UTPB desde 1999 proporciona datos fundamentales para el apoyo a la toma de decisiones, si
bien ni la Administración autonómica ni ninguno de los organismos de investigación llevan a
cabo evaluaciones del stock del pulpo en Galicia. La evaluación del stock implica realizar
predicciones cuantitativas que se utilizan para asesorar sobre alternativas de gestión (Hilborn y
Walters, 1992: 3) y su coste suele ser elevado, por lo que no es frecuente en las pesquerías
artesanales (Defeo, 2005; Ourensanz et al., 2005). Desde la perspectiva de la gestión del
recurso, la falta de una evaluación de stock independiente de los datos de la actividad
pesquera implica que se desconoce el nivel de abundancia del recurso.

104
Tanto al catálogo español, Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies
Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas, como al gallego
mediante el Decreto 167/2011, de 4 de agosto, por el que se modifica el Decreto 88/2007, de 19 de abril, por el que
se regula el Catálogo gallego de especies amenazadas y se actualiza dicho catálogo.
105
Cfr. La Voz de Galicia 07/08/2011.
106
En gestión de pesquerías se diferencia entre los datos dependientes de la actividad, obtenidos mediante la
recogida y muestreo por parte de observadores a bordo de las embarcaciones; y los datos independientes de la
actividad, obtenidos mediante la realización de campañas científicas y muestreos en el mar sin que se esté
desarrollando una actividad extractiva.

85
Con independencia de la fuente o de la serie histórica considerada, los datos disponibles se
corresponden a las capturas nominales107, realizadas por las embarcaciones de la flota
pesquera registradas en la séptima lista. Más concretamente, a las capturas comercializadas en
primera venta a través de las lonjas. Gracias al programa de seguimiento de la pesquería, la
base de datos de la UTPB dispone de registros de la captura inicial, así como de la captura
descartada viva (en número de ejemplares y peso) y de las capturas de otras especies.

Figura 6. Descripción de los conceptos de captura adaptados a la pesquería del pulpo en Galicia

FLOTA PESQUERA

Captura inicial
Captura descartada viva
 Ejemplares que no
cumplen la talla
mínima (peso)
Capturas no registradas Captura retenida - 52% ejemplares;
 Descargas destinadas al - 27% peso total
mercado negro:  Capturas de otras
- 1990: 16% mín.-31% máx. especies
- 2000-2008: 13% mín.-60%
máx.
- 2008: 20% mín-50% máx.
- 2015: 50% máx.
 Cantidades no registradas
destinadas al consumo propio Capturas nominales
descargas de pulpo fresco
entero o eviscerado
Fuente: adaptado de FAO (1990-2017). Estimaciones de descartes de pulpo: UTPB, promedio de pulpo descartado
sobre el total correspondiente a la serie histórica 2000-2014. Estimaciones de capturas no registradas: Otero (2006:
108) para la serie histórica 1997-2000, Proyecto OCIPESCA (2004-2008), Informe sobre Pesca IUU del proyecto
PRESPO (2012) para la serie histórica 2000-2008, Fundación Lonxanet (2010) para la provincia de Pontevedra y
entrevistas realizadas.

Estas capturas nominales excluyen las realizadas por la pesca recreativa, para la que existen en
Galicia (2015) un total de 62.276 licencias (Molares, 2016 en Pita et al., 2016b: 87). De ellas,
sólo un 4% se corresponden a la pesca submarina (Pita et al., 2016b: 19). Su incidencia real en
el volumen de capturas se desconoce, y esta es una demanda reiterada del sector. A priori,
podría estimarse un nivel de incidencia media. Formalmente, la regulación limita los días y
zonas para el ejercicio de la pesca recreativa108 (cfr. marco normativo) así como el número de
ejemplares que pueden extraerse (dos piezas por pescador y día). Por otra, las capturas desde
embarcaciones de recreo son formalmente mínimas; y los pescadores submarinos prefieren
dirigir sus actividades a otras especies más rentables como la centolla o la vieira109.

107
Por capturas nominales se entiende la suma de las capturas descargadas expresadas en el equivalente al peso
vivo (FAO, 1990-2017).
108
La práctica de la pesca marítima de recreo submarina estará permitida únicamente los sábados, domingos y
festivos de carácter estatal o autonómico. En el período comprendido entre el jueves y el domingo de Semana
Santa, y entre el 1 de mayo y el 30 de septiembre podrá ser practicada todos los día, art. 13 de la Orden de 17 de
septiembre de 2009.
109
Si bien su esfuerzo es más focalizado, el nivel de esfuerzo potencial continúa siendo considerable (Garazo, 2016
comunicación personal): si cada una de las licencias utilizase un tercio de los días disponibles para dedicarse a la
captura de pulpo y sólo capturasen un pulpo de un kilogramo, el volumen global superaría las 150 toneladas. A
partir de este supuesto, los incrementos en la dedicación o el nivel de extracción podrían situar el volumen total en

86
Dentro del colectivo de profesionales del sector pesquero el nivel de capturas no registradas
en la pesquería del pulpo ha sido históricamente significativo. El diagnóstico de la
comercialización “por fuera” de los canales oficiales expuesto para las pesquerías artesanales
se complementa con la casuística propia de la especie. Así, el pulpo genera importantes
ingresos económicos, con una alta demanda en los mercados locales y un elevado grado de
aceptación tanto por clientes particulares como por la restauración110, se conserva
perfectamente congelado, y los ejemplares de menor tamaño cuentan con un nicho de
mercado específico. Las estimaciones más recientes sobre capturas no declaradas se sitúan
entre el 13 y el 60% (PRESPO, 2012), y el propio sector reconoce en entrevistas y foros que
hasta un 50% de las capturas no pasan por lonja (Fundación Lonxanet, 2010; PRESPO, 2012;
GAP2-WWF, 2015; entrevistas).

Sin omitir otros efectos económicos (reducción del precio, pérdida de ingresos para las
cofradías y pérdidas impositivas), el dinamismo del mercado “por fuera” del pulpo tiene un
primer efecto inmediato en Galicia: la subestimación de las capturas y del nivel de explotación
de la pesquería. Coll et al. (2014: 179) destacan la generalización de este fenómeno en
pesquerías con flotas diversificadas, un sistema de control débil, limitada disponibilidad de
datos y alta demanda en los mercados locales. En este sentido, los avances en la disponibilidad
de información sobre la pesquería del pulpo en Galicia han sido notables en los últimos quince
años.

Los primeros registros oficiales de volumen de desembarco de pulpo para el conjunto de

España datan de 1934, año en el que se capturaron 3.198 toneladas (Carreras y Tafunel, 2005).
Esta cifra se irá incrementando -con importantes fluctuaciones- hasta aproximarse a las 8.000
toneladas a finales de la década de 1950. A partir de 1968, las estadísticas incorporan el pulpo
transbordado en alta mar y capturado por la flota española en aguas del Atlántico Centro Este
(FAO 34)111, Atlántico Sureste (FAO 47) y Océano Índico Occidental (FAO51). En estos datos se
engloban hasta cinco especies de pulpo: Pulpo común (octopus vulgaris), el pulpo blanco
(Eledone cirrhosa), el pulpo patudo (Octopus macropus), el pulpo almizclado (Eledone
moschata), y las categorías genéricas de pulpos no especificados en otra partida (Octopus spp),
pulpos blancos y almizclados (Eledone spp) y pulpitos y pulpos no especificados en otra partida
(Octopodidade).

En el ámbito autonómico el Informe Estado dos Recursos (Consellería de Pesca, 2005) incluye
una serie estadística de descargas desde el año 1960, a partir de los datos de la Dirección
General de Pesca Marítima y, desde 1994, del Servizo de Información Pesqueira de la
Consellería. Las cifras del periodo anterior a 1970 son substancialmente más elevadas que las
recientes, llegando a superar las 16.000 toneladas. Estas cifras parecen confirmar la
contabilización de distintas especies procedentes de distintos caladeros bajo el epígrafe común
“pulpo”. Así se constata en el PORMPG (1993:272) que recoge los datos del Anuario de Pesca

las 500 toneladas (para una dedicación de la mitad de los días disponibles y una captura de dos piezas de un kilo
cada una). Estas cifras avalan la necesidad de obtener datos sobre la actividad de la pesca recreativa para una mejor
gestión del recurso.
110
“Es muy fácil colocarlo, no es una merluza que tengas que buscar a un cliente” (Entrevistado 10).
111
La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, conocida como FAO por sus siglas
en inglés, estableció zonas de pesca con fines estadísticos en todo el mundo. Estas zonas se utilizan para la gestión,
la investigación e incluso la comercialización del productos de la pesca a fin de identificar su procedencia.

87
Marítima para subrayar el descenso de las 4.781 toneladas en 1983 a las 2.604 en 1986. En
definitiva, hasta el año 1994 existen dudas sobre la fiabilidad y continuidad de las series de
datos de captura.

Desde el año 1994 la Consellería recoge los datos de captura a través de las notas de primera
venta en lonja. El promedio de capturas entre 1994 y 2015 se sitúa en las 2.902 toneladas, con
importantes fluctuaciones entre el máximo de 4.620 toneladas en 1994 y el mínimo de 1.767
toneladas en 2015. Este mínimo supone el 38% del máximo registrado para el periodo, lejos
por tanto de la definición de colapso de la pesquería establecida en torno al 10% de dicho
máximo (Worm et al, 2006). Las variaciones interanuales han llevado al sector a fijar como
umbral de capturas “aceptable” las 2.000 toneladas, por debajo de las cuales se cataloga como
un año malo para la pesquería. En cualquier caso, múltiples factores influyen en la captura y el
nivel de esfuerzo de un año a otro, por lo que es muy difícil realizar inferencias sobre el estado
de una población partiendo únicamente de los datos de capturas112.

Figura 7. Evolución de las capturas nominales de pulpo comercializadas en primera venta en lonja en Galicia
(1994-2015). En toneladas
5.000
4.500
4.000
3.500
Toneladas

3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015

Descargas de pulpo Umbral de captura aceptable para el sector

Promedio de descargas (1994-2015)

Fuente: Plataforma Tecnolóxica da Pesca e IGE. Los datos de los años 1994, 1995 y 1996 no incluyen los resultados
de la lonja del puerto de A Coruña. El color gris indica los años por debajo del umbral de 2.000 toneladas.

En un ejemplo de adaptación a la práctica real de la pesquería, la Administración autonómica

ha modificado el criterio de gestión y seguimiento de una periodicidad anual (enero-
diciembre) a una periodicidad por campaña (julio-mayo)113. Este cambio se produjo a partir del
año 2013 (Resolución del 14 de mayo de 2013); algunos colectivos lo habían reivindicado
comparando las consecuencias de aplicar uno u otro criterio para extraer conclusiones sobre la
situación de la pesquería114. Por ejemplo, el año 2009 podría ser un mal año en términos de
capturas (1.987 toneladas) o una buena campaña 2008-2009 (2.342 toneladas).No obstante,
atendiendo a los objetivos de la investigación y su periodo de análisis –que incluye seis años
sin veda y por tanto sin campaña- se mantendrá la periodicidad anual en la caracterización del
estudio de caso. Esta opción es metodológica y responde a criterios analíticos; desde la

112
En la literatura existe un debate abierto entre la corriente que considera que las capturas son una señal crucial
de la abundancia de un recurso y la que considera que muchos factores además de la abundancia determinan las
capturas. Los principales argumentos de ambas pueden consultarse en Pauly, Hilborn y Brancher (2013).
113
El Plan Experimental del Pulpo 1998-1999 se diseñó también con un criterio de campaña (julio 1998 a marzo
1999), pero en el año 2000 se retomó la planificación anual (Cfr. Capítulo III. PG1).
114
ASOAR-ARMEGA (2013) Análisis da situación da pesquería do polbo e conflicto actual. 2 de julio de 2013.

88
perspectiva de la gestión pesquera la gestión por campaña parece más adecuada para
cualquier sistema socio-ecológico, siempre y cuando ésta se ajuste a los “procesos biofísicos a
través de los cuales el recurso subyacente está disponible para su apropiación” (McGinnis y
Ostrom, 2010: 4).

Figura 8. Comparativa de la evolución de las capturas nominales de pulpo comercializadas en primeva venta en
lonja (1997-2015). Periodicidad anual y por campaña (julio-mayo)
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

Campaña julio-mayo Año

Fuente: Plataforma Tecnolóxica da Pesca.

Con independencia de la aplicación de una base anual o por campaña, la serie histórica
constata una tendencia gradual a la reducción del volumen nominal de capturas. Desde el
ámbito científico se establecen dos relaciones causales: por una parte, los cambios en las
condiciones atmosférico oceánicas, con un reducción de la fuerza de los vientos del
componente norte; y por otra, la probable sobrepesca del recurso, ya que en años de poca
abundancia se incide en pescar y se baja a un umbral de adultos que dejan menos
descendientes (Guerra, 2015).

A partir del año 1997 se habilitan los registros mensuales de capturas, avanzando en la
comprensión de la interacción entre el comportamiento del recurso y las estrategias de pesca
de la flota.

89
Figura 9. Evolución de las capturas nominales mensuales de pulpo comercializadas en primera venta en lonja
(1997-2015). En toneladas (± d.e.)
450
400
350
300
Toneladas

250
200
150
100
50
0
Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic

2015 1997-2014

Fuente: Plataforma Tecnolóxica da Pesca. El descenso de las capturas en junio se corresponde a la veda temporal
(cfr. 1.4.3. Medidas técnicas de gestión).

Desde los primeros esfuerzos de regulación de la pesquería se ha asumido una situación de

sobrepesca (cfr. normativa autonómica o PORPMG, 1993 entre otros). Al carecer de una
evaluación del stock, los datos de capturas por unidad de esfuerzo (CPUE) se utilizan como
proxy del índice de abundancia. La CPUE se considera el índice más útil para controlar la
pesquería a largo plazo (FAO, 2001: 22) y se define como “la cantidad de capturas que se
logran por unidad de arte de pesca *…+. La CPUE puede utilizarse como medida de la eficiencia
económica de un tipo de arte, pero normalmente se utiliza como índice de abundancia, es
decir, se espera que una variación proporcional en la CPUE represente la misma variación
proporcional en la abundancia”. La CPUE nominal es simplemente la medida de la CPUE de la
pesquería. Sin embargo, se sabe que existen muchos factores (incluidos factores económicos,
distribuciones geográficas) que pueden afectar a la CPUE pero que no representan variaciones
de abundancia. Por tanto, las CPUE suelen "normalizarse" utilizando varias técnicas
estadísticas para eliminar los efectos de dichos factores. La mayoría de los análisis de
evaluación (modelos de producción, análisis de población virtual) utilizan el índice de datos de
abundancia para calibrar (ajustar) los modelos (FAO, 2001b: 124-125).

La UTPB proporciona datos de la CPUE nominal desde el año 2000115. Recientemente la

Consellería ha firmado un convenio con el IIM-CSIC (2016) para el análisis de los datos,
incluyendo la normalización de la CPUE, que permite “obtener índices de abundancia relativa,
una vez eliminados los impactos en las capturas de otros factores distintos a la abundancia”
(Alonso-Fernández et al., 2015: 6). Los datos de CPUE normalizada no están disponibles para su
utilización en esta investigación; no obstante, el análisis confirma que en el caso del pulpo “la
correlación entre las CPUE nominal y el índice estandarizado suele ser bastante alta” (Alonso-
Fernández, 2017, comunicación personal; cfr. Alonso-Fernández et al., 2015: 28).

115
Los datos están disponibles desde el año 1999, año en el que se inicia el seguimiento de las pesquerías, pero la
inclusión de este año concreto presenta resultados anómalos (UTPB, 2016).

90
Figura 10. Evolución de la CPUE nominal y de las capturas nominales en la pesquería del pulpo en Galicia.

Fuente: Plataforma Tecnolóxica da Pesca y UTPB.

El cálculo de la CPUE nominal se realiza a partir de una estandarización de los datos (cfr. Arnaiz
et al., 2006: 56 y ss.). El índice de captura (IC) recoge los gramos de pulpo capturados por cada
cien nasas viradas. La Captura por Unidad de Esfuerzo representa el IC por hora de calado de
las nasas116. Los datos presentan diferencias entre las tres zonas eco-geográficas (cfr. unidades
de gestión), con una CPUE notablemente más elevada en el Cantábrico117.

Figura 11. Evolución de la CPUE nominal por zonas: Rías Baixas, Arco Ártabro y Cantábrico (2000-2014).

RIAS BAIXAS ARCO ÁRTABRO CANTÁBRICO

Fuente: UTPB (1999-2014)

La situación y evolución del recurso ha estado afectada por la implementación de actividades

de cultivo y engorde de pulpo. Esta especie es particularmente atractiva para el cultivo: se
trata de una recurso comercial importante con canales de comercialización bien establecidos;
caracterizado por un ciclo de vida corto, un crecimiento rápido, una elevada fecundidad, y
unos altos niveles de conversiónl. El pulpo es una fuente elevada de proteína cuyo cuerpo es
casi totalmente apto para consumo humano, (Vidal et al., 2014: 4, 7). No obstante, no existe
acuicultura de pulpo a escala comercial (Norman y Finn, 2016:10).

116
. Para aplicar un criterio uniforme, en el cálculo se incluyen aquellos lances o caceas que están calados del día
anterior o pasaron una noche en el mar, excluyéndose los realizados en el mismo día o los que llevan más de un día
en el mar (Campelos, 2017, comunicación personal).
117
Los análisis realizados por zonas productivas ya apuntaban este hecho “es aquí donde, comparativamente con el
resto del litoral gallego, se utilizan menos nasas, se obtienen los mejores resultados (cosechas de casi el doble que
en el resto), se realizan menos lances y donde antes se termina la jornada de trabajo. Aquí es donde se devuelve al
mar mayor proporción de tallas inferiores a la legal e incluso por encima de ella” (Arnaiz 2002).

91
En el conjunto de España, la financiación para la investigación acuícola de este cefalópodo se
inició con proyectos orientados fundamentalmente a la optimización de las condiciones de
producción. En Galicia se desarrollaron paralelamente las actividades de engorde y cultivo
experimental. Por una parte, a través de los denominados Proyectos de Estímulo a la
Transferencia de Resultados de Investigación, el IEO de Vigo colaboró en la década de los
noventa con cooperativas y asociaciones de pescadores de las rías de Vigo y de Muxía en
procesos de engorde de pulpo. A partir de ejemplares capturados en el medio natural se
procedía a su engorde utilizando cangrejos y pescado de bajo valor comercial, pasando de los
750 gr. (tamaño mínimo legal) hasta los 2,5 kg de peso en un periodo de 4 meses (Iglesias y
Sánchez, 2005: 547; Iglesias, 2009). Entre el sector pesquero artesanal, sus promotores veían
una fuente de sostenibilidad para la pesquería; sus detractores, una competencia cuestionable
e incluso un incentivo para la captura de unidades del recurso por debajo del tamaño mínimo
para abastecer las granjas. A pesar de estos esfuerzos en el año 2000 menos del 2% del pulpo
procedía de las granjas de engorde, al que se dedicaban siete colectivos o empresas en todo el
litoral gallego118.

Por otra, en el año 2001 el IEO completa el ciclo del pulpo por primera vez en el mundo en su
centro de Vigo (Iglesias, 2009). El IIM-CSIC y el Departamento de Bioquímica de la Universidad
de Santiago de Compostela han contribuido en la investigación sobre biología y cultivo de
pulpo y otros cefalópodos (Labarta, 2000). Sus avances científicos han identificado importantes
cuellos de botella para su escalado industrial: la elevada mortalidad de las larvas durante los
dos primeros meses de vida119 y los hábitos alimenticios y exigencias nutricionales (Ibíd;
Iglesias y Sánchez, 2005; Vidal et al, 2014). A ello se añade los altos ratios de mortalidad con
densidades de stock elevadas (incluyendo la prevalencia del canibalismo) y la ausencia de un
pienso de elevada calidad y bajo coste (Norman y Finn, 2016: 10).

Las dificultades para la práctica del engorde están conectadas a las limitaciones del cultivo.
Ante la ausencia de larvas producidas en cautividad las granjas tienen que nutrirse de juveniles
por encima de la talla mínima (750 gr. hasta 2007; 1 kg desde 2007). La elevada variabilidad
interanual provocaba años de sobreabastecimiento (por ejemplo 2008) y años de notable
escasez (2009) con precios muy elevados que convirtieron en inviable la rentabilidad
económica de la actividad. Por ello, de las 32 toneladas de pulpo de engorde producidas en
1998 se ha pasado a las testimoniales 0,24 toneladas en 2015120 (cfr. Figura 12).

En el imaginario colectivo de los pescadores la acuicultura del pulpo ha constituido una

amenaza potencial sobredimensionada, responsabilizando a las granjas de engorde de la
captura de ejemplares que no alcanzaban el tamaño mínimo o sugiriendo que las vedas
pretendían favorecer los intereses de las granjas (GAP2-WWF, 2015; entrevistas).

118
Samertolomeu (Moaña), Arrecifes del Atlántico (Camariñas), Marfrío Marín (Aldán, Ría de Vigo), Remagro,
Ameixa de Carril (Illa de Arousa), Begoña Blanco y Claudio Hebberech.
119
En el Congreso Mundial de Cefalópodos celebrado en Vigo en 2009 Ángel Guerra declaró «Tenemos que llegar a
menos del 20%, aunque ya estamos cerca». En México ya lo han conseguido, pero porque «las larvas de su pulpo
son mucho más grandes que las del gallego». Otro reto es lograr «que el pulpo tome alimento inerte, que sube
muchísimo el coste del cultivo». La Voz de Galicia 04/09/2009).
120
. En el año 2015, Cangas retira para chatarra las 20 jaulas que tenía en Moaña (Faro de Vigo 14/08/2015). La
granja experimental instalada en Merexo (Muxía), con capacidad para 6.000 pulpos cesó su actividad en 2010.

92
Figura 12. Evolución de la producción de engorde de pulpo en España (1998-2015), Galicia
35 200.000 €
Volumen (en toneladas) 30

Valor (en Euros)

25 150.000 €
20
100.000 €
15
10 50.000 €
5
0 - €

Valor Volumen

Fuente: JACUMAR, MAPAMA.

C. Caracterización de la flota: estructura y actividad

En el año 2015121 un total de 1.250 embarcaciones estaban autorizadas para capturar pulpo
con nasa (32% del total de la flota del censo de artes menores), con un arqueo de 5.232 GTs y
una potencia de 51.449 CVs (RBPCAG, 2015). La flota de esta pesquería ha ido decreciendo a
una media del 2% anual en términos de número y tonelaje bruto desde 2004, y al 1% en
términos de potencia. La embarcación tipo tiene 23 años de edad, 8 metros de eslora, 4,38 GTs
de arqueo, 41,16 CVs de potencia y casco de poliéster o madera, operando con tres
tripulantes.

Más de la mitad de las embarcaciones (54%) tienen autorizadas cinco artes de pesca distintas –
incluyendo la nasa de pulpo- y un tercio disponen de cuatro artes (33%), dotando a la flota de
una versatilidad formal para operar en las distintas pesquerías artesanales122. Las artes
autorizadas son coherentes con las estrategias de pesca y alternancia descritas en el desarrollo
de la actividad: nasa de nécora (62% de las embarcaciones); miños para la captura de centolla
y peces planos (53%); palangrillo para la captura de congrio, besugo y lubina (40%); betas, para
la captura de faneca, merluza, abadejo y sargo (39%); trasmallos para la captura de peces -
serretes, maragota, jurelos, raya- y marisco -centolla, nécora, pulpo- (29%); y percebe (29%).

Se trata de una flota relativamente joven, ya que la mitad de las embarcaciones tienen menos
de veinte años y un 21% de ellas menos de diez123. La eslora se sitúa por debajo de los 12
metros (88%) y mayoritariamente entre 5-y 8 metros (51%); sólo un 12% del total supera los
15 metros. El arqueo registrado en más de dos tercios de los buques es inferior a las 5 GTs y el
37% no supera los 1,5 GTs. Finalmente, su potencia no sobrepasa los 40 CVs en un 64% del
total, siendo inferior a 20 CVs en el 26% de las embarcaciones.

121
. En esta sección se presentarán algunos datos correspondientes a 2014, año para el que se obtuvo acceso al
detalle del RBPCAG incluyendo características técnicas de las embarcaciones y datos de tripulación.
122
Únicamente 24 embarcaciones (menos del 2%) disponen de una o dos artes de pesca.
123
Para el conjunto de la flota de artes menores la edad media (2014) es de treinta y cinco años.

93
La normativa vigente124 establece una tipología de embarcaciones en función de su tamaño,
medido en toneladas de arqueo bruto125. En la pesquería del pulpo predominan las
embarcaciones de Tipo II y Tipo III (≥ 1 y ≤ 4,24 GT), siendo las de tipo III las que han ido
sustituyendo a las embarcaciones de menor tamaño y porte (Tipo I). Los tres primeros tipos
concentran el 70% del total de la flota.

Tabla 17. Distribución de las embarcaciones de la pesquería del pulpo por tipología (2014)
ARQUEO Eslora media Potencia Edad Media
Nº
medio (GT) (metros) media (CVs) media tripulantes
TIPO I <1 GT 229 0,7 4,99 17,16 38 1
Tipo II ≥ 1 ≤ 1,74 GT 355 1,37 6,06 25,33 24 2
Tipo III ≥ 1,75 ≤ 4,24 GT 314 2,67 7,77 31,07 17 3
Tipo IV ≥ 4,25 ≤ 7,49 GT 176 5,85 10,17 55,46 18 3
Tipo V ≥ 7,50 ≤ 9,99 GT 78 8,57 11,48 75,94 19 4
Tipo VI ≥ 10 ≤ 19,99 GT 120 13,69 13,2 90,75 19 4
Tipo VII ≥ 20 GT 29 30,09 15,76 154,56 19 6
Total general 1301* 4,38 8,04 41,67 23 3
Fuente: RBPCAG, 2014. La cifra total de barcos recogida en el Anuario de 2014 es de 1.290 buques. Los datos
detallados del RBPCAG del año 2014 se corresponden a la situación a fecha de octubre, y difieren en 11
embarcaciones del Registro final a fecha diciembre.

124
Decreto 15/2011 de 28 de enero, por el que se regulan las artes, aparejos, útiles, equipos y técnicas permitidos
para la extracción profesional de los recursos marinos vivos en aguas de competencia de la Comunidad Autónoma
de Galicia; cfr. marco normativo y Apéndice legislativo.
125
La unidad de medida del arqueo se modificó de Toneladas de Registro Bruto (TRB) a Toneladas de Arqueo Bruto
(GT, por sus siglas en inglés) en respuesta a la normativa comunitaria para armonizar la medición de la capacidad y
el esfuerzo en los países miembros de la actual Unión Europea: Reglamento (CE) nº 3259/94 del Consejo y la
Decisión 95/84/CE de la Comisión. El proceso de cambio fue más largo de lo previsto, y la obligatoriedad de su
implementación se fue prorrogando hasta establecerse finalmente a finales de 2003.

94
Figura 13. Caracterización y distribución de la flota que opera en la pesquería de pulpo en Galicia (2014): tipología
de embarcaciones (Tipo I-VII), eslora (metros), arqueo (GTs), potencia (CVs) y edad (años).

400 100% 400 100%

98%

número de embarcaciones
número de embarcaciones

350 350
80% 86% 80%
300 83% 300
250 60% 250 60%
EDAD
200 TIPO I-VII 200
150 40% 150 50% 40%
45%
100 100
20% 20%
50 50
0 0% 0 0%
Tipo Tipo Tipo Tipo Tipo Tipo Tipo
I II III IV V VI VII

600 100% 700 100%

98%

número de embarcaciones
número de embarcaciones

500 95% 600

89% 80% 80%
88%
400 500
72% ARQUEO (GT) 60% 74% 60%
400 ESLORA (M)
300
40% 300 55% 40%
200
200
100 20%
20%
100
0 0%
0 0%
15
5
10

20
25
30
35
40
≥50
< 1,5

5 7,5 10 12 15 17,5≥ 18

600 100%
90%
número de embarcaciones

500 94%
80%
87%
400 70%
81% POTENCIA (CV) 60%
300 64% 50%
40%
200 30%
100 20%
24% 10%
0 0%
20 40 60 80 100 120 140 160 180 ≥200

Fuente: RBPCAG, 2014.

Dentro de esta caracterización general de la flota gallega, existen diferencias entre las tres
zonas ecogeográficas: Rías Baixas, Arco Ártabro y Arco Cantábrico. El 63% de la flota se
concentra en las Rías Baixas si bien las embarcaciones de mayor porte (eslora, arqueo y
potencia) están localizadas en el Arco Cantábrico.

95
Tabla 18. Características de las embarcaciones de la pesquería del pulpo por zonas eco-geográficas (2014): Rías
Baixas, Arco Ártabro y Arco Cantábrico.
Eslora
Año Edad media TRBs GTs CVs Buques Total TRBs Total CVs

Total flota 23 8,04 4,4 4,3 41,15 1301* 5.729 53.299

Rías Baixas 24 7,84 4,26 4,11 41,61 815 3470 33206
Arco Ártabro 24 8,03 4,38 4,62 40,69 340 1488 13630
Arco Cantábrico 20 9,18 5,29 5,36 44,27 146 772 6463
Fuente: RPBCAG, 2014. * Los datos detallados del RBPCAG del año 2014 se corresponden a la situación a fecha de
octubre, y difieren en 11 embarcaciones del Registro final a fecha diciembre.

La flota está distribuida en 68 puertos, aunque el 70% se concentra en tan solo el 24% de los
puertos pesqueros existentes en Galicia126. Entre ellos destacan las localidades de Ribeira (8%),
Bueu (7%), Cangas (5%) y Baiona (4%), ubicadas en las Rías Baixas. No obstante, si
consideramos la importancia de la flota de pulpo sobre el total de embarcaciones censadas en
cada puerto, son Lira-Carnota (96%) y Camelle (88%) en el Arco Ártabro las que presentan un
mayor nivel de dependencia de la pesquería (cfr. Capítulo III).

Tabla 19. Distribución de las embarcaciones de la pesquería del pulpo por principales puertos (2015)
Puerto Flota con nasa de pulpo Flota total % Pulpo/Total
Ribeira 106 251 42%
Bueu 84 125 67%
Cangas 64 146 44%
Baiona 54 78 69%
Fisterra 52 75 69%
Camariñas 51 74 69%
Noia 49 447 11%
A Coruña 48 101 48%
Ferrol 43 108 40%
Camelle 42 48 88%
Malpica de Bergantiños 42 64 66%
O Grove 41 154 27%
Cedeira 32 72 44%
A Guarda 31 81 38%
Cariño 28 40 70%
Laxe 26 40 65%
Lira-Carnota 26 27 96%
Cambados 26 231 11%
Carreira-Aguiño 23 110 21%
Burela 22 75 29%
Otros 360 2091 17%
Total 1250 4438 28%
Fuente: RBPCAG, 2015. Cfr. Tabla 21 para un análisis destallado de su evolución (2004-2005)

126
En Galicia existen 128 infraestructuras portuarias, de las cuales 82 son puertos pesqueros incluyendo los puertos
autonómicos y los cinco puertos de interés general del Estado, dependientes del Ministerio de Fomento (Vigo,
Marín, Vilagarcía, A Coruña, Ferrol-y San Cibrao.).

96
El análisis de la evolución histórica de la flota desde el año 2004127 muestra cambios
significativos en su composición. Así, pese a la reducción del número de embarcaciones, se ha
producido un aumento efectivo de la capacidad de pesca. Con el objetivo de incrementar la
seguridad de las embarcaciones se incentivó la renovación y modernización de la flota
artesanal en la década de los noventa y dos mil, apoyada con financiación pública a través de
fondos comunitarios que cubrían hasta el 50% de la inversión total. Esta modernización implicó
la desaparición gradual de las embarcaciones de menor tamaño y porte, que son reemplazadas
por embarcaciones de tipo medio (RBPCAG 2004-2015):

o Las embarcaciones de menor tamaño (eslora < 5 metros128) se reducen en cerca del
80%, incrementándose en un 37% las de tamaño medio (≥5 y ≤ 8) y en un 13% las
mayores de 8 metros.
o Se reducen casi un 30% las embarcaciones de menor tonelaje (<2,5 TRBs) y un 17% de
las mayor tonelaje (>5 TRBs) aumentando las de tonelaje medio (≥2,5 y ≤ 5) en un
15%.
o La potencia media se incrementa un 7%. Por segmentos, disminuye casi a la mitad las
embarcaciones entre 0-25 CVs. En esta cifra influye la práctica desaparición de los
buques sin motor: de las 72 embarcaciones registradas en 2004 sólo quedaban 9 en
2015. Los segmentos entre 25-49 y entre 50-75 CVs aumentan en un 20%
respectivamente.
o Se mantiene la edad media (23 años), consistente con el proceso de renovación de la
flota; el grueso de las embarcaciones de alta en el registro (2015) se incorporaron a la
pesquería en la década de los noventa y dos mil (cfr. Figura 18 y Capítulo III).
o Las embarcaciones de poliéster (50%) han superado a las de madera (46%), que en el
año 2004 representaban el 78% del total.
o La distribución del número de embarcaciones por provincias se ha mantenido
relativamente estable. No obstante, la evolución de los distintos parámetros varía de
forma significativa entre las distintas zonas productivas y eco-geográficas. Así A Costa
da Morte ha experimentado la mayor reducción en el número de embarcaciones
(26%), pero uno de los incrementos más notables en términos de arqueo (40%) y
potencia (31%). La zona de Cedeira es la única que presenta una reducción en todas
las variables analizadas: flota (19%), arqueo (16%) y potencia (9%). En contrapartida, la
zona de Muros incrementó su flota en la pesquería (16%), y la de Fisterra ha estado
cerca de doblar el arqueo (46%) y la potencia (43%) de sus embarcaciones.

En resumen, la flota está compuesta por embarcaciones de tamaño medio, con mayor
potencia y mayor capacidad de desplazamiento entre las distintas zonas del caladero. Es
importante destacar que los cambios, incluso en embarcaciones que pertenecen al mismo tipo
y mantienen atributos de eslora y arqueo similares, favorecen el transporte de un mayor
número de nasas a bordo de las embarcaciones.

127
A partir del año 2004 existe información detallada del Registro de Buques de la Comunidad Autónoma de Galicia,
publicada en los Anuarios disponibles a través de la Plataforma Tecnolóxica da Pesca.
128
Los criterios establecidos en las bases de las ayudas incluían una eslora mínima superior a 5 metros e inferior a
12 metros. Cfr. por ejemplo el art. 4 de la Orden de 4 de diciembre de 2003 por la que se establecen las bases y
condiciones y se regula el procedimiento para la concesión de ayudas a la renovación de la flota pesquera costera
artesanal gallega, enmarcadas dentro del Plan de dinamización económica de Galicia.

97
Tabla 20. Comparativa de la embarcación tipo en la pesquería del pulpo en Galicia (2004 y 2014).
Año Edad media Eslora TRBs GTs CVs Casco Buques Total TRBs Total CVs
2014 23 8,04 4,4 4,3 41,15 Poliéster 1.290 5.729 53.299
Madera
2004 22 8 4,2 4,2 38,24 Madera 1.573 6.549 59.395
Fuente: RBPCAG, 2004-2014 y Garazo y Arnaiz (2007). Se utiliza el año 2014 por disponer de datos en TRB además
de GTS.

Figura 14. Evolución de la flota de la pesquería del pulpo en Galicia por segmentos de tamaño (metros de eslora),
en número y porcentaje (2004-2014)
1600 100%
1400
80%
1200
1000 60%
Grande > 8 m Grande > 8 m
800
600 Mediana 5-8 m 40% Mediana 5-8 m
400 Pequeña < 5 m Pequeña < 5 m
20%
200
0 0%
2004 2014 2004 2014

Fuente: RBPCAG, 2004-2014

Figura 15. Evolución de la flota de la pesquería del pulpo en Galicia por segmentos de arqueo (TRB), en número y
porcentaje
1800 100%
1600
1400 80%
1200
>5 60% >5
1000
800 2,51,-5 2,51,-5
40%
600
400 ≤2,5 ≤2,5
20%
200
0 0%
2004 2014 2004 2014

Fuente: RBPCAG, 2004-2014

Figura 16. Evolución de la flota de la pesquería del pulpo en Galicia por segmentos de potencia (CV), en número y
porcentaje
1600 100%
1400
80%
1200 >100 >100
1000 60%
75-100 75-100
800
600 50-74 40% 50-74
400 25-49 25-49
20%
200 0-24 0-24
0 0%
2004 2014 2004 2014

Fuente: RBPCAG, 2004-2014

98
Figura 17. Evolución de la flota de la pesquería del pulpo en Galicia por segmentos de edad (años), en número y
porcentaje
1600 100%
1400
≥ 50 80% ≥ 50
1200
1000 40-49 60% 40-49
800 30-39 30-39
600 40%
20-29 20-29
400
10-19 20% 10-19
200
0 <10 0% <10
2004 2014 2004 2014

Fuente: RBPCAG, 2004-2014

Figura 18. Año de incorporación a la pesquería de la flota activa en 2014 (en número).

400
350
300
250
200
150
100
50
0
Antes 1970 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 2010-2014

Fuente: RBPCAG, 2004-2014

Figura 19. Evolución de las bajas en la pesquería (en número).

140
120
100
80
60
40
20
0
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Otros #REF! Desguace

Fuente: RBPCAG, 2004-2014 y Censo Nacional de la Flota Operativa

99
Tabla 21. Evolución de la distribución de las embarcaciones de la pesquería del pulpo por principales puertos
(2004-2015)
Buques Distribución Arqueo Potencia
Datos agregados % Var % Var % Var % Var
Nº % GT CV
(2004) (2004) (2007*) (2004)

Ribeira 106 -9% 8% 1% 375 -2% 3.609 44%

Bueu 84 -2% 7% 1% 334 -11% 4.383 -10%
Cangas 64 -21% 5% 0% 209 -6% 2.877 -14%
Baiona 54 -29% 4% -1% 139 10% 1.843 -8%
Fisterra 52 16% 4% 1% 315 -30% 2.330 46%
Camariñas 51 -20% 4% 0% 269 32% 2.218 38%
Noia 49 58% 4% 2% 173 0% 1.392 114%
A Coruña 48 -6% 4% 1% 164 -28% 1.644 24%
Ferrol 43 10% 3% 1% 96 -3% 1.519 81%
Camelle 42 -38% 3% -1% 133 3% 1.397 45%
Malpica 42 -25% 3% 0% 189 -35% 1.489 -1%
O Grove 41 17% 3% 1% 292 -5% 2.290 134%
Cedeira 32 -24% 3% 0% 144 -24% 1.292 -20%
A Guarda 31 -16% 2% 0% 146 -32% 1.532 14%
Cariño 28 -13% 2% 0% 81 -20% 867 3%
Laxe 26 -7% 2% 0% 250 -36% 1.563 112%
Lira-Carnota 26 -13% 2% 0% 85 -12% 873 -14%
Cambados 26 -13% 2% 0% 170 -1% 1.509 -21%
Carreira-Aguiño 23 -21% 2% 0% 30 15% 736 53%
Burela 22 -31% 2% 0% 177 -31% 1.577 -18%
Otros 360 -36% 29% -7%
Total 1250 -21%
Fuente: RPBCAG, 2004-2015. *Los datos de arqueo por GT están disponibles a partir de 2007.

Las 1.250 embarcaciones (2015) representan el nivel de esfuerzo potencial de la flota pesquera
con nasa de pulpo. Esta cifra es una aproximación al esfuerzo total de la flota profesional en la
pesquería, considerando los siguientes aspectos:

- Las capturas realizadas por otras artes del censo de “artes menores” son limitadas. Los
datos oficiales (2004) distribuían volúmenes de capturas para la nasa de nécora (4%),
miños (3%), betas (1%) y línea o cordel (1%). No es posible realizar una estimación fiable
del número de embarcaciones que podrían incorporarse al esfuerzo potencial: de los
2.685 buques del censo de artes menores que no disponen de autorización para faenar
con la nasa de pulpo (2015), la práctica totalidad dispone de una licencia para alguna de las
otras artes.
- Las capturas realizadas por la flota de arrastre: la normativa autonómica prohíbe faenar
con artes de arrastre dentro de las aguas interiores de Galicia (art. 102 del Decreto

100
 15/2011) y la estatal establece que la pesca de arrastre de fondo sólo puede realizarse en
fondos superiores a 100 metros de profundidad (art. 10 del Real Decreto 1441/1999129).
Los datos recogidos por el IEO a través de la campaña “Demersales”130 establecen las
capturas de los arrastreros entre el 2-5% del total (Silva et al., 2014), consistente con las
estimaciones de la UTPB (en torno al 4%) expresadas en distintos foros (GAP2-WWF,
2015).

Figura 20. Evolución de la distribución del total de capturas nominales de pulpo (Octopus vulgaris) entre la flota
arrastrera y la flota artesanal en Galicia (2000-2013).
4000
3500
capturas nominales (t)

3000
2500
2000
1500
1000
500
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Flota artesanal Arrastreros

Fuente: Silva et al. (2014).

El esfuerzo potencial, en cualquier caso, es muy superior al esfuerzo real. En el año 2004, el
análisis de la actividad de la flota confirmaba que “diariamente, estaría ejerciendo la actividad
un tercio de la flota extractiva” (Arnaiz et al., 2006: 134). Los datos disponibles para la serie
histórica 2001-2012 (Consellería do Mar, 2014) indican un promedio de 932 buques que
declaran actividad en la pesquería del pulpo por año, de los cuales el 20% tienen un nivel de
actividad baja (≤ 50 días), el 12% desarrollan una actividad media (50-100 días) y el 68%
declaran un nivel de actividad alta (>100 días). El promedio del total de la flota que realiza una
actividad exclusiva en la pesquería del pulpo (≥240131) se sitúa en el 27%, manteniendose
relativamente estable a lo largo de la serie histórica132. El seguimento de la actividad por parte
de la Administración autonómica confirma que el 70% la declaran embarcaciones de pequeño
porte, de tipo I a tipo II con <5 TRB (GAP2-WWF, 2015).

Los procesos de regulación de las artes de pesca promovidos por la Administración (Decreto
424/1993) incentivaron que algunas embarcaciones solicitasen determinadas licencias como
una “salvaguarda” (con independencia de que faenasen o no con ellas habitualmente). Una
buena parte del esfuerzo latente en la pesquería del pulpo se explica por este factor. Otras

129
Real Decreto 1441/1999 de e 10 de septiembre, por el que se regula el ejercicio de la pesca con artes de arrastre
de fondo en el caladero nacional del Cantábrico y Noroeste.
130
Para una revisión histórica de la Campaña cfr.”La Campaña Oceanográfica Demersales en el Mar Cantábrico. Una
plataforma de investigación para el futuro” en Industrias Pesqueras, noviembre 2014: 15.17)
131
La cifra efectiva de días que pueden operar en la pesquería, considerando el descanso semanal obligatorio, se
estima en torno a los 260 días dependiendo del año.
132
El estudio desarrollado por la Fundación Lonxanet en la provincia de Pontevedra (Fundación Lonxanet, 2010:160)
refleja cifras similares: “la mayoría de los entrevistados (63%) acude a la cita con el pulpo más de 100 días al año, y
un 21,0% de los entrevistados afirma acudir entre 50 a 100 días”.

101
embarcaciones entran y salen de la pesquería en función de la situación de sus principales
recursos objetivos.

Los resultados de la caracterización de la flota deben interpretarse atendiendo a las diferencias

entre las características formales de las embarcaciones (eslora, potencia, tonelaje) recogidas
en el Registro de Buques de la Comunidad Autónoma de Galicia –y en el Censo de la Flota
Operativa- y las características reales de las embarcaciones. En el año 2002, tras un estudio en
el que se detectaron numerosas irregularidades la Administración Autonómica habilitó un
proceso para que los titulares de las embarcaciones irregulares presentaran una declaración
sobre la situación real de las mismas (Orden de 8 de mayo de 2002). Posteriormente, en el
año 2004 se firmó un convenio con la Secretaría General de Pesca Marítima y sucesivas
regulaciones133, en las cuales se incluían incentivos: “Ejemplo, si una embarcación tiene 10 CV
en la hoja de asiento y 40 CV en realidad, al amparo de este proceso se le requerirán 10 CV (10
CV que tiene más 20 CV que se regalan son 30 CV); pero si no los aporta y dentro de unos años
quiere aportar bajas para poder venderla, tendrá que aportar desde 10 CV hasta 40 CV, es
decir, 30 CV” (Consellería do Mar, 2012134). En el año 2007 se estimaba que cerca de 2.400
embarcaciones presentaban alguna irregularidad. En el año 2017 esta cifra se sitúa en las
500135.

D. Caracterización del mercado: comercialización136, mercado e indicadores de

rentabilidad económica.

Los recursos marinos capturados por la flota de artes menores de Galicia se comercializan en
primera venta a través de las lonjas137 o centros de venta autorizados. Estas instalaciones son
explotadas por colectivos profesionales (cofradías de pescadores, cooperativas) autoridades
portuarias en los puertos de interés general del Estado (Vigo o A Coruña) o entidades
municipales (Ribeira). En el contexto de la comercialización de productos de la pesca en
fresco138, el pulpo presenta atributos específicos. Es un producto con un marcado carácter
perecedero, cuyos cambios afectan directamente a su valor de mercado: cambios de
133
Destacan la Ley 9/2007, de 22 de junio, sobre regulación y actualización de inscripciones de embarcaciones
pesqueras en el Registro de Buques y Empresas Navieras y en el Censo de la Flota Pesquera Operativa, y el Real
Decreto 1081/2012, de 13 de julio, por el que se establece el procedimiento de regularización de buques pesqueros
y su actualización en el censo de la flota pesquera operativa y en el registro de buques y empresas navieras.
134
Consellería do Mar (2012), Preguntas más frecuentes al proceso de regulación y respuesta.
http://www.mar.xunta.gal/sites/default/files/fileadmin/arquivos/mar/regularizacion/FAQs_para_Web.pdf
135
Cfr. La Voz de Galicia, 21/01/2017
136
Para aquellos interesados en la perspectiva histórica cfr. Fidalgo (1997) en cuya investigación se expone la
utilización del pulpo (seco) como tributo de las gentes del mar a los monjes del Monasterio de Oseira en el s.XVI.
137
García-Allut (2003b: 25) describe el desarrollo del sistema: “Las lonjas de pescado se crean en los años 40 para
concentrar la oferta de los productos pesqueros en los diferentes puertos de Galicia y favorecer así los procesos de
abastecimiento hacia el mercado interior. Paralelamente, y alrededor de la subasta de pescado, se han ido creando
una serie de figuras comerciales que cumplen la función de compra y distribución del producto. El problema
inmediato que se generó, mediante este sistema, fue la desvinculación de los pescadores y de las cofradías del
proceso de comercialización y la pérdida de este espacio”.
138
La ordenación de la comercialización de los productos de la pesca se considera un elemento integral de la
política pesquera. Así, la normativa de descarga, primera venta y comercialización (Decreto 101/2006) regula la
primera venta: subasta, venta directa, transporte, etc. Esta normativa se estableció inicialmente en los Decretos
75/1991 (parcialmente modificado por el Decreto 156/1991) y 406/1991. El Decreto 419/1993 refunde la normativa
vigente y regulará la comercialización durante más de una década, hasta su modificación por el Decreto 101/2006
con el objetivo de eliminar la obligatoriedad de la subasta a la baja y permitir la adquisición de los productos por
parte de los colectivos profesionales

102
coloración (a oscuro) derivados de la exposición a la luz del sol o a altas temperaturas, mermas
por la pérdida de agua, etc. (Garazo, 2009). Las características del recurso fijan también las
manipulaciones realizadas antes y después de su comercialización (limpieza, eviscerado,
descabezado, clasificación, envasado, etc.). En el caso del pulpo, en general se sacrifica tras la
captura (ibid.139) y el eviscerado es poco frecuente, por lo que la clasificación por tamaños
constituye la principal actividad previa a la primera venta.

Figura 21. Evolución del valor (miles de € nominales) y precio medio real (€/kg.) del pulpo comercializado en
primera venta en Galicia (1994-2015).

€ 16.302 € 15.825 €
20.433 €

14.937 € 16.594 €

11.517 €
13.305 € 13.688 € 16.340 € 13.195 € 14.013 €
9.621 € 10.148 € 12.368 €
10.169 € 9.356 € 9.787 €
9.364 € 10.211 €
8.775 € 8.855 €
7.148 €

1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
5.000 9€
4.500 8€
Caputras nominales (toneladas)

4.000 7€

Precio medio real (€/kg.)

3.500
6€
3.000
5€
2.500
4€
2.000
3€
1.500
1.000 2€

500 1€
Toneladas
0 0€
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Fuente: Plataforma Tecnolóxica da Pesca, IGE y Consellería do Mar. Los años 1994 a 1996 no incluyen los datos de la
Lonja de A Coruña.

El pulpo figura entre las especies con mayor número de días de venta en las lonjas gallegas,
estando disponible prácticamente todos los días del año a excepción de los periodos de veda y
los fines de semana140. En el período 2003-2015 se ha comercializado en las lonjas gallegas un
promedio de 303 días al año (Anuarios de Pesca, 2003-2015).

El mapa de la distribución geográfica y la concentración de las ventas en las distintas lonjas han
experimentado cambios desde 1998. Cerca del 60% de los puntos de primera venta han

139
Las dificultades de manejar el pulpo vivo limitan la práctica de sacrificar el pulpo con posterioridad, aunque
algunos puertos realizan el sacrificio antes del desembarco (Ibid.)
140
Algunas lonjas comercializan pulpo los sábados (ejemplo A Coruña o Cedeira).

103
comercializado pulpo (37 lonjas), con una actividad constante a lo largo del año –a excepción
de los periodos de veda- para un rango entre 17 y 25 lonjas. La estacionalidad de la
comercialización está determinada por el ciclo natural del recurso141 así como por las medidas
técnicas asociadas a vedas temporales142, que generalmente han comprendido parte del mes
de mayo y junio.

Figura 22. Estacionalidad de la primera venta de pulpo en las lonjas gallegas: periodo 2003-2015
(promedio sobre el total anual)

ene 10%
feb 9%
mar 10%
abr 8%
may 5%
jun 1%
jul 10%
ago 7%
sep 8%
oct 11%
nov 11%
dic 10%

Fuente: Notas de primera venta (2003-2015), Plataforma Tecnolóxica da Pesca. En los años 2003 y 2004 no hubo
veda para el pulpo, por lo que se registran ventas en el periodo mayo-junio.

En las dos últimas décadas, cinco lonjas han concentrado más del 50% del volumen total de
primera venta. De ellas, las lonjas de Ribeira y Bueu figuran en los primeros puestos desde
1998. Por su parte, las lonjas de Vigo, Burela143 y A Coruña comparten un perfil de polos de
atracción por el volumen comercializado y el elevado número de compradores; su impacto en
sus respectivas áreas de influencia a partir de la década de los 2000 ha generado que otras
lonjas de referencia (Malpica, Baiona o Porto do Son) hayan perdido una parte significativa de
las ventas de esta especie. Como ejemplo paradigmático, la lonja de San Cibrao
comercializaba 334 toneladas de pulpo en 1998 por un valor superior a 1,3 millones de euros
(9% volumen y 10% del valor total del pulpo en primera venta en Galicia), cayendo hasta cerca
de 6 toneladas en 2012, año de cierre de la lonja por ausencia de actividad. En 2015, las lonjas
de Ribeira, A Coruña, Vigo, Burela y Bueu comercializaron el 56% del volumen total; éstas,
junto con Malpica, Corcubión, Cangas, Muros, Camariñas, A Guarda y Fisterra, representan el
84% del pulpo en primera venta.

141
Cfr. Capítulo III Sistema de Unidades del Recurso.
142
Cfr. 1.4.3. El sistema de gestión.
143
Garazo (2009) señala que en las lonjas de Vigo y Burela se comercializa pulpo procedente de Portugal y Asturias
respectivamente.

104
Figura 23. Principales lonjas por volumen de pulpo comercializado en primera venta (2015), en volumen (t), valor
(miles €) y porcentaje sobre el total
350
17%
300 16%
250
toneladas

11%
200 10%
8% 8%
150 6% 6%
100 5% 4% 3% 3% 3%
50
0

2.500
19%
2.000
16%
miles de €

1.500
10% 9% 9%
1.000 7% 6% 6% 5%
4% 3%
500 3% 3%

Fuente: Plataforma Tecnolóxica da Pesca, 2015.

Estas cinco primeras lonjas (Ribeira, A Coruña, Vigo, Burela y Bueu) se caracterizan por unos
precios medios (€/kg.) superiores a la media -a excepción de A Coruña- y todas superan el
promedio de días de venta del conjunto (156 días) en un mínimo de 50 días.

105
Figura 24. Evolución de los precios medios nominales (€/kg.) del pulpo en el conjunto de las lonjas gallegas y en
las cinco lonjas de referencia (1998-2015)
8€

7€

6€

5€

4€

3€

2€
1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

Precio medio Ribeira A Coruña Vigo Burela Bueu

Fuente: Consellería do Mar y Plataforma Tecnolóxica da Pesca. .

Las ventas presentan, no obstante, algunas diferencias en términos de estacionalidad. Los

datos de las notas de primera venta para el periodo 2003-2015 muestran que la lonja de Vigo
mantiene un volumen significativo durante todos los meses del año, incluyendo mayo y junio
(periodo habitual de la veda temporal). La comercialización de descargas procedentes de
Portugal y de producto congelado importado garantiza la continuidad del suministro. Por otra
parte, la lonja de Burela presenta una pauta estacional diferenciada, incrementando el
volumen de ventas en los meses de invierno cuando las otras rulas disminuyen su actividad.

106
Figura 25. Evolución del volumen de pulpo comercializado mensualmente en primera venta (t) en el conjunto de
las lonjas gallegas y en las cinco lonjas de referencia (1998-2015)

volumen comercializado en primera venta (t) lonja 600 4.000

volumen comercializado en primera venta (t) Galicia

3.500
500
3.000
400
2.500
individual

300 2.000

1.500
200
1.000
100
500

0 0
ene feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic

A Coruña Bueu Burela Ribeira Vigo Total Galicia

Fuente: Plataforma Tecnolóxica da Pesca. Notas de primera venta 2003-2015.

A tenor de estos datos, la primera venta de pulpo en Galicia se caracteriza por una relativa
atomización de los puntos de venta y una elevada pluralidad en sus estrategias. Procesos
básicos como la clasificación carecen de categorías estandarizadas para todas las lonjas; más
aún, las categorías existentes no se corresponden con las utilizadas por la industria (Garazo,
2015144).

Figura 26. Tallas comerciales de pulpo en el mercado internacional y en el mercado gallego

Fuente: Josupeit, 2008 y Garazo, 2009. Fidalgo (1997: 215) identifica

nueve tallas, indicando que cuanto más elevado el número, más
pequeño y más bajo el precio. Los mejor valorados T3 (3 y 2 Kg), T4
(2 o 1,5kg.) y T5 (1 kg y 1,5). T3 es el más demandado por el mercado
japonés.

144
Garazo señala otros aspectos que dependen de la discrecionalidad de cada lonja: horario de apertura o la
separación de lo que se denomina como “pulpo roto”, cuyo criterio varía en los distintos puertos (Ibid.).

107
En el proceso de comercialización intervienen múltiples agentes que configuran canales de
comercialización diferenciados: productores (pescadores), mayoristas exportadores (en origen)
y mayoristas en mercados centrales (en destino), la industria transformadora, plataformas de
distribución, detallistas y el consumidor final. Los distintos canales y su prevalencia reflejan los
cambios producidos por la irrupción de las grandes cadenas comerciales a partir de los años
1970 (ACES et al, 2007: 45).

Figura 27. Cadena de valor del pulpo en el mercado gallego

Fuente: adaptado de Garazo (2009) y ACES et al. (2007).

Para el producto “pulpo”, podrían diferenciarse cuatro canales principales (cfr. Garazo, 2009):

1. Canal directo entre el productor y el consumidor, con dos modalidades: a) los particulares
pueden adquirir el producto directamente en la lonja, con una limitación de 3 kilogramos
como máximo fijada por normativa145; b) las entidades de interés colectivo (cofradías,
cooperativas, etc.) adquieren el producto y lo comercializan directamente146. La generalización
de servicios de transporte en frio y el uso de plataformas de comercialización a través de la red
ha ampliado el potencial de este canal.

2. Canal corto, en el que la figura del intermediario adquiere el producto en la lonja. Se trata
de detallistas tradicionales que adquieren pequeñas cantidades con preferencias y actividades
diferenciadas: las pescaderías o placeras adquieren tamaños inferiores (1-2 kg.), realizando la
evisceración del producto para su venta al consumidor final; y el canal HORECA, centrado en
tamaños medios (2-4 kg.), encargándose de la evisceración, congelación y preparación del
producto.

145
Decreto 419/1993.Cfr. Apéndice Legislativo.
146
Este canal se habilitó a partir de 2006: Decreto 101/2006 de 8 de junio, de modificación del Decreto 419/1993 de
17 de diciembre, por el que se refunde la normativa vigente sobre descarga, primera venta y comercialización de los
recursos marinos en fresco.

108
El pulpo es un recurso con un elevado nivel de rendimiento (80%), cuyo procesado genera
productos como el pulpo entero congelado, el pulpo cocido congelado, y en menor medida,
productos transformados de cuarta y quinta gama147. La industria congeladora también opera
en el canal corto, adquiriendo importantes volúmenes de producto. Su papel es determinante
en la configuración de la demanda, el aprovisionamiento a la gran distribución y la
exportación. Sus estrategias determinan la presencia de un mayor o menor número de
compradores y el comportamiento estacional de la demanda (por ejemplo la industria del
congelado no adquiere el “pulpo de verano” por su menor calidad y tamaño).

3. Canal tradicional o largo: se articula a través de la red de distribución de los mercados

centrales148, que venden el producto a los detallistas tradicionales y HORECA en destino. En el
canal intervienen el productor, el mayorista en origen, el mayorista en destino, el detallista y el
consumidor.

4. Canal moderno: las plataformas de distribución ocupan el lugar de los mayoristas en

destino, y su demanda se caracteriza por volúmenes altos y continuidad del producto. Existen
distintos niveles de integración (comprador, transporte y distribuidor propio o contratación de
operadores logísticos).

La estrategia de los pescadores en la pesquería del pulpo comprende tanto la actividad

extractiva como la comercialización de las capturas. De conformidad con la legislación vigente
desde 1993, la pesca fresca deberá ser subastada obligatoriamente en las lonjas o centros de
primera venta (art. 7 Decreto 419/1993). No obstante, el pescador puede optar por
comercializar su producto en una lonja distinta del puerto de descarga, para lo que se requiere
la obtención de una “guía de descarga” autorizada por la lonja o centro de origen. A partir de
esta regla formal, cada pescador individual puede optar por las siguientes opciones:

i) comercialización en la lonja o centro de venta donde se realiza la descarga. La lonja realizará

una retención sobre el importe bruto del producto de entre el 4%-7% en concepto de servicios
y uso de instalaciones (Garazo, 2009; entrevistas)149. Durante el desarrollo de la subasta el
pescador puede retirar su producto y solicitar un documento de transporte para intentar
venderla en otra lonja (Garazo, 2015). La emisión de la guía de transporte lleva asociada una
tasa para desincentivar esta estrategia.

ii) comercialización en otra lonja con guía de transporte. La selección de lonja para realizar la
primera venta está definida por dos factores: el mejor precio y la facilidad para la facturación
“en negro”, no declarada (cfr. Fundación Lonxanet, 2010: 36). Esta alternativa conlleva costes
asociados al transporte y riesgos sobre el precio final del producto (García-Allut y Freire, 2001:
14).

147
En el año 2015 se procesaron en España 25.415 toneladas de pulpo congelado por un valor de 184.543 miles de
euros; el pulpo en conserva o preparado alcanzó las 6.700 toneladas (INE, Encuesta Industrial de productos). Estos
datos no están disponibles para su consulta en el ámbito autonómico.
148
Amigo et al., 2009 analizaron la vinculación existente entre los niveles de precios de los eslabones de la cadena
de comercialización del pulpo, demostrando una importante integración a largo plazo entre las lonjas gallegas y los
mercados centrales.
149
La subasta en la propia lonja contribuye a la capitalización de la cofradía (García-Allut y Freire, 2001: 12).

109
iii) comercializar en otra lonja sin guía de transporte autorizada, incumpliendo la normativa
vigente.

iv) comercializar en mercados no regulados: a la restauración, a consumidores finales, etc. En

el análisis de la situación y evolución del recurso se exponían las dimensiones de este canal,
con cifras estimadas en torno al 50% del volumen total. Esta estrategia genera opacidad en el
mercado, ya que los datos que aporta sobre la primera venta del producto no son reales
(Ecopez, 2012:31).

Figura 28. Opciones de comercialización de productos pesqueros. Primera venta de la pesca artesanal.

Subasta
LONJA LOCAL Precio contractual
Precio a tanto alzado

OTRAS LONJAS Tranporte a otras lonjas

CAPTURA (guía transporte autorizada a) por cuenta propia
lonja local) b) por cuenta ajena

Regateiras
Venta informal y no regulada Mercadillos locales
"Por fuera" Encargo de clientes
locales/Foráneos

Traslado a otras lonjas (sin

guía autorizada) Subasta

Fuente: Adaptado de García-Allut y Freire (2001: 15). Se han incluido las opciones de precio contractual y precio a
tanto alzado. Se ha omitido del original la opción de venta informal y no regulada relativa a la venta a cetáreas, por
no constituir un canal alternativo para el pulpo. Una versión similar de este gráfico se ha publicado en ECOPEZ,
2012: 44. Estos autores diferencian entre las “regateiras”, que venden directamente al consumidor en la calle, a
domicilio o en la plaza, de las placeras, que cuentan con un puesto de venta en el mercado municipal.

Si bien desde 2006 la normativa que regula la primera venta permite otras fórmulas, la subasta
a la baja150 sigue siendo el mecanismo predominante, favoreciendo a la demanda (González
Laxe, 1977: 25-26). Este sistemase fundamentó originalmente en dos premisas básicas: por
una parte, contribuir a la concentración de los productos pesqueros y favorecer los procesos
de distribución a través de la creación de lonjas; y, por otra, establecer mecanismos de
protección del sector extractivo ante las posibles estrategias de colusión de los compradores,
utilizando el sistema de subasta a la baja como instrumento.

Si bien teóricamente las subastas permiten la asignación de recursos a aquellos que los valoran
más, posibilitan maximizar los ingresos del vendedor y garantizan transparencia y

150
En el año 2007 el Fondo de Regulación y Organización del Mercado de los Productos de la Pesca y Cultivos
Marinos (FROM) publicó un estudio sobre alternativas a la subasta a la baja para los productos pesqueros. Sus
conclusiones apuntaban a la falta de una alternativa clara para mejorar los márgenes de rentabilidad en la primera
venta, indicando el recurso a sistemas de venta alternativos (subasta al mejor postor o internet) para especies
concretas. Así mismo, destacaba que otros factores como el grado de organización del sector o la calidad del
producto son más determinantes en el margen de rentabilidad de la actividad extractiva.

110
objetividad151, varios factores cuestionan su eficiencia. Entre ellos cabría destacar las
particularidades de los productos pesqueros frescos y las características de los mercados de
pescado en nuestro país. En la práctica suponen que el sistema de primera venta condicione el
comportamiento de los precios por factores ajenos a la oferta y la demanda y limite la
capacidad de los productores de intervenir en la formación de precios. Durante los periodos de
incremento de los precios del carburante se evidenció esta limitación del sector extractivo
frente a otros eslabones de la cadena de valor del sector pesquero, produciéndose la paradoja
de que no sólo los productores son incapaces de repercutir la subida de costes al comprador,
sino que este último repercute dichos incrementos en sus costes de producción adquiriendo
los productos pesqueros a un precio más bajo. La propia exposición de motivos de la
normativa autonómica recogía que el sistema de subasta holandés “imposibilita la repercusión
de los costes de explotación que los productores tienen que soportar en el ejercicio de su
actividad, tal y como se puede comprobar cada vez que existe un incremento de los precios del
combustible o de cualquier otra alteración de las condiciones en las cuales se desarrolla el
trabajo de la flota” (Decreto 101/2006).

Otras alternativas, tales como los contratos de aprovisionamiento a comercializadores o los

contratos de suministro a consumidores-subscriptores han tenido una repercusión mínima. En
el caso del pulpo algunas lonjas han optado por subastas semanales en las que se fija el precio
al mejor postor. Pero en general existen reticencias y una elevada desconfianza: algunas
cofradías han recibido ofertas de contratos para adquirir las capturas anuales a precios
competitivos siendo rechazadas por la posibilidad de alcanzar un precio mayor
comercializándolo en las lonjas de referencia (entrevistado 10).

Además del mecanismo de subasta en primera venta, la formación de los precios del producto
pulpo está condicionada por tres factores: el ciclo biológico del recurso, las características del
mercado en el contexto global y las características de las distintas lonjas distribuidas a lo largo
del litoral gallego. En primer lugar, tamaño, peso y calidad están directamente relacionados
con el valor comercial (Fidalgo, 1997; Garazo, 2009). El peso unitario del recurso (peso en kg)
afectará el precio que alcanzará en la subasta (Garazo, 2009). No obstante, durante los meses
de primavera y verano los pulpos de mayor tamaño tienen un peso inferior debido a las fases
de reproducción y post-puesta (ibid.)152. La industria congeladora retrae la demanda, ya que su
objetivo son los ejemplares de mayor tamaño (cfr. Figura 26). Al reducirse el número de
compradores –con frecuencia la industria es el comprador principal en muchas lonjas- los
precios son inferiores durante el periodo estival (cfr. Figura 29).

151
En la fijación del precio de primera venta mediante el método de subasta se establece una relación de agencia en
la que un principal (el vendedor) se enfrenta a múltiples agentes (compradores). Este tipo de relaciones ha sido
objeto de una literatura creciente de la que Laffont y Martimort (2002) presentan una excelente síntesis
comentada. Aunque la aplicación de este paradigma es frecuente en los mercados de seguros, las contribuciones a
la gestión de recursos pesqueros son menos abundantes. Entre ellas podemos citar el trabajo de Gallastegui et al.
(1993) y la tesis doctoral de Fuentes-Castro (2003).
152
Los ejemplares de mayor tamaño son menos numerosos y están “delgados” (conocido como “pulpo de verano”)
y los tentáculos presentan un marcado “hueco” denominado en algunas zonas como “cuco”.

111
Figura 29. Diferencial de los precios medios del pulpo en primera venta (€/kg) en los meses de invierno
(noviembre, diciembre y enero) y verano (junio, julio y agosto) con respecto al precio medio anual (2003-2015).

invierno (nov-dic-ene) verano (jun-jul-ago)

0,60 €
0,40 €
0,20 €
0,00 €
-0,20 € 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

-0,40 €
-0,60 €
-0,80 €
Fuente: Plataforma Tecnolóxica da Pesca. Notas de primera venta (2003-2015).

En segundo lugar, el mercado del pulpo es global, por lo que existen interdependencias con
localidades distribuidas por todo el planeta (Crona et al., 2015). Las capturas de la flota gallega
son insuficientes para cubrir la demanda interior: las capturas nominales en 2015 (1.767 t)
apenas representan el 15% del consumo aparente (11.587 t), gran parte del cual corresponde
a la demanda de la industria transformadora para la re-exportación de productos. Por tanto, la
formación de precios dependerá de la situación de los caladeros en los que se abastecen los
principales proveedores (pesquerías de Andalucía y Asturias en España, Mauritania, Portugal,
Marruecos-Sahara) y del comportamiento de los otros grandes importadores en el mercado
mundial: Japón e Italia. Ambos se aprovisionan en los mismos mercados internacionales 153
afectando los niveles de oferta y demanda y repercutiendo en los precios en Galicia ya que
existe una menor cantidad de pulpo disponible para abastecer a la industria transformadora.

Por último, las características de la propia lonja afectan a la formación del precio; éstas
incluyen tanto las relativas a su proximidad a los principales canales de comercialización como
al volumen de descarga de pulpo y su destino. Las lonjas con menor volumen de descarga
operan una vez a la semana, con un precio pactado, un número de compradores limitado y un
perfil de cliente específico (detallista y HORECA) ya que la industria transformadora requiere
grandes volúmenes (Garazo, 2009). Las diferencias de precios medios entre lonjas son
significativas, alcanzando los 3,5 €/kg en 2015 (Plataforma Tecnolóxica da Pesca, 2015).
Todavía persisten prácticas de colusión en algunas lonjas gallegas en tanto el limitado número
de compradores posibilita el acuerdo de precios o distribución de la oferta (Freire y García-
Allut, 2001; Freire, 2000; Fundación Lonxanet, 2010) por lo que el valor del producto puede
establecerse por debajo de los precios del mercado (cfr. García-Allut y Freire, 2001: 163).
Frente a la percepción de la competitividad en la demanda, la tasación en primera venta es
resultado de la percepción de la oferta local, la posibilidad de adquirir producto a bajo precio
por la escasez de compradores y la existencia de pactos y presión a la baja mediante acuerdos
especulativos entre compradores en puertos de tamaño pequeño o medio (García-Allut et al.,
2001).

153
Japón e Italia tienen más diversificada su cartera de proveedores, incluyendo Marruecos, Mauritania, España,
China, México, etc.

112
No obstante, la tendencia a percibir los cambios en los precios exclusivamente “como
conspiraciones de los compradores por parte de los pescadores”(Acheson, 1981: 282) estaría
ignorando además la interdependencia de los mercados y el impacto de otras variables; por
ejemplo, en el año 2009 la crisis económica impactó en el mercado mundial de cefalópodos,
provocando una contención de precios pese a la caída de la oferta (GlobeFish, 2009); o los
cambios en el marco normativo que provocaron el incremento en un 33% de la cuota de
captura en la pesquería de Marruecos en 2014 (GlobeFish, 2015) estableciéndose una veda de
cinco meses de duración en 2015. Esta complejidad e incertidumbre afecta a las estrategias del
pescador, que aglutina los riegos de la producción tanto por la incertidumbre de las capturas
como de los precios (Acheson, 1981: 283).

En general, por lo tanto, la pesca artesanal tiene un control muy limitado sobre la distribución
y valor del producto (García-Allut et al., 2001: 11) y la deficiente comercialización ha sido
señalada como un problema recurrente (González Laxe, 1979; García-Allut, 2003b; Ecopez,
2012). El diagnóstico de la comercialización de los productos pesqueros en Galicia a principios
del siglo XXI no difiere sustantivamente de la situación actual (García-Allut et al., 2001: 4).
Existen factores biofísicos y biológicos: incertidumbre productiva, oferta fragmentada (que se
ha reducido parcialmente por la tendencia a la relativa concentración de las ventas y a la
desaparición de la actividad comercial en ciertas lonjas) y transacción rápida (carácter
perecedero) que se mantiene pese a la dotación de infraestructura en las lonjas (cámaras
congeladoras). Estos factores interaccionan con otros de índole socio-económica y política:
escisión de la parte productiva y comercial (sistema de subasta); oscilación de precios y peligro
de colusión por la configuración de las lonjas como mercados locales independientes; elevado
número de figuras comerciales; venta ilegal y furtivismo. Las iniciativas colectivas para
contrarrestar esta situación se remontan a la década de los noventa (Muros y Fisterra). Con
frecuencia, éstas han fracasado por una combinación de factores: la atomización de los puntos
de primera venta y el localismo, las injerencias de los intermediarios– que han llegado a
ausentarse durante un mes de una lonja como boicot (GAP2-WWF, 2015; entrevistas)- y la
relativa indiferencia del consumidor local.

Tabla 22. Propuestas de comercialización de entidades colectivas del sector pesquero.

Año
Medida Nombre Cofradías Observaciones
inicio
Cartera de productos del mar.
Trabajadores en plantilla: máx. 12.
Canal directo: Cofradías: incremento 30% ingresos
plataforma en con menor volumen (García-Allut,
Cangas, Cariño,
red 2003: 30).
Cedeira, A Coruña,
Agregación de la 154 Comercialización en toda España:
2001 Lonxanet Muxía, Lira y Porto
demanda 50.000 kilos de pescado y
do Son
Reducción del marisco/año por valor de más de
número de 600.000 € anuales.
intermediaros Importante oposición de los
intermediarios locales.
Cierra en 2011.

154
La iniciativa contó con el apoyo técnico de J. Freire y A.García-Allut, de la Universidade de A Coruña. El
hundimiento del Prestige a finales de 2002 paralizó el proyecto. Posteriormente, la crisis económica provocó un
descenso en la demanda del 40%, lo que unido a los impagos de la restauración y al incremento de los costes de
transporte provocaron su cierre en 2011. Para una explicación pormenorizada de sus inicios cfr. García-Allut, 2003b.

113
 Año
Medida Nombre Cofradías Observaciones
inicio
Incremento del precio medio.
Diferenciación: Polbo das Fidelización de clientes.
2007 Bueu
marca Rías Plataformas de Distribución
Reticencia de intermediarios
Diferenciación /
Finisterre,
canal directo Concentración de las ventas y
Corcubión, Lira,
Agregación de la sistema de puja virtual.
Muros, O Pindo e
demanda Dificultad para mantener el
Pulpo de Porto do Son.
Reducción del 2012 155 compromiso de los productores:
lonja Empresa
número de localismo, presión de los
intermediaria
intermediarios compradores; estacionalidad
(Pulponor) procesa y
Agregación
congela el producto
vertical
Fuente: elaboración propia. La marca de calidad “pescaderías” no se ha incluido al tratarse de una iniciativa
promovida por la Administración autonómica.

En términos generales en España no existe una cultura asociada a la calidad de la marca en los
productos del mar fresco. En el mercado gallego se demanda proximidad y frescura, con
escasa implantación de marcas de sostenibilidad que implican un incremento en el precio que
el consumidor no valora. Estas iniciativas coinciden en diferenciar el origen por la calidad
atribuida por el consumidor al pulpo local frente al que procede de fuera del país (Fidalgo,
1997:214). Sin embargo, tropiezan con las reticencias del sector comercializador y de la
restauración se que se nutre en gran parte del producto congelado en el que no se identifica la
procedencia. El sector destaca que la responsabilidad de la distribución es importante para
garantizar el éxito de las marcas (entrevistas).

Para avanzar en la comprensión del proceso comercializador, es pertinente detallar las

dinámicas del mercado globalizado en el que se desarrolla.

E. El mercado globalizado del pulpo

El mercado del pulpo en Galicia opera dentro de las dinámicas del mercado global, en el que la
situación de la oferta -capturas propias y en caladeros de países terceros-, la demanda -
marcada por el aprovisionamiento de los principales importadores- y otros factores como los
ratios de cambio de las divisas (yen, dólar, euro) condicionan la formación de precios.

La evolución de las capturas mundiales se registra desde el año 1950 (FAO), pero su
interpretación está limitada por la codificación de la declaración por especies: algunos países
optan por emplear el nombre científico de la familia –Octopoidae- que agrupa a la mayor parte
de las especies conocidas de pulpo, frente al más específico (Octopus vulgaris). Entre ellos se
encuentran Marruecos, Mauritania o Japón, que en el año 2015 lideraron la producción con
64.963, 33.249 y 32.600 t respectivamente. No obstante, de conformidad con la información

155
“Pulpo de lonja” surge como resultado de un estudio financiado por el Grupo de Acción Costeira Seo Fisterra e
Ría de Muros-Noia en el año 2011, orientado a mejorar los precios de los productos de la pesca. Se analizaron
distintas propuestas, incluyendo la integración vertical entre armadores y transformadores, si bien concluyendo
que el territorio no estaba preparado para acometer esa inversión. Como solución factible se planteo una
concentración a menor escala, concentrando las ventas, e iniciando el proceso con una única especie, el pulpo.

114
oficial, México ocuparía en primer puesto en capturas de Octopus vulgaris con 12.826 t, que
representan cerca del 40% de la producción total en 2015, seguido de Portugal (22%) y España
(12%). Esta situación dificulta la interpretación de las tendencias, ya que las capturas del pulpo
común se han reducido más de un 70% desde la década de los 1970, pero una gran parte de
las mismas no se reportan como tales. Norman y Finn (2016: 11) sostienen que las capturas
globales de pulpo (todas las especies) “deben considerarse como una estimación muy
aproximada de las capturas totales y los datos de producción global de pulpo deben ser
utilizados e interpretados con cautela”.

Figura 30. Evolución de las capturas mundiales de pulpo común (octopus vulgaris) 1950-2015 (en t)
120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0
1955 1965 1975 1985 1995 2005 2015

Fuente: FAO, 2015

Figura 31. Evolución de las capturas mundiales de pulpo (octopoidae), incluyendo el pulpo común
(octopus vulgaris) 1950-2015 (en t).
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Fuente: FAO, 2015. Los datos de captura de China se registraron por primera vez en 1987.

De todas las especies bajo la familia octopoidae la mayoría de las capturas corresponden al
pulpo común (Octopus vulgaris), el pulpo (Octopus mimus) y el pulpo gigante del Pacífico norte
(Enteroctopus dofleini) (Leporati et al., 2009: 478). El pulpo común es capturado por flotas
industriales y artesanales, con múltiples artes de pesca156 y es la especie que adquiere precios
más elevados a lo largo de la cadena de distribución.

La evolución de la serie histórica del pulpo común nos permite constatar que España llegó a
dominar las capturas con el inicio de la actividad extractiva en la zona del Atlántico Centro-

156
Señuelos, anzuelos y líneas, trampas, arpones y redes de arrastre.

115
Oriental (FAO-34) en la década de los 1970, posición que se fue perdiendo conforme se
limitaba el acceso de la flota española a los caladeros de países terceros.

Figura 32 Evolución de las capturas mundiales de pulpo (octopus vulgaris) por países, 1950-2015 (en t)
120.000
100.000
80.000
toneladas

60.000
40.000
20.000
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Tunez Mexico Francia Grecia Italia Portugal Otros España

Fuente: FAO, 2015. En la categoría otros se incluyen las capturas de Congo, Guinea Bissau, Libia, R. Dominicana,
Líbano, Albania, Croacia, Montenegro, Serbia y Montenegro, Eslovenia, Yugoslavia y Turquía

En el contexto de la Unión Europea las capturas de pulpo común se limitan a Portugal, España,
Francia, Italia y Grecia. Desde el año 2000, la tendencia indica una reducción del volumen de
pulpo capturado por las flotas española e italiana, frente al incremento de las capturas
portuguesas157.

Figura 33 Evolución de las capturas de pulpo (octopus vulgaris) en la Unión Europea, 2000-2015 (en t)
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Francia Grecia Italia Portugal España

Fuente: FAO, 2015.

Los flujos comerciales comunitarios están dominados por las importaciones de España e Italia,
principales países consumidores de pulpo en la UE. La balanza comercial europea es negativa,
alcanzando las -89.653 t en 2015 con un incremento cercano al 50% respecto a los datos de
2001(EUMOFA, 2015). La tasa de cobertura se situó en el 41%, similar al promedio de los
últimos quince años (37%). En la medida en que los datos confirman un consumo aparente
estable (en torno a las 145 mil toneladas de media para el periodo 2004-2014), el aumento de
las importaciones responde a la reducción de las capturas de la flota europea en caladeros

157
Cfr. Pita et al. (2015) para una exposición detallada.

116
propios y de terceros países. Estos flujos se centran en el pulpo congelado tanto en
importaciones (91%) como exportaciones (84%). Las capturas comunitarias cubren las
necesidades del mercado en fresco, y los volúmenes de otras formas de preservación
(ahumado o preparado) son mínimos (<1%).

Figura 34. Importaciones de pulpo en la Unión Europea (2015) por países miembros (en porcentaje de
volumen –izquierda- y valor –derecha-).

11% 10%
13% 13%
38% 42%

38% 35%

España Italia Portugal Otros (6) España Italia Portugal Otros (6)

Fuente: EUMOFA, 2016. Otros (6) en volumen: Grecia, Francia, Alemania, Reino Unido, Chipre y Países Bajos; Otros
(6) en valor: Grecia, Francia, Alemania, Países Bajos, Chipre y Bélgica. Los restantes países (19) representan el 2% de
las importaciones en volumen y el 2,4% en valor.

Los terceros países158 dominan el abastecimiento del mercado del pulpo congelado (en torno
al 70%), liderados por Marruecos, Mauritania, Senegal y México como principales
proveedores159. Dadas las fluctuaciones interanuales de la especie en los distintos caladeros, el
aprovisionamiento sufre importantes variaciones de un año a otro; así, por ejemplo,
Marruecos exportó a la UE el 34% del volumen total de pulpo importado en 2013, pero sólo el
16% en 2015 (EUMOFA, 2016). Por su parte, España, Portugal e Italia son los mayores
proveedores intra-comunitarios, fundamentalmente de pulpo fresco con independencia de las
re-exportaciones y flujos que puedan producirse con otros países.

Las fluctuaciones en la oferta afectan a los precios de importación, con importantes picos de
precios elevados (5,89 €/kg en 2011) y precios bajos (3,74€/kg en 2013). La formación de
precios en el mercado comunitario depende fundamentalmente de tres factores: 1) la
situación de los mercados principales (España e Italia); 2) las capturas en el norte de África
(Marruecos, Mauritania), México y en los tres principales proveedores comunitarios (España,
Italia y Portugal); y 3) la balanza comercial internacional, y en concreto el aprovisionamiento
del mercado japonés.

Dentro del mercado español la balanza comercial es negativa, alcanzando una tasa de
cobertura del 57% en 2015 (EUMOFA, 2016). Desde el año 2001 se han producido cambios en
los mercados de origen y destino del pulpo comercializado por nuestro país. Las importaciones
siguen estando dominadas por Marruecos (45% del volumen total en 2015) si bien Mauritania
(19%) y Portugal (17%) han ido adquiriendo una mayor cuota del mercado español. Las

158
El concepto de terceros países se refiere a todos aquellos países que no son miembros de la Unión Europea.
159
Seguidos de Vietnam, India, Indonesia, Tailandia, Túnez y China.

117
exportaciones se dirigen fundamentalmente al mercado italiano (37% del volumen total en
2015) y portugués (25%). Otros mercados han perdido peso en las exportaciones españolas,
entre los que destaca el japonés: si en el año 2001 Japón era el destino del 14% del volumen
de exportaciones, en 2015 éstas se limitaron a 8 toneladas (0,02%); como contrapartida el
mercado estadounidense ha pasado del 1% al 14% en el mismo periodo. En cualquier caso el
grueso de las exportaciones españolas se dirigen al mercado comunitario (80% en 2015).

Figura 35. Evolución de las importaciones españolas de pulpo de los cinco principales proveedores
(2001-2015), en volumen (t).

2015

2013

2011
México
2009 China
2007 Portugal

2005 Mauritania

2003 Marruecos

2001

0 5000 10000 15000 20000 25000 30000

Fuente: EUMOFA, 2016. Otros proveedores del mercado español de pulpo incluyen Vietnam, Senegal, India, Chile e
Italia.

Figura 36. Evolución de las exportaciones españolas de pulpo de los cinco principales destinos (2001-
2015), en volumen (t).

2015

2013

2011
Estados Unidos
2009 Grecia
2007 Japón
Portugal
2005
Italia
2003

2001

0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000

Fuente: EUMOFA, 2016. Otros destinos de las exportaciones españolas incluyen Alemania, Francia, China, Suiza y
Reino Unido.

En el año 2015 Galicia importó casi el 50% del volumen de pulpo que se introdujo en el
mercado español (Datacomext, 2015). De las 26.112 toneladas, el 99% se corresponden a
pulpo congelado. Con independencia de las fluctuaciones interanuales, el pulpo congelado
representa el 95% de las importaciones gallegas para el periodo 1995-2015. Andalucía es el

118
principal destino de las importaciones de pulpo fresco (63% en 2015) que representan solo el
2% del volumen total.

Figura 37. Importaciones de pulpo en España, por Comunidad Autónoma (en porcentaje sobre el
volumen total).

7% Galicia
6%
7% Comunitat Valenciana

46% Andalucía
12% Cataluña
Canarias
22% Otras (12)

Fuente: Datacomext, 2016.

La balanza comercial gallega es negativa desde el año 2013, con un tasa de cobertura del
62,4% en 2015, año en el que el nivel de capturas en el caladero gallego fue especialmente
bajo (cfr. Figura 7). La evolución desde 1995 muestra un comportamiento diferenciado entre el
pulpo fresco (balanza negativa) y el pulpo congelado (balanza positiva hasta 2013). La falta de
abastecimiento del mercado no es una cuestión de precio (las importaciones pueden alcanzar
precios superiores al producto gallego), sino de la cantidad de recurso disponible.

El nivel de consumo aparente en 2015 (11.587 t) indicaría que las capturas nominales
comercializadas en primera venta en Galicia cubrirían un 15% del mismo.

Figura 38. Evolución del consumo aparente de pulpo en la Comunidad Autónoma de Galicia
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
-2.0001995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

-4.000
-6.000

Consumo aparente Galicia (t) Capturas nominales Galicia (t)

Fuente: Plataforma Tecnolóxica da Pesca (capturas nominales Galicia), JACUMAR (producción acuicultura de pulpo),
DATACOMEXT (importaciones y exportaciones).

119
El mercado gallego se abastece por tanto de pulpo procedente de tres fuentes:

1) Pulpo capturado por la flota artesanal gallega.

2) Pulpo capturado por la flota gallega con palangre y arrastre de altura en otros
caladeros (Marruecos-Sahara, Mauritania, etc.) al amparo de acuerdos de pesca con
terceros países así como en aguas internacionales.
3) Pulpo importado que llega al mercado a través de las lonjas, mayoristas en destino y
plataformas de distribución. Marruecos, Portugal y Mauritania son los principales
proveedores, con el 47%, el 31% y el 14% respectivamente de las 26.113 t importadas
en 2015 (DataComext, 2016).

Figura 39. Evolución de la balanza comercial del pulpo fresco en Galicia (1995-2015) en volumen (t).
2.000

1.500

1.000

500

0
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
-500

-1.000

-1.500

Import fresco (t) Export fresco (t) Balanza comercial fresco (volumen)

Fuente: Datacomext, Ministerio de Economía, Industria y Competitividad.

Figura 40. Evolución de la balanza comercial del pulpo congelado en Galicia (1995-2015) en volumen
(t).
30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
-5.000

-10.000

Import congelado (t) Export congelado (t) Balanza comercial congelado (volumen)

Fuente: Datacomext, Ministerio de Economía, Industria y Competitividad.

Los datos de consumo per cápita disponibles presentan limitaciones derivadas de la agregación
de productos (MAGRAMA, 2015). La base de datos de consumo en hostelería y restauración

120
presenta la información agregada bajo la categoría “mariscos y crustáceos”; y la base de datos
de consumo en hogares diferencia tres productos: calamares y pulpo fresco; pulpo congelado;
y conservas de pulpo. En el año 2015 el consumo de calamares y pulpo fresco per cápita en
Galicia se situó en 1,49 kg (frente a los 1,02 kg. en España); y el pulpo congelado en 0,36 kg
(0,12 en España). A diferencia de las tendencias marcadas por otros productos, en la
actualidad las estrategias comerciales no han subrayado sus propiedades nutricionales160.

El análisis de la comercialización del pulpo en Galicia y la configuración del mercado global

aportan elementos para el diagnóstico de la pesquería. En términos generales existe una falta
de conexión directa de los pescadores con el mercado, por lo que dependen de los
intermediarios para la comercialización. La complejidad de los mercados y de los flujos
comerciales genera incertidumbre sobre los precios161. Por otra parte, existe una relativa
incapacidad de trasladar a los mismos los costes de explotación por los efectos de la subasta a
la baja. Ambos factores operan como incentivos para la sobrepesca, favoreciendo que se
incrementen las capturas como mecanismo para aumentar los beneficios, incluso conscientes
de los efectos perversos a corto plazo por la excesiva oferta de producto (García-Allut y Freire,
2001: 16). La estrategia productiva centrada en el volumen se asocia a la oscilación de precios
en primera venta (Ecopez, 2012: 40)162. Es pertinente subrayar la aceptación de la
comercialización al margen de los canales legales, que cuenta con la complicidad del
consumidor (Prespo, 2012). Así, existe un comportamiento favorable a eludir los mecanismos
de tributación y declaración fiscal (Fundación Lonxanet, 2010: 136). Las prácticas de infra-
declaración de capturas se constataron con la aplicación de medidas compensatorias que
requerían un porcentaje mínimo de capturas declaradas163. Todo ello ha contribuido a minar
los mecanismos de acción colectiva en el ámbito de la comercialización, a pesar de las
múltiples iniciativas desarrolladas en las dos últimas décadas.

La descripción global de la pesquería requeriría abordar los resultados de la actividad

económica. Sin embargo, no existe información cuantitativa disponible suficientemente
desagregada para determinar indicadores de rentabilidad significativos. La Plataforma
Tecnolóxica da Pesca proporciona datos agregados sobre los ingresos por actividad pesquera –
volumen de capturas nominales y precios de primera venta en lonja- pero carecemos de datos
sobre los costes de producción, subvenciones a la producción, consumos de capital fijo e
impuestos. Además, la complejidad de la alternancia de artes, especies objetivo y tipología de
embarcaciones requeriría de un estudio detallado de los micro-datos a los que no se ha tenido
acceso durante esta investigación.

160
“El pulpo es una buena fuente de ácidos grasos omega 3. Cien gramos de pulpo proporcionan 0,314 gramos de
ácidos omega 3 *…+. Por otra parte, el pulpo tiene pocas grasas saturadas. El pulpo no contiene azúcar y es una
fuente excelente de hierro (8,1 mg), selenio (76 mcg) y vitamina B12 (30,6 mcg). El pulpo tiene también contenidos
elevados de niacina, potasio y vitamina B6. Las calorías en 100 gramos de pulpo son 139, la proteína es 25,3 gramos
y los carbohidratos 3,7 g. Sin embargo, en el apartado negativo tiene un alto contenido en colesterol y sodio”
(Josupeit, 2008:50).
161
. García-Allut indica que en los últimos años la incertidumbre sobre el precio del pulpo en los mercados se ha
reducido, existiendo una tendencia al alza con oscilaciones anuales de precio. En su opinión los pescadores manejan
información significativa del mercado local y regional (2017, comunicación personal).
162
Y se verá reforzada por el mecanismo de retribución salarial (a la parte), en el que la remuneración dependerá
tanto del éxito de la pesca como de factores de mercado (Pascual, 1999: 74)
163
Por ejemplo durante el Periodo de gobernanza PG2, Crisis, en el que el Plan de Recuperación incluía
indemnizaciones en función del volumen de actividad declarada en años anteriores. Cfr. Capítulo III, PG2.

121
No obstante, la combinación de distintas fuentes nos permite realizar una aproximación a la
distribución de ingresos y gastos. Esta estimación, somera, cumple la finalidad de integrar la
rentabilidad de la actividad como un componente más de la estructura de incentivos en la que
los actores operan, interaccionan y toman decisiones. Así mismo, aporta elementos
cualitativos para el análisis, como la retribución salarial (distribución, periodicidad, etc.) que
nutren dicha estructura de incentivos. Las macromagnitudes de la pesca elaboradas por el
MAPAMA a partir de la “Encuesta Económica de pesca marítima” aportan una primera
aproximación a su estructura para la flota que opera en aguas del caladero nacional. Sin
embargo, tanto MAPAMA en el ámbito estatal como la “Enquisa sobre a poboación ocupada
nos sectores da pesca e da acuicultura mariña en Galicia” (OCUPESCA) de la Consellería do Mar
refleja las diferencias sustantivas entre la flota gallega de “artes menores” y el resto de la flota
que opera en el censo nacional en términos de facturación y euros por ocupado. Los datos de
2015 sitúan la facturación de la flota de artes menores entorno a los 92 millones de euros con
unos ingresos de 16.077 € por ocupado (OCUPESCA, 2015). Y aún dentro de esta flota, la
combinación de artes y especies objetivo descrita en la caracterización configura
rentabilidades diferenciales.

A partir de la selección de estratos definidos en la metodología de la Encuesta Económica de

Pesca Marítima (2015164) es posible acercarse a la realidad de la pesquería del pulpo, aún con
limitaciones. Dentro de la flota que opera en Aguas del Atlántico Norte, Aguas Nacionales del
Cantábrico Noroeste con el arte “nasas”, se incluyen dos segmentos de eslora: 10-12 metros y
12-18 metros. Ello implica que los resultados de la actividad económica serían potencialmente
extrapolables a un 26% de la flota gallega en la pesquería. Las principales variables indican una
renta de la pesca por unidad de trabajo anual165 de 11. 722 € y 10.778 € respectivamente para
los segmentos mencionados, y su estructura de costes presenta algunas variaciones.

Figura 41. Distribución de la estructura de costes de la flota que opera en el Caladero Cantábrico
Noroeste con arte de nasas (en porcentaje)

Flota 10-12 m eslora Flota 12-18 m eslora

11% 8%
27%
44%

45%
65%

Aprovisionamientos Aprovisionamientos
Gastos de Personal Gastos de Personal
Otros Gastos de Explotación Otros Gastos de Explotación
Fuente: Encuesta Económica de Pesca Marítima (2015).

164
La Encuesta Económica de Pesca Marítima en el año 2015 incluyó una muestra de 916 embarcaciones para una
población de 8.501 (MAPAMA).
165
La metodología de la encuesta define renta de la pesca como Valor Añadido Neto a coste de los factores: es igual
a Valor Añadido Neto a precios básicos más Otras Subvenciones a la Producción, menos Otros impuestos sobre la
Producción. Una UTA equivale a un puesto de trabajo a jornada completa en cómputo anual (considerando una
jornada media anual de 1.800 horas (MAPAMA, 2015).

122
Una vez consideradas las limitaciones de la Encuesta Económica de Pesca Marítima166, la
Fundación Lonxanet realizó en 2008 un análisis de la estructura de ingresos y costes de la
actividad en la pesquería del pulpo en Galicia. El estudio tiene un ámbito limitado, ya que
comprende la actividad de los colectivos profesionales (cofradías, cooperativas, etc.)
pertenecientes a las Rías Baixas (zonas I, II y parcialmente la zona III167). De igual forma, ha
transcurrido un periodo de tiempo considerable desde su publicación, durante el que ha
tenido lugar una profunda crisis económica así como sucesivas escaladas en los precios del
combustible168. Estudios recientes desarrollados por OPAGA (2016) confirman cierta
estabilidad en la situación económica en los últimos años en términos de costes, frente a la
variabilidad de los ingresos vinculada al volumen de capturas.

Del estudio de la Fundación Lonxanet y de las entrevistas realizadas se extraen dos elementos
relevantes para las estrategias individuales de los usuarios del recurso. En primer lugar, la
entrada en la pesquería se obtiene mediante la compra de una embarcación con permiso para
el arte “nasa de pulpo”169. El precio de una embarcación varía en función de sus características
(potencia, arqueo, eslora), antigüedad, y el tipo de artes (recursos) para los que tenga licencia.
Una embarcación tipo con seis metros de eslora y una antigüedad de cinco años se vendía por
30.000 € (2016), mientras que una embarcación nueva podía superar los 100.000 €. Del precio
de la embarcación se estima que un 30% corresponde al coste real del barco y un 70% a la
licencia (entrevistas). La vinculación del permiso de acceso al recurso a la embarcación
convierte esta licencia en trasferible. A través de la venta, es el propietario de la embarcación
el que obtiene el beneficio del precio que el mercado está dispuesto a pagar por ese permiso.
El precio de las licencias de los barcos constituye un indicador de expectativas de rentas que
un pescador puede obtener en una pesquería. Y, en segundo lugar, las ayudas a la
modernización y renovación de la flota, que el sector percibió como un incentivo para
incrementar el esfuerzo pesquero (embarcaciones más grandes y potentes); la teoría
económica destaca que estas subvenciones contribuyen a la sobrecapitalización de la actividad
eludiendo la internalización de costes (Murno y Sumaila, 2002; Grafton et al., 2006).

1.4.2. El marco normativo

Desde la perspectiva analítica, el marco normativo define las leyes formales que se integran
como reglas en el subsistema de gobernanza. Pero conviene diferenciar la naturaleza
específica de las leyes dentro del conjunto de reglas, normas e instituciones, para lo que se
aplicarán los conceptos de reglas formales y reglas en uso (Ostrom, 1986; 2005) conforme a la
tipología descrita en el capítulo II.

166
La Encuesta Económica de Pesca Marítima se inició en el año 2004. La estratificación de los distintos segmentos
de flota ha ido variando desde sus primeras formulaciones. En la medida que entre 2004 y 2007 incluía el estrato de
arte “artesanal” (todos los segmentos de eslora) y entre 2008 y 2011 el estrato arte “artes móviles y fijas” (con tres
segmentos de eslora que comprenden desde 0 a 40 m) los datos de la encuesta se utilizarán para el análisis
comparado de los cuatro periodos de gobernanza.
167
Cfr. 1.4.3 Sistema de gestión. Unidades de gestión.
168
El incremento en el precio del crudo en los diez años anteriores (1997-2007) se situó en un 351%, con el
consiguiente incremento en los costes de explotación ligados al combustible (Pena, 2009: 7).
169
Cfr. 1.4.2 Marco Normativo.

123
La naturaleza regulativa de la política pesquera otorga un papel central a las reglas formales,
que generan problemas intrínsecos asociados a la exclusión: “cualquier conjunto de reglas
ayuda a algunos y no a otros” (Smith, C.L citado por Acheson, 1981: 302). La pesquería del
pulpo en Galicia podría considerarse pionera en la aplicación de reglas operativas de gestión,
documentadas desde el s. XVI (Fidalgo, 1997: 201). Éstas fijaban restricciones zonales,
temporales y de aparejos170. Cornide (1778: 192) recoge la normativa sobre medidas
espaciales y temporales para la utilización de las nasas en los “Reglamentos particulares de
cada provincia marítima de Galicia” y subraya las prácticas furtivas frente a la prohibición de su
uso dentro de las rías (ibid., 216). La existencia de estas reglas verifica que los pescadores son
capaces de articular mecanismos de acción colectiva para afrontar la gestión de los recursos.
No obstante, la capacidad de los gremios de pescadores para fijar reglas formales se debilitó
progresivamente hasta la desaparición oficial de los Gremios del Mar en 1834, pese a la
pervivencia de algunos de ellos con un carácter mutualista171 (Fernández Casanova, 2011: 150).

Tabla 23. Ordenanzas del Gremio de Mareantes de Pontevedra para la pesquería del pulpo (S.XVI-XVIII)
Reglas operativas Descripción Régimen sancionador Año
Prohibición de faenar a la captura del pulpo Perder los aparejos
1552
Zonas de pesca de seis brazas para dentro y en toda la Ría Que se le queme el
1564
de Pontevedra y Aldán barco
Restricción a la captura con cualquier arte
Veda temporal en los meses de marzo, abril y mayo en los 1552
que está criando la especie
Raña: fuera de la veda, solo se utilizará en la Pérdida de aparejo y
costa. capturas a distribuir
Uso de las artes 1552
Garabeta: armada con un único gancho, con entre los pobres del
una pulgada mínimo de vuelta. gremio
Zonas de pesca,
Prohibición de faenar en los puntos donde
interacción otras 1568
hubiese artes de cerco
artes
Prescripción de salir a pescar a seis brazas
Zonas de pesca 1750
de altura
Fuente: Fidalgo, 1997: 201-203, citando a SAMPEDRO, III, 1904.

Ya en la etapa contemporánea y en el contexto de la política pesquera autonómica, los dos

primeros hitos normativos en la pesquería del pulpo se producirán en la década de 1980:

- La Ley 2/1985 de Ordenación de la Pesca Marítima en aguas de la Comunidad Autónoma

de Galicia define el marisqueo como “la actividad extractiva dirigida a la captura de
moluscos, crustáceos y equinodermos” (art. 2). El pulpo es un molusco, por lo que esta
definición legal incluye la pesca extractiva de pulpo como marisqueo. Como tal tiene un
importante calado en términos competenciales para la Administración autonómica. La Ley
estatal 59/1969 de Ordenación Marisquera determinaba como zonas de actividad
marisquera “los bancos naturales que no sean objeto de concesión localizados en playas,
zonas marítimo-terrestres y lecho del subsuelo del mar territorial y adyacente (art. 6). De
conformidad con esta interpretación se dirime el conflicto competencial entre aguas

170
Fidalgo se refiere explícitamente a las Ordenanzas del Gremio y Cofradía do Corpo Santo e do Gremio de
Mareantes de Pontevedra recogidas por C. Sampedro (Sampedro, 1896-1904). Cfr. también Arnaiz et al. (2006).
171
En el capítulo III se describe el sistema de actores y se detallan los atributos del movimiento asociativo en las
comunidades pesqueras gallegas.

124
 interiores y exteriores (cfr. 1.3.3.), afirmando que “tan marisqueo es la extracción de
marisco en una playa como en un banco sumergido en aguas exteriores” (PORPMG,
1993:62).
- La Orden de 22 de mayo de 1987 por la que se regula la pesca de pulpo común (Octopus
Vulgaris) en aguas interiores. Ya entonces se subrayaba en el preámbulo que “el pulpo se
viene capturando masivamente de forma artesanal en el interior de las rías, con peligro de
extinción, por lo que se hace necesario arbitrar las medidas adecuadas para frenar la
situación de sobreexplotación existente”. Se regula el tamaño mínimo en 750 gr (art. 1),
extendiendo la responsabilidad por la tenencia de ejemplares inferiores a ese tamaño no
sólo al pescador, sino también a los titulares de los puestos de venta y establecimientos
públicos (art.2). Posteriormente se integrarán regulaciones zonales, definiendo las áreas
marítimas de lance de la nasa para pulpo (DOG nº 34 de 17/02/1989 y DOG nº 64 de
30/03/1990).

En este mismo período se concentra el primer esfuerzo normativo autonómico de regulación

de la actividad pesquera y marisquera, con la aprobación de la Ley de Sanciones (Ley 5/1985) y
la regulación de la actividad extractiva (Ley 15/1985, reformada por la Ley 3/1989). A partir de
1990 se intensifica la producción normativa, articulada en torno a la Ley 6/1993 de Pesca de
Galicia (LPG).

El nuevo mapa normativo establece las bases de un sistema de acceso abierto regulado para
las pesquerías artesanales, basado en licencias (permisos de explotación) que reduce la
capacidad discrecional de los pescadores en cuanto a las artes, zonas y prácticas de pesca. En
concreto, se condiciona el derecho de pesca a la obtención del permiso de explotación y a la
inscripción en el Registro de Buques (LPG; Decretos 424/1993 y 425/1993). Se establecen
zonas para la aplicación de medidas de gestión espacial, delimitando el desarrollo de la
actividad dentro de las rías mediante el establecimiento de cinco líneas imaginarias en 1993
(cfr. Sistema de gestión: medidas técnicas). Se fijan también zonas administrativas para ejercer
la actividad extractiva en Galicia (anexo V de la Orden de 31 de mayo de 1995). Y se regula la
alternancia de artes mediante la Orden de 9 de abril de 1997, derogada por la vigente Orden de
26 de octubre de 2004172

La regulación operativa de la actividad pesquera se fundamenta en el conocido popularmente

como “Decreto de Artes”. El Decreto 424/1993 aprueba el Reglamento de la actividad
pesquera y de las artes y aparejos de pesca permisibles en Galicia, y ha sido modificado cinco
veces173 hasta su derogación por el Decreto 15/2011 por el que se regulan las artes, aparejos,
útiles, equipamientos y técnicas permitidos para la extracción profesional de los recursos
marinos vivos en aguas de competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia. Como punto de
partida, nos centraremos en el análisis de las reglas formales de acceso a la pesquería y en la
capacidad de pesca legal, definida mediante indicadores relacionados con las características
del buque y las características del arte de pesca.

172
Modificada por las Órdenes de 3 de mayo 2007, 26 de marzo de 2009, 31 de marzo de 2011 y 10 de mayo de
2013). Cfr. Apéndice legislativo.
173
Decreto 369/1994; Decreto 294/1998; Decreto 339/1999; Decreto 348/2002; y Decreto 198/2004

125
Para poder desarrollar la actividad extractiva en la pesquería del pulpo en Galicia se requiere:

- Poseer un permiso de explotación174, instrumento básico de ordenación de los caladeros

que limita el acceso abierto regulado, cuya validez es extensible a la vida útil del buque
(cfr. Tabla 24). Este permiso está ligado a la embarcación en tanto unidad productiva, y no
a los tripulantes ni al armador. Ello implica que no será transferible a terceros salvo que se
realice conjuntamente con la transferencia del buque.
- La embarcación debe estar registrada en el Censo de la Flota Pesquera Operativa
dependiente de la Secretaría General de Pesca, así como en el Registro de Buques
Pesqueros de la Comunidad Autónoma de Galicia. La normativa establece límites de
arqueo máximo (52 GTs o 50 TRBs), eslora máxima (18 metros) y potencia máxima (270
CVs) para faenar en aguas interiores (art. 6. Decreto 15/2011).
- Disponer del despacho de buques175 expedido por la capitanía o distrito marítimo
(Ministerio de Fomento), relativos al cumplimiento de la normativa sobre navegabilidad y
seguridad así como a la dotación de tripulación necesaria para el desarrollo de la actividad.
- Disponer de la “nasa de pulpo” como modalidad de pesca autorizada en el permiso de
explotación, con las limitaciones impuestas por la regulación de la alternancia de artes.
Esta modalidad puede ser alternante pero no simultánea con otras modalidades de pesca.

Estos requisitos implican, de facto, que la pesquería del pulpo sea una pesquería
contingentada; es decir, no se conceden nuevas licencias ni pueden solicitarse cambios de
modalidad temporal para el arte "nasa de polbo". Por lo tanto, la única forma de acceder a la
pesquería es comprar una embarcación con permiso de explotación para la nasa de pulpo y
bien operar con ella o bien trasferir el permiso a una embarcación de nueva construcción176.

Aunque los intentos de contingentar la pesquería estaban en el espíritu de la LPG de 1993,

podemos establecer la primera delimitación indirecta de entrada en la pesquería del pulpo en
la Orden de 9 de abril de 1997 (derogada), que ya limitaba en su art. 10 la posibilidad de
cambio de modalidad de pesca al estado de los recursos y al esfuerzo pesquero potencial.
Posteriormente, la Orden de 26 de octubre de 2004 recoge de forma similar que el cambio de
modalidad "estará limitado por el estado de los recursos, el nivel de esfuerzo pesquero
potencial existente en el litoral gallego, y por el cumplimiento por la embarcación de los
requisitos estructurales establecidos por la normativa vigente” (art.2.1). Pero no será hasta la
Orden 3 de mayo de 2007 cuando se explicite (art. 2.ter.3) que las modalidades a las que se
pueden solicitar cambio son los aparejos de anzuelo y las artes de enmalle. Finalmente, la
Orden de 10 de mayo de 2013 abrirá el cambio de modalidad a todas las artes, excepto las que
tengan limitado el número de embarcaciones, las que estén sujetas a un plan de gestión
(pulpo) o las sujetas a máximo permisible de captura (TAC) en condiciones concretas (art.2 ter
5).

174
En el marco general, estarían exentas de este requisito las embarcaciones que operen exclusivamente en aguas
exteriores.
175
Este procedimiento administrativo está regulado por la Orden de 18 de enero de 2000 del Ministerio de
Fomento, desarrollada mediante la Instrucción de Servicio número 3/2000, de 21 de marzo. Antes de la
introducción de los permisos de explotación en 1993, el despacho del buque era el único requisito formal para la
entrada en la pesquería (cfr. Coppel Hidalgo, 2000).
176
Esta situación ha favorecido mercados especulativos en los que embarcaciones muy deterioradas se mantienen
en el registro con la expectativa de una futura venta. El precio final que alcanzan se corresponde al precio del
permiso de explotación.

126
En qué medida este cupo cerrado en la pesquería del pulpo ha sido efectivo para la gestión del
recurso es cuestionable: 1) porque la concesión del primer permiso de explotación (1993) no
excluyó ninguna de las embarcaciones operativas y no redujo, por tanto, una flota ya
sobredimensionada177; 2) porque una de cada tres embarcaciones de la pesca artesanal gallega
dispone de la nasa de pulpo como arte autorizada; 3) porque el volumen de esfuerzo latente
(embarcaciones con autorización que no operan en la pesquería) alcanza hasta un 46% según
los últimos datos presentados por la Administración 178(Molares, 2015).

La regulación del acceso a la pesquería del pulpo se complementará con la exclusión de la

pesca deportiva. El Decreto 211/1999 por el que se regula la pesca marítima de recreo excluirá
expresamente el pulpo de la relación de especies autorizadas (art. 9)179. Esta decisión será
interpretada como arbitraria por parte de los pescadores deportivos, generando un intenso
conflicto que se resolverá mediante sentencia de 30 de septiembre de 2003, de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. El Tribunal consideró
que no existía justificación o razón técnica de la prohibición en cuanto a captura de pulpo (STSJ
GAL 4929/2003180 y STSJ GAL 4931/2003); resolución judicial confirmada en casación por la
sentencia de 30 de mayo de 2006, de la Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal
Supremo (STS 3191/2006). En cualquier caso, en el periodo 1995-2005 los pescadores
deportivos no podían, legalmente, capturar pulpo. Y a partir de 2006 pasaron a estar
sometidos a las especificaciones de los planes de gestión y a los horarios fijados en la Orden de
17 de septiembre de 2009 por la que se desarrolla el Decreto 211/1999.

177
Varela et al. (1995: 146-147) recogen la apuesta del PORPMG (1993) por una fuerte reducción del número total
de embarcaciones ya que en aquel momento “es su número lo más preocupante desde el punto de vista de la
explotación y conservación de los recursos, pues por sus características cada una de las embarcaciones tienen
escaso impacto sobre los stocks”.
178
El esfuerzo latente se sitúa en torno a.2/3 de la flota diariamente (Bañón, 2014), como mínimo un 25% si se
considera el promedio anual (Arnaiz et al., 2006 y Consellería do Mar, 2014).
179
El art. 9 del Decreto 211/1999 establece que “la práctica de la pesca marítima de recreo solo habilita para la
captura de peces y cefalópodos, excepto el pulpo, debiendo en todo caso respetar las épocas de extracción y los
tamaños establecidos reglamentariamente”.
180
Fundamento de Derecho Sexto: “El artículo 9° del Decreto establece que "la práctica de pesca marítima sólo
habilita para la captura de peces y cefalópodos, excepto el pulpo, debiendo en todo caso respetar las épocas de
extracción y los tamaños reglamentariamente establecidos". Si bien la restricción a peces y cefalópodos se presenta
como acomodada a la naturaleza de la actividad de cuya regulación se trata, en continuidad de lo ya establecido en
el Decreto 429/1993, de 17 de diciembre, la concreta limitación relativa al pulpo exigiría inexcusablemente un
suficiente respaldo en los imprescindibles informes técnicos que ampararan la decisión adoptada, y en este punto
deviene obligado destacar que en tal específico y fundamental aspecto el expediente de elaboración del Decreto no
contiene elementos justificativos, cuando ello era necesario para apreciar la concurrencia o no de razones que
avalen la radical exclusión adoptada, no tratándose siquiera de un debate sobre nivel o grado de una parcial
limitación, sino de la decisiva eliminación de la actividad en cuanto a tal especie, dándose la circunstancia de que
incluso la prohibición de la pesca de pulpo no venía recogida en el Decreto 429/1993, de 17 de diciembre,
derogado por el ahora impugnado”.

127
Tabla 24. Regulación del derecho de acceso a la pesquería (1993-2016)
181 182 183 184
1993 2004 2008 2009
Licencia de pesca Permiso de Permiso de explotación
Nombre Permiso de explotación (PERMEX) Permiso de explotación (PERMEX)
profesional pesca especial (PERMEX)
185
Validez 5 años 5 años Ilimitada Temporal Vida útil del barco
Renovación Anual. Máximo 30 años
- Acreditar actividad extractiva - Acreditar actividad extractiva
186 Complementario
suficiente: > 6 meses/año suficiente:
a la licencia.
Ingresos = salario mínimo Ventas = salario mínimo
Pesquerías con
Condiciones interprofesional x c/ tripulante. interprofesional a cada uno de los
limitación de
- Alta en el régimen especial de la tripulantes en cómputo global
esfuerzo
Seguridad Social de los trabajadores del durante el tiempo de vigencia do
pesquero.
Mar. permiso.
Armador no podrá ser titular de Armador no podrá ser titular de
concesiones o autorizaciones concesiones o autorizaciones
Límites administrativas para la explotación de administrativas para la explotación
los recursos marinos en la zona de los recursos marinos en la zona
marítima o marítimo-terrestre marítima o marítimo-terrestre
A nueva embarcación: si sustituye a la Subrogación. Substitución. Venta:
Pérdida, desguace o substitución.
Transferencia anterior. Venta: Solicitud previa a la Puerto base de la solicitud previa. Puerto
Venta: solicitud previa
venta. CCAA. base de la CCAA.
Para 5 artes de pesca (no incluye nasa
Zona y actividad
Zonas de pulpo) sólo se podrá operar en una
concreta
de las cinco zonas establecidas.

181
Ley 6/1993 de Pesca de Galicia (art. 32) , Orden 8 de abril de 1994, Orden 31 de mayo de 1995 y Decreto 425/1993. El Permiso de Explotación se estableció por primera vez mediante el
Decreto 127/1993 de 3 de junio.
182
Orden 6 de abril de 2004
183
Ley 11/2008 de Pesca de Galicia.
184
Ley 6/2009 de modificación de la Ley 11/2008 de Pesca de Galicia.
185
En el preámbulo se alude a razones de simplificación administrativa para otorgar el permiso durante la vida útil de la embarcación, siempre que ésta reúna las condiciones de navegabilidad
y seguridad (Ley 6/2009).
186
La declaración de actividad se utilizaba como un incentivo para la venta legal de los productos de la pesca. En el año 2003, seguían existiendo problemas de renovación de PERMEX: “en
Malpica, donde hay una de las rulas más fuertes de la zona, la mitad de las capturas de pulpo no van a subasta. En Camariñas, Camelle o Muxía el porcentaje es aún más elevado” (La Voz de
Galicia, 1 de septiembre de 2003).

128
El sistema de derechos de la pesquería del pulpo se ajusta al descrito para el conjunto de la
pesca artesanal; i.e., los pescadores son usuarios autorizados con derecho de acceso y
extracción del recurso, derecho adquirido mediante la titularidad de una embarcación. El
derecho de extracción está condicionado por reglas operativas que varían en función de la
localización tamaño de la embarcación y número de tripulantes enrolados a bordo. De igual
forma, poseen el derecho de transferencia del derecho de acceso a la pesquería mediante la
venta de la embarcación.

Además del acceso a la pesquería, la capacidad de pesca reconocida legalmente es un

elemento básico del marco normativo. La capacidad de pesca en Galicia se regula por tres
indicadores principales: las características del buque, el número de tripulantes enrolados y las
características del arte de pesca. El análisis de su evolución normativa evidencia que se ha
aumentado la capacidad de pesca legal187: se ha producido un incremento exponencial del
número máximo de nasas de pulpo permitido por embarcación y tripulante, se ha
incrementado la longitud total del arte y se han modificado los mínimos de malla y tamaño del
arte. Por la complejidad de las disposiciones aplicables a los atributos de la embarcación
(debida a los cambios en las unidades de medida del arqueo y en los segmentos de flota) la
información se sintetiza en las siguientes tablas:

- La Tabla 25, incluye una comparación simplificada del número de nasas permitido para la
embarcación con mayor arqueo en las distintas regulaciones.
- Las Tablas 26 a 28 describen el detalle de las distintas normativas para cada tipo de
embarcación, siguiendo un orden cronológico inverso (2017-1993).

Tabla 25. Capacidad de pesca legal: comparación del número de nasas de pulpo permitido para la embarcación
con mayor arqueo (1993-2017)
Decreto Decreto Planes de gestión
Normativa Decreto 348/2002
424/1993 15/2011 2014-2017
Tramo de arqueo* > 10 TRB > 5 TRB ≥4,25 GT >10 TRB
Número máximo
270 350 550 800
nasas autorizado
Fuente: elaboración propia a partir de la normativa autonómica. * Cfr. Caracterización de la flota para una
explicación de la diferencia entre TRB y GT como medida de arqueo.

Figura 42. Evolución del número máximo de nasas autorizadas por embarcación y de las descargas nominales de
pulpo en Galicia (1993-2015)
5.000 1.000
número máximo de nasas por

4.000 800
Toneladas

3.000 600
embarcación

2.000 400
1.000 200
0 0
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Descargas de pulpo Máximo número de nasas por embarcación

Fuente: Plataforma Tecnolóxica da Pesca y normativa autonómica.

187
En cada uno de los periodos de gobernanza analizados en el Capítulo III (PG1 a PG4) se explica la justificación de
este aumento paulatino de la capacidad de pesca legal.

129
Tabla 26. Capacidad de pesca legal: número de nasas de pulpo permitido según tipología de embarcación en los
planes de gestión del pulpo (2014 a 2016-2017)
Tipo embarcación Máximo por
Zona Descripción Máx. Número nasas
Decreto 15/2011 * embarcación
I y II 200 por tripulante 300
A. Litoral desde A Guarda
tipo III, IV, V, VI y VII 200 por tripulante 600
Atlántico hasta Pedra do Sal
tipo VI y VII cotizan 2B
Oeste (Caión) 200 por tripulante 800
con >10 TRB
I y II 200 por tripulante 300
B. Litoral desde Pedra do Sal
tipo III, IV, V, VI y VII 200 por tripulante 550
Atlántico hasta la Isla de San
tipo VI y VII cotizan 2B
Norte Vicente 200 por tripulante 650
con >10 TRB
desde la Isla de San I y II 175 por tripulante 300
C. Litoral
Vicente hasta el Río 250 por embarcación
cantábrico tipo III, IV, V, VI y VII 550
Eo + 50 por tripulante
Fuente: Planes de Gestión de la pesquería del pulpo 2014-2015, 2015-2016 y 2016-2017. *. Cfr. tabla 27.

Tabla 27. Capacidad de pesca legal: número de nasas de pulpo permitido según tipología de embarcación en el
Decreto 15/2011
Características Número de nasas
Tipo de embarcación embarcaciones Máximo
(arqueo, en GTs) Por embarcación Por tripulante
Tipo I < 1 GT
75 50 175
Tipo II ≥ 1 ≤ 1,74 GT
Tipo III ≥ 1,75 ≤ 4,24 GT 150 50 300
Tipo IV ≥ 4,25 ≤ 7,49 GT
Tipo V ≥ 7,50 ≤ 9,99 GT
250 50 550
Tipo VI ≥ 10 ≤ 19,99 GT
Tipo VII ≥ 20 GT
Fuente: Decreto 15/2011. Art. 7 Clasificación de las embarcaciones según tamaño y art. 139 Número de Nasas.

Tabla 28. Capacidad de pesca legal: número de nasas de pulpo permitido según tipología de embarcación en el
Decreto 424/1993 y el Decreto 328/2002.
Características Número de nasas
Normativa embarcaciones Máximo
(arqueo, en TRBs) Por embarcación Por tripulante
< 2,5 TRB 50 50
≤ 2,5 y 5 TRB 100 50
Decreto 350. Artes o caceas por
348/2002 embarcación no excederá la
> 5 TRB 200 50
longitud máxima de 5.000
metros.
< 2,5 TRB 90
≤ 2,5 ≤ 5 TRB 135 Conjunto de caceas 2.000
Decreto
≤ 5,1 ≤ 7 TRB 180 metros de longitud total por
424/1993*
≤ 7,1 ≤ 10 TRB 225 embarcación.
> 10 TRB 270
*El Decreto 424/1993 aplica la misma regulación de límites a todas las nasas, no exclusivamente las del pulpo. Estos
límites coinciden con los establecidos en el Decreto 262/1991.

Las características técnicas del arte de pesca han experimentado dos modificaciones. La
primera se traduce en la disminución del tamaño de la malla entre 1993 y 2011, frente a las
recomendaciones técnicas de aumentarlo (PORMG, 1993:, 278; entrevistas). En 2005 un
informe técnico de la Administración indica que “la malla de revestimiento de la estructura de
las nasas se encuentra con frecuencia entre 10 x 10 mm y 14 x 14 mm (20 y 28 mm de malla

130
estirada), bastante por debajo de la malla legal de 20x20mm o 40 mm de malla estirada. Con
estas mallas es frecuente la captura de ejemplares juveniles de poco peso”188 (Consellería de
Pesca, 2005). El informe detalla que la utilización de mallas romboidales de 33x33 mm
demostró una mayor selectividad de las nasas. En la década de los ochenta la Administración
trato de incrementar la selectividad del arte de nasa para pulpo y deslindarla de otras
especies, fundamentalmente de la nécora. Para ello diseñó una nasa cuadrada, más selectiva,
e intentó favorecer su uso permitiendo faenar con ella en el interior de las rías (cfr. Tabla 29).
No obstante, se demostró que sus resultados eran poco eficientes y de escasa rentabilidad
(García-Allut, 1997: 72; Coppel Hidalgo, 2000: 125).

La segunda modificación en el arte establece la regulación de los usos de la nasa, cuyo diseño
inicial la habilitaría para la captura de pulpo, nécora y camarón. En el Decreto 424/1993 se
introduce su clasificación en función de la especie a la que están destinadas –sin perjuicio de
las capturas incidentales-(art.58). El decreto establece diferencias de uso (lance diurno para el
pulpo y nocturno para la nécora y el camarón) y de diseño (boca de entrada para el camarón).

Tabla 29. Características técnicas de la estructura de la nasa para pulpo (1993-2016).

Tipo Nasa Abierta Nasa cerrada
Dimensiones
Normativa Área Área Dimensiones máximas
Máximas
50 cm de longitud y 35 cm de
Fuera de las 40 cm de longitud altura o diámetro.
Decreto rías y dentro por 35 cm de Boca de entrada: diámetro
Fuera de las rías
424/1993 de las rías, anchura y altura. mayor: máx. 16 cm.
según líneas
Lance según líneas Cara superior Mallas o claros ≥20
definidas en anexo I
diurno definidas en abierta. milímetros de lado del
anexo. cuadrado de los huecos que
formen.
Periodo 1 nov- 15
marzo: fuera de las
Decreto
líneas de referencia
369/1994
señaladas en el
anexo IV.
50 cm de largo
Periodo entre 1
por 35 cm de
Decreto Líneas del oct- 30 de abril:
ancho y alto; Boca
348/2002 anexo I fuera líneas anexo
o parte superior
V.*
abierta de 50 cm
55 cm de longitud máx. y 35
cm de altura o diámetro.
Boca de entrada: diámetro
Decreto
mayor mínimo 16 cm.
15/2011 Cualquier Referencia a Planes
Mallas ≥ 16 milímetros; si
Jornada parte zonales
está recubierta de otro
diurna
material ≥ 10 milímetros del
lado del cuadrado de los
huecos que formen.
*. Arnaiz et al. (2006: 32) destacan que “los límites a la pesca del pulpo (líneas de referencia del anexo V) son
similares a los ya promulgados en 1768 por las Ordenanzas de F.X. Sarmiento”.

188
La luz de malla también impacta en la selectividad del arte y el volumen de capturas incidentales: si se disminuye
la luz de malla se capturan más especies y se incrementa el rendimiento económico (Arnaiz y De Coo, 1981: 13)

131
La legislación y los cambios en el marco normativo son relevantes en términos de las
estrategias, normas y reglas que habilitan para los usuarios del recurso; y cómo éstas se
incardinan con los acuerdos institucionales existentes. Entre los principales hitos destacan la
transformación de un sistema de acceso abierto a un sistema de acceso abierto regulado
mediante la introducción de las licencias (PERMEX), y la supresión de la flexibilidad en el uso
de artes y la explotación de especies que caracteriza a la pesca artesanal. Coppel Hidalgo
(2000) describe el conflicto social generado durante su implementación, basada en un
“concepto estático de la actividad pesquera artesanal que contrasta con el concepto dinámico,
consustancial a las estrategias adaptativas y económicas de los pescadores: actos o respuestas
dinámicas y flexibles ante los problemas, incentivos, constricciones y cambios que el entorno
ambiental presenta (Galván 1989)” (Ibid., 127).

El conjunto normativo de la pesquería del pulpo está integrado, además, por numerosas
medidas técnicas detalladas en la descripción del sistema de gestión.

1.4.3. El sistema de gestión

El sistema de gestión de la pesquería del pulpo está formado por los planes, programas,
medidas de gestión, regulaciones y sus combinaciones específicas (Symes, 1999; Acheson,
2000). Su configuración transciende el ámbito puramente legal, ya que junto a las decisiones
normativas de carácter táctico (Degnbol y McCay, 2007: 796), se adoptan medidas
estructurales (subvenciones, mecanismos de control de precios), medidas transversales
(planificación espacial), o decisiones de política que no se integran en el marco normativo.

El sistema vigente desde 1997 limita el número de embarcaciones en la pesquería189, sin

asignar derechos sobre las unidades del recurso pesquero (Deacon et al., 2013:84) y otorga
derechos de acceso y extracción limitados por medidas técnicas. Estos sistemas están
orientados a reducir el esfuerzo y mantener la eficiencia económica, aunque favorecen una
“perspectiva fuertemente miope” por parte del sector al mantener la estructura de incentivos
que favorece la “carrera por pescar” (Wilson, J., 2002: 330).

La integración de España en la actual UE (1986) y la aplicación de la PPC no supusieron cambios

en la gestión derivados de la especie objetivo, ya que las pesquerías de cefalópodos no están
incluidas en el sistema de regulación de cuotas y máximos permisibles de capturas fijados en el
ámbito comunitario. En la literatura se ha identificado esta exclusión de los cefalópodos como
positiva porque posibilita sistemas de gestión y co-gestión local diferenciados y regulaciones
adaptativas basadas en el principio de precaución (Pierce et al., 2010; Rodhouse e tal., 2014:
183; Pita et al., 2015).

La gestión de la pesquería del pulpo en Galicia integra restricciones sobre “cómo, cuándo y
dónde” se captura el recurso con medidas para limitar “cuánto” se captura. Esta gestión

189
No así el número de pescadores, que pueden variar dentro de una misma embarcación siempre que se opere
con el mínimo establecido (Real Decreto 963/2013) mediante resolución administrativa de las capitanías marítimas.
Estas variaciones afectan a los topes de captura (cfr. medidas de gestión).

132
paramétrica (Wilson et al., 1994) incluye la protección de las zonas de desove y cría, el acceso
limitado, vedas temporales y tallas mínimas. Su aplicación podría, teóricamente, garantizar el
funcionamiento básico y la productividad de la pesquería (cfr. Schlager, 1994).

La evolución del sistema de gestión ha sido incremental, incorporando medidas técnicas más
complejas y detalladas antes los síntomas de sobreexplotación del recurso y las demandas de
distintos colectivos. Su implementación ha estado condicionada por la oposición frontal de
determinados segmentos del sector, que rechazaban las limitaciones crecientes a una
pesquería hasta entonces de libre acceso regulado; y por la continua confrontación con el
sector ante la percepción de agravios comparativos, derivados de los efectos distributivos de la
regulación en diferentes zonas, flotas y segmentos (cfr. Capítulo III).

En esta evolución, el sistema se ha articulado a través de ocho planes experimentales, un plan

de recuperación, tres planes zonales plurianuales y cinco planes de gestión. Todos ellos
carecen de objetivos específicos tanto de carácter biológico como socioeconómico. En la
medida en que desconocemos el tamaño del stock (cfr. 1.4.1 Introducción. Situación y
evolución del recurso) los objetivos de gestión se han vinculado al conjunto de la pesquería.

La caracterización del sistema de gestión aborda las unidades de gestión, las medidas de
gestión y el sistema de seguimiento, control y vigilancia de la pesquería.

A. Las unidades de gestión

Un problema recurrente en las pesquerías en todo el mundo es la existencia de desajustes

entre la escala de gestión (ámbito de decisión), la escala de recogida de información y la
biología de los recursos. La pesquería del pulpo en Galicia no es ajena al mismo. Con un
enfoque biogeográfico se pueden diferenciar dos zonas: desde la desembocadura del río Miño
hasta el cabo de Fisterra (aguas Atlánticas Ibéricas) y desde el cabo de Fisterra hasta el Río Eo,
continuando fuera de los límites de la Comunidad Autónoma de Galicia hasta la
desembocadura del río Bidasoa en el País Vasco (Golfo de Vizcaya) (Velasco et al., 2013: 16).
Guerra (2016, comunicación personal) señala dos zonas diferenciadas desde la perspectiva
oceanográfica y del recurso, delimitadas igualmente por el cabo Fisterra. Por su parte, Arnaiz
et al. (2006) identifican tres zonas oceanográficas: las Rías Baixas, el Arco Ártabro y el Arco
Cantábrico.

En el contexto de la política pesquera autonómica, en el año 1995 se definieron por primera

vez nueve zonas administrativas190 para ejercer la actividad extractiva en Galicia. Su definición
respondió a criterios operativos y cumple un doble papel: delimita territorialmente áreas de
actividad para aquellas artes cuya utilización está asociada a una zona concreta (volantas,
betas, trasmallos, miños y xeito). Y operar como estructura de clasificación de la información
relativa a puertos, flotas, descargas, etc. para el conjunto de la actividad pesquera. Surís-
Regueiro y Santiago (2014: 102) detallan el criterio dual aplicado en su establecimiento: “por

190
Orden de 31 de mayo de 1995, por la que se regula la expedición y revalidación del permiso de explotación para
ejercer la actividad pesquera y marisquera.

133
una parte, la división responde a criterios de continuidad geográfica *…+. Por otra, los aspectos
socioeconómicos también se consideran, en tanto cada zona es un espacio en el que los
puertos y puntos de primera venta son comunes a la mayoría de las flotas y actividades
pesqueras ligadas a esa costa”.

En la pesquería del pulpo, la actividad permanece ajena a la delimitación zonal y no será hasta
1998191 cuando la habilitación de planes experimentales permita delimitar zonas concretas.
Estas zonas, no obstante, nunca coincidirán con las nueve zonas administrativas definidas en
1995. Más aún, las zonas utilizadas para la gestión de los distintos planes han variado sus
límites, reflejo de una negociación con el sector y los distintos colectivos profesionales. Los
argumentos empleados por la Administración para delimitar estas zonas responden
fundamentalmente a criterios funcionales, relacionados inicialmente con el nivel de riesgo y
abrigo en el desarrollo de la faena de pesca y –las más recientes- tras el diálogo con las
federaciones provinciales de cofradías.

El Plan de Gestión del Pulpo 2014-2015192 establecerá la división vigente, diferenciando tres
zonas:

- Zona A. Litoral Atlántico Oeste (Desde A Guarda hasta A Pedra do Sal, Carballo), situada al
norte de Fisterra.
- Zona B. Litoral Atlántico Norte (Desde a Pedra do Sal hasta la Isla de San Vicente), en
Ortigueira, en el límite entre la Provincia de A Coruña y Lugo.
- Zona C. Litoral Cantábrico (Desde la Isla de San Vicente hasta el Río Eo).

Estas zonas no funcionan como unidades de gestión operativas, sino como referencias
geográficas para el establecimiento de límites diferenciales en las medidas técnicas, por
ejemplo el número máximo de nasas permitidas o el régimen de calado del arte de pesca. Los
pescadores pueden despachar a las distintas zonas, aunque no simultáneamente, cumpliendo
con los procesos establecidos en el plan, por lo que tampoco operan como formulación de un
incipiente derecho territorial. Tan sólo en el periodo de gobernanza PG3 (cfr. Capítulo III), se
diseñaron los planes zonales con una vocación de gestión diferencial a medio plazo.

La superposición de ámbitos de decisión y actuación en la pesquería comprende distintos

niveles y actores: las Capitanías Marítimas dependientes del Ministerio de Fomento,
competentes en el despacho de buques y roles de la tripulación de pesca; las delegaciones
territoriales de la Consellería do Mar, que poseen la potestad de iniciar y resolver infracciones
dentro del régimen sancionador; o las federaciones provinciales de cofradías, cuyo ámbito
representativo coincide con las zonas administrativas provinciales. Como se abordará en la
comparación de los períodos de gobernanza, las zonas establecidas en los planes de gestión
engloban federaciones con posicionamientos dispares, por lo que las propuestas comunes
fracasan y se favorece el conflicto intra-específico e interterritorial.

191
Decreto 294/1998, de 8 de octubre, por el que se modifica el Reglamento de la actividad pesquera y de las artes
y aparejos de pesca permisibles en Galicia, aprobado por el Decreto 424/1993, de 17 de diciembre.
192
Resolución de 30 de mayo de 2014 por la que se aprueba el Plan Experimental para la gestión del pulpo (Octopus
vulgaris) con nasa para la campaña 2014-2015.

134
 Tabla 30. Superposición de ámbitos administrativos, de gestión y representativos en la pesquería del pulpo en Galicia.
Zonas Zonas administrativas de Zona oceanográficas Zonas Plan
Ayuntamientos* Zonas ICES** Capitanía Marítima
Administrativas producción y extracción (hasta 2014)+ vigentes
Provincia de Zona C Arco
Zona IX Mariña Burela, Celeiro, Cervo, O Vicedo, Ribadeo Litoral Cantábrico VIII c Burela
Lugo Cantábrico
Ribeira, Boiro, A Pobra do Caramiñal, Litoral Atlántico Vilagarcía de Arousa
Zona III Arousa Zona A Rias Baixas Ixa
Rianxo Oeste A Coruña
Litoral Atlántico
Zona IV Muros Muros, Noia,Porto do Son, Portosín Zona A Rias Baixas IX a A Coruña
Oeste
Litoral Atlántico
Zona V Fisterra Carnota, Corcubión y Fisterra Zona A Rias Baixas IX a A Coruña
Oeste
Provincia de A Carballo (arenal de de Baldaio) Laracha Zona B Noroeste o
Litoral Atlántico
Coruña Zona VI Costa da Morte (zona de Caión) Ponteceso (Corme, Río Costa da Morte-Arco VIII c A Coruña
Oeste
Anllóns) Camariñas, Laxe, Malpica y Muxía. Ártabro
Zona B Noroeste o
A Coruña, Fene, Miño, Mugardos, Litoral Atlántico
Zona VII Coruña-Ferrol Costa da Morte-Arco VIII c A Coruña
Pondedeume y Sada. Norte
Ártabro
Cariño, Cedeira, Ortigueira (arenal de Zona C Arco Litoral Atlántico
Zona VIII-Cedeira VIII c Ferrol
Espasante) Cantábrico Norte
Zona C Arco
Zona IX Mariña Mañón (O Barqueiro) Litoral Cantábrico VIII c Burela
Cantábrico
Litoral Atlántico
Zona III Arousa Cambados, Carril, O Grove Zona A Rías Baixas IX a Vilagarcía de Arousa
Oeste
Provincia de Cangas (Aldán-Hío), Poio (Campelo), Bueu, Litoral Atlántico
Zona II Pontevedra Zona A Rías Baixas IX a Vigo
Pontevedra Marín, Pontevedra e Portonovo Oeste
A Guarda, Soutomaior (Arcade) Baiona, Litoral Atlántico
Zona I Vigo Zona A Rías Baixas IX a Vigo
Cangas, Moaña, Redondela, Vigo y Vilaboa Oeste
Fuente: Elaboración propia. Ayuntamientos*: Surís-Regueiro y Santiago, 2014; Las zonas del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM/ICES) son la base de la gestión de
pesquerías competencia de la UE en el marco de la PPC (especies sujetas a máximos permisibles de captura tales como la merluza o el jurel). El sector ha solicitado en varias ocasiones una
única área de gestión para toda Galicia (cfr. La Voz de Galicia 24/08/2012). Aunque el pulpo en Galicia no está sujeto a cuotas de captura establecidas por las instituciones comunitarias, los
informes científicos elaborados por ICES comprenden estas dos zonas. +Zonas empleadas para agrupar las 9 zonas productivas y estudiar el comportamiento espacio-temporal de la flota. Cfr.
Arnaiz et al., 2006: 33.

135
B. Las medidas de gestión

Teóricamente, las medidas de gestión son instrumentos que garantizan que la actividad
extractiva se desarrolla de forma consistente con los objetivos operativos y estratégicos de la
política pesquera (Rice et al., 2005: 9). En la práctica, las medidas de gestión aplicadas en la
pesquería del pulpo se ajustan a una definición concreta de la pesquería y del sistema de
gestión:

1. Para la Administración autonómica el diagnóstico del problema es simple: la

sobreexplotación del recurso (cfr. primeras disposiciones normativas de 1987 o PORMG,
1993). Al tratarse de una especie de crecimiento rápido, se asume que “una adecuada
regulación también tiene que dar frutos rápidos y, por tanto, compensa hacerla” (PORMPG,
1993: 275)

2. El objetivo es controlar el esfuerzo pesquero sin reducir –directamente- el número de

usuarios del recurso. No existen objetivos operativos en términos biológicos o económicos, ni
indicadores asociados que permitan evaluar el éxito de las medidas de gestión.

3. Las medidas técnicas se diseñan basándose en herramientas analíticas para la gestión de

poblaciones de peces, cuya utilidad para otra tipología de recursos como el pulpo es limitada
(cfr. Freire y García-Allut, 2000a: 380-381). En la medida en que desconocemos la abundancia
del recurso no podemos calcular la mortalidad por pesca deseable para la pesquería del pulpo,
y, por tanto, las medidas aplicadas funcionan tanto como mecanismo de conservación del
stock como de distribución del recurso entre los usuarios.

La falta de evaluación del stock excluye la aplicación de cuotas permisibles de captura así como
la fijación de límites u objetivos de biomasa sostenible. En consecuencia, las medidas se
centran en el control del esfuerzo pesquero (input) y de la captura (output), articuladas como
“medidas redundantes” (Caddy y Defeo, 2003) que buscan complementariedad en los
resultados (por ejemplo vedas, topes de captura y horario de la actividad).

La definición y diseño de medidas concretas tiene implicaciones en términos de costes para el

sistema de gestión, tanto por su aplicación como por su control y vigilancia. Bergh y Davis
(2002: 178) indican que los controles de esfuerzo son menos costosos que los de producción193
si bien requieren un registro preciso de la flota, de su comportamiento espacio-temporal, y de
los desarrollos que puedan afectar a la eficiencia. De igual forma, la opción por medidas de
cumplimento voluntario o que favorecen el cumplimento en lugar de demandar acciones
específicas para hacerlas cumplir puede facilitar su implementación.

193
Es más sencillo realizar el seguimiento (por ejemplo del número de licencias) y los incentivos para no declarar
son menores que en el control de outputs (por ejemplo el volumen de capturas).

136
 Figura 43. Medidas técnicas de control del esfuerzo y la captura en la pesquería del pulpo en Galicia.

• Control del uso de las embarcaciones (Horario y días de trabajo)

• Control del arte (uso y límite del número de nasas por embarcación)
Control
de • Vedas temporales y zonales*
inputs • Control de la capacidad de pesca: número y tamaño de las
embarcaciones

• Regulación de la alternancia de artes

Control de inputs
• Tope de captura (kg)
Control
de • Tamaño mínimo (kg)
outputs
• Capturas incidentales

*Hall (2002) define las vedas temporales y zonales como medidas de control de inputs cuando se establecen como
medidas técnicas de conservación del stock, si bien estas pueden tener otras finalidades de protección de hábitats,
etc.

Las medidas técnicas de control de inputs que determinan la capacidad de pesca legal (número
y tamaño de las embarcaciones, límite del número de nasas y regulación de alternancia de
artes) se han abordado en la exposición del marco normativo. No obstante, el control del uso
de las embarcaciones fue una de las primeras medidas adoptadas en la regulación de la pesca
artesanal. La obligación del descanso semanal (48 horas, incluido el domingo) se introduce en
1991194(Decreto 262/1991) y posteriormente en 1993 (art. 13 Decreto 424/1993), y se irá
modulando para las distintas pesquerías y flotas. En el caso del pulpo, el horario de trabajo
diurno se estableció como una medida básica con el objetivo de deslindar la captura de pulpo y
la de la nécora en base a los hábitos de ambas especies. A partir de esta configuración, las
variaciones en los distintos periodos de gobernanza afectan al horario de inicio y fin de la
actividad, pasando de referencias genéricas como el orto y el ocaso (art. 13 Decreto 262/1991)
a la precisión horaria de los últimos planes de gestión. Conviene destacar que pese al rechazo
inicial del sector, en la actualidad existe cierto consenso sobre los efectos positivos de la
regulación en términos de conciliación familiar y mejora de la calidad de vida.

Tabla 31. Evolución de la regulación del horario de trabajo y descanso semanal en la pesquería del pulpo en
Galicia.
Norma Horario Descanso semanal
Desde 10:00 del sábado hasta las 10:00
Decreto 424/1993* Entre el orto y el ocaso
del lunes. 48 horas
Plan Experimental 1998- Desde 10:00 del sábado hasta las 10:00
Entre el orto y el ocaso
1999 del lunes. 48 horas
Desde 18:00 del viernes hasta las 06:00
Plan experimental 2000 De 6:00 a 18:00
del lunes. 60 horas

194
La STC 68/1992 de 30 de abril dirimió el conflicto competencial entre la Administración autonómica y estatal por
la fijación del horario y el descanso semanal, en tanto se extendía no solo a la flota que faena en aguas interiores
sino también de arrastre litoral.

137
 Norma
Decreto 348/2002
Planes zonales 2006
Orden 22 de diciembre
2009
Orden 15 junio 2010
Orden 20 diciembre 2010
Orden 23 de diciembre de
2011
Plan de Gestión 2013-
2014 (Resolución 14 mayo
2013)
Fuente: elaboración propia a partir de la normativa autonómica.
Horario Descanso semanal
Desde 18:00 del viernes hasta las 06:00
De 6:00 a 18:00
del lunes. 60 horas
Desde 18:00 del viernes hasta las 06:00
De 6:00 a 18:00
del lunes. 60 horas
Desde 16:00 viernes hasta las 06:00 del
De 6:00 a 16:00
lunes. 62 horas
Desde las 17.00 h viernes a las 07:00
De 7:00 a 17:00
lunes. 62 horas
Entre 1 enero-30 abril y entre 1 Desde las 17.00 h viernes a las 07:00
noviembre-31 de diciembre: de lunes. 62 horas
7:00 a 17:00
Entre 1 mayo-31 octubre: de 6:00 Desde 16:00 viernes hasta las 06:00 del
a 16:00 lunes. 62 horas
Entre 2 enero-30 abril: 7:00 a Desde las 17.00 h viernes a las 07:00
17.00 lunes. 62 horas
Entre 1 mayo-31 octubre: 6.00 a Desde 16:00 viernes hasta las 06:00 del
16:00 h lunes. 62 horas
De 6:00 a 16:00
Desde 16:00 viernes hasta las 06:00 del
Inicio de actividad: salida del
lunes. 62 horas
puerto

 Control del arte

Con respecto al arte de pesca, además del límite del número de nasas y la regulación de sus
características existen medidas técnicas sobre su utilización. El régimen de calado de las nasas
de pulpo es -junto con las vedas temporales- la medida más conflictiva y discutida por el
sector, convirtiéndose en un problema recurrente. Esta medida tiene un impacto directo en las
estrategias individuales de pesca: i) cuando el régimen de calado establece la obligatoriedad
de retirar las nasas todos los días, las nasas se largan por la mañana, se recogen por la tarde y
las capturas se descargan en los puntos de primera venta; ii) cuando el régimen de calado
habilita dejarlas en el mar con cebo, se largan y dejan por la noche, para recoger a la mañana
siguiente; iii) cuando el régimen sólo permite dejarlas caladas pero sin cebo, es necesario
recogerlas y cebarlas como parte de la faena. Estas faenas tienen su traslación en la estructura
de costes y en la eficiencia de la propia actividad.

Desde 1991 (Decreto 362/1991, art. 60) se estableció que las nasas deberían ser levantadas y
llevadas a tierra diariamente, sin poder permanecer en el mar o calarse durante los fines de
semana. Esta limitación se mantuvo en las siguientes disposiciones normativas y planes hasta
el año 2000. Sin embargo, tras las sucesivas demandas del sector, canalizadas también a través
de los representantes políticos en el Parlamento (cfr. por ejemplo BOPG n. 400 de 1999) el
plan experimental de 2000 (Consellería de Pesca) establecía dos zonas de calado. A partir de
entonces la normativa contempló que las operaciones de largado o virado de los lances podían
realizarse en el mismo día o en distinto días. Desde 2002 y aplicando criterios de seguridad
(peligrosidad de la costa y un clima adverso), las cofradías al norte de la ría de Arousa podían
dejar caladas sus nasas a diario y el fin de semana. Por las mismas razones se incluyó la zona
comprendida entre Cabo Silleiro y A Guarda. La delimitación de estas zonas ha ido variando en
las distintas normativas (cfr. Tabla 32), generando una percepción de agravio comparativo en
el sector, alimentada por la utilización oportunista de argumentos técnicos: en qué medida la

138
 permanencia de la nasa en el mar supone o no un incremento del esfuerzo pesquero, en qué
medida afecta el levantamiento de las nasas a la seguridad de la embarcación, cómo afecta el
calado a otras especies (particularmente la nécora por sus hábitos nocturnos), o cómo al
amparo de las nasas se calan otras artes (miños) dificultando la actividad de los servicios de
inspección pesquera, etc. A mayores, tres factores avivarán la polémica:

- la flexibilidad para aprobar exenciones a la norma (a partir de los planes experimentales de

1998; cfr. PG1 en Capítulo III) o la aparente permisividad de la Administración ante su
incumplimiento sistemático en el periodo 1993-1999 (cfr. BOPG, 400, 1999: 16.329)
configuró “reglas en uso” diferentes a las reglas formales establecidas en el Decreto. Todo
ello sin olvidar la dificultad de garantizar el cumplimento de esta norma, ya que las nasas
caladas en el mar son prácticamente indetectables.
- la definición de los límites entre zonas (incluyendo o excluyendo determinados puertos y
flotas) atendiendo a criterios de oportunidad política (cfr. Tabla 32) y negociación con el
sector, con independencia de los argumentos elaborados por los equipos técnicos de la
Administración (entrevistas).
- la utilización del régimen de calado como un mecanismo indirecto de control del esfuerzo
pesquero, argumentando que las zonas donde se permite el calado nocturno, e incluso
durante el descanso semanal, son aquellas que presentan un grado de explotación
sensiblemente menor debido a que el mal tiempo impide salir a faenar con mayor
frecuencia (cfr. Arnaiz et al. 2006: 103).

La situación de agravio comparativo generada por los distintos regímenes de calado de nasas
en las diferentes zonas a partir del año 2000 encontró su solución operativa en el Plan de
Gestión para la Campaña 2013-2014. Éste recoge que “con el fin de compensar el esfuerzo
pesquero entre las zonas con distinto régimen de calado de nasas, en aquellas donde estas
puedan quedar caladas durante el fin de semana *…+ al periodo de veda establecido de forma
general para el año 2014 se le añadirá un periodo de inactividad equivalente al 50% de los días
totales de la veda” (art. 9 Resolución 14 de mayo de 2013). Sin embargo, este mecanismo
compensatorio no volverá a incorporarse en ningún otro plan de explotación en las sucesivas
campañas. En contrapartida, las zonas establecidas en la legislación vigente sí vinculan el
régimen de calado a la intensidad de las pesca en dichas zonas (Molares, 2015).

Tabla 32. Evolución de la regulación del régimen de calado de las nasas en la pesquería del pulpo en Galicia.
Norma Régimen de calado Fin de semana
No podrán
Levantadas y llevadas a tierra permanecer en el
Decreto 424/1993*
diariamente. mar los fines de
semana.
Levantadas y llevadas a tierra
No podrán
diariamente. Con carácter excepcional
permanecer en el
Plan experimental 1998-1999 y transitorio: puertos dificultades de
mar los fines de
acceso en invierno (15 oct-31 marzo)
semana.
caladas de lunes a viernes sin cebo
No podrán
Plan
Zona A. De Cabo Silleiro Zona A. Levantadas y llevadas a tierra permanecer en el
experimental
hasta punta Río Sieira diariamente mar los fines de
2000
semana.

139
 Norma
Zona B. Desde Cabo
Silleiro hasta la
desembocadura del Río
Miño y desde Punta Río
Sieira hasta la
desembocadura del Rio
Eo
Zona A Desde Cabo
Silleiro hasta punta Sieira
Zona B Desde Cabo
Decreto Silleiro hasta la
348/2002. desembocadura del río
Miño y desde punta Sieira
hasta la desembocadura
del río Eo
Zona A. Rías Baixas.
Desde Norte de Cabo
Silleiro hasta Corrubedo
Zona B. Zona Noroeste. Al
Planes Sur de Cabo Silleiro, y
Zonales 2006 desde Corrubedo hasta
Monte Campelo
Zona C. Cantábrica. Desde
Monte Campelo hasta Río
Eo
Zona A. Desde Cabo
Orden 22 Silleiro hasta Cabo
diciembre Corrubedo
2009.
Zona B. Resto del litoral
gallego
Zona A: Cabo Silleiro a
Resolución Punta Con de Aguiera
22 diciembre
2010. .
Zona B: resto del litoral
gallego
Decreto 15/2011
Zona A. De Cabo Silleiro a
Orden 23 de Punta Con de Aguieira
diciembre de
2011
Zona B. Resto del litoral
gallego
Régimen de calado Fin de semana
No podrán
Zona B. Las nasas podrán permanecer
permanecer en el
caladas desde las 6:00 del lunes hasta
mar los fines de
las 18:00 del viernes
semana.
Zona A. Levantadas y llevadas a tierra
diariamente. Horario de 6:00 a 18:00
No podrán
permanecer en el
Horario diurno. Las nasas podrán
mar los fines de
permanecer caladas desde las 6:00 del
semana.
lunes hasta las 18:00 del viernes
Zona A. No podrán
Zona A. Levantadas y llevadas a tierra permanecer en el
diariamente. mar los fines de
semana.
Zona B. Las nasas
Zona B. Nasas podrán permanecer pueden
caladas permanecer caladas
el fin de semana
Zona C. Las nasas
Zona C. Nasas podrán permanecer pueden
caladas. permanecer caladas
el fin de semana
Zona A: Por fuera de las líneas del
Zona A. Fuera del
anexo I y en fondos superiores a 15
Anexo I. Caladas.
metros, las nasas podrán permaneces
Zona A. Por dentro
caladas incluso durante el descanso
del Anexo I, no
semanal. Por dentro del anexo I,
podrán permanecer
deberán levantarse y llevarse a puerto
caladas
todos los días.
Zona B. Pueden
Zona B: Pueden permanecer caladas
permanecer caladas
Zona A. No podrán
Zona A: nasas a tierra diariamente permanecer en el
mar
Zona B. Podrán
Zona B: nasas caladas permanecer
caladas.
Horario diurno, fijado por la
Consellería. Las nasas podrán Pueden
permanecer caladas incluso durante el permanecer caladas
periodo de descanso semanal.
Zona A. No podrán
Zona A. Nasas a tierra todos los días permanecer en el
mar
Zona B. Podrán
Zona B. Nasas caladas permanecer
caladas.
140
 Norma Régimen de calado Fin de semana
Entre el anexo V y el anexo I, nasas a
tierra todos los días. Fuera de las
líneas del anexo I, en fondos inferiores
a 25 metros, nasas a tierra todos los Zona A. No podrán
Zona A. De Cabo Silleiro a
días. permanecer en el
Plan de Corrubedo
Fuera de las líneas del anexo I, en mar
Gestión 2013-
fondos superiores a 25 metros, podrán
2014
permanecer caladas de lunes a
viernes.
Zona B. Podrán
Zona B. Resto del litoral Zona B. Nasas caladas permanecer
caladas.
Entre el anexo V y el anexo I, nasas a
tierra todos los días.
Fuera de las líneas del anexo I, en
fondos inferiores a 25 metros, nasas a Zona A. No podrán
Zona A. De Cabo Silleiro a
tierra todos los días. permanecer en el
Con de Aguiera
Fuera de las líneas del anexo I, en mar
fondos superiores a 25 metros, podrán
permanecer caladas de lunes a
Plan de viernes.
Gestión 2015- Entre el anexo V y el anexo I, nasas a
2016 tierra todos los días. Entre 1 de Sólo entre 1
Zona B. De Con da
octubre e inicio de la veda del año octubre e inicio de
Aguieria a Cabo
siguiente, las nasas podrán veda año siguiente
Corrubedo
permanecer caladas. se permite calado.

Zona C. Nasas caladas.

Zona C. Resto del Litoral Entre 1 octubre e inicio de veda del Zona B. Podrán
gallego año siguiente, las nasas podrán permanecer
utilizarse por fuera de las líneas de caladas.
referencia establecidas en el Anexo V
Fuente: elaboración propia a partir de la normativa autonómica. *Esta regulación coincide con lo establecido en el
Decreto 262/1991.

 Vedas temporales y zonales

Las vedas temporales y zonales son una medida técnica central para la pesquería. Las rías195
constituyen las áreas más sensibles dentro del sistema de recursos de las pesquerías gallegas.
Se trata de zonas de reproducción y cría, de fácil acceso, y en las que tendía a concentrarse la
actividad durante el sistema de gestión de acceso abierto previo a la política pesquera
autonómica. En consecuencia, el marco normativo para la regulación de la actividad extractiva
fijó zonas específicas para el desarrollo de la actividad y para la compatibilización del uso de
distintas artes de pesca.

195
Vilas Martín et al, (2008:18) en González-Garcés et al. [ed.] señalan que “El término “ría” es un antiguo nombre
usado en Galicia para denominar a los profundos entrantes de la costa, especialmente desarrollados en su vertiente
atlántica. Ya desde el siglo XV, el diccionario castellano-latino de Elio Antonio de Nebrija, recoge una definición
formal de ría como puerto de río, ostium fluminis. En la literatura científica, la introducción del término ría no tuvo
lugar hasta finales del siglo XIX, como resultado del trabajo del geógrafo y geólogo alemán, Ferdinand von
Ritchthofen en 1886”. Para una descripción física y biológica del sistema de rías cfr. PORMPG (1993: 241).

141
Sin considerar el área marítima para el lance de la nasa para pulpo definida en 1989196, el
establecimiento de líneas de referencia para las distintas rías y artes se recogió de forma
sistemática en 1993 (Decreto 424/1993); las líneas se modificaron en 1994 (Decreto 396/1994)
y las vigentes se detallan en el Decreto 15/2011. Estas líneas establecen cinco anexos en cada
una de las rías y a las mismas se hará referencia en la aplicación de medidas técnicas para la
gestión de la pesquería.

Ilustración 3. Líneas de referencia de la Ría de Vigo. Anexo I a V.

Fuente: Consellería do Mar

En cada uno de los anexos se establecen reglas operativas de acceso que pueden mantenerse
a lo largo de todo el año o variar en función de periodos de tiempo específicos, combinadas
con tipos de arte. Así, por ejemplo, el Plan Experimental 2015-2016 (Resolución del 4 de mayo
de 2015) establece en su art. 9 que para la zona A (en la que se incluye la Ría de Vigo): i) entre
el anexo V y el anexo I, las nasas deberán regresar a tierra todos los días; pero fuera de las
líneas del anexo I, en fondos superiores a 25 metros, podrán permanecer caladas de lunes a
viernes.

Transcurridos veinticinco años desde el establecimiento de los anexos como medida de

conservación, el conocimiento científico ha generado nuevas evidencias para avanzar en una
gestión integrada basada en los ecosistemas. Guerra et al. (2015) profundizan en la relación
entre variables medioambientales, zonas de reproducción y cría del pulpo, confirmando la
posibilidad de identificar hábitats preferenciales de puesta de esta especie fuera de los anexos
fijados en la normativa, que podrían protegerse mediante vedas zonales con importantes
repercusiones para el reclutamiento de la especie.

Además de las vedas zonales determinadas por las líneas de referencia de las rías, se han
aplicado vedas temporales desde el año 1992197 de forma combinada con otras reglas

196
Orden por la que se define el área marítima de lance de nasa para pulpo, DOG nº 34 de 17 de febrero de 1989;
Orden por la que se define el área marítima de lance de nasa para pulpo, DOG nº 48 de 9 de marzo de 1989 y
posterior corrección de errores (DOG nº64, de 30 de marzo de 1990).
197
Coppel Hidalgo (2000: 131) indica que la primera veda tuvo lugar en 1998. No obstante, Arnaiz et al (2006: 38-
39; 41 y ss.) constatan la existencia de vedas en 1995, 1996, 1997, 1998 y 2000 para toda o parte de la costa gallega.
De igual forma, el PORMPG (1993:278) alude a la necesidad de continuar los paros biológicos para esta especie
iniciados en 1992. Molares (2015) recoge las vedas y paros biológicos del pulpo y sitúa en 1992 el primero de ellos.

142
operativas de limitación de inputs (por ejemplo el número de nasas) y outputs (topes de
captura, tamaño mínimo). Con ellas se pretende evitar la sobreexplotación y proteger a los
juveniles, subyaciendo también la premisa de que el incremento en la talla supondrá un
incremento en la rentabilidad.

Por parte del sector, la veda es entendida como un mecanismo para “recuperar el recurso sin
reducir la capacidad de las flotas implicadas y manteniendo el nivel de renta de los marineros”
(Propuesta de Plan Zonal Corrubedo-Vilano, 2009). La posición ante esta medida se polariza en
función del nivel de dependencia del recurso y la estructura de incentivos de los pescadores:
en algunas zonas se han llegado a proponer vedas de seis meses (Fisterra), mientras otras
zonas y colectivos presionan para reducirla o la consideran aceptable sólo si se acompaña de
una compensación económica (paro biológico). Las demandas se basarían en que el cierre
temporal provoca una posición económicamente inasumible para la flota, ya que pese a la
alternancia de artes muchos recursos están en una mala situación, o su regulación provocaría
que en un momento determinado embarcaciones con autorización para nasa de pulpo y
marisqueo podrían verse obligadas a paralizar su actividad por la coincidencia de vedas (cfr.
Coppel Hidalgo, 2000: 132-133). En el imaginario del sector no sólo la actividad extractiva, sino
el propio mercado, constituyen un obstáculo para aceptar vedas prolongadas por el riesgo de
desabastecimiento y la entrada de producto foráneo.

En cualquier caso, la veda ha sido el arma arrojadiza entre partidos políticos dependiendo de
su rol en el gobierno o la oposición198, ha sido criticada por su duración y periodo, y ha
ejemplificado las tensiones internas del sector en las noticias de los diarios (el 33% de las
noticias publicadas en la prensa gallega entre 1998 y 2012 sobre la pesquería se refieren a las
vedas y los conflictos asociados). En concreto, el debate se centra en tres ejes: la necesidad y
utilidad de la veda, su duración y periodo temporal, y su instrumentalización como veda o paro
biológico (vedas subvencionadas). Y, de nuevo, la discrecionalidad de la Administración en la
fijación de periodos y zonas se interpreta por parte del sector como arbitrariedad. Por
ejemplo, la veda establecida en el año 1995 (Orden de 8 de mayo) no se aplica a todo el litoral,
excluyendo determinadas zonas sin criterio técnico aparente (cfr. BOPG, 1995, nº 312: 7847 y
ss.).

Respecto a la necesidad de la veda y el periodo recomendable, el PORMPG (1993:275) se

basaba en el conocimiento sobre el crecimiento de la especie para plantear que una veda de
seis meses (enero a julio) sería coherente pero excesiva para la pervivencia de la flota,
considerando aceptable una veda de marzo a julio. Otero et al. (2007) y Guerra (2016,
comunicación personal) analizan la operatividad de las vedas en esta pesquería:

1. La época de puesta del pulpo en aguas de Galicia abarca un periodo de diez meses, con un
pico en primavera (abril-junio).

2. La veda es un mecanismo apropiado para la protección de los reproductores:

198
Esta medida técnica ha sido debatida en todas las legislaturas en el Boletín del Parlamento de Galicia .

143
 a. Hembras ya anidadas y encerradas en su guarida para frezar (durante este periodo no
se alimentan por lo que no entran en las nasas199)
b. Hembras y machos en las primeras fases de la reproducción (galanteo, cópula),
especialmente las hembras porque necesitan almacenar energía para los meses de
incubación.

La protección de la reproducción requiere determinar los espacios esenciales para la

especie, identificando las áreas de reclutas a fin de protegerlos temporal y
espacialmente200.

3. La veda no sería a priori un mecanismo para la protección de alevines, ya que no existen

mecanismos para proteger a las larvas en su fase planctónica y la protección de pulpos de
pequeño tamaño ya asentados en el fondo se realiza –formalmente- mediante la talla mínima.

La primera implementación de una veda temporal en la pesquería del pulpo en 1992 se

acompaña de una subvención con fondos públicos (paro biológico) para minimizar el impacto y
vencer la resistencia del sector. A partir de ahí y hasta 2016 se ha realizado una veda todos los
años a excepción de seis (cfr. Tabla 33) y sólo se fijó una compensación económica en tres
ocasiones. El análisis de cómo se ha implementado aporta tres argumentos para el
diagnostico:

a) La prioridad asignada a la minimización del conflicto. La veda se consensua con el

sector pesquero, hasta el punto de que la Administración afirma que se fija “a la carta
según petición del sector” (BOPG, n.515, 18 septiembre 1996: 14.162). Además de este
consenso existe cierta flexibilidad “in extremis”: por ejemplo en el año 2016 las
capturas y los precios antes del inicio de la veda estaban siendo muy buenos y tras las
demandas del sector la Administración retrasó el inicio oficial de la veda201.
b) La búsqueda de viabilidad. La veda se ha establecido en un periodo (generalmente
meses de mayo-junio) en el que los rendimientos de la pesquería son menores (CPUE
media de 6,55 frente al 8,18 anual) y muchas embarcaciones cesarían su actividad por
su escasa rentabilidad si no existiese la veda. Las evidencias científicas sugieren que
una veda más larga (tres meses) y en primavera (abril-mayo) podría ser más efectiva
para el recurso pero su impacto económico sería mayor para la flota (CPUE media de
8,56 y precios medios de 5,32 €/kg). Para el sector los meses de marzo y abril son
meses de capturas abundantes, con pulpo de buen tamaño y buen precio en el
mercado, por lo que no están dispuestos a asumir el paro. De igual forma, fuentes del
sector sostienen que para proteger a los alevines serían mejor los meses de julio y
agosto “pero esto es invendible al sector” (entrevistado 10). Todos los actores
(administración, comunidad científica y sector) coinciden en que la apertura de la veda
en el mes de julio se produce cuando el recurso está en peores condiciones en

199
Este hecho contrasta con la visión de una parte del sector, que con frecuencia declara estar capturando
“hembras ovadas”.
200
Guerra et al (2015) presentan los resultados del estudio desarrollado en las Islas Cíes en el marco del proyecto
CEFAPARQUES. Su investigación identificó dos áreas de reclutas, cuya superficie representa el 9% del total del
Parque de las Illas Atlánticas; en la misma se proponen vedas zonales y se exploran sus ventajas y limitaciones como
herramienta de gestión.
201
En un comunicado de la Consellería do Mar se afirmaba que "El objetivo es aprovechar el buen momento de
estado de la especie con capturas abundantes y un buen precio medio en el mercado" Faro de Vigo, 08/05/2016

144
 términos de tamaño (se registra los promedios de peso mínimo más bajos, 37 gramos,
UTPB), pero el consumo generado por el turismo veraniego supone una elevada
demanda.
Si bien los científicos señalan que la veda temporal establecida se justifica poco en
base al ciclo biológico del recurso, su eficacia reside en garantizar un mayor nivel de
supervivencia. Así el potencial de la veda como medida biológica ha sido superado por
su utilidad social: reduce el esfuerzo pesquero, facilita el control y vigilancia, minimiza
los costes para el sector y reduce el conflicto.

c) La fluctuación de la política que acompaña a la fluctuación del recurso. La duración

media de las vedas ha sido de 40 días. En momentos de declive de las capturas se han
aprobado vedas extensas (2006, 2007, 2012) pero en momentos de bonanza el sector
ha llegado a demandar incluso su total supresión.

Figura 44. Evolución histórica de la duración de las vedas temporales (en días) y de las descargas en la pesquería
del pulpo en Galicia (1994-2015).

5.000 70
4.500
descargas en toneladas

60
4.000

duración en días
3.500 50
3.000 40
2.500
2.000 30
1.500 20
1.000
10
500
0 0
1994

1999
1995
1996
1997
1998

2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Duración de la veda Volumen descargas

Fuente: Plataforma Tecnolóxica da Pesca y normativa autonómica.

La veda temporal se configura, por tanto, como una elección consciente de una medida
ineficiente: los pescadores -aplicando sus estrategias de pesca individuales- ya no operan en la
pesquería en esa época, científicamente se avala que su impacto sería mayor de establecerse
en otro periodo, y la Administración es conocedora de esta situación (explicitada en diversos
foros). Sin embargo, se acepta su actual configuración como solución posible para reducir
mínimamente el esfuerzo pesquero con una medida que afecta por igual a todas las
embarcaciones. La justificación incluida en la normativa confirma esta interpretación: “Por otra
parte, los estudios biológicos y la experiencia del sector confirman que hacia el final de la
primavera y el comienzo del verano abunda el pulpo de pequeño tamaño, y que su captura
representa un perjuicio para la especie, por lo que se presenta la necesidad de un período de
veda, con el fin de alcanzar una recuperación de sus poblaciones que permita un aumento de
los tamaños de las capturas, y redunde en una mejora de los precios al pescador” (Preámbulo
de la Orden del 23 de mayo de 2005).

Esta medida genera por su propio diseño efectos perversos o no deseados: una vez concluido
el periodo de veda se produce una incorporación masiva de la flota a la pesquería, con el

145
consiguiente incremento de las capturas y un descenso de los precios en primera venta por la
saturación del mercado. El seguimiento realizado por la UTPB demuestra que en dos semanas
de actividad tras la veda se agotan los “beneficios” de la reducción del esfuerzo pesquero. La
Administración ha intentado contrarrestar estos efectos con dos medidas concretas: por una
parte, sincronizar la apertura de la pesquería del pulpo con la de la nécora (desde 2005202) para
dividir y diversificar el esfuerzo; por otra, la introducción de topes de captura (desde el 2000)
con un control más estricto de las cuotas diarias justo después de la veda.

Tabla 33. Medidas de gestión: la veda en la pesquería del pulpo (1992-2015)

Duración
Año Periodo Veda Tipo Ámbito geográfico
(días)
1992 44 18 mayo-30 junio Paro biológico Toda la costa
1993 45 17 mayo-30 junio Paro biológico Toda la costa
1994 0
Zonas establecidas
1995 30 1 al 30 de junio Veda. Oído el sector por accidentes
geográficos**
1996 21 7 al 28 de junio Veda Toda la costa
1997 30 1 al 30 de junio Veda Toda la costa
1998 30 1 al 30 de junio Veda Toda la costa
1999 0
2000 30 1 al 30 de junio Veda Toda la costa
2001 0
2002 0*
2003 0*
2004 0
16 de junio al 15 de
2005 30 Veda Toda la costa
julio,
2006 60 19 mayo a 19 de julio Paro biológico Toda la costa
11 de mayo a 9 de Por zonas:
2007 60 Veda. Definida por el sector;
julio Noroeste,
discrecionalidad en las fechas
2008 40 8 de mayo a 6 julio Cantábrico, Rías
dentro del periodo abril-julio
Baixas
2009 40 8 de mayo a 6 de julio
28 de mayo (16:00) a
2010 39 Veda consensuada con el sector Toda la costa
5 de julio (06:00)
27 mayo (16:00) a 4
2011 39 Veda consensuada con el sector Toda la costa
de julio (06:00)
2012 62 1 mayo a 1 julio Veda consensuada con el sector Toda la costa.
2013 45 17 mayo-1 julio Veda consensuada con el sector Toda la costa
2014 31 30 mayo 1 julio Veda consensuada con el sector Toda la costa
2015 44 16 mayo-1 julio Veda consensuada con el sector Toda la costa
Fuente: elaboración propia a partir de Molares (2015) y normativa autonómica
*En el año 2002 y 2003 el accidente del Prestige provocó cierres en las pesquerías que en algunas zonas se
prolongaron durante casi seis meses (cfr. Capítulo III PG2).
** Punta dos Picos (A Guarda) a Punta Besugo (Sálvora). Este de la línea entre Punta Cabío y Punta Figueiriño
(Sálvora). Paralelo que pasa por Punta Castro hasta Cabo Touriñan. Paralelo que pasa por Cabo Prior hasta Cabo de
Bares.
*** Paralelo que pasa por Punta dos Picos (A Guarda) a Punta Besugo (Sálvora). Al sureste de la línea que une Punta
Cabío con la Isla de Sálvora.

202
La Orden de 23 de mayo de 2005 (DOG nº 109) establecía la veda del pulpo entre el 16 de junio y el 15 de julio y
modificaba en su art. 2 el plazo de veda de la nécora fijado en el Plan de Explotación (Orden 30 de diciembre de
2004 por la que se aprueba el Plan General de Explotación Marisquera para el año 2005) adelantando su apertura
del 21 al 18 de julio.

146
Durante los distintos periodos de gobernanza se explorarán innovaciones en el diseño de la
veda temporal (zonales, secuenciadas en el tiempo, etc; cfr. Capítulo III)203.

 Control de outputs: el tamaño mínimo (peso mínimo)

El establecimiento de un tamaño mínimo para el pulpo ve reforzada su eficacia como medida

técnica por la supervivencia de las capturas que se devuelven al mar. En contrapartida, su
aplicación no tiene por qué suponer una mejora en la situación del recurso porque lo que se
prohíbe con ella es la comercialización, pero no la captura (Labarta, 1978: 37).

La fijación de una talla mínima para el pulpo fue una de las medidas pioneras, introducida en
1987 y fijada en función de su peso en 750 gr. Las características del ciclo reproductivo de la
especie se resumen en el análisis del sistema de unidades del recurso (Capítulo III). Es
pertinente, sin embargo, reflejar aquí que la ciencia no ha aportado una respuesta unívoca
sobre la talla de maduración sexual del pulpo, cuya cifra varía en función de la metodología de
análisis aplicada (Sieiro et al, 2014) y podría verse afectada en el tiempo por las pautas de
explotación pesquera (Sieiro, 2016, comunicación personal). Las investigaciones más recientes
sitúan esta talla en 1.800 gr. (Otero et al., 2007) o entre 1.300 y 2.300 gr. (Sieiro et al., 2014).
En cualquier caso, estas tallas están por encima del tamaño mínimo legal (1000 gr. en la
actualidad).

Dadas las particularidades del proceso reproductivo del pulpo, ninguna de las hembras
capturadas durante la actividad extractiva se ha reproducido todavía. El tamaño mínimo no
responde, por tanto, a una protección de los reproductores sino a una reducción de la
mortalidad por pesca.

En el año 2006 se incrementó el tamaño mínimo de 750 gr. a 1 kg para el periodo de mayo a
octubre, pasando a 1 kg durante todo el año a partir de 2007. El programa de seguimiento de
la UTPB constata las consecuencias de este cambio en términos de captura, ya que el
promedio de pulpos descartados sobre el total (tamaño inferior al mínimo legal) pasó del 44%
en el periodo 2000-2006 a situarse en el 58% entre 2007 y 2014 (UTPB, 2015).
204
Tabla 34. Medidas de gestión: evolución del tamaño mínimo de captura en la pesquería del pulpo (1992-2015)
FECHA PESO MÍNIMO NORMA
1987 750 gr. Orden de 22 mayo
1992 750 gr. Orden de 15 de noviembre
750 gr. De noviembre a abril
2006 Orden 13 de diciembre
1 kg. De mayo a octubre
2007 1 kg. Orden 29 de octubre
2012 1 kg. Orden 27 de julio
Fuente: elaboración propia a partir de la normativa autonómica

203
Estas propuestas se aplican actualmente en otras comunidades autónomas como Asturias, donde existen tres
periodos de veda diferenciados: dos de carácter geográfico y uno específico para la pesca recreativa.
204
Aunque el eviscerado a bordo es una excepción en la pesquería, desde el plan de Gestión 2013-2014 se reguló
que los ejemplares eviscerados a bordo los ejemplares no deberán ser de un peso inferior a 1 kg al llegar a puerto
(art. 5 Resolución 14 de mayo de 2013).

147
Arnaiz et al (2006: 124) señalaban el elevado grado de cumplimiento del tamaño mínimo en
2004 (96%), cifra que contrasta con las afirmaciones del sector que afirma que el pulpo más
pequeño se sigue capturando y se destina a la venta por canales fuera del circuito legal (GAP2-
WWF, 2015; entrevistas).

 Control de outputs: Topes de captura

La primera aplicación de los topes de captura se recogerá en el Plan Experimental del año
2000, situando el límite en 40 kg por tripulante efectivamente enrolado y a bordo por día, con
un tope máximo de 160 kg por embarcación. Esta aplicación relativamente tardía es coherente
con la literatura que indica que los topes y cuotas suelen introducirse cuando la pesquería
empieza a dar síntomas de agotamiento (Libecap, 1995: 179).

La controversia sobre los topes de captura se articula sobre los tres ejes destacados
anteriormente: la eficacia de la medida como instrumento de gestión, los niveles autorizados y
los agravios comparativos. Como medida técnica el tope limita la cantidad de recursos que se
extraen de una pesquería, al tiempo que contribuye a reforzar otras medidas del sistema de
gestión (Caddy y Defeo, 2003). Así, combinando las vedas temporales con los topes de captura
se intenta evitar el excesivo esfuerzo pesquero que caracteriza el reinicio de la actividad una
vez concluido el cierre. Los topes también posibilitan alternar los mecanismos de seguimiento
y cumplimiento de la pesquería, aplicando bien el control de topes bien el control del número
de nasas por embarcación y tripulante.

En general el sector considera que los topes de captura no son eficaces y afectan
negativamente a sus estrategias de pesca. En primer lugar, porque operan sobre una actividad
de base competitiva, por lo que penalizan a aquellos pescadores más eficientes (entrevistas;
cfr. también Christensen y Raakjaer, 2006:265). En segundo lugar, porque en invierno no
pueden salir a pescar debido al mal tiempo (Orden 23 de mayo de 2005), sin que exista
ninguna compensación o posibilidad de recuperar o acumular los topes no capturados. Y en
tercer lugar, porque el establecimiento de topes con una base diaria no responde a la
incertidumbre de las capturas, prefiriendo un tope semana205.

La utilidad social reaparece como criterio para fijar una medida técnica. Los niveles máximos
autorizados no se ajustan a criterios técnicos de conservación ni a criterios de rentabilidad. En
tanto medida de conservación, los límites están sobredimensionados respecto a las capturas
habituales de la flota, por lo que no operan como un mecanismo de limitación de la actividad
extractiva. Si funcionan, sin embargo, en el periodo inmediatamente posterior a la veda, como
factor limitante ante la reentrada masiva de la flota en la pesquería. En términos de
rentabilidad, los documentos de la Consellería206 aluden a un estudio realizado en el 2000 que
situaba la rentabilidad media por pescador en 25 kg por día. Ese mismo año el límite se fijó en
40 kg por pescador y día (cfr. Tabla 35) y desde entonces no ha dejado de ampliarse, con
independencia de la situación del recurso.

205
El tope semanal estuvo vigente durante el PG3 (Cfr. Capítulo III).
206
Estos datos se publicaron también mediante declaraciones de la Consellería en La Voz de Galicia (30/06/2000).

148
Este hecho es particularmente llamativo a partir de 2010, cuando se establecen dos periodos
diferenciados en el año: uno con un tope de 30 kg por tripulante y día hasta un máximo de 210
kg por embarcación; y otro con un tope de 50 kg por tripulante y día hasta un máximo de 350
kg. Los descensos continuados en el volumen de captura desde 2010 hasta 2015 (cfr. Figura 7)
no se tradujeron en una revisión a la baja de los topes de captura. Más aún, se acortó la
duración del periodo del tope más reducido (210 kg), pasando de cinco meses en 2010 a
cuatro en 2012 y tres meses desde la campaña 2013-2014. Ello implica una extensión de la
duración del periodo de tope máximo (350 kg) ya que la normativa lo establece por defecto
para “el resto de la campaña”.

Figura 45. Evolución de los topes de captura por embarcación en la pesquería del pulpo (1994-2015)
5.000 400
caputrans nominales (en toneladas)

tope de captura por embarcación (kg)

4.000 300
3.000
200
2.000
1.000 100

0 0
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Tope máximo captura diaria (embarcación) mayo-octubre; julio-oct desde 2012; julio-
sept desde 2013
Tope máximo captura diaria (embarcación) noviembre-abril; resto de campaña desde
2012
Descargas de pulpo

Fuente: elaboración propia a partir de la normativa autonómica. En el periodo 2007-2009 los planes zonales
establecieron topes semanales; cfr. Capítulo III.

Desde el año 2010 se introdujo un mecanismo adicional de flexibilización: “los topes podrán
ser modificados si la situación del recurso así lo requiere y tras la consulta con el sector
implicado” (art. único de la Orden de 15 de junio de 2010 por la que se modifica la Orden de
22 de diciembre de 2009).

Finalmente, para el sector se producen agravios comparativos que penalizan a las

embarcaciones con más tripulantes, ya que se combina el tope individual con el tope máximo
por embarcación207. Las constantes presiones del sector explicarían el incremento del tope de
captura por embarcación, desde los 160 kg de 2000 a los 350 kg establecidos desde 2010 y
vigentes en la actualidad.

207
En palabras de Tomas Fajardo (2000): “Comprendo que estudios biológicos aconsejen un tope de 160 kilos por
barco, pero párense a pensar en la rentabilidad de una embarcación con seis hombres enrolados, discriminada
claramente con respecto a las más pequeñas, con dos hombres y un tope de 80 kilos”. La Voz de Galicia 05/07/2000

149
 Tabla 35. Evolución de los topes de captura para la pesca profesional en la pesquería del pulpo en Galicia (2000-
2015)
TOPE DE CAPTURA
AÑO Tope por Tope por Límite máximo NORMA
Base de cálculo
tripulante* embarcación por embarcación
Plan Experimental 2000,
2000 Diaria 40 kg. 160 kg
2001, 2002
2003 Diaria 40 kg. 160 kg Orden 16 junio de 2003
Diaria durante dos Orden de 23 de mayo de
2005 40 kg
meses** 2005
Orden 11 de mayo de
2006 Diaria 40 kg 2006 Plan recuperación
del pulpo
Orden 13 de diciembre
2006 Diaria 40 kg 40 kg de 2006 desarrolla Plan
recuperación del pulpo
Diaria de mayo a
40 kg 40 kg Resolución 19 diciembre
octubre
2007 de 2006 Aprobación de
Semanal de
200 kg 200 kg planes zonales
noviembre a abril
Diario de 1 de Orden de 22 de
30 kg 30 kg 180 kg
mayo a 1 octubre diciembre de 2009 Plan
2010
Diario resto de la Explotación Marisquera
50 kg 50 kg 300 kg
campaña 2010
Diario de 1 de Orden de 15 de julio de
30 kg 30 kg 210 kg
mayo a 1 octubre 2010 por la que se
2010
Diario resto de la modifica la Orden de 22
50 kg 50 kg 350 kg
campaña de diciembre de 2009
Diario de 1 de Orde do 20 de decembro
30 kg 30 kg 210 kg
mayo a 1 octubre de 2010, Plan
2011
Diario resto de la Explotación Marisquera
50 kg 50 kg 350 kg
campaña 2011
Diario de 1 de
30 kg 30 kg 210 kg
mayo a 1 octubre Resolución del 22 de
2011
Diario resto de la diciembre de 2010
50 kg 50 kg 350 kg
campaña
Diaria de 2 de julio Orden 23 de diciembre
30 kg 30 kg 210 kg
a 31 de octubre de 2011, Plan General de
2012
Diaria resto de la Explotación Marisquera
50 kg 50 kg 350 kg
campaña 2012.
Diaria de 2 de julio
30 kg 30 kg 210 kg
2013- a 31 de octubre Resolución de 14 de
2014 Diario resto de la mayo de 2013
50 kg 50 kg 350 kg
campaña
Diaria de 1 de julio
30 kg 30 kg 210 kg Resolución de 30 de
2014- a 30 de septiembre
mayo de 2014. Plan
2015 Diario resto de la
50 kg 50 kg 350 kg Experimental Pulpo
campaña
Diario de 1 de julio
30 kg 30 kg 210 kg Resolución de 4 de mayo
2015- a 30 de septiembre
de 2015. Plan
2016 Diario resto de
50 kg 50 kg 350 kg Experimental Pulpo.
campaña
Fuente: elaboración propia a partir de la normativa autonómica* La normativa establece que el tripulante debe
estar debidamente enrolado y a bordo. ** Los topes estarán vigentes durante dos meses después de la veda (del 16
de junio al 1 de septiembre ambos inclusive).

150
Los topes también afectarán a la pesca recreativa, ya que una vez habilitada la captura del
pulpo en 2006208 para los pescadores no profesionales se estableció el denominado “límite de
bolsa” (Pope, 2002: 76) que fija las capturas por unidades (piezas).

Tabla 36. Evolución de los topes de captura para la pesca deportiva en la pesquería del pulpo en Galicia (2006-
2015).
FECHA TOPE DE CAPTURA NORMA
2006 1 pieza pescador recreativo/día Orden 11 de mayo de
2006
2006 De mayo a octubre 1 pieza pescador recreativo/día Orden 13 diciembre 2006
De noviembre a abril 2 piezas pescador recreativo/día*
2009 2 piezas pescador recreativo/día Orden 17 de septiembre
de 2009
Fuente: elaboración propia a partir de la normativa autonómica
*. Tamaño mínimo 750 gr., frente al tamaño de 1 kg para todos los demás topes de bolsa

El diseño del sistema de gestión afecta a la eficacia de los topes de captura. En tanto no existen
cuotas, no se fija un límite de las cantidades agregadas de recurso que pueden extraerse en un
año dado. Si consideramos el volumen de esfuerzo latente (mínimo del 25%), la variabilidad de
las tripulaciones en una misma embarcación y la variabilidad de topes según la tipología de
embarcaciones, la incertidumbre sobre la capacidad extractiva efectivamente aplicada en la
pesquería es muy elevada. Consciente de estas limitaciones, en el año 2011 la Administración
modificó la regulación de la alternancia: “la vinculación que se establece en muchos planes de
pesca de los topes de captura con el número de tripulantes enrolados y a bordo de las
embarcaciones *…+ hace necesario que en el momento de realizar el despacho telemático
indiquen el número de tripulantes reales para conocer el esfuerzo real que realiza la flota
pesquera” (Orden de 31 de marzo de 2011).

 Capturas incidentales

La gestión de las capturas incidentales es relativamente reciente. Como tales son relevantes
tanto las disposiciones que regulan las capturas incidentales de otras especies en la pesquería
del pulpo, como las capturas de pulpo en otras pesquerías y en particular en la de la nécora.

Las reglas formales autorizan las capturas accesorias siempre que “tengan el tamaño mínimo
exigido por la normativa, no estén en veda o se trate de hembras ovadas” (art. 82 Decreto
15/2011). Esta previsión se ha ido refinando de forma sucesiva en los Planes de Gestión del
Pulpo: estableciendo un límite del 10% del peso de las capturas totales autorizadas por
embarcación y día (art. 4, Resolución del 14 de mayo de 2013); y, posteriormente, excluyendo
de esta limitación del 10% a los peces (art. 4 Resolución 4 de mayo de 2015). El límite es crítico
para especies como la nécora, puesto que en ocasiones las embarcaciones operando en la
pesquería del pulpo llegaban a declarar ventas superiores de nécora que de la propia especie
objetivo (entrevistado 12). Con respecto a las capturas incidentales de pulpo con otras artes,
en el año 2009 se preveía la posibilidad de fijar topes de captura (art. 9 Orden de 22 de
diciembre de 2009). No obstante, habrá que esperar a 2014 para que el Plan de Gestión de la
nécora limite por primera vez las capturas de pulpo a 35 kg.
208
Como se expuso anteriormente, el Decreto 211/1999 excluía de la lista de especies habilitadas para la pesca
marítima de recreo el pulpo. Cfr. marco normativo.

151
C. Seguimiento, control y vigilancia

Los mecanismos para garantizar el cumplimento son una pre-condición para la sostenibilidad y
eficacia de los sistemas de gestión (Raakjaer, 2003). En general engloban tres líneas de
actuación: i) realizar un seguimiento de la actividad en la pesquería, midiendo las
características del esfuerzo pesquero y la productividad del recurso; ii) vigilar la aplicación de
las medidas técnicas y sus resultados; iii) implementar incentivos y desincentivos que
favorezcan el cumplimiento (FAO, 1981; Pope, 2002). Las pesquerías artesanales plantean
retos específicos por la combinación de un elevado número de pescadores, la alternancia de
artes o los numerosos puntos de descarga distribuidos a lo largo de la costa (Bergh y Davis,
2002), siendo particularmente resistentes a sistemas de cumplimento centralizados o top-
down (Berkes et al., 2010). A ello debe añadirse el grado de complejidad de las disposiciones
normativas y la percepción de legitimidad de las reglas formales por parte de los usuarios del
recurso (Raakjaer, 2003: 429).

En Galicia existe un sistema conjunto para el seguimiento y vigilancia de la actividad pesquera

de la flota artesanal, con disposiciones específicas para la pesquería del pulpo. El programa de
seguimiento de las pesquerías ha sido descrito anteriormente209, por lo que nos centramos
aquí únicamente en su aplicación. Considerando sus múltiples usos potenciales, “la
información que se genera es muy detallada, pero a veces no se ajusta a las necesidades de
gestión (por no haber muestreado una zona concreta, por no poder comparar dos elementos
distintos, por no disponer de recursos para procesar los datos, etc.)” (Entrevistado 5), una
limitación común en los programas de seguimiento de pesquerías (Bergh y Davis, 2002: 200)

La situación de acceso abierto regulado, la excesiva presión social sobre los recursos, la
necesidad de reducir y controlar el esfuerzo pesquero y la pervivencia del furtivismo, situaron
el control y vigilancia como un elemento central de la política autonómica, recogido en ocho
disposiciones normativas desde 1985210 además de en las leyes de pesca de Galicia (1993 y
2008-2009). Su objetivo es garantizar el cumplimiento de la legislación, vigilar e inspeccionar
las actividades pesqueras, y desarrollar las acciones necesarias para la protección de los
recursos a lo largo de la cadena de valor, desde las fases extractivas hasta el consumidor final
(art. 119 Ley 11/2008 de Pesca de Galicia). Esta previsión de extenderse más allá de la fase
extractiva se articuló a partir de 1993 (Mahou, 2008: 140) dotándolo de un carácter
omnicomprensivo (Sobrino, 2005: 891) que abarca la transformación, comercialización,
consumo en establecimientos hoteleros, transporte y distribución. Dado el régimen
competencial descrito, la actividad de policía se desarrolla en tierra en toda la Comunidad
Autónoma, limitándose en el mar a las aguas interiores (ibid.).

El desarrollo de la política de control y vigilancia se basa en el diagnóstico del problema: la

situación generalizada de sobreexplotación de los recursos. Ante la situación del recurso, los

209
Cfr. 1.3.4. Evolución de la política pesquera y la Administración pesquera autonómica
210
Ley 5/1985 de sanciones en materia pesquera, marisquera y de cultivos marinos, modificada por la Ley 13/1985
y reformada por la Ley 3/1989; Ley 6/1991 de infracciones en materia de protección de recursos marítimo-
pesqueros, Decreto 43/1992 de desarrollo y Decreto 426/1993 que refunde la normativa vigente modificado por el
Decreto 51/1998; y Ley 8/2004 de Protección, control, infracciones y sanciones en materia marítimo-pesquera de
Galicia. A estas disposiciones normativas habría que añadir la Ley 2/2004 por la que se crea el Servicio de
Guardacostas de Galicia, modificada por la Ley 10/2011.

152
usuarios “deben” cumplir con las normas y la garantía de que esto suceda es el control policial.
Este enfoque tradicional se complementa con la promoción del cumplimento a través de la
participación de los usuarios (Bergh y Davies, 2002: 177). Pero esta participación está
orientada a alcanzar un consenso (cfr. por ejemplo el análisis de las vedas temporales),
comprometiendo la búsqueda de los factores que favorecerían el respeto a las normas y las
consecuencias del no cumplimiento en relación con la viabilidad de la pesquería. Con ello se
intenta generar un entorno en el que el control policial y la sanción sólo se aplica donde el
cumplimiento voluntario no es suficiente (ibid.: 189). Sin embargo, el sector tiende a articular
sus demandas en este ámbito en términos de mayores labores de policía y endurecimiento de
las sanciones211.

Algunos aspectos del control y vigilancia se han expuesto con anterioridad: el servicio de
control y vigilancia se describe en el apartado de la Administración pesquera autonómica; las
problemáticas del furtivismo y del régimen sancionador se abordan en la caracterización de los
atributos del sector pesquero artesanal gallego; y las particularidades de las prácticas ilegales
en la pesquería del pulpo se detallan en la descripción de la situación y evolución del recurso.
Para avanzar en el diagnóstico conviene incorporar a éstos los habilitados para garantizar el
cumplimiento de la política pesquera, las reglas de inspección y sanción, y el grado de
cumplimiento.

El incremento exponencial de la regulación de la pesquería del pulpo se ha acompañado

formalmente de medidas de control cada vez más restrictivas: puntos de venta específicos,
puntos de control de las descargas, obligación de remitir la información a la Administración,
balizamiento de las nasas, etiquetado de las artes y finalmente la introducción del chip de
identificación por radiofrecuencia. El balizamiento y el etiquetado están destinados a facilitar
la identificación del propietario del arte, mientras que el chip permite realizar lecturas con
pistolas en el mar y saber cuántas nasas hay en cada cacea. Algunas de estas medidas se
aplican a otras pesquerías artesanales (por ejemplo los puntos de control), pero la del pulpo es
la única en la que se efectúa un control de aparejos. Con la premisa de optimizar los recursos
disponibles, las estrategias de control se adaptan a los riesgos de las distintas zonas y a la
época del año: así, en un año de capturas abundantes se enfatiza la vigilancia de los topes de
captura, o si se está finalizando la campaña en la captura de inmaduros.

Tabla 37. Evolución de los mecanismos de control de las medidas técnicas en la pesquería del pulpo en Galicia
1998-2015)
Año Mecanismos de control Sanción
Aplicación del Art. 59
Decreto 424/1993.
1998- Puntos de venta (según Decreto 419/1993)
Reducción del límite
1999 Remisión de datos a la Administración: cofradías, semanalmente.
máximo de nasas
autorizadas*
Aplicación de art. 59,
70 y 71 Decreto
Balizamiento de las caceas de nasas
424/1993. Reducción
2000 Puntos de control: en cada puerto, control de capturas y descargas
del límite máximo de
Programa de seguimiento (UTPB): muestreadores a bordo.
nasas autorizadas,
zonas de actividad.

211
En el PG1 el sector diseñó e implemento un programa de vigilancia de la pesquería. Cfr. Capítulo III.

153
 Año Mecanismos de control Sanción
2001- Topes de captura Según establecido en
2002 Puntos de control: lonjas Ley 6/1991
Remisión de datos: patrón de embarcación, diariamente a la cofradía
2003 (capturas, número de tripulantes enrolados y lonjas de destino). Ley 6/1991
Cofradías, mensualmente a la Consellería.
2006 Topes pesca recreativa Ley 8/2004
Ley 11/2008
2010 Balizamiento: indicar matrícula y folio de la embarcación y letra N. modificada por Ley
6/2009
Ley 11/2008
Puntos de control: zonas de pesca, puertos, lonjas, zonas de descarga
2011 modificada por Ley
y puntos de venta
6/2009
Nasas: precinto codificado y seriado entregado por la Consellería.
Descargas exclusivamente en los puertos autorizados por la
Consellería a propuesta de las Federaciones de Cofradías. En cada
puerto, un punto de control con horarios establecidos.
Si existe lonja en el puerto, deberá trasladarse allí la captura o
acompañarse de documento de transporte si se realiza la venta en
otra lonja.
Coordinación de las labores del Servicio de Guardacostas con los
Ley 11/2008
2013- guardapescas de las cofradías.
modificada por Ley
2014 Controles en tierra, mar, puerto, instalaciones frigoríficas de
6/2009
transformación.
Guardacostas: acceso a plotters de embarcaciones, facturas de
carnada, etc.
Figura del Coordinador del Plan de Gestión del Pulpo, nombrado por
el Servicio de Guardacostas.
Despachos por zonas: duración de una semana (salvo condiciones
meteorológicas adversas).
Comisión de seguimiento: reunión trimestral
Ley 11/2008
2014- Balizamiento: etiquetas con chip RFID integrado (identificación por
modificada por Ley
2015 radio frecuencia)
6/2009
Fuente: elaboración propia a partir de la normativa autonómica. *Cfr. periodo de gobernanza PG1 Aprendizaje

La efectividad de estas medidas de control sólo puede analizarse en términos cualitativos, ya

que los datos disponibles públicamente son limitados. Las reglas formales establecieron un
Registro de Sanciones (Disposición adicional de la Ley 8/2004) para tener constancia de las
resoluciones firmes en vía administrativa. La actual Ley de pesca habilitó el Registro de
Infracciones y Sanciones (art. 126 de la Ley 11/2008) en el que se integran las infracciones
cometidas sean o no sancionadas, pero el acceso a los datos agregados de ambos registros no
ha sido posible en el transcurso de esta investigación.

Desde el año 2007 se han recogido registros homogéneos de incautaciones de pulpo (en kg),
de nasas (de pulpo/nécora) y de cacharros. La interpretación de estas cifras requeriría
disponer de información adicional (por ejemplo el número de inspecciones realizadas) para
establecer indicadores de resultados. A priori se aprecia una disminución en el decomiso de
nasas, que podría estar asociado a dos factores: el incremento del límite de nasas en la

154
regulación de 2011 y la instalación de etiquetas identificativas y chips en las nasas desde 2013
y 2014212.

Figura 46. Evolución de las incautaciones de pulpo (en kilogramos) nasas (en número) y cacharros (en número)
por parte del Servicio de Gardacostas de Galicia (2007-2016).
20.000 7.000
18.000

nasas/cacharros (número)
6.000
16.000
pulpo incautado (kg)

14.000 5.000
12.000 4.000
10.000
8.000 3.000
6.000 2.000
4.000
1.000
2.000
0 0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016*

Pulpo (Kgs) Nasas Pulpo/Nécora Cacharros

Fuente: Consellería do Mar. * Datos hasta octubre de 2016.

Si en la década de los noventa se consideraba que la legislación no había conseguido inculcar

en el sector el respeto a las leyes (PORPMG, 1993: 430) la percepción generalizada del sector,
la administración y los científicos es que en la pesquería del pulpo ha existido cierta manga
ancha, un comportamiento paternalista en el control y vigilancia, y una relativa debilidad en la
aplicación de las sanciones (Foro GAP2-WWF, 2015; OPAGA, 2016, entrevistas). Las razones
que se apuntan son diversas: facilitar la transición y adaptación del sector a las nuevas reglas,
adecuarse a contingencias difíciles en años de malas capturas, establecer normativas de
máximos con objetivos intermedios, etc. El ejemplo más ilustrativo de permisividad es el límite
de número de nasas213. El Decreto 15/2011 eleva sustancialmente el número máximo
permitido, y es aplaudido por el sector como un reconocimiento explícito de la realidad de lo
que sucede en el mar (entrevistas, GAP2-WWF, 2015, OPAGA; 2016). Frente a las normas de
papel, consideran que este límite refleja en una regla formal lo que los pescadores llevan
aplicando como regla en uso en la pesquería desde las primeras limitaciones introducidas en la
década de 1990: un número de nasas que doblaba o triplicaba la capacidad legal. Para la
Administración el Decreto 15/2011 supone adaptar la norma a la realidad, pero habilita a
ganar más control sobre esa realidad: la concesión de aumentar el número de nasas se
compensa con la introducción de precintos y chips para su control efectivo (entrevistado 12).
Esta vigilancia efectiva promueve el cumplimento e incrementa la posibilidad de descubrir
pautas de comportamiento no conformes con las reglas (Keohane y Otrom, 1995:2).

Aunque el control y vigilancia sean efectivos, existen factores exógenos y endógenos que
afectan a la funcionalidad del procedimiento sancionador. Actualmente, cuando se detecta
una irregularidad por parte del Servicio de Gardacostas se procede al levantamiento de un
acta, que detalla la infracción cometida y se establece si existe la necesidad de adoptar

212
Dese el servicio de Gardacostas estiman que el control de las nasas con chips se ha traducido en una disminución
progresiva del número de aparejos incautados, desde los 19.000 al año a los 12-13.000 de media.
213
Otro ejemplo sería los reiterados procesos de regulación de las embarcaciones descritos en el apartado de la
política pesquera autonómica.

155
medidas de incautación cautelar, tales como el decomiso de las artes de pesca o de las
capturas (art. 156 Ley 11/2008). Este acta es recibida por la Delegación territorial de la
Consellería do Mar, que tiene la potestad de iniciar el procedimiento sancionador (art. 153) y
determinar si el acta dará lugar o no a un expediente así como de confirmar, modificar o
levantar las medidas cautelares. En las etapas iniciales, muchas de las actas redactadas por los
inspectores y vigilantes eran rechazadas por cuestiones de forma (entrevistado 2, 4 y 12). El
establecimiento de protocolos, la estandarización de procesos y la formación de los equipos se
ha traducido en una mejora sustantiva de la eficacia procedimental. De la media de actas
levantadas anualmente (entre 12.000 y 14.000) cada vez es mayor el número que se traduce
en un expediente de infracción (en torno a un 25%). No obstante, la dilación en los tiempos
por la complejidad de los procesos sigue afectando a la percepción de su eficacia: una falta
grave puede tardar dos años en ser instruida.

Que la violación de las leyes se observe y se castigue es una condición sine qua non para el
mantenimiento del sistema (Ostrom, 1990: 90), sin que pueda obtenerse rentabilidad de las
actividades ilegales y menos aún cuando se ha identificado la infracción (Bergh y Davis, 2002:
190). Sin embargo, la Administración se enfrenta a diario a indicios claros de irregularidad que
no constituyen evidencias en las que sustentar un expediente sancionador. Por ejemplo, una
embarcación que comercializa hasta el 85% de sus capturas por fuera de los canales legales
(entrevistado 4), declarando conforme a la legislación vigente unos niveles de ingresos que
harían insostenible el desarrollo de la actividad pesquera. La Administración realiza
apercibimientos informales al usuario del recurso, pero carece de pruebas de comercialización
ilegal y por tanto no puede emprender ningún tipo de acción.

Dentro del propio proceso sancionador la cooperación de los profesionales del mar a través de
las cofradías de pescadores es –a priori- limitada (entrevistas). Cabe distinguir, sin embargo,
entre la cooperación dentro del sistema sancionador de la Consellería do Mar y la cooperación
en las iniciativas de vigilancia conjunta promovidas por el sector (cfr. PG1, Capítulo III), por lo
que la percepción de legitimidad del sistema afecta también a la colaboración en su vigilancia.
Así mismo, la mayoría de las actas por infracciones elaboradas por los guardapescas son
tramitadas a través de las cofradías (70%) que son quienes les contratan; esto garantiza que
los vigilantes sean parcialmente responsables antes los usuarios del recurso (Ostrom, 1990:
90), pero dificulta su independencia funcional (Martínez Viqueira y González Arias, 2011: 46).

Otros factores han contribuido a socavar la funcionalidad del control. Por ejemplo, la audiencia
de los interesados una vez iniciado el expediente se realizaba normalmente por escrito; pero
también se permitía la comparecencia personal, no exenta de amenazas y chantaje emocional
(entrevistas), lo que provocaba una elevada rotación de los instructores. A lo largo de la
historia de la política pesquera autonómica ha sido habitual la utilización de las conexiones
políticas para levantar sanciones y expedientes (cfr. Losada, 2000) con la consiguiente pérdida
de legitimad del sistema. Y, por último, debe considerarse el papel del poder judicial en el
proceso. En múltiples países se ha destacado que los tribunales no están familiarizados con las
infracciones pesqueras, lo que se traduce en sanciones mínimas o pérdida de casos (Bergh y
Davis, 2002: 199). En Galicia, la mayoría de los procedimientos contencioso-administrativos se
ven afectados por la falta de conocimiento de los jueces, que tampoco son proclives a dejarse
formar en materia pesquera. Más aún, en los procedimientos relativos a actas levantadas por

156
guardapescas, algunos jueces consideran que estos tienen permiso de autoridad y otros no, sin
que exista un criterio o doctrina homogénea. Se ha llegado al punto en el que las agresiones a
los guardapescas pueden resolverse con una sanción o sin ningún tipo de consecuencia.

El ordenamiento jurídico también puede socavar los esfuerzos por excluir a los usuarios no
autorizados del acceso al recurso (Ostrom, 2001: 3).En el caso de la pesca artesanal gallega, los
procesos sancionadores se han visto también afectados por la jurisprudencia que considera la
embarcación como medio de vida del que un individuo no puede ser privado214.

De la legislación se desprende una clara gradualidad en la imposición de las sanciones (Ley

11/2008), siendo éste uno de los principios de diseño institucional para la gobernanza
sostenible de los recursos (Ostrom, 1990). En el supuesto de las infracciones más graves, la
inhabilitación para el desarrollo de la actividad pesquera no podrá fijarse por un periodo
superior a cinco años (art. 139 1.c Ley 11/2008), aplicándose como criterios de graduación la
intencionalidad, la reincidencia (más de una infracción el mismo año y del mismo tipo con
resolución firme), la reiteración (infracción sin resolución firme), o el beneficio obtenido (art.
140 y 141). De igual forma, se habilitan procedimientos para la suspensión temporal de la
sanción y su remisión (art. 151) en un esfuerzo por incentivar el cumplimiento.

De lo anteriormente expuesto podría concluirse que la vigilancia e imposición de sanciones en

la pesquería del pulpo en Galicia es un proceso costoso; y la teoría señala que este coste afecta
tanto a los niveles de cooperación y conflicto (Keohane y Ostrom, 1995:11) como a la propia
motivación de los encargados de la vigilancia215 (Crawford y Ostrom, 1995:589). La estrategia
habitual de incrementar el control y vigilancia (Raakjær, 2003: 425) e intensificar las sanciones
también genera costes para la administración, tanto en términos de gestión como de los
costes sociales asociados (Arnason, 2009: 748). Nos encontramos por tanto ante un sistema de
gestión complejo con una detallada lista de mecanismos de control, cuyo nivel de
cumplimiento podría considerarse como medio-bajo (Fundación Lonxanet, 2010; GAP2-WWF,
2015; OPAGA; 2016; entrevistas).

Desde la perspectiva más centrada en la gestión un nivel de cumplimento bajo se considera un

indicador del fracaso de los mecanismos de control (Bergh y Davis, 2002: 187). El cumplimiento
está condicionado por la percepción de legitimidad de las normas, y ésta se ve afectada por
múltiples factores (Jentoft, 1989; Tyler, 1990; Bergh y Davis, 2002; Raakjær, 2003): el
contenido de la regulación, la distribución de sus efectos, el proceso de elaboración de la
normas, la participación de los pescadores en su formulación, la existencia de diálogo entre
pescadores y administraciones públicas, etc. A ellos habría que añadir otros aspectos del
contexto social-económico y político: la rentabilidad de la actividad (en tanto las infracciones
incrementan en contextos de dificultades económica) o la posición y situación de los usuarios
del recurso en el mercado (que afecta a su percepción de lo que es justo o injusto) (Bergh y
Davis, 2002: 200).

214
La jurisprudencia ha considerado en muchos casos que no es legal retirar las embarcaciones en procesos
sancionadores porque éstas constituyen el medio de vida del interesado (cfr. por ejemplo Faro de Vigo, 16/11/2016
Un juez ordena devolver un barco confiscado a un marinero de O Grove al ser "su medio de vida").
215
Salvo que existan sanciones a su inactividad, presión social para vigilar y sancionar, un compromiso moral con su
actividad o una retribución sólida.

157
El nivel de cumplimiento genera incentivos para seguir las reglas: un incumplimiento elevado
incentiva que aquellos proclives a seguir las reglas las infrinjan ante la conducta ilícita sin
castigo de sus competidores. En este sentido, los episodios de infracciones cometidas por
representantes sectoriales no han hecho sino socavar la legitimidad del sistema216.

En Galicia no se ha realizado ningún estudio riguroso sobre las razones que justifican el
incumplimiento de las reglas formales que gestionan las pesquerías artesanales. Parece
asumirse de forma simplista que el sector se opone a las normas porque no quiere ser
regulado o controlado, pero entender los factores tras el incumplimiento determinaría la
estrategia más adecuada para abordarlo. Entre ellos se incluye la existencia de conflictos entre
reglas formales e informales, reglas contradictorias o de las que no se entiende su utilidad,
desconfianza de que otros no van a cumplir, etc. La mejora en la comprensión de la conducta e
incentivos de los pescadores y la identificación de los conflictos entre regulaciones y
estrategias de pesca son cruciales, ya que éstos conflictos impiden que la política pesquera
alcance sus objetivos (cfr. Christensen y Raakjær, 2006: 259). Este avance permitiría diseñar
sistemas de control y vigilancia que combinen la disuasión, el cumplimiento voluntario, la
garantía del cumplimiento y la sanción efectiva. La viabilidad de aplicar este sistema en Galicia
está condicionada, como veremos, por los sistemas de gobernanza y los atributos de los
actores.

1.4.4. Iniciativas promovidas por el sector

La pesquería del pulpo en Galicia avala la premisa de la teoría de los recursos comunes (cfr.
Capítulo II) según la cual los usuarios de los recursos son capaces de identificar los problemas y
buscar reglas operativas y de acción colectiva para resolverlos (Ostrom, 1990; McGoodwin,
1990 para pesquerías). También confirma otras dos evidencias: por una parte, que los
pescadores son plenamente conscientes de la sobreexplotación del recurso (PRESPO, 2012;
GAP2-WWF, 2015; OPAGA, 2016; entrevistas) pero se ven atrapados por dinámicas de
competencia y visión a corto plazo centradas en adaptarse a las regulaciones minimizando las
pérdidas (Christensen y Raakjær, 2006: 259); por otra, que aquellos grupos insatisfechos con
las reglas operativas pero incapaces de articular mecanismos de acción colectiva para
modificarlas es menos probable que desarrollen pautas de uso sostenible a largo plazo
(Epstein et al., 2014: 127).

En este sentido, la interpretación generalizada del usuario de los recursos en la pesquería del
pulpo como un sujeto maximizador de beneficios individuales contrasta con las iniciativas y
propuestas de acción colectiva que se han promovido a lo largo de la historia de la pesquería.
Los problemas son fácilmente observables (reducción de las capturas y/o del rendimiento
económico), si bien cómo resolverlos y como asignar los costes y beneficios de la acción
colectiva es más complejo (Libecap, 1995: 165). En Galicia, las propuestas se caracterizan por:

1. La heterogeneidad del sector pesquero artesanal que opera en la pesquería del pulpo,
en términos de flota, zona geográfica y actividad multi-específica.

216
A título ilustrativo cfr. “Los guardacostas sorprenden al vicepatrón de la cofradía de Laxe con 24 kilos de pulpo de
talla ilegal”, La Voz de Galicia, 20/08/2009.

158
 2. La existencia de dinámicas de acción colectiva localizadas que responden tanto a la
situación de sobreexplotación del recurso como a los beneficios derivados de la
cooperación entre usuarios del recurso. Estos actores consideran que es su
responsabilidad resolver el problema y que son agentes causales (Kopelman et al,
2002: 139; cfr. Capítulo III Sistema de gobernanza) asumiendo procesos costosos que
requieren una inversión de tiempo sustantiva (Ostrom, 2000a).
3. La existencia de dinámicas oportunistas de reacción ante los mecanismos propuestos
por colectivos del sector o por la Administración pesquera, fundamentadas en los
beneficios derivados del mantenimiento del statu quo.

Las iniciativas reflejan la interdependencia de los pescadores, estableciendo acuerdos

institucionales que afectan a la provisión del recurso, el compromiso o la vigilancia (Ostrom,
1990). Su diseño intenta reducir el riesgo y/o el coste de la actividad, así como incrementar los
ingresos (Acheson, 1981: 278) y su configuración se enmarca en el conjunto de iniciativas de
acción colectiva promovidas por las comunidades pesqueras gallegas a lo largo de la historia217.
Sin embargo, muchas de las demandas expresadas por un grupo de usuarios no encontrarán
eco en el conjunto del colectivo (cfr. García-Allut, 1994).

En la etapa contemporánea de la pesquería del pulpo las propuestas podrían agruparse en

función de su objetivo y del papel asignado a los distintos actores:

i) Iniciativas para optimizar las medidas de gestión existentes y minimizar sus costes.
La Administración es la garante del sistema y el sector colabora en cuestiones de
vigilancia con financiación pública. Se incluyen las demandas de paros biológicos
(vedas subvencionadas), establecimientos de topes de captura, y mejora de la
vigilancia mediante el establecimiento de puntos de descarga y control, etc. Como
ejemplo podría citarse el Plan de Vigilancia de la Federación de Cofradías de
Pescadores de Pontevedra, 2000-2002, promovido por las Cofradías de Bueu
(Índice de Dependencia del Pulpo218 IDP 42% en 2015), Cangas (IDP 25%) y Moaña
(cfr. Periodo de Gobernanza P1 Aprendizaje).
ii) Iniciativas para optimizar las medidas de gestión en las que el sector que adopta la
decisión asume los costes. Entre otras, la elaboración de planes de gestión
específicos (Cofradía de Corme, 2001219; IDP 21% en 2015); extensión de la veda
más allá del periodo obligatorio (Cofradías de la zona de Muros, 1995, Expediente
04/POC-001496 Parlamento Galicia, o Reserva Mariña de Interés Pesqueiro os

217
Los entornos costeros en el mundo han estado sometidos a múltiples formas de control colectivo (García-Allut,
1999a). Las primeras evidencias documentadas en Galicia se refieren al Gremio de Mareantes de Pontevedra
(Labarta, 1979:18) en el S. XIII: un ejemplo de gestión comunal en la que cada familia aportaba un paño de red para
la conformar un aparejo colectivo (el cerco real) cuya reglas de explotación y reparto eran aprobadas por el
colectivo de pescadores. Para ejemplos más recientes cfr. García-Allut (1990) sobre el sistema cooperativo “A
Compañía” en Muxía.
218
Para una descripción detallad del Índice de Dependencia del Pulpo (IDP) cfr. Tabla 70. Ficha técnica de la variable
“Importancia del recurso” (dependencia) del sistema de Actores (A).y Anexo II.
219
En el año 2001 la Cofradía de Corme presenta un plan experimental para el pulpo que incluía una delimitación de
la zona de costa en la que sólo podrían capturar pulpo las embarcaciones de dicha cofradía. Esta zona se dividiría en
dos subzonas, una operativa todo el año y la otra cerrada durante el periodo estival. Este Plan contó con el Informe
Técnico de Evaluación del Plan zonal experimental de explotación de recursos específicos: pulpo, nécora y camarón
de la Cofradía de Corme (2001) realizado a petición de la Cofradía y con la colaboración con Antonio García-Allut.

159
 Miñarzos en 2012); incremento del tamaño mínimo (de 1 kg. a 1,5 kg en la Reserva
Mariña de la Cofradía de Cedeira, IDP 16% en 2015).
iii) Iniciativas para restringir los derechos de acceso o generar derechos de acceso
exclusivos, a través de planes zonales. Por ejemplo, la propuesta de las Cofradías
de Fisterra (IDP 26%), Corcubión (IDP 60%), O Pindo, Lira (IDP 63%), Muros (IDP
15%), Noia (IDP 4%), Portosín y Portosón (IDP 73%) en 1992 y en los Encontros da
Baixura en 2002) o imbuidos en la creación de sistemas de gobernanza
diferenciados tales como las reservas marinas de interés pesquero (Lira, 2007;
Cedeira, 2009; O Son-Fisterra 2016)220. El sector asume la co-gestión del recurso y
el impacto de sus decisiones afecta a todo el colectivo, incluyendo los que son
excluidos del acceso.
iv) Iniciativas orientadas a incrementar los ingresos por la venta del producto. Su
objetivo es dotar de estabilidad al mercado, obtener precios justos y generar
información sobre el mercado (Acheson, 1981: 284). Los esfuerzos se han dirigido
a acortar los canales de comercialización (cfr.Figura 27) reduciendo el número de
intermediarios.

Estas iniciativas son interacciones dentro del sistema socio-ecológico, cuya finalidad abarca
tanto la preservación del recurso (i y ii) como garantizar su disponibilidad para uno mismo (iii).
(Acheson, 1981: 281). En la literatura gris existen referencias a otras acciones encaminadas a
reducir los costes de la actividad: por ejemplo acordando que ninguna embarcación saldrá a
pescar en caso de mal tiempo (ibid.: 286).

La teoría de los recursos comunes (TRC) nos permite identificar si en un contexto dado es
factible que los usuarios se auto-organicen para gestionar un recurso. En el caso de las
pesquerías, la capacidad de incluir una regla de límites (en términos de acceso, por ejemplo en
el caso de las Reservas Marinas de Interés Pesquero221) facilita la capacidad para resolver
problemas comunes (Schlager, 1994; Ostrom, 2005). En cualquier caso, la percepción de las
posibilidades de éxito o fracaso condicionará la voluntariedad de implicarse en acciones
colectivas. El análisis comparado de los periodos de gobernanza demostrará que el sistema de
gobernanza no ha facilitado convertir los marcos informales de cooperación en marcos
formales de acción colectiva (cfr. Capítulo III).

220
La propuesta de creación de esta reserva, que incluye aguas interiores –competencia de la Administración
Autonómica- y aguas exteriores –competencia de la Administración del Estado- comprende 98.062 hectáreas; en el
momento de redacción la propuesta ha sido presentada al Ministerio y la Xunta y está pendiente de resolución.
221
Al amparo de la LPG de 1993, cuyo art. 17 posibilita la creación de espacios naturales protegidos, se creará la
primera reserva marina de interés pesquero en Lira en 2007, durante el Período de Gobernanza 3 (Cfr. Capítulo III)
La ley 11/2008 incorpora las reservas en su art. 4 y art. 12., definiéndolas como “zonas de especial interés para la
preservación y la regeneración de los recursos marinos por su condición de áreas de reproducción, desove, cría o
engorde de especies de interés pesquero o marisquero (art.4). Aunque se realizan referencias a las reservas mariñas
de Lira (2007) y Cedeira (2008), por la complejidad y generalidad de los procesos éstas se han excluido del análisis.
Los trabajos de Perez de Oliveira (2013) y Fernández-Vidal y Muiño (2014) analizan el proceso de creación y sus
resultados.

160
Tabla 38. Características del recurso y de los usuarios que favorecen la acción colectiva
Presencia/ausencia
Característica Descripción en la pesquería del
pulpo en Galicia
Las unidades del recurso no están:
Posibilidad de - en un punto de deterioro que haría inútil organizarse
SI
mejora - en un punto de infrautilización en el que las ventajas de
organizarse serían mínimas
Indicadores válidos y fiables de las condiciones del
RECURSO

Indicadores sistema de recursos están disponibles a un coste SI

relativamente bajo
El flujo de unidades del recurso es relativamente
Predictibilidad NO
predecible
El sistema de recursos es suficientemente pequeño, dada
la tecnología de comunicación y transporte en uso, como
Extensión
para que los usuarios puedan desarrollar un conocimiento NO
espacial
preciso de los bordes externos y de los microambientes
internos
Los usuarios dependen del sistema de recursos para su
Relevancia SI
supervivencia o lo valoran mucho para otros fines
Los usuarios tienen una imagen compartida de cómo el
Entendimiento
sistema de recursos opera y cómo sus acciones afectan a NO
común
los otros y al sistema de recursos
Ratio de Los usuarios utilizan una tasa de descuento baja con
ACTORES (Usuarios)

NO
descuento relación a los beneficios futuros a obtener del recurso
Los individuos con mayores ventajas políticas y
Distribución de
económicas se ven afectados de forma negativa por la NO
los intereses
falta de patrones coordinados de apropiación y uso
Los usuarios confían unos en otros, mantienen sus
Confianza NO
promesas y se relacionan con reciprocidad
Los usuarios son capaces de determinar reglas de acceso y
Autonomía PARCIALMENTE*
captura sin que las autoridades las contraordenen
Los usuarios han aprendido al menos habilidades mínimas
Experiencias de
de organización a través de la participación en otras
organización SI
asociaciones locales o aprendido sobre las formas en las
previas
que grupos vecinos se han organizado
Fuente: adaptación a partir de Ostrom (1994); Becker y Ostrom, 1995. * Las cofradías pueden establecer reglas para
sus miembros, pero carecen de capacidad para imponerlas a otros si éstos no están de acuerdo.

Los atributos del recurso y de los actores se combinan con las características de los distintos
sistemas de gobernanza, que considerados conjuntamente no favorecerán que los usuarios
abandonen la situación de sobreexplotación e inviertan en la sostenibilidad de la pesquería.
Cuando las capturas descienden el conjunto del sector actúa presionando al gobierno para
aportar una solución; cuando las capturas aumentan la presión se ejerce para reducir los
límites al esfuerzo pesquero. Aquellos grupos que han promovido iniciativas de acción
colectiva han encontrado difícil encaje cuando éstas implicaban establecer derechos de
exclusión sobre otros usuarios del recurso.

161
1.4.5. Diagnóstico preliminar de la pesquería

Por las características de la actividad y del recurso, la pesquería del pulpo se aproxima a la
categoría de pesquerías “S222” (Orensanz et al., 2005): pesquerías de pequeña escala,
espacialmente estructuradas y cuyo objetivo son especies sedentarias. El pulpo se define como
una especie móvil223 aunque muestra ciertas prácticas sedentarias en su fase adulta (Otero,
2006; Arnaiz et al., 2006; Moreno et al., 2014). Orensanz et al. (2005: 527) afirman que “el
seguimiento centralizado, la evaluación y el control de estas pesquerías son proposiciones
poco realistas”. En su análisis de las opciones de gestión disponibles para las pesquerías “S”
concluyen: i) el control de las capturas y el esfuerzo no es generalmente aplicable porque
requiere estimaciones de abundancia y garantizar el cumplimiento; ii) las estrategias
explícitamente espaciales incluyen rotaciones y áreas cerradas; iii) existe un nivel relativo de
manipulación de la productividad224 (hábitats, control de predadores y competidores,
repoblación); iv) amplio margen para la gestión experimental; v) prevalencia del conflicto con
otros usuarios (polución, degradación de hábitats, usos recreativos o turísticos, desarrollo
urbano) que limita las opciones disponibles.

A pesar de sus particularidades, su evolución ha sido muy similar a la acontecida en numerosas

partes del mundo (se han incorporado los ejemplos entre paréntesis de nuestro estudio de
caso):
Las políticas que probablemente serán apoyadas en los inicios de la legislación
pesquera incluyen criaderos (cultivo y engorde en jaulas en el mar); subsidios directos
del gobierno (nueva construcción y modernización de las embarcaciones) y reducción
de impuestos (gasoil); vedas temporales (subvencionadas o no) y restricciones de artes
de pesca para proteger los juveniles (zonas del interior de las rías o tamaño de malla de
la nasa) de menor valor, talla mínima (750 gr.; actualizada a 1 kg); y prohibición de
acceso a otras flotas (p. ej. el arrastre a menos de 100 metros de profundidad). Los
procedimientos que incrementan el valor total de la captura previenen la aplicación de
medidas más restrictivas y controles controvertidos sobre el acceso y la captura. Los
incrementos en el valor total de la captura tienen un efecto llamada sobre el esfuerzo
así como sobre los nuevos pescadores que entran en la pesca (activación del esfuerzo
pesquero latente), intensificando las presiones competitivas sobre la rentabilidad y los
recursos pesqueros y continuando las pérdidas del recurso común. Eventualmente,
cuando las condiciones están muy deterioradas en la pesquería (p.ej. año 2005), se
adoptarán regulaciones más restrictivas tales como cierres totales (plan recuperación
del pulpo) o la adopción de cuotas individuales transferibles (Libecap, 1995: 178)

La pesquería del pulpo en Galicia se enmarca en un contexto de elevada repercusión social y

mediática, dada su importancia en el conjunto de la pesca artesanal (Pita et al., 2016). En
consecuencia, es también una pesquería con un nivel de politización notablemente superior a

222
La denominación “S” refleja la frecuencia de esta letra en las características de la pesquería (Orensanz et al,
2005: 527) en lengua inglesa: pequeña escala (small-scale), estructurada espacialmente (spatially-sctructured) y
dirigida a stocks sedentarios (sedentary stocks).
223
Cfr. Freire y García-Allut, 2000a:379 para una clasificación de las principales especies marinas de invertebrados
explotadas por la flota artesanal gallega.
224
Estas técnicas han sido ampliamente utilizadas en las pesquerías de recursos específicos y marisqueo de
moluscos bivalvos en Galicia.

162
otras. El análisis de la base de datos del Parlamento de Galicia arroja un total de 307
documentos relacionados con esta pesquería, frente a los 55 de la pesquería de centolla o los
39 de la nécora; sólo la flota de cerco ha concentrado mayor actividad parlamentaria (615).

La descripción de la pesquería permite afirmar objetivamente que se ha producido una

intensificación del esfuerzo en la década de los ochenta que afectó a la abundancia del
recurso. Ante la reducción de los niveles de captura la respuesta ha sido incrementar
progresivamente el esfuerzo pesquero (número de nasas, régimen de calado, etc.) sin que la
implementación de reglas formales más restrictivas (a principios de los noventa) se tradujese
en reglas en uso efectivas. Antes bien, las reglas en uso han llegado a favorecer cambios en las
reglas formales para ajustarlas a la realidad (cfr. por ejemplo Decreto 15/2011). Dada la
variabilidad natural del recurso y su resiliencia a la sobrepesca (cfr. Sistema de Unidades del
recurso, Capítulo III), ninguno de los actores principales considera los resultados como
positivos, pero tampoco excesivamente negativos. Sólo cuando se produce una alteración
sustancial en las capturas –no así en los precios- se generan demandas de actuación y se
adoptan medidas concretas. A pesar de esta descripción general, determinados colectivos
dentro del sector y de la Administración han promovido reformas orientadas a garantizar la
sostenibilidad o a mejorar aspectos concretos de la gestión. Pero la “trampa social” atenaza y
amenaza la pesquería a medio y largo plazo.

Este diagnóstico preliminar –previo a la aplicación del marco de análisis de sistemas socio-
ecológicos complejos (MASES)- se apoya en la siguiente relación de hechos:

1. Se ha producido un incremento de la capacidad de pesca legal y real (potencial y efectiva)

que intensifica el esfuerzo pesquero sobre los recursos. Este incremento afecta a las
embarcaciones y a las artes de pesca. Así, la flota artesanal se incrementó en un 34% entre
1970 y 1986 (Iglesias, 1985: 193 y PORPMG; 1993: 36225), antes de la limitación del libre
acceso. Este incremento se acompañó de tecnificación (incremento de la productividad226) y
renovación de la flota, asociado a un incremento de la eslora y potencia medias. Su estructura
actual se define por embarcaciones de tamaño medio, con mayor potencia y mayor capacidad
de desplazamiento entre las distintas zonas del caldero. Si bien el indicador real de la
capacidad extractiva debe ajustarse a la frecuencia e intensidad de la actividad (García-Allut,
1994), ésta se confirma por su consolidación como pesquería específica por su rentabilidad y
ante la situación de otros recursos explotados por la flota artesanal. Estos barcos han
incrementado exponencialmente el número de nasas. García-Allut (1994) recoge entre 1978 y
1993 incrementos superiores al 200% para la comunidad pesquera de Lira. En nuestro análisis
hemos reflejado también el incremento formal. En cuanto a su utilización, el régimen de
calado aumenta el tiempo efectivo de pesca (ibid.)

En consecuencia, podría concluirse que las medidas de control del input, destinadas a prevenir
el crecimiento incontrolado de la actividad pesquera (Pope, 2002: 78) y a influenciar las
decisiones estratégicas de los pescadores para reducir la capacidad de pesca (Christensen y
Raakjaer, 2006:265) han fracasado.

225
Iglesias (1985) estructura el segmento de la flota artesanal en embarcaciones de menos de 20 TRB y el PORPMG
(1993) considera el primer segmento de grupos hasta 25 TRB.
226
Galván y Pascual (1996:34) destacan que en pesquerías de pequeña escala con tecnología tradicional, la
ampliación de medios técnicos y mercados podrían agravar el riesgo de agotamiento de los recursos.

163
2. El incremento del esfuerzo pesquero es un indicador de la sobreexplotación del caladero. El
índice de rendimiento medio de la pesquería ha descendido de las 500 gr. por nasa en 1980
(Guerra, 1981) a los 160 gr. por nasa en el periodo 1999-2001 (Consellería de Pesca, 2005),
situándose en 190 gr. por nasa en el periodo 2000-2014 (UTPB). Su relación con el esfuerzo
pesquero se aprecia al analizar el índice de rendimiento medio tras el cierre de la pesquería
debido al vertido del Prestige (2002-2003), que alcanzó los 364,7 gr./nasa de media, un 106,7%
más que para el mismo periodo de años anteriores (Consellería de Pesca, 2005). Ceriola et al.
(2008: 255) subrayan que el exceso de esfuerzo pesquero tiene impactos directos (abundancia
de la especie, deterioro de hábitats, descenso de la talla media) e indirectos (causando o
promoviendo cambios en la estructura de la comunidad, etc.). En Galicia, el sector y la
comunidad científica se han expresado también en términos de cambios en las zonas de pesca
(GAP2-WWF, 2015). González (2011227) apuntaba que “cada vez se va a pescar a más
profundidad, al no aparecer ejemplares grandes a 25 y 50 metros, y las capturas son de menor
tamaño”.

3. El volumen de capturas por año o campaña solo se conoce a posteriori, dependiendo de la

situación del stock, del comportamiento de la flota, y de las negociaciones sobre las reglas
operativas que se establezcan entre el sector y la Administración (por ejemplo, horario de
trabajo o régimen de calado). Las medidas de adaptación a los cambios en la situación del
recurso (utilizando como proxy la evolución de las capturas) son limitadas y cortoplacistas. Por
ejemplo, ante un descenso de las capturas se opta por incrementar los días de veda, pero no
se modifican los cupos de captura.

Las medidas técnicas se integran en un sistema de gestión centralizado, con una filosofía
racional en la que la situación del recurso exige que los usuarios cumplan con las normas. Esta
perspectiva favorece, como hemos expuesto, una espiral de medidas técnicas y esfuerzo: “los
pescadores han sido capaces de sustituir los inputs regulados por otros *…+. En este juego, los
gestores se ven obligados a aplicar controles más estrictos sobre un rango más amplio de
inputs *…+ esto hace que garantizar el cumplimiento sea más difícil al tiempo que hace que
pescar sea más costoso” (Quentin et al., 2007: 472).

Formalmente parece existir una falta de atención a las dinámicas o comportamientos de los
pescadores como una parte integral del sistema, lo que contribuiría a explicar el fracaso en la
gestión pesquera tradicional (Freire y García-Allut, 2000a). En general se tiende a racionalizar
sobre los efectos de su conducta sin tener una comprensión clara de qué la causa, basada en la
lógica del individuo egoísta y del usuario depredador de recursos.

La gestión paramétrica se ha intensificado mediante micro-gestión, apreciable en el nivel de

detalle y complejidad de las medidas técnicas descritas conforme avanzamos en el tiempo.
Estas medidas tienen un nivel de cumplimiento bajo, extensible a la anomia que caracteriza a
la flota artesanal gallega (Fundación Lonxanet, 2010; García-Allut, 2016, comunicación
personal). Las medidas basadas en incentivos selectivos de carácter económico (cfr. Boncouer
et al., 2006) apenas se han aplicado pese a que los beneficios de las propuestas negociadas y
los acuerdos voluntarios (cfr. Dietz et al., 2002) podrían ser substantivos.

227
Ángel F. González, declaraciones durante el Congreso Mundial de Cefalópodos, Faro de Vigo, 23/10/2011

164
4. La relación entre el sector y la Administración ha generado una dinámica de consenso y
conflicto. Dada la heterogeneidad y fragmentación del sector artesanal es difícil consensuar
medidas efectivas. La agregación de intereses entre los distintos grupos provoca que la
negociación sirva no tanto para mejorar los resultados del sistema como para maximizar los
objetivos de dichos grupos, favoreciendo la racionalidad individual frente a la colectiva.

La implicación del sector se asocia a la variabilidad interanual del propio recurso. La presión y
las demandas se concentran en momentos de crisis (descenso de capturas). Cuando las
capturas incrementan, el sector demanda la eliminación de límites al esfuerzo,
desvinculándose de la responsabilidad en la sostenibilidad del recurso y alimentando un
círculo pernicioso. La participación está diseñada para debatir medidas técnicas concretas
(reglas operativas), sin que se produzcan diálogos sobre estrategias a medio plazo
aprovechando los periodos de bonanza.

La percepción de que las medidas técnicas se fijan por criterios asociados al grado de presión
social y política de determinados colectivos profesionales (García-Allut, 1994; Freire y García-
Allut, 2000a; entrevistas) y políticos (cfr. BOPG) acentúan la noción de agravio comparativo
que genera la regulación de la pesquería. El conflicto se produce en particular con aquellas
medidas que tienen un efecto distributivo (régimen de calado, máximo número de nasas),
pero también con aquellas que siendo iguales para todos los usuarios del recurso afectan
directamente a sus estrategias individuales de pesca (vedas).

Los distintos actores desarrollan sus interacciones utilizando argumentos que dificultan el
diagnóstico. En el desarrollo contemporáneo de la pesquería los gestores han reiterado que el
sector incumple las normas, y el sector ha respondido que las normas se elaboran sin tenerlos
en cuenta. El análisis ha aportado evidencias sobre estas dos posiciones. La participación del
sector tiene carácter consultivo y se limita a las reglas operativas, pero incide directamente en
las mismas. Por ejemplo, para la campaña 2009-2010 se celebraron ocho reuniones formales
con el sector, de las cuales dos fueron para discutir la veda con la Federación Galega de
Confrarías, las Federaciones Provinciales (3) y dos representantes del sector del pulpo por
provincia (Comisión Octava de Pesca y Marisqueo del Parlamento de Galicia, 19 Febrero de
2010).

5. El conocimiento juega un papel central, pero no siempre es una barrera para avanzar en la
gestión. Freire y García-Allut (2000a: 381) concluyen que el hecho de que la gestión de las
pesquerías artesanales estén “más políticamente que científicamente orientadas es una
consecuencia directa del estado actual de conocimiento de esas pesquerías”. Como se
expondrá en el análisis del SES (Capítulo III) existen importantes lagunas en el conocimiento
científico de la especie. Las evidencias demuestran, no obstante, que en ocasiones el
conocimiento no es un condicionante: en el caso de las vedas tanto el conocimiento científico
como el conocimiento experto de los pescadores coinciden en la época más adecuada para el
recurso; pero la búsqueda de consenso y equilibrio en términos de rentabilidad favorece una
solución de conveniencia, operativa, que no contenta a nadie pero cumple su objetivo.

6. Las alternativas de carácter más restrictivo o con un mayor impacto social se han excluido
del debate público. Por ejemplo, la reducción del esfuerzo pesquero mediante la recompra de
embarcaciones para garantizar la rentabilidad de la flota. O la utilización de controles de input

165
tales como los “días de mar”, que permiten conservar el stock incluso si no se dispone de
estimaciones de abundancia como en el caso del pulpo.

Desde sus primeras formulaciones con el establecimiento del gobierno autonómico de Galicia
los sistemas de gobernanza de la pesquería del pulpo se han basado en el equilibrio entre la
conservación del recurso, la viabilidad económica de la actividad extractiva, la minimización
del conflicto y la capacidad de la Administración para garantizar el cumplimiento de su política
pesquera. Atendiendo a la evolución de la pesquería y a sus resultados en términos de
capturas y rentabilidad, podría concluirse que la gobernanza del recurso es -sino adecuada-
aceptable. Sin embargo, existen tres riesgos a medio y largo plazo:

- La evolución del recurso. La incertidumbre y la variabilidad del stock año tras año (natural
y afectada por la actividad pesquera) refuerzan la necesidad de medidas de precaución228.
La variabilidad anual enmascara las señales a largo plazo (Rodhouse et al., 2014: 200), por
lo que la tendencia a la paulatina reducción de las capturas desde 1994, el descenso del
peso medio del pulpo capturado (UTPB, 2000-2015), la pérdida de hábitats o el descenso
de los índices de captura constituyen indicios preocupantes sobre la situación del recurso.

- La ausencia de alternativas. Los shocks exógenos que conducen a un cambio en la

abundancia relativa de las unidades de recurso (por ejemplo una reducción en la
frecuencia de los afloramientos en las rías), limitan la capacidad de los usuarios de
adaptarse a las nuevas circunstancias (Ostrom, 1998b: 429). Esta situación se agrava por la
condición del pulpo como una de las pocas especies capaz de sostener una pesquería
específica en el conjunto de recursos de la flota artesanal. Ante un escenario de colapso de
la pesquería no existen recursos alternativos a los que orientar la actividad.

- Los costes sociales asociados a los déficits del sistema de gobernanza, incluyendo los
visibles (por ejemplo, las capturas ilegales) y los invisibles (por ejemplo, pérdida de
legitimidad del sistema y la debilitación de los procesos).

El diagnóstico preliminar se concreta en las hipótesis descriptivas presentadas en la

Introducción:

• H01 Los resultados del SES de la pesquería del pulpo en Galicia presentan una relativa
estabilidad en el tiempo y un subyacente declive gradual del recurso.

• H02. Las interacciones del SES se caracterizan por el conflicto y la anomia, sin que se
existan alteraciones significativas en los patrones de interacción en el periodo
considerado.

• H03. En el desarrollo de la pesquería se han producido cambios en las estrategias

extractivas vinculados a desarrollos tecnológicos que impactan en su sostenibilidad.

La aplicación del marco de análisis de sistemas socio-ecológicos complejos (MASES) nos

permitirá analizar el impacto de los sistemas de gobernanza en la sostenibilidad de la

228
Guerra (GAP2-WWF, 2015) reiteraba al sector y a la Administración: “si tenemos cien unidades de recurso y
hacemos presión sobre él es malo, pero si tenemos veinticinco unidades del recurso y mantenemos la misma
presión es mucho peor”.

166
pesquería del pulpo. En el marco de la política pesquera autonómica entre 1981 y 2015, hemos
seleccionado cuatro periodos temporales en los que operan cuatro sistemas de Gobernanza
(SG) diferenciados (cfr. Introducción):

Tabla 39. Periodos de gobernanza analizados en la pesquería del pulpo

PG1. 1998-2002 PG2. 2003-2006 PG3. 2007-2009 PG.4 2010-2012
Aprendizaje Crisis Gestión zonal Gestión centralizada
Planes experimentales
Plan de
Gestión (zonales o por modalidad Planes zonales Plan de Explotación
recuperación
de pesca)

Experimentar medidas de Recuperación Gestión

regulación de la del recurso y adaptativa. Los
Explotación sostenible
Objetivo explotación del recurso; reducción del usuarios pueden
de los recursos
alcanzar el rendimiento esfuerzo definir reglas
máximo sostenible. pesquero operativas
Fuente: elaboración propia

1.5. Breve referencia a experiencias del contexto internacional

Las múltiples experiencias en el mundo confirman la dificultad de gestionar con éxito un

recurso con bajo nivel de predictibilidad o sujeto de forma rutinaria a shocks exógenos
significativos e impredecibles (McGinnis y Ostrom, 2010: 18). Estas fluctuaciones limitan la
capacidad de planificación a medio y largo plazo, pero no implican que no puedan articularse
mecanismos para una gestión sostenible. Entre otros, adaptar el sistema de información a sus
dinámicas con el uso de información y estadísticas en curso229, reducir las dimensiones del
sistema de recursos para facilitar su gestión (zonificación, creación de reservas marinas de
interés pesquero) o adaptar el sistema de sanciones para mejorar las garantías de captura de
beneficios derivados del cumplimiento.

Los desafíos para la gobernanza de estas pesquerías no sólo proceden del ámbito biológico,
sino de elementos procedentes de los subsistemas sociales, político, económico y ecológico
que conforman también el sistema socio-ecológico (cfr. Capítulo II). De esta forma, existen
ejemplos en los que los cambios en la capacidad reproductiva de una especie son debidos a la
intensificación de las actividades de submarinismo como resultado de una política de
promoción económica del turismo intensivo (Edwards y Steins, 1999: 215); o situaciones en las
que la introducción de una política pesquera orientada a favorecer a la flota artesanal frente a
la industrial habilita faenar en zonas excluidas hasta ese momento en las que se concentran las
hembras durante las fases reproductivas, como sucedió con la pesquería del pulpo en el
Sahara en la década de los 1980 (Guerra, 2016, comunicación personal).

Dentro del propio sistema de gobernanza de la pesquería otros factores pueden contribuir a la
inestabilidad. Si la pesquería del pulpo opera en un contexto de pesquería multi-específica

229
La información en curso se obtiene mediante muestreos, tales como los que realiza la UTPB desde 1999 en las
pesquerías artesanales gallegas. Esta información podría emplearse para establecer puntos de referencia o puntos
límite y adaptar la gestión a la evolución del recurso.

167
(alternancia de artes con distintas especies objetivo), las medidas adoptadas para un recurso
pueden entrar en conflicto con las medidas adoptadas para otro (Rodhouse et al., 2014: 180);
por ejemplo en Galicia la regulación de las vedas de la nécora o los planes de gestión del
percebe son determinantes para la actividad desarrollada en la pesquería del pulpo.

Como recurso el pulpo es un stock volátil y vulnerable (Guerra et al., 2010: 118), pero también
presenta algunas ventajas: los resultados y beneficios de determinadas medidas de gestión se
acumulan rápidamente, al tratarse de una especie con un ciclo de vida corto y crecimiento
rápido. Los datos de CPUE durante las dos primeras semanas después de las vedas en la
pesquería gallega o tras el cierre de hasta seis meses provocado por el hundimiento del
Prestige en 2003 certifican la capacidad de respuesta del stock a una reducción del esfuerzo
pesquero. Así, en un escenario de gestión exitosa podrían percibirse incrementos en el
volumen de capturas en un plazo de tiempo corto (2-3 años), como sucedió en Galicia tras el
Plan de Recuperación del pulpo en 2006 (cfr. Capítulo III). Pero también podría producirse un
descenso significativo asociado a las condiciones atmosférico-oceánicas. En contrapartida, en
un escenario de mala gestión las consecuencias no son tan negativas, ni a tan largo plazo como
en otras especies. En cualquiera de ellos existe una elevada incertidumbre que dificulta
identificar claramente la sobreexplotación del recurso o capturar los beneficios de una buena
gestión.

La FAO (2012:13) destaca que en la mayoría de las pesquerías de pulpo del mundo no existe
gestión o esta es mínima, incluyendo “vedas temporales, vedas zonales, límites de tamaño y
captura, restricciones de esfuerzo y/o restricciones de arte”. Esta situación era extensible a las
pesquerías europeas hasta hace relativamente poco (Hastie et al., 2009: 165). En este contexto
“los problemas planteados en relación con la gestión de las pesquería de cefalópodos han sido
evaluados con varios grados de optimismo o pesimismo, dependiendo del la visión del autor
sobre la adecuación de los datos y la metodología” (Boyle, 1990: 305). Su resolución ha
adquirido relevancia por la importancia comercial de estas pesquerías, que algunos autores
asocian al agotamiento de muchas especies de peces en el mundo (cfr. Rodhouse et al., 2014:
176). De hecho, la reorientación de embarcaciones en las pesquerías artesanales hacia el pulpo
en Galicia o Portugal (cfr. Pita et al., 2015) se explica en parte por la búsqueda de recursos
alternativos ante el agotamiento de los tradicionales.

Las pesquerías del pulpo requieren “una visión especial desde la perspectiva de la
investigación, la explotación y la comercialización” (Guerra et al, 2010: 117). Aspectos críticos
como el resultado del reclutamiento y el comportamiento reproductivo del pulpo se unen a
otros como la resiliencia de la especie a la sobreexplotación que afecta a la eficacia y la
percepción de los sistemas de gobernanza. Como muestra, las pesquerías europeas de
cefalópodos han estado sujetas a una presión pesquera continua y la tendencia de sus
capturas en las zonas ICES ha permanecido relativamente estable durante 32 años (ICES,
2013).

La comunidad científica todavía no ha clarificado parámetros básicos del ciclo vital del pulpo
(cfr. Capítulo III) que son fundamentales para una gestión adecuada (Boyle, 1990: 305). En
cualquier caso, sus características requieren evaluación continua y gestión en tiempo real
(Guerra et al. 2010:117; Rodhouse et al., 2014:178). Los avances en las técnicas de evaluación

168
de stocks de cefalópodos han sido mínimos (Guerra et al., 2010; ICES, 2010), contrastando con
la elevada necesidad de información para la gestión de estas pesquerías. Rodhouse et al.
(2014: 179) definen la información necesaria para realizar evaluaciones simples y complejas de
los stocks de cefalópodos: total de capturas nominales, esfuerzo pesquero, CPUE y datos
biológicos. A partir de la misma establecen evaluaciones previas (antes del inicio de la
campaña), durante la campaña para ajustar el nivel de actividad y una vez completada la
campaña para fijar objetivos para la siguiente. Pero las implicaciones de las medidas de
gestión en la capturabilidad y la producción de biomasa disponible deben considerarse,
utilizando información social y económica (Ibid.181).

En contrapartida, las dos líneas de investigación en las que más se ha avanzado son (Guerra et
al., 2010: 119): el análisis del impacto de las variaciones medioambientales en el reclutamiento
(cfr. Otero et al., 2008) y el impacto del cambio climático.

Las principales pesquerías de pulpo del mundo han sido descritas por Guerra (1979: 75-94;
citado por Fidalgo, 1997: 201; Guerra y Pérez Gándaras, 1983). Entre ellas destacan las
pesquerías de las costas de África Noroccidental (Marruecos, Mauritania, Senegal, Gambia,
etc.) que actualmente incluyen artes de arrastre de fondo por parte de flotas de terceros
países y flotas artesanales de los países costeros. La expansión de las flotas extranjeras
favoreció la sobrepesca (Rodhouse et al., 2014), si bien otros elementos han jugado un papel
en la gestión de las pesquerías. Balguerías et al. (2000) describen la evolución de la pesquería
de cefalópodos en el Banco Sahariano. Guerra (2016, comunicación personal) sostiene que
desde el año 1976 y durante aproximadamente veinticinco años esta pesquería se gestionó de
forma aceptable con unas 100.000 toneladas anuales de capturas. Se trataba de una pesquería
de arrastre en la que faenaban flotas internacionales (España, Japón y otros países). Entre las
medidas de gestión se incluía la prohibición de faenar a menos de 50 millas. Pero esta
regulación se modificó en la década de 1980 para posibilitar la actividad de la flota artesanal
dentro de las 50 millas, lo que tuvo un importante impacto en los hábitats de reproducción y
provocó un descenso en la abundancia de los stocks.

La pesquería del mar interior de Japón (arrastre, nasa y otras artes) está documentada desde
la década de 1960230, y en ella se calan anualmente “entre 12.000 y 17.000 nasas *de cerámica+
para proporcionar refugio y facilitar la conservación de los huevos como medida para proteger
el reclutamiento del stock capturable” (FAO, 2016231). Completan la lista de principales
pesquerías las del Mediterráneo oriental y central (cfr. Tsangridis et al., 2002), las pesquerías
de la costa atlántica americana (México, Brasil, Argentina) y las pesquerías de las zonas del
Atlántico nordeste. Otras pesquerías menos relevantes en términos de volumen han
introducido innovaciones en la gestión del pulpo, tales como la aplicación de derechos
territoriales de pesca para los usuarios del recurso (TURF) en la pesquería del Octopus mimus
en Chile (Gelcich et al., 2012; Moreno y Revinga, 2014), o la utilización de perspectivas basadas
en la gestión comunitaria en Madagascar (2004) incluyendo zonas de exclusión piloto que se

230
Cfr. Kanamaru, S. (1964) “The octopods off the coast of Rumoi and the biology of mizudako. Monthly Report”.
Hokkaido Mar. Res. Cent. 21: 189-210 e Isami, K. (1976) “The Inland Sea Octopus Fishery” FAO Fisheries Report, 170
Suppl. I: 79-94.
231
FAO FAct Sheets FIGIS, disponibles en línea en www.fao.org (última consulta realizada en diciembre de 2016).
Esta práctica ha sido descrita por Isami (1976).

169
extendieron tras alcanzar resultados positivos (Epps, 2007 citado por Rodhouse et al, 2014:
192).

Tabla 40. Recomendaciones para la gestión de las pesquerías de pulpo y su aplicación en Galicia
Recomendaciones
Fuente Observaciones Galicia
Gestión pesquería pulpo
Enfoque eco-sistémico de
gestión de pesquerías, la
Rodhouse et al.
Enfoques de gestión gestión costera integral, 
(2014: 177)
áreas marinas protegidas,
capturas equilibradas.
Programa de evaluación Información
Guard (2003,
de stock y seguimiento independiente y  Stock
2009)232, Guerra et
continuado de la dependiente de la  Seguimiento
al. (2010)
pesquería actividad pesquera
Efectivo por la
Guillespie et al.
Tamaño mínimo supervivencia del recurso 
(1998: 45 y ss.)
devuelto al mar
Guillespie et al.
(1998: 45 y ss.);
Vedas temporales y Protegen fases críticas del
Guard (2003, 
zonales ciclo vital.
2009), Guerra et
al.,( 2015)
Aplicación limitada por la
falta de conocimiento del
Restricciones de captura
Guillespie et al. ratio de machos que
por sexo (examinando el 
(1998: 45 y ss.) podrían retirarse sin
tercer brazo derecho)
alterar el output
reproductivo
Guillespie et al. Japón, uso de nasas
Mejoras: del hábitat,
(1998: 45 y ss.), cerámicas anualmente 
cultivo hasta
Iglesias y Sánchez para proporcionar refugio ≈ Engorde
determinadas fases.
(2005) a los pulpos*
Reducción del esfuerzo
pesquero durante los Guard (2003, 2009) 
períodos de incubación
Recomendaciones de 
rendimientos máximos Topes de
Guard (2003, 2009)
sostenibles y esfuerzos captura como
asociados proxy
Regímenes de pesca
Guard (2003, 2009) 
rotativa
Fuente: elaboración propia. *En Galicia se han utilizado tradicionalmente este tipo de técnicas (muchas en desuso);
por ejemplo, depositando ramas de pino en el fondo de la rías para favorecer el desove de los chocos.

El análisis comparado de los sistemas de gestión de pesquerías en Europa (ICES, 2010) y de

cefalópodos en el mundo (Rodhouse et al., 2014) confirma la aplicación generalizada de
medidas técnicas convencionales (vedas, tamaño mínimo, etc.), y una menor implantación de
enfoques de gestión más comprehensivos (perspectiva ecosistémica o co-gestión). En nuestro

232
Citado por Rodhouse et al., 2014: 198.

170
contexto más próximo la situación es muy similar. Así, Pita et al. (2015: 118) caracterizan el
sistema de gestión en Portugal: “la gestión se realiza a través de un sistema de arriba-abajo
basado en una serie de medidas de control de inputs y outputs, con limitada participación de
la industria en el proceso de toma de decisiones”. Las medidas incluyen: tamaño mínimo (750
gr.), limitación del número de nasas (con diferentes límites para las nasas con cebo y sin cebo),
restricciones al tamaño de la red para las nasas, dimensiones de las trampas y tamaño de la
red para los arrastreros, así como limitaciones espacio-temporales en las zonas de pesca (ibid.:
124). Estos autores reportan un sistema de control ineficiente y un nivel de cumplimiento
mínimo, que se agrava con las crisis económicas.

En el contexto español, las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria y Andalucía han

ido modulando su regulación, incrementando la talla mínima hasta 1 kg e incorporando
innovaciones como las rotaciones de vedas y planes de gestión o el eco-etiquetado (Asturias).
En determinados foros (GAP2-WWF, 2015; OPAGA, 2016) se ha explorado la posibilidad de
desarrollar un plan de gestión para el pulpo que comprendiese desde el Golfo de Cádiz hasta el
Cantábrico Noroeste, incluyendo las aguas de Portugal.

Tabla 41. Análisis comparado de sistemas de gestión en las pesquerías de pulpo en el mundo.
Sistema Arte de
Especie País Medidas de gestión Referencias
Gestión pesca
Tamaño mínimo: ≥ 1 kg.
Basado
Cierres zonales y temporales Fernández -
en
Octopus Asturias, (5 meses plan de gestión+, 4 Rueda y García
derechos Nasas
Vulgaris España meses otros) Flórez (2007)
y Co-
Límite artes: 350
gestión*
nasas/embarcación
Tamaño mínimo: > 500 gr.
Cierres: Julio-Septiembre, Pierce et al.
Octopus
Grecia Nasas capturas a > 10 metros (2010)
Vulgaris
Límite artes: <1.500 ICES (2010)
nasas/embarcación
Tamaño mínimo: ≥ 750 gr.
Límite artes: 3.000
nasas/embarcación sin cebo
(con independencia del
Octopus Pereira (1999).
Portugal Nasas tamaño). Nasas con cebo
vulgaris Pita et al. (2015).
dependiendo del tamaño:
máx. 1.250
Restricciones malla, zonas
calado, etc.
Tamaño mínimo: ≥ 1 kg.
Cierres temporales (45 días)
Golfo de Cádiz y zonales (Isla Sancti Petri) Orden
Nasas,
Octopus (aguas Exclusión de la Pesca AAA/1406/2016
alcatruces,
vulgaris exteriores) Deportiva. Pierce et al.
poteras
España Régimen de calado y (2010).
prohibición de material
plástico para alcatruces.

171
 Sistema Arte de
Especie País Medidas de gestión Referencias
Gestión pesca
Tamaño mínimo: ≥ 1 kg.
Límite de artes: 1.000
alcatruces/embarcación; 200
Andalucía,
nasas/embarcación.
litoral
Cierres temporales (90 días) Orden de 19 de
Octopus mediterráneo Nasas,
y zonales (fondos < 10 febrero de 2016
vulgaris (aguas alcatruces
metros, lechos de
interiores)
fanerógamas marinas)
España
Seguimiento (cajas verdes).
Prohibición de capturas
accidentales
Octopus Cantabria, Tamaño mínimo: ≥ 1 kg. **. Orden
Nasas
Vulgaris España Cierres temporales (60 días) MED/28/2016
Tamaño mínimo: aprox. 1 kg.
Sur de Brasil, Límite de artes: 20.000 nasas
Octopus Palangre Barahona et al.,
Atlántico por embarcación (28
vulgaris de nasas 2010
Suroeste embarcaciones)

Tamaño mínimo: 350 gr.

Cierre nacional obligatorio:
45 días
Cierres zonales locales de
IOC (2014),
corto plazo voluntarios: 25%
Octopus Rocliffe y Harris
Madagascar total hábitat del pulpo.
cyanea (2015), Oliver et
Cierres entre 3-7 meses
al. (2015)
distribuidos en distintas
zonas a lo largo del año.
Creación de áreas marinas
protegidas
Tamaño mínimo: 110 mm.
Octopus
Líneas con Veda temporal fija: 6,5
Maya (y Yucatán, Jurado-Molina
cebo meses.
O. México (2010)
(jimba) Prohibición de buceo y
vulgaris)
arpones comerciales
Tamaño mínimo: 1 kg.
Basado Cierre temporal: 4 meses.
Norte de en Submarinis Derechos territoriales de uso
Octopus Rocha y Vega
Chile, Pacífico derechos tas con exclusivo (TURFs), otorgados
mimus (2003)
Sudeste y co- arpón a las comunidades de pesca
gestión artesanal.

Fuente: Adaptación a partir de ICES, 2010: 75-76.

*Rodhouse et al (2014) incluyen en el sistema de gestión asturiano el uso de TURFS y sistemas de acceso basados en derecho. La
fuente citada (Fernández Rueda y García-Flórez, 2007) y las presentaciones recientes del sistema de gestión asturiano en distintos
foros (GAP2-WWF, 2015; OPAGA, 2016) no confirman la aplicación de ninguno de dichos instrumentos de gestión.
*Hasta 2015 la talla mínima era de 750 gr.
Anexo III de la Orden AAA/1406/2016, de 18 de agosto, por la que se establece un Plan de gestión para los buques de los censos
del Caladero Nacional del Golfo de Cádiz.
+
Resolución de 7 de diciembre de 2016, de la Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales, por la que se regula la Pesca del
Pulpo Común (Octopus Vulgaris) durante la Campaña 2016-2017. BOPA 14 de diciembre de 2016.
Orden de 19 de febrero de 2016, por la que se regulan los artes de trampa para la captura de pulpo (Octopus vulgaris) en el litoral
mediterráneo de Andalucía y se crea el censo de embarcaciones autorizadas para dicha actividad.
Orden MED/28/2016, de 27 de abril, por la que se regulan las vedas, tallas mínimas y recogida de marisco y otras especies de
interés comercial, durante la temporada 2016 en la Comunidad Autónoma de Cantabria.

172
Con independencia de la combinación de perspectivas de gestión y medidas técnicas, el
enfoque de precaución (FAO, 1996) constituye la línea base para la gestión de las pesquerías
de pulpo. Rodhouse et al. (2014: 193) sintetizan los principios básicos para su aplicación,
considerando las necesidades de las pesquerías artesanales y aquellos contextos en los que la
disponibilidad de datos es limitada:
- Aplicar un nivel de precaución proporcional al riesgo
- Evitar los cambios potencialmente irreversibles
- Anticipar los resultados no deseados y adoptar medidas para reducir su probabilidad
- Aplicar medidas correctivas de forma inmediata y ser efectivos en un tiempo aceptable.
- Establecer límites de precaución en la capacidad pesquera de recursos con elevada
incertidumbre.
- Formalizar la gestión en un marco legal e institucional comprensivo.
- En pesquerías artesanales:
o limitar los riesgos del recurso y el entorno mediante el uso de vedas zonales
o delegar ciertas decisiones en la comunidad (co-gestión)
o limitar la influencia de las pesquerías industriales en los recursos capturados por la
comunidad
o investigar la influencia de factores sociales y económicos en la presión pesquera.
- En pesquerías con limitada información o sin sistemas de gestión:
o Controlar el acceso a la pesquería
o Limitar la capacidad de pesca y la tasa de mortalidad limitando el esfuerzo o el TAC
hasta que se pueda llevar a cabo el análisis de los datos que permita justificar
incrementos.
o Evitar nuevas inversiones en la pesquería mediante la concesión temporal de licencias
para otra pesquería y facilitando el desguace de los buques si fuese necesario
o Establecer límites de referencia biológica preliminares
o Favorecer la pesca responsable a través de la co-gestión o la propiedad de derechos de
pesca
o Favorecer el desarrollo de pesquerías económicamente viables a largo plazo sin
subsidios
o Establecer un sistema de recogida de datos y un sistema de información.
o Iniciar programas de investigación sobre el recurso y la pesquería
o Diseñar experimentos y proyectos piloto para generar información sobre los recursos.

La caracterización del estudio de caso y el análisis descriptivo de la pesquería del pulpo en

Galicia ha identificado aquellas que han estado presentes en su desarrollo.

173
 CAPÍTULO II.
EL MARCO DE ANÁLISIS DE
SISTEMAS SOCIO-ECOLÓGICOS
COMPLEJOS
CAPÍTULO II. EL MARCO DE ANÁLISIS DE SISTEMAS SOCIO-ECOLÓGICOS
COMPLEJOS

2.1. Introducción

2.1.1. Contexto general

La investigación sobre recursos naturales ha experimentado cambios sustantivos en los últimos

veinticinco años en respuesta a tres elementos impulsores:

- Una dinámica planetaria marcada por la intensificación de la actividad económica, la

industrialización, y la aceleración del impacto de las actividades humanas en toda la
biosfera que ha dado lugar al Antropoceno1. Existe una creciente interdependencia
entre sistemas y la escala de los cambios medioambientales derivados de los procesos
de globalización. A las previsiones de cambio a largo plazo se unen evidencias de
alteraciones en el presente que afectan a la sostenibilidad de los recursos e impactan
en la sociedad, particularmente las vinculadas al cambio climático.
- Los avances en el conocimiento, favorecidos por la confluencia de las ciencias
naturales y sociales en el reconocimiento explícito de la complejidad e
interdependencia de los distintos sistemas, aunando la perspectiva de sistemas y la
perspectiva ecosistémica. Ambas subrayan la búsqueda de alternativas en un nuevo
paradigma de gobernanza.
- La articulación de las demandas sociales en torno al desarrollo sostenible y la
concienciación sobre el consumo responsable, pero también sobre criterios de
seguridad alimentaria y reducción de la pobreza.

La complejidad ralentiza nuestra comprensión sobre el funcionamiento de los sistemas socio-

ecológicos en un momento en el que “estamos cambiando la tierra más rápido de lo que la
entendemos” (Vitousek et al.19972). Estos cambios se producen a partir de la revolución
industrial y de manera exponencial desde 1950, en lo que algunas corrientes han definido
como la “gran aceleración” (cfr. Steffen et al., 2015 para una compilación de evidencias
científicas basadas en observaciones reales de múltiples parámetros desde 1750).

En este contexto, entender los desafíos para la gobernanza de los recursos pesqueros exige
describir y analizar la complejidad (Holling2001: 390), y preguntarnos cómo se relacionan las
condiciones sociales y ecológicas con resultados sostenibles (Agrawal, 2001). En la medida en
que el ser humano es el principal impulsor de los procesos del sistema terrestre, es necesario
abandonar el pensamiento lineal de “orden y control” orientado a la eficiencia y la
optimización y trabajar sobre marcos más flexibles centrados en la adaptación, que reconocen
la redundancia en los sistemas sociales y naturales como clave para la sostenibilidad. Y, para

1
La Sociedad de Geología (Subcomisión de Estratigrafía del Cuaternario de la Internacional Commission on
Stratigraphy) está debatiendo la aprobación del Antropoceno como una nueva unidad formal en la escala temporal
geológica. En una carta publicada recientemente en la revista Nature, los coordinadores de este grupo clarificaban
su enfoque e implicaciones. Zalasiewicz, J., Waters. C-y Head, M.J. (2017) “Anthropocene: its stratigraphic basis”,
Nature 541, 289 (19 enero 2017).
2
Citado por Becker, 2012:39.

175
ello, necesitamos marcos de análisis que nos permitan reducir la complejidad hasta niveles
adecuados y avanzar tanto en la generación de conocimiento científico como en la gestión.

Las complejas relaciones sociales con la naturaleza y el estudio de las interdependencias

sistémicas de sus procesos ha generado una nueva comunidad epistémica internacional (Jahn,
2009; Becker, 2012). Sus fundamentos se basan en un reconocimiento explícito de las
dificultades inherentes a esta perspectiva:

Las respuestas no son sencillas porque acabamos de empezar a desarrollar los conceptos,
tecnologías y métodos que puedan abordar la naturaleza genérica de los problemas.
Característicamente, estos problemas suelen ser problemas de sistemas, donde los aspectos
de la conducta son complejos e impredecibles y las causas, aunque a veces simples (cuando
finalmente se comprenden), siempre son múltiples. Son de naturaleza no- lineal, escala
transversal en el tiempo y en el espacio, y tienen un carácter evolutivo. Esto es cierto tanto
para los sistemas naturales como para los sociales. De hecho, ambos son un sistema, con
retroalimentaciones críticas a través de las escalas temporales y espaciales. Por lo tanto, se
requieren formas interdisciplinares e integradas de investigación para su comprensión.
Además, la comprensión (pero no necesariamente una explicación completa) del sistema
combinado de los seres humanos y la naturaleza es necesaria para la formulación de
políticas públicas”. Holling et al., (1998: 352).

Esta comunidad se articula en torno a tres elementos: el reconocimiento explícito del vínculo
entre los sistemas sociales y bio-físicos; la necesidad de un enfoque interdisciplinar que integre
la dimensión social y natural (Constanza et al., 1998, Folke et al, 1998; Hughes et al., 2005); y el
esfuerzo colectivo en el desarrollo de marcos de análisis que avancen el conocimiento al
tiempo y mejoren nuestra capacidad de acción (Berkes y Folke 1998; Holling 2001; Colding et
al. 2003; Anderies et al. 2004; Young et al. 2006a)

La investigación pesquera ha sido pionera en este ámbito, ya que uno de los intentos analíticos
de integrar las interacciones entre el ser humano y la naturaleza lo encontramos en los
modelos bioeconómicos para pesquerías simples (Wilson, 2006:2). Así, “un pescador que
captura de un stock pesquero es probablemente la forma más directa de definir interacciones
socio-ecológicas” (Bodin y Tengö, 2012: 431).

Los tímidos avances de las décadas anteriores han dado paso a progresos significativos en la
investigación interdisciplinar, que identifica “múltiples interdependencias sistémicas entre los
procesos naturales y sociales, ocurriendo a diferentes escalas temporales y espaciales que
demandan un marco conceptual adecuado” (Becker, 2012: 39). Esta tendencia se confirma
mediante la revisión sistemática de la literatura3.

El enfoque de sistemas socio-ecológicos estuvo dominado por ecólogos hasta la finales de la

primera década de los 2000 (Van Learhoven y Ostrom, 2007: 14). Las falta de diálogo

3
La base de datos de la Web of Knowledge recoge 2.031 publicaciones centradas en sistemas socio-ecológicos
desde la década de los setenta. Inicialmente empleado en investigaciones sobre salud mental, será prácticamente a
comienzos del s.XXI cuando se produzcan aplicaciones en el ámbito de los recursos naturales (cfr. Folke, 1998)
junto con la demanda de una mayor interdisciplinariedad (cfr. Scoones, 1999). Si restringimos el ámbito de
búsqueda al título de las publicaciones e incorporamos la palabra marco, existen 51 publicaciones desde el año
2001, alcanzando su máximo en 2014 con 10 títulos y más de 1.200 citas.

176
interdisciplinar podría deberse a las diferencias en las visiones del mundo (Agrawal y Ostrom,
2006: 681). Posteriormente, la coalición entre ecólogos y economistas se tradujo en avances
en una pluralidad de perspectivas (Binder et al., 2013): la investigación pionera de Georgescu-
Roegen (1971; 1976) se continuó para combinar flujos de energía y flujos económicos (Duchin
y Steenge 1999, Bouman et al. 2000, Kytzia et al. 2004); modelar el comportamiento humano y
los propulsores que impactan en un ecosistema o un servicio ecosistémico (Redman 1999,
Antle y Stoorvogel 2006); identificar y modelar bienes específicos que son relevantes para el
sistema humano así como para el sistema ecológico (Liu et al., 2007); estudiar la resiliencia y la
gestión adaptativa de los sistemas socio -ecológicos (Folke et al. 2002, Holling y Allen 2002,
Walker et al. 2002).

El común denominador es la percepción de las sociedades y la naturaleza como

interdependientes, favoreciendo el estudio de las interacciones entre el ser humano y el
medio ambiente desde ámbitos como la ciencia de la sostenibilidad, la economía ecológica y la
economía de recursos, el pensamiento de la resiliencia, etc. (Hinkel et al., 2014). No obstante,
las reiteradas llamadas a la interdisciplinariedad, también desde el ámbito de la gestión
pesquera (cfr. por ejemplo Nielsen y Holm, 2007: 669), no están exentas de riesgos,
destacando la escasa integración de resultados carentes de rigor en términos metodológicos
(Young et al., 2006a: 31).

El concepto de sistemas socio-ecológicos (SES4) ha sido analizado por múltiples autores (Berkes
y Folke, 1998; Holling 2001; Colding et al. 2003; Anderies et al. 2004; Walker et al., 2004, 2006,
Forbes et al. 2004; Adger et al. 2005; Young et al. 2006; Smith y Stirling, 2008; Ostrom, 2009;
Walker et al., 2009). Los SES se definen como “una unidad bio-geo-física y sus actores sociales
e instituciones asociados. *…+ son complejos y adaptativos y delimitados por límites espaciales
o funcionales que rodean ecosistemas particulares y su contexto del problema” (Glaser et al.,
2008). Bajo este concepto, todos los recursos utilizados por el ser humano constituyen un
sistema socio-ecológico (Zietlow, 2010) conformando unidades concretas en el mundo real de
los fenómenos espacio-temporales (Jahn, 2009). La literatura recoge también
conceptualizaciones de los SESs como “sistemas multinivel anidados que proporcionan
servicios esenciales a la sociedad tales como la provisión de comida, fibra, energía y agua para
consumo humano (Berkes y Folke, 1998, citados por Binder et al. 2013:27)

En cualquier caso, el concepto vincula explícitamente el sistema humano (social) y el sistema

natural (biofísico) a través de una relación de retroalimentación mutua, definida en términos
de interdependencia y complejidad: interdependencia entre los procesos sociales y naturales
entre distintas escalas espaciales, temporales y funcionales (Cox, 2011: 346); relaciones no
lineales, que incluyen procesos de retroalimentación positivos y negativos, pueden formar
jerarquías y dependen de su contexto y su historia (Becker, 2012), conformando sistemas
complejos y adaptativos (Janssen y Ostrom, 2006: 1465). Todo ello resulta en una trayectoria
“resistente” o “vulnerable”, tendente hacia la sostenibilidad o el colapso (Gallopin, 20065). El
análisis de sistemas permite así una mejor comprensión “sobre cómo atributos específicos de

4
Autores como Becker (2012) han explorado el concepto SES como objeto fronterizo y objeto epistemológico desde
la perspectiva de la filosofía de la ciencia, destacando la superioridad de este concepto frente a otros presentes en
la literatura como sistema terrestre, sistema humano-ambiente o ecosistema gestionado.
5
Gallopin, 2006 citado por Alessa et al. (2009:31).

177
los sistemas, como por ejemplo la diversidad de especies, influencian propiedades sistémicas
como la resiliencia o la vulnerabilidad (Young et al., 2006: 22).

La revisión de la literatura nos permite identificar los atributos esenciales de un sistema socio-
ecológico (SES) y su funcionamiento. Los elementos esenciales son:

- Los componentes biofísicos y sociales, que pueden ser comunes a muchos SESs o
relativamente únicos de un SES particular (Cox, 2011).
- Los individuos y las instituciones (entendidas como reglas formales e informales que
dan forma a las interacciones humanas). En palabras de Ostrom (2005:298) “sin los
humanos que adoptan decisiones en una situación, no hay nada que explicar salvo el
mundo biofísico”. El SES sitúa al ser humano dentro de la naturaleza, frente a otras
visiones características de ecólogos marinos y conservacionistas tendentes a separar el
medio “natural” del ser humano y a configurar este último como un problema cuando
accede como parte de la ecuación ecológica a través de actividades extractivas o de la
contaminación (Campbell et al., 2009: 18).
- La gobernanza es una parte del SES más que una estructura institucional externa
impuesta en un sistema ecológico (Campbell et al., 2009: 22).

Con estos atributos, el funcionamiento de los SESs se caracteriza por los siguientes aspectos:

- Se trata de sistemas complejos (Berkes et al., 2003; Anderies et al., 2004; Ostrom,
2007a, 2009), dinámicos (Hinkel et al., 2015:3), constituidos por múltiples niveles, en
los que las unidades a cada nivel interactúan para formar unidades a un nivel mayor
(Cox, 2010: 71).
- Son acoplados, adaptativos (Berkes et al., 2003) y en su mayoría –si no todos- sistemas
de retroalimentación (Anderies et al., 2013: 13).
- Como resultado de las interacciones entre variables, sus contribuciones al progreso del
sistema y a los resultados no son aditivas (Cox, 2011: 347).
- Los componentes y la estructura de las interacciones entre los componentes se
adaptan en el tiempo a perturbaciones internas y externas (Holland, 1992a citado por
Janssen y Ostrom, 2006: 1471).
- Su orden es emergente (no predeterminado), su historia irreversible y su conducta
futura depende de su pasado6 (Janssen y Ostrom, 2006: 1469): “El futuro del sistema
es con frecuencia impredecible debido a la no linealidad de muchas relaciones
causales básicas”. Todo ello afecta a los tipos de gobernanza que pueden conducir a
resultados sostenibles.
- Su rendimiento se ve afectado por variables de movimiento rápido y/o lento (Janssen y
Ostrom, 2006: 1471.
- Las perturbaciones externas y las fluctuaciones en sus componentes internos y/o
vínculos pueden desafiar un SES (Janssen y Ostrom, 2006: 1474).

6
El concepto de “dependencia de la senda” o de “trayectorias dependinetes” (path dependence) podría
considerarse un concepto interdisciplinar; en el ámbito de la ciencia política se desarrolló en la década de los
noventa, si bien su origen está en la disciplina económica, para capturar la relevancia de las elecciones efectuadas
en el pasado sobre las decisiones presentes. No obstante, la capacidad explicativa del concepto “va más allá de la
mera idea de que el pasado canaliza las oportunidades del futuro” (Vergne y Durand, 2010: 738). Para un análisis
detallado puede consultarse Page, 2006.

178
 - El análisis de las dinámicas es crucial para el estudio de los SESs. Por dinámicas se
entiende “la forma en que los SES cambian en el tiempo, por ejemplo cómo y en qué
medida cambian las estructuras sociales, cómo y en qué medida el aprendizaje juega
un rol, o qué patrones de crecimiento o cambio ocurren en el sistema ecológico”
(Binder et al., 2013:27).

Se trata en definitiva de un concepto, una abstracción, y no una entidad real (Becker, 2012: 53)
integrado en modelos de conocimiento sobre fenómenos del mundo real; por ello debe
prestarse especial atención al riesgo de atribuir las propiedades empíricas de un objeto real a
los atributos formales del SES sin restricciones conceptuales. En este mismo sentido y más allá
de la definición conceptual es pertinente diferenciar si se trata de un concepto descriptivo-
analítico formal o si se utiliza como una narrativa para la interpretación de estudios de caso
(Ibid., 52).

La aplicación del enfoque de SES en esta investigación captura “el problema de ajuste entre los
procesos ecológicos y los mecanismos para gobernarlos” (Bodin y Tengö, 2012: 433); y se
ajusta a la “escala en la que los procesos de gobernanza interseccionan con las dinámicas de
los sistemas ecológicos” (Agrawal y Ostrom, 2006: 682). La aproximación al diagnóstico de la
pesquería artesanal en Galicia aplicando el concepto de sistema socio-ecológico nos permite
superar las limitaciones del análisis institucional tradicional destacadas en la Introducción. En la
actualidad disponemos de evidencias sobre la complejidad de patrones y procesos que sólo se
revelan cuando el conjunto del sistema SES es adoptado como unidad de análisis (cfr. por
ejemplo Liu et al., 2007 para un análisis comparado de seis estudios de caso en el mundo).

2.1.2. Enfoques y marcos de análisis

La generación y acumulación de conocimiento científico en el ámbito de las ciencias sociales se

ha enfrentado a importantes desafíos teóricos y metodológicos (Poteete et al., 2009). Para
facilitar este proceso, varios autores han subrayado la diferenciación entre marcos de análisis,
teorías y modelos, proporcionando criterios de evaluación útiles para examinar la contribución
de distintas investigaciones a sus respectivos campos (Ostrom, 2005; 2011; Schlager, 2007;
McGinnis y Ostrom, 2014;). Estos tres elementos constituyen “los bloques de construcción con
los que la academia desarrolla, prueba y perfecciona el conocimiento” (Schlager, 2007: 293)
representando niveles cuyo análisis genera diferentes grados de especificidad relacionados
con un problema concreto (Ostrom, 2001: 8).

Los marcos establecen los límites de la investigación para estudios teóricos y empíricos en
relación con un campo, determinando las variables importantes que el analista debe identificar
y las relaciones generales entre ellas (Ostrom 2007, Schlager, 2007). Los marcos también
identifican los actores relevantes, los niveles y unidades de análisis apropiados y el alcance
potencial de la investigación. No obstante, no pueden por sí mismos predecir o explicar los
resultados (Epstein et al., 2013: 433); esta labor recae en las teorías y modelos (Schlager, 2007:
293).

179
En la sección 2.4 se detalla la relación entre marcos, teorías y modelos, centrándonos en esta
apartado en la dimensión más abstracta, los marcos de análisis. Entendidos en términos
generales como una manera de ver el mundo, o unas gafas concretas para analizar un
fenómeno, los marcos de análisis nos proporcionan un conjunto de asunciones, conceptos,
valores y prácticas (Hinkel et al., Sin publicar, citado por Binder et al., 2013).

La selección de un marco de análisis concreto es un proceso crítico de la investigación. Con el

fin de orientar al investigador, Binder et al. (2013) han comparado diez marcos de análisis: el
marco Factor determinante, presión, estado, impacto y respuesta (DPSIR), el marco de Análisis
de Sistemas Terrestres, el marco de Servicios ecosistémicos, el Marco de Sistemas Humano-
Ambientales, el Análisis de Flujo de Materiales y de Energía, el Marco de Gestión y Transición,
el Marco de Sistemas Socio-Ecológicos, el Enfoque de los modos de vida sostenible, El Paso
Natural y el Marco de la Vulnerabilidad. Para sistematizar el análisis estos autores definieron
una serie de criterios de selección:

- Son marcos generales destinados a una comunidad científica más amplia que sus
desarrolladores
- Incluyen los sistemas sociales y ecológicos y sus interacciones.
- Incorporan el análisis de dinámicas: base conceptual para entender las
retroalimentaciones entre los sistemas sociales y ecológicos y su cambio en el tiempo.
- Se trata de marcos fundamentalmente conceptuales; se excluyen por tanto marcos
procesuales como por ejemplo la Gestión Integrada de Zonas Costeras.

La comparativa se centró en tres elementos: i) si el marco conceptualiza las relaciones entre

los sistemas sociales y ecológicos como uni o bidireccionales; ii) si adopta una perspectiva
antropocéntrica o ecocéntrica de los sistemas ecológicos; y iii) si es un marco orientado a la
acción o al análisis (Ibid.). En la siguiente tabla se sintetizan los marcos, sus objetivos, la
definición del tipo de interacción entre los sistemas sociales y ecológicos, su orientación, los
criterios de selección y las referencias.

De la comparación se desprende que seis marcos cumplen el criterio de tener una orientación
fundamental hacia el análisis, que nos permitiría responder a nuestra pregunta de
investigación. De ellos, tres tienen una visión antropocéntrica7 y una vocación claramente
integradora. Y de estos tres, sólo uno trata con similar profundidad los sistemas sociales y
ecológicos8 y permite ahondar en distintos niveles de especificidad (Ibid., 16): el Marco de
Sistemas Socio-ecológicos (MASES).

7
Binder et al. (2013: 13) la definen como “la visión del sistema ecológico desde el punto de vista de su utilidad para
los humanos”.
8
Para una revisión crítica de esta afirmación cfr. sección 2.3

180
 Tabla 42. Marcos de análisis de sistemas socio-ecológicos
Relaciones entre los sistemas Perspectiva +
Objetivo social y ecológico: Orientación Selección Referencias
Marco Antropocéntrica /
Unidireccional/Bidireccional Ecocéntrica
Las actividades humanas generan Desarrollo de Basado en el modelo
Desarrollar una mejor comprensión,
DPSIR: Factor presiones en el ambiente. Esas estrategias Presión, Estado,
indicadores y respuestas apropiadas
determinantepr presiones cambian el estado del orientadas a la Respuesta (PER) de la
a los impactos de las actividades
esión, estado, sistema ecológico, generando Antropocéntrico S>E* Acción acción para reducir OCDE**Eurostat,
humanas en el medio ambiente a lo
impacto y impactos negativos en los el impacto de los 1999, Carr et al.,
largo de la cadena causal factores
respuesta. humanos. Esos impactos negativos humanos en el 2007, Svarstad et al.
determinantes-presión-estado-
(deben) conducen a una respuesta sistema ecológico. 2008.
impacto-respuestas.
del sistema social.
Impacto de la
ESA: Análisis de Las actividades humanas (p.e. Schellnhuber, 1998,
Entender las interacciones globales y conducta humana
Sistemas emisión de CO2, uso de la tierra, Ecocéntrico E>S Análisis 1999, Schellnhuber et
dinámicas del sistema terrestre así en los sistemas
Terrestres etc.), conducen a un flujo de al., 2005.
como sus evoluciones sostenibles socio-ecológicos.
materia que cambia el ecosistema.
Analizar las interacciones integrales,
dinámicas y complejas de los El sistema social cambia los Impacto de la Constanza et al. 1997,
ES: Servicios componentes bióticos y abióticos de servicios que pueden ser conducta humana Daily, 1997, de Groot
un ecosistema en relación con la Ecocéntrico E>S Análisis
Ecosistémicos proporcionados por el sistema en los sistemas et al. 2002, Limburg
provisión de servicios que este ecológico. socio-ecológicos. et al. 2002
sistema proporciona para mantener
la vida en la tierra.
Las actividades humanas afectan al
Proporcionar una guía metodológica
sistema ecológico a través de Perspectiva
o plantilla para analizar la estructura
acciones intencionadas o no a dinámica de lo
HES: Sistemas de los sistemas socio-ecológicos y
corto/ largo plazo. social y sus Scholz y Binder, 2004
Humano- entender los procesos y dinámicas Antropocéntrico S>E Análisis
Retroalimentación a través de la interacciones con Scholz et al., 2011a
Ambientales entre los sistemas social y ecológico
concienciación ambiental y el sistema
así como entre las distintas escalas
cambios. Concepto de aprendizaje ecológico.
del sistema social
de sostenibilidad

181
 Relaciones entre los sistemas
Perspectiva +
Marco Objetivo social y ecológico: Antropocéntrica / Orientación Selección Referencias
Unidireccional/Bidireccional Ecocéntrica
Analizar los perfiles metabólicos de
MEFA: Análisis Las actividades humanas requieren Impacto de la Ayres 1978, Baccini y
la sociedad. Analiza los flujos de
de Flujo de recursos y afectan al sistema conducta humana Bader, 1996, Haberl
material y energía como Ecocéntrico E>S Análisis
Materiales y de ecológico mediante la demanda de en los sistemas et al. 2004, Brunner y
representativos del metabolismo de
Energía energía y material y las emisiones. socio-ecológicos. Rechberger, 2005.
una sociedad, región o nación

El sistema ecológico influencia el

sistema social vía i) servicios
Apoyar la comprensión de los
ambientales y, ii) los riesgos
sistemas de agua, regímenes de
ambientales son las amenazas que Perspectiva
gestión y procesos de transición
un sistema ecológico plantea al dinámica de lo Pahl-Wostl 2009,
MFT: Marco de hacia una gestión más adaptativa;
sistema social. El sistema social social y sus Knieper et al. 2010,
Gestión y permitir el análisis comparado de un Antropocéntrico S>E Análisis
influencia al ecológico mediante las interacciones con Pahl-Wostl y Kranz
Transición amplio rango de diversos estudios de
intervenciones relacionadas con el el sistema 2010
caso; y facilitar el desarrollo de
uso de los servicios y la prevención ecológico.
modelos de simulación basados en la
de riesgos. Las retroalimentaciones
evidencia empírica
se abordan por los cambios en la
percepción del estado del SES

Generar un lenguaje común para la Los actores utilizan los recursos

comparación de casos para organizar impactando en el sistema ecológico Perspectiva
MASES: Marco las numerosas variables relevantes y pueden causar externalidades en dinámica de lo
de Sistemas en el análisis del SES en una los SES relacionados. Estas social y sus
Antropocéntrico S≈ E Análisis Ostrom 2007a, 2009
Socio- jerarquía multinivel que puede externalidades retroalimentan al interacciones con
Ecológicos desplegarse cuando sea necesario, y sistema social en el que la el sistema
para facilitar la selección de variables productividad del sistema cambia ecológico.
en un estudio de caso. afectando los ratios de captura.

182
 Relaciones entre los sistemas
Perspectiva +
Marco Objetivo social y ecológico: Antropocéntrica / Orientación Selección Referencias
Unidireccional/Bidireccional Ecocéntrica
Cambios en el
SLA: Enfoque Analizar qué combinación de activos Las opciones de los humanos están ambiente sin
de los modos permite qué combinación de afectadas por condiciones externas poder influenciar Ashley y Carney 1999,
Antropocéntrico S>E Acción
de vida estrategias de vida con resultados limitantes entre las que están los esas fuerzas Scoones 1998
sostenibles sostenibles activos ambientales. externas por sí
mismos.

Generar un marco para la

planificación hacia la sostenibilidad Desarrollo de
basado en: principios estrategias
La demanda humana de recursos y Burns y Katz 1997,
constitucionales (cómo se constituye orientadas a la
TNS: El Paso las emisiones al sistema ecológico Robert 2000, Upham
el sistema); resultados (principios Ecocéntrico E>S Acción acción para reducir
Natural afecta la calidad y la capacidad de 2000, Missimer et al.,
para la sostenibilidad); y procesos el impacto de los
carga del sistema ecológico. 2010
para alcanzar este resultado humanos en el
(principios para el desarrollo sistema ecológico.
sostenible)

Estudio de
problemas en los
que los humanos
son vulnerables o
Analiza quién y qué son vulnerables
El sistema social es afectado por el están expuestos a
TVUL: Marco de a múltiples cambios ambientales y
sistema ecológico a través de Antropocéntrico S>E Acción cambios en el Turner et al. 2003a, b.
Vulnerabilidad humanos y qué puede hacerse para
riesgos ambientales. ambiente sin
reducir esas vulnerabilidades
poder influenciar
esas fuerzas
externas por sí
mismos.
+
Fuente: Binder et al. 2013. Las referencias pueden consultarse en la fuente. * . Las letras S y E representan el nivel de conceptualización de los sistemas sociales y ecológicos.
**. Basado a su vez en el modelo de “respuestas al estrés” de Rapport y Friend (1979)

183
2.1.3 Sistemas socio-ecológicos: sostenibilidad, resiliencia y robustez

Con el objetivo de mejorar nuestra capacidad para abordar los desafíos medioambientales, se
ha desarrollado una nueva generación de conceptos vinculados a la sostenibilidad9 de los
recursos: capacidad adaptativa, resiliencia10, robustez, estabilidad y transformabilidad. Esta
batería conceptual incorpora las dinámicas de los sistemas en el tiempo, centrando el análisis
en su capacidad de persistir y responder de forma adaptativa a perturbaciones o cambios (Cox,
2010; Ostrom y Cox, 2010; Anderies et al., 2014).

La gestión ya no está orientada a optimizar la explotación de los recursos naturales, sino a

garantizar su utilización sostenible en un entorno marcado por la complejidad y la
incertidumbre; y, de forma creciente, por las alteraciones en los equilibrios de los ecosistemas
derivadas de fenómenos globales como el cambio climático. La adaptabilidad es crítica ya que
“la mayoría de la incertidumbre a la que nos enfrentamos no es resoluble en un cálculo de
riesgo, debido a las complejidades y a las frecuentes interacciones no-lineales que caracterizan
los sistemas complejos naturales y humano”s (Cox, 2010: 108).

Se enfatiza así la pertinencia de nuestro análisis: si bien la capacidad adaptiva de una sociedad
está ligada tanto a sus instituciones como a los sistemas naturales de los que dependen
(Berkes et al., 2003: 11), su concreción sólo es posible mediante instituciones de gobernanza
(Adger, 2003: 33). Más aún cuando gran parte de los sistemas de gobernanza carecen de la
flexibilidad necesaria para acomodar sistemas dinámicos (Garmestani y Benson, 2013: 1).

Esta nueva generación de conceptos ha venido acompañada de cierto solapamiento e incluso

confusión en su utilización en distintas disciplinas académicas, de forma notable entre los
conceptos de resiliencia y robustez11. La línea divisoria entre ambos es frágil, en la medida en
que los dos “aluden a la habilidad de un sistema para mantener funciones y relaciones
importantes bajo una alteración” (Cox, 2010: 13). No obstante, el concepto de resiliencia ha
ganado más adeptos (Bueno y Basurto: 2009; Cox, 201012) y ello pese a las limitaciones de su
aplicación teórica y empírica en las ciencias sociales (Olson et al., 2015).

Con el fin de explicitar los conceptos y sus relaciones en el siguiente gráfico se presenta un
mapa conceptual. La sostenibilidad constituye el concepto raíz, las relaciones entre conceptos
se representan mediante líneas conectoras, y la combinación de conceptos y palabras de
enlace conforma proposiciones.

9
La definición de desarrollo sostenible comúnmente aceptada se recoge en el Informe Brundtland de Naciones
Unidas (1987:16) como “aquel que garantiza las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las
generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. No obstante, tanto en la década de los noventa
(Common y Perrings, 1992) como en la actualidad (Anderies et al., 2013) persiste cierto desacuerdo tanto sobre su
contenido conceptual como operativo.
10
Estoque y Murayama (2014: 184) señalan que “resiliencia” fue la palabra de moda en 2013 según la revista Times.
11
Para una relación detallada de referencias sobre los conceptos de resiliencia y robustez cfr. Cox, 2010: 12. Para
una revisión del concepto de resiliencia cfr. Brand y Jax, 2007. Finalmente, Redman (2014) plantea una estrategia
para combinar y diferenciar los conceptos de sostenibilidad y resiliencia.
12
A título ilustrativo Cox (2010) recogía el número de publicaciones en la revista Ecology and Society, foro de
referencia para el estudio del SES; en el año 2009 un total de 133 publicaciones recogían el concepto de resiliencia
frente a seis centradas en la robustez; la actualización de estas cifras en 2015 (julio) confirma esta tendencia con
334 y 17 publicaciones respectivamente.

184
 SOSTENIBILIDAD
Figura 47. Mapa conceptual: sostenibilidad, robustez y resiliencia.
es un
OBJETIVO CONTEXTO
medida de los resultados de un sistema de toma de decisiones
Concepto normativo

depende de la es un es un depende de la
Concepto temporal

reduce VULNERABILIDAD CAPACIDAD ADAPTATIVA aumenta

RESILIENCIA ROBUSTEZ
mide

afecta a gestiona gestiona afecta a

CAMBIO
shocks/ continuo
Elementos NO Elementos
controlables del DISEÑABLES del
sistema sistema

incluye se pierde si se pierde si incluye

estados, dominios de VARIABLE del SISTEMA cruza umbral crítico VALORES INTERNOS DE Predictibilidad, múltiples opciones
atracción, múltiples Perturbaciones humanas y naturales DISEÑO no mantienen estratégicas, objetivos de actuación,
equilibrios, regímenes Shocks y efectos incrementales características deseadas transformación, adaptabilidad

se centra en se centra en

Alcanzar sistemas seguros capaces Diseñar sistemas a prueba de

de aprender, auto-organizarse y fallos dentro de un rango definido
adaptarse al cambio de incertidumbre
Fuente: Elaboración propia a partir de Holling, 2001Anderies et al., 2004; Janssen et al., 2007; Cox, 2010

185
En el estudio de los sistemas socio-ecológicos complejos la sostenibilidad implica generar y
aplicar el conocimiento de forma creativa para diseñar infraestructuras físicas y de gobernanza
(Anderies et al., 2013:11)

La utilización analítica de los conceptos de resiliencia y robustez se origina en dos disciplinas

distintas: la ecología (Hollling, 1973) y la ingeniería (Carlson y Doyle, 2002 citados por Anderies
et al., 2014:3). En ambos casos no se trata de principios generales (Cox, 2010: 57) sino
definidos respecto a una perturbación o conjunto de perturbaciones determinadas.

A pesar del debate existe cierto consenso sobre su vinculación y utilidad. Cox (2010: 25)
concluye que ambos son conceptos útiles y complementarios para abordar cuestiones
diferenciadas; así, por ejemplo qué factores en un sistema apoyan o desalientan la acción
colectiva (resiliencia) o qué opciones estratégicas están disponibles para ayudar al sistema a
responder a las perturbaciones (robustez). Esta complementariedad se ha trasladado a dos
programas de investigación: el MASES, con un mayor énfasis en aspectos de acción colectiva y
el rol de las instituciones; y el marco desarrollado por la Resilience Alliance (Walker et al.,
2002, 2006; Resilience Alliance 2007; 2010), más centrado en los aspectos ecosistémicos y sus
dinámicas (Schlüter y Madrigal, 2012). Esta última ha incorporado de forma creciente la
dimensión humana, integrando sus dinámicas en SESs (Campbell et al. 2009:7).

Por sus contribuciones y por su complementariedad con el MASES se resumen las principales
claves de la corriente de la Alianza de la Resiliencia:

- Desafía la perspectiva clásica del estado de equilibrio (Folke, 2006: 253) y configura los
ecosistemas como complejos, adaptativos, con múltiples estados estables.
- Los sistemas complejos, como los SESs, se organizan en torno al cambio continuo
(Janssen et al., 2007: 309).
- Centralidad del cambio social, articulada a través de los conceptos de adaptación y
transformabilidad (Folke et al., 2010: 5).
- Orientada a fortalecer la capacidad de los ecosistemas de soportar el desarrollo
económico y social frente a los cambios continuos (Folke et al., 2002).
- Su aplicación en la investigación práctica pretende “interpretar sistemas adaptativos
complejos y cómo utilizar esas interpretaciones como una fuente para la generación
de hipótesis para estudios de caso concretos” (Becker, 2012: 50).

Esta diversidad de conceptos (resiliencia, robustez, etc.) se utiliza para abordar cuestiones
prácticas sobre “qué conjunto de instituciones interdependientes y estructuras de incentivos
pueden generar de forma más efectiva capacidad social para gestionar y guiar las interacciones
entre la naturaleza y la sociedad hacia patrones de desarrollo más sostenibles” (Anderies et al.,
2013:19).

186
2.1.4. Marcos de análisis complementarios: gobernanza policéntrica y políticas
públicas en sistemas socio-ecológicos complejos

Desde las ciencias sociales se han desarrollado otros marcos de análisis que podrían parecer
adecuados para los objetivos de nuestra investigación. Muchos de ellos se nutren del marco
analítico y de la teoría de la gobernanza13. La gobernanza como concepto, al igual que la
sostenibilidad o la resiliencia, está en el centro del debate académico. En el ámbito de la
ciencia política, este enfoque se ha desarrollado en los campos de la administración pública,
las políticas públicas o las relaciones internacionales, con aplicaciones destacables en los
estudios sobre el gobierno local (centradas en la participación ciudadana) y los gobiernos
multinivel.

No obstante, su utilización generalizada tanto en contextos académicos como políticos y

sociales, su aplicación retórica más que sustantiva (Stoker, 1988), la confusión entre la
gobernanza como fenómeno empírico y las teorías sobre su funcionamiento (Pierre y Peters,
2000), la falta de consistencia en la aplicación de las definiciones (Kjaer, 2011) y la pluralidad
de acepciones (Heinrich y Lynn, 2000) han contribuido a generar cierto descrédito sobre la
aplicación del concepto de gobernanza como herramienta analítica14.

La tensión entre definiciones amplias de carácter descriptivo que engloban procesos plurales
de gobierno, y las más restrictivas centradas en patrones específicos de gobernanza, se
traduce en implicaciones metodológicas para la investigación. Las primeras entienden la
gobernanza en términos de la dirección o la gestión de los recursos de un gobierno (Peters,
2000, Kjaer, 2004), o la forma de resolver problemas comunes (Ostrom, 1986). Las segundas
enfatizan formas específicas de gobernanza marcadas por la descentralización en una sociedad
horizontal (Rodhes, 1997; Pierre, 2000). En todas ellas subyacen tres elementos comunes: la
pluralidad en el rol, estructura y procesos operativos de gobierno; su vinculación a los
resultados y la eficiencia en la actuación pública; y la definición de derechos y
responsabilidades de los actores que participan en la gobernanza.

Las divergencias a partir de este núcleo común son profusas. Por ejemplo, sobre la novedad de
las aportaciones de la narrativa de la gobernanza cuando “muchos de sus elementos han sido
reconocidos por los politólogos antes de que la gobernanza se acuñase como constructo
analítico” (Colebatch, 2009: 63, citado por Kjaer, 2011: 102). O las relaciones Estado-sociedad,
la noción de crisis de gobernabilidad, la capacidad del Estado para resolver los problemas
sociales y el grado de erosión de su poder de dirección en la gestión de lo público (Rhodes,
1997; Peters, 2000; Pierre, 2000; Lee, 2003; Kjaer, 2004, 2011).

Desde la perspectiva metodológica, la adopción de un concepto amplio, descriptivo y libre de

valores permite abordar “cómo y a través de qué mecanismos institucionales se produce el
gobierno en contextos particulares” (Peters, 2000: 44). Esta definición conjuga los elementos

13
Para una revisión sistemática del concepto de gobernanza cfr. Pierre, 2000 y Kjaer, 2004; sus desafíos e impactos
en los sistemas democráticos se detallan en Pierre (2009); finalmente, pueden consultarse propuestas sobre el
debate de la gobernanza en Kjaer (2011).
14
La traducción del término governance al castellano tampoco ha estado exenta de polémica y múltiples opciones,
entre las que se incluyen gobierno, administración, autoridad, gobernabilidad, gobernancia, etc.; las implicaciones
de las distintas opciones han sido analizadas por Sola (2000) en el boletín de los traductores españoles de las
instituciones europeas.

187
institucionales, los actores políticos, el contexto (Kjaer, 2011) y las relaciones implicadas en el
proceso de gobierno (Pierre y Peters, 2000: 1). El concepto de gobernanza utilizado describe
“las estructuras y procesos mediante los cuales las sociedades comparten el poder” y “da
forma a las acciones individuales y colectivas” (Young, 1992 citado por Lebel et al., 2006:2). A
partir de este concepto descriptivo se articula el enfoque de la gobernanza policéntrica
(Ostrom, V. et al., 1961) para una reflexión ontológica y normativa sobre las dimensiones de
diversidad, complejidad y escala en la gestión de recursos naturales15.

El grado de ajuste de los sistemas de gobernanza a los sistemas socio-ecológicos es una

prioridad para avanzar en la comprensión de los resultados (McGinnis, 1999; Basurto y
Coleman, 2010; Nagendra y Ostrom, 2012; Barnett y Anderies, 2014: 2). Se requieren sistemas
complejos para abordar problemas complejos (McGinnis, 1999; Ostrom, 2000b; Ostrom y Cox,
2010; Janssen et al., 2011; Leslie et al., 2015), con niveles de gobernanza redundantes que se
refuercen a sí mismos y reduzcan los riesgos (ibid., Low et al, 2002; Defeo, 2015). En el ámbito
de la investigación pesquera la literatura sobre gobernanza es prolija y creciente (Sissenwine y
Mace, 2001; Grafton, 2005; Gray 2005; Kooiman et al. 2005; Jonhson, 2006; Grafton et al.,
2007; Jentoft, 2007; Garcia y Charles, 2008, Symes, 2006; Symes y Phillipson 2009;
Chuenpagdee, 2011a; Jentoft y Chuenpagdee, 2015). Si a comienzos del siglo XXI se publicaban
de media diez artículos, libros, u otros documentos sobre gobernanza y pesquerías, esta cifra
se aproximó a los 200 en el año 201416. El incremento ha estado impulsado de forma notable
por el paradigma de la resiliencia, la gestión adaptativa y los desafíos de la gobernanza
multinivel17, reforzando la noción de que los recursos naturales son multiescala y deben ser
gestionados a diferentes escalas simultáneamente (Young, 2002).

El debate parte de las perspectivas tradicionales de gestión (centralizada/descentralizada) y

co-gestión (cfr. Berkes, 2002; Gutierrez et al., 2011), incorporando modelos de gobernanza
como la co-gestión adaptativa, la gobernanza colaborativa, la gobernanza en red o la
gobernanza interactiva (Chuenpagdee, 2011a). En qué medida el sistema es capaz de abordar
los problemas de acción colectiva relacionados con la gestión de los recursos está relacionado
con cómo está distribuida la autoridad para la toma de decisiones en su estructura (Andersson
y Ostrom, 2008: 74).

El enfoque de la gobernanza policéntrica estructura elementos diferenciales pero

interrelacionados (Thiel, 2016): el concepto, una teoría normativa, una teoría positiva sobre los
elementos que determinan tipos específicos de gobernanza y un marco analítico que examina
ambos enfoques teóricos. En tanto teorías institucionales (cfr. también 2.4) el policentrismo
aborda la naturaleza de la pluralidad de acuerdos institucionales para el desarrollo de las
tareas de gobernanza: producción, provisión, consumo, financiación, coordinación, resolución
de conflictos y elaboración de normas (Ostrom, V. et al., 1961; Ostrom, 2010d;
McGinnis,2011c: 58). Los sistemas policéntricos tienen múltiples centros de toma de
decisiones que actúan a diferentes escalas (Ostrom, V. et al., 1961) interactuando vertical y
horizontalmente para la resolución de problemas o conflictos (Ostrom, 2010d); los sistemas

15
Para una justificación de la necesidad de perspectivas de sistemas complejos sobre la gobernanza cfr. Duit et al.,
2010.
16
Datos obtenidos a través de la Web Scopus, consultada en Febrero de 2015.
17
Cfr. por ejemplo el monográfico en la revista Global Environmental Challenge en el año 2010

188
están anidados en sistemas políticos más amplios con instituciones complementarias que
pueden contribuir a superar sus limitaciones (Andersson y Ostrom, 2008: 73). Es la
superposición de autoridad y responsabilidad la que los define (McGinnis, 1999: 2), pero esa
autoridad puede proceder de los sectores público, privado o tercer sector (McGinnis y Ostrom,
2012). Por lo tanto, las unidades del sistema son semiautónomas en la elaboración y garantía
de cumplimiento de reglas en un ámbito determinado y una escala geográfica concreta
(Andersson y Ostrom, 2008: 79) pudiendo situarse en el ámbito público y privado, y operar a
escala local, regional, nacional o internacional (Keohane y Ostrom, 1995).

La teoría normativa sostiene que el policentrismo genera flexibilidad, intervínculos, adaptación

y resiliencia en el sistema (Ostrom, 2005; Nagendra y Ostrom, 2012: 115; Koontz et al., 2015),
reduce los niveles de oportunismo (Nagendra y Ostrom, 2012), puede facilitar el aprendizaje
(Ostrom, 2005: 279) y la imbricación del conocimiento local y científico (Andersson y Ostrom,
2008: 78), mejora el ajuste entre conocimiento, acción y contextos socio-ecológicos (Lebel et
al., 2006) captura la heterogeneidad social (Thiel, 2016: 9), favorece la implicación de los
gobiernos locales en la gestión de los recursos (Andersson y Ostrom, 2008), y permite la
experimentación y la organización de redes dinámicas para abordar cuestiones a nivel macro
(Brondizio et al., 2009: 270). Un sistema policéntrico refleja en las reglas diseñadas diferentes
realidades físicas (McGinnis, 1999: 15). En el caso de las pesquerías, la movilidad de los
recursos ha sido uno de los argumentos para favorecer el aprendizaje colectivo mediante
enfoques policéntricos (Wilson, 2002; Lebel et al., 2006: 11).

Aunque el policentrismo no está exento de complicaciones derivadas de su propia

conectividad (Ostrom, 2005; Brondizio et al., 2009: 270), la premisa es que un sistema en el
que lo incentivos perversos y los problemas de información en un nivel dado son superados
por los incentivos positivos y las capacidades de información de los actores a otros niveles
alcanzará mejores resultados frente a otras alternativas de gobernanza (Andersson y Ostrom,
2008: 73).

El policentrismo se contrapone a los sistemas de gobernanza monocéntrica con una autoridad

única, pero difiere de la mera descentralización en tres puntos18: el énfasis en la configuración
de los incentivos que motivan las acciones individuales y colectivas como elemento
vertebrador (McGinnis, 1999: 20); la adaptabilidad de sus límites (Koontz et al., 2015: 143),
susceptibles de ser modificados en función de las necesidades; y el papel de las autoridades
políticas de apoyar la capacidad de auto-gobierno de grupos y comunidades en todos los
niveles de agregación (Schlager, 2004: 159; McGinnis, 1999: 16).

En el desarrollo de la investigación el enfoque policéntrico descarta las panaceas y soluciones

únicas que abundan en la literatura: centralización, descentralización, co-gestión (McGinnis,
1999; Young, 2002, Brock y Carpenter, 2007). Su aplicación implica el reconocimiento de que la
adecuación y efectividad de un sistema de gobernanza dependerá de atributos específicos del
contexto y de factores institucionales más amplios que las dinámicas internas de una
determinada administración pública (Andersson y Ostrom, 2008: 76, 88).

18
Para una discusión detallada de los enfoques de descentralización y policentrismo cfr. Andersson y Ostrom, 2008.

189
Entre otros esfuerzos por desarrollar marcos conceptuales de evaluación de la gobernanza
cabría destacar la perspectiva de la gobernanza interactiva19 (Kooiman 2003, Kooiman et al.
2005, Kooiman et al., 2008; Chuenpagdee, 2011a; Jentof y Chuenpagdee, 2015), cuya
viabilidad ha sido testada en el ámbito de la pesca y la acuicultura en el mundo. Centrado en
entender las características de los sistemas naturales y sociales gobernados, los sistemas de
gobierno y sus interacciones, se presenta como un marco para evaluar la gobernabilidad con el
fin de mejorar la eficiencia y la legitimidad de la gobernanza (Chuepangdee, 2011a: 197-198).
La gobernanza interactiva enfatiza los roles de diferentes actores (Estado, mercado, sociedad
civil) y su contribución conjunta a la mejora de la gobernanza (Kooiman y Bavinck, 2005;
Jentoft y Chuenpagdee, 2015) ya se trate de una pesquería o del conjunto de una región
costera (Kooiman et al., 2008).

En esta perspectiva, la interacción socio-política constituye un elemento central que se fusiona

para construir el concepto de “gobernanza interactiva”, centrado en la “solución de los
problemas sociales y la creación de oportunidades de la sociedad a través de las interacciones
entre los actores civiles, públicos y privados” (Ibid., 2; Chuepangdee, 2011a). Kooiman
establece tres tipologías: i) interferencias, que engloban los procesos de intercambio
cotidianos en diferentes entornos; interacciones, entendidas como la búsquedas de acción
colectiva horizontal, no jerárquica; e, iii) intervenciones, definidas como los intentos formales
de dirigir un proceso de intercambio (Stoker, 2004: 440).

Su esquema analítico distingue tres tipos ideales de gobernanza: auto-gobernanza, co-

gobernanza, y gobernanza jerárquica, dentro de los que cuales –incluyendo modos híbridos-
evolucionan todas las actividades de gobernanza (Kooiman y Jentoft, 2009: 820). La auto-
gobernanza se entiende como la capacidad de las personas de gobernarse a sí mismas de
forma que los actores se juntan para dar forma a sus propias soluciones colectivas20; la co-
gobernanza, que integra grupos que cooperan en un eje horizontal, incluye varias formas de
cooperación y se extiende desde la formación de redes al establecimiento de regímenes y
paternariados público-privados; y la gobernanza jerárquica o de autoridad, que se centra en la
función rectora del Estado con respecto a la gobernanza, que ha evolucionado desde la
intervención legislativa directa y el control a formas más sutiles de regulación y vigilancia
(Kooiman, 2003: 5; Stoker, 2004: 440).

El marco se completa con la definición de tres órdenes de gobernanza: gobernanza de primer

nivel, operativa, que se produce en la interacción día a día entre personas y organizaciones
para resolver problemas y crear oportunidades; gobernanza de segundo nivel, que engloba el
primer nivel y se centra en los acuerdos institucionales (sistemas de acuerdos, reglas,
derechos, leyes, normas, roles y procesos); y de tercer nivel, la metagobernanza, que establece
y aplica valores, bases normativas y principios que conforman y evalúan las distintas formas de

19
Otras líneas de investigación han generado marcos orientados al análisis de la gobernanza y el desarrollo
sostenible en la gestión de recursos. Notablemente, el marco de gobernanza de grandes sistemas marinos (Fanning
et al., 2008) fortalece nuestra capacidad para conectar ciclos de políticas públicas en entornos de gobernanza
multinivel, y ha sido implementado con éxito en contextos internacionales complejos como el Caribe.
20
Autores como Lee (2003:11) han destacado que en la definición inicial de Kooiman “auto-gobernanza “denota
gobernanza vía el mercado (Kooiman, 2000: 146) y no en términos generales. No obstante, las definiciones
empleadas en investigaciones recientes (cfr. por ejemplo Kooiman y Jentoft, 2009 o Chupangdaee, 2011a) parecen
contradecir esta interpretación.

190
gobernanza (Kooiman, 2003; Kooiman et al., 2005; Kooiman y Jentof, 2009). Esta
diferenciación es análoga a los niveles operativo, colectivo y constitucional desarrollados
fundamentalmente en el Marco de Análisis del Desarrollo Institucional (Kiser y Ostrom 1982;
Ostrom, 1990; Ostrom, Gardner y Walker 1994).

El concepto compuesto de “gobernabilidad” constituye una pieza central para la evaluación

comprehensiva del sistema de gobernanza. Más allá de la capacidad de gobierno (en tanto
abordar problemas y alcanzar objetivos), la gobernabilidad depende de los sistemas natural y
social “a ser gobernados” y sus interacciones (Kooiman 2003; Kooiman y Bravick, 2005;
Kooiman y Jentof, 2009). Estas dinámicas se forman y se facilitan dentro de las estructuras del
sistema, existiendo siempre espacio para la acción intencional y la elección que hará los
sistemas más o menos gobernables (Jentoft y Chuenpagdee, 2015: 21). En este marco, evaluar
la gobernabilidad implica preguntarse bajo qué condiciones un sistema concreto de
gobernanza aborda determinadas cuestiones (por ejemplo medioambientales o de justicia
social), pero también sobre cuál es el proceso por el que se llega a esas soluciones de
gobernanza (en términos de inclusividad o transparencia) (Jentoft y Chuenpagdee, 2015: 20).
La gobernabilidad, por tanto, es instrumental pero también normativa, “lo que significa que
puede estar sujeta a razonamiento filosófico y discusión política. Por lo tanto, la
gobernabilidad en términos de la calidad de la gobernanza debe ser examinada en relación con
qué cuestiones se persiguen, por qué y cómo” (Ibid.: 21).

Este marco establece que las propiedades del sistema son las que permiten o prohíben la
gobernabilidad (Chuenpagdee, 2011a; Jentoft y Chuenpagdee, 2015) determinada
ampliamente por cuatro propiedades: diversidad de los componentes del sistema (número de
especies, actores, intereses, imágenes y valores), complejidad de las relaciones, dinámicas de
interacción y escala. A través de las distintas fases de evaluación (cfr. Tabla 43) la investigación
aborda de forma sistemática dónde residen las limitaciones a la gobernabilidad, bajo la
premisa de que los sistemas de gran escala, con gran diversidad, complejidad y dinámicas
serán probablemente menos gobernables que los de menor escala (Jentoft y Chuenpagdaee,
2015).

Tabla 43. Marco de evaluación de la gobernabilidad de la gobernanza interactiva

Fases Objetivos (dónde mirar)
Problema de gobernanza
Fase 1
pesquera
Sistema natural y social a-
ser-gobernado
Fase 2
Sistema de gobierno
Interacciones de gobierno
Características (qué buscar)
Grado de perversidad del
problema pesquero
Prevalencia de las
propiedades del sistema (i.e.
diversidad, complejidad,
dinámicas y escala)
Medidas (qué observar)
Imágenes del problema de los
actores/partes interesadas
Existencia de reglas de
interrupción
La naturaleza imbricada del
problema
Coste y reversibilidad de las
soluciones prescritas
Componentes
Relaciones
Interacciones
Límites

191
Fases Objetivos (dónde mirar) Características (qué buscar)
Bondad de ajuste de los
elementos (i.e. imágenes,
instrumentos y acciones)
Sensibilidad de los modos
Fase 3 Sistema de gobierno de gobernanza (i.e. auto, co,
y jerárquica)
Desempeño de los órdenes
(i.e., primer nivel, segundo
nivel y meta)
Presencia y calidad de las
interacciones
Fase 4 Interacciones de gobierno
Role facilitador y restrictivo
de las relaciones de poder
Fuente: Chuenpagdee y Jentoft, 2013, citado por Jentoft y Chuenpagdee, 2015: 27.
Medidas (qué observar)
Conducta, decisiones, modelos
mentales, acuerdos
institucionales, implementación
Concienciación, aprendizaje,
sensibilidad, conflicto
Consistencia, efectividad,
transparencia, justicia
Intercambio de información, co-
aprendizaje, adaptatividad
Inclusividad, representatividad,
participación

A priori, nuestra pregunta de investigación y nuestro objeto de estudio podrían beneficiarse de

la aplicación de la gobernanza interactiva como herramienta de análisis. Si utilizamos los
criterios descritos anteriormente (Binder et al. (20013; cfr. sección 2.1.2) se trata de un marco
general, de carácter conceptual, que incluye los sistemas sociales y naturales.

Su conceptualización presenta similitudes con el marco de análisis de sistemas socio-

ecológicos complejos (MASES), como la finalidad de orientar al investigador en la identificación
de problemas y oportunidades para mejorar la gobernanza (Ostrom, 2007a; 2009; Jentoft y
Chuenpagdee, 2015). Las preguntas de investigación orientan y dibujan rutas dentro de ambos
marcos, subrayando la flexibilidad en su aplicación (Jentoft y Chuenpagdee, 2015, Basurto et al
2013). Y los dos persiguen la sistematización de evidencias empíricas que permita generar
conocimiento y avanzar en el desarrollo científico.

No obstante, su diseño difiere en elementos centrales para la investigación:

a) El encaje del sistema de gobernanza. Para el MASES éste es un subsistema integrado

como parte del sistema socio-ecológico (cfr. Sección 2.2); el marco de la gobernanza
interactiva diferencia entre el sistema de gobierno y la gobernanza como estatus del
sistema.

b) Las interacciones entre los sistemas sociales y naturales y las limitaciones del análisis
institucional (cfr. Introducción) justifican el desarrollo del MASES. Contrariamente, el
marco de la gobernanza interactiva “no considera las variables ecológicas y sociales
como potenciales condiciones causales de los efectos que se investigan (Basurto y
Nenadovic, 2012: 226), “ni vinculan los procesos sociales y ecológicos” (Gelcich et al.,
2010: 16794).

c) La gobernanza desde el ámbito de la ciencia política entronca con los procesos de

políticas públicas (Kjaer, 2011). En el marco de la gobernanza interactiva la
conceptualización de la política es delimitada e instrumental dentro de la evaluación
de la gobernabilidad: “la política trata temas específicos en plazos ajustados”
(Kooiman et al., 2008: 3). Por el contrario el MASES, como abordaremos a
continuación, se ha desarrollado a partir de un marco de análisis del proceso político;

192
 por ello, está dotado de mejores herramientas analíticas para analizar los resultados,
capturar la complejidad del proceso, y abordar cuestiones específicas de políticas en el
contexto de la gestión de los recursos naturales (Anderies y Janssen, 2013: 5).

La centralidad del proceso de políticas públicas podría resumirse en las palabras de Sabatier
(2012: 3): “En el proceso de elaboración de políticas públicas, se conceptualizan los problemas
y se presentan al gobierno para la búsqueda de soluciones; las instituciones gubernamentales
formulan alternativas y seleccionan soluciones de políticas públicas; y esas soluciones son
implementadas, evaluadas y revisadas”. En el ámbito de la ciencia política, Sabatier ha liderado
un esfuerzo por sistematizar y comparar marcos y teorías del proceso político (Sabatier, 1999,
Sabatier, 2007; Sabatier y Weible, 2014) contribuyendo a identificar cuándo y cómo su
aplicación puede beneficiar a la investigación (cfr. Tabla 44).

193
Tabla 44. Análisis comparado de los marcos del proceso político
Principales Alcance y nivel de
Marco de análisis + Descripción general Aplicación y método
referencias análisis
Mapa general para el análisis de los
Laswell (1956),
División del proceso de políticas públicas en fases procesos políticos. Contribuciones
Jones (1970), Aplicable a cualquier
Modelo secuencial (formación de la agenda, formulación de la política y significativas en el análisis de la
Anderson (1975) sistema político
de políticas públicas legitimación, implementación y evaluación) y discusión formación de la agenda y la
y Brewer y Nivel de análisis: sistema
de los factores que afectan a cada fase. implementación.
DeLeon (1983).
Métodos: estudios de caso
Estudio de recursos comunes en el
Kiser y Ostrom Cómo las personas
Marco de Análisis del Cómo las instituciones afectan a los incentivos de los mundo; otros ámbitos de políticas
(1982) diseñan instituciones y
Desarrollo individuos y su conducta resultante. Orientado a públicas (educación, desarrollo loca,
21 Ostrom 1986, los resultados de esos
Institucional (ADI) . mejorar la comprensión sobre la resolución de cambio climático).
1990, 2005 procesos.
Precursor del problemas, especialmente problemas de acción Métodos: mixto (análisis sistemáticos,
22 Ostrom, Gardner, Nivel de análisis:
MASES colectiva o el análisis de políticas trabajo de campo, experimentos de
y Walker 1994; situación de acción
laboratorio, etc.)
Proceso político formado por tres corrientes de actores Elección de políticas bajo
y procesos: una corriente de problema, una corriente de ambigüedad. Nivel de Diversidad de ámbitos políticos,
Enfoque de las política pública y una corriente de política. análisis: sistema, de incluyendo niveles subnacionales,
corrientes múltiples Kingdon, 1984 Comprensión de los procesos de formación de la agenda forma implícita, nacionales e internacionales.
(MCA) y alternancia de las especificaciones. Conceptos centrado en las Métodos: en su mayoría estudios de
centrales: emprendedores políticos y ventana de corrientes de caso
oportunidad acoplamiento de actores

21
En las primeras ediciones se englobaban bajo el mismo epígrafe los Marcos de la Elección Racional Institucional, incluyendo el ADI pero también otros como el institucionalismo centrado en
los actores. Scharfp (1997: 36) destacó que “Lo que estas perspectivas tienen en común es una integración de los paradigmas de la teoría de la acción o elección racional e institucionalismo o
estructuralismo, los cuales, en la confrontación entre teorías “económicas” y “sociológicas” son tratados convencionalmente como mutuamente excluyentes. La aportación de esta fusión de
paradigmas es un mejor engranaje entre las perspectivas teóricas y la realidad observada de interacción política que es conducida por las estrategias interactivas de actores intencionales
operando en entornos institucionales que, al mismo tiempo, permiten y limitan esas estrategias. Lo que se pierde es la mayor parsimonia de las teorías que ignorarían una u otra de las
fuentes de variación empírica”. Por su parte Ostrom (2001, comunicación personal) consideró que ambas perspectivas “van a la par”. En la sección 2.4 Marcos y teorías se abordará el papel de
la teoría institucional en esta investigación.
22
En la sección 2.2. se analiza la relación entre ambos marcos de análisis.

194
 Principales Alcance y nivel de
Marco de análisis + Descripción general Aplicación y método
referencias análisis
Centrado en la interacción de coaliciones promotoras
Múltiples países y contextos, con un
(cada una formada por actores de distintas instituciones
Interacción, aprendizaje sesgo inicial hacia los Estados Unidos y
Sabatier y que comparten una serie de creencias en torno a la
Enfoque de la y cambio político. la política medioambiental.
Jenkins- Smith política pública) dentro de un subsistema de política.
coalición promotora Nivel: coaliciones y Métodos: mixtos (cuestionarios,
(1988, 1993) Analizar cómo un asunto o problema es reformulado
subsistemas. estudios de caso, análisis de
por una coalición de actores que deviene dominante en
documentos, entrevistas, etc.)
el subsistema.
La elaboración de políticas públicas se caracteriza por Análisis presupuestarios y análisis de
cambios incrementales salpicados por breves periodos Sistema político hacia la cambios normativos en diversos
Teoría del Equilibrio Baumgartner y
de grandes cambio. Identificación de patrones de estabilidad. ámbitos de políticas públicas
interrumpido Jones (1993)
formación de la agenda y cambios en las políticas a largo Nivel: sistema nacionales e internacionales
plazo. Métodos: en general cuantitativos
Difusión e innovación en
Explicar la variación en la adopción de innovaciones de Múltiples políticas públicas,
políticas públicas.
Modelos de Berry y Berry políticas públicas entre un amplio número de Estados o especialmente en el ámbito federal en
Nivel:
innovación y difusión (1990, 1992) entidades locales. Asociado a la literatura de redes de Estados Unidos.
escenarios/estados de
políticas Métodos: en general cuantitativos
las políticas públicas
Schneider and Perspectiva del constructivismo social aplicada a las
Dinámicas de las
Ingram (1988, políticas públicas: cómo el diseño de la política afecta a Múltiples políticas públicas y múltiples
Marco de la políticas y poblaciones
1993); Ingram las poblaciones objetivo y como las construcciones niveles de gobierno.
construcción social objetivo
and Schneider sociales se traducen en distintas formas de diseño de Métodos: en general estudios de caso
Nivel: sistema
(1990, 1991) políticas.
Cómo las políticas
públicas dan forma a la
Teoría de la
Paul Pierson Vincula las decisiones de políticas públicas con los política y a los procesos Políticas de bienestar social
Retroalimentación
(1993) impactos a largo plazo en la sociedad. subsecuentes de Métodos: en general estudios de caso
de Políticas
elaboración de políticas
Nivel: sistema.
+
Fuente: Sabatier, 2007; Schlager, 2007 y Cairney y Heikkila, 2014. Listado de referencias disponible en la fuente.

195
El estudio del sistema socio-ecológico del pulpo en Galicia conecta determinados acuerdos
institucionales con acciones concretas de política pública pesquera y con resultados
específicos. En el ámbito de las pesquerías, estamos lejos de entender por qué determinadas
políticas funcionan mejor que otras y bajo qué condiciones (Basurto y Nenadovic, 2012: 222).
La literatura nos ha permitido analizar ámbitos específicos de forma fragmentada, como por
ejemplo los derechos de propiedad, los sistemas y enfoques de gestión, la implementación de
políticas públicas o el creciente protagonismo de la incertidumbre en el diseño de políticas
pesqueras; pero falta integración entre ellos (Ibid., 226).

Para superar esta fragmentación, el proceso de políticas públicas puede entenderse como una
“propiedad emergente del sistema socio-ecológico dinámico subyacente” (Anderies y Janssen,
2013: 1) y la política como “reglas” (instituciones sensu Ostrom, 1990, 2005) que traducen la
información sobre un sistema (p.e. el estado del medio) en acciones que nutren nuevamente
al sistema” (ibid.: 9). El estudio de la gobernanza de los sistemas socio-ecológicos plantea así
tres desafíos (Ostrom y Janssen, 2006: 1564): mejorar nuestro conocimiento de las condiciones
que sostienen la acción colectiva; entender cómo los actores sociales pueden adoptar
decisiones robustas frente a la incertidumbre; y cómo la topología de las interacciones entre
los actores sociales y biofísicos afectan a la gobernanza. El marco de análisis de sistemas socio-
ecológicos complejos se presenta como una herramienta capaz de abordarlos, superando las
limitaciones del análisis institucional y discerniendo entre los impactos institucionales y otros
factores (Young et al., 2006b: 31).

2.2. El marco de análisis de sistemas socio-ecológicos complejos (MASES)

Los esfuerzos por sistematizar el análisis y comprensión de los sistemas socio-ecológicos

proceden de múltiples disciplinas y han dado lugar a distintos marcos de análisis (cfr. sección
2.1.2). Concretamente, el marco de análisis de sistemas socio-ecológicos complejos (MASES) se
centra en el estudio sistemático de la gobernanza de los SESs.

En cierto sentido, el MASES podría considerarse como un “organismo vivo” que ha

evolucionado a raíz de las interacciones entre investigadores así como de su aplicación en
distintas disciplinas y campos de conocimiento. Su desarrollo ha sido incremental y basado en
análisis empíricos de un extensivo número de estudios de caso (Hinkel et al., 2014), generando
modificaciones que afectan a su arquitectura conceptual (definiciones y variables23), su objeto
de estudio (sistemas socio-ecológicos y sistemas socio-técnicos24) su aplicabilidad en múltiples
entornos empíricos y las relaciones entre sus componentes (relaciones de proceso).

La finalidad del MASES es instrumental: servir como herramienta de diagnóstico (Ostrom,

2007a; 2009) con vocación interdisciplinar (Epstein et al., 2013). “Diagnosticar” implica recoger

23
Cfr. por ejemplo Tabla 47 y Tabla 48. A título ilustrativo, Ostrom aprovechó su discurso de aceptación del Premio
Nobel para incorporar explícitamente el concepto de Situaciones de Acción (McGinnis y Ostrom, 2014: 4).
24
Los sistemas socio-técnicos son sistemas de ingeniería diseñados por los humanos que proporcionan energía,
redes de transporte, etc. (Ostrom, 2015: 11 en Bots et al., 2015). Para una primer análisis de las potenciales
limitaciones del SES en su estudio cfr. McGinnis y Ostrom, 2014.

196
y analizar datos para evaluar problemas de diversa naturaleza25 en los que “distintos tipos de
causas tienen implicaciones para la eficacia de distintos tipos de tratamientos” (Ostrom y Cox,
2010: 457). El diagnóstico nos permite ilustrar los procesos y las múltiples soluciones
potenciales y comprender cómo una “solución” concreta puede mejorar o empeorar los
resultados (Ostrom, 2007a: 15181). Si la finalidad última del diagnóstico es la prescripción
(Cox, 2011: 350-351), ésta huye de las recetas institucionales estandarizadas para ajustarse a
los criterios de diagnóstico sociales y biofísicos.

Además de su capacidad diagnóstica, el MASES presenta un claro potencial para el análisis

comparado y el desarrollo teórico (Ostrom, 2015: 8) resolviendo dos trampas analíticas
frecuentes: por una parte, la tendencia a la generalización y a la aplicación de soluciones
simples a problemas complejos (Ostrom y Cox, 2010), que se traducen en panaceas del tipo
“todos los recursos naturales deberían ser gestionados por los gobiernos o mediante el
establecimiento de derechos de propiedad privada”; por otra, la tendencia a subrayar la
especificidad de cada contexto expresada bajo la afirmación “mi caso de estudio es único”
(Basurto y Ostrom, 2009).

Para evitar estas trampas analíticas, cuatro objetivos guían el desarrollo del MASES: la
necesidad de dejar de buscar, proponer e implementar soluciones simples para problemas
complejos (Ostrom, 2007); la oportunidad de permitir la comparación entre estudios de caso,
no sólo de un mismo sistema sino entre sistemas distintos (Schlüter y Madrigal, 2012); la
importancia de desarrollar conocimiento acumulable e innovaciones futuras que puedan
informar tipologías de acuerdos de gobernanza (Ostrom, 2007a; 2009; McGinnis y Ostrom,
2012; Basurto et al., 2013); y, la utilidad de la investigación “transdisciplinar26” para alcanzar
los retos del desarrollo sostenible (Jahn, 2009).

Desde sus primeras formulaciones la notoriedad de Elinor Ostrom como promotora del MASES
ha eclipsado parcialmente el esfuerzo colectivo en su desarrollo, en el que han participado
durante más de ocho años investigadores de ambos lados del Atlántico, conformando el
denominado “club SES27” encargado de pilotar los desarrollos del marco y profundizar en su
formalización. Ello se ha traducido en un desbordamiento del alcance inicial –la gestión de
recursos comunes- para aplicarse a la provisión de bienes y servicios públicos (servicios
ecológicos y ecosistémicos) o el mantenimiento de infraestructuras complejas dentro de
sistemas socio-técnicos (McGinnis y Ostrom, 2014: 3). En cualquier caso la repercusión de sus
primeros artículos en la comunidad científica ha sido notable28.

Si bien la disciplina de origen del MASES es la ciencia política, ésta se amalgama con la
economía (Schlüter y Madrigal, 2012), y se nutre de la teoría de la elección colectiva, la teoría

25
Definición del verbo “diagnosticar” del Diccionario de la Real Academia de la Lengua, Edición del Tricentenario.
26
El concepto “transdisciplinar” constituye una perspectiva integradora más allá de la multi o inter-disciplinariedad,
en la medida en que intenta eliminar barreras no sólo entre disciplinas académicas, sino entre distintas fuentes de
conocimiento, combinando la interdisciplinariedad con perspectivas participativas. Para una revisión y discusión
sistemática sobre los tres conceptos cfr. Stock y Burton, 2011.
27
El Club SES está integrado por investigadores de reconocido prestigio en Europa y Estados Unidos. Se han reunido
formalmente diez veces en talleres de trabajo para debatir y avanzar el MASES y han publicado especiales en
revistas como Ecology and Society. Para una descripción detallada de la evolución del SES desde sus orígenes cfr.
Ostrom (2015).
28
El nivel de citación recogido en la base de datos de Scopus Ostrom (2007a), 649 citas; Ostrom (2009), 1070 citas.
Base de datos consultada en marzo de 2016:

197
de recursos comunes y la gestión de recursos naturales (Binder et al. 2013, p.32). Se persigue
la neutralidad teórica “de forma que las hipótesis alternativas de distintas perspectivas
teóricas puedan evaluarse desde una base común” (McGinnis y Ostrom, 2014: 1)29. Más aún,
se aboga por la utilización de múltiples métodos de investigación que complementen las
explicaciones sobre fenómenos complejos, abarcando desde técnicas de modelado o
combinación de datos de sensores remotos al análisis conceptual cualitativo (Ostrom,
2007a:15186).

Desde la perspectiva epistemológica el MASES combina el razonamiento inductivo y deductivo

(Cox, 2011; Schlüter y Madrigal, 2012, Epstein et.al, 2013) y su capacidad diagnóstica aúna la
teoría general relativa a procesos causales y la identificación de variables clave presentes o
ausentes en estudios de caso para comprender éxitos y fracasos (Basurto y Ostrom, 2009). La
premisa de partida es que “existen numerosas variables ecológicas y sociales que estudios
empíricos han documentado como relacionadas con la gobernanza de los recursos comunes
(Basurto y Nenadovic, 2012: 226). Así, articula los descubrimientos empíricos de un amplio
cuerpo de literatura (Ostrom, 2007a; Basurto y Nenandovic, 2012: 228), entre la que se incluye
la relativa a la resiliencia de los SESs (Hinkel et al., 2014).

Tabla 45. Claves del MASES

Perspectiva La complejidad de los sistemas socio-ecológicos se captura a través de

ontológica clasificaciones conceptuales
Perspectiva
Razonamiento inductivo y deductivo
epistemológica
Las personas pueden realizar elecciones individuales o colectivas
conscientes de que pueden, potencialmente, marcar una diferencia
Asunciones significativa en los resultados.

Diseño anidado: los niveles superiores desagregan las propiedades de los

niveles inferiores en atributos
Componentes Variables, conceptos, relaciones de atribución, relaciones de subsunción,
formales relaciones de proceso, relaciones de agregación y métricas de evaluación
Identificar los elementos funcionales y las relaciones críticas entre los
mismos que son esenciales para estudias los sistemas socio-ecológicos.
Objetivos básicos
Generar un lenguaje común que posibilite la comparación y la acumulación
de conocimiento
Diferentes categorías lógicas; los niveles inferiores
Nivel constituyen subdivisiones dentro de los elementos del
siguiente nivel superior
Conceptos
Variable Conceptos que pueden ser medidos
Relaciones de
Relaciones entre dos o más variables del sistema
proceso
Fuente: Ostrom, 2007a, 2009, 2011; Epstein et al., 2013, McGinnis y Ostrom, 2014; Hinkel et al., 2014.

29
Si bien los propios autores subrayan que “ningún lenguaje puede estar totalmente libre de preconcepciones
cognitivas y limitaciones inherentes” (Ibid.). Las implicaciones ontológicas del lenguaje en el MASES han sido
exploradas por Hertz y Schlüter, 2015.

198
Metodológicamente el marco se estructura en siete componentes formales: variables,
conceptos, relaciones de atribución, relaciones de subsunción, relaciones de proceso,
relaciones de agregación y métricas de evaluación (Hinkel et al., 2014). Las variables se definen
como conceptos que pueden adoptar distintos valores en un punto determinado del espacio y
el tiempo (McGinnis y Ostrom, 2014; Hinkel et al., 2014) y contienen “descripciones del
lenguaje natural (no formal, matemático) que se refieren a procesos dinámicos cómo
«compartir información» o «procesos deliberativos»” (Binder et al. 2013, p.33).

En tanto marco analítico, el MASES nos proporciona unas lentes particulares a través de las
que observamos e interpretamos la realidad. Así, concibe el sistema ecológico desde una
perspectiva antropocéntrica, como un proveedor de servicios que incrementa el bienestar
humano (Binder et al, 2013: 33-34). Y, no obstante, la reciprocidad entre el sistema social y
ecológico se aborda explícitamente a través de las interacciones. Éstas conforman un
subsistema específico conformado por variables de segundo nivel como por ejemplo las
“capturas”, para representar cómo los actores impactan en el ecosistema mediante la
utilización del recurso (social impacta en ecológico) y “compartir información” para
representar cómo los actores evalúan la situación de un recurso (ecológico impacta en lo
social)” (ibid., 36-37).

A diferencia de otros marcos de análisis plantea una estructura de organización de datos

genéricos, construida sobre una comprensión dinámica de los flujos de información y recursos
con dinámicas temporales y espaciales en múltiples niveles y múltiples escalas (McGuinnis y
Ostrom, 2010: 1; Janssen et al., 2011: 382), tratando de reflejar las cualidades jerárquicas en
sistemas socio-ecológicos complejos (Cox, 2010: 15).

En términos generales el MASES presenta dos líneas de aplicación: la primera, centrada en

atributos específicos, como por ejemplo el capital social; la segunda, orientada al análisis de
problemas multivariantes donde un conjunto de variables y sus interacciones afectan a los
resultados. Pese a la pluralidad de líneas de investigación que presentaremos, su diseño es
deudor de los esfuerzos por responder a una pregunta clave para la gestión de recursos
comunes desde la perspectiva de las ciencias sociales: “qué condiciones facilitan el
establecimiento y la sostenibilidad a largo plazo de esquemas efectivos de auto-organización
de la gestión de los recursos o auto-gobernanza” (McGinnis y Ostrom, 2010:15).

Por ello, en el MASES las instituciones y los individuos son elementos centrales de una
herramienta analítica diseñada para el estudio de la gobernanza:

Los sistemas socio-ecológicos son sistemas complejos adaptativos donde los agentes
sociales y biofísicos interactúan en múltiples escalas temporales y espaciales. El
principal desafío para el estudio de la gobernanza de los sistemas socio-ecológicos es
mejorar nuestra comprensión de las condiciones bajo las cuales se mantienen
soluciones cooperativas, cómo los actores sociales pueden adoptar decisiones robustas
ante la incertidumbre y como la topologías de las interacciones entre los actores
sociales y biofísicos afectan a la gobernanza (Janssen y Ostrom, 2006: 1466)30.

30
Para una perspectiva más general del concepto de sistemas socio-ecológicos complejos cfr. sección 2.1.3.

199
La definición de los SESs enfatiza las dinámicas del sistema a lo largo del tiempo (Ostrom y Cox,
2010: 456) y subraya la necesidad de considerar explícitamente la heterogeneidad, las
múltiples escalas, los múltiples dominios de atracción, la sorpresa y la incertidumbre en el
funcionamiento de los ecosistemas (Janssen y Ostrom, 2006: 1502)31.

A partir de esta definición, los sistemas socio-ecológicos tienen características específicas

(Ostrom, 2007a; 2009) que se integrarán como elementos del marco de análisis:

a) son sistemas multinivel32, formados por múltiples sistemas y variables33; éstas, a su vez,
son divisibles conceptualmente en clases y subclases.
b) son relativamente separables pero interactúan para generar resultados y producir
retroalimentación a esos sistemas y sus componentes. Esta funcionalidad y
adaptabilidad paralela es definida como esencial para diseñar soluciones a largo plazo.
c) los sistemas complejos son mayores que la suma de sus partes.
d) la interdependencia facilita la comprensión del sistema al tiempo que limita la libertad
en su descripción, simplificando el análisis (Cox, 2010).

Las primeras formulaciones del MASES se presentaron en el año 2007 fundamentadas en dos
marcos de análisis con desarrollos diferenciales: el Marco de Análisis del Desarrollo
Institucional (ADI) y el Marco de Análisis de la Robustez de los sistemas socio-ecológicos.

El ADI se ha utilizado durante más de treinta años para el análisis de políticas (Kiser y Ostrom,
1982)34 a fin de evaluar el rol de las instituciones en la conformación de interacciones sociales
y procesos de toma de decisiones (Ostrom, 1999), proporcionando herramientas
metateoréticas que guían el diagnóstico de las instituciones y sus efectos en los resultados de
las políticas públicas. El proceso de políticas públicas se define implícitamente como dinámico
(McGinnis y Ostrom, 2010: 2).

Desde finales de la década de los ochenta el ADI se ha empleado como lenguaje para
desarrollar una teoría de recursos comunes (TRC) (Ostrom, 1999c: 59), centrándose
principalmente en la gestión de dichos recursos35 a pequeña escala. Posteriormente esta línea
de investigación avanzó en la vinculación de perspectivas teóricas en arenas locales e
internacionales, y en el análisis de respuestas institucionales a dilemas globales como el
cambio climático (McGinnis y Ostrom, 1992; 1996; Keohane y Ostrom, 1995). Su

31
Estos autores analizan el potencial de los modelos principal –agente y los experimentos de laboratorio como una
de las herramientas viables para avanzar en esta línea de investigación. Para un análisis detallado de la
modelización de los SES cfr. Levin et al., 2012.
32
. Cox (2010: 114) sugiere que son multi-escala
33
“*…+ análogos a los organismos compuestos por órganos, los órganos de tejidos, los tejidos de células y las células
de proteínas” (Ostrom, 2009).
34
Tal y como señalan McGinnis y Ostrom (2012) el ADI ha evolucionado desde sus primeras formulaciones,
particularmente respecto a la gobernanza de diversos sistemas y los conceptos de estrategias, reglas, y otros
términos institucionales clave.
35
El término recursos comunes se refiere a un “sistema de recursos natural o creado por el hombre del que es difícil
excluir o limitar a los usuarios potenciales una vez que el recurso se proporciona, y en el que la apropiación de
unidades del recurso por un individuo hace que su consumo no esté disponible para otros” (Ostrom, 1999b:497).
Entre los recursos comunes se encuentran, por ejemplo, los recursos forestales, los sistemas de irrigación de agua, o
los recursos pesqueros; pero también los océanos, la atmosfera y el espacio exterior, o Internet. Para una
exposición detallada cfr. 2.4.2. Para una revisión comprehensiva de la literatura sobre recursos comunes ver
Ostrom, 2002.

200
implementación ha generado importantes avances en el análisis comparado de sistemas de
irrigación, sistemas forestales o sistemas de gestión de pesquerías en el mundo, por ejemplo,
identificando las variables más relevantes para el éxito de la cogestión de pesquerías
(Gutierrez et al., 2011).
Entre las principales críticas al ADI destacaba el desequilibrio en el rigor con el que se trataban
los conceptos relacionados con las instituciones y aquellos relevantes para la comprensión del
mundo natural (McGuinnis y Ostrom, 2010: 2), demandando una perspectiva biofísica más
compleja (cfr. por ej. Berkes y Folke, 1998; Young, 2002 y Agrawal, 2003).

Si el ADI centra su análisis en cómo las instituciones afectan los incentivos, acciones y
resultados, el MASES amplia el alcance para entender cómo las interacciones dinámicas entre
múltiples factores afectan a esos resultados (Ostrom y Cox, 2010: 451; Barnett y Anderies,
2014: 1). Las principales aportaciones del MASES al ADI36 son la comprensión dinámica de los
flujos de información y recursos dentro de los ámbitos sociales y ecológicos de los sistemas
(McGuinnis y Ostrom, 2012)37, la terminología diagnóstica y la estructura de niveles asociada a
la misma (Ostrom et al., 2014: 291) y la extensión del concepto de instituciones para abarcar la
gobernanza (Ibid.). No obstante, el mayor recorrido del ADI y su aplicación en programas de
investigación internacionales le aportan una solvencia analítica de la que el MASES carece por
el momento (cfr. Tabla 47) y que será abordada en la sección de revisión crítica.

Tabla 46. Comparativa entre el marco ADI y el MASES

Criterio
Guías de acompañamiento en
su aplicación
Comparabilidad
Unidad de análisis central
Fuente: Ostrom et al., 2014: 296.
Marco de Análisis del
Desarrollo Institucional (ADI)
Fuerte
De fuerte a moderada
Formalmente la situación de
acción
Marco de Análisis de Sistemas
socio-ecológicos (MASES)
Débil
Débil
Formalmente la situación de
acción, pero no está bien
especificado y es poco claro en
la práctica

Por otra parte, el MASES es deudor del marco desarrollado por Anderies et al (2004) para
examinar la robustez de las instituciones. El análisis se centra en las configuraciones
institucionales que afectan a las interacciones entre recursos, usuarios del recurso,
proveedores e infraestructuras públicas (en las que se integra el capital físico y el capital social)
con el fin de explicar la capacidad de los sistemas para abordar la incertidumbre y adaptarse a
las dinámicas ecológicas a diferentes escalas. En este enfoque, se identifican las
vulnerabilidades potenciales a los cambios y qué tipo de reglas posibilitan una mayor robustez
institucional, vinculándolo con los principios de diseño desarrollados en la década de los
noventa para la gestión de recursos comunes (Ostrom, 1990; revisados por Cox et al., 2010).

36
Para una explicación detallada de la evolución del ADI al MASES puede consultarse McGinnis y Ostrom, 2010 y
Ostrom et al., 2014.
37
“Cuando se aplica a temas relacionados con la gestión de recursos, la tendencia natural en el ADI era tratar las
dinámicas del sistema de recursos como una fuerza fundamentalmente exógena, esto es, como un propulsor de
circunstancias cambiantes y no como algo directamente bajo el control de los actores que fijaban las políticas en
dichos contextos. Esta separación entre procesos naturales como propulsores y los procesos de políticas como la
preocupación central hacía al ADI menos directamente relevante para la gestión de dinámicas complejas humanas-
naturales de los sistemas socio-ecológicos (McGinnis y Ostrom, 2012: 7).

201
Ante la existencia de incertidumbre sobre cómo se desarrolla la dinámica de los procesos
ecológicos y sociales anidados, la pregunta relevante no es tanto “cómo puede la sociedad
«gestionar» mejor los recursos ecológicos” sino mas bien “¿qué hace que un sistema socio-
ecológico sea robusto?” y, concretamente, cómo los acuerdos institucionales afectan a la
robustez de los sistemas socio-ecológicos (Anderies et al, 2004: 3; 5).

Edificado sobre la base del ADI y el Marco de robustez, el MASES se ha desarrollado como un
sistema ontológico38 de clasificación que permite la estructuración del conocimiento (Basurto
et al., 2013). Así, establece un vocabulario común de representación formal de los conceptos y
de las relaciones que existen entre ellos, organizando las relaciones causales entre múltiples
variables y escalas, fijando cómo encajan las variables dentro de un sistema y cómo los
sistemas se vinculan a otros más amplios (Basurto y Ostrom, 2009:9).

Su ambición como herramienta de diagnóstico (Ostrom, 2007a; Ostrom y Cox, 2010) ha sido
objeto de numerosas críticas, especialmente por la complejidad y la imposibilidad de analizar
todas sus variables. En respuesta, sus autores establecen un paralelismo con la medicina:

Los profesionales médicos preguntan por los síntomas de un individuo para comprobar
la naturaleza del problema de salud subyacente al que el individuo se enfrenta. Los
libros de medicina incluyen increíbles cantidades de detalles, sólo alguno de los cuales
es relevante para diagnósticos y tratamientos específicos. Hacer el diagnóstico
adecuado es un paso esencial hacia un tratamiento efectivo. Este proceso de
diagnóstico no puede ser automatizado, sino que requiere profesionales entrenados
para aprovechar su comprensión organizada de los ámbitos relevantes de estudio
científico (McGinnis y Ostrom: 2010; 20).

Si bien ilustrativo, este paralelismo no está exento de limitaciones. Basurto (2014,

comunicación personal) se inclina por la comparación con el sistema taxonómico de Linneus
(cfr. Basurto y Nenadovic, 2012) y por la idea de generar progreso y avance en la ciencia,
aunque se dispute.

El proceso de diagnóstico del MASES implica, por tanto, hacerse preguntas sobre un sistema
con un nivel incremental de especificidad en base a las respuestas a preguntas previas (Cox,
2011). Con una estructura multinivel, el nivel general (o primer nivel) agrega las características
relevantes de un sistema socio-ecológico en cuatro componentes principales: el sistema de
recursos (SR), las unidades del recurso (UR), el sistema de gobernanza (SG) y los actores (A).

38
Basurto y Nenadovic (2012: 226) “Los sistemas de clasificación (i.e. ontologías) han sido un lugar común a través
de la historia de la humanidad para encontrar orden, patrones y comprensión sobre el mundo, y están en la base de
cualquier ciencia o visión del mundo. Algunas disciplinas como la biología, la medicina y la informática, entre otras,
se basan en sistemas formales de clasificación para diseñar la naturaleza anidada de los elementos de un sistema
complejo en particular. Quizás el sistema de clasificación más conocido es el sistema taxonómico linneano,
propuesto por primera vez en 1735, que clasifica jerárquicamente a los organismos basándose en un conjunto de
reglas colectivamente acordadas que permite la acumulación de conocimiento *…+ Y aun así los biólogos nos
recordarían rápidamente que tal heurística socialmente construida es solo una parte de las herramientas analíticas
a través de las cuales trabajar a través de la complejidad, no una afirmación sobre el mundo en sí mismo, lo que es
necesariamente mucho más complejo”. Conviene destacar que los avances en el conocimiento han ido
incorporando nuevos niveles jerárquicos, si bien este sistema de clasificación básica es universalmente aceptado
por la comunidad científica.

202
Estos cuatro sistemas influencian las interacciones (I) y resultados (O39) que se producen y
crean retroalimentaciones, constituyendo lo que se denomina como sistema focal de recursos
comunes, que está vinculado a otros Ecosistemas Relacionados (ECO) así como al contexto
Social, Económico y Político (S) (Ostrom, 2007a; 2009; Cox, 2011; Caballero, 2011; Basurto y
Nenadovic, 2012; Basurto et al., 2013).

De esta forma, el MASES lista las propiedades de cada sistema que pueden interactuar para
afectar a su sostenibilidad (Cox, 2010: 25). Las variables, ordenadas jerárquicamente, son
aquellas que la literatura ha identificado como relevantes para explicar la gestión sostenible de
los recursos comunes (cfr. 2.4.2). Conviene subrayar que esta relación jerárquica se basa en la
definición de Simon desarrollada por Holling (2001: 392); así, no hace alusión a una relación
vertical entre variables sino a “niveles semi-autónomos que se forman por las interacciones
entre un conjunto de variables que comparten las mismas velocidades *…+. Cada nivel
comunica un pequeño conjunto de información o una cantidad de material al nivel superior
(más lento y más grueso)”.

El elevado número de variables y su potencial explosión en la aplicación del MASES ha

centrado debates internos y críticas. Cox (2011: 348-350) define el reto en términos de
“construir formas manejables de analizar sistemas complejos sin apelar a soluciones
simplistas”, asumiendo que:

- Es poco probable que una única condición sea suficiente para generar un resultado.
- Es inviable medir todas las variables potencialmente relevantes en un estudio.
- Un elevado número de variables limita la predictibilidad y generalización de sus
interacciones.
- Existe un sesgo potencial de las interacciones entre las variables seleccionadas y otras
excluidas del análisis.

A partir de este reconocimiento explícito, la explosión de variables en el MASES está

constreñida por la diversidad y la especificidad. Por diversidad limitada se entiende que
“cuando existe una relación sistemática entre variables de un sistema, ésta tenderá a
constreñirlas a un conjunto de valores posibles, y el sistema tendrá menos grados de libertad
que variables describiendo su estado. Así, mientras los SESs tienen numerosas variables que
producen números explosivos de posibles configuraciones de valores, en realidad puede que
sólo necesitemos explorar un pequeño subconjunto de esas dimensiones” (Cox, 2011: 354).
Por su parte, la especificidad implica que “el número de variables relevantes para un SES
específico es menor en comparación con el número de variables potencialmente relevantes
para todos los SESs” (Ibid.; Basurto et al., 2013; McGinnis y Ostrom, 2014)

Otro recurso disponible es la identificación de procesos controladores críticos (Holling, 2001:

391) para gestionar la complejidad; así, aunque otras variables o factores puedan ser
relevantes, “estos existen al antojo de las variables o factores críticos”. De esta forma, “si no
puedes explicar o describir el tema de interés utilizando al menos un puñado de causas,

39
Se utiliza la inicial O (Outcomes) en lugar de la R (Resultados) para evitar las confusiones con los sistemas de
recursos o unidades del recurso.

203
entonces tu comprensión es demasiado simple. Si requiere muchas más que un puñado de
causas entonces tu comprensión es innecesariamente compleja” (Ibid.).

Con un enfoque similar, Cox (2011: 355) plantea la diferenciación entre variables proximales
(más cercanas al resultado de interés, por ejemplo un excesivo esfuerzo pesquero) de las
distales, más lejanas pero con más capacidad explicativa (por ejemplo, la ausencia de capital
social). Para comprender un resultado es necesario entender las dos y las interacciones que
evocan. Esta diferenciación le sirve para desarrollar cómo el análisis multi-variable puede
ayudar al diagnóstico, mediante niveles de agregación en los que las causas distales pueden
constituir el punto de partida. En esta misma línea:

Cuando tratamos con sistemas complejos, puede no ser posible determinar el rol de
una variable particular en generar el resultado esperado. Pero parece posible
identificar qué combinación de variables puede ser asociada con resultados. Por lo
tanto, seguir tales configuraciones de condiciones y sus resultados asociados podría
constituir un primer paso hacia desarrollar perspectivas sistemáticas de estudio de la
gobernanza de sistemas complejos. […] siendo capaces de reconocer cómo el mismo
fenómeno puede estar caracterizado por múltiples causalidades tiene implicaciones en
términos de políticas porque incrementa el rango de opciones disponibles para
desarrollar recomendaciones y evitar panaceas (Basurto et al., 2013: 9).

Las etapas de formulación de preguntas y definición de variables se completan con el análisis

empírico (cfr. sección 2.2.2). Epstein et al. (2014: 118) describen la pluralidad de métodos y
enfoques, abarcando desde el análisis de procesos causales hasta la aplicación de modelos
estadísticos (Epstein et al, 2014:118). El MASES analiza los resultados de un SES concreto como
el resultado agregado de las interacciones individuales y de las situaciones de acción
estructuradas por los atributos de cuatro componentes centrales e influenciadas por los
sistemas ecológicos relacionados o por los contextos sociales, económicos y políticos que
pueden afectar a cualquier componente del SES (Ostrom, 2007a; 2009; McGinnis y Ostrom,
2014 y Ostrom et al., 2014). De esta forma, se incorporan variables como los cambios
demográficos, los impactos tecnológicos en los precios, o las dinámicas del mercado, que con
frecuencia no son visibles o no son interpretadas correctamente.

204
Figura 48.El MASES: múltiples componentes del primer nivel.
Contexto Social, Económico y Político (S)

Sistema de recursos Sistema de

Gobernanza(SG)
(SR)

Establecen las
Establecen las
condiciones para
condiciones para

Define y establece las reglas para

Situación de acción central
son parte de

Interacciones (I) Resultados (O)

son inputs para participan en

Unidades de recurso Actores (A)

(UR)

Relación directa Retroalimentación

Ecosistemas relacionados (ECO)

Fuente: McGinnis y Ostrom, 2014: 4.

Las relaciones lógicas entre los subsistemas se explicitan en la Figura 48. Así, Las unidades del
recurso “son parte del sistema de recursos” y el sistema de gobernanza “define y establece las
reglas para” los actores40. El proceso de retroalimentación se produce desde la situación de
acción hacia cada una de las categorías de primer nivel, subrayando el dinamismo del marco
de análisis (McGinnis y Ostrom, 2014: 4): “todos los factores incluidos en las categorías de
primer nivel (SR, UR, SG, A) son, al menos potencialmente, inputs para y outputs de una o más
situaciones de acción. Las situaciones de acción toman como inputs los valores de las
categorías de primer nivel del SES en el tiempo t y generan cambios en los valores de al menos
algunos de esos factores en el tiempo t+1”.

Las múltiples cajas empleadas en cada componente reflejan la posible concurrencia de

múltiples casos de cada uno de esos niveles (por ejemplo las múltiples unidades de recurso

40
Para una exposición detallada cfr. apartado 2.2.1

205
existentes en las pesquerías artesanales). Este aspecto está ligado a las discusiones sobre si el
marco debería centrarse en uno de los cuatro sistemas de primer nivel o subrayar que podría
haber múltiples sistemas relevantes para un análisis en concreto (Ostrom, 2015: 6):

Un ejemplo podrían ser los diferentes grupos de granjeros que utilizan los sistemas de
irrigación de acequias en Nuevo México (Cox, 2014), que se apropian de agua
procedente de dos Sistemas de Recursos (aguas superficiales y agua subterráneas), de
acuerdo con reglas diseñadas en dos sistemas de gobierno (el gobierno del Estado y los
sistemas de gestión de las acequias). Esas reglas afectan a situaciones de acción a nivel
operativo (extracción de agua y mantenimiento de los sistemas de irrigación) así como
a discusiones a nivel colectivo sobre si cambiar o mantener las reglas actuales de sus
situaciones de acción a nivel operativo.

Cada uno de los subsistemas pueden ser descompuestos en múltiples niveles conceptuales
dependiendo de la pregunta de investigación o de políticas públicas que se esté abordando
(Ostrom, 2007a: 15182). Los niveles comprenden aquellas variables necesarias para
diagnosticar los patrones causales que afectan la sostenibilidad (Basurto y Ostrom, 2009)
conectadas a través de una lógica conceptual que vincula los conceptos más específicos a los
conceptos generales (Ostrom, 2007b).

El núcleo central del MASES en la situación de acción41, el lugar en el que los inputs son
transformados por las acciones de múltiples actores en resultados (McGinnis y Ostrom, 2014:
4) y cuyos atributos se definen por la interacción de los seis sub-sistemas (Epstein et al., 2013:
436-437). Así, por ejemplo, “los actores42 (A), que tienen (o no tienen) un conjunto de
derechos de propiedad (explícitos o implícitos) definidos por el sistema de gobernanza (SG),
extraen de un sistema de recursos (SR) una porción de un recurso común y lo transforman en
unidades del recurso (UR) que tiene un valor como bien privado para su consumo o
intercambio” (McGinnis y Ostrom, 2010: 5). El foco en la situación de acción no omite el
potencial de las influencias exógenas, representadas gráficamente por el contexto social,
económico y político (S) y los ecosistemas relacionados (ECO).

La tipología de situaciones de acción está asociada al nivel de agregación del análisis. El MASES
hereda del ADI los tres niveles de análisis en los que se producen procesos de elección: nivel
operativo, colectivo y constitucional (Kiser y Ostrom 1982; Ostrom 1990; Ostrom, 1999b).

41
La situación de acción es la unidad básica de análisis del ADI. No obstante, el ADI realiza una subdivisión entre
actores y la arena de acción en la que operan; en el MASES, “los actores están explícitamente embebidos en el
contexto de sus interacciones” (McGinnis y Ostrom, 2010: 5). Es importante subrayar que la situación de acción se
integró explícitamente en el MASES aprovechando el discurso del Nobel de Ostrom (McGinnis y Ostrom, 2012:8).
42
En el texto original el término utilizado es “usuarios del recurso” o “grupos de usuarios”. Se ha adaptado el
término a las últimas formulaciones del MASES.

206
Figura 49.Niveles de análisis y resultados en el ADI.

Acciones individuales que afectan directamente las variables de estado en el mundo

SITUACIONES OPERATIVAS

Reglas en uso Operativas

Acciones individuales que afectan directamente a las reglas que afectan a las situaciones operativas

SITUACIONES DE ELECCIÓN COLECTIVA

Reglas- en- uso de Elección colectiva

Afectan a las actividades operativas y sus resultados por sus efectos en determinar
quién es elegible y las reglas específicas a utilizarse para cambiar las reglas operativas

Acciones individuales que afectan directamente a las reglas que afectan a las situaciones colectivas

SITUACIONES CONSTITUCIONALES

Reglas- en- uso Constitucionales

Afectan a las actividades operativas y sus resultados por sus efectos en determinar quién
es elegible y las reglas específicas a utilizarse para cambiar las reglas constitucionales

Fuente: Ostrom, 1999: 60 y Ostrom et al., 2014: 284-285. En el gráfico original se incluye en nivel meta-
constitucional subyacente a todos los demás y que se ha omitido a efectos de simplificación. De igual forma, se han
omitido las variables biofísicas y de la comunidad que articulan el análisis del ADI para facilitar su asimilación a la
estructura del MASES.

La tipología de acciones que pueden desarrollarse en el núcleo del SES comprenden la

apropiación de recursos, la inversión en la construcción o mantenimiento de una
infraestructura relevante , el seguimiento de la calidad del recurso y el comportamiento de los
actores; o la aplicación de sanciones a quienes vulneran las normas o reglas (McGinnis y
Ostrom, 2010: 4). Todas ellas conforman categorías conceptuales de actividades que implican
interacción entre actores, cuyos resultados individuales dependen de sus elecciones así como
de las de otros (Ostrom et al., 2014: 297). Así, la situación de acción abarca las intersecciones
entre el bloque natural y social –en lo que Glaser (2006) o Becker (2012) han denominado
como híbridos-. Los procesos que tienen lugar allí no son el resultado de una regla en concreto,
sino de la configuración de factores sociales y biofísicos (Ostrom y Cox, 2010: 457).

A pesar de su posicionamiento central en el MASES (Epstein et al, 2013; McGinnis y Ostrom,

2010; 2014), la situación de acción parece haberse diluido en su aplicación práctica. De hecho,
la herencia institucionalista del ADI y su centro en las arenas individuales de toma de
decisiones dentro de un sistema socio-ecológico se relega frente al propio SES como unidad de
análisis (Ostrom et al., 2014: 297).

A partir de los componentes de primer nivel del MASES se han ido desarrollando hasta cinco
niveles de variables (Basurto et al., 2013), si bien “el tercer, cuarto y quinto nivel son
potencialmente relevantes sólo cuando son subcomponentes de un segundo nivel de variables
que se postula afectan a las interacciones y los resultados” (Ostrom, 2007a: 15186). En este
sentido, el descenso en la tipología del segundo al tercer o cuarto nivel no está vinculado con

207
el nivel de importancia de esa variable, sino con la existencia de distintas manifestaciones de la
misma (por ejemplo en nuestro estudio de caso la existencia de cofradías, cooperativas,
asociaciones, etc. dentro de la variable organizaciones no gubernamentales en el Sistema de
Gobernanza, cfr. Capítulo III). Las variables integradas en cada uno de los niveles “han sido
seleccionadas por su capacidad explicativa sobre los resultados del uso de los recursos en
análisis empíricos” (Hinkel et al., 2015:1); así, “las variables atribuidas al sistema de recursos
(SR) y a las unidades del recurso (UR) son relevantes para entender los resultados por los
desafíos que las características biofísicas o ecológicas del SES pueden plantear para la acción
colectiva y la gobernanza” (Ibid.).

El diseño del MASES permite que estudios centrados en distintos niveles de variables “operen
bajo el mismo marco y por lo tanto faciliten la conexión entre estudios con distintos niveles de
generalidad y especificidad en cuerpos de conocimiento más coherentes sobre una temática
de interés” (Basurto et al., 2013: 9). Más aún, si los enfoques tradicionales de gestión de
pesquerías asumen que las comunidades pesqueras y las áreas de pesca son homogéneas, el
MASES permite ilustrar la heterogeneidad social y ecológica. Como veremos en su aplicación al
estudio de caso esta heterogeneidad es de especial importancia para explicar las interacciones
y resultados.

208
Figura 50.El MASES: variables de segundo nivel.
Contexto Social, Económico y Político (S)
S1. Desarrollo económico. S2. Tendencias demográficas. S3. Estabilidad política. S4. Otros sistemas de gobernanza
S5.Mercados. S6. Medios de comunicación. S7. Tecnología

Sistema de Recursos (SR) Sistema de Gobernanza (SG)

SR1- Sector (ej. Agua, bosques, pastos) SG1-Area de política pública
SR2- Claridad de los límites del sistema SG2- Escala geográfica del sistema de gobernanza
SR3- Tamaño del sistema de recursos. SG3- Población
SR4-Infraestructuras SG4-Tipo de régimen
SR5-Productividad del sistema. SG5- Organizaciones que elaboran reglas
SR6-Propiedades de equilibrio SG6-Reglas en uso
SR7- Previsibilidad de las dinámicas del sistema. SG7- Sistemas de derechos de propiedad
SR8- Características de almacenamiento SG8- Repertorio de normas y estrategias
SR9- Ubicación SG9 Estructura de la red
SG10-Continuidad histórica

Unidades del Recurso (UR) Actores (A)

UR1- Movilidad de la unidad del recurso
UR2- Crecimiento o tasa de reposición
UR3- Interacción entre las unidades del recurso
UR4-Valor económico
UR5-Número de unidades
UR6-Características distintivas
UR7- Distribución espacial y temporal
A1-Número de actores relevantes
A2-Atributos socioeconómicos
A3- Historia o experiencias pasadas
A4- Ubicación
A5- Liderazgo/ espíritu empresarial
A6-Normas (confianza-reciprocidad)/capital social
A7-Conocimiento del sistema socio-
ecológico/modelos mentales.
A8-Importancia del recurso (dependencia)
A9- Tecnología disponible.

Situaciones de Acción: Interacciones (I) → Resultados (O)

Actividades y procesos Criterios de resultados

I1-Recolección/captura
I2- Intercambio de información O1-Medidas de rendimiento social
I3- Procesos de deliberación (eficiencia, equidad, responsabilidad, sostenibilidad).
I4- Conflicto O2. Medidas de rendimiento ecológico
I5-Actividades de inversión (sobreexplotación, resiliencia, biodiversidad,
I6-Actividades de presión sostenibilidad).
I7-Actividades de auto-organización O3. Externalidades a otros sistemas socio-ecológicos
I8-Actividades de red
I9-Actividades de vigilancia
I10-Actividades de evaluación

Ecosistemas relacionados (ECO)

ECO1. Patrones climáticos. ECO2- Patrones de polución. ECO3-Flujos dentro y fuera del SES central

Fuente: McGinnis y Ostrom, 2014: 4.

Como se ha señalado anteriormente, los componentes de primer nivel (cfr. Figura 48) serán
relevantes para cualquier tipo de SES, mientras que no lo serán todos los del segundo nivel
(Figura 50) y así sucesivamente (Ostrom et al., 2014: 293). Los niveles se diferenciarán de
forma incremental (Basurto y Nenadovic, 2012: 228; Cox, 2011) tanto en su configuración
como en el número de variables relevantes (Ostrom et al. 2014). Este aspecto está vinculado a
la pregunta de investigación. En el caso de Galicia, los niveles tres y cuatro variarían
sustancialmente entre distintos SESs; por ejemplo, entre el sistema de la pesca artesanal en la
que los usuarios sólo tienen derecho de acceso y extracción de los recursos, y el del marisqueo
a pié, regulado a través de un sistema de derechos territoriales (TURF) en el que los usuarios

209
tienen capacidad de decisión sobre determinadas tareas de gestión. Pero las diferencias no se
limitan al sistema de gobernanza; los atributos del recurso, por ejemplo su movilidad o su
capacidad de almacenamiento, también afectan a las situaciones de acción, interacciones y
resultados que se producen dentro del SES.

En cualquier caso, no es posible desarrollar una investigación que incluya todos las variables
del segundo nivel y, como se ha reiterado en sucesivas ocasiones, no es la finalidad del marco
de análisis (Ostrom, 2009; Basurto y Ostrom, 2009; Poteete et al., 2009; Cox, 2011; Basurto et
al., 2013; Ostrom et al, 2014). El MASES pretende “permitir a los investigadores, gestores y
ciudadanos, identificar qué conjunto de variables potenciales y sus sub-variables podrían estas
causando un problema o generando un beneficio (Basurto y Ostrom, 2009:10). Así la aplicación
de MASES requiere un proceso organizado en tres etapas (ibid.; McGinnis y Ostrom, 2014:10):

1. Definición de nivel central de análisis: ¿Qué tipos de interacciones (I) y resultados

(O) relacionados con un sistema de recursos (SR) y sus unidades de recurso
asociadas (UR) son más relevantes para nuestros intereses analíticos o de
diagnóstico?; ¿Qué tipos de Actores (A) están implicados?; ¿Qué sistemas de
gobernanza (SG) influencian el comportamiento de esos actores? ¿Qué atributos
de un sistema particular es más probable que tengan un impacto en los patrones
particulares de interacciones y resultados?
2. Selección de las variables, formalización y operacionalización.
3. Facilitar la comunicación de resultados para posibilitar el meta-análisis, la
acumulación de conocimiento y el progreso científico.

Su aplicación implica, por tanto, preguntarnos qué variables son probablemente más
relevantes para explicar un problema o un resultado. En este proceso se imbrica el marco de
análisis y el marco teórico. Aunque el MASES está diseñado para contribuir a la identificación
de variables que pueden ser relevantes, no sustituye la necesidad de desarrollos teóricos. Es
evidente que una lista de variables no es una explicación suficiente para procesos y resultados,
ni es un marco teórico (Poteete et al., 2009: 362; 365). Para su aplicación empírica, la
evaluación de estas variables se basa en la combinación de distintas herramientas, entre las
que la utilización de teorías ocupa un lugar central (Basurto et al., 2013). En el mismo sentido,
Schlager (2007: 293) sostiene que “los marcos generan las bases de la investigación mediante
la especificación de las clases de variables y las relaciones generales entre ellas”; así por
ejemplo, el MASES establece que el sistema de gobernanza define y estable las reglas para los
actores. No obstante, “no pueden en y por si mismos proporcionar explicaciones para, o
predicciones de, conductas y resultados. Las explicaciones y predicciones residen en el ámbito
de las teorías y modelos”. En definitiva, la operacionalización de las variables del MASES
requiere de medidas derivadas teóricamente (Leslie et. al, 2015). El diseño de la investigación
debe, por tanto, reflejar claramente el marco teórico aplicado, en tanto la selección de teorías
alternativas podría apuntar a otras variables dentro del MASES (McGinnis y Ostrom, 2014: 10).

A pesar de los avances realizados, Caballero (2011:17) recoge que “el estudio de los SESs no es
todavía una ciencia aplicada madura”, y se ha reiterado su carácter exploratorio y tentativo
(Ostrom y Cox, 2010: 457). El MASES se ha utilizado en el análisis de recursos forestales,

210
sistemas de irrigación (Cox, 2010), y en especial de pesquerías43(Meinzen-Dick, 2007;
Fleischman et al., 2010; Madrigal et al., 2011; Schlüter y Madrigal, 2012; Basurto y Nenadovic
2012; Cinner et al, 2012 Basurto et al., 2013), incluyendo pruebas de concepto (Basurto y
Ostrom, 2009) y aplicaciones a otros ámbitos como el turismo (Blanco, 2011), o los sistemas
socio-tecnológicos de las regiones energéticas en Austria (Hinkel et al, 2015). Es conveniente
destacar que la mayoría de las aplicaciones se han realizado en sistemas de recursos únicos, y
en limitadas ocasiones se abordan SES “confusos” (cfr. por ejemplo Alessa et al. 2009 o Hinkel
et al, 2015 para propuestas de aplicación en sistemas que incluyen múltiples recursos, con
múltiples actores y tecnologías diversas).

Las fortalezas que se han ido apuntando en la descripción del marco encuentran su reflejo en
las aplicaciones empíricas:

- la capacidad de desarrollar análisis multinivel ha sido utilizada por Cox (2010) para
analizar los sistemas de irrigación de las acequias en Nuevo México. El enfoque
multinivel, estableciendo un paralelismo con nuestro estudio de caso, implicaría
analizar el SES de la pesca artesanal en Galicia y el SES de la pesca artesanal en cada
una de las cofradías de pescadores. En su análisis, el MASES le permite estudiar la
robustez de las acequias a las sequías que han enfrentado históricamente, así como a
nuevas perturbaciones (por ejemplo la contaminación o las fluctuaciones del
mercado), analizando cómo las variables biofísicas afectan a los resultados.
- La capacidad de desarrollar meta-análisis ha permitido a Cinner et al., (2012) analizar
42 sistemas de co-gestión de pesquerías en arrecifes de coral (Tanzania, Kenia,
Madagascar, Indonesia, Papua Nueva Guinea), utilizando amplias escalas geográficas y
sociales.
- La triangulación de métodos de investigación le ha servido a Janssen et al. (2011) para
sintetizar las lecciones aprendidas de la combinación de diferentes métodos (modelos
teóricos computacionales, experimentos de laboratorio, experimentos de campo y
juegos de rol) y estudiar las interacciones entre las dinámicas ecológicas, la experiencia
de los usuarios del recurso y los acuerdos institucionales.

Aplicaciones empíricas que, a su vez, retroalimentan y expanden el propio MASES:

- Su reformulación permite adaptarlo a las especificidades de otros campos de estudio.

Por ejemplo, Ramaswamji et al. (2012) han desarrollado el Marco de análisis de
sistemas socio-ecológicos y de infraestructuras (MASEIS) para analizar la sostenibilidad
de los sistemas urbanos, en los que las complejas interacciones del sistema natural y
social incluyen infraestructuras a gran escala para la prestación de servicios (energía,
agua, transporte, etc.) (Hinkel et al., 2015).
- Su aplicación para el meta-análisis se ha concretado en el establecimiento de
protocolos para sistematizar las bases de datos de los múltiples estudios de caso,

43
Ostrom et al. (2014: 293) confirman que el MASES ha sido implementado extensivamente en pesquerías “sin
ninguna razón teórica específica”. Entre las explicaciones podría destacarse que el componente ecológico (sistema
de recursos y unidades del recurso) de estos sistemas está sujeto a mayores niveles de incertidumbre y menor
capacidad de control que otros (por ejemplo en el supuesto de sistemas forestales o de irrigación); y que las
limitaciones de las perspectivas de análisis institucional tradicional para explicar los resultados de la gestión (cfr.
Introducción) son más evidentes.

211
 codificándola de forma que el esfuerzo en la obtención de información primaria pueda
optimizarse para abordar nuevas preguntas de investigación (cfr. Jensen et al., 2012).
- Con frecuencia estas aplicaciones contribuyen desarrollando variables y procesos que
son clave para el SES objeto de estudio (Cfr. por ejemplo, Basurto et al., 2013 para las
pesquerías artesanales bentónicas). Ello implica añadir nuevos niveles de variables y
“documentar las combinaciones de condiciones, a niveles específicos de agregación,
asociados con ciertos tipos de resultados de interés”(Basurto et al., 2013:9).

Consecuentemente, el marco ha evolucionado desde sus primeras formulaciones y sus

principales cambios han sido resumidos y justificados por McGinnis y Ostrom (2014). Algunos
están orientados a expandir el alcance de aplicación del marco, como la substitución del
concepto de “usuarios” por el de “actores”; otros pretenden capturar mejor la realidad, como
la posibilidad de que existan múltiples versiones de los componentes de primer nivel. También
se han reubicado determinadas interacciones como las actividades de seguimiento, que
constituyen una forma de interacción (I) lógicamente diferenciada de las reglas de seguimiento
(SG).

Tabla 47. Principales cambios en el MASES, y redefinición de las variables dentro del Sistema de Gobernanza (SG)
MASES Ostrom (2007, 2009) Ostrom, 2010, McGinnis y Ostrom, 2014
Usuarios (U),
Categorías de Actores (U), Situación de Acción: Interacciones
Interacciones (I) y
primer nivel (I) y Resultados (O)
Resultados (O)
Configuración de Categorías de primer nivel Potencial para múltiples categorías de primer
primer nivel únicas nivel
Relaciones lógicas Explicitas entre los componentes de primer nivel
Actividades de Integradas como situación de acción. Se
evaluación especifican los criterios de resultados.
Incorporación de la tecnología como fuente de
shocks externos. Generalización de los incentivos
Variables de del mercado. RU6 Características distintivas,
RU6 Marcas distintivas
segundo nivel permite incorporar recursos no tangibles.
I1 Niveles de captura
I1 Capturas, centrado en la interacción y no en
los resultados
Sistema de Gobernanza (SG) Sistema de Gobernanza (SG) Sistema de Gobernanza (SG)
Basurto et al., 2013 McGinnis y Ostrom, 2012 McGinnis y Ostrom, 2014
SG1 Organizaciones
SG1 Área de Política Pública SG1 Área de Política Pública
gubernamentales
SG2 Escala geográfica del SG2 Escala geográfica del SG2 Organizaciones No-
sistema de gobernanza sistema de gobernanza Gubernamentales
SG3 Población SG3 Población SG3 Estructura de la red
SG4 Tipo de régimen (mono- SG4 Sistema de derechos de
SG4 Tipo de régimen
policéntrico) propiedad
SG5 Organizaciones que SG5 Organizaciones que
SG5 Reglas de elección operativa
elaboran reglas elaboran reglas
SG6 Reglas en uso (incluye los SG6 Reglas en uso (incluye
SG6 Reglas de elección colectiva
derechos de propiedad) seguimiento y sanción)
SG7 Régimen de derechos de SG7 Reglas de elección
SG7 Normas y estrategias
propiedad constitucional
SG8 Estructura de la red SG8 Normas y estrategias
SG9 Seguimiento SG9 Estructura de la red SG8 Reglas de seguimiento y
sanción
SG10 Sanciones SG10 Continuidad histórica
Fuente: Ostrom y Cox, 2010; McGinnis y Ostrom, 2012, Basurto et al., 2013 y McGinnis y Ostrom, 2014

212
A pesar de los cambios y adaptaciones, McGinnis y Ostrom (2014:8) constatan las necesidades
de mejora en las variables de segundo nivel del sistema de Gobernanza (SG), particularmente
respecto a:

- La representación de actores colectivos y las dinámicas principal-agente. En aquellos

supuestos en los que un actor individual actúa en representación de una entidad
colectiva, se producen dualidades en términos de reglas y normas. Así, las acciones del
agente dirigen la atención al sistema Actores (A) mientras la explicación de sus
capacidades y responsabilidades sitúan al investigador en el sistema de Gobernanza
(SG). De igual forma sus normas son atributos (A) pero el repertorio de normas
disponible puede formar parte del sistema de gobernanza (SG).
- Lista tentativa de potenciales variables para los niveles dos y tres del sistema de
gobernanza (SG) (cfr. Tabla 48). Esta versión no ha sido validada y supone una
reordenación que integra las propuestas de 2012 y 2014. Así, las variables de segundo
nivel se retoman íntegramente de la propuesta de 2012 (añadiendo precisiones
conceptuales como por ej. en la variable SG8 cuya etiqueta incluye “repertorio” de
normas y estrategias); y las variables de 2014 se transforman en variables de tercer
nivel.

Tabla 48. Lista alternativa* de variables potenciales de segundo y tercer nivel para el sistema de gobernanza (SG)
Variables de segundo nivel Variables de tercer nivel
SG1 Área de Política Pública
SG2 Escala geográfica del sistema de gobernanza
SG3 Población
SG4 Tipo de régimen**
Organizaciones del sector público
Organizaciones del sector privado
SG5 Organizaciones encargadas de la elaboración Organizaciones no-gubernamentales sin
de reglas ánimo de lucro
Organizaciones basadas en la comunidad
Organizaciones híbridas
Reglas de elección operativa
SG6 Reglas en Uso Reglas de elección colectiva
Reglas de elección constitucional
SG7 Sistemas de derechos de propiedad
SG8 Repertorio de normas y estrategias
SG9 Estructura de la red
SG10 Continuidad histórica
Fuente: McGinnis y Ostrom, 2014: 9. * Estas revisiones son una propuesta tentativa y no han sido debatidas y
aprobadas por la comunidad científica. ** democrático/autocrático o monocéntrico y policéntrico.

2.2.1. Relaciones entre los principales componentes del MASES

El MASES constituye una herramienta conceptual, un dispositivo de estructuración que captura

la complejidad de los sistemas socio-ecológicos. Su arquitectura no responde a una relación de
cajas o sistemas estancos, ni a un listado infinito de variables; antes bien, el marco se asienta
en una comprensión dinámica de los flujos de información y recursos dentro de los ámbitos
ecológico y social del SES (McGinnis y Ostrom, 2010). A título de ejemplo, las relaciones entre

213
los componentes de primer nivel (cfr. Figura 47), se ilustran a continuación con ejemplos
extraídos de nuestro estudio de caso:

a) Las unidades del recurso (pulpo) son parte del sistema de recursos (los ecosistemas de
la plataforma continental) al tiempo que son inputs para la situación de acción central
(por ejemplo la apropiación de los recursos en la que las interacciones de captura
producen como resultado una explotación sostenible o una sobreexplotación del
recurso).
b) El sistema de recursos y el sistema de gobernanza establecen las condiciones para la
situación de acción central.
c) El sistema de gobernanza define y establece las reglas para los actores, que a su vez
participan en la situación central de acción, la actividad extractiva (situación de acción
a nivel operativo).
d) Los seis componentes del marco (Sistema de Recursos, Unidades del Recurso, Sistema
de Gobernanza, Actores, Ecosistemas relacionados y Contexto social, económico y
político) interactúan para generar los atributos de la situación de acción.
e) Los patrones de conducta de los actores pueden caracterizarse mediante las variables
incluidas en la categoría de Situaciones de acción (por ejemplo capturas, compartir
información, conflictos o actividades de lobby).
f) Existen relaciones directas y relaciones de retroalimentación entre los grupos de
variables.
g) Los resultados de cualquiera de los procesos incluidos en la situación de acción pueden
influir en los valores del sistema en momentos posteriores.
h) Dentro de la situación de acción el tiemplo fluye de derecha a izquierda (cfr.Figura 48).
Los actores observan la información procedente de fuentes exógenas y endógenas, y
actúan, generando unos resultados.

En la situación de acción, se capturan interacciones entre los elementos ecológicos y sociales

del sistema, entre el componente humano y las unidades biofísicas y biológicas no humanas,
como “cuando las actividades de un pescador cambian los resultados de las actividades de
otro pescador a través de la interacción con *…+ los stocks dinámicos de peces vivos” (Anderies
et al., 2004: 6). En el ámbito de las pesquerías se producen interacciones entre distintas
variables que generan problemáticas concretas, por ejemplo:

- Entre las unidades del recurso (UR) y los actores usuarios del recurso (A):
disponibilidad del recurso, excedente del recurso, limitados recursos con valor.
- Entre los actores (A) y el sistema de gobernanza (SG): falta de participación,
comportamientos oportunistas, estrategias de lobby, mecanismos de vigilancia, etc.
- Entre el sistema de gobernanza (SG) y el sistema de recursos (SR): impacto ineficiente
en la reducción de incertidumbre y la previsibilidad del sistema natural, desajuste con
respecto a las dinámicas bio-físicas.
- Entre el contexto político, social y económico (S) y los actores (A): grandes cambios en
el sistema político, incremento de la demanda, cambios tecnológicos.
- Entre los ecosistemas relacionados (ECO) y el sistema de recursos (SR): efectos de la
contaminación o pautas de cambio climático.

214
Finalmente, conviene considerar los procesos de retroalimentación y los efectos exógenos que
operan en el SES (McGinnis y Ostrom, 2010):

a) los bucles de aprendizaje o vías de ajuste en la dimensión social (en el nivel

operativo, colectivo y constitucional). A través de ellos los actores podrían
demandar nuevas reglas, normas o estrategias o podría producirse una
redefinición de los usuarios de recurso.
b) Los niveles de retroalimentación en la dimensión ecológica. En el propio recurso
(extracción y capacidad de carga); en las infraestructuras que facilitan la extracción
del recurso o en otros recursos relacionados que sirven de alimento al recurso
objetivo.
c) Efectos exógenos de naturaleza ecológica o biológica que pueden impactar en los
resultados. Para unidades del recurso con elevada variabilidad, como veremos
detalladamente para el caso del pulpo, los resultados podrían no estar
exclusivamente correlacionados de forma directa con los niveles de extracción.
Otros, como la catástrofe del Prestige en 2002 suponen una alteración del sistema
de recursos afectando a las condiciones subyacentes para la renovación de las
unidades del recurso (más allá de sus implicaciones en la gestión de la actividad).
d) Efectos exógenos de naturaleza social o institucional: por ejemplo el cambio de
gobierno en el año 2006 y los cambios en la política pesquera y en la relación con
el sector.

2.2.2. Formalización y operacionalización de las variables en el MASES

La aplicación del MASES delimita qué variables interactúan en la determinación de los

resultados y, por tanto, permite “evaluar las dimensiones sociales y ecológicas que
contribuyen a la gestión y uso sostenible de los recursos” (Leslie et al., 2015: 5979). El
planteamiento es aparentemente sencillo: para diagnosticar un problema bastaría con
identificar qué variables son necesarias, medirlas y explorar patrones relevantes de asociación
para descubrir procesos causales (Ostrom et al., 2014: 293). Sin embargo, en múltiples
ocasiones se ha destacado que el principal desafío del MASES reside en definir variables
operativas, así como hacerlo de forma inequívoca para los diferentes tipos de SES.

Recientemente se han desarrollado cuatro líneas complementarias para contribuir al MASES.

En primer lugar, la propuesta de formalización del marco desarrollada por el Club SES (Hinkel
et al., 2014). De igual forma, ante la pluralidad en la interpretación de los conceptos y sus
variables44 Hinkel et al. (2015) proponen un conjunto secuencial de preguntas para orientar la
investigación. En tercer lugar, se ha abordado cómo operativizar el marco para aplicarlo a
múltiples localidades de forma cuantitativa y explícitamente espacial (Leslie et al., 2015). Y,
finalmente, desde 2010 se ha creado una base de datos de ámbito internacional para
favorecer el meta-análisis (SESMAD, 2014).

44
Hinkel et al. (2015: 1) utilizan un ejemplo muy ilustrativo: “Considera, por ejemplo, un prado usado por los
granjeros para pastar sus vacas. En este caso, uno podría bien considerar que la vaca es una unidad del recurso (UR)
o que la hierba es la unidad del recurso (UR) y que la vaca representa una variables de segundo nivel “tecnología
utilizada” para capturar esa unidad de recurso”.

215
Tabla 49. Propuesta de formalización del MASES
Componente formal Definición Ejemplo pesquería del pulpo
Conceptos que pueden adoptar
diferentes valores. Valor económico del recurso.
Variable Los valores de una variable en un Dato: valor del pulpo en primera
determinado momento en el venta en el año 2008 (€).
espacio y el tiempo son datos
Agrupación de variables conforme Productividad del sistema y valor
Relaciones de atribución a su significado en conceptos de económico son atributos de la
nivel superior pesquería.
Establece vínculos entre un
Una pesquería es un tipo de sistema
Relaciones de concepto más general y un
de recursos, o el pulpo es un tipo
subsunción concepto más específico (tipología,
especial de molusco.
clasificación o incluso taxonomía)
Definir el significado de una
Relaciones de variable agregada en términos de Biomasa de recursos pesqueros y
agregación otras variables (suma, cuenta, marisqueros y biomasa de pulpo
media y desviación típica).
Función que relaciona un conjunto
de variables medibles La sostenibilidad de la pesquería se
Indicadores de directamente con una variable mide a través de la biomasa de pulpo
resultados teórica para conceptos como y las capturas de los usuarios del
sostenibilidad, resiliencia, recurso.
estabilidad o bienestar.
Variables que interactúan en la
determinación de los resultados; El proceso de afloramiento de las rías
Relaciones de proceso
influencia o relaciones entre afecta a la biomasa de pulpo.
variables
Fuente: Hinkel et al., 2014. Los ejemplos se han adaptado a la pesquería objeto de estudio.

El proceso de diagnóstico propuesto (Hinkel et al., 2015) se inicia con la definición de la

pregunta de investigación, que habilita la conceptualización del SES y acota su complejidad
subrayando el problema y las variables más relevantes. Nuestra pregunta de investigación
“¿cómo afecta el sistema de gobernanza a la sostenibilidad socio-ecológica de la pesquería del
pulpo en Galicia?” delimita los resultados de interés y el nivel de agregación para analizar el
sistema. A partir de esta pregunta se despliega el análisis identificando qué actores (A)
obtienen qué beneficios del SES, qué bienes están implicados en la generación de esos
beneficios, qué procesos biofísicos y/o tecnológicos están implicados, qué variables relevantes
del sistema de recursos (SR) y de las unidades del recurso (UR) caracterizan los desafíos de
gobernanza relacionados con la apropiación (p. ej. el pulpo es un recurso con elevadas
variaciones interanuales difícilmente predecibles, lo que dificulta la gestión). De igual forma, se
abordan los acuerdos de gobernanza (SG) que han surgido como resultado de dichos desafíos y
qué actores (A) contribuyen a la provisión, mantenimiento y mejora del recurso.

Tanto la propuesta de formalización como el proceso de diagnóstico intentan sistematizar la

aplicación del MASES. Más allá de una taxonomía común de variables centrales (Ostrom,
2007a: 15183) se trataría de generar un proceso estandarizado que garantice la robustez del
marco y de los resultados de la investigación. Por otra parte, la codificación de las variables
(cfr. Tabla 50) planteada por el proyecto SESMAD refuerza el análisis comparado de sistemas
socio-ecológicos diversos en el mundo. Para ilustrar su aplicación, podemos utilizar un ejemplo
concreto de nuestro estudio de caso: dentro del subsistema Actores (A), la variable de segundo

216
nivel normas (confianza/reciprocidad)/capital social (A6) puede desagregarse en un tercer
nivel de análisis referido a la variable “confianza interna entre los grupos de usuarios del
recurso”, es decir, entre los pescadores. Esta variable podría medirse en términos ordinales (1.
alta, 2. media, 3. baja) y codificarse bajo el tema capital social. Su importancia para la acción
colectiva ha sido ampliamente descrita en la literatura.

Tabla 50. Propuesta de codificación de las variables, Proyecto SESMAD

Categoría Descripción
Variable medida en términos ordinales, de intervalo, categórico o texto
Tipo
libre
Componente Qué tipo de componente describe la variable (p. ej. Actores).
Tema Categoría temática a la que pertenece la variable (p.ej. Instituciones)
Qué pregunta se plantea cuando se mide la variable para un caso
Pregunta
concreto
Opciones Rango de valores que puede adoptar una variable
Unidad Para variables de intervalo, especificar la unidad de medida
Establece si la variable describe componentes con un rol particular (p.ej.
Rol
usuarios de recursos comunes, pescadores en nuestro caso).
Importancia Describe la importancia teórica de la variable
Definición Definición básica de la variable
Sector/es con los que se asocia la variable, en el supuesto de ser
Sector
específica (por ejemplo pesquerías).
Rol de las variables Asignado en función del enfoque teórico aplicado
Variable independiente Tiene un efecto causal en otra variable
Variable independiente
Afecta el resultado mediante su impacto en otra causa más próxima.
subyacente/Variable distal
Variable independiente Afecta directamente un resultado por sí misma, sin otra variable
proximal intermediaria o mediadora
Variable independiente Afecta un resultado mediante su impacto en las relación entre otra
moderadora variable independiente y su resultado; efecto interacción.
Afectado por variables independientes que a su vez afecta el resultado
Resultado intermedio final (por ejemplo la acción colectiva de un grupo de usuarios de un
recurso común).
Por ejemplo la sobreexplotación de una pesquería, que es afectada por
Resultado final
los niveles de acción colectiva.
Fuente: SESMAD, 2014. Social-Ecological Systems Meta-Analysis Database: Background and Research Methods.

Por su parte Leslie et al. (2015: 5981) han desarrollado un proceso de cinco pasos para
trasladar el MASES en medidas cuantitativas para la sostenibilidad socio-ecológica: identificar
las variables relevantes para el sistema central; crear indicadores fundamentados
teóricamente y basados en datos primarios; documentar tendencias relevantes en los datos
primarios; calcular rankings de indicadores para los datos primarios; y, calcular las
puntuaciones de las variables. Esta cuantificación (cfr. Capítulo III) apoya el desarrollo de
índices que reflejen el status actual de un SES (cfr. por ejemplo Estoque y Muruyama, 2014
para el índice de status socio-ecológico).

El proceso de selección de variables propuesto por el MASES no está exento de otras

limitaciones, tales como la endogeneidad de variables supuestamente independientes (King et
al., 2000) y su impacto en la inferencia causal en ciencias sociales. En el mismo sentido, podría
aludirse a la necesaria simplificación de la realidad o al rol de la disponibilidad de datos en la
selección de variables (Ostrom et al., 2014). Las pesquerías artesanales son paradigmáticas en
ambos casos. Por una parte, suele tratarse de pesquerías multi-específicas con múltiples artes

217
y variaciones significativas en los atributos de los recursos, su valor económico etc. (Leslie et
al., 2015: 5982). Entre las estrategias disponibles para aplicar el MASES puede optarse, como
en el caso de los autores, por escalar su análisis al nivel de principales áreas de pesca
representadas por el uso que los pescadores hacen del espacio para capturar muchas especies
a lo largo del año (ibid.); o como en nuestro caso, por simplificar la realidad y seleccionar una
especie objetivo que mantiene una pesquería específica.

Esta investigación ha aplicado los procedimientos descritos, identificado un total de doce

variables. La variable independiente sistema de gobernanza se articula analizando las reglas
operativas (SG5) y las reglas de elección colectiva (SG6). Las interacciones y resultados
(variable dependiente) que conforman la situación de acción objeto de análisis (la actividad
extractiva) se desglosan en cuatro variables: capturas (I1) y medidas de rendimento social
(O1.1.), económico (O1.2) y ecológico (O1.3). El impacto del sistema de gobernanza en los
resultados está afectado por seis variables intervinientes y mediadoras para las que
disponemos de evidencias teóricas y empíricas de su relevancia tanto en la gestión de
pesquerías como en el caso de estudio (cfr. Capítulo I). Las variables intervinientes aluden a
factores que están fuera de control de la intervención pública directa a corto plazo, pero que
puede determinar como una política afecta un resultado; las variables mediadoras pueden
afectar a los resultados y a su vez ser afectadas por las intervenciones, sujetos a contingencias
(Stern et al., 2002)

Para cada una de estas variables se ha generado uno o más indicadores utilizando datos
primarios que posibiliten su análisis. La teoría de los recursos comunes (TRC) nos permitirá
vincular los valores de un conjunto de variables a un resultado concreto, al tiempo que nos
guiará en la identificación de qué variables son relevantes para nuestro estudio de caso. Las
fuentes de datos incluyen publicaciones científicas, bases de datos y registros oficiales de la
Administración Europea, Estatal y Autonómica, literatura gris (informes y documentos),
documentos de trabajo e información cualitativa recogida a través de entrevistas en
profundidad a pescadores, investigadores, asistencias técnicas, y gestores y decisores tanto de
las organizaciones representativas del sector como de la Administración autonómica (cfr. Tabla
1 y Anexo I).

2.3. Revisión crítica

La revisión crítica de los marcos y teorías de análisis es un elemento central de toda

epistemología y metodología, contribuyendo al aprendizaje sistemático y al avance del
conocimiento (Popper, 1962:7). El MASES comparte una debilidad común a todos los marcos
de análisis: su utilización proporciona una forma explícita de observar el mundo y una visión
pre-analítica de cómo funciona. En nuestro caso, el marco conlleva conclusiones diferenciales
sobre los sistemas socio-ecológicos y sobre nuestra capacidad para gobernarlos; entre ellas,
por ejemplo, la capacidad de los individuos para realizar elecciones que pueden
potencialmente afectar a los resultados, o la configuración de factores sociales y biofísicos en
las acciones adoptadas por un individuo durante la extracción de un recurso.

218
La literatura refleja la reticencia de los científicos sociales a “intentar construir o promover
sistemas clasificatorios o marcos porque necesariamente implican una cierta visión del mundo
y los valores normativos contenidos en esa visión. Como tales, estos sistemas corren el riesgo
de crear puntos ciegos hacia otras visiones del mundo y los valores que estas representan”
(Cinner et al., 2013: 1362). La selección del MASES implica, por tanto, asumir y explicitar que
sus lentes podrían no ser las adecuadas para observar elementos relevantes para un problema
o una pregunta de investigación concreta.

Uno de los principales puntos ciegos del MASES es la limitada atención al poder y a la equidad
(Basurto y Nenadovic, 2012: 225; Cinner et al, 2013: 1360) notable en la ausencia de los
términos de “poder” y “política” (Epstein et al, 2014: 113; Thiel et al, 2015:160). Parecería
evidente que una perspectiva de la gobernanza sin espacio analítico para el poder, los
conflictos de interés o la voluntad política podría bloquear la implementación de políticas en
beneficio de las comunidades (Kjaer, 2011:108). Partiendo de esta realidad, Epstein et al
(2014: 115) sostienen que “muchos de los indicadores de poder se encuentran actualmente
incluidos entre los atributos existentes en el marco” estudiando en qué medida podrían
aplicarse de forma individual o combinada para medir el poder”45. Su investigación se centra
en el poder institucional como un primer paso (frente a las concepciones de poder material,
discursivo o ideológico46) a través de las relaciones entre atributos del SES y sus implicaciones
para distintos grupos de actores, con aplicaciones directas para el análisis. Este enfoque nos
permite, por ejemplo, identificar que en Galicia los desequilibrios de poder entre los distintos
grupos de usuarios del recurso generan barreras institucionales para modificar las reglas
colectivas de gestión del recurso, provocando desafección y generando resultados negativos
para el SES. La revisión crítica del MASES confirma que el poder es una parte integral del marco
y éste tiene capacidad para articular perspectivas centradas en el poder y perspectivas
centradas en las instituciones; aunque las implicaciones normativas de los desequilibrios de
poder se ocultan o presentan suavizadas. Epstein et al., (2014: 130) concluyen con una
recomendación (Ibid.: 130): “Más que simplemente asumir que el poder existe en alguna
forma objetivamente observable, los investigadores deberían prestar atención a las formas en
que (1) los valores de los atributos existentes del SES afectan diferencialmente a diferentes
actores y grupos y (2) diferentes actores y grupos luchan y reforman/reformulan el valor de los
atributos del SES”.

Una vez constatada la existencia de puntos ciegos inherentes a cualquier marco de análisis, los
límites del MASES se estructuran en tres niveles: objeto de estudio, epistemología y
metodología. Las críticas proceden de distintas disciplinas y ámbitos, destacando las de los
investigadores que han contribuido a su propio desarrollo.

Con respecto a la naturaleza del objeto de estudio, la complejidad es un atributo consustancial

a los sistemas socio-ecológicos y plantea desafíos concretos para la investigación (Cox, 2011:

45
La ausencia del poder como elemento de análisis está vinculado a la orientación behavioralista del MASES y al
institucionalismo de la elección racional (cfr. sección 2.4.1). Knight (1992) proporciona un análisis de las asimetrías
del poder en la teoría de la elección racional.
46
Epstein et al. (2014: 130) apuntan a la capacidad del MASES para abordar estas otras conceptualizaciones:
atributos como el valor económico del recurso o el nivel de dependencia del recurso pueden utilizarse para analizar
una conceptualización materialista; o atributos como las normas o el conocimiento del SES en el caso del poder
discursivo.

219
360): i) los sistemas no favorecen el análisis experimental; ii) tiene un gran número de
variables de estado; iii) los costes de recogida de datos sobre esas variables para un SES
pueden ser muy elevados; iv) los SESs con frecuencia muestran bajos niveles de
retroalimentación y una histéresis47 significativa, lo cual dificulta el aprendizaje y la
adaptación; v) las escala global dificulta las opciones de aprendizaje diagnóstico, más factibles
en el ámbito local; vi) los valores de las variables –que se emplean como base para la
predicción y prescripción institucional o tecnológica, pueden ser endógenos a los cambios
realizados en la implementación de esa misma recomendación, debido tanto al
comportamiento estratégico de los actores humanos como a las complejas interacciones entre
los agentes ecológicos.

La exploración y comprensión de las interacciones humano-ambiente requiere una caja de

herramientas analíticas (Young et al., 2006: 31): herramientas estadísticas, narrativas, estudio
de caso, meta-análisis, simulaciones, etc. El establecimiento de variables es complejo, tanto
dependientes (analíticamente válidas y medibles al tiempo que aceptables por la comunidad
científica), independientes (por la dificultad de separar entre propulsores y fuerzas causales
subyacentes), número de casos (reducido y heterogéneo que limita el control del efecto de las
variables) y las relaciones espurias (la fuerte interdependencia entre variables incrementa el
riesgo de razonamientos circulares).

No obstante, en el MASES esta complejidad trasciende el propio objeto de estudio y

comprende también aspectos epistemológicos y metodológicos. En primer lugar, la necesaria
interdisciplinariedad del marco contrasta con las fronteras entre ciencias sociales y naturales
(Campbell et al., 2009: 15). Si observamos, por ejemplo, la profundidad de análisis de los
sistemas sociales y ecológicos (Binder et al., 2013: 26) destaca cierto desequilibrio en la
atención al conocimiento ecológico (Epstein et al., 2013: 432). Así, el MASES “no considera
explícitamente las dinámicas dentro del sistema ecológico, a pesar de que el sistema social
percibe los cambios en el tiempo en el sistema ecológico” (Binder et al., 2013: 39).

Entre las razones del desequilibrio Epstein et al. (2013: 433) apuntan a una situación heredada
de la teoría de los recursos comunes, caracterizada por la ausencia de características biofísicas
(cfr. 2.4.2). En respuesta, proponen añadir un séptimo subsistema denominado reglas
ecológicas, que permitiría integrar el conocimiento procedente de la física, la química y la
biología para identificar características del mundo natural que afectan a los resultados, así
como acotar la validez externa de los resultados basados en una orientación social, evitando
atribuir éxitos o fracasos a los aspectos sociales de un conjunto de casos cuando hay
diferencias ecológicas teóricamente relevantes (Ibid. 440-447). Hasta el momento esta
propuesta no ha encontrado eco en las modificaciones y actualizaciones recientes del MASES
(cfr. por ejemplo McGinnis y Ostrom, 2014).

Otras propuestas intentan mejorar la capacidad del marco para abordar cuestiones que no
captura adecuadamente en su formulación actual (Bots et al., 2015:3): introducir relaciones
de proceso comunes a muchos casos, como la captura/recolección (Hinkel et al., 2014; 2015;
Schlüter et al., 2014); o la integración de conceptos ecológicos que profundicen el análisis al

47
Histéresis (RAE): fenómeno por el que el estado de un material depende de su historia previa. Se manifiesta por el
retraso del efecto sobre la causa que lo produce.

220
mismo nivel que el del subsistema social (Baur y Binder, 2013). La conclusión (Epstein et al.,
2013: 446) es que “hay un cierto solapamiento entre las ramas de la investigación científica
natural y parece que aún queda mucho trabajo por hacer para desarrollar el mapa conceptual
anidado que es una piedra angular del marco SES (Ostrom y Cox 2010)”.

En segundo lugar, los marcos deben apoyar la formulación y comparación de hipótesis,

modelos y teorías (Hinkel et al., 2014:3) testándolos en un marco comprensible para las
ciencias naturales y sociales (Ostrom, 2015:5). La compatibilidad del MASES con distintas
teorías para analizar el mismo tipo de fenómenos (Ostrom, 2009; Schlüter y Madrigal, 2012)
se asocia con una estructuración débil de los conceptos que permita abarcar los posibles
significados alternativos de distintas teorías (Hertz Y Schlüter, 2015: 75). No obstante, se ha
afirmado que “los marcos no son teóricamente neutrales. Por ejemplo el MASES se basa en el
ADI y por lo tanto comparte su orientación conductual y su individualismo metodológico”(Thiel
et al., 2015: 153). Las asunciones (cfr. Tabla 45) ponen de relieve que el MASES “no sería una
base apropiada para aplicaciones de cualquier forma de explicación que niegue un grado
significativo de agencia a la gente que vive dentro del SES” (McGinnis y Ostrom, 2014: 1).

Este debate abre la vía a explorar un mismo caso de estudio aplicando distintas teorías dentro
del MASES. Binder et al. (2013: 41) sugieren comparar distintos marcos de análisis para
determinar “en qué medida las teorías que subyacen a los marcos conducirán a resultados
similares o contribuyen significativamente a sesgar los resultados”.

Para Thiel et al. (2015: 156) la formulación conceptual flexible en aras de la neutralidad teórica
se traduce en etiquetas que carecen de definiciones claras e indicadores de medida. Esta
situación se ha evidenciado en las aplicaciones del MASES en el estudio de pesquerías, donde
“el desarrollo de atributos de segundo y tercer nivel para algunas condiciones, como el
aprendizaje y el liderazgo, no es sencillo” (Basurto et al., 2013:9).

En tercer lugar, una de las fortalezas del MASES es su utilización en sistemas anidados,
“apoyando el análisis en diferentes escalas” (Binder et al. 2013, p.34). Bajo la premisa de que
“las explicaciones ocurren a múltiples niveles y en diferentes escalas temporales y espaciales”
(Ostrom, 2005: 12) el ADI, y por tanto el MASES, se enfrenta al desafío de identificar los niveles
de análisis relevantes para enfocar un problema particular. Pero el diseño del MASES podría
implícitamente integrar una contradicción en la configuración de dichos niveles. Cox (2010:
114 y siguientes) expone los siguientes argumentos para ilustrar la tensión entre escalas
funcionales-estructurales:

- El primer nivel de análisis es el propio sistema socio-ecológico

- El segundo nivel descompone el sistema en los seis componentes que lo constituyen.
- El siguiente nivel no continúa en esta jerarquía de descomposición de los
componentes en sus respectivos subcomponentes, sino que lista dimensiones posibles
en las que dichos componentes pueden variar cuantitativa o cualitativamente. Por
ejemplo, los usuarios no se desagregan en posibles sub-grupos de usuarios, sino que se
listan sus propiedades (número, dependencia del recurso, ubicación geográfica). Por
tanto no se trata de un nivel adicional en la jerarquía sino de una especificación de las
dimensiones de variación del primer nivel.

221
Esta contradicción requeriría descomponer explícitamente los componentes de primer nivel en
sus sub-componentes, y a partir de ahí especificarlos junto con sus propiedad relevantes, si
bien el propio Cox reconoce lo oneroso de su propuesta (Ibid.)

En cualquier caso, un número significativo de las limitaciones metodológicas identificadas en

las primeras versiones del MASES han sido abordadas de forma gradual. En concreto, la
demanda de un proceso para adaptar el marco a una pregunta de investigación específica
(Binder et al, 2013:33) ha encontrado respuesta a través de los cinco pasos propuestos por
Hinkel et al. (2015) y descritos anteriormente. De igual forma, la propuesta de formalización
del MASES (Hinkel et al., 2014) podría solventar los problemas asociados a la tensión entre la
necesaria precisión de los conceptos y la capacidad comparativa del marco de análisis (Hertz y
Schlüter, 2015: 18.): “no podemos esperar que el marco automáticamente haga dos cosas al
mismo tiempo, i.e. proporcionar un vocabulario común para todos los casos (sin estructurarlo
firmemente) y servir como base para el análisis comparado de caso”. Mediante la explicitación
de las relaciones de proceso se incrementa la transparencia del marco de análisis. La
formalización contribuiría también a incrementar el nivel de consistencia en su aplicación. En
una revisión sistemática de la implementación del SES para el análisis de datos empíricos, Thiel
et al. (2015) destacaron su falta de consistencia como una debilidad para hacer operativo el
método de investigación. Tras analizar 20 publicaciones en las que se aplicaba el MASES para
el análisis de datos empíricos, concluyeron que en pocos casos se explicita la selección de
variables y las relaciones causales entre ellas que sustentarían su capacidad de diagnóstico
(Ibid., 159).

Otras críticas apuntan al excesivo número de variables, sub-desarrollo de variables

(especialmente ecológicas), falta de especificación en los procesos y mecanismos para explicar
cómo las condiciones o los cambios en las condiciones conducen a los resultados (Cole, 2011),
etc. En ocasiones el MASES ha llegado a utilizarse como una carta de variables de la que se
puede escoger y seleccionar en función de la información disponible (cfr. Formalización y
operacionalización de las variables; Crosson, S., 2016, comunicación personal48). Todo ello sin
olvidar los equilibrios necesarios en el diseño de la investigación, que podrían resumirse en la
siguiente pregunta: “¿Cómo abordamos la gran cantidad de variables sin caer en las trampas
de o bien limitar el alcance, y por lo tanto perder la perspectiva, o ser demasiado amplios y por
tanto perder la profundidad y precisión científica?” (Bodin y Tengö, 2012:430).

Algunas de estas críticas ya estaban presentes en el ADI, y fueron abordadas por Ostrom
(2005) con anterioridad a las primeras formulaciones del MASES. En el fondo subyace la
apuesta por comprender patrones amplios de resultados frente a la búsqueda de garantía
empírica de predicciones precisas. La complejidad es una característica intrínseca del MASES,
una herramienta diagnóstica inicialmente diseñada para aprovecharla (Ostrom, 2007, 2009).
Pese a ello, existe una lógica organizadora (Cox, 2011) que permite identificar patrones y
aprender sobre las dinámicas de los sistemas complejos (Bueno y Basurto, 2009: 140).

48
Scott Corsson realizó una presentación sobre la aplicación del MASES en pesquerías pobres en datos durante la
conferencia MSEAS 2016 Understanding marine socio-ecological systems: including the human dimension in
Integrated Ecosystem Assessments 30 May - 3 June 2016, organizada por ICES en Brest (Francia). El título de la
ponencia es: “Applying Social- Ecological Systems (SES) analysis to unassessed fisheries in the southeastern United
States”.

222
Sin embargo, otras críticas requerirán de avances metodológicos significativos (Bots et al.,
2015: 3):

- Desarrollo del marco para resolver las ambigüedades y reestructurar algunas variables,
como hemos visto detalladamente en el subsistema de gobernanza (McGinnis y
Ostrom, 2014; cfr. sección 2.2).
- La formalización del marco (Hinkel et al., 2014) contribuye a resolver ambigüedades,
pero no está exenta de costes en términos de flexibilidad.
- La complejidad del mundo real en los que diversos actores se implican en múltiples
actividades que dependen o afectan múltiples sistemas de recursos o unidades del
recurso. Las pesquerías artesanales en Galicia, con su multiplicidad de artes y especies
explotadas por distintos colectivos es un claro ejemplo. A pesar de la introducción de
múltiples variables de primer nivel, sigue siendo un desafío la “representación
completa de los vínculos dinámicos entre situaciones de acción concurrentes
operando en SESs complejos” (McGinnis y Ostrom, 2014: 11).

Estos factores redundan en la amplitud del MASES, que permanece como una “cuestión
abierta” (McGinnis y Ostrom, 2014: 3). Hasta el momento predomina su implementación en
los ámbitos de la gestión de recursos comunes (Thiel et al., 2015). Las evidencias confirman
que el marco opera relativamente bien en los SESs más simples en los que se ha basado su
propio diseño (por ejemplo una pesquería o un sistema de irrigación de aguas) pero presenta
dificultades para abordar SESs complejos y multiusos (por ejemplo un lago con usos
extractivos, recreativos, etc.) en tanto en cuanto no captura suficientemente las
interdependencias de los actores derivadas de las características y dinámicas de la dimensión
ecológica. En un contexto de creciente multiplicidad en las interacciones entre el ser humano y
el medio ambiente, “el MASES no proporciona los medios para capturar como múltiples usos y
beneficios están conectados, lo cual es sin embargo exactamente lo que genera los desafíos de
gobernanza” (Hinkel et al., 2015: 9)

A partir de esta revisión crítica podemos fundamentar la elección del MASES en los siguientes
argumentos:

1. Su utilidad para el análisis teórico, la investigación empírica y la vinculación con otras

disciplinas y marcos de análisis. El MASES permite delimitar la profundidad del análisis en
función de la pregunta de investigación, el tipo de sistema que se estudia, y las escalas
temporales y espaciales de análisis, al “proporcionar un conjunto común de variables
potencialmente relevantes y sus subcomponentes para utilizar en el diseño de instrumentos
de recogida de datos, el desarrollo del trabajo de campo y el análisis de los resultados sobre la
sostenibilidad de sistemas socio-ecológicos complejos” (Ostrom, 2009: 420). Su vocación es
genérica, tanto con relación a los SESs (sistemas de irrigación, pesquerías, recursos forestales,
etc.) como a las teorías que pueden operar bajo este marco (Schlüter y Madrigal, 2012: 154).
Las limitaciones derivadas de la falta de neutralidad teórica (Thiel et al, 2015) se reducen en
nuestra investigación por la adecuación del marco teórico seleccionado al sesgo implícito en el
MASES (cfr. 2.4). Y aunque su implementación no está exenta de ambigüedades garantiza
mejores prácticas metodológicas. La perspectiva diagnóstica otorga relevancia a una variable
particular en función de la presencia y valores de otras variables (Cox, 2010: 110). El diseño de

223
investigación debe incluir mecanismos para garantizar que no se seleccionan aquellas variables
que nos permitan “concluir lo que queremos”. En palabras de Poteete et al. (2009:4): “En
ocasiones las críticas confunden la práctica metodológica con el método en sí mismo,
argumentando que los ejemplos de malas aplicaciones desacreditan el método. Más que
abandonar el método porque ha sido utilizado pobremente, tiene más sentido promover una
mayor conciencia metodológica y mejores prácticas”.

2. Su finalidad (Cox, 2010: 114) se ajusta a los objetivos metodológicos de la investigación,

tanto en términos heurísticos (conceptos y relaciones para entender un caso de estudio) como
de comparación y desarrollo teórico.

3. Su capacidad diagnóstica responde a la relevancia de la investigación. Ésta permite abordar

las limitaciones del análisis institucional (Ostrom, 2005; cfr. Introducción) y entender los
límites que las características del recurso plantean en los potenciales resultados de la
gobernanza (Basurto y Coleman, 2010) trascendiéndolos (Cox, 2010: 52): “establecer
resultados no nos aporta el nivel de comprensión que necesitamos para avanzar hacia SES más
sostenibles; los componentes del marco nos proporcionan herramientas para demostrar los
mecanismos detrás de los resultados”.

Por último, la implementación del MASES posibilita la identificación de errores, lo cual

constituye un avance real en nuestro conocimiento (Popper, 1962:6). Su objetivo a largo plazo
es favorecer la acumulación de conocimiento y desarrollar teorías sobre qué combinación de
variables explica los resultados a través de diferentes tipos de SES. Sin perder la referencia de
la mejora continua, desde sus primeras formulaciones el MASES ha promovido el pensamiento
sistémico y el desarrollo de vocabulario interdisciplinar, movilizando la cooperación entre
corrientes de investigación en el ámbito internacional. En el ámbito de la ciencia política este
esfuerzo es especialmente significativo, dada su difícil trayectoria de acumulación teórica
(Shepsle, 1999: 357).

2.4. Marcos y teorías (I): la perspectiva institucional y la gestión de los

recursos comunes

Los marcos de análisis permiten estructurar nuestro pensamiento sobre un sistema (en
conjunto y en sus partes), orientado la investigación mediante clasificaciones generales y
relaciones entre conceptos clave, pero carecen de la capacidad para explicar o predecir los
resultados (Ostrom et al., 2014; Epstein et al., 2013). Sólo mediante la utilización de marcos
teóricos asociados al marco de análisis podemos identificar cómo los elementos de ese sistema
están relacionados unos con otros. De esta forma, a partir del MASES expuesto en la sección
anterior, la adopción de un marco teórico concreto posibilita establecer relaciones causales
entre los elementos del sistema socio-ecológico objeto de estudio, identificando qué
componentes son relevantes para explicar qué resultados.

El MASES nos proporciona, por tanto, un lenguaje metateórico dentro del cual podemos
discutir una teoría particular o comparar teorías (Ostrom, 2010a: 6), con las limitaciones

224
destacadas en la revisión crítica. Para su implementación se utilizan dos marcos teóricos: el
análisis institucional y la gestión de los recursos comunes. Estas teorías especifican qué
componentes del MASES son particularmente relevantes, atribuyen valores a algunas de las
variables identificadas, establecen relaciones entre las variables y predicen la probabilidad de
determinados resultados (Schlager, 2007:296). Las relaciones deberán ser precisas y conducir
al desarrollo de hipótesis predictivas o explicativas (Heikkila, 2001, comunicación personal).
Conviene destacar que marcos y teorías mantienen una relación de complementariedad y
reciprocidad (Ostrom y Cox, 2010: 455) en la medida en que los desarrollos teóricos pueden
contribuir a la revisión de los marcos de análisis.

Los conceptos de marcos y teorías se estructuran de forma anidada junto con el de modelos
(Ostrom, 2005; 2010a; Schlager 2007), diferenciando grados de especificidad relacionados a un
problema concreto (Ostrom, 2011a: 8). Los modelos son más precisos que las teorías, e
incluyen asunciones sobre un limitado número de variables, por lo que abordan una pequeña
parte de un fenómeno general. Su utilidad reside en guiar la teoría así como evaluar aspectos
no resueltos o aún no probados. Los modelos son “una fotografía simplificada de una parte del
mundo real. *…+ un conjunto de conjeturas interrelacionadas entre sí sobre el mundo” (Lave y
March, 1975:3). Se crean “especulando sobre los procesos que pueden haber producido los
hechos observados” y “se evalúan por su habilidad para predecir correctamente nuevos
hechos” (Ibid., 19).

Schlager (2007:295) ilustra la relación entre teorías y modelos con un ejemplo de la teoría de
los recursos comunes (TRC). En el marco de esta teoría se desarrolla el modelo de acceso
abierto a un recurso común para testar las predicciones de la teoría, y en qué supuestos éstas
se cumplen (por ejemplo la sobreexplotación del recurso). Teóricamente, por ejemplo, la
comunicación no alteraría la estructura de pay-offs de los actores; sin embargo, al testar esta
predicción en el modelo de acceso abierto mediante experimentos de laboratorio y de campo
se demuestra que efectivamente la estructura de pay-offs cambia. De esta forma los
resultados de un modelo sirven a Ostrom y sus colaboradores para revisar la TRC y modificarla
incluyendo el rol de la comunicación.

Los modelos comprenden ecuaciones matemáticas pero también las representaciones

conceptuales con vínculos específicos entre variables (Heikkila, 2001; Ostrom, 2005; Potteete
et al., 2009). Al igual que entre marcos y teorías, la relación entre teorías y modelos es
dinámica ya que los desarrollos teóricos pueden generar una revisión del marco de análisis, y
los modelos permiten testar y revisar las teorías (Ostrom et al., 2014: 294). Distintos modelos
son compatibles con la TRC, por ejemplo la tragedia de los comunes (Hardin, 1968) o la lógica
de la acción colectiva (Olson, 1965): “cada uno de ellos especifica un conjunto limitado de
variables y parámetros que conducen al fracaso de los individuos en la cooperación para
alcanzar un beneficio colectivo” (Ostrom, et al., 2014: 270). No conviene olvidar que cualquier
modelo es una sobre-simplificación construida sobre múltiples omisiones y exageraciones
(Popper, 1985).

225
Esta clasificación analítica entre marcos, teorías y modelos está extendida entre la Escuela de
Bloomington49, si bien nunca ha sido estandarizada en las ciencias sociales (Heikkila et al.,
2012: 7). De hecho, los tres términos son utilizados por distintos investigadores de forma
intercambiable, generando confusión en la comparación entre asunciones realizadas en niveles
generales o precisos (Ostrom, 2005). Y aun así, su utilidad para la investigación empírica
parece evidente:

La teoría de juegos en su forma extensiva se convierte en un complemento a los

distintos modelos para aplicar el «razonamiento económico» a las elecciones que los
humanos hacen. La teoría de la elección pública, la nueva economía institucional y el
análisis del desarrollo institucional están siendo complementados por investigaciones
empíricas desarrolladas mediante trabajo de campo y en el laboratorio. Mediante la
utilización de una perspectiva común para abordar diferentes contextos, niveles y focos
de análisis, se puede lograr un mayor grado de complementariedad entre todas las
ciencias que inciden en las políticas y en su implementación como reglas operativas de
cuestiones relevantes (Ostrom, V. 1998: 1081)

En la medida en que las perspectivas institucionales han redefinido el análisis de los problemas
relacionados con la gestión de recursos, se exponen sus principales contribuciones como
corriente dominante para enmarcar las aportaciones de la teoría de los recursos comunes.

2.4.1. La perspectiva institucional

El institucionalismo es una enfoque de las ciencias sociales que comprende multiplicidad de

perspectivas teóricas, orientaciones empíricas y metodológicas (Rhodes, 2006:XXiii). La
literatura ha dado una amplia cobertura al debate institucional en las distintas disciplinas,
incluyendo la economía (Hodgson, 2006; Caballero, 2010), la ciencia política y la sociología
(DiMaggio y Powell, 1991; Farr et al., 1999; Peters, 1999, Koelble, 1995; Carney, 2012); sin
olvidar los esfuerzos por tender puentes a través de unas nuevas ciencias sociales
institucionales (Arias y Caballero, 2013).

Desde los inicios del nuevo institucionalismo en la década de los ochenta del siglo pasado, su
desarrollo teórico ha evolucionado en seis líneas que comparten un conjunto de elementos
comunes, incluidos en el término “institución” (Peters, 1999: 35-36): es un rasgo estructural –
formal o informal- de la forma de gobierno, dotado de una cierta estabilidad temporal que
trasciende a los individuos e implica a grupos a través de interacciones pautadas que son
predecibles, que afecta al comportamiento individual, y que se vincula a ciertos valores
compartidos.

A partir de este tronco central, podría establecerse un continuum entre dos polos de atracción:
por una parte, el institucionalismo basado en la “elección racional” de la ciencia política y la
economía, que configura las instituciones como estructuras de incentivos que conforman las

49
Bajo esta denominación se engloba la extensa actividad científica desarrollada en el marco del Workshop de
Teoría Política y Análisis de Políticas de la Universidad de Indiana, dirigido por Elinor y Vincent Ostrom, con
importantes contribuciones al desarrollo de la Nueva Teoría Institucional (cfr. por ejemplo Caballero et al., 2016).

226
elecciones individuales; y por otra, la perspectiva sociológica que explica cómo procesos
cognitivos inconscientes guían la conducta, pudiendo funcionar contrariamente a estructuras
de incentivos formales (Heikkila e Isset, 2004). Esta dicotomía es analizada por Jentoft (2004)
en términos del énfasis en el individuo o la sociedad y quién precede en la cadena causal. Así
los economistas tendrían una orientación individual en la que la sociedad es percibida como un
agregado de la (más o menos) elección racional de los individuos; y los sociólogos partirían de
una orientación “colectivista” en la que la sociedad genera y estructura la acción individual 50.
Hall y Taylor (1996) emplean un paralelismo similar entre la lógica instrumental y la lógica de la
adecuación social. Finalmente Kooiman (2003:166) distingue dos representaciones
institucionales o modos de percibir las instituciones (Jentoft, 2004): el modo descendente, en
el que las instituciones son algo a lo que llegan actores intencionales y calculadores porque
ayudan a resolver un problema común. En este modo las instituciones existen mientras son
capaces de cumplir y el individuo es libre para decidir si aceptar o rechazar lo que la institución
tiene para ofrecerle; y el modo ascendente, en el que las instituciones existen a un nivel más
alto que los individuos y dejan sentir su influencia en los niveles inferiores, i.e. al nivel del actor
individual.

El estudio de las instituciones ha constituido uno de los pilares fundamentales de la ciencia

política (Rhodes, 1997: 79). Las principales preguntas giran en torno a cómo surgen y operan
las instituciones, cómo cambian, y el qué medida abordan de forma exitosa las cuestiones para
las que han sido diseñadas (Laitin, 2001: 3). En el diseño y evaluación de acuerdos
institucionales para resolver problemas medioambientales como la gestión de los recursos
pesqueros, las teorías institucionales proporcionan métodos de análisis y complementan otros
enfoques:

[…] los estudiosos de las políticas públicas deben aprender a basar sus análisis en
modelos institucionalmente ricos del proceso político, así como los estudiosos de los
procesos políticos y de las instituciones han aprendido a utilizar varias técnicas
formales desarrolladas por el análisis de la decisión y de las políticas públicas.
Parafraseando a Kant, el análisis de políticas públicas sin el análisis institucional está
vacío; el análisis institucional sin el análisis de políticas públicas está ciego (Majone,
1986:70).

Si cabe, el análisis institucional es el principal exponente de los beneficios del diálogo

interdisciplinar entre la economía y la ciencia política, en lo que Simon (1999) definió como un
potlacht, una ceremonia ritual de intercambio de regalos practicada por las poblaciones de
amerindios en el Pacífico noroeste. En este intercambio de “regalos” la economía brinda la
teoría de la elección pública y la teoría de juegos, mientras la ciencia política aporta la
comprensión de los procesos de toma de decisiones, la identificación con la organización o el
enfoque de la racionalidad limitada.

Asumiendo que el análisis institucional es un campo interdisciplinar, y que las teorías

institucionales explican cómo las reglas, normas y estrategias compartidas conforman la

50
Hall y Taylor (1996:947) destacan que el institucionalismo sociológico rompe la diferenciación entre instituciones
y cultura al considerar no sólo reglas formales, procesos y normas sino también los sistemas de símbolos, los
marcos cognitivos y los modelos morales que proporcionan los “marcos de significado que guían la acción humana.

227
conducta humana (Heikkila e Isset, 2004:3) particularmente en ámbitos colectivos, el objetivo
de esta sección no es realizar una revisión crítica del pensamiento institucional51 sino
incardinar los conceptos básicos utilizados el en MASES y en la teoría de los recursos comunes
con la teoría institucional. Clarificar este aspecto nos permitirá abordar cuestiones centrales
para nuestro objeto de estudio, y concretamente cómo las instituciones afectan los incentivos
y resultados relacionados con la gestión de los recursos comunes.

En este sentido, frente a las propuestas del institucionalismo normativo (March y Olsen, 1984;
1989; 1995), histórico (Krasner, 1984), empírico (Weaver y Rockman, 1993), internacional
(Krasner, 1983; Rittberger, 1993) o social (Meyer y Rowan, 1977, DiMaggio y Powell, 1983), el
MASES se inscribe en el institucionalismo de la elección racional, y dentro de éste en el
enfoque que entiende las instituciones como reglas (Ostrom, 1986; 1990; Ostrom et al., 1994;
Crawford y Ostrom, 1995). Estas reglas se fijan con anticipación y son el medio para prescribir,
proscribir y permitir una conducta (Peters, 1999: 76), permitiendo convertir las preferencias en
decisiones (Ibid.: 79).

Hall y Taylor (1996: 944) y Peters (1999: 72 y ss.) destacan las características relevantes del
enfoque institucional de la elección racional:

1. Su modelo del individuo se basa en asunciones sobre el comportamiento humano: los

actores tienen un conjunto fijo de preferencias y se comportan de forma instrumental
para alcanzarlas, empleando estrategias que presumen cálculos extensivos. El
individuo es un egoísta racional, si bien se subraya la importancia de las instituciones
para canalizar y constreñir la conducta individual. Aunque los individuos son los
actores centrales del proceso político, reaccionan racionalmente a los incentivos y
restricciones.
2. La política no se dibuja como una lucha de poder o un proceso de aprendizaje social
sino como una serie de dilemas de acción colectiva, en los que la interacción
estratégica es clave en la determinación de los resultados.
3. Explicación funcionalista del origen de las instituciones: las instituciones se crean por
el valor de las funciones que prestan para aquellos actores afectados por las mismas.
Con frecuencia este aspecto es conceptualizado en términos de “ganancias de la
cooperación”. La voluntariedad en los acuerdos y la selección competitiva de las
instituciones son elementos centrales. No obstante, el enfoque es poco claro en la
explicación de los procesos de creación institucional.
4. Las instituciones son un mecanismo para superar las debilidades en el mercado y en el
sistema político, produciendo resultados colectivamente deseables.
5. Conexión analítica entre el comportamiento de los individuos y sus instituciones a
través de preferencias e incentivos.

Las principales críticas a este enfoque se centran en sus asunciones sobre las capacidades de
los individuos para adoptar decisiones, por su “débil teoría de la racionalidad humana” (Hall y
Taylor, 1996: 951): el individuo es un actor racional, intencional, proactivo, maximizador de

51
En la bibliografía se incluye un amplio número de referencias sobre esta cuestión en concreto. Como punto de
partida puede consultarse el análisis comparado desarrollado por DiMaggio y Powell, 1991; Hall y Taylor, 1996;
Peters, 1999; Ross, 1995; Immergut, 1998; Arias y Caballero, 2013. En el ámbito de la gestión pesquera cfr. Jentoft,
2004 y Caballero y Garza, 2010.

228
valores, que llega a una situación social con preferencias sobre posibles estados de la sociedad,
creencias y capacidad para emplear esos datos inteligentemente; su comportamiento se
explica por cálculos inteligentes o por reglas interiorizadas que reflejan adaptación óptima a la
experiencia (Shepsle, 1999: 359). Estas críticas, sin embargo, parten de una simplificación que
conviene desterrar en tanto las perspectivas de la elección racional asumen diferentes
gradientes sobre un conjunto de elementos (Ostrom, V., 1998:1066): “la preocupación por los
otros (como la base de las normas que distinguen lo “bueno” de lo “malo”); el conocimiento
sobre el mundo; la consistencia en la valoración; y los mecanismos para realizar elecciones”. V.
Ostrom sitúa el foco de las críticas en un modelo concreto que “asume egoísmo extremo,
información completa, capacidad de ligar utilidades a todos los resultados y priorizar
alternativas de forma consistente y maximización de la utilidad esperada”.

Los límites de esta concepción para abordar los fenómenos sociales han sido planteados por
Shepsle (1979), Riker (1980), Ostrom (1986) y Jentoft explícitamente para la gestión de
pesquerías (2004). A ella se contrapone la idea de la racionalidad limitada52 (Simon, 1945,
Cyert y March, 1963, citados por Heikkila e Isset, 2004; Jones, 2001) adoptada por North
(1990a), Ostrom (1990) o Scharfp (1997), que asume la conducta intencional de un individuo
con capacidades limitadas en términos cognitivos y de procesamiento de información. Bajo
esta premisa “los individuos adoptan un comportamiento intencional o racional, pero a
menudo toman decisiones basadas en atajos o heurísticas, ya que son cognitivamente
limitados; y con el tiempo, los actores aprenden que estos atajos permiten que logren una
mejor aproximación a su objetivo deseado con menos esfuerzo” (Heikkila e Isset, 2004:7).

Ostrom (1991:241) describe los componentes esenciales de un modelo de la elección

individual, que implica asunciones sobre tres elementos: valoración (cómo los actores valoran
los resultados); información (cómo los actores adquieren y procesan la información); y cálculo
(qué fórmulas utilizan para seleccionar sus propias estrategias). Estás asunciones varían entre
la valoración económica o la utilización de normas y valores; la disponibilidad de información
completa o la racionalidad limitada; y la maximización de beneficios personales o la heurística
como base del cálculo para el desarrollo de estrategias (Ostrom, 2005: 101). La teoría de la
elección racional puede operar con asunciones diferentes a la de la información completa y las
motivaciones materiales (el homo economicus). Y, de igual forma, los modelos basados en una
racionalidad completa pueden ser útiles para realizar deducciones precisas en determinadas
situaciones (Ostrom, 1990:191).

Esta investigación adopta el enfoque de la racionalidad limitada, asumiendo que los individuos
son aprendices falibles que utilizan normas y la heurística para tomar sus decisiones a largo
plazo (Ostrom, 2005: 7; 118): “individuos falibles que persiguen múltiples objetivos para sí
mismos y para otros, adoptan normas de conducta contextualmente relevantes y tienen
capacidad de aprender las mejores estrategias en una situación determinada en el tiempo,
particularmente si generan información precisa sobre variables clave”. Si aceptamos que “el
individuo es un actualizador en un mundo complejo” (Schlager, 2007: 302) la idea del aprendiz

52
Para un análisis sobre los distintos enfoques de la racionalidad limitada y sus implicaciones para el análisis
institucional cfr. Heikkila et al. (2002). Aquí se explican las barreras para la aceptación de la racionalidad limitada y
la necesidad que una teoría de la toma de decisión basada en lo que las personas pueden hacer, en lugar de en lo
que no pueden.

229
falible (Ostrom, 1990; Ostrom, 2005) cobra mayor valor explicativo. Esta asunción tiene dos
implicaciones. Por una parte, aceptar que “con información incompleta y capacidades
imperfectas de procesar la información, los individuos pueden cometer errores en la elección
de las estrategias diseñadas para alcanzar un objetivo” (Ostrom, 2011a: 14). Por otra, posibilita
el dialogo con la cultura y las creencias a través del concepto de capital social, así como con
enfoques complementarios; entre ellos, el institucionalismo centrado en los actores de Scharfp
(1989) que demuestra que la conducta puede estar determinada conjuntamente por las reglas
de decisión (instituciones) y por los estilos de decisión de los autores (creencia sobre conducta
adecuada).

El modelo del individuo genera otra tensión entre la lógica individual y la colectiva (Peters,
1998: 94), resuelta por la capacidad de las instituciones para restringir la maximización
individual cuando esta es colectivamente destructiva. Así, los acuerdos institucionales se
configuran como “soluciones adaptativas a problemas de oportunismo, información asimétrica
o imperfecta, y un control costoso” (Dimaggio y Powell, 1991: 9). Este esfuerzo por ayudar a
las personas a resolver problemas está en la base del diseño y evolución de las instituciones
(Ostrom, 1985: 414), que surgen y se mantienen siempre y cuando el balance de sus beneficios
sea mayor que los costes de transacción que implica crearlas y mantenerlas (North, 1990a;
Ostrom, 1991).

El enfoque institucional de la elección racional subraya la importancia de la conducta humana

gobernada por las reglas en todos los contextos sociales, sin denegar la relevancia de la
elección racional, “buscando ·explicar cómo tanto las reglas como las consecuencias
anticipadas afectan a la conducta y a los resultados” (Ostrom, 1991:239) al tiempo que se
reconoce la importancia de las normas sociales, la historia y la cultura (cfr. por ejemplo
Crawford y Ostrom, 1995: 590). Hall y Taylor (1996: 951) recurren a una experiencia cotidiana
“cualquiera que haya esperado en un semáforo cuando no hay nadie alrededor, sin embargo,
tiene que admitir que hay dimensiones en la relación entre instituciones y acciones que
pueden no ser altamente instrumentales o bien modeladas por las teorías de la elección
racional”. En palabras de Rosseau (1755, citado por Imergut, 1998: 8) “conducta y preferencias
no siempre coinciden”.

Los factores externos que pueden afectar una situación de acción en un momento
determinado son componentes de los distintos subsistemas del MASES: las condiciones
biofísicas, los atributos de la comunidad (historia de interacciones previas, heterogeneidad,
conocimiento, etc.) y las reglas en uso (Crawford y Ostrom, 2005). Huyendo del determinismo,
Scharfp (2000: 770) sostiene que “incluso si las condiciones externas e institucionales
permanecen constantes, las políticas públicas pueden cambiar si la orientación cognitiva y
normativa de los decisores cambia”.

El enfoque institucional de la elección racional ha sido criticado también por limitar el análisis
del poder puramente al poder institucional (Imergut, 1998:13) sin enfatizar la relativa justicia o
injusticia de las reglas institucionales53, excluyendo las dimensiones materiales o ideológicas
(Epstein et al, 2014). No obstante, Ostrom (2007b: 258) destaca los avances del análisis
institucional desde sus primeras formulaciones, por lo que disponemos de “bases sólidas para

53
Cfr. 2.3. Revisión crítica del MASES para una exposición más detallada de este aspecto.

230
desarrollar investigaciones sobre acuerdos institucionales multinivel complejos y sus
consecuencias”.

La perspectiva adoptada para articular el MASES está construida sobre tres desarrollos
teóricos: la perspectiva de la elección pública (décadas de 1960 y 1970), el nuevo
institucionalismo económico (NEI) (décadas de los 1980 y 1990) y la teoría de juegos (1960). En
esta confluencia y evolución se producen cambios significativos como los discutidos
anteriormente, añadiendo un elemento clave desde el punto de vista analítico: frente a los
esfuerzos por encajar el mundo en modelos simples e identificar las diferencias entre la
realidad y la formulación del modelo, en la actualidad el énfasis reside en diseñar acuerdos
institucionales para producir mejores resultados.

Esta perspectiva entiende las instituciones como “regularidades perdurables de la acción

humana en situaciones estructuradas por reglas, normas y estrategias compartidas” (Crawford
y Ostrom, 1995: 582). Se trata de “elementos abstractos y con frecuencia invisibles del entorno
de las políticas *…+ que pueden describirse formalmente en forma de una política pública, una
ley, procesos, o informalmente como normas, estándares de funcionamiento operativo o
hábitos” (Polski y Ostrom, 1999:3). Creadas por las personas (Ostrom, 2005) se configuran
como “reglamentaciones que los individuos usan para determinar qué y a quién se incluye en
las situaciones de toma de decisiones, qué medidas pueden tomarse y en qué secuencia, y
cómo se integrarán las acciones individuales en las decisiones colectivas *…+. Todo lo cual
existe dentro de un lenguaje compartido por cierta comunidad de individuos, y no como partes
físicas de un entorno externo” (Kiser y Ostrom, 1982:179). Los acuerdos institucionales, por
tanto, “restringen opciones, constituyen constelaciones de actores y regulan sus modos de
interacción pero también estructuran los incentivos de los actores que participan” (Scharfp,
2000: 776). Más aún, los individuos deciden si siguen o no las reglas, pero a diferencia del
oportunismo54 universal que caracteriza a la elección racional, este enfoque sostiene que los
individuos pueden verse tentados pero no todos actuarán de forma oportunista (Ostrom,
1991: 243).

Las instituciones entendidas como reglas poseen atributos específicos (Ostrom, 1986: 5 y ss.):
son el medio por el cual intervenimos para cambiar la estructura de incentivos en las
situaciones, pueden cambiarse y tienen fuerza prescriptiva. Es conveniente destacar que las
reglas no son equiparables a las leyes: “Las leyes formales pueden convertirse en reglas
cuando los participantes entienden la ley, al menos tácitamente, y tienen que rendir cuentas
por infringirla. Garantizar el cumplimento es necesario para que una ley se convierta en regla”
(Ibid.:6). Las instituciones también generan resultados concretos: “incrementan la
disponibilidad de información y reducen los costes de transacción- los costes de diseñar, vigilar
y hacer cumplir las leyes. El efecto de los costes de transacción en la conducta de los actores y

54
Ostrom (2011a: 14) destaca que “cuando los resultados conjuntos dependen de múltiples actores contribuyendo
con inputs que son costosos y difíciles de medir, existen incentivos para que los individuos se comporten de forma
oportunista (Williamson, 1975). El Oportunismo —conducta engañosa para mejorar el bienestar individual a
expensas de los otros— puede adoptar múltiples formas, desde las intrascendentes, quizás inconscientes, elusivas
hasta los esfuerzos cuidadosamente calculados de defraudar a otros con quienes uno está implicado en una
relación. El nivel de comportamiento oportunista que puede producirse en un contexto está afectado por las
normas y reglas utilizadas para gobernar las relaciones en ese contexto, así como por los atributos del medio de
decisión en sí mismo”.

231
de las instituciones en los costes de transacción conviene enfatizarse” (Keohane y Ostrom,
1995:2; para un análisis de los costes de transacción en la gestión de pesquerías cfr. Giráldez,
1996; Domínguez et al., 2003; Caballero, 2010).

El MASES permite el análisis funcional (génesis y transformación de las instituciones) así como
el consecuencial (qué efecto pueden tener las instituciones para los actores y las acciones). Así,
se aproxima a la concepción de North (1990a) en tanto “las reglas son el resultado de los
esfuerzos implícitos o explícitos de un conjunto de individuos por lograr el orden y la
predictibilidad en situaciones definidas” (Ostrom, 1986: 5). No obstante, dichas reglas no
afectan directamente a la conducta de los individuos, sino a la estructura de una situación en
las que estos seleccionan sus cursos de acción (Ibid. 6-7). Por tanto, lejos de cualquier
determinismo las reglas son los medios con los que intervenimos para cambiar la estructura de
los incentivos en distintas situaciones.

Varios autores han destacado la confusión entre organizaciones e instituciones: “existe una
confusión entre los investigadores que utilizan el término para referirse a una entidad
organizativa como el congreso de los Estados Unidos, una empresa, un partido político o una
familia, y los investigadores que utilizan el termino para referirse a las reglas, normas y
estrategias adoptados por los individuos que operan dentro o entre organizaciones” (Ostrom,
2010c). Diferenciarlas beneficia el análisis: “una organización puede pensarse como un
conjunto de acuerdos institucionales y participantes que tienen un conjunto común de
objetivos y fines, y que deben interactuar en múltiples situaciones de acción y en diferentes
niveles de actividad” (Polski y Ostrom, 1999: 4). Marshall (2013: 187) articula la propuesta en
un juego de palabras entre las “reglas del juego” (instituciones sensu North, 1990a) y las
organizaciones que “juegan el juego”.

Sin embargo, existe una miríada de términos utilizados de forma ambigua que dificultan el
análisis, llegando al punto de que el concepto instituciones “podría abarcar casi cualquier
cosa” (Immergut, 1998: 6): instituciones formales e informales, reglas, normas,
procedimientos, convenciones, estrategias, creencias compartidas, códigos éticos, leyes, reglas
operativas, normas sociales, reglas de acción, etc.55. Para Ostrom (1986:4) esta multiplicidad
de usos “señala un problema en la concepción de cómo las preferencias, reglas, estrategias
individuales, costumbres y normas, y los aspectos estructurales de los sistemas políticos se
relacionan unos con otros”.

North (1990a, 1990b) estableció una tipología de las instituciones en función de su génesis,
características de cumplimiento y finalidad, diferenciando entre las reglas formales -
económicas y políticas-y las normas y mecanismos de comportamiento informales. Estas
últimas se dividen a su vez en tres grupos: convenciones autoimpuestas; normas de conducta,
que se hacen cumplir por segundas (represalias) o terceras partes (sanciones sociales o
autoridad coercitiva); y códigos de conducta, autoimpuestos, que sacrifican el beneficio por
otros valores.

55
Para una revisión de la utilización de los distintos conceptos en la literatura cfr. Ostrom, 1986 y Crawford y
Ostrom, 1995: 589 y ss.

232
Con el objetivo de clarificar el debate conceptual, Crawford y Ostrom (1995) proponen una
gramática de las instituciones56 como teoría que genera descripciones estructurales de las
declaraciones institucionales y permite identificar elementos comunes y diferenciales de los
distintos tipos de acuerdos, resumida en la Tabla 51. Su propuesta subraya la necesidad de
combinar la gramática de las instituciones con una teoría de la acción, reconociendo que la
identificación y clasificación no puede eliminar toda ambigüedad (ibid.: 583). Su comprensión y
aplicación requiere así mismo explicitar la diferencia entre instituciones y declaraciones
institucionales (Basurto et al., 2009: 524): las declaraciones institucionales son declaraciones
lingüísticas –habladas o escritas- utilizadas para observar y codificar acuerdos institucionales
(i.e. reglas, normas y estrategias).

Tabla 51. La gramática de las instituciones: tipología de acuerdos institucionales

Componente Descripción Reglas Normas Estrategias
Define a quién se aplica (por ejemplo los
Atributos (A) pescadores) o una posición específica (por ej.   
la Consellería do Mar)**
Define cómo debe desarrollarse la acción:
57
Deóntica (D) está permitida (debe), está prohibida (no  
debe), o puede adoptarse (permitido)
Describe las acciones (ej. salir a pescar) o
resultados esperados (gestión de notas de
Objetivo (I) primera venta). Incluye procesos (cubrir un   
formulario) o fórmulas (pagar 10€ por
licencia).
Variables que definen cuándo, dónde, cómo y
Condiciones (C) hasta qué punto la acción está permitida, es   
obligatoria o está prohibida. ***
Define las sanciones a ser impuestas por no
seguir una regla. Incluye un rango conocido
Consecuencias (O) 
de sanciones, una norma o regla que las
prescribe y seguimiento.
Sintaxis ADICO ADIC AiC
*Las iniciales corresponden a las utilizadas en el original en Inglés: Aim (I), Or Else (O).
** Cuando no existe un atributo específico, el valor por defecto es todos los miembros del grupo.
*** Cuando no existe un valor específico, el valor por defecto es en todo momento y en todo lugar.
Fuente: Crawford y Ostrom (1995), Ostrom (2005). Los ejemplos se han adaptado a nuestro objeto de estudio.

El análisis institucional centra sus esfuerzos en aquellas reglas determinantes para los
resultados, explorando cuáles son, quienes las siguen y quiénes no. En el marco ADI y en el
MASES, estas son las reglas que afectan la situación de acción descritas en la Tabla 52.
Conjuntamente conforman una configuración de reglas “en el sentido de que los efectos de
cambiar una regla pueden depender de las otras reglas en uso” (Ostrom, 1998a: 76).

56
Posteriormente Basurto et al. (2009) y Siddiki et al.(2009) han revisado y actualizado esta propuesta.
57
. El Diccionario de la RAE define deontología (del gr. δέον, -οντος déon, -ontos 'lo que es necesario', 'deber' y -
logía.) como parte de la ética que trata de los deberes, especialmente de los que rigen una actividad profesional; o
conjunto de deberes relacionados con el ejercicio de una determinada profesión.

233
Tabla 52. Tipología de reglas relevantes para el análisis institucional.
Tipo de reglas Objetivo (verbo básico) Componente regulado en la situación de acción
Posición Ser Posiciones (miembro, agente, etc.) o roles
Participantes (número y cómo entran o dejan su
Límite Entrar o salir
posición).
Conjunto de acciones (que pueden/deben/no deben
Elección Hacer
hacer)
Cómo se adoptan las decisiones (ej. si dos artes de pesca
Agregación Afectar conjuntamente se enganchan). Nivel de control que un participante
ejerce en la selección de una acción.
Información Enviar o recibir Tipo y cantidad de información disponible
Costes y beneficios asignados a una combinación de
Balance Pagar o recibir acciones y resultados, estableciendo barreras e
incentivos.
Alcance Ocurrir Resultados y acciones ligadas a resultados concretos
Fuente: Ostrom, 1986; 1998a; Ostrom y Crawford, 2005: 191; Rogers, 2012: 12.

Las sintaxis ADICO permiten reescribir cualquier declaración institucional en sus términos,
facilitando el análisis y la comparación. Su utilidad en estudios empíricos es “descubrir las
declaraciones lingüísticas que forman las bases institucionales para las expectativas
compartidas que influencian regularidades observadas en la conducta” (Crawford y Ostrom,
1995: 586). Las reglas que rigen nuestro día a día proceden de múltiples fuentes públicas y
privadas, tales como la Administración del Estado pero también la familia (Ostrom, 1998a:73).
Reglas, normas y estrategias constituyen acuerdos institucionales interrelacionados (Ostrom,
2005: 73): los individuos adoptan estrategias, basados en sus normas, dentro de las reglas de
la situación en la que interactúan. Las reglas presentan una naturaleza configuracional
(Ostrom, 1986:16) evidente en la gestión pesquera: por ejemplo, la existencia del salario “a la
parte” como acuerdo institucional de retribución variable en función de las capturas afecta a
otras reglas técnicas de control del esfuerzo pesquero como el establecimiento de topes de
captura.

En la medida en que tanto las normas como las estrategias conforman atributos de la
comunidad (Ostrom, 1991), esta investigación se centra en las reglas institucionales que
regulan la pesca artesanal del pulpo en Galicia, ya que su modificación se integra en el curso de
la acción política y las políticas públicas. En otras palabras, las reglas “son la unidad
fundamental que el diseñador social puede utilizar para cambiar los resultados sociales”
(Ostrom, 1998a:73), facilitando los cambios en el contexto biofísico y en la comunidad
(Ostrom, 2005).

La gobernanza es el proceso en el que las instituciones se forman, aplican, interpretan y

reforman (McGinnis, 2011a). Se analizarán por tanto las reglas formales e informales que
regulan la extracción de recursos pesqueros en Galicia, en la cual los distintos actores
económicos y sociales interactúan para adoptar decisiones. Para ello, Reich (2000) sostiene
que las distintas teorías institucionales tienen límites definidos que las hacen más adecuadas
para generar explicaciones sobre problemas específicos58; partiendo de la definición de

58
Otros autores como Kooiman (2003) también apuntan que algunas teorías institucionales son mejores para
situaciones a pequeña escala, informales y cara a cara, mientras otras están mejor equipadas para analizar arenas
formales a gran escala que implican actores que no comparten una historia o un vínculo empático unos con otros
(cfr. Jentoft, 2004).

234
políticas públicas de Lowi (1971) argumenta que las políticas regulativas se centran en la
búsqueda de eficiencia a través de la cooperación59. Para Reich (2000: 503) “la búsqueda de
soluciones para los problemas comunes que no pueden resolverse unilateralmente conduce a
la adopción de nuevas estructuras que reflejan las asunciones de la Nueva Economía
Institucional (NEI)”.

Caballero (2010) ha realizado un análisis comprensivo de la NEI y su papel en la economía de

recursos naturales, y ha desarrollado un recorrido analítico por la literatura de gestión de
recursos pesqueros vinculada a la perspectiva institucional (Caballero y Garza, 2010: 75 y ss.).
Esta revisión incluye la relevancia de los factores culturales-cognitivos en la gestión de
pesquerías (De la Torre-Castro y Lindstrom, 2010); el estudio de actitudes y valores en
pesquerías polémicas como la caza de ballenas (Bowett y Hay, 2010); los derechos de
propiedad y la teoría política positiva (Caballero et al., 2008; Caballero et al., 2009); las
fórmulas de gobernanza centradas en la co-gestión (Sen y Nielsen, 1996; O Hagan Y Ballinger,
2009), o el análisis de mercados (Garza et al., 2009). En todas ellas subyace el esfuerzo por
comprender los resultados de los acuerdos institucionales en la gestión de los recursos
pesqueros; en el enfoque seleccionado, el punto de partida es la teoría económica clásica,
complementada con marcos más complejos para estudiar individuos con estructuras de
motivación compleja que rompen la dicotomía mercado-estado que caracterizó este ámbito
investigación durante mucho tiempo (Ostrom, 1990; 2005; 2010a).

En conclusión, la implementación del MASES se apoya en la teoría institucional de la elección

racional desarrollada fundamentalmente por Ostrom y la Escuela de Bloomington, para
entender y analizar procesos de políticas públicas y sus consecuencias: las instituciones
vinculan los procesos políticos, económicos y biofísicos, y del marco institucional se derivan los
incentivos individuales y colectivos que los usuarios enfrentan a la hora de gestionar los
recursos comunes. Esta perspectiva configura un enfoque de análisis de políticas públicas
orientado institucionalmente, que analiza el rol de las instituciones en los resultados de la
gestión y mejora la comprensión de las interacciones en los sistemas socio-ecológicos
complejos (Hotimsky et al., 2006: 2).

2.4.2. La teoría de los recursos comunes

La Teoría de los Recursos Comunes60 (TRC) es una teoría del proceso político (cfr. 2.1.4.) que
explica las condiciones que favorecen la acción colectiva utilizando las instituciones como
variables explicativas centrales (Schlager, 2007); por acción colectiva se entiende la que “se
produce cuando se requiere más de un individuo para contribuir a un esfuerzo con el fin de
lograr un resultado” (Ostrom, 2004: 1). La capacidad de los individuos para diseñar sus propios
sistemas de gobierno ha sido una constante del pensamiento político y filosófico, desde
Aristóteles a Hobbes, Montesquieu o Tocqueville, imbricada en los dilemas de la acción

59
Miller (2000: 544) comparte el argumento de Reich pero basa su adecuación en el hecho de que “la regulación es
un aspecto de la política pública en el que el cálculo crudo del interés propio tiene un impacto sin trabas en los
resultados finales”.
60
Para una descripción detallada del desarrollo de la teoría de los recursos comunes cfr. Ostrom, 1999; Dietz et al.,
2002, Schlager, 2004 y Van Laheroven y Ostrom, 2007.

235
colectiva como tema central de la ciencia política (Ostrom, 1998c:1). En economía, los dilemas
de los comunes son “una clase de interacciones sociales en las cuales los resultados de
equilibrio son Pareto ineficientes” (Kopelman et al., 2002: 113). Más allá de las disciplinas
académicas, los recursos comunes se han definido como “un banco de pruebas ideal para
muchas preguntas en ciencias sociales” (Dietz et al., 2002: 5) sin olvidar su posición central en
los retos medioambientales del s.XXI.

Por sus características, los recursos comunes generan desafíos de gobernanza relacionados
con problemas de acción colectiva ligados a problemas de apropiación y provisión. Aunque
basada en la teoría económica clásica, la TRC desarrolla nuevos enfoques a partir de la
pluralidad y diversidad de acuerdos institucionales para el gobierno, provisión y gestión de los
recursos comunes (Dietz et al, 2002; Ostrom, 2010a: 1; 2).

Distintos autores han destacado que el MASES opera bien con la TRC (Heikkila et al., 2012: 6;
Thiel et al., 2015) dada su contribución central al diseño del marco. De hecho, se pueden
identificar fácilmente componentes clave de la evolución de la TRC en la estructura básica del
MASES: la necesidad de un marco de análisis y de un lenguaje común que sustente la
acumulación de conocimiento científico (Ostrom, 1990, Oakerson, 1992), la relevancia de los
factores contextuales en el análisis (Edwards y Steins, 199), la situación de acción, etc.

Desde la perspectiva metodológica, la TRC permite el análisis del estudio de caso “sin
necesidad de preguntarnos sobre el innumerable conjunto de reglas específicas relevantes
para la gestión de los recursos naturales, ni siquiera si existen tantas reglas que son
potencialmente relevantes. Podemos utilizar un proceso de diagnóstico que nos guía para
preguntarnos sobre reglas en particular que parecen ser relevantes bajo determinadas
circunstancias” (Cox, 2011: 358). Entre los distintos enfoques de la TRC la corriente dominante
se basa en la ciencia social positiva y el individualismo metodológico (Hotimsky et al., 2006: 2),
coherente con la perspectiva institucional expuesta anteriormente.

La TRC busca respuestas sobre la mejor forma de gobernar recursos utilizados por muchos
individuos en común, dada la desconexión entre el interés individual y el del grupo en ausencia
de gobernanza efectiva (Anderies et al., 2013). Se trata de dilemas, y no tragedias, porque en
la tensión entre la racionalidad individual y la del grupo existe al menos un resultado que
genera una mayor ventaja para todos los participantes (Ostrom, 1998c:4). Las interacciones
descritas en el MASES (cfr. sección 2.2) producen efectos ampliamente estudiados por la TRC.

El término recursos comunes61 se refiere a un “sistema de recursos natural o creado por el

hombre del que es difícil excluir o limitar a los usuarios potenciales una vez que el recurso se
proporciona, y en el que la apropiación de unidades del recurso por un individuo hace que su
consumo no esté disponible para otros” (Ostrom, 1999c:497). Entre los recursos comunes se
encuentran, por ejemplo, los recursos forestales, los sistemas de irrigación de agua, o los
recursos pesqueros; pero también los océanos, la atmosfera y el espacio exterior, o Internet.
La premisa básica es que si bien no existe una única respuesta sobre la mejor forma de
gobierno “se pueden derivar principios generales de la ecología y las ciencias sociales que son
útiles para distintos individuos en múltiples contextos para crear y recrear instituciones que

61
Para una discusión del concepto “comunes” en las distintas ciencias sociales cfr. De Moor, 2011: 423 y ss.

236
ayudarán a asignar valoraciones más realistas a los servicios y bienes ecológicos, y por lo tanto
será más probable gestionar esos recursos de forma sostenible” (Becker y Ostrom, 1995:114).

En este punto es fundamental distinguir entre el término recursos de propiedad común, que
implica un tipo de acuerdo de propiedad para los recursos entre los muchos aplicables
(propiedad privada, propiedad del Estado, etc.), y recursos comunes, un término referido
estrictamente a las características de esos recursos. La frecuente utilización de ambos
términos como sinónimos -incluso en la literatura especializada- ha provocado que los
problemas de sobreexplotación que caracterizan a los recursos comunes en ausencia de
límites de acceso se vinculen directamente con los regímenes de propiedad común (i.e.
equiparando la propiedad común con el libre acceso), cuando existen numerosos ejemplos de
regímenes de propiedad común cuyo resultado es la gestión sostenible de los recursos,
algunos como en el caso de la huerta valenciana desde hace siglos. En palabras de Ciriacy-
Wantrup y Bishop (1975:715) “la propiedad común no es la propiedad de todo el mundo”.
Ostrom (2010a: 10) concluye:

Un recurso común puede ser poseído y gestionado como una propiedad

gubernamental, privada, común, o no ser propiedad de nadie (Bromley, 1986). Una
razón adicional sobre la falta de concienciación sobre los sistema de propiedad
desarrollados por los usuarios locales fue que muchos académicos asumieron que salvo
que los usuarios poseyesen derechos de alienación – el derecho a vender su propiedad-
no tendrían ningún derecho de propiedad (Demsetz, A. y Demsetz, H., 1973; Anderson y
Hill 1990; Posner, 1975).

Por lo tanto, “no existe una asociación automática entre los recursos comunes con los
regímenes de propiedad común, o con cualquier otro tipo particular de régimen de propiedad”
(Ostrom, 2001: 12; cursiva en el original; para una discusión detallada en el ámbito de las
pesquerías cfr. Surís et al., 1995).

Las consecuencias de aludir a los “recursos sobre los que no se han reconocido derechos de
propiedad” como “recursos de propiedad común” en lugar de “recursos de acceso abierto”
han sido ampliamente reflejadas en la literatura (Bromley, 1992, Libecap, 1995 entre otros);
las políticas para resolver el acceso ilimitado a los recursos distan sustancialmente de aquellas
para resolver los problemas de la propiedad común, así como los de la propiedad privada o del
Estado.

Schlager (2004: 153) subraya que la TRC “es contingente (es decir, el contexto importa) y es
configuracional (es decir, el valor de una variable depende de los valores de otra variable)”62.
Se asume que los acuerdos institucionales afectan a la utilización de los recursos; con mayor
precisión, afectan a los incentivos y los resultados relacionados con los recursos comunes. Por
lo tanto, es necesario comprehender y evaluar las capacidades y límites de distintos acuerdos
institucionales para resolver los dilemas de los comunes. La TRC surge en respuesta a la
corriente dominante establecida desde mediados del siglo pasado, que consolidó la percepción
de que los individuos que explotan un recurso común están indefectiblemente abocados a la

62
. Por ejemplo, el incremento del tamaño del grupo incrementa los recursos disponibles (cfr. Schlager, 2004 y
Ostrom, 1998b, 2001).

237
tragedia, en una suerte de competición destructiva en la que siempre antepondrán sus
intereses individuales en detrimento de los demás y del propio recurso; ante este estado de
naturaleza hobessiano63 sólo el Estado o el mercado podrían garantizar una gestión efectiva.
Irónicamente Becker y Ostrom (1995:115) plantean que “algo tiene que estar mal con las
teorías, la interpretación de las teorías, o las prescripciones de políticas si soluciones tan
distintas como el control del Estado y el control de los mercados se propusieron a la vez como
la única forma de gestionar los recursos naturales de forma eficiente”.

En Europa disponemos de evidencias de la existencia de regímenes de propiedad común en los

s. XII y XIII (Ostrom, 1990; De Moor, 2011) que constituyen la referencia histórica al concepto
“los comunes”, si bien se trata de una institución teutona cuya existencia se remonta al
periodo greco-romano (Runge, 1981: 596). En la literatura existen revisiones detalladas de la
evolución de la teoría de los recursos comunes64. Nos interesa aquí, no obstante, resumir los
principales etapas que han determinado sus contribuciones al avance del conocimiento
científico. En primer lugar, hasta los años 80 del siglo XX se trataba fundamentalmente de
estudios de ámbito local que aplicaban disciplinas específicas, centrados en relaciones entre
grupos simétricos que se enfrentaban a problemas relativamente simples (Ostrom y Gardner,
1993:96). Éstos sirvieron para generar evidencias empíricas que “desafiaron la asunción de que
era imposible para los usuarios del recurso resolver sus problemas de sobreuso (Ostrom,
2010a: 9; énfasis en el original) y se enfrentaron a la teoría económica convencional: los
usuarios de los recursos tienen capacidad de generar mecanismos de gobernanza efectiva con
mayor frecuencia de lo que indican las predicciones teóricas. Los marcos analíticos
desarrollados por Oakerson (1992) y Ostrom (1990) entre otros articularon los avances más
significativos.

Pero será a partir de la década de los noventa cuando este campo experimentará un
crecimiento exponencial, integrando componentes multidisciplinares y transversales, y
abordando aspectos ecológicos, culturales, etc., ámbitos como la cooperación internacional
(Keohane y Ostrom, 1995), y los nuevos tipos de comunes relacionados con el mundo digital
(Van Learhoven y Ostrom, 2007:4).

Los pilares de la TRC se asientan sobre los atributos de los recursos y nuestra capacidad para
generar predicciones sobre el comportamiento. A través de una tipología de bienes con fines
explicativos (Ostrom, 1980) es posible explorar los desafíos de gobernanza que surgen y qué
tipo de acuerdos pueden ser más adecuados. Esta tipología de bienes se inscribe en uno de los
debates clave de la economía en la década de 1950, centrado en predecir las condiciones que
conducen al éxito y fracaso del comportamiento de los mercados (Dietz et al, 2002: 29). El
punto de partida es la definición de bienes privados y bienes públicos realizada por Samuelson
(1954) utilizando como criterio el atributo del consumo conjunto para reflejar las variaciones

63
Para Hobbes la justificación del Estado es la pretendida imposibilidad de cooperación entre los individuos bajo el
estado de naturaleza. Cfr. Hobbes (1962) Leviathan. Nueva York: Collier Books.
64
cfr. Dietz et al., 2002: 6 y siguientes; Van Learhoven y Ostrom, 2007:4. La Asociación Internacional para el Estudio
de la Propiedad Común se fundó en 1989 para aunar investigadores multidisciplinares y decisores con el objetivo de
mejorar la gobernanza y la gestión, avanzar en la comprensión y crear soluciones sostenibles para los comunes, los
recursos comunes o cualquier otra forma de recurso compartido. En 2006 cambió su nombre a Asociación
Internacional para el Estudio de los Comunes, para reflejar la evolución en este ámbito de estudio. Para más
información puede visitarse su página web http://www.iasc-commons.org.

238
en las condiciones de producción y consumo. Para Samuelson los bienes privados puros son
divisibles entre distintos consumidores, mientras que los bienes públicos se disfrutan
conjuntamente sin que el consumo de cada individuo se vea afectado por el consumo
realizado por otros. Posteriormente, Musgrave (1959) señaló la capacidad de exclusión como
el atributo clave para diferenciar entre bienes privados y públicos.

Olson (1965) integrará la definición de Musgrave en su análisis de la acción colectiva,

diferenciando entre bienes públicos exclusivos e inclusivos y asociando el comportamiento de
los grupos en términos de costes y beneficios. Con una argumentación semejante, Buchanan
(1965) incorporó la categoría de bienes club, para los que los individuos pueden crear
asociaciones privadas que generan bienes y servicios no competitivos; estos “clubs” les
permiten excluir a los no-miembros de la participación y el consumo de beneficios que pueden
disfrutar conjuntamente, como por ejemplo una obra de teatro. La capacidad de exclusión es
un atributo crítico detrás de las limitaciones de la acción colectiva (Oslon, 1965:14).
Finalmente, V. Ostrom y E. Ostrom (1977) propusieron una clasificación más comprensiva para
capturar las diferencias en los atributos que afectan a los incentivos individuales. Su propuesta
plantea tres modificaciones (Ostrom, 2010a: 4-5):

a) Conceptual, sustituyendo el término “rivalidad de consumo” por “uso sustraible”,

también denominado como consumo conjunto (Diezt et al, 2002: 19), para ilustrar su
naturaleza gradual. De esta forma, las posibilidades de consumo de un individuo no
desaparecen por completo, sino que se substrae algo de ellas; pensemos por ejemplo
en el consumo de un vaso de agua. Se reemplaza también el concepto “bienes club”
(Buchanan, 1965) por “bienes peaje” para integrar aquellos que son generados no sólo
por asociaciones privadas sino por empresas públicas.
b) Gradual: los atributos de exclusión y uso sustraible se consideran en un continuum de
nivel alto a bajo, en lugar de categorías discretas de presencia o ausencia.
c) Se incorpora un cuarto tipo de bienes, los recursos comunes. Éstos comparten el
atributo de uso sustraible con los bienes privados, que conlleva potenciales
consecuencias adversas en otros derivadas del uso del recurso, y la dificultad de
exclusión con los bienes públicos (Ostrom, 1990, 2001, 2003, 2010a, cfr. Tabla 53). Los
recursos comunes se corresponden con los bienes públicos exclusivos de Olson (1965:
41).
Keohane y Ostrom (1995: 14) han destacado que “pocos recursos físicos son bienes
públicos puros en todos sus aspectos de provisión y apropiación”; por tanto, la
diferenciación entre recursos comunes y bienes públicos refleja dos tipos ideales, en
un continuum cuyo elemento crítico es la abundancia del recurso con relación a la
función que desempeña. Así, el oxígeno atmosférico es un bien público porque su
abundancia limita el impacto de la rivalidad de consumo.

239
Tabla 53. Tipos de bienes

Uso sustraible
Alto Bajo
Bienes públicos: paz y seguridad de
Recursos comunes: cuencas de aguas
una comunidad, defensa nacional,
Dificultad de subterráneas, lagos, sistemas de
Alta conocimiento, protección contra el
excluir a los irrigación, pesquerías, recursos
fuego, previsión meteorológica,
beneficiarios forestales, etc.
etc.
potenciales
Bienes privados: comida, ropa, Bienes reservados: teatros, clubs
Baja
automóviles, etc. privados, guarderías, etc.
Fuente: Ostrom, 2010a: 5.

Estos bienes definen el tipo de problemas a los que se enfrentan los individuos cuando diseñan
instituciones que les permitan proporcionarlos, producirlos y consumirlos65. Así, se predicen
fallos en el mercado cuando los individuos intentan utilizar un mercado competitivo para
producir bienes que no son privados (Ostrom, 1992a: 85). Los experimentos de laboratorio han
testado algunas de las predicciones, confirmando que “los recursos comunes y los bienes
públicos son diferentes subclases de problemas de acción colectiva” (Ostrom, 2001: 4). Con
respecto a los recursos comunes los principales problemas incluyen congestión, sobreuso y
destrucción potencial –asociados a la rivalidad de consumo-, y parasitismo, inversión sub-
óptima en la mejora del recurso, vigilancia y sanción –asociados a la dificultad de exclusión
(Ostrom, 2001: 11).

Aunque se explicita en la TRC, ciertas corrientes critican la percepción de que un bien está
caracterizado por sus atributos intrínsecos - propia de la ciencia económica- frente a la
evolución de los atributos de los bienes y el impacto de las normas sociales e instituciones en
esos atributos, y por tanto en la naturaleza de los bienes mismos (Perilleux y Nyssens, 2016: 8-
9). Así los recursos comunes no existirían por si mismos sino que se crean, siendo su naturaleza
inseparable del régimen de propiedad y de las instituciones que lo gobiernan. Se considera “la
dimensión evolutiva de los atributos de los bienes que pueden cambiar con la tecnología, la
creciente escasez o incluso el diseño institucional. Los bienes públicos, por ejemplo, pueden
devenir en recursos comunes cuando se están agotando como el aire o la comida (De Moor,
2011; Vivero Pol, 2013). Nuevas tecnologías puedan alterar el coste de exclusión de los bienes.
Por ejemplo, la información que tendía a ser ampliamente «libre» está siendo crecientemente
privatizada, vigilada, encriptada y restringida (Hess y Ostrom, 2007). Esta literatura se centra
en las normas sociales, las prácticas y las relaciones de poder. Los investigadores sostienen que
las instituciones para la gobernanza colectiva crean los comunes, y no al revés”. (Ibid., 9). En
una línea similar Helfrich (2012) subraya las limitaciones de la tipología clásica de bienes en un
momento en que se aboga por el continuum y la incorporación de subcategorías (bienes
públicos puros e impuros, bienes libres etc.).

Para la investigación relacionada con la gobernanza de los recursos comunes, la dificultad de

exclusión y el uso sustraible de los beneficios “son los primeros atributos a identificar en los
esfuerzos para entender cómo las instituciones interactúan con los recursos para producir

65
Algunos recursos pueden presentar dualidades de bienes públicos y recursos comunes, por ejemplo, las aguas
subterráneas o la capa de ozono, en la que la emisión de gases genera una estructura de incentivos propia de un
recurso común, pero cuya protección presenta atributos de un bien común (cfr. Keohane y Ostrom, 1995: 14).

240
incentivos que conducen hacia la destrucción o la sostenibilidad de un sistema de recursos”
(Becker y Ostrom, 1995: 115). La capacidad de excluir o limitar a los potenciales usuarios no
depende sólo de los atributos físicos del bien (por ejemplo una pesquería) sino de las
instituciones utilizadas en una jurisdicción particular (ibid.: 116; Keohane y Ostrom, 1995:13).
Así, en una pesquería gestionada mediante derechos de propiedad individual las dificultades
de exclusión serán menores que si esa misma pesquería es gestiona con un régimen de acceso
abierto. Los atributos físicos son los mismos, pero los acuerdos institucionales gradúan la
intensidad de la dificultad de exclusión (sensu Ostrom y Ostrom, 1977).

Los recursos comunes están integrados por un “sistema de recursos” que genera una o más
“unidades del recurso” en el tiempo (Blomquist y Ostrom, 1985; Ostrom, 1990; Becker y
Ostrom, 1995; Ostrom, 2001), una diferenciación crítica en el estudio de los recursos
naturales66. El sistema de recursos es un stock variable que bajo condiciones favorables es
capaz de producir la máxima cantidad de un flujo variable sin dañar el flujo de recursos en sí
mismo. La unidad del recurso es el flujo variable que los individuos utilizan o se apropian; por
lo tanto, teóricamente puede establecerse un límite sostenible a la explotación de las unidades
del recurso que permita la recuperación del sistema de recursos. Becker y Ostrom (1995:116)
señalan como ejemplos: una cuenca de agua subterránea y un acre-pié de agua; una pesquería
y toneladas de pescado; un yacimiento de petróleo y barriles de petróleo; instalaciones
informáticas y tiempo de procesado; y, garajes y plazas de aparcamiento. En todos estos
ejemplos es la unidad del recurso la que es sustraible, no así el sistema de recursos. En nuestro
estudio de caso la pesquería del pulpo es utilizada conjuntamente por múltiples pescadores,
pero el pulpo una vez capturado no vuelve a estar disponible para ningún otro pescador. Más
aún, los beneficios del pescador se derivan de capturar un pulpo adicional, mientras que el
coste de agotamiento de la pesquería es un coste que comparte con los otros pescadores; por
tanto “la ganancia privada probablemente exceda cualquier cuota de pérdida social de
cualquier pescador individual” (Ostrom y Gardner, 1993:94).

Los atributos de los bienes clasificados como “recursos comunes” afectan a los incentivos de
los usuarios del recurso, a la probabilidad de que la acción colectiva se desarrolle y explican
por qué se produce la sobreexplotación de los recursos. En el ámbito de las pesquerías, el uso
sustraible (o rivalidad) implica que el recurso capturado en el mar por un pescador no vuelve a
estar disponible para otros pescadores. Gordon (1954: 135) afirmaba que “el pez en el mar no
tiene valor para los pescadores, porque no existe seguridad de que estará allí mañana si se
deja atrás hoy” provocando la famosa “carrera por pescar”, que se traduce en
sobreexplotación67 del recurso. Por otra, la dificultad de exclusión implica que es costoso68 –
técnica y económicamente- diseñar medios físicos e institucionales para excluir a los usuarios
potenciales del acceso al recurso. De esta dificultad se derivan problemas de acción colectiva y

66
Esta diferenciación conceptual ha sido trasladada a la estructura del MASES en el sistema de recursos y el sistema
de unidades del recurso.
67
Sobreexplotación entendida en su doble dimensión, atendiendo tanto a un nivel elevado de esfuerzo pesquero
que resulta en un exceso de capturas como a un nivel elevado de inputs (capital, trabajo, tecnología o tiempo de
pesca) que pueden o no ser usados en su potencial óptimo.
68
Dietz et al. (2002:29) subrayan que “el coste de exclusión es sólo particularmente un atributo del recurso. Aunque
las características del recurso importan (por ejemplo es más difícil en una pesquería en el océano que en un lago) el
coste de exclusión también está afectado por la tecnología disponible y por otros atributes del grupo de usuarios
del recurso y sus instituciones”.

241
la aparición de polizones o parásitos (free-riders69), aquellos que capturan el recurso
independientemente, teniendo en cuenta únicamente sus costes y beneficios70. Maximizando
el interés individual el polizón se beneficia de las acciones colectivas del grupo sin asumir los
costes de la misma (Olson, 1965), sobreexplotando los recursos y parasitando los esfuerzos
colectivos por gestionarlos de forma sostenible. En Galicia, los pescadores furtivos son un claro
ejemplo de polizones.

La sobreexplotación derivada de la rivalidad y dificultad de exclusión implica que cuando el

recurso común es un recurso biológico renovable, como el caso de los recursos pesqueros, el
proceso puede conducir a la destrucción del propio recurso (Keohane y Ostrom, 1995:13).
Existen, no obstante, otros recursos comunes renovables cuya renovación es inmediata y que
no se degeneran con el sobreuso, por ejemplo el ancho de banda de una red para la
transmisión de datos (Dietz et al., 2002: 22).

Las contribuciones de la economía y la ciencia política coinciden en su diagnóstico: si no existe

algún tipo de reglas que gobiernen el acceso y uso de los recursos comunes, los individuos
tendrán incentivos para sobreexplotarlos e incluso destruirlos potencialmente (Clark, 1974;
Ostrom, 1990; Ostrom y Gardner, 1993, Schlager, 1994; 2004) como evidencian muchas
pesquerías de todo el mundo. Así, la teoría económica convencional predice que cuando los
agentes tienen acceso libre a un recurso común consumirán los servicios ecosistémicos hasta
el punto en el que los costes privados son iguales a los beneficios, mientras que las
externalidades se imponen en el resto de la comunidad (Janssen y Ostrom, 2006: 1469). La
necesaria simplificación de la realidad de la economía de los recursos ha favorecido la
imposición de recetas únicas que han pasado a ser parte del problema (Ostrom, 2007c:2).

La interpretación que ha alcanzado mayor transcendencia, incluso fuera del ámbito

académico, se basa en el modelo71 de la tragedia de los comunes (Hardin, 1968) en el que los
individuos son incapaces de gestionar los recursos, atrapados de alguna forma en los
incentivos para sobreexplotarlos que conducen inexorablemente a su destrucción por parte de
los propios usuarios:

Imagine un pastizal abierto para todos. Es de esperarse que cada pastor intente
mantener en los recursos comunes tantas cabezas de ganado como le sea posible. […]
Como un ser racional, cada pastor busca maximizar su ganancia […] El pastor racional
concluye que la única decisión sensata para él es añadir otro animal a su rebaño, y otro
más…Pero esta es la conclusión a la que llegan cada uno y todos los pastores sensatos
que comparten los recursos comunes. Y ahí está la tragedia. Cada hombre está
atrapado en un sistema que le obliga a incrementar su ganado sin límite en un mundo
que es limitado. La ruina es el destino hacia el cual corren todos los hombres, cada uno
buscando su mejor provecho en un mundo que cree en la libertad de los comunes.
(Hardin, 1968: 1244)
69
Definido inicialmente por Musgrave (1959) como resultado de la dificultad de exclusión.
70
En los recursos comunes los “usuarios parasitan cuando capturan o cuando vierten contaminantes en el recurso
independientemente, y consideran únicamente sus propios costes y beneficios (Ostrom et al., 2002: 19). Este
término se utiliza para “describir situaciones en las que los individuos parasitan los esfuerzos de otros para
proporcionar el recurso o el conjunto de reglas (y su vigilancia y cumplimiento) que permitiría a los individuos
alcanzar un patrón de utilización sostenible, a largo plazo con relación a un recurso (Becker y Ostrom, 1995: 116).
71
Cfr. la relación entre marcos, teorías y modelos en la introducción del marco teórico (2.4.1).

242
En este escenario, la privatización o el control de los recursos por parte del Estado son las
únicas alternativas viables para garantizar la gestión sostenible. Si bien la “tragedia de los
comunes” fue popularizada por la metáfora de Hardin (1968), Aristóteles (Política, Libro II
Capítulo I72) había destacado “el poco interés que se tiene por la propiedad común, porque
cada uno piensa en sus intereses privados y se cuida poco de los públicos si no es en cuanto le
toca personalmente, pues en todos los demás descansa de buen grado en los cuidados que
otros se tomen por ellos”. Sus antecedentes más recientes se encuentran en el estudio de la
gestión de pesquerías (Gordon, 195473; Scott, 1955), en los desarrollos de la teoría de juegos,
en especial el Dilema del Prisionero74 (Tucker, 1950, Dawes, 1973) y en la exploración de los
límites de la acción colectiva75 (Olson, 1965).

Esta teoría convencional de los recursos comunes se sustenta en premisas similares (Ostrom,
1998b: 425; énfasis en el original):

El recurso genera una cantidad altamente predecible y finita de un tipo de unidad el

recurso (una especie, por ejemplo) en cada periodo de tiempo relevante. Se asume que
los usuarios son homogéneos en términos de sus ventajas, habilidades, tasas de
descuento y visiones culturales. Se asume también que son actores maximizadores de
beneficios a corto plazo que poseen información completa. En esta teoría, cualquiera
puede acceder al recurso y apropiarse de unidades del recurso. Los usuarios obtienen
derechos de propiedad sólo sobre aquello que capturan, que después venden en un
mercado competitivo abierto. Los usuarios actúan independientemente y no se
comunican ni coordinan sus actividades de ninguna manera.

Las críticas a la tragedia de los comunes han sido numerosas y bien fundamentadas (cfr.
Ostrom 1990, 1992b; Keohane y Ostrom, 1995 o Stern et al., 2002 entre otros;
específicamente para pesquerías Schlager, 1990; Feeny, Hanna y McEvoy, 1996; García-Allut,
1999) pero en ningún caso han alcanzado la difusión de la formulación de Hardin, convertida
en metáfora de la esperable degradación del entorno cuando muchos individuos comparten
un recurso escaso (Ostrom, 1990). Entre otros, Runge (1981) redefine la tragedia como un
problema de toma de decisiones ante la incertidumbre (juego de seguridad) más que un
problema dominado por las estrategias individuales (dilema del prisionero). Lo que atrapa a los
individuos en la tragedia son las asunciones de los modelos y no limitaciones universalmente
presentes en los recursos comunes (Keohane y Ostrom, 1995: 1). En definitiva, “Hardin
confunde la propiedad común con condiciones donde no existen reglas para limitar el acceso y
uso de los recursos” (Dietz et al., 2002: 11).

72
Traducción de Patricio de Azcárate, Obras de Aristóteles· volumen 3· Madrid 1873.
73
Para una exposición detallada del modelo de Gordon cfr. Schlager, 1990 y Giráldez, 1996:43. Gordon y Schafer
fueron pioneros en atender a los factores económicos en la gestión pesquera.
74
En el marco de la teoría de juegos, el dilema del prisionero evidencia que la no cooperación (equilibrio no
cooperativo) es el resultado más probable entre dos jugadores, en la medida en que cooperar implica asumir el
riesgo de que el otro jugador no coopere, maximizando su beneficio y trasladando el coste al jugador que opta por
cooperar, aunque el resultado del juego sea el peor escenario posible para ambos jugadores. La aplicabilidad de
este juego a los recursos comunes ha sido desafiada por numerosos autores en base a las premisas teóricas de las
que parte. Para una revisión teórica ver Kopelman et. al. (2002) y Falk et. al. (2002).
75
El argumento básico es que “a menos que el número de individuos sea reducido, o que exista coerción u otro
mecanismo especial para que los individuos actúen en interés común, los individuos racionales e interesados no
actuarán para lograr el interés común o del grupo” (Olson, 1965:2).

243
La aplicación del MASES a la metáfora de la “tragedia de los comunes” de Hardin revela la
capacidad explicativa y diagnóstica del marco de análisis. Ostrom (2007b: 13) desglosa los
distintos componentes descritos por Hardin, que sólo incluye algunas variables de segundo
nivel, sin que exista un sistema de gobernanza del recurso (SG); no se realiza ninguna inversión
para mejorar la productividad del recurso (RS4); las unidades del recurso son móviles (UR1) y
es posible identificarlas con marcas como propias (UR6); existe un número significativo de
actores76 (A1) que explotan el recurso y afectan a su sostenibilidad a largo plazo; estos actores
adoptan sus decisiones independientemente, sin ningún tipo de normas compartidas o
liderazgo (A5, A6); y los individuos persiguen beneficios materiales a corto plazo para sí
mismos ignorando las consecuencias para otros así como los efectos a largo plazo. El desarrollo
de la TRC ha permitido demostrar en el ámbito global y local que tanto los individuos como las
organizaciones son capaces de diseñar acuerdos institucionales que modifican la estructura de
incentivos a los que se enfrentan cuando utilizan recursos comunes (Keohane y Ostrom, 1995:
2). Frente a la “inexorable tragedia de sobreuso y destrucción” (Ostrom, 2010:9) que solo
puede superarse mediante el cambio impuesto desde fuera (Estado o mercado) se constata
que la capacidad de los individuos para “transformar las variables externas que afectan a su
propia situación es una condición empírica que varía dramáticamente de una situación a otra
más que una lógica universal (Ibid., 8).

A pesar de las evidencias, la metáfora de Hardin ha consolidado la percepción de que el

resultado previsto en cualquier recurso común es el agotamiento del mismo por sus usuarios.
Como consecuencia, las principales recomendaciones en términos de políticas públicas
derivadas de esas asunciones son privatización o control por una agencia externa, en una
visión dicotómica de las instituciones (Lindblom, 1977; Ostrom, 1990) que limita la variedad
institucional. Este pensamiento de panacea (Ostrom, 2007: 1) ha estado detrás de las políticas
de centralización gubernamental y privatización, basadas en tres supuestos subyacentes
(Ostrom, 2005: 220) que han sido desafiados por las evidencias sobre el terreno: i) la
necesidad de gestionar los recursos centralmente por la interconexión entre ellos; ii) la
incapacidad de los usuarios para diseñar reglas; iii) el diseño de reglas es una tarea meramente
analítica. De forma irónica Ostrom (1992b: 112) cita a Stillman (1975: 13) para recoger que
“aquellos que ven «un gobierno central fuerte o un regulador fuerte» como una solución,
implícitamente asumen que «el regulador será un altruista concienciado ecológicamente y un
sabio» incluso si esos mismos teóricos presumen que los usuarios de los recursos comunes
serán «hedonistas miopes, egoístas e inconscientes ecológicos»”.

La TRC clarifica las contribuciones de los distintos modelos y enfoques, evidencia

empíricamente sus limitaciones y combina el desarrollo teórico, la investigación de
laboratorio77 y el trabajo de campo, utilizando diversos enfoques metodológicos (estudio de

76
La terminología del MASES se ha adaptado a su versión más reciente, reemplazando el término usuarios por
actores. Cfr. sección 2.1.3.
77
Ostrom (2007: 244) señala que “los juegos muy simples que generan predicciones nítidas no han sido apoyados
por un gran número de experimentos en el mundo, incluyendo la extensión de la confianza y la división de
beneficios en contextos que carecen de garantías de cumplimiento, la provisión de bienes públicos y la apropiación
de recursos comunes (Henrich et al., 2004; E. Ostrom, Gardner, y Walker, 1994). Los resultados de múltiples
experimentos han sido inconsistentes con una teoría que asume que los individuos maximizan sus propios
beneficios objetivos a corto plazo. Por lo tanto, esos resultados desafían las asunciones centrales de la
microeconomía así como los de los teóricos de la elección pública y los teóricos de la elección racional en ciencia
política”.

244
caso, análisis intersectorial, análisis comparado, etc.) para confirmar que “la tragedia de los
comunes no es el único modelo disponible para explicar el uso de los recursos comunes”
(Schlager, 2004: 146) y que los individuos cooperan más allá de lo previsto por los modelos de
la teoría convencional78.

Su objeto de estudio son “los acuerdos institucionales que los ciudadanos crean, cómo los
ciudadanos modifican y revisan las instituciones, cómo las instituciones están unidas en
estructuras de gobernanza más amplia, y cuáles son los resultados de los acuerdos
institucionales” (Schlager, 2012: 297) en el ámbito local, regional y global. Las preguntas
básicas se centran en cómo los usuarios de los recursos se auto-organizan o crean las
condiciones para el cambio institucional que les permita superar dilemas de acción colectiva, y
qué condiciones favorecen la sostenibilidad de los recursos y la robustez de las instituciones en
el tiempo (Basurto y Ostrom, 2009: 8). Frente a las soluciones únicas y el determinismo, la TRC
adopta una perspectiva plural sobre la mejor forma de gobernar recursos compartidos
(Ostrom, 1990) y cómo pueden resolverse los problemas vinculados a estos recursos. El
argumento subyacente es que la sobreexplotación y destrucción no es un resultado ineludible
(Ostrom, 1999c: 495) y se aportan alternativas teóricas y empíricas que evidencian que
“*a]lgunos individuos han roto las tramas inherentes al dilema de los comunes mientras otros
no” (Ostrom, 1992b: 107). Como se ha expuesto los atributos de los recursos comunes
generan incentivos que favorecen la sobreapropiación en ausencia de una gobernanza
funcional (Hackett, 1992: 326). A través del análisis de distintos recursos comunes en el
mundo, la literatura ha contribuido a identificar las características de los acuerdos
institucionales ligadas al gobierno sostenible de los recursos.

Teóricamente, los recursos comunes “plantean problemas particulares en su utilización y

gestión cuando las siguientes condiciones están presentes: 1. La propiedad del recurso es
común; 2. Un gran número de usuarios tienen derechos independientes para utilizar el
recurso; 3. Ningún usuario puede controlar las actividades de otros usuarios o,
contrariamente, el acuerdo voluntario o el consentimiento voluntario de cada usuario se
requiere en una acción conjunta que implica a toda la comunidad de usuarios; 4. El uso o
demanda total del recurso excede la oferta” (Ostrom, V. y Ostrom, E., 1977: 157).

La pesca representa uno de los “cinco grandes” temas en el estudio de los comunes, junto con
los recursos forestales, los sistemas de irrigación la gestión del agua y la ganadería (Van
Learhoven y Ostrom, 2007: 8); a ellos se han incorporado ámbitos como la biodiversidad, el
cambio climático, la propiedad intelectual y los derechos de propiedad y especialmente los
comunes relacionados con los ordenadores, el software e Internet (ibid.). La TRC define los
atributos de los recursos pesqueros, que nos permiten entender los desafíos concretos para su

La Investigación experimental en la TRC se centra en los determinantes de la conducta humana y de la cooperación

(Cox, 2015:2). Los experimentos de laboratorio para testar las predicciones de teorías en ciencias sociales han sido
criticados por sus limitaciones metodológicas. El argumento de su limitada capacidad de generalizar sus resultados
fuera del laboratorio es cuestionada por Kopelman et al. (2002: 118), quienes destacan su fortaleza para asilar
variables, oponiendo conceptos teóricos entre sí y estableciendo relaciones causales (ibid., 148). Webster y Sell
(2014) han editado un completo manual sobre el diseño y desarrollo de estos experimentos en distintas disciplinas.
78
Frente a las previsiones “los individuos superan los incentivos para el comportamiento oportunista, incrementan
los niveles de confianza interpersonal, producen bienes públicos y gestionan recursos comunes de forma sostenible
[Bromley et al., 1992; Gibson et al., 2000a; National Research Council, 2002; Ostrom y Walker, 2003; Dietz et al.,
2003] (Janssen y Ostrom, 2006:1468).

245
gobernanza y el tipo de acuerdos institucionales que podrían resolverlos (cfr. Schlager, 1994):
dificultad de exclusión, sustractabilidad, alto grado de movilidad de las unidades del recurso
(pescado) combinado con unidades estacionarias (marisco), limitada capacidad de
almacenamiento (en función del recurso concreto), recurso renovable con limitada visibilidad,
distribución de unidades –pescado- con valor a través del recurso –pesquería- e incertidumbre.
Se trata de un entorno complejo en el que un elevado número de factores afectan el
reclutamiento, crecimiento y éxito de la reproducción. Entre ellos se incluyen: la provisión de
comida, factores que afectan los lugares de cría, la depredación entre especies y la
depredación humana79. Atendiendo a los atributos del recurso, en el ámbito de las pesquerías
los problemas de acción colectiva más frecuentes son los relacionados con las externalidades
de apropiación, las externalidades tecnológicas y los problemas de asignación (Schlager, 1994;
Schlager y Ostrom, 1999: 97). Las primeras se generan porque los pescadores no consideran el
coste que producen en otros pescadores cuando capturan. Al reducir el conjunto de unidades
del recurso disponibles para la captura, “incrementan el coste marginal de apropiarse de un
recurso adicional y reducen el producto marginal del esfuerzo pesquero adicional” (Ibid.). Las
externalidades tecnológicas se definen como “conflictos de artes u otras formas de inferencia
física que surgen cuando los pescadores consideran ventajoso pescar muy cerca unos de
otros” (Wilson, 1982: 423), afectando el flujo de recursos o dañando los aparejos. Por último,
los problemas de asignación se producen por la asimetría en la distribución de los recursos que
se traduce en zonas más o menos productivas dentro del sistema de recursos, que coinciden
con las que proporcionan comida y refugio. Los usuarios se enfrentan por obtener y adquirir
control sobre los principales lugares de pesca, y la probabilidad de conflicto se incrementa si el
número de pescadores excede el número de puntos de pesca principales. Acheson y Knight
(2000: 211) señalan que “es la existencia de externalidades la que genera la demanda de
normas”. El análisis comparado de casos en todo el mundo confirma que “no sólo existe una
variedad sustancial de reglas utilizadas para reducir el coste de las externalidades derivadas
del uso no regulado de los recursos naturales, sino que sistemas vecinos que parecen
enfrentarse a situaciones similares con frecuencia adoptan soluciones distintas” (Becker y
Ostrom, 1995:122).

La TRC avanzó desarrollando tipologías de recursos y atributos que permitiesen “predecir las
consecuencias más probables de aplicar diferentes tipos de acuerdos institucionales para
adoptar decisiones individuales o colectivas” (Ostrom, 1980: 201). En este sentido, no sólo el
tipo de problema, sino el número de actores, su heterogeneidad (capacidades, preferencias,
información y creencias), la habilidad para comunicarse, la habilidad para realizar
compromisos creíbles y el coste de vigilancia afectan los niveles de cooperación y conflicto
(Keohane y Ostrom, 1995:11).

Las primeras contribuciones se centraron en los derechos de propiedad y su impacto en

generar incentivos para la gestión de recursos comunes (Ostrom, 1990; Blomquist, 1994;
Ostrom et al., 1999). La teoría establece que los recursos regidos por un régimen de acceso
abierto –ausencia de derechos de propiedad- generarán conflictos y serán sobreexplotados
(Ostrom, 1990; Feeny et al., 1990); y que los regímenes de derecho de propiedad (privada,

79
Los recursos biológicos son parte de una comunidad interactiva de organismos (Becker y Ostrom, 1995: 124), por
lo que “los efectos de las capturas pueden afectar la disponibilidad futura de esa especie y de otras con las que
interacciona” (Ibid.)

246
común y pública) actúan de forma diferente en función de los atributos concretos del recurso,
de la comunidad de usuarios y de las reglas específicas que se utilicen (Ostrom, 1994: 3). Los
derechos de propiedad son el resultado de un proceso institucional que afecta a los resultados
(Schlager y Ostrom, 1992; 1999; Ostrom y Cox, 2010: 455), dando forma a los incentivos para
gestionar e invertir en el desarrollo de los recursos (Knox, 2001: 4). Y, sobre todo, son una
condición necesaria pero no suficiente para evitar la sobrexplotación de los recursos (Ostrom,
1990).

De los cuatro tipos ideales de derechos de propiedad, Berkes (2005:15) destaca que la
propiedad privada, la propiedad común y la propiedad del Estado no son inherentemente
mejores o peores, pero pueden ajustarse mejor a determinadas situaciones en función del
contexto (cfr. también van Learhoven y Ostrom, 2007: 17). Ante la pretendida superioridad de
la propiedad privada para resolver los problemas de los incentivos en la gestión de recursos
comunes, Bromley (2008: 11) y Mansfield (2004: 324) destacan ejemplos de recursos que han
sido destruidos bajo este tipo de regímenes. El diseño de regímenes de propiedad que
posibiliten una gestión sostenible implica no sólo la fijación de derechos, sino de reglas
asociadas al ejercicio de esos derechos (Ostrom, 2001: 12)80. En aras de la precisión, Schlager y
Ostrom (1992) utilizan el concepto “conjunto de derechos” de propiedad y diferencian cinco
tipologías, que vinculan con las reglas y tipos de titulares para “diferenciar la pregunta de si un
derecho está bien definido de la pregunta del efecto de poseer un conjunto particular de
derechos” (Ostrom, 2001:13; cfr. Tabla 10 para su descripción y aplicación a las pesquerías
artesanales en Galicia).

En la TRC los atributos de los recursos y de los usuarios de los recursos son condiciones
positivamente relacionadas con la emergencia de la acción colectiva (Schlager, 2004: 153). La
literatura ha acumulado evidencias teóricas y empíricas; con el fin de articular sus
contribuciones como elementos operativos para el análisis del objeto de estudio, éstas se han
estructurado de la siguiente forma: en primer lugar, analizaremos la estructura básica del
sistema de gobernanza de los recursos comunes; en segundo lugar, sintetizaremos las
variables estructurales que afectan a los niveles de cooperación81; finalmente, presentaremos
los principios de diseño institucional asociados a la gestión sostenible de los recursos.

El sistema de gobernanza de los recursos comunes regula uno o más de los siguientes
componentes (Ostrom, 2002: 1317; Dietz et al., 2002: 21): quién puede apropiarse de las
unidades del recurso; el periodo, cantidad, localización y tecnología de apropiación; quién está
obligado a contribuir recursos para proporcionar o mantener el sistema de recursos; cómo se
va a vigilar y garantizar el cumplimiento de las actividades de apropiación y las obligatorias;
cómo se van a resolver los conflictos sobre las actividades de apropiación y las obligatorias;
quien participa en las decisiones clave; cómo las reglas que afectan a las anteriores se

80
Christy (1996:289) señala que la gestión está ligada la redistribución de la riqueza. Su argumento es que “la
creación de derechos de propiedad siempre ha conducido a una redistribución de la riqueza, que no puede ser
evitada. También debe destacarse que la continuación de un régimen de acceso abierto siempre está asociada con
la disipación de riqueza. En ambos casos, hay perdedores”. Los problemas de distirbución de riqueza y equidad son
inevitables (en ITQs, licencias, TURFs, etc.).
81
Ostrom (1998c) propone una perspectiva conductista de la teoría de la elección racional de la acción colectiva
para explicar la relación entre variables estructurales y la probabilidad de que los individuos resuelvan dilemas
sociales; con ello pretende favorecer el diálogo entre las corrientes basadas en las explicaciones estructurales y las
basadas en la elección individual.

247
cambiarán con los cambios en el desempeño del sistema de recursos y en las estrategias de los
participantes.

En las tablas 54 y 55 se describen los atributos de los recursos y del sistema de recursos que la
teoría ha identificado como más relevantes por su impacto en los acuerdos institucionales;
estos servirán de base para el análisis del SES de la pesquería del pulpo en Galicia (cfr. Capítulo
III). No obstante, un amplio grupo de variables contextuales afectan a la probabilidad de
cooperación. Entre ellas destaca la comunicación cara a cara por la consistencia de sus efectos
(Ostrom, 1998c: 7; Kopelman et al., 2002: 134)82. Si bien no altera los incentivos materiales,
incrementa el comportamiento cooperativo (Ostrom, 1990; Falk et al, 2002), constituye un
recurso para movilizar a las personas (McCay, 2002) y suscita compromisos (Kopelman et al.,
2002). Las razones -testadas en el laboratorio- incluyen el intercambio de compromisos
mutuos, el incremento de la confianza o del desarrollo de la identidad de grupo. Sin embargo,
al igual que la definición de derechos de propiedad o cualquier otra variable considerada en la
TRC, no constituye un mecanismo suficiente para garantizar el éxito de la acción colectiva en
cualquier condición (ibid.).

La investigación también se ha centrado en cómo el comportamiento cooperativo y su

frecuencia afecta al nivel de cooperación: “*…+ Por lo tanto, si suficientes individuos inician la
cooperación, otros podrían seguir en un efecto cascada; si los cooperantes iniciales están
ausentes, la misma distribución de preferencias puede conducir a la falta de cooperación
(Keohane y Ostrom, 1995: 9; cfr. también Heikkila et al., 2012: 6).

Tabla 54. Atributos de los recursos comunes y su impacto en los acuerdos institucionales
Atributo Componentes
- Determinada por los atributos
físicos (p.ej. tamaño del recurso) y
los acuerdos institucionales.
- Limitaciones físicas (océano,
bosque)
Dificultad de
- Limitaciones de coste: el
exclusión
beneficio adicional de la exclusión
o la restricción de uso es menor
que el coste de instituir un
mecanismo para controlar el uso.
Impacto en los acuerdos institucionales
- Necesidad de definir los límites que indican
quien puede acceder, capturar, gestionar,
excluir o vender derechos de acceso al recurso.
- Garantizar que los beneficios del
mantenimiento del sistema son capturados por
aquellos que contribuyen al mismo.
- Incentivos para el parasitismo (privatizar
beneficios y socializar costes).
- Los sistemas de recursos grandes reducen la
probabilidad de acción colectiva ya que elevan
los costes de definición de límites, uso del
control, y de adquisición de conocimiento
ecológico (Ostrom, 2009).

82
“Desde*la+ perspectiva teórica, la comunicación cara a cara no debería producir ninguna diferencia en los
resultados alcanzados en los dilemas sociales. No obstante, se producen resultados sólidos, consistentes y
replicables en los que se incrementa substancialmente los niveles de cooperación cuando los individuos pueden
comunicarse cara a cara” (Ostrom, 1998c:6). Los experimentos de laboratorio realizados (Ostrom, 1998b: 426;
Ostrom et al, 1994; Dietz et al, 2002; Kopelman et al, 2002) concluyen: i) si no existe comunicación, el
comportamiento de los usuarios es consistente con la teoría convencional (sobreexplotación); ii) si existe
comunicación, obtienen rendimientos conjuntos substancialmente superiores; iii) si se les permite implicarse en
sistemas de vigilancia y sanción costosos, están dispuestos a asumir el coste; iv) si discuten y acuerdan sus niveles
de extracción y sistemas de sanción, el incumplimiento es bajo y alcanzan resultados cercanos al óptimo. Para una
síntesis de los experimentos realizados cfr. Janssen et al. 2011: 385

248
 Atributo Componentes Impacto en los acuerdos institucionales
- En recursos renovables: fijación de un ratio de
- Determinada por los atributos
regeneración que evite el agotamiento del
Sustractabilidad físicos.
recurso y garantice un uso sostenible.
(restabilidad; - Gradiente de disponibilidad: la
- En recursos creados por el ser humano:
posibilidad de información es un bien no
83 fijación de un ratio de inversión mayor que el
extracción) sustraible; la mayoría de los
ratio medio de degeneración del sistema de
recursos naturales son sustraibles
recursos.
- Determinado por la movilidad - Información que los usuarios tienen sobre el
Grado de
espacial de las unidades del recurso y los problemas a los que se enfrentan.
movilidad del
recurso (e.g. agua o peces - Capacidad de predecir la disponibilidad del
recurso
migratorios) recurso.
- Probabilidad de que los usuarios sean capaces
de captura los beneficios de sus esfuerzos para
-Determinada por la capacidad de
resolver los problemas
almacenar y retener las unidades
- Garantía sobre la conducta de otros usuarios
Capacidad de capturadas (e.g. uso de embalses
-Una mayor movilidad incrementa la dificultad
almacenamiento para almacenamiento de agua o
de exclusión, dificulta el establecimiento de
utilización de depuradoras para
derechos de propiedad, responsabilidad y
almacenamiento de marisco)
rendición de cuentas por el uso de las unidades
del recurso (Ostrom, 2009).
- Una vez extraídas del sistema de recursos, las
- Determinado por la necesidad de
Capacidad de unidades exportables se convierten en bienes
utilizarse dentro del sistema de
exportación del privados.
recursos o no. Los recursos
uso del recurso - Su comerciabilidad puede ser un incentivo
pesqueros son exportables.
para la sobrepesca.
- Determinado por la complejidad
de los bienes, en número y
naturaleza.
- Los recursos biológicos están
Naturaleza del - Problemas de asignación
afectados por más variables
recurso (físico o - Incertidumbre
ecológicas que determinan que
biológico)
recursos pueden ser utilizados,
cuándo y en qué medida
manteniendo la integridad de la
base del recurso.
Fuente: Schlager et al, 1994; Ostrom y Gardner, 1993; Becker y Ostrom, 1995; Ostrom, 1998b.

83
Traducción sugerida por el glosario del Banco Mundial, The World Bank Glossary, 1996, THe World Bank,
Washington, DC., USA.

249
Tabla 55. Atributos de los usuarios de los recursos comunes y su impacto en los acuerdos institucionales
Impacto en los acuerdos
Atributo Componentes
institucionales
Tamaño del grupo (Olson, 1965; Dietz et al.,
Incrementos en el tamaño del grupo
2002). Efecto menor que otros factores
incrementan los costes de transacción
(Ostrom, 1990) que se incrementa en
para llegar a acuerdos (Ostrom, 2001).
combinación con otras variables (Ostrom,
Si el cumplimiento centralizado es
2001).
ineficiente, es más difícil inducir
Número de Controversia en la literatura, por su carácter
conductas cooperativas en grupos
participantes mutifacético (Ostrom, 1998b:428; 2001: 21)
grandes que pequeños: se incrementa
Los grupos de tamaño pequeño a mediano
el coste de vigilar estrategias
obtienen mejores resultados a lo largo del
condicionales con el tamaño del
tiempo que los de mayor tamaño (Olson,
grupo.
1965; Ostrom et al., 1994; Schlager, 2004;
No impide la cooperación
Ostrom, 1998 b).
Contrarresta el efecto del tamaño del
Líderes entendidos como individuos cuyas
grupo.
habilidades, experiencia y características
Favorece visiones comunes y organiza
personales tienen un rol y una influencia
el cambio social.
Liderazgo central en los procesos sociales (Sutton y
Facilita la acción colectiva.
Rudd, 2014).
En combinación con otras variables
Posiciones de autoridad y respeto (Cox,
favorece el éxito de la co-gestión
2010)
(Gutierrez et al., 2011).
La heterogeneidad puede producirse
en múltiples dimensiones, y facilitar o
dificultar la cooperación.
Diferencias en información, experiencias
Los costes de producción
pasadas, ventajas, recursos.
concentrados y beneficios difusos, la
Capacidades: ventajas de los actores
asimetría de intereses dificulta el
Valoración del producto final, horizontes
mantenimiento del recurso.
temporales, exposición al riesgo, etc.
Evaluaciones de los beneficios individuales y
Heterogeneidad Información disponible y
costes de las políticas (expectativas de los
de los actores comunicación facilitan la cooperación
resultados probables) y los resultados
Capacidades Heterogeneidad económica dificulta la
(políticas y resultados)
preferencias cooperación (Bardhan y Dayton-
Poder de los actores: habilidad de convertir
Johnson, 2002).
los recursos en influencia sobre los
Interacción con los acuerdos
resultados. Es un elemento que puede:
institucionales. Las instituciones
 Inducir la cooperación (Olson, 1965)
pueden, por ejemplo reducir la
 Impedir la cooperación (Libecap, 1995).
heterogeneidad informativa o
 Dificultad a superar (Dietz et al, 2002).
incrementarla mediante la delegación
de autoridad la diferenciación de roles
(Keohane y Ostrom, 1995).
Favorece la cooperación y la
Expectativa individual sobre el aplicación de normas de reciprocidad.
Confianza*
comportamiento de otros. La ausencia favorece el oportunismo y
el parasitismo
Norma aprendida mediante socialización y Favorece la cooperación y la buena
experiencias pasadas. Regula un conjunto reputación del individuo, que a su vez
de estrategias en las que los individuos refuerza la confianza.
Reciprocidad tienen a reaccionar a las acciones positivas Reduce el riesgo.
de otros con respuestas positivas y las Mejora las oportunidades obtener
acciones negativas de otros con respuestas beneficios al abordar dilemas sociales.
negativas (Ostrom, 1998c: 10).

250
 Impacto en los acuerdos
Atributo Componentes
institucionales
Favorece la confianza y refuerza la
Identidades individuales creadas por los reciprocidad.
Reputación individuos que proyectan sus intenciones y Confianza, reciprocidad y reputación
normas afectan a los niveles de cooperación y
beneficios netos (Ostrom, 1998c: 13).
Ligado al incentivo para la
organización y conservación.
Valor que los usuarios otorgan a los Tasas de descuento elevados se
beneficios futuros a obtener del recurso. asocian con impactos negativos en la
Tasa de Permite calcular su disposición a sacrificar cooperación y sostenibilidad del
descuento** sus beneficios presentes para disfrutar de recurso.
beneficios mayores en el futuro (Clark, Sistemas de acceso abierto generan
1973) una tasa de descuento infinita ante la
falta de seguridad sobre beneficios
futuros (Clark, 1990).
Nivel de Influencian la capacidad de gestionar
Afecta a los incentivos cooperar y mantener
dependencia o sobreexplotar un recurso (Ostrom,
la acción colectiva (Cox 2010)
del recurso 1990, 2005, 2009).
Fuente: Keohane y Ostrom, 1995; Libecap, 1995; Ostrom, 1998b; Ostrom, 2001. Dietz et al, 2002, Agrawal, 2002.*
Cfr. Ostrom, 1998c para una exposición de las relaciones entre confianza, reciprocidad y reputación.
**Zietlow (2010: 8) señala que “la determinación empírica *de los efectos de las tasa de descuento+ es difícil, ya que
los individuos difícilmente pueden cuantificar su propia percepción del valor actual de los costes y beneficios
futuros”.

Ante las reiteradas evidencias de que no existe una receta única o variable o conjunto de
variables que garanticen una acción colectiva sostenible, Ostrom (1990) formuló los principios
de diseño institucional84. La acción colectiva sostenible garantiza la supervivencia del sistema
de recursos y de las instituciones (Ostrom, 1990; Becker y Ostrom, 1995: 118). Ostrom ha
reiterado que no debemos asumir la existencia de un plan consciente de diseño institucional
que se ajuste a estos principios de diseño, sino que “los principios son un esfuerzo de
observadores atentos por identificar elementos comunes que ayuden a explicar la
sostenibilidad de recursos frágiles durante largos periodos de tiempo” (Becker y Ostrom, 1995:
122). Estos principios fueron revisados por Cox et al. (2010) para diferenciar nítidamente entre
el recurso y los usuarios del recurso y han sido aplicados como guía práctica para mejorar la
eficacia de los grupos (Wilson, D.S. et al., 2013).

Tabla 56. Principios de diseño derivados de los estudios de instituciones perdurables para el gobierno sostenible
de los recursos
Dimensión Impacto en el sistema de
Principio Descripción
SES gobernanza
Los límites del sistema de recursos y Ecológica Los usuarios pueden
Límites
los individuos u hogares con derechos (recurso) identificar claramente quién
claramente
para capturar las unidades del recurso Social no tiene derechos y actuar
definidos
están claramente definidos (usuarios) contra esa persona.l
Las reglas que especifican la cantidad Reglas consideradas por los
Equivalencia Ecológica
de unidades del recurso que un participantes como justas y
proporcional (condiciones
usuario tiene asignadas son relativas a legítimas
entre locales)
las condiciones locales y a las reglas Reglas adecuadas a las
Beneficios y Social
que requieren inputs de trabajo, condiciones del sistema de
costes (Reglas)
materiales y/o dinero recursos y su uso

84
Losada aplicó estos principios de diseño al análisis de la política pesquera en Galicia (Cfr. Losada, 2000).

251
 Dimensión Impacto en el sistema de
Principio Descripción
SES gobernanza
La mayoría de los individuos afectados Capacidad de realizar
Acuerdos de
por las reglas de captura y protección propuestas de cambio,
elección Social
están incluidos en el grupo que puede integrar información y
colectiva
modificar esas reglas nuevas condiciones
Los vigilantes, quienes auditan La violación de las reglas se
activamente las condiciones físicas y la observa y se castiga.
Vigilancia conducta de los usuarios, son al menos Social Condición sine qua non para
parcialmente responsables ante los el mantenimiento del
usuarios y/o son usuarios en sí mismos sistema.
Los usuarios que violan las reglas es
probable que reciban sanciones
La violación de las reglas no
Sanciones graduales (dependiendo de la seriedad
Social es una estrategia atractiva
graduales y el contexto de la ofensa) de otros
para los usuarios.
usuarios, de los oficiales responsables
ante esos usuarios, o de ambos
Los usuarios y sus oficiales tienen
Mecanismos de acceso a arenas locales de bajo coste Conformidad con las reglas
resolución de para resolver conflictos entre los Social y contraste de
conflictos usuarios del recurso o entre los interpretaciones
usuarios y los oficiales
El derecho de los usuarios a crear sus
Mínimo propias organizaciones no son
Autonomía y legitimidad de
reconocimiento desafiados por las autoridades
Social las reglas diseñadas por los
del derecho a gubernamentales externas, y los
usuarios.
organizarse usuarios tienen derechos de tenencia
del recurso a largo plazo
Las actividades de apropiación,
provisión, vigilancia, garantía de Las externalidades de un
Empresas cumplimiento, resolución de conflictos grupo a otro pueden ser
Social
anidadas y gobernanza están organizadas en abordadas en contextos
múltiples niveles de empresas más amplios.
anidadas
Fuente: Ostrom, 1990:90, Ostrom, 1998b: 430 y ss. Cfr. McGinnis y Ostrom, 2010: 19-20 para mayor detalle sobre
las dimensiones del SES.

En el análisis de la perspectiva institucional se han abordado dos elementos centrales para la

TRC. Por una parte, el diseño y cambio institucional, que se explora en términos de procesos
evolutivos motivados por la presión por la supervivencia o la excelencia (Becker y Ostrom,
1995: 123; cfr. también Dietz et al., 2003). Los desarrollos teóricos y empíricos han definido
qué características de los recursos y de los usuarios del recurso favorecen la acción colectiva,
afectando los beneficios y costes del cambio institucional. De igual forma, se ha explorado qué
acuerdos institucionales facilitan el cambio mediante la generación de información, la
habilitación de espacios para la resolución de conflictos o los mecanismos de apoyo a la
vigilancia y sanción (Ibid.). La teoría subraya la importancia de los cambios en cascada
derivados de un único cambio en una variable estructural; por ejemplo, una reducción en el
número de miembros del grupo que no obstante incrementa la heterogeneidad (por los
recursos asignados a un miembro) o su tasa de descuento y horizonte a largo plazo, etc. (para
una discusión detallada cfr. Ostrom, 1998c). Recursos, usuarios e instituciones se enmarcan en
procesos culturales, demográficos, históricos y políticos que afectan a la estructura y
resultados de los comunes (Van Learhoven y Ostrom, 2007: 4).

252
Coherentemente, las críticas a la TRC son comunes a las expuestas para el enfoque
institucional de la elección racional: el individualismo metodológico, el énfasis en la eficiencia y
la funcionalidad de los acuerdos institucionales, y la búsqueda de incentivos de los individuos
racionales que limitan la comprensión de las relaciones sociales o el poder. Frente a los
dilemas de acción colectiva y el énfasis en la estructura de incentivos que conforman el núcleo
de la TRC, otras corrientes exploran desarrollos ligados a la economía moral y la equidad en el
acceso a los recursos (cfr. Johnson, 2004).

Ante las limitaciones de la teoría convencional de la conducta humana, la TRC ha integrado

elementos relacionados con las normas de conducta y las preferencias intrínsecas (cfr. Ostrom,
2000b; 2005) subrayando la racionalidad limitada, la pluralidad de preferencias y la
heterogeneidad en los atributos de los individuos (Janssen y Ostrom, 2006: 1465)85. Frente a la
racionalidad del individuo maximizador de intereses individuales (cfr. Ostrom, 2000a; 2005)
acepta la existencia de múltiples tipos de actores englobables en cuatro (McClintok, 1972 ) o
cinco (Scharpf, 1997) grandes orientaciones i) individualismo, que considera exclusivamente
sus ganancias y pérdidas; ii) competición, en la que se valoran las ganancias relativas
(diferencia entre el resultado propio y el de otros); iii) cooperación o solidaridad, que valora de
igual forma las ganancias propias que las de otros individuos con los que interactúa; iv)
altruismo, que ignora las ganancias propias y valora las de otros; y v) hostilidad, la pérdida de
otros se considera una ganancia. Las motivaciones intrínsecas darán lugar a la noción del
cooperante condicional (Ostrom, 2000b) con comportamientos recíprocos en sus decisiones.

En el análisis del sistema socio-ecológico de la pesquería del pulpo, la TRC identifica la

relevancia teórica de las variables y la relación existente entre ellas. A partir de las condiciones
físicas y materiales en las que se desarrolla la actividad extractiva, se definen los atributos del
recurso, de los actores, y las reglas formales e informales que pueden promover o retraer el
uso de los recursos. En las Tabla 57 y Tabla 58 se sintetizan los atributos que la teoría sostiene
que favorecen la acción colectiva, analizando su presencia/ausencia en la pesquería del pulpo.
Estos elementos se desarrollarán en el capítulo III.

85
Como se ha señalado esta limitación afecta de igual forma a los usuarios de los recursos que a los decisores
públicos. A partir del análisis de Jones (2001), sabemos que la capacidad de los decisores es igualmente limitada y se
desarrolla en un proceso político que no es lineal, donde lejos de maximizar los intereses de la sociedad se tiende a
satisfacerlos. Perrings (2007: 15180) constata que “cuando el coste de adquirir información completa sobre
problemas complejos es elevado, los decisores normalmente utilizan heurística simple o actúan intuitivamente”.

253
Tabla 57. Características del recurso y de los usuarios que favorecen la acción colectiva por parte de los usuarios
Pesquería
Característica Descripción
Pulpo
Las unidades del recurso no están:
Posibilidad de - en un punto de deterioro que haría inútil organizarse
SI
mejora - en un punto de infrautilización en el que las ventajas de
organizarse serían mínimas
Indicadores válidos y fiables de las condiciones del sistema de
Indicadores recursos están disponibles a un coste relativamente bajo PARCIAL
RECURSO

[Capacidad de los usuarios de adaptarse a los cambios]

El flujo de unidades del recurso es relativamente predecible
Predictibilidad [Permite asociar los cambios en el recurso con factores exógenos o NO
endógenos]
El sistema de recursos es suficientemente pequeño, dada la
tecnología de comunicación y transporte en uso, como para que
Extensión los usuarios puedan desarrollar un conocimiento preciso de los
NO
espacial bordes externos y de los microambientes internos
[Afecta el coste de definir límites razonables y vigilarlos en el
tiempo]
Los usuarios dependen del sistema de recursos para su
Relevancia supervivencia o lo valoran mucho para otros fines PARCIAL
[Favorece la inversión de esfuerzo en la organización]
Los usuarios tienen una imagen compartida de cómo el sistema de
Entendimiento
recursos opera y cómo sus acciones afectan a los otros y al sistema NO
común
de recursos
Ratio de Los usuarios utilizan una tasa de descuento baja con relación a los
ACTORES (Usuarios)

NO
descuento beneficios futuros a obtener del recurso
Los individuos con mayores ventajas políticas y económicas se ven
Distribución de
afectados de forma negativa por la falta de patrones coordinados NO
los intereses
de apropiación y uso
Los usuarios confían unos en otros, mantienen sus promesas y se
Confianza NO
relacionan con reciprocidad
Los usuarios son capaces de determinar reglas de acceso y captura
Autonomía NO*
sin que las autoridades las contraordenen
Los usuarios han aprendido al menos habilidades mínimas de
Experiencias de
organización a través de la participación en otras asociaciones
organización SI
locales o aprendido sobre las formas en las que grupos vecinos se
previas
han organizado
Fuente: Ostrom, 1998b, 2002: 1325. **En el Periodo de Gobernanza PG3 los usuarios disponían de cierto margen
operativo dentro de las reglas aprobadas por la Administración autonómica. Cfr. Capítulo III.

Tabla 58. Variables que conducen a la selección de normas, reglas y derechos de propiedad que reducen las
externalidades
Pesquería
Principio
Pulpo
Información precisa sobre las condiciones del recurso y los flujos esperados de costes y
NO
beneficios está disponible a bajo coste
Los participantes son relativamente homogéneos en cuanto a la estructura de ventajas,
NO
información y preferencias
Los participantes comparten la comprensión sobre los beneficios y riesgos asociados con la
continuidad del statu quo en contraste con los cambios en las normas y reglas que pueden NO
fácilmente adoptar
Los participantes comparten normas de reciprocidad y confianza que pueden ser utilizadas
NO
como capital social inicial
El grupo utilizando el recurso es relativamente pequeño y estable NO
Los participantes no descuentan el futuro a un ratio muy alto NO*

254
 Pesquería
Principio
Pulpo
Los participantes tienen la autonomía para diseñar muchas de sus reglas operativas, las
cuales si se hacen legítimamente, serán apoyadas y potencialmente se garantizará su PARCIAL
cumplimiento por autoridades externas
Los participantes utilizan reglas de acción colectiva que caen entre los extremos de la
unanimidad o control por unos pocos (o incluso una mayoría limitada) y por lo tanto evitan NO
elevados costes de transacción o costes de de privación
Los participantes pueden desarrollar acuerdos de vigilancia y sanción relativamente
PARCIAL
precisos y baratos.
Fuente: Becker y Ostrom, 1995: 124. *Las evidencias de esta afirmación son de carácter anecdótico o indirecto.

Las predicciones de la TRC apuntan a que, a priori, las posibilidades de desarrollo de acciones
colectivas para abordar los dilemas sociales de la pesquería del pulpo son limitadas. No
obstante, la teoría nos muestra “un mundo de posibilidad más que de necesidad. No estamos
ni atrapados en tragedias inexorables ni libres de la responsabilidad moral de crear y sostener
incentivos que faciliten nuestros propios logros de resultados mutuamente productivos”
(Ostrom, 1998c:16; cursiva en el original). Frente al discurso dominante hasta la década de los
noventa, basado en la dicotomía entre la privatización o gestión pública de los recursos
comunes, se plantean alternativas viables de auto-organización o co-gestión como forma de
integrar las capacidades y recursos del Estado y las comunidades de usuarios, apoyándose en
la legitimidad, democracia y equidad de estos modelos.

Pero huir de las panaceas del Estado y el mercado no debe suponer caer en las de la auto-
organización86 o la co-gestión como soluciones aplicables a cualquier contexto o recurso para
garantizar su sostenibilidad. Antes bien, es necesario reconocer sus limitaciones y potenciales
contribuciones en un contexto concreto (Steins, 1995: 6) y explorar los resultados de la gestión
compartida entre grupos de usuarios y gobiernos (Ostrom y Cox, 2010: 454). La co-gestión ha
consolidado una línea de investigación importante en el marco de la TRC, si bien algunos
autores han destacado los riesgos de que el concepto de “co-gestión” se convierta en “una
categoría general o residual que contiene un conjunto de perspectivas vagamente relacionadas
sobre la gestión de los recursos” (Young, 2002: 284). La principal conclusión es la “necesidad
de una diversidad de procesos institucionales que se hacen coincidir con la escala y las
características de los sistemas ecológicos y culturales implicados” (Ostrom y Cox, 2010: 451),
frente al “monocultivo institucional” (Evans, 2004).

86
“Un sistema de recursos comunes autogobernando es aquél en el que los actores, que son los principales
apropiadores del recurso, están implicados a largo plazo en elaborar y adaptar las reglas dentro de las arenas de
acción colectiva en relación a la inclusión o exclusión de los participantes, las estrategias de apropiación, las
obligaciones de los participantes, vigilancia y sanción y resolución de conflictos. Algunos recursos comunes
localizados lejos de los centros de autoridad gubernamental están gobernados totalmente por los apropiadores y no
por autoridades externas. En la mayoría de las economías políticas modernas, sin embargo, es raro encontrar un
sistema de recursos *…+ que esté totalmente gobernando por los participantes sin reglas elaboradas por las
autoridades locales, regionales, nacionales o internacionales que también afectan a decisiones clave (Ostrom, V.
(1991, 1997). Por lo tanto, en un sistema autogobernando, los participantes elaboran muchas, pero no
necesariamente todas las reglas” (Ostrom, 2002: 1317).

255
 CAPÍTULO III.
ANÁLISIS DEL SISTEMA
SOCIO-ECOLÓGICO DE LA
PESQUERÍA DEL PULPO EN
GALICIA
CAPÍTULO III. ANÁLISIS DEL SISTEMA SOCIO-ECOLÓGICO DE LA PESQUERÍA
DEL PULPO EN GALICIA.

El marco de análisis de sistemas socio-ecológicos complejos (MASES) se ha expuesto en el

Capítulo II. Su aplicación al caso de estudio descrito en el Capítulo I permite analizar las
variaciones temporales en los resultados de la pesquería del pulpo en Galicia. Esta aplicación
comprende tres bloques. En primer lugar, se presenta la operacionalización del MASES,
identificando y cuantificando las variables relevantes. En segundo lugar, se realiza un análisis
comparado de los cuatro periodos de gobernanza (PG1 a PG4) comprendidos entre 1998 y
2012. Se exploraran los cambios en el sistema de gobernanza y en qué medida estos han
afectado a los resultados, incorporando aquellas condiciones potenciales que pueden generar
un problema en la gobernanza de la pesquería (Cinner et al., 2013: 1359).

A partir del análisis comparado se extraen las claves para el diagnóstico del sistema socio-
ecológico de la pesquería artesanal del pulpo en Galicia y se presentan las conclusiones de la
investigación.

3.1. Operacionalización del marco de análisis de sistemas socio-ecológicos

complejos (MASES) para la pesquería del pulpo en Galicia

Como se ha expuesto la configuración de las variables del sistema socio-ecológico afectará a la

estructura de las interacciones, a los incentivos de los actores, a las alternativas del sistema de
gobernanza y a los resultados. La principal hipótesis explicativa de esta investigación es que los
cambios en el sistema de gobernanza (PG1 a PG4) no han reducido la incertidumbre de los
sistemas natural (por ejemplo, la variabilidad del recurso) y social (p.e. el comportamiento de
otros usuarios) manteniendo prácticamente inalterable la estructura de incentivos de los
usuarios del recurso durante los cuatro periodos. Las características del sistema de gobernanza
(variable independiente), afectadas por los atributos del recurso y del sistema de recursos
(variables moderadoras) y del sistema de actores (variables moderadoras y mediadoras)
favorecen una estrategia productiva dominante basada en el volumen de capturas. Esta
estrategia responde de igual forma a los descensos en las capturas, en el precio de primera
venta, o a un aumento de los costes o las restricciones normativas: incrementado el esfuerzo
pesquero. Las estrategias basadas en el volumen son más proclives a generar resultados de
sobreexplotación que de sostenibilidad.

Los resultados están condicionados por factores que no pueden controlarse mediante la
intervención pública directa: la variabilidad de las dinámicas del sistema de recursos y la
incertidumbre sobre procesos clave de las unidades del recurso limitan la capacidad de
gestión, de generación de conocimiento y de cooperación. Pero también por otros que pueden
ser afectados por el sistema de gobernanza, cuya configuración no ha favorecido que los
usuarios tengan garantías de capturar los beneficios de sus esfuerzos por resolver los
problemas de acción colectiva a los que se enfrentan. A mayores, la ausencia de capital social y
la heterogeneidad de los actores dificultan la cooperación y reducen la capacidad de resolver
problemas colectivos, favoreciendo el statu quo. Por lo tanto, los sistemas de gobernanza en

257
los cuatro periodos (PG1 a PG4) son disfuncionales: su diseño no se ajusta a las dinámicas eco-
biológicas e individuales; la estructura de incentivos favorece el comportamiento oportunista
frente a la cooperación, y en su mayoría limitan la capacidad de aprendizaje y la robustez del
propio sistema de gobernanza.

Dada la complejidad de la pesquería del pulpo en Galicia, es pertinente subrayar que existe un
elevado número de hipótesis plausibles para explicar sus resultados (Schlager y Blomquist,
2005). La aplicación del MASES y su capacidad diagnóstica persigue diferenciar los síntomas
(descenso de las capturas, caída de precios, conflicto) de los problemas (la ausencia de un
sistema de gobernanza que facilite el uso sostenible del recurso a largo plazo). Su sistemática
limita aquellos componentes que son relevantes para la pregunta de investigación y para su
aplicación se utiliza la metodología propuesta por Leslie et al. (2015:5980). El modelo
conceptual se transforma en un conjunto cuantificable de indicadores asociados al sistema
socio-ecológico mediante cinco pasos:

1. Identificación de variables relevantes. La caracterización del estudio de caso (capítulo I)

establece el punto de partida para identificar qué variables son más relevantes para explicar
un resultado. Estas variables se derivan teóricamente de la teoría de los recursos comunes
(Capítulo II), y el proceso de selección combina la perspectiva teórica, la revisión de literatura e
investigaciones sobre la pesquería y el conocimiento experto (entrevistas). En el análisis se
detallan las variables relevantes que tienen una mayor capacidad de moderar y/o mediar los
resultados del sistema de gobernanza. Y, de entre ellas, se seleccionan 8 variables operativas
que probablemente afectan a la sostenibilidad de la pesquería del pulpo en Galicia. Las
variables se sitúan en el segundo y tercer nivel del MASES (cfr. Capítulo II), aproximando los
patrones causales que afectan a los resultados (Cinner et al., 2013: 1360).

2. Creación de indicadores para cada una de las variables, cuantificados a través de datos
primarios. La investigación combina datos de carácter cuantitativo (capacidad de carga,
predictibilidad de las dinámicas del sistema, unidades del recurso, heterogeneidad,
dependencia del recurso) y cualitativo (capital social, medidas de gestión, reglas de elección
colectiva). Cada variable está asociada a uno o más indicadores

3. Documentación de tendencias relevantes en los datos primarios. Estas tendencias se detallan

en el análisis comparado de los sistemas de gobernanza (PG1 a PG4) en la sección 3.2.

4. Establecimiento de rankings de indicadores para los datos primarios. Dando el valor 1 al

peso de cada variable de primer nivel, se ponderará proporcionalmente el peso de cada
variable de segundo o tercer nivel en función del número de las mismas. El MASES atribuye la
relevancia a las variables en función de su importancia en un contexto determinado, no de su
posición en el marco de análisis (Leslie et al., 2015, SI:4; Ostrom, 2007a), por lo que se asigna a
todas el mismo peso.

258
Tabla 59. Peso de las variables del sistema socio-ecológico analizadas para la pesquería del pulpo en Galicia
Código MASES Variable Nivel PESO
SR Sistema de recursos 1
SR3.1 Capacidad de carga del sistema III 0,5
SR7 Predictibilidad de las dinámicas del sistema II 0,5
UR Unidades del Recurso 1
UR5 Número de unidades II 1
A Actores III 1
A2.1 Diversidad de actores III 0,33
A6.1 Confianza y reciprocidad III 0,33
A8.1 Dependencia económica del recurso III 0,33
SG Sistema de Gobernanza 1
SG5.1 Medidas de gestión III 0,5
SG6 Reglas de elección colectiva III 0,5
Fuente: elaboración propia a partir de Leslie et al., 2015

5. Cálculo de valores de las variables. El cálculo de las puntuaciones se realiza en tres pasos.
Primero, se calcula el valor de los indicadores asociados a esa variable. Por ejemplo, el
indicador para medir la variable capacidad de carga es la “producción nueva” (cfr. Tabla 62) y
tiene los siguientes valores para cada uno de los periodos de gobernanza (PG): 0,22 g C/m2/d
(PG1), 0,26 (PG2), 0,27 (PG3) y 0,24 (PG4). En segundo lugar, se realiza un ranking de esos
valores a partir de los datos de la serie histórica. En el ejemplo, se establecen siete niveles de
producción nueva que comprenden desde “muy baja” (0,17 g C/m2/d) a muy alta (0,36 g
C/m2/d) mediante el cálculo de percentiles. Finalmente, se multiplica el valor del ranking por
el valor del peso ponderado de la variable (Tabla 59). De esta forma, el peso ponderado de la
variable “producción nueva” para cada periodo sería: 0,13 (PG1), 0,25 (PG2), 0,25 (PG3), y 0,13
(PG4). Este proceso se describe de forma individualizada en las fichas técnicas elaboradas para
cada una de las variables.

A continuación se relatan las principales características de los subsistemas que conforman el

sistema socio-ecológico de la pesquería del pulpo: sistema de recursos (SR), sistema de
unidades del recurso (UR), sistema de gobernanza (SG) y Actores (A). Se analizan las variables
seleccionadas por su capacidad de afectar a la estructura de las interacciones (I), los incentivos
de los actores, las alternativas del sistema de gobernanza y los resultados (R). En esta sección
se abordan también los factores contextuales: el contexto social, económico y político (S) y los
ecosistemas relacionados (ECO).

Metodológicamente es preciso subrayar dos sesgos en la selección de las variables. El primero

está asociado a la disponibilidad de información. Así, por ejemplo, las variables de tercer nivel
Reglas de seguimiento y sanción (GS8) sobre el grado de cumplimiento de las normas, han sido
descartadas por la falta de datos sobre el número de sanciones (cfr. Capítulo I). Ello no implica
que se excluyan del análisis –conforman la caracterización del estudio de caso- pero sí de la
operativización del marco. El segundo sesgo hace referencia a la selección de indicadores y a la
atribución de valores, no exenta de arbitrariedad y juicios de valor. La combinación de fuentes
secundarias y conocimiento experto limita el impacto de este sesgo pero no lo elimina. La
presentación de las fuentes de datos posibilita que otras investigaciones puedan plantear y

259
justificar valores alternativos. Para cada una de las variables se detalla la siguiente información
(Leslie et al., 2015):

a) Variable
b) Posición en el Sistema socio-ecológico (Código)
c) Definición
d) Importancia teórica
e) Indicador/es
f) Valores
g) Fuentes de datos

En el análisis de resultados (O1) el principal criterio seleccionado es el nivel de explotación del

recurso. Para medirlo se emplean una batería de indicadores (5), ya que cada uno de ellos
considerado individualmente podría carecer de relevancia (García, 1996). Aún siendo centrales
para el diagnóstico, la aplicación de criterios de rentabilidad social y económica está limitada
por la disponibilidad de datos. Con el fin de avanzar una primera aproximación a sus
potenciales resultados, se han utilizado dos indicadores (proxy) para medir el rendimiento
económico teórico2, ya utilizados por Arnaiz et al. (2006) para la pesquería del pulpo; y, dos
indicadores (proxy) para medir el rendimiento social.

La selección de indicadores y la metodología de análisis para reflejar las variaciones en el

tiempo siguen la propuesta de Defeo et al. (2016) para la evaluación de estudios a largo plazo.
La perspectiva longitudinal del análisis implica delimitar los períodos objeto de estudio. Los
límites de los cuatro períodos (PG1 a PG4) están marcados por los cambios en el sistema de
gobernanza (SG), desglosado en reglas operativas (SG5.1) y reglas de elección colectiva
(SG6.2).

El análisis contempla las interacciones horizontales en las que “el efecto de un factor del SES es
mediado por el valor de otro factor en el mismo nivel” (por ejemplo las medidas de gestión
SG5.1 están mediadas por la diversidad de actores A2.1); y las verticales en las que “factores
que están en una escala más alta afectan a factores a una escala menor” (por ejemplo la
variabilidad natural del sistema SR7 afecta a la capacidad de carga del sistema SR3.1) (Cinner
et al., 2013: 1362).

PG1. 1998-2002 PG2. 2003-2006 PG3. 2007-2009 PG4 2010-2012

Aprendizaje Crisis Gestión zonal Gestión centralizada
SG. Reglas Plan de
Planes experimentales Planes zonales Plan de Explotación
colectivas recuperación
Experimentar medidas
Gestión
de regulación de la Recuperación del
adaptativa. Los
Objetivo explotación del recurso y reducción Explotación sostenible
usuarios pueden
formal recurso; alcanzar el del esfuerzo de los recursos
definir reglas
rendimiento máximo pesquero
operativas
sostenible.

1
Para la identificación de los resultados se utilizará la letra “O” de outcomes, a fin de evitar las confusiones con la
inicial “R” que podría asociarse a recurso o sistema de recursos.
2
Otros autores como señalan Tzanatos et al. (2013: 80) han utilizado indicadores similares con un reconocimiento
explícito de sus limitaciones.

260
En la introducción y en la exposición de la teoría de los recursos comunes (TRC) se explicitaba
que múltiples combinaciones de factores pueden generar resultados sostenibles socio-
ecológicamente. El estudio de caso permite realizar análisis dependientes del contexto,
identificando cómo determinadas configuraciones contribuyen o atenazan esos resultados.

Estos resultados son el producto agregado de las situaciones de acción estructuradas por los
cuatro componentes centrales (SR, UR, SG, A) e influenciadas por los sistemas ecológicos
relacionados (ECO) y por los contextos sociales, económicos y políticos (S) que pueden afectar
a cualquier componente del SES (cfr. Capítulo II). Por lo tanto, las variables seleccionadas y
descritas en este capítulo reflejan los atributos del SES de la pesquería del pulpo que
probablemente tengan un mayor impacto en las interacciones y resultados, si bien están
influenciadas por el contexto más amplio. Las dinámicas sociales, económicas y políticas (S) y
los ecosistemas relacionados (ECO) se articulan como variables contextuales (Ostrom, 2007;
2009). La comprensión de estas dinámicas y su potencial impacto en los resultados forma
parte integral del diagnóstico. En algunos casos, las variables tendrán un impacto global e
indirecto. Así, por ejemplo, con respecto al desarrollo económico (S1), en la década de los
noventa los niveles de desarrollo y modernización socioeconómica de Galicia eran
relativamente bajos con relación al conjunto del Estado (cfr. Mota y Subirats, 2000: 147). En
otros, el impacto será directo y sustantivo, como la crisis económica (S1) iniciada en el PG3 que
provocó el retorno a la actividad pesquera como alternativa de empleo y recursos; la crisis se
utilizó para legitimar determinado tipo de acciones tanto en la actividad extractiva (el mar
como recurso que debe responder a las necesidades de la comunidad, cfr. SG8 y A6) como en
la gestión del recurso (cfr. Capítulo I). Otro ejemplo de influencia directa sería el desarrollo del
Estado Autonómico en la década de los ochenta y noventa (S4) que permitió generar una
política propia para la pesca artesanal. Y, sin lugar a dudas, el accidente del petrolero Prestige
durante el PG2, que provocó patrones de polución (ECO2) cambios en los flujos dentro y fuera
del SES central (ECO3), y consecuencias a corto y medio plazo en los mercados (S5). En el
análisis comparado de los periodos de gobernanza (3.2) se integrarán estas variables,
describiendo su influencia en las interacciones y resultados.

261
 Tabla 60. Variables del SES analizadas en la pesquería del pulpo en Galicia
Código Dimensión Nombre Nivel* Indicador/es Tipo y unidad
Capacidad de
Sistema de
SR3.1 carga del Tres Producción nueva Numérica: g C/m2/d
Recursos
sistema
Predictibilidad
Sistema de
SR7 de las dinámicas Dos Variabilidad natural: índice de afloramiento Numérica: m3 s-1 km-1
recursos
del sistema
Unidad del Número de
UR5 Dos Índice de numerosidad Numérica: número de pulpos/ 100 nasas
recurso unidades
Límite de artes Numérica: número de nasas máximo
Medidas de
SG5.1 Gobernanza Tres Veda Numérica: duración (días)
gestión
Tope de captura Numérica: peso (kg.)
Participación en la toma de decisiones
Reglas de Ordinal: sin participación, limitada,
Autonomía de los instrumentos de gestión: planes
SG6 Gobernanza elección Dos consultiva, participativa, co-gestión
experimentales, plan de recuperación, planes zonales,
colectiva Categórica: presencia/ausencia
planes experimentales
Número de licencias de artes Ordinal: alta, media y baja
Diversidad de
A2.1 Actores Tres Diversidad efectiva (Índice de Shannon) Numérica
actores
Nivel de actividad Numérica: días actividad flota
Ordinal: alta, media, baja y muy baja
Nivel de confianza generalizada
Confianza y Numérica: pertenencia a asociaciones y
A6.1 Actores Tres Asociacionismo: número y pertenencia
reciprocidad número asociaciones/10.000 hab.
Confianza en el gobierno
Ordinal: alta, media, baja y muy baja
Importancia
Numérica: número comunidades
A8.1 Actores económica del Tres Índice dependencia pulpo (IDP) sobre total pesca artesanal
dependientes de la pesquería del pulpo
recurso

262
Código Dimensión Nombre Nivel* Indicador/es Tipo y unidad
Tripulantes Numérica: promedio
Artes por jornada Numérica: nasas viradas/jornada
I1 Interacciones Captura Dos
Pulpo total (retenido y descartado) por jornada Numérica: Kg. pulpo/jornada
Artes por captura nº nasas/kg Pulpo
Medidas de Numérica: salario medio pesca
Indicador de sostenibilidad social
O1.1 Resultados rendimiento Tres artesanal/salario mínimo interprofesional
Indicador de concentración de las capturas
social Numérica: t/embarcación activa
Medidas de Numérico: €/embarcación/tripulante/hora
O1.2 Resultados rendimiento Tres Indicador de rendimiento económico teórico UTPB
económico Numérico: €/embarcación (unidad flota activa)
Capturas Numérica (toneladas)
Medidas de Esfuerzo Real Numérico (barcos)
O2.1 Resultados rendimiento Tres CPUE** Numérico (g/nasa x hora)
ecológico Índice de rendimiento Numérico (g)
Índice de reproducción Numérico (hembras ≥ 1.500 gr. /100 nasas)
* Leslie et al. (2015: SI): “los niveles indican el nivel de generalidad o especificidad de la variable en cuestión. Se refiere a la posición jerárquica de una variable dentro del marco, en la que el
nivel I es el más general y el nivel IV es el más específico del contexto”.
** La CPUE puede utilizarse como medida de eficiencia económica de un tipo de arte o como índice de abundancia (con las limitaciones indicadas en el Capítulo I). En la aplicación del MASES
se ha codificado como una variable de rendimiento ecológico. Se trata de una opción metodológica en tanto carecemos de evaluación del stock y la CPUE constituye la aproximación más
fiable a la situación del recurso (aún considerando que múltiples factores de índole económica, época del año, zona de pesca, variaciones en las condiciones climáticas, etc., pueden afectar a
la CPUE sin representar variaciones de abundancia). Cfr. Hinton y Maunder (2004: 169).

263
3.1.1. El Sistema de Recursos (SR)

El sistema de recursos (SR) establece las condiciones en las que se desarrolla la situación de
acción en la que las interacciones (I) producen resultados (O) dentro del sistema socio-
ecológico de la pesquería del pulpo en Galicia. Nuestro objetivo es determinar cuáles son sus
principales atributos porque afectan a los acuerdos de gobernanza y a las probabilidades de
que los usuarios cooperen para garantizar la sostenibilidad. Como se ha expuesto en la TRC,
muchos de sus problemas están enraizados en los límites naturales asociados a las
características físicas del recurso.

El sistema de recursos “crea las condiciones para la existencia de un stock de unidades del
recurso” (Ostrom et al., 1994:8) mientras que el recurso (o unidades del recurso) es el
elemento de valor para el individuo y una vez extraído tiene las propiedades de un bien
privado (Diezt et al., 2002: 20). En esta investigación el sistema de recursos se define como “el
sistema biofísico del que se extraen las unidades del recurso y mediante el cual los procesos
dinámicos naturales regeneran los niveles del recurso central” (Basurto et al., 2013:11). El
sistema de recursos está formado por los ecosistemas de la plataforma continental de Galicia,
que comprende la zona costera hasta los 200 metros de profundidad, con una anchura entre
20 y 35 kilómetros y una superficie total de 10.000 km 2 (PORPMG, 1993: 101). A efectos de
simplicidad analítica se engloba en el sistema de recursos la plataforma y las rías gallegas, si
bien éstas presentan peculiaridades como ecosistemas (cfr. PORMG, 1993: 242 y ss.) y sus
interacciones delimitadas: “la pesca en aguas interiores y, probablemente, el ecosistema de la
plataforma costera, se ve muy influenciada por el sistema de rías que podrían ser, incluso,
criaderos importantes para muchas especies” (PORPMG, 1993: 252). Las unidades del recurso
son las unidades de pulpo común (Octopus vulgaris) extraídas de la plataforma continental y
de las rías.

La aplicación del MASES no requiere realizar un análisis pormenorizado desde la perspectiva

ecológica y biológica de la pesquería o del recurso, tarea que ha sido objeto de estudio en
múltiples investigaciones (Guerra, 1978, 1981a, 1981b; Guerra y Martínez, 1980; Otero et al.,
2005; Otero, 2006; Otero et al., 2008, 2009; Sieiro et al., 2014; Guerra et al., 2010, 2015), sino
centrarnos en aquellas variables que afectan directamente a la gobernanza del recurso.
Concretamente, cómo las características del sistema de recursos y de la unidad del recurso
afectan al coste de diseñar, implementar, vigilar y adaptar las reglas que rigen la pesquería.
Así, atributos como un ciclo de vida corto o la sensibilidad a variables ambientales producen
un efecto perverso que dificulta identificar situaciones de sobrepesca o gobernanza efectiva.
La complejidad ecológica del sistema de recursos también afecta directamente a la
gobernanza, en tanto es más difícil predecir las respuestas a diferentes opciones de gestión
(Bodin y Tengö, 2012: 433). Y otros atributos como la movilidad de las unidades del recurso o
la capacidad de almacenamiento “afectan la cantidad, calidad y coste de la información que los
usuarios poseen sobre el recurso y los problemas a los que deben enfrentarse, así como la
habilidad de los usuarios para coordinar sus actividades y capturar los beneficios creados por
esa coordinación” (Schlager et al., 1994:295).

En la literatura existen descripciones detalladas de las características y procesos de la

plataforma continental gallega (Eiroa del Rio, 1986; PORPMG, 1993; Álvarez et al., 2012; Rey et

264
al., 2014), de las rías (Fraga, 1979; 1981; Fraga y Margalef, 1979) y sus interacciones (Álvarez-
Salgado et al., 2002, 2009; Roura et al., 2013). El sistema se integra en la ecoregión más amplia
definida por ICES como “Bahía de Vizcaya y Costa Ibérica”; en ella, la pesca comercial
constituye la principal presión sobre el ecosistema (ICES, 2016), incluyendo capturas de
especies pelágicas, demersales y la actividad de la pesca recreativa.

Galicia está situada en la corriente de afloramiento costero Ibérico-canaria (cfr. Tabla 61), uno
de los cuatro principales sistemas de afloramiento este a nivel global (Arístegui et al., 2006
citado por Roura et al., 2013: 18), con una elevada producción primaria (Otero, 2006:11) que
constituye el “escalón básico de la cadena trófica en el mar” (González Garcés et al., 2008: 52).
Álvarez-Salgado et al. (2012) proporcionan una revisión y actualización de los estudios del
afloramiento costero en Galicia. Al ser una zona de afloramiento está “expuesta a cambios
rápidos espacio-temporales en sus características físicas y químicas que pueden alterar la
cadena alimentaria completa” (Otero et al., 2008: 182). El afloramiento constituye una relación
de proceso entre el sistema de recursos y las unidades del recurso, en tanto afecta a la
biomasa del pulpo (Arnaiz et al., 2006; Otero, 2006).

Tabla 61. Procesos dinámicos naturales del sistema de recursos del SES en Galicia.
Atributo Observaciones Efecto
Determinante de la dinámica
Duración, frecuencia y escala biológica del sistema de recursos:
espacial. aumento de la productividad
Transporte horizontal de primaria, reinicio del proceso de
Afloramiento
aguas superficiales a lo largo sucesión de especies y determinan el
del eje longitudinal del curso de los procesos asociados.
afloramiento Elevada variabilidad intra e inter-
anual.
Fuente de nutrientes para la
Aporte de agua Aporte de materia orgánica
plataforma, más relevante si el
procedente de las rías disuelta y particulada.
afloramiento es reducido
Fertilización natural: aporte
Elevada productividad primaria,
Circulación estuárica de agua dulce de los ríos.
concentrados de nutrientes.
en las rías Aportes de alcantarillado y
Micro-afloramientos.
aguas de escorrentía
Condicionada por:
- disponibilidades de
Depende de las características del
Producción primaria nitrógeno y otros nutrientes
afloramiento.
- temperatura
- luz
Fuente: PORMPG, 1993; Otero, 2006, y Otero et al., 2009.

Siguiendo la metodología descrita, es necesario definir variables de segundo y tercer nivel para
diagnosticar los patrones causales que afectan a la sostenibilidad de la pesquería (Basurto y
Ostrom, 2009). El conjunto de variables del sistema de recursos (SR) que se consideran
teóricamente relevantes para el análisis por sus atributos o sus variaciones (cfr. capítulo II)
son: el sector, el tamaño del sistema de recursos (incluyendo la capacidad de carga), la claridad
de los límites del sistema, la productividad del sistema, la predictibilidad del sistema y las
características de almacenamiento. De ellas, se han operacionalizado dos para las que se

265
presenta una ficha técnica detallada: la capacidad de carga del sistema (cfr. Tabla 62) y la
predictibilidad de las dinámicas del sistema (cfr. Tabla 63).

Dentro del sistema de Recursos (SR), el sector (SR1) se corresponde a las pesquerías en la
plataforma y rías, y concretamente el bentos marino (SR1.1.). El tamaño del sistema de
recursos (SR3) es de 10.000 km2. A diferencia de otras pesquerías de Galicia, el sistema de
gobernanza (SG) no ha delimitado zonas que acoten el tamaño del recurso para usuarios
concretos3. Existen evidencias de que el tamaño del recurso afecta a la disponibilidad de
información, la distribución de costes y beneficios, y la capacidad de los actores (A) para
diseñar acuerdos de gobernanza efectiva (Ostrom, 1990, 2009). La extensión espacial también
es crítica para el desarrollo de un “sentido de objetivo común” (Schlager, 2004: 164).

La claridad de los límites del sistema (SR2) está afectada por la dificultad inherente a los
ecosistemas marinos, tanto en términos de movilidad de los recursos como de las
características energéticas del medio (Wilson, D., 2010: 10). La productividad del sistema (SR4)
es muy elevada debido a las dinámicas de afloramiento (Fraga, 1981; PORPMG, 1993; Álvarez-
Salgado et al., 2003), existiendo variaciones significativas entre las denominadas Rías Altas y
Rías Baixas4. Aunque se desconoce la situación del stock (SR4.1) se han realizado avances
significativos en la comprensión de los factores biofísicos (SR4.2) que afectan a la generación
de unidades de biomasa (cfr. Otero, 2006). No obstante, ello no se ha traducido en una mayor
predictibilidad de las dinámicas del sistema (SR7), definida como “el grado en que los actores
son capaces de predecir o identificar patrones en la variabilidad del reclutamiento derivados
de factores ambientales” (Defeo y Castilla, 1998 citados por Basurto et al., 2013:11). Las bases
del conocimiento científico podrían estar disponibles (Otero, 2006 y Roura, 2013), pero no se
han articulado mecanismos para avanzar e integrarlas como elementos de apoyo para la
gestión.

A tenor de las experiencias de engorde de pulpo (cfr. Capítulo I), podrían exploarse las
opciones de almacenamiento de las unidades del recurso (SR8), en especial en su hábitat
natural (SR8.1), pero esta alternativa no ha sido implementada hasta la fecha. El desarrollo de
parcelas de almacenamiento en el medio natural se ha aplicado en otras pesquerías (por
ejemplo en el caso de la langosta en Maine) generando cambios significativos en la gestión
(cfr. Acheson y Knight, 2000); la langosta, al igual que el pulpo, presenta prácticas canibalistas
(cfr. Hernández-Urcera et al., 2014). Los avances en esta línea contribuirían a incrementar la
predictibilidad del sistema (SR7). Finalmente, conviene señalar que la ubicación (SR9) de las
unidades del recurso varía espacial y temporalmente. En otoño e invierno se pesca a mayor
profundidad (30-35 m. de media), mientras que en primavera y verano se captura más cerca
de tierra (15-20 m. de media) (Arnaiz et al., 2006: 166, Garazo y Arnaiz, 2007).

Todas las variables descritas afectan en mayor o menor medida a los resultados de la
pesquería. Sin embargo, la mayoría de ellas han permanecido relativamente estables durante
3
A excepción de las Reservas Marinas de Lira y Cedeira (cfr. Periodo de Gobernanza PG3). Si bien los Planes zonales
(PG3, PG4) delimitan zonas de actividad, los usuarios pueden elegir el plan al que se adscriben y cambiar de plan
(sólo se limita la simultaneidad) por lo que estas reglas no son efectivas en la acotación del tamaño del recurso.
4
El proyecto INTERESANTE (INfluencia del Forzamiento meTEorológico y las zonas estuaRicas en la hidrodinámica,
ciclo biogEoquímico de metaleS traza y tierras raras y el transporte de plANcton en las rías gallegas del norTE)
coordinado por el IIM-CSIC demostró que la menor intensidad de los fenómenos de afloramiento limita la llegada de
nutrientes y por tanto la productividad de las Rías Altas.

266
el periodo de análisis. Las variables seleccionadas para su operacionalización son la capacidad
de carga y la predictibilidad del sistema, que afectan a la probabilidad de desarrollar una
gestión exitosa (Ostrom, 1998a: 98). Pierce et al. (2010: 101) destacan que las principales
variaciones interanuales en la abundancia local del pulpo han sido relacionadas con el
afloramiento, la temperatura del agua, y la lluvia. La comprensión del sistema de recursos
favorece conocer las causas de las fluctuaciones naturales y discernir éstas de las producidas
por la actuación humana (PORPMG, 1993:101). Tanto más cuando el pulpo constituye un claro
ejemplo del debate sobre la situación de los recursos, entre quienes culpan al exceso de
esfuerzo pesquero de la sobrepesca y quienes atribuyen las fluctuaciones a factores
medioambientales (Freire y García-Allut, 2000a: 375).

Tabla 62. Ficha técnica de la variable “Capacidad de Carga del Sistema” del Sistema de Recursos (SR).
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Capacidad de
Carga del Sistema de Recursos Tres SR3.1
Sistema
Máximo número de unidades de recurso que el entorno biofísico puede
Definición de
sostener indefinidamente (Cabrera y Defeo, 2005*). Está vinculada a la
la variable
explotación sostenible del recurso.
La capacidad de carga afecta a los resultados de los acuerdos institucionales y
a la capacidad de acción colectiva; niveles elevados de capacidad de carga
contribuyen a generar condiciones favorables para una gestión sostenible
(Basurto y Coleman, 2010; Epstein et al., 2013)
Facilita conocer los limites de explotación e involucra los factores y efectos a
niveles biológico, social y económico, en la medida en que provee
información relacionada con la capacidad de los ecosistemas de continuar
Importancia suministrándonos bienes y servicios (Levin, 1998) asociada a la sostenibilidad
teórica de la de las capturas (Mueter y Megrey, 2006).
variable Se vincula al concepto de resiliencia (Brand y Jax, 2007) y al uso sostenible de
los recursos (Pomeroy y Rivera-Guieb, 2006). Los cambios en el ecosistema
pueden afectar a la capacidad de carga (Cochrane, 2002: 13)
La reducción de la capacidad de carga afecta a la productividad de los
recursos (Freire y Allut, 20005). En especies de vida corta la capacidad de
carga no suele ser consistente entre años (ICES, 2010: 72).
La falta de comprensión de la capacidad de carga puede derivar en la
destrucción del recurso (Ostrom, 2009: 420).
Indicador 1 de 1 Producción Nueva g C/m2/d.
La Producción Nueva (NP) representa el exceso de producción primaria en la
plataforma continental (profundidades inferiores a 200 m) con respecto al
océano adyacente (asociada a los procesos de afloramiento). Se calcula a
partir de la diferencia en la producción Primaria neta (NPP) entre la
Descripción
plataforma y el océano. Puede acompañarse también de la diferencia de
del indicador
temperatura superficial entre la plataforma continental y el océano como
indiciador intrínseco de afloramiento. La NP se aproxima a la capacidad de
carga del sistema mejor que la NPP (Álvarez-Salgado et al., 2002; Álvarez-
Salgado, 2016, comunicación personal).

5
Freire y García-Allut (2000a: 381) describen el caso de la centolla: “Se ha demostrado teóricamente que esta
reducción en la capacidad de carga [destrucción de hábitats para juveniles] tiene un efecto en la productividad del
sistema y en el esfuerzo reproductivo que es considerablemente más amplio que las medidas de gestión para
reducir el esfuerzo pesquero”.

267
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Capacidad de
Carga del Sistema de Recursos Tres SR3.1
Sistema
Valor medio de la NP en los períodos PG1-PG4= 0,26 g C/m2/d [1998-20116]
Ranking basado en los cálculos de los siguientes percentiles: valor medio, 0,5;
valor máximo, 1, valor mínimo 0; percentil 10 ranking 0,10; percentil 25, 0,25;
el percentil 75, 0,75; el percentil 90, 0,90. Los valores de la serie para cada
periodo se ajustaron a su percentil más próximo:
Ranking de
- 0: 0,17 g C/m2/d [muy baja]
valores del
- 0,10: 0,21 g C/m2/d [baja]
indicador
- 0,25: 0,22 g C/m2/d [media-baja]
- 0,5: 0,26 g C/m2/d [media]
- 0,75: 0,30 g C/m2/d [media-alta]
- 0,90: 0,32 g C/m2/d [alta]
- 1: 0,36 g C/m2/d [muy alta]
Peso
Periodo de Gobernanza Valor Indicador Ranking
ponderado
Variable PG1 APRENDIZAJE 0,24 g C/m2/d. Media-baja [0,25] 0,13
operativa PG2 CRISIS 0,27 g C/m2/d. Media [0,5] 0,25
PG3 GESTIÓN ZONAL 0,24 g C/m2/d. Media-baja [0,25] 0,13
PG4 GESTIÓN CENTRAL. 0,32 g C/m2/d. Alta [0,90] 0,45
Álvarez-Salgado, X.A., (2002, 2016). Elaboración propia a partir de datos del
Fuente
Instituto Español de Oceanografía.
*Citados por Basurto et al. (2013: 11).

Tabla 63. Ficha técnica de la variable “Predictibilidad de las dinámicas del sistema” del Sistema de Recursos (SR)
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Predictibilidad
de las dinámicas Sistema de Recursos Dos SR7
del sistema
Grado en que los actores son capaces de predecir o identificar patrones
Definición de la
en la variabilidad ambiental en el reclutamiento (Dennis et al., 1992;
variable
Defeo y Castilla, 1998*)
La predictibilidad facilita la sostenibilidad de los recursos comunes
(Ostrom, 1990; Agrawal, 2001) y afecta a la habilidad para generar
conocimiento (Basurto et al. 2013), permitiendo a los usuarios estimar las
consecuencias de sus actos (Ostrom, 2009: 421). Los recursos predecibles
son más fáciles de entender y gestionar que aquellos que presentan
fluctuaciones o comportamientos erráticos (Ostrom, 2002: 1327) o bien
están sujetos de forma rutinaria a shocks exógenos significativos e
Importancia
impredecibles (McGinnis y Ostrom, 2010: 18). Las variaciones
teórica de la
impredecibles reducen la probabilidad de cualquier forma de gestión
variable
(Poteete et al. 2009:106).
Niveles altos de predictibilidad favorecen la acción colectiva (Ostrom,
2000a, Basurto y Ostrom, 2009) y facilitan comprender las implicaciones
de los cambios en las reglas y estrategias (Basurto y Ostrom, 2009: 12).
Niveles bajos de predictibilidad exacerban los desafíos de la gobernanza
(Wilson et al., 1994; Pita et al., 2015) y favorecen perspectivas
reduccionistas en la evaluación de la gobernabilidad (Hara et al., 2015). La

6
La serie de datos disponible solo comprende hasta 2011, excluyéndose el año 2012.

268
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Predictibilidad
de las dinámicas Sistema de Recursos Dos SR7
del sistema
ausencia de predictibilidad no elimina la capacidad de realizar decisiones
racionales de gestión (Schlager y Blomquist, 2005: 27). De igual forma, la
ausencia de predictibilidad numérica no precluye la conservación (Wilson
et al., 1994:297) y refuerza la necesidad de instituciones que favorezcan
la flexibilidad y adaptación (Wilson, 2007; Cox, 2010).
Variabilidad natural: índice de
Indicador 1 de1 m3 s-1 km-1
afloramiento
Los niveles de afloramiento7 en Galicia afectan al recurso (Otero, 2006;
Otero et al., 2009) especialmente en su fase pelágica. Otero (2006:23) “La
dirección del viento dominante (del norte o del sur) favorece la
exportación hacia el océano o la acumulación en las rías del material
biogénico producido por el fitoplancton durante las proliferaciones
primaverales y otoñales (Álvarez–Salgado y Fraga, 2006)”. La intensidad
Descripción del del afloramiento se mide a través del índice de afloramiento, que indica
indicador el volumen de agua aflorada por segundo y kilómetro de línea de costa
(Álvarez-Salgado, 2017, comunicación personal). Los cambios en el índice
de afloramiento afectan a la variabilidad natural del sistema y del recurso,
y todo lo que distorsione el ciclo afectará negativamente al
reclutamiento. Para este indicador se utilizan los datos correspondientes
a los meses de abril a septiembre, en los que predominan los vientos del
norte que provocan el afloramiento.
Valor medio del Índice de afloramiento en los períodos PG1-PG4= 286,75
m3 s-1 km-1 [1998-2012]. Se analiza la variabilidad (± v.) del índice de
afloramiento. Ranking basado en los cálculos de percentiles
- 0: v. ± 10,89 m3 s-1 km-1 [predictibilidad máxima]
- 0,10: v. ± 18,88 m3 s-1 km-1 [predictibilidad muy alta]
Ranking de - 0,25: v. ±40,61,m3 s-1 km-1 [predictibilidad alta]
valores del - 0,5: v. ±111,66 m3 s-1 km-1 [predictibilidad media]
indicador - 0,75: v. ±200,61 m3 s-1 km-1 [predictibilidad baja]
- 0,90: v. ±230,09 m3 s-1 km-1 [predictibilidad muy baja]
- 1: v. ±283,42m3 s-1 km-1 [predictibilidad mínima]
Los valores del ranking se transforman inversamente para reflejar que a
mayor variación del índice (UI) menor predictibilidad de las dinámicas del
sistema.
Peso
PG Valor Indicador Ranking
ponderado
Variable PG1 ±146,63 m3 s-1 km-1 Predictibilidad media [0,5] 0,25
Operativa PG2 ±78,93 m3 s-1 km-1 Predictibilidad media [0,5] 0,25
PG3 ±46,06 m3 s-1 km-1 Predictibilidad alta [0,75] 0,38
PG4 ±209,45 m3 s-1 km-1 Predictibilidad baja [0,25] 0,13
Instituto Español de Oceanografía, utilizando los datos de presión a nivel
Fuente
del mar del modelo atmosférico WRF de Meteogalicia.
*Citados por Basurto et al. (2013: 11).

7
El IEO (2011) define el afloramiento como el “ascenso de agua de niveles más profundos, más fría y rica en sales
nutrientes (nitratos, fosfatos y silicatos). Este agua sustituye al agua superficial, más cálida y generalmente más
pobre en nutrientes, que ha sido desplazada por la acción del viento”.

269
3.1.2. El Sistema de Unidades del Recurso (UR)

Los retos de la gobernanza de las pesquerías se agravan cuanto mayor sea la complejidad de
los recursos biológicos (Becker y Ostrom, 1995:113; Schlager, 2004) y el pulpo es un recurso
complejo. En contrapartida, se trata de un recurso resiliente que bajo sistemas de gestión
adecuada soporta niveles sustantivos de presión pesquera (Ceriola et al, 2008; Pierce et al.,
2010; Pierce, 20128, Guerra, 2016, comunicación personal), presentando una gran plasticidad
en su ciclo vital y una gran adaptación a las condiciones ambientales (Guerra, 2015: 3). Las
unidades del recurso (cada pulpo) sustraídas del sistema de recursos operan como bienes
privados, siendo este proceso uno de los potenciales incentivos para la sobreexplotación
(Becker y Ostrom, 1995: 118).

El pulpo común es una especie bentónica. Arnaiz et al. (2006: 48-52) describen su distribución,
reproducción, alimentación, crecimiento, y esperanza de vida:

el pulpo, Octopus vulgaris (Linnaeus, 1758), es una especie costera, litoral, que habita
fondos rocosos y arenosos, aunque también puede ocupar zonas de algas, praderas de
fanerógamas marinas y zonas fangosas [..]. Es frecuente a una profundidad de entre 0
y 100 m, escaso entre 100 y 200 m y ocasional a mayores profundidades.

A pesar de la amplia investigación de la especie en la actualidad todavía desconocemos etapas

y procesos clave de la biología del pulpo (Boyle, 1990; Rodhouse et al., 2014; Guerra, 2016,
comunicación personal;, GAP2-WWF, 2015, OPAGA, 2016). Esta situación contrasta con las
investigaciones desarrolladas en Galicia sobre los cefalópodos, el pulpo y la pesquería del
pulpo (Guerra, 1967; 1978; 1981; Guerra y Pérez-Gándaras, 1983; Pierce y Guerra, 1994; Rocha
et al., 2001; Otero et al., 2005; Arnaiz et al, 2006; Garazo, 2007; Otero et al., 2007; Otero et al.,
2008; Otero et al., 2009; Guerra et al., 2015; Roura, 2013; Sieiro et al, 2014; Pita et al., 2015)
incluyendo el análisis de la variabilidad de las primeras etapas del ciclo de vida del pulpo con
relación a las condiciones oceanográficas9.

El conjunto de variables del sistema Unidades del Recurso (UR) que se consideran relevantes
para el análisis son: la movilidad, el crecimiento, la reproducción, el número de unidades del
recurso, las características distintivas y la distribución temporal y espacial del recurso. De ellas,
se ha operacionalizado una para la que se presenta una ficha técnica detallada: el número de
unidades (cfr. Tabla 64).

En términos de movilidad de la unidad del recurso (UR1) el pulpo se ha definido como un

recurso móvil (Freire y Allut, 2000: 379), si bien podría distinguirse entre una fase larvaria
(planctónica) móvil y una fase adulta (bentónica) sedentaria o de movilidad reducida, con
desplazamientos cortos hacia la costa en la temporada de puesta (Fidalgo, 1997: 196; Otero,
2006: 47; Arnaiz et al., 2006: 48; Guerra, 2015: 3). La definición propuesta por Basurto et al.
(2013) lo clasificaría como un recurso bentónico con movilidad reducida en las fases en las que
tiene lugar su interacción con los pescadores. La variable de movilidad afecta a “la cantidad,
calidad y los costes de información que los usuarios poseen sobre el recurso” (Schlager et al.

8
Declaraciones realizadas durante el Congreso Mundial de Cefalópodos celebrado en Vigo: «Los cefalópodos son
bastante resistentes al esfuerzo pesquero». La Voz de Galicia, 2/20/2012).
9
cfr. Roura et al. 2016 para una revisión de los estudios en este ámbito.

270
1994:294) y a la capacidad de “establecer propiedad, responsabilidad y rendición de cuentas
asociadas al mayor o menor riesgo de sobreexplotación” (Ostrom, 2007; 2009).

El crecimiento (UR2) se ajusta a los siguientes parámetros de su ciclo vital10 (Guerra, 1978;
Guerra et al., 2002; Otero et al., 2007; Arnaiz et al., 2006; Otero et al., 2008; Roura, 2013;
Guerra, 2015; 2016 comunicación personal):

 vida útil corta, inferior a dos años (18-24 meses)

 ratio de crecimiento rápido, exponencial11 a partir de 750 gr.
 duración del desarrollo embrionario de hasta tres o cuatro meses
 fase de huevo fijados a los sustratos del fondo
 fase crítica durante la eclosión e incorporación de las larvas a la columna de agua entre
el plancton, donde son fácil presa para numerosos depredadores
 fase paralarval plantónica afectada por la frecuencia e intensidad del afloramiento. Las
larvas son especialistas –buscan determinadas presas- y se alimentan de más de
quince especies de peces y pequeños crustáceos
 las tasas de crecimiento de juveniles afectadas por la temperatura y otros factores
bióticos y abióticos
 crecimiento diferencial y muy rápido hasta la madurez sexual, momento en el que se
detiene
 especie oportunista depredadora de numerosos tipos de organismos (crustáceos,
moluscos y peces), sin excluir las prácticas canibalistas y la carroña
 especial incidencia del viento y el agua dulce en la biomasa de pulpo, ya que la baja
salinidad lo mata.

Estas características refuerzan la baja predictibilidad del sistema de recursos (SR7) y limitan el
control sobre los resultados biológicos derivados de las limitaciones del esfuerzo pesquero
(Wilson, 2007). A diferencia de otras especies y recursos, los pescadores consideran que su
capacidad para predecir la evolución del recurso es limitada, y sitúan sus observaciones en el
momento en que ven las “crías” o “pulpo pequeño” en el mar (entrevistas). El ciclo de vida de
cada cohorte (< 2 años) genera un marco temporal de adaptación y planificación
excesivamente corto.

La reproducción (UR3) se caracteriza por (Guerra, 1981a; 1984; Arnaiz et al., 2006: 51-52;
Otero et al., 2007: 122; Otero et al., 2008: 182; Guerra et al., 2015):

 una maduración diferencial: los machos maduran todo el año y las hembras presentan
una maduración estacional
 elevada fecundidad (entre 100.000 y 500.000 huevos), ratio de natalidad
relativamente alto y ratio de mortalidad antes de la madurez elevado
 fases diferenciadas en hembras (inmadurez, desarrollo-predesove, madurez y
postdesove) y machos (inmadurez, con espermatóforos, postdesove);
 fenómenos simultáneos de desove terminal que pueden ocurrir durante todo el año o
en uno o dos picos estacionales

10
Para una descripción detallada del ciclo de vida del pulpo cfr. Pierce et al., 2010.
11
Guerra (1977) establecía el crecimiento como asintótico, si bien en la actualidad confirma que el crecimiento es
exponencial (2016, comunicación personal).

271
  la mayor parte de la actividad sexual se centra a finales de la primavera y verano
 tras la fase larvaria, el reclutamiento12 (individuos de hasta 300 gr. de peso) se produce
el verano siguiente (juveniles del año t+1)
 se reproducen en la primavera del segundo año y las hembras mueren por inanición
tras la eclosión de los huevos (en verano); el grueso de esa cohorte se captura al año
siguiente (adultos del año +2).

Otero (2006) y Otero et al. (2007; 2008) describen el ajuste del ciclo reproductivo en Galicia a
la estacionalidad del afloramiento, con una época de puesta que abarca diez meses (de
diciembre a septiembre) un pico de desove en primavera (abril-junio; época más importante
para la maduración) y un pico de eclosión desde finales de verano hasta principio del otoño.
Estas dinámicas de retardo dificultan la vinculación de las medidas de gestión a los resultados
de la pesquería cuando se asignan periodos temporales delimitados (PG1 a PG4).

Finalmente, Guerra et al. (2015) señalan las preferencias del pulpo en términos de hábitat:
preferencia de desove en sustratos duros y de profundidad media (20m), puestas en zonas
rocosas con oquedades y piedras pequeñas alrededor con las que tapan su guarida, y sobre
todo zonas de agua muy aireada y sin contaminación. En investigaciones recientes (Guerra,
2015: 5) se ha comprobado que el pulpo “no debe ser catalogado como un «frezante terminal
sensu estricto», sino que la freza se extiende al menos por un periodo de entre 40 y 50 días, lo
cual, aunque sea un fracción pequeña de la vida del animal (7‐9%), indica que la puesta no es
simultánea”. En cualquier caso, esta freza casi-terminal precluye la aplicación de estrategias
tradicionales de protección del stock reproductor (aplicadas, por ejemplo, en la pesquería de la
langosta en Maine; cfr. Capítulo I).

Partiendo de la premisa de que todo recurso depende del reclutamiento, en el caso del pulpo
las relaciones stock-reclutamiento “no se hacen bien” (Guerra, 2016, comunicación personal).
Esto se debe a que no existe homogeneidad demográfica porque se producen puestas a lo
largo del año. Si bien se producen picos de puesta importantes, hay cohortes de nacidos que
entran constantemente en la pesquería. En consecuencia los modelos clásicos de dinámicas de
poblaciones empleados en la gestión tradicional de pesquerías (rendimiento por recluta) no
funcionan bien (Ibid.; Freire y García-Allut, 2000a: 380) siendo más adecuados –aun como
aproximación grosera- los modelos de agotamiento (Guerra, 2016, comunicación personal).

El ciclo de vida corto y la falta de solapamiento entre cohortes convierten al pulpo en

teóricamente vulnerable al sobreesfuerzo pesquero (ICES, 2010: 85). En el plazo de un año
cambia completamente la biomasa explotable (Guerra, 2015: 5), por lo que un excesivo
esfuerzo pesquero podría generar escasez de reclutas para repoblar el stock (Pita et al., 2015:
120-121). Este riesgo es mitigado por otros atributos del ciclo de vida del pulpo: temporadas
prolongadas de cría, crecimiento variable, inmigración y repoblación (ibid.); en el caso gallego,
la pesquería se nutre a mediados de año con los juveniles que entran en peso de captura
procedentes de puestas del año anterior.

12
“El reclutamiento es el proceso según el cual los peces jóvenes entran en el área explotada y tienen la posibilidad
de entrar en contacto con los artes de pesca” Gulland, J.A. (1971) Manual para la Evaluación de las poblaciones de
Peces, Zaragoza: FAO.

272
El conocimiento científico no ha resuelto, sin embargo, algunos aspectos centrales sobre fases
y procesos que afectan a parámetros clave para la gestión (Boyle, 1990: 305): tamaño del
stock, edad de maduración, fecundidad y reclutamiento. Aspectos sobre la biología y los
procesos de interacción con el ecosistema que limitan la aplicación de enfoques de gestión
más holísticos (Pierce et al., 2010). A título ilustrativo, el análisis de biomasa fija a través de la
L50 (talla de primera madurez sexual, en la cual el 50% de los individuos están sexualmente
maduros) el máximo rendimiento de la cohorte. Si bien se conocen los parámetros de
crecimiento (UR3) se desconoce la mortalidad, por lo que “utilizamos usos y costumbres
(Molares, 2015). Aspectos como la determinación de la edad (Guerra et al., 2010; Guerra,
2015), las fases de asentamiento (Roura, 2013) o la determinación de la madurez sexual (Sieiro
et al., 2014) carecen de una respuesta científica unívoca. El status reproductivo es crucial para
la gestión, y la existencia de controversias sobre las estrategias reproductivas contribuye a
generar incertidumbre sobre la eficacia de determinadas medidas técnicas de gestión como la
talla mínima. Como se ha señalado anteriormente, la talla mínima actual en la pesquería del
pulpo está establecida en 1 kg, frente a las investigaciones más recientes que sitúan la talla de
primera madurez sexual de las hembras en 1,8 kg (Otero et al., 2007) o entre 1,3 kg y 2,3 kg
(Sieiro et al., 2014).

Estas incertidumbres se agravan por la vulnerabilidad de la especie a los parámetros

ambientales. A corto plazo se traduce en variaciones interanuales pero las múltiples
dimensiones del cambio climático global (calentamiento, acidificación, salinidad, etc.)
provocarán cambios en los ecosistemas con especial incidencia en los cefalópodos (Rodhouse
et al., 2014: 200). Por ejemplo, Repolho et al. (2014:55) analizan el impacto del calentamiento
global en la fase crítica larvaria. Utilizando las previsiones de calentamiento (+ 3º C) destacan
que “la supervivencia decrece significativamente (*29.9 %)”. Por su vulnerabilidad los
cefalópodos se consideran indicadores del cambio climático (Guerra et al., 2010).

El pulpo presenta características distintivas (UR6) que pueden identificarse en las unidades del
recurso y afectar el comportamiento de los pescadores (Basurto et al., 2013). Se trata del
dimorfismo sexual del pulpo (Arnaiz et al., 2006: 48): “en los machos, el tercer brazo de la
derecha, denominado hectocotilo, es redondeado, carece de ventosas en su extremo y posee
una hendidura que discurre a lo largo del brazo para el traspaso de los espermatóforos *…+.
Otra diferenciación es que los machos adultos presentan las ventosas 15 a 17 del segundo y
tercer par de brazos mayores que las demás, mientras que en las hembras todas las ventosas
son aproximadamente del mismo tamaño”. Las hembras mueren tras la puesta, lo que implica
que una hembra capturada no se ha reproducido nunca; en este sentido, podría existir cierto
potencial en desarrollar técnicas de pesca selectiva (diferenciando entre machos y hembras y
retornando las hembras al mar). No obstante, las características de la actividad (muerte de las
unidades del recurso a bordo en un proceso rápido que se vería afectado por la identificación,
no siempre sencilla con el animal vivo) y el desconocimiento de las alteraciones en el output
reproductivo (Guillespie et al., 1998) desaconsejarían a priori las restricciones de captura por
sexo.

Los atributos del ciclo vital configuran una distribución temporal y espacial del recurso (UR7)
heterogénea. A mayores, los estudios sobre la pesquería aportan evidencias de cambios en las
pautas de comportamiento del recurso. Así, por ejemplo, el asentamiento en la fase bentónica

273
se realiza en aguas costeras (entre 50 y 6 metros) pero el asentamiento en aguas
relativamente profundas (60-150 metros) parece ser cada vez más frecuente (Guerra, 2016,
comunicación personal; entrevistas). Los factores explicativos de este cambio podrían incluir
tanto la presión pesquera de las nasas en aguas someras, como la contaminación y la
desaparición de bancos marisqueros de las rías (OPAGA, 2016). El sector constata la pérdida de
hábitats y áreas de pesca del pulpo, con un descenso de capturas en el interior de las rías que
empuja la actividad pesquera hacia el exterior y a zonas más profundas13.

La complejidad del pulpo como recurso se traduce en una paradoja respecto al conocimiento
basado en la experiencia de los pescadores. García-Allut (1999; 2003b; 2009), Galván (1997),
Schlager y Blomquist (2005) y Fidalgo (1997) y Pita et al. (2016) para la pesquería del pulpo han
subrayado la importancia del conocimiento local de los pescadores y su capacidad de aprender
las características estables de las pesquerías con las que interactúan. Por ejemplo, García-Allut
(1997: 65) señala que los pescadores detectan el afloramiento. Sin embargo, esta comprensión
convive con el desconocimiento sobre aspectos críticos de las unidades del recurso: por
ejemplo, sobre como diferenciar machos y hembras de pulpo o sobre su fase larvaria
plantónica (entrevistas).

Tabla 64. Ficha técnica de la variable “Número de Unidades” del sistema Unidades del Recurso (UR)
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Número de
Sistema de Unidades del Recurso Dos UR5
Unidades
Definición de
Número de unidades capturadas o que podrían ser capturadas
la variable

Determina el grado de crecimiento o reposición de unidades del recurso (Zietlow,

2010). Las acciones y estrategias afectan el número de unidades del recurso que
pueden extraerse (Ostrom, 2007a; 2009).
La relación entre el número de unidades disponibles y número de unidades
extraídas (Schlager, 1994) opera como proxy para una explotación sostenible
(Ostrom, 1990).
La escasez de unidades del recurso hace explícita la interdependencia de las
Importancia
interacciones entre actores (Ostrom, 1990). La biomasa capturable se renueva
teórica de la
completamente cada año (Guerra, 2015) siendo muy dependiente del
variable
reclutamiento del año anterior. Predominan las perspectivas del conocimiento
biológico como piedra angular de la gestión (Freire y García-Allut, 2000a: 376).
Por ejemplo, la teoría de especies únicas (Wilson, 2002: 329) considera que el
tamaño futuro de un stock está fuertemente relacionado con la biomasa del
stock reproductor, a su vez determinada por el esfuerzo pesquero; en realidad
existe desconocimiento sobre esa relación teorizada, y se ha avanzando
progresivamente en la influencia de las variables ambientales (Guerra, 2015).

13
Por ejemplo, la desaparición de determinado tipo de algas como “carallotes y bochenos” a consecuencia de los
vertidos en la zona de Lugo es asociada por los pescadores a cambios en el hábitat del pulpo que se desplaza a mar
abierto. Cfr. La Voz de Galicia, 15/12/2007.

274
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Número de
Sistema de Unidades del Recurso Dos UR5
Unidades
Indicador/es 1 de 2 Índice de numerosidad nº pulpos/100 nasas
Descripción Índice de abundancia (Arnaiz et al., 2006: 95): variaciones anuales con picos en
del indicador los meses de verano (mayo-junio) durante el reclutamiento.
Valor medio del Índice de numerosidad en los periodos PG1-PG4= 19,15
pulpos/100 nasas [2000-2012]. Los valores de la serie para cada periodo se
ajustaron a su percentil más próximo:
- 0: 15,24
- 0,10: 16,11 pulpos/100 nasas [muy escasa]
Ranking de
- 0, 25: 18,21 pulpos/100 nasas [moderadamente escasa]
valores del
- 0,5: 19,56 pulpos/100 nasas [aparentemente equilibrada]
indicador
- 0,75: 20,81 pulpos/100 nasas [abundante]
- 0,90: 21,31 pulpos/100 nasas [muy abundante]
- 1: 24,06 pulpos/100 nasas
Simplificado a no abundante (0-0,25), equilibrado (0,5) y abundante (0,75-1)

nº ejemplares <=300 gr por

Indicador/es 2 de 2 Índice de reclutamiento
cada cien nasas
Descripción
Se considera el proceso de incorporación de los individuos a una población
del indicador
Valor medio del Índice de reclutamiento en los periodos P1-P4=1,74 ≤ 300 gr/100
nasas
- 0: 0,58 pulpos ≤ 300 gr/100 nasas
- 0,10: 0,85 pulpos ≤ 300 gr/100 nasas *muy escaso+
Ranking de
- 0, 25: 1,21 pulpos ≤ 300 gr/100 nasas *moderadamente escaso+
valores del
- 0,5: 1,51 pulpos ≤ 300 gr/100 nasas [aparentemente equilibrada]
indicador
- 0,75: 1,88 pulpos ≤ 300 gr/100 nasas *abundante+
- 0,90: 2,43 pulpos ≤ 300 gr/100 nasas *muy abundante+
- 1: 5,6 pulpos ≤ 300 gr/100 nasas
Simplificado a no abundante (0-0,25), equilibrado (0,5) y abundante (0,75-1)
PG Valor indicador 1 Ranking Peso ponderado
PG1 18,68 pulpos/100 nasas No abundante [0,25] 0,13
PG2 17,95 pulpos/100 nasas No abundante [0,25] 0,13
PG3 20,64 pulpos/100 nasas Abundante [0,75] 0,38
PG4 19,70 pulpos/100 nasas Equilibrado [0,5] 0,25
PG Valor indicador 2 Ranking Peso ponderado
PG1 2,46 pulpos <=300 gr/100 nasas Abundante [0,9] 0,45
Variable
PG2 1,56 pulpos <=300 gr/100 nasas Equilibrado [0,5] 0,25
operativa
PG3 1,58 pulpos <=300 gr/100 nasas Equilibrado [0,5] 0,25
PG4 1,42 pulpos <=300 gr/100 nasas Equilibrado [0,5] 0,25
PG Síntesis variable. Peso ponderado 2 indicadores
PG1 0,29
PG2 0,19
PG3 0,31
PG4 0,25
Fuente Base de datos de la UTPB, Consellería do Mar

275
Las variables descritas del Sistema de Recursos (SR) y de las Unidades del Recurso (UR) actúan
como variables moderadoras, “afectando la fuerza de una relación entre dos variables, y por lo
tanto produciendo una interacción” (Cox, 2015: 5). En este sentido, cómo el Sistema de
Gobernanza (SG) afecta a los resultados (O) en el sistema socio-ecológico de la pesquería del
pulpo en Galicia está moderado por las variables que caracterizan al recurso y el sistema en
que éste se genera. La falta de predictibilidad, la incertidumbre derivada de la falta de
conocimiento y las fuertes variaciones interanuales afectan directamente a la capacidad de
distribuir las ganancias de la cooperación mutua entre actores de forma equitativa (Ostrom y
Gardner, 1993: 103), así como a las garantías de capturar los beneficios de la acción colectiva
(Schlager y Blomquist, 2005). La incertidumbre interacciona con las motivaciones individuales
de los actores (A) y condiciona sus estrategias de captura (I). Así, “los individuos con tendencia
individualista y competitivos tenderán a la sobrepesca en escenarios de incertidumbre y los
cooperativos y altruistas limitarán la explotación (Kopelman et al., 2002: 126). La
incertidumbre también opera como elemento difusor de la responsabilidad personal “como no
sabía, pensé que había más” (Kopelman et al, 2002: 126). Los patrones erráticos o caóticos
excluyen elaborar reglas de asignación simples en las que los actores puedan confiar (Becker y
Ostrom, 1995: 125). Las marcadas fluctuaciones interanuales pueden interpretarse por los
actores como “erráticas”, dificultando identificar si los cambios se deben a la sobrepesca o a
variables exógenas aleatorias (Ostrom, 1998b:429).

Tabla 65. Impacto de los atributos del Sistema de Recurso (SR) y de las Unidades del Recurso (UR) en el sistema
de Gobernanza (SG)
Valor en la
Atributo pesquería del Impacto en los acuerdos institucionales
pulpo
- Necesidad de definir los límites que indican quién
Dificultad de Alta
puede acceder, capturar, gestionar, excluir o vender
exclusión
derechos de acceso al recurso.
- En recursos renovables: fijación de un ratio de
regeneración que evite el agotamiento del recurso y
Sustractabilidad garantice un uso sostenible.
posibilidad de Alta - Las estimaciones y previsiones de la abundancia de
extracción14 cefalópodos empleando datos dependientes de la
pesquería están limitadas por los atributos del
recurso (Rodhouse et al., 2014: 156).
Grado de - Información que los usuarios tienen sobre el recurso
movilidad del Media y los problemas a los que se enfrentan
recurso - Probabilidad de que los usuarios sean capaces de
captura los beneficios de sus esfuerzos para resolver
Capacidad de
Baja los problemas
almacenamiento
- Garantía sobre la conducta de otros usuarios
- Una vez extraídas del sistema de recursos, las
unidades exportables se convierten en bienes
Capacidad de
privados.
exportación del Alta
- Existencia de alternativas de comercialización
uso del recurso
(canales legales, canales paralelos) que constituyen
un incentivo a la sobreexplotación.
14
Traducción sugerida por el glosario del Banco Mundial, The World Bank Glossary (1996) Washington, DC: The
World Bank.

276
 Valor en la
Atributo pesquería del Impacto en los acuerdos institucionales
pulpo
- Elevado nivel de incertidumbre.
- Problemas de asignación.
- Estimaciones sobre situación del recurso que pueden
ser cuestionadas.
Naturaleza del Biológico
- Incrementa las barreras a la cooperación (Agrawal,
recurso
2002; Wilson, 2002, McCay, 2002).
- Incrementa la probabilidad de sobrepesca
(Kopelman et al., 2002).
- Dificulta la evaluación de los resultados de la gestión.
Cfr. Tabla 54 en la exposición de la teoría de los recursos comunes (Capítulo II).

3.1.3. El Sistema de Gobernanza (SG)

En el capítulo II se ha analizado el concepto de gobernanza, sus implicaciones teóricas y

metodológicas y los distintos enfoques aplicados en la gestión de pesquerías (cfr. 2.1.4). En la
descripción del MASES se acota la definición del sistema de gobernanza, entendido como un
subsistema que define y establece las reglas para los actores que interactúan en el sistema
produciendo unos resultados (cfr. 2.2). Su capacidad analítica reside en la connotación de
fuerzas policéntricas que elaboran reglas en múltiples niveles (Dietz et al., 2002: 7),
englobando “el conjunto predominante de los procesos o instituciones a través del cual se fijan
y se revisan las reglas que determinan el comportamiento de los actores” (Basurto et al. 2013:
12). El sistema de gobernanza describe, en definitiva, “quién decide qué sobre quién”.

El sistema de gobernanza regula uno o más de los siguientes componentes (Ostrom, 2002:
1317): i) quién puede apropiarse de las unidades del recurso; ii) el periodo, cantidad,
localización y tecnología de apropiación; iii) quién está obligado a contribuir para proporcionar
o mantener el sistema de recursos; iv) cómo se va a vigilar y garantizar el cumplimiento de las
actividades de apropiación y otras actividades obligatorias; v) cómo se van a resolver los
conflictos sobre las actividades de apropiación y otras actividades; vi) cómo las reglas que
afectan a las anteriores se cambiarán en el tiempo con los cambios en el rendimiento del
sistema de recursos y en las estrategias de los participantes.

Las reglas, los sistemas de propiedad y las estructuras de red son características centrales
(Ostrom y Cox, 2010; McGinnis y Ostrom, 2014). Por su confusión frecuente debe subrayarse
que los sistemas de propiedad generan derechos, pero derechos y reglas no son equiparables
(Schlager y Ostrom, 1992; 1999). Así, “los derechos son un producto de las reglas que
determinan qué actores han sido autorizados a realizar qué acciones con respecto a un bien o
servicio determinado” (ibid: 88) por tanto un resultado del conjunto de reglas en uso
subyacentes (Libecap, 1989: 17; cfr. Capítulo II).

El análisis del sistema de gobernanza considera características de ámbito general y aspectos

relacionados con las pesquerías. Las delimitaciones analíticas tales como la diferenciación
entre cuatro periodos de gobernanza (PG1-PG4) no deben obviar que los sistemas de

277
gobernanza se configuran como un “«flujo» antes que un «estado estable»” (Chuenpagdee,
2011a:200). En este mismo sentido, la necesidad de implementar y hacer visibles los cambios
se enfrenta a la necesidad de utilizar estrategias de gestión transitorias menos disruptivas para
los sistemas sociales (McClanahan et al., 2009). Es conveniente, por otra parte, dimensionar
elementos como el conflicto social inherente a las elecciones medioambientales situando la
resolución de conflictos al mismo nivel en el diseño de las instituciones que los recursos en sí
mismos (McCay, 2002). Y, concretamente en la gobernanza pesquera, destaca el problema de
garantías: cómo conseguir que los usuarios del recurso limiten colectivamente su actividad
pesquera sin la garantía de que van a cosechar los beneficios derivados de la conservación del
recurso (Schlager y Blomquist, 2005: 10-11). En la pesquería del pulpo las fluctuaciones del
recurso añaden al problema de garantías el problema de consecuencias: los perjuicios de la
sobreexplotación pueden diluirse y dificultar la relación causal entre acción y resultado.

El conjunto de variables que conforman el Sistema de Gobernanza (SG) es el que ha

experimentado más cambios en las revisiones del MASES (cfr. capítulo II). Aunque en la
aplicación del marco se emplea la versión más reciente15 (McGinnis y Ostrom, 2014), se
incluyen en el bloque descriptivo elementos de las primeras propuestas para garantizar una
visión más comprehensiva del SG. El área de política pública se corresponde con la política
pesquera, y la escala geográfica del sistema de gobernanza son las aguas interiores de la
Comunidad Autónoma de Galicia. Se trata de un régimen democrático dotado de una
organización territorial con distribución competencial entre el Estado y la Comunidad
Autónoma (cfr. Capítulo I).

El sistema de Gobernanza (SG) constituye la variable independiente de nuestra investigación,

por lo que se analizan todos los atributos que lo conforman: organizaciones gubernamentales
y no gubernamentales, estructura de la red, sistemas de derechos de propiedad, reglas de
elección operativa, colectiva y constitucional, y reglas de seguimiento y sanción. De ellas, se
han operacionalizado dos para las que se presenta una ficha técnica detallada: las medidas de
gestión (cfr. Tabla 66) y las reglas de elección colectiva (cfr. Tabla 67).

Las organizaciones gubernamentales (SG1), entendidas como instituciones con autoridad

gubernamental encargadas de defender el interés general16 comprenden el conjunto de la
Administración autonómica y en particular el departamento competente en materia pesquera
(actual Consellería do Mar; cfr. capítulo I). Las organizaciones no gubernamentales (SG2)
engloban un conjunto de entidades plurales –cofradías, cooperativas/asociaciones y
sindicatos- cuya descripción se captura a través de las variables de tercer nivel del MASES.

La principal fórmula organizativa en las pesquerías artesanales es la cofradía de pescadores

(SG2.1). Éstas surgen en el s. XI-XII como asociaciones para abordar problemas de acción
colectiva relacionados con la actividad pesquera. La literatura sobre los orígenes, desarrollo y
papel de las cofradías en la gestión de los recursos es amplia (Erkoreka, 1991, Pereira, 1992;
Alegret, 1990, 1994; Rebollo et al. 1996; Pascual-Fernández, 1999; Franquesa, 2004; Fernández

15
Esta versión se ha presentado en la Tabla 47 del Capítulo II. Es importante subrayar que no se corresponde a la
lista alternativa de variables potenciales (Tabla 48) planteada por McGinnis y Ostrom en la misma publicación, ya
que éstas no han sido validadas por la comunidad científica.
16
Basurto et al., (2013: 12) las definen como instituciones con autoridad gubernamental encargadas de proteger la
confianza pública. El concepto de defensa del interés general parece más ajustado a los principios democráticos.

278
Casanova, 2011; Bavinck et al., 2015 entre otros). Concretamente, la tesis doctoral de Taboada
(2005) aplica la teoría institucional a las cofradías de pescadores gallegas, analizando su
evolución histórica y su adaptación organizativa: su origen privado, adaptación gremial, las
sociedades de socorro mutuo, los pósitos de pescadores y las actuales cofradías de
pescadores.

El marco normativo vigente las define como corporaciones de derecho público representativas
de intereses profesionales (cfr. Barrio, 1998), sin ánimo de lucro, dotadas de personalidad
jurídica propia, que se rigen por los principios de legalidad y democracia (art. 1 Decreto
8/201417). En tanto organizaciones representan los intereses de armadores y pescadores en
una estructura formalmente paritaria, aunque en la pesca artesanal es difícil discernir las
relaciones laborales de las relaciones familiares (Pascual, 1999: 71). La representación de
intereses económicos y corporativos les permite desarrollar actividades propias de la
organización y comercialización de la producción en el sector pesquero, marisquero y de la
acuicultura (art. 1.4 Decreto 8/2014).

En 2015, en las 63 cofradías gallegas existían 12.734 afiliados, de los cuales 4.312 eran
empresas y 8.422 trabajadores (Federación de Confrarías de Pescadores de Galicia, 2015). Las
cofradías tienen su mayor prevalencia en la pesca artesanal y el marisqueo, y en consecuencia
el 87% de las más de 40.000 empresas son personas físicas.

Se les atribuye la función de órganos de consulta y colaboración de la Administración

autonómica en materias relativas a la actividad extractiva y a la ordenación del sector
pesquero, desarrollando funciones administrativas. Su autonomía está sujeta a la tutela de la
Administración en cuestiones fundacionales (afiliación, creación, disolución y fusión de
cofradías), organizativas (funcionamiento de órganos internos) y representativas (procesos
electorales).

Las cofradías son organizaciones con un fuerte arraigo local y regional, cuya pervivencia
durante siglos ha contribuido a su consolidación y reconocimiento por las organizaciones
gubernamentales (SG1) como representativas y legitimadas para la interlocución con la
Administración. Teóricamente constituyen una ventaja para la articulación de la acción
colectiva y deberían tener el potencial para vertebrar al sector pesquero artesanal. Su diseño
podría operar como un espacio de comunicación y resolución de conflictos, favoreciendo el
debate sobre alternativas para la gestión de los problemas comunes (Ostrom, 2005: 65).

En la práctica, no obstante, se caracterizan en su mayoría por procesos participativos débiles

(García-Allut, 2015, comunicación personal; entrevistas) que refuerzan su posición como
interlocutor de la Administración autonómica y limitan su funcionamiento como espacio de
debate interno sobre la organización de la actividad y la gestión de los recursos. Estas
limitaciones socavan su capacidad de vertebrar el sector y articular iniciativas que afecten al
conjunto; existen múltiples voces que se solapan, que compiten por su visibilidad, y eso da una
imagen ante las Administraciones públicas de fragmentación y de dificultad para entender
mensajes a veces contradictorios. La historia de las cofradías en los últimos treinta años ilustra
la atomización y fragmentación del sector pesquero así como una participación baja. En
17
Decreto 8/2014, de 16 de enero, por el que se regulan las cofradías de pescadores de Galicia y sus federaciones.

279
consecuencia existen muy pocos casos de éxito en donde se haya llegado a acuerdos que
afecten a todo el conjunto del sector (García-Allut, 2017, comunicación personal). Los propios
representantes sectoriales constatan un bajo nivel de participación en la toma de decisiones
internas por parte de los pescadores individuales (GAP2-WWF, 2015; OPAGA, 2016,
entrevistas). Los experimentos de laboratorio muestran que los individuos que participan en
discusiones están más dispuestos a cooperar (cfr. por ejemplo Kopelman et al., 2002: 135).

La capacidad de las cofradías para articular cambios y responder de forma colectiva a

amenazas externas (como la contaminación o el cambio climático) parece estar lastrada por
una combinación de factores (García-Allut, 2009: 4): dependencia del apoyo institucional,
escasa autonomía para gestionar su futuro, visión atomizada, etc. Se genera por tanto una
actitud refractaria hacia el cambio, en la que predomina la visión cortoplacista que reacciona
ante un problema inminente pero sin capacidad de anticipar otros a medio y largo plazo,
aunque sean evidentes. Estos factores generan también disfunciones en los procesos de
representación y comunicación: existe información (estudios, normas, reuniones) que no llega
a las bases, a los pescadores individuales. En ocasiones esto se debe a la apatía y falta de
interés de los propios pescadores, que mantienen una actitud pasiva y no se involucran, a
excepción de los sectores críticos; en otras, predomina un liderazgo mal entendido de
representantes que buscan protagonismo y no difunden la información (entrevistas).

Este diagnóstico general varía dada la heterogeneidad de las cofradías gallegas, sus recursos,
sus preferencias, etc. Las iniciativas de cambio y acción colectiva para la gestión sostenible
lideradas por algunas de ellas y descritas en la caracterización del estudio de caso (cfr. Capítulo
I) demuestran la pluralidad de casuísticas.

Aunque legalmente no existe obligatoriedad de pertenencia a las cofradías, el entramado

normativo deja un margen muy limitado para las flotas y colectivos que operan en las aguas
interiores de adscribirse a otras entidades, aspecto que se modificará -como veremos- en el
PG3. Además, existen incentivos positivos para la afiliación, porque las cofradías realizan
funciones administrativas relativas a licencias, régimen de alternancia, etc.18. En muchos casos,
también realizan la gestión de la primera venta en lonja, canal de comercialización obligado
para la primera venta de productos de la pesca fresca.

Las cofradías están organizadas formalmente, siendo reconocidas por las autoridades legales y
pueden adoptar decisiones vinculantes para sus miembros (Ostrom, 2001: 16). Cada cofradía
está dotada de un sistema propio de valores, normas, principios y reglas (Bavinck et al., 2015:
59). Se rigen por el principio de autonomía, como fundamento necesario para una mayor
libertad en la defensa y gestión de sus intereses, concretada en los principios de
autoorganización (selección de sus cargos por procesos electivos entre sus miembros);
autonormación (capacidad de dictar normas, con distinto rango y valor según el tipo de
Corporación); y autarquía (capacidad de gobierno y administración de sus propios intereses,
limitada a la previsión normativa de controles por Entidades políticas superiores). No obstante,
están sujetas a la tutela por parte de la Administración autonómica de los actos y acuerdos
adoptados en el ejercicio de sus funciones públicas (art. 3 Decreto 8/2014).

18
Cfr. Taboada (2004) para una exposición detallada de la prestación de servicios por parte de las cofradías.

280
Su régimen económico refleja la dualidad de estas organizaciones: por una parte, las
aportaciones de sus miembros (cuotas, derramas, contribuciones, comercialización, etc.) y por
otra, la inyección de capital público por parte de la Administración para el ejercicio de
funciones atribuidas o delegadas por ella a la corporación. En el caso de Galicia las cofradías
cuentan con funcionarios de la Administración Pública adscritos a estas entidades (cfr.
Taboada, 2004).

En términos de gestión de los recursos, las cofradías tiene una zona de influencia en el mar,
pero carecen de derechos territoriales exclusivos a excepción del marisqueo y los recursos
específicos (Bavinck et al., 2015: 54; cfr. capítulo I). Su papel en la pesquería del pulpo es
consultivo, operando como entidad de diálogo y representación de intereses ante la
Administración pero sin responsabilidades de gestión.

El asociacionismo corporativo de las cofradías sigue siendo dominante, pero han surgido un
número limitado de cooperativas (SG2.2). Las cooperativas persiguen “mejorar el proceso de
comercialización y flexibilizar los mecanismos de intermediación. Es decir, las cofradías
tradicionales para una parte del sector no garantizan la capacidad de funcionar
autónomamente al margen de pequeños o grandes intermediarios, y de representar los
intereses de los pescadores” (Fundación Lonxanet, 2010: 66). A pesar de ello, el nivel de
implantación de las cooperativas en el mundo del mar en Galicia es muy limitado. Cabaleiro et
al. (2004) recogían la existencia de 12 sociedades cooperativas del mar, siendo en la actualidad
21 (Registro de Cooperativas de la Xunta de Galicia19). Estos autores identifican como
principales factores explicativos la vinculación de las cofradías a los títulos habilitantes
(autorizaciones marisqueras) y la obligatoriedad de primera venta en lonja (en su mayoría
gestionadas por las cofradías) que “recorta la posibilidad de asociación para desarrollar las
fases de elaboración y comercialización, posteriores a la de extracción o pesca” (Cabanas et al.,
2004: 24). En el estudio realizado por la Consellería se añaden otros elementos: i) falta de
formación e información sobre las cooperativas; ii) percepción negativa de las cooperativas
entre el sector, por los limitados ejemplos de éxito; iii) individualismo; iv) complejidad de
articular el marco legal de las cooperativas con el de la actividad pesquera; v) limitado apoyo
financiero; vi) reticencias del sector a contribuir financieramente para la constitución de la
cooperativa20 (Consellería de Pesca e Asuntos Marítimos, 2007: 85).

Las asociaciones (SG2.3) -más frecuentes en el ámbito organizativo de los armadores

especialmente de altura y cerco- surgirán en la pesca artesanal respondiendo en parte a
cambios en el sistema de gobernanza (PG3) que dará entrada a otras entidades
representativas de intereses profesionales en los procesos consultivos. Los argumentos a favor
del pluralismo en la representación de intereses contrastan con el riesgo de incrementar los
problemas de gobernanza mediante la introducción de nuevas organizaciones donde ya
existen otras (Jentoft y Chuepangdaee, 2015: 19). Por último, los sindicatos (SG2.3) tienen un

19
Se han contabilizado exclusivamente las cooperativas del mar. El Registro está disponible para su consulta en
línea en la Consellería de Traballo: http://emprego.ceei.xunta.gal/portada-cooperativas [última consulta 18 julio de
2017].
20
Esta reticencia se refleja también en las cofradías de pescadores, cuyas cuotas para los miembros son, en su
mayoría, de carácter simbólico (por ejemplo 0,38 céntimos de euro al mes o 15 euros al año) y no garantizan la
autonomía financiera de la organización.

281
escaso peso específico en la pesca artesanal (cfr. Losada, 2000: 186 yss.) a tenor de la
prevalencia de las relaciones familiares (Pascual, 1999: 75).

La estructura de la red (SG3) comprende las relaciones entre las organizaciones encargadas de
elaborar las reglas y la población sujeta a esas reglas (McGinnis y Ostrom, 2014). La estructura
horizontal (SG3.1) establece vínculos entre los actores (A) para alcanzar un objetivo común
(Marin et al., 2012 citados por Basurto et al., 2013), y está formada fundamentalmente por las
Federaciones provinciales de cofradías21:
- Federación de A Coruña: 35 cofradías y 51% del total de afiliados en Galicia en 2015.
- Federación de Lugo: 6 cofradías y 6% del total de afiliados
- Federación de Pontevedra: 22 cofradías y 43% del total de afiliados.
Estas federaciones funcionan como arenas de vínculos cruzados22, combinando el nivel
espacial (en el ámbito provincial) y las múltiples pesquerías objetivo de la pesca artesanal y el
marisqueo. Su diseño puede operar como mecanismo para la resolución de diferencias y la
generación de acuerdos, pero también como canal para mantener las diferencias, competir,
maniobrar y desarrollar estrategias que dificulten o bloqueen determinadas decisiones
(Schlager y Blomquist, 1998: 10). En el PG2 se creará la Federación Galega de Confrarías de
Pescadores (2004)23 con el objetivo de servir de canal de comunicación con la Federación
Nacional de Cofradías y contribuir a la unificación del sector. En este mismo periodo se creará
la Unión de Cooperativas Galegas do Mar (UGACOMAR, 2008) aunque su papel será muy
residual en términos de interlocución con la Administración pesquera.

La estructura vertical de la red (SG3.2), que vincula a los usuarios del recurso y colectivos con
la Administración está conformada por el Consello Galego de Pesca. Creado formalmente en
1982 (Decreto 156/198224) se redefinió como órgano colegiado, consultivo y asesor en 1993
(Decreto 427/199325) con las siguientes funciones (art. 10) : colaborar en la elaboración de la
planificación pesquera, coordinando la programación de estudios sobre distintas actividades;
estudiar y proponer reformas de la regulación de carácer regional o nacional; analizar y
proponer regulaciones; realizar consultas a otros organimos e instituciones; elaborar informes
y dictámenes solicitados por la Consellería. En el año 2002 se produce una importante
reconfiguración (Decreto 246/2002) dotándolo de una mayor representación sectorial y
posicionando a la Administración como moderadora (cfr. Consello Galego de Pesca, 2004).
Entre sus funciones se añade (art. 7 Decreto 246/2002) “elaborar dictámenes sobre los
anteproyectos de ley y proyectos de decretos legislativos en materia de pesca, marisqueo y

21
Cfr. Taboada (2004: 124) para una revisión de su desarrollo histórico.
22
En la Introducción y en el Capítulo II se ha aludido a la potencialidad del MASES para favorecer y facilitar líneas de
investigación y la utilización de los resultados de un estudio en otro. A título ilustrativo, cómo la estructura de la red
afecta al sistema de gobernanza es un elemento apenas explorado en la literatura sobre pesquerías en Galicia. Esta
variable podría desglosarse en variables de tercer nivel: centralidad, modularidad, conectividad y número de niveles
(Cfr. Ostrom y Cox., 2010).
23
Decreto 254/2004 del 21 de octubre por el que se crea la Federación Galega de Confrarías de Pescadores.
24
Modificado por el Decreto 35/1987 y el Decreto 53/1992.
25
En este mismo Decreto se definen como órganos consultivos el Comité Galego Científico e Técnico da Pesca, o
Marisqueo e a Acuicultura (Decreto 261/1990) y la Comisión Técnica de ensinanzas naútico-pesqueiras (Orden 30
marzo de 1987).

282
acuicultura. El sector ha sido crítico con su funcionamiento operativo26, si bien desde 2016 ha
cobrado un protagonismo activo en el sistema de gobernanza.

La estructura horizontal (SG3.1) y vertical (SG3.2) de la red garantiza la existencia formal de

mecanismos de comunicación entre los usuarios del recurso, así como entre éstos y la
Administración.

Uno de los componentes centrales, el sistema de derechos de propiedad (SG4), apenas ha

sufrido modificaciones desde la transformación del acceso abierto en acceso abierto regulado.
Las licencias otorgan a los pescadores el derecho de acceso y extracción (cfr. capítulo II y
Schlager y Ostrom, 1992), que les permite extraer unidades del recurso (UR) del sistema de
recursos (SR) y los convierte en usuarios autorizados. Desde su primera formulación a partir de
la LPG de 1993 se concibe como un derecho transferible cuya venta se permite siempre
conjuntamente con la embarcación. Dentro de esta configuración general en el PG3 se crean
las “reservas marinas de interés pesquero”, que se definen como un privilegio de uso
territorial dentro del sistema de derechos (SG4.4; cfr. Basurto et al., 2013).

La validez temporal del derecho de propiedad sí se ha modificado, pasando de ser temporal y

renovable con un límite máximo de treinta años (PG1 Aprendizaje), a estar vinculado a la vida
útil de la embarcación (PG4 Gestión centralizada). La teoría de los recursos comunes ha
demostrado que los sistemas de derechos afectan al comportamiento de los actores de forma
sistemática y predecible (De Alessi, 1980, Ostrom, 1990; Schlager y Ostrom 1992), aunque
“actúan de forma diferente dependiendo de los atributos del recurso, la comunidad local y las
reglas específicas utilizadas” (Ostrom, 1994:3). Una definición clara acompañada de una
vigilancia de los derechos de propiedad “pueden reducir la incertidumbre sobre quién va a
asumir el coste y aprovechar los beneficios de las inversiones realizadas para el mantenimiento
del recurso” (Altrichter y Basurto, 2008: 154).

Las reglas de elección operativa (SG5) son el conjunto de reglas formales e informales que
constriñen directamente las acciones de los actores (A), estructurando sus interacciones con el
sistema de recursos (SR) y las unidades del recurso (UR). Las reglas operativas configuran un
rango de acciones entre las que son requeridas, prohibidas o permitidas (Oakerson, 1994a:
21.) y generalmente existe un mecanismo formal de sanción si no se siguen (Basurto et al.,
2013: 13). En ellas se incluyen tanto las reglas oficiales aprobadas por la Administración
autonómica como aquellas reglas no recogidas en el marco legal pero que regulan el
funcionamiento de la pesquería. Las primeras engloban, por ejemplo, las medidas técnicas que
afectan de forma directa al nivel de captura. Entre las segundas se encuentra, por ejemplo, la
regla de retribución salarial que predomina en las pesquerías de todo el mundo: el salario a la
parte. Acheson (1981: 278 y ss.) destaca que esta regla permite compartir el riesgo de la
actividad entre el propietario de la embarcación y la tripulación, incrementando la motivación
y reduciendo el coste de pagar un salario fijo si las capturas son malas. Pascual (1999: 65)

26
Losada (2000: 199) destaca que “Desde la Consellería suele argumentarse que la mayoría de las medidas son
planteadas previamente a la consideración y aprobación del Consello Galego de Pesca, un órgano donde
teóricamente está representada la totalidad del sector. Desde el sector, una parte importante de sus
representantes consideran que el Consello no opera realmente como tal, y sólo ha conseguido un funcionamiento
puramente formal que sirve únicamente para «legimitar» las decisiones ya tomadas desde la administración antes
de su debate en el mismo”.

283
enfatiza la percepción de la actividad pesquera “como una empresa común, por tanto
minimizando el conflicto en las unidades productivas”. Su configuración se caracteriza por:
premiar el esfuerzo colectivo frente al individual; vincular los factores de mercado y no sólo el
éxito de la captura a la remuneración; fomentar el interés de los pescadores por incrementar
la producción y el grado de intensidad normal del trabajo; promover la filosofía de empresa
común; distribución solidaria de la incertidumbre sobre el éxito de la empresa (ibid. 74-75)27.

En Galicia existe constancia en algunas cofradías de reuniones para decidir la distribución del
salario a la parte a comienzos del siglo XX (por ejemplo, en Bueu en 1907). Si bien el estándar
estipula que la distribución se realiza de forma equitativa entre armador y tripulación una vez
descontados los costes (entrevistado 1, 9 y Pascual, 1999: 67), existen múltiples
combinaciones en los distintos puertos y flotas, incluyendo opciones menos equitativas y
fórmulas de reparto 75-25%. Estos desequilibrios constituyen un incentivo más para la
sobrepesca.

Como se ha señalado anteriormente, las cofradías (SG2.1) tienen la capacidad de aprobar

reglas operativas para sus miembros, por ejemplo extender el período de veda del pulpo
(Fisterra), aumentar la talla mínima por encima del límite legal (Cedeira), desarrollar planes de
pesca y comercialización (cfr. capítulo I), etc.

Conviene subrayar que las reglas en uso engloban el intangible de los “hacer y no hacer que
uno aprende sobre el terreno y que pueden no existir en ningún documento escrito”,
pudiendo ser contrarios a las reglas formales (Ostrom, 1999b: 38). O bien, sin entrar en
contradicción con el marco legal, generar incentivos negativos en el comportamiento y
estrategias individuales de los actores. Por ejemplo, la retribución semanal en efectivo
(aunque exista una nómina) favorece una mentalidad inmediata de ingresos; cuando los
ingresos descienden se opta por incrementar el esfuerzo pesquero para compensar las
pérdidas. Esta regla también ha bloqueado determinados acuerdos con empresas
comercializadoras (entrevistas). De igual forma existen reglas informales para regular el uso de
artes y minimizar el conflicto (Acheson, 1981: 289) que varían según las cofradías y zonas (cfr.
por ejemplo García-Allut, 1994 o Taboada, 2004). Nagendra y Ostrom (2012:118) destacan la
multiplicidad de “reglas en uso” para la provisión y producción de bienes colectivos
identificadas en todo el mundo.

En la operativización del MASES se ha seleccionado la variable medidas de gestión (SG5.1.1,

cfr. Tabla 66) dentro de las reglas operativas para analizar los cambios en la capacidad de
pesca legal entre los distintos períodos de gobernanza. En el análisis comparado de los
sistemas de gobernanza (cfr. 3.2) se atenderá también al grado de ajuste entre las medidas
técnicas y las características del sistema de recursos (SR) y de las unidades del recurso (UR).

Las reglas de elección operativas (SG5) establecen límites para controlar el uso del sistema de
recursos (SR) pero requieren de un colectivo que las genere y garantice su cumplimiento
(Edwards y Steins, 1999: 212). Las reglas de elección colectiva (SG6) fijan cómo se gestionará el

27
Los ingresos de la embarcación se componen de un monte mayor (valor total de las ventas del que se detraen
determinados importes como los costes de seguridad social, gasoil, víveres, etc.), un monte menor (remuneración
total de la tripulación una vez descontados los costes del monte mayor y la parte del armador), la parte y las
retribuciones en especie para consumo propio (Ibid., 66).

284
recurso, la inclusión y exclusión de los participantes, cómo se resolverán los conflictos, cómo
se garantizará el cumplimiento de las decisiones, cómo se seguirá y vigilará ese cumplimento y
cómo se modificarán las reglas de elección operativa (ibid.; Ostrom, 1982; 1990; 1999b). Estas
reglas afectan a las operativas (SG5) y a los resultados (O) a través de sus efectos en
determinar quién es elegible y qué reglas específicas utilizar para cambiar las reglas operativas.

La diferencia entre las reglas operativas (SG5) y las colectivas (SG6) es crucial. Ostrom y
Schlager (1996: 131) la definen como “la diferencia entre ejercer un derecho y la participación
en la definición del futuro derecho a ejercer”. La autonomía normativa de las cofradías se
limita a reglas operativas para sus miembros, siempre que éstas respeten el marco legal
vigente. Esta autonomía de los colectivos de usuarios del recurso se ha vinculado a la gestión
sostenible (Poteete et al., 2009: 364 y ss.). No obstante, la combinación de esta autonomía
(SG6) con el sistema de derechos (SG4) implica que las cofradías no pueden excluir a otros
actores del acceso al recurso (como sí sucede en el ámbito de las autorizaciones marisqueras;
cfr. Tabla 54 y Tabla 65). Ante la imposibilidad de controlar el acceso la mayoría de las
cofradías no aplica medidas de gestión específicas porque asumen el coste sin tener garantías
de que el beneficio no será capturado por otras cofradías no sujetas a la misma. El potencial
para la cooperación es sustantivo, pero los atributos del sistema de gobernanza y de los
actores (cfr. Sistema de Actores) han lastrado esta posibilidad. Durante el PG1 Aprendizaje y el
PG3 Gestión zonal, se permitirá la configuración de reglas operativas alternativas aplicables
por zonas.

Las reglas de elección colectiva comprenden las reglas por las cuales se adoptan las decisiones
(por ejemplo mayoría simple o unanimidad). Estos procesos son múltiples y complejos. Por
ejemplo, las Federaciones de Cofradías (SG3.1) adoptan sus posiciones sobre las propuestas
normativas de la Consellería mediante una votación en la que participan todas las cofradías
que la componen, con independencia de que en las mismas exista flota o colectivos afectados
por la propuesta concreta (por ejemplo los planes del pulpo son discutidos y votados por todas
las cofradías). Para el sector esta regla colectiva garantiza que se consideran los impactos
potenciales de una pesquería en otra (por ejemplo el pulpo y la nécora); de igual forma, existe
un acuerdo tácito por el que la opinión de aquellas cofradías con intereses concretos en el
tema de debate tiene más peso (entrevistas).

Durante el PG3 y el PG4 se producirán cambios sustanciales en las reglas colectivas con la
aprobación de la Ley de Pesca (Ley 11/2008) y su modificación (Ley 6/2009), que diseñan
procesos para crear, garantizar el cumplimiento y modificar las reglas operativas.

El conjunto de reglas se completa con las reglas de elección constitucional (SG7), que fijan los
términos y condiciones de la gobernanza (Kiser y Ostrom, 1982). La elección constitucional se
define como “cualquier elección de regla de decisión que asigna capacidades formales y
limitaciones a los decisores con el objetivo de realizar elecciones futuras (Ostrom, V., 1974: 66
citado por Oakersson, 1980a: 26). Las reglas constitucionales “determinan (i) quién es elegible
para participar en el sistema, y (ii) que reglas específicas se utilizarán para formar el conjunto
de reglas de elección colectiva, lo cual afecta a las reglas operativas (Ostrom, 1982; cfr. Figura
49). En otras palabras, a nivel constitucional se define quién es elegible para participar en la
elaboración de políticas y las reglas de toma de decisiones que se utilizan en su elaboración

285
(Poteete et al., 2009: 58). La organización territorial del Estado, la distribución competencial
reconocida en la Constitución Española de 1978 y la transferencia de competencias del Estado
a la Comunidad Autónoma de Galicia (cfr. Capítulo I) han sido las principales modificaciones de
las reglas constitucionales.

Kiser y Ostrom (1982: 209-2010) subrayan la jerarquía entre las reglas de elección
constitucional (SG7), las reglas de elección colectiva (SG6) y las reglas de elección operativa
(SG5) (cfr. también capítulo II); así, las reglas constitucionales preceden y definen los grados de
libertad existentes en el nivel colectivo, y este a su vez en el operativo. Otros autores (por
ejemplo Oakerson, 1992) han situado las reglas de elección operativa en el ámbito de la
gestión y las reglas constitucionales en el de la gobernanza. Adaptando la propuesta de Ratner
y Alison (2012: 379) las reglas de elección colectiva podrían configurarse como el lugar en el
que la gobernanza y la gestión interactúan.

Una de las principales conclusiones tras décadas de investigación es que la gobernanza

efectiva requiere que las reglas se cumplan, y que las denominadas “reglas de papel” socaban
la legitimidad del sistema (Dietz et al., 2002). En Galicia, la pesca artesanal está gestionada a
través de un sistema altamente dependiente del cumplimiento, y en la caracterización del
estudio de caso (Capítulo I) se ha subrayado su incidencia en el desarrollo de la pesquería del
pulpo. La variable Reglas de seguimiento y sanción (GS8) ocupa un lugar central en el análisis.

La vigilancia y las sanciones graduales conforman dos de los principios de diseño institucional28
para la gobernanza sostenible de los recursos (Ostrom, 1990; cfr. Capítulo II). La TRC ha
demostrado que los usuarios del recurso están dispuestos a implicarse en sistemas de
vigilancia y sanción costosos, como se evidenciará en el PG1 Aprendizaje. La capacidad de los
participantes para desarrollar acuerdos de vigilancia y sanción relativamente precisos y
baratos conduce a la selección de normas y la reducción de externalidades (Becker y Ostrom,
1995: 124). A diferencia de las pesquerías de recursos específicos o del marisqueo, los
atributos de la pesquería del pulpo elevan los costes de esta vigilancia, afectando a los niveles
de cooperación y conflicto (Keohane y Ostrom, 1995:11).

Desde la perspectiva formal el sistema sancionador diseñado para la pesca en Galicia utiliza
criterios de intencionalidad, negligencia y reincidencia para modular la gradualidad de las
infracciones (leve, grave y muy grave) así como la intensidad de las sanciones. En las primeras
normas se contemplaba la posibilidad de levantar actas de advertencia (art. 9 de la Ley 5/1985
y Ley 6/1991) que se considerarán como agravante en caso de infracción. En la legislación más
reciente (Ley 11/2008) se prevé la suspensión temporal de la sanción y su remisión como
incentivos para el cumplimiento. Las sanciones graduales forman parte de los principios de
diseño institucional y van más allá de detener las infracciones de las reglas; activan procesos
de aprendizaje de la reciprocidad como norma y estrategia de interacción (cfr. Ostrom, 1990:
90; 1998c: 17).

28
Ostrom (1990:90) define los principios de diseño institucional como un elemento esencial o condición que ayuda
a explicar el éxito de esas instituciones en mantener los recursos comunes y ganar el cumplimiento de las reglas en
uso por parte de los usuarios generación tras generación” (cfr. Capítulo II).

286
Sin embargo, los sistemas de vigilancia –y sanción- deben ser efectivos para promover un
cumplimento generalizado de las reglas (Keohane y Ostrom, 1995:2). Durante los cuatro
periodos de gobernanza se constata un nivel de anomia significativo (Arnaiz et al., 2006;
Fundación Lonxanet, 2010; OPAGA, 2016) y la reclamación de una vigilancia efectiva está
presente en el discurso del sector. La pervivencia de una conducta productiva (reglas en uso)
que no es acorde a la normativa (reglas formales) se explica por tres factores: i) una lógica
productiva que busca maximizar los intereses individuales (Fundación Lonxanet, 2010: 15); ii)
la laxitud en la aplicación de sanciones, que genera una sensación de impunidad ante el
incumplimiento y penaliza a los que cumplen, deslegitimando el sistema (cfr. Capítulo I); iii) “la
atomización del sector y la falta de cultura de diálogo sectorial e intrasectorial favorecen el
conflicto y el criterio personal” (Fundación Lonxanet, 2010:16) agravando la percepción de un
sistema de gestión injusto. La literatura ha destacado que “cuando los participantes no
perciben las reglas como legítimas, efectivas y justas, la capacidad de inventar estrategias
evasivas es substancial (Seabright, 1993; Wilson, 1995)” (Ostrom, 2001: 23). En general, en la
sociedad gallega el grado de cumplimiento voluntario y adhesión a las normas es bajo (cfr.
Capítulo I).

La anomia se retroalimenta y extiende: “una vez que violar reglas deviene más frecuente para
algunos usuarios, otros les seguirán. En este caso, los costes de garantizar el cumplimento son
muy elevados o el sistema fracasa” (Ostrom, 1998b: 431). Mediante el incumplimiento
sistemático de las reglas formales muchos actores han mantenido su nivel de discrecionalidad
operativa por encima de los cambios en el marco normativo. Este nivel de anomia confirma
que no está claro que los cambios en las reglas formales –prescriptivas- alteren
necesariamente las reglas en uso (Ostrom, 1992).

Por otra parte, las normas (A6) de los actores operan como normalizadoras de situaciones de
facto irregulares, como la actividad extractiva de jubilados y parados. García-Allut (1999: 185)
señala que esta actividad se percibe como aceptable, y sólo en situaciones de escasez de
recursos se produce cierta reprobación de tipo social sin adoptar decisiones colectivas que
eliminen sus derechos de pesca. Se generaliza también un discurso que legitima el
incumplimiento mediante las ideas de tradición e imposibilidad:

- Las normas se infringen porque toda la vida se ha hecho de esa forma29. Se trata de
una justificación en la que se acepta la responsabilidad del hecho, pero este se
considera correcto (Kopelman et al., 2002: 128). Si una justificación es ampliamente
aceptada (como por ejemplo la necesidad de dejar caladas las nasas en el mar por
razones de seguridad pese a la prohibición normativa en el PG1) puede redefinir reglas
de conducta y agravar el conflicto entre las reglas formales y las reglas en uso.
- las normas se infringen porque es imposible cumplirlas, siendo el propio sistema de
gobernanza el que fuerza la ilegalidad por la necesidad de sobrevivir30. Este argumento

29
Así, por ejemplo, ante una embarcación que faenaba en zona prohibida, su patrón declaraba: «Levo toda a vida
pescando así -dice- e nunca tiven problemas, imos ó mar e parece que imos roubar, non teñen sensibilidade para
isto desde Pesca, mellor farían en vixiar as drogas». La Voz de Galicia, 10/07/2003.
30
Declaraciones como que “el plan se infringe porque es imposible de cumplir” (La Voz de Galicia, 15/09/2002); o
bien “el sector non vai a tragar con esta política pesqueira, pois o primeiro é garantir a pervivencia do sector, o pan
dos nosos fillos e vivir dignamente da pesca, e logo a política» La Voz de Galicia 08/08/2003. En múltiples foros se
escucha al sector declarar “mentimos porque nos obligan a mentir” (WWF-GAP2, 2015; OPAGA, 2016).

287
 sirve como excusa en la medida en que se considera que el acto está mal, pero el actor
no es el responsable (Ibid.). La forma en que las reglas formales (SG) abordan la
distribución de recursos entre los actores puede reforzar estas excusas (Schlager y
Blomquist, 1998: 8).

El nivel de anomia presente durante los cuatro periodos de gobernanza confirma que existe un
conjunto sustantivo de reglas formales (cfr. Capítulo I y 3.2), y un esfuerzo significativo para
garantizar su cumplimiento, pero “los actores tienden a evadirlo más que a cumplir la ley”
(Ostrom, 1999b:51). Se revelan así disfunciones en las motivaciones de los actores (A) para
cumplir: por respeto a la sanción externa (SG8), por respeto a las normas sociales (A6), o por la
motivación personal a cumplir (preferencias individuales e internalización de las normas). El
incumplimiento sistemático desalienta la formación de normas sociales (A6), convierte en
atractiva la violación de las reglas dado el bajo riesgo de ser descubiertos, el bajo coste de la
sanción o incluso la impunidad ante determinadas infracciones; y, finalmente, los que querrían
cooperar se sienten impotentes y siguen la estrategia dominante (Ostrom, 2005:131-132). Los
estudios realizados a nivel global confirman que “el cumplimiento se incrementa cuando los
individuos creen que los otros también están siguiendo las reglas” (Ostrom, 2000c: 12).

Tabla 66. Ficha técnica de la variable “Medidas de Gestión” dentro de las reglas de elección operativa del sistema
de Gobernanza (SG).
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Medidas de
Sistema de Gobernanza Tres SG5.1.1
Gestión
Las medidas de gestión son reglas operativas que afectan la toma de
decisiones diarias realizadas por los participantes en un determinado
contexto (Ostrom, 1999: 59); constriñen directamente la acción individual
Definición de (Oakerson, 1994a: 21) y configuran un rango de acciones entre las que son
la variable requeridas, prohibidas o permitidas (Ibid.) siendo sancionadas en caso de
incumplimiento (Basurto et al., 2013: 13).
En la pesquería del pulpo se trata de medir la capacidad de pesca legalmente
autorizada en los cuatro periodos

Son variables exógenas que afectan directamente a la actividad extractiva

(Ostrom, 2005) y a las decisiones diarias de los individuos (A) (Edwards y
Steins, 1999: 211); por tanto, sólo afectan a los resultados a través de las
Importancia elecciones y acciones de los individuos (Oakerson, 1994a: 6).
teórica de la Su objetivo es regular la conducta para mantener el sistema de recursos (SR)
variable y su capacidad de generar un flujo de unidades de recurso (UR) en el tiempo
(Edwards y Steins, 1999: 211).
Determinan qué actores han sido autorizados para realizar qué acciones con
respecto a un bien (McGinnis, 2011a).

Indicador/es 1 de 3 Número máximo de nasas % variación

Descripción Porcentaje de variación del número máximo de nasas permitido legalmente

del indicador para la embarcación de mayor tamaño con respecto al periodo anterior.

288
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Medidas de
Sistema de Gobernanza Tres SG5.1.1
Gestión
- 0: >50% incremento [incremento muy elevado]
- 0, 10: > 25 ≤ 50% incremento *incremento elevado+
Ranking de - 0,25 ≤ 25% incremento *incremento moderado+
valores del - 0,5: sin incremento/sin reducción [sin variación]
indicador - 0,75: ≤ 25% reducción * reducción moderada+
- 0,90: > 25 ≤ 50% reducción *reducción elevada+
- 1: >50% reducción [reducción muy elevada]
Indicador/es 2 de 3 Veda: duración % variación
Porcentaje de variación de la duración en días de la veda (cierre temporal de
Descripción la actividad) con respecto al periodo anterior. Este indicador opera de forma
del indicador inversa a los indicadores 1 y 3, es decir, un incremento en la duración de la
veda se asocia a una reducción en la capacidad de pesca legal.
- 0: >50% incremento [incremento muy elevado]
- 0, 10: > 25 ≤ 50% incremento *incremento elevado+
Ranking de - 0,25 ≤ 25% incremento *incremento moderado+
valores del - 0,5: sin incremento/sin reducción [sin variación]
indicador - 0,75: ≤ 25% reducción * reducción moderada+
- 0,90: > 25 ≤ 50% reducción *reducción elevada+
- 1: >50% reducción [reducción muy elevada]
Indicador/es 3 de 3 Tope de captura* % variación
Descripción Porcentaje de variación del número máximo de kilos autorizados por
del indicador embarcación y tripulante con respecto al periodo anterior.
- 0: >50% incremento [incremento muy elevado]
- 0, 10: > 25 ≤ 50% incremento *incremento elevado+
Ranking de - 0,25 ≤ 25% incremento *incremento moderado+
valores del - 0,5: sin incremento/sin reducción [sin variación]
indicador - 0,75: ≤ 25% reducción * reducción moderada+
- 0,90: > 25 ≤ 50% reducción *reducción elevada+
- 1: >50% reducción [reducción muy elevada]
Peso
PG Valor indicador 1 Ranking
ponderado
PG1 30% Incremento elevado [0,10] 0,05
PG2 0% Sin variación [0,5] 0,25
PG3 0% Sin variación [0,5] 0,25
PG4 57% Incremento muy elevado [0] 0
Peso
PG Valor indicador 2 Ranking
ponderado
PG1 -40% Incremento elevado [0,10] 0,05
Variable
operativa PG2 88% Reducción muy elevada [1] 0,5
PG3 107% Reducción muy elevada [1] 0,5
PG4 0% Sin variación [0,5] 0,25
Peso
PG Valor indicador 3 Ranking
ponderado
PG1 -100%** Reducción muy elevada [1] 0,5
PG2 20% Incremento moderado [0,25] 0,13
PG3 0% Sin variación [0,5] 0,25
PG4 33% Incremento elevado [0,10] 0,05

289
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Medidas de
Sistema de Gobernanza Tres SG5.1.1
Gestión
PG Síntesis variable. Peso ponderado 3 indicadores
PG1 0,20
PG2 0,29
PG3 0,33
PG4 0,10
Normativa autonómica para la gestión de la pesquería del pulpo en el período
Fuente
1994-2012. Cfr. Capítulo I y Apéndice legislativo.
* Se han realizado tres transformaciones en los datos para calcular el indicador tope de captura: i) se ha calculado el
promedio del tope por embarcación y tripulante para los dos periodos de la campaña (mayo-octubre y julio-octubre
en el año 2012; noviembre-abril; resto de campaña en el año 2012); ii) se han distribuido los topes semanales del P3
(2007-2009) en topes diarios; iii) para el P2. Crisis, al no existir un tope por embarcación se ha calculado el tope para
una embarcación de 5 tripulantes. El detalle de los datos y su análisis está disponible en la caracterización del
estudio de caso (cfr. Tabla 35).
** Con anterioridad al PG1 no existían topes de captura.

Tabla 67. Ficha técnica de la variable “Reglas de elección colectiva” del sistema de Gobernanza (SG).
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Reglas de
elección Sistema de Gobernanza Dos SG6
colectiva
Adscriben autoridad para prescribir, invocar, aplicar y hacer cumplir las reglas
Definición de
operativas (Oakerson, 1994a: 21). Incluyen los acuerdos para modificar las
la variable
reglas operativas de funcionamiento regular del recurso (Ostrom, 1998b:431)
Los derechos a nivel operativo no siempre coinciden con el derecho a
participar en las acciones de elección colectiva (Schlager y Ostrom, 1992:
251). La participación en la elaboración de reglas de elección colectiva
condiciona el cumplimiento: si los usuarios no participan y consideran que el
coste es mayor que los beneficios sin poder realizar propuestas de cambio,
pueden optar por violar las reglas (Ostrom, 1998b: 431). Los acuerdos de
acción colectiva son más probables si los beneficios son mayores que los
costes (Barnett y Anderies, 2014: 5).
Importancia
Los usuarios con autonomía completa a nivel de elección colectiva para
teórica de la
elaborar y garantizar el cumplimiento de algunas de sus propias reglas
variable
reducen sus costes de transacción y defensa del recurso (Ostrom, 2009: 421).
La congruencia entre las condiciones sociales y ecológicas se asocia a la
participación de los individuos afectados por las reglas operativas en su
modificación (Ostrom, 1990: 93). Subraya la importancia del conocimiento
local en la gestión de los recursos (Cox et al., 2010: 9).
Las reglas de elección colectiva, utilizadas para cambiar las reglas que afectan
a la captura del recurso, condicionan la introducción de cambios que pueden
estar apoyados por unos y opuestos por otros (Ostrom, 2002: 1326).
Participación en la toma de
Indicador/es 1 de 2 Ordinal
decisiones
La participación de los usuarios del recurso está asociada a mayores niveles
de cumplimiento y patrones de uso sostenible (Epstein et al., 2015: 37). El
Descripción nivel de participación se fija en función del número de consultas, reuniones y
del indicador procesos participativos contabilizados a partir de los documentos de la
Administración autonómica, las noticias publicadas en los medios de
comunicación y las entrevistas realizadas.

290
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Reglas de
elección Sistema de Gobernanza Dos SG6
colectiva
- 0: Sin participación. Sistema de arriba-abajo, sin participación, sólo
provisión de datos
- 0,25: Limitada. La consulta se realiza una vez se han adoptado las
decisiones, para realizar comentarios
Ranking de
- 0, 5: Consultiva. El sector participa en el debate antes y durante la
valores del
adopción de decisiones (sin carácter vinculante).
indicador
- 0,75: Participativa. El sector participa en el debate y sus posiciones
tienen carácter vinculante
- 1: Co-gestión: El sector participa en la toma de decisiones y comparte
el poder, con distintos gradiantes, en la gestión.
Autonomía de las medidas de
Indicador/es 2 de 2 Presencia/Ausencia
gestión
Establece sí los usuarios del recurso disponen de autonomía (sin medir el
grado) sobre las medidas técnicas (reglas operativas) de gestión del recurso:
planes experimentales (PG1), plan de recuperación (PG2), planes zonales
Descripción
(PG3), planes experimentales (PG4).
del indicador
La uniformidad reduce las demandas de información y hace que la regulación
parezca más justa, haciéndola políticamente más atractiva (Libecap, 2009:
131).
Ranking de
0: Sin autonomía para modificar los instrumentos de gestión [ausencia]
valores del
1: Con autonomía para modificar los instrumentos de gestión [presencia]
indicador
Peso
PG Valor indicador 1 Ranking
ponderado
PG1 Consulta al sector 0,5 [consultiva] 0,25
PG2 Consulta al sector 0,5 [consultiva] 0,25
PG3 Consulta al sector 0,5 [consultiva] 0,25
PG4 Consulta al sector 0,5 [consultiva] 0,25
Peso
PG Valor indicador 2 Ranking
ponderado
Variable
PG1 Sin autonomía 0 0
Operativa
PG2 Sin autonomía 0 0
PG3 Con autonomía* 1 0,5
PG4 Sin autonomía 0 0
PG Síntesis variable. Peso ponderado 2 indicadores
PG1 0,13
PG2 0,13
PG3 0,38
PG4 0,13
Normativa autonómica publicada en el DOG. Documentación administrativa y
Fuente literatura gris. Base de datos de noticias (cfr. Introducción)
Entrevistas
*Taboada (2004: 231 y ss.) aporta datos sobre el nivel de consulta de la administración a partir de una encuesta a
las cofradías de pescadores. En sus datos señala que el 81% de las cofradías consideran que la Administración les
consulta sobre borradores de normativa (58%) o planes de pesca (42%) además de otras cuestiones.
** Se excluyen las reservas marinas de interés pesquero de Lira y Cedeira, que constituyen ejemplos de co-gestión
(Cfr. Capítulo I).

291
3.1.4. El Sistema de Actores (A)

El sistema de actores comprende, en el marco de nuestra investigación, las características de

un individuo o grupo de individuos usuarios del recurso31 (Basurto et al., 2013): quienes son,
cuántos son, dónde están, qué experiencias pasadas han compartido, cuál es su conocimiento
del sistema socio-ecológico, en qué medida dependen del recurso, de qué tecnología
disponen, etc., son características que tendrán un impacto en los resultados. Dentro del SES,
“los Actores (A) interactúan en situaciones de acción generando interacciones (I) y resultados
(O) que son afectados y afectan el sistema de recursos (SR), las Unidades del Recurso (UR) y el
Sistema de Gobernanza (SG), los cuales afectan y son afectados por el Contexto Social,
Económico y político (S) y por los Ecosistemas relacionados (ECO)” (Ostrom, 2011:22).

La existencia de actores colectivos, como por ejemplo las cofradías de pescadores (SG 2.1) se
articula en el MASES mediante una diferenciación por la que podrían aparecer en dos niveles
distintos de dos sistemas distintos (SG y A). Así, un análisis sobre las acciones adoptadas por
las cofradías debería dirigirse al sistema de actores (A), si bien para explicar las capacidades y
responsabilidades de las cofradías sería necesario centrarse en el sistema de gobernanza (SG)
(cfr. McGinnis y Ostrom, 2014: 8).

La utilización de los recursos comunes se caracteriza por la interdependencia de los actores:

“sus acciones pueden generar costes o beneficios en otros” (Keohane y Ostrom, 1995: 22). Los
actores tienen preferencias, creencias y comportamientos (Ahn, 2005: 6), están dotados de
capacidad de cambio y aprendizaje de la experiencia, y compiten “por recursos limitados que
conducen a comportamientos de explotación, competición, parasitismo y cooperación” (Levin
et al, 2012: 113). Ostrom (1998: 183) describe la rivalidad entre actores, producida por “la
divergencia entre la racionalidad unipersonal y colectiva, que incrementa en función de la
escasez de los recursos y la alta densidad de productores”.

Dentro del sistema Actores (A) se han seleccionado como variables relevantes para el análisis:
el número de actores, sus atributos socioeconómicos, sus experiencias pasadas, su ubicación,
liderazgo, capital social, conocimiento, dependencia del recurso y tecnología disponible. De
ellas, se han operacionalizado tres para las que se presenta una ficha técnica detallada: la
diversidad de los actores (cfr. Tabla 68), la confianza y reciprocidad (cfr. Tabla 69) y la
importancia (dependencia) del recurso (cfr. Tabla 70).

Los actores son los encargados de desarrollar acciones, conductas a las que adhiere un
significado subjetivo e instrumental (Ostrom, 2011: 12), y se caracterizan por sus preferencias,
sus capacidades de procesar la información o sus recursos (Ostrom et al., 1994: 35). El número
de actores relevantes (A1) en la pesquería del pulpo se ha mantenido relativamente estable
durante los cuatro periodos de gobernanza. El impacto del tamaño del grupo en la acción
colectiva (cfr. Capítulo II) suele estar mediado por otras variables (cfr. Agrawal, 2002). Así, por
ejemplo, existe una gran diferencia entre un grupo pequeño con heterogeneidad extrema y un
grupo pequeño con relativa homogeneidad (Ostrom, 2010b: 164). En Galicia, la regulación de
la actividad no supuso la exclusión de usuarios, y aunque se observa una reducción paulatina

31
El MASES diferencia entre usuarios y actores, tal y como se ha expuesto en el Capítulo II. En el diseño de esta
investigación ambos conceptos coinciden, pero el marco permitiría abordar el comportamiento de otros actores
además de los usuarios o beneficiarios de un recurso o servicio (cfr. también McGinnis y Ostrom, 2014).

292
del número de embarcaciones que pueden operar en la pesquería (cfr. Capítulo I), las cifras de
declaración de actividad presentan variaciones mínimas en el periodo considerado. Al tratarse
de una flota contingentada “de facto”, los cambios en el número de actores están ligados a las
decisiones individuales de organización de la actividad en función de la situación del recurso,
del mercado, y de los otros recursos que pueda explotar cada pescador individual.

La configuración de sus atributos socioeconómicos (A2) afecta a los recursos disponibles para
los actores (incluyendo la información), condiciona los niveles de cooperación y conflicto e
influencia sus estrategias de captura. La diversidad de los usuarios del recurso (A2.1.) es una de
las variables más estudiadas en la TRC (cfr. entre otros Johnson y Libecap, 1982; Ostrom,
1990; Hackett, 1992; Bardhan y Dayton-Johnson, 2002, o Gelcich et al., 2007) y se ha
seleccionado como variable operativa para el análisis. La controversia sobre su impacto –
positivo o negativo- ha sido replanteada por Ostrom (2000a: 41; 2002: 1135; cfr. también
Agrawal, 2003 y Poteete et al., 2009): el efecto de la heterogeneidad no es uniforme, depende
del contexto y su valor reside en entender cómo afecta a otras variables, rehuyendo de las
explicaciones simplistas.

La heterogeneidad o diversidad de actores puede producirse en múltiples dimensiones

(recursos, intereses, referentes culturales). En la pesquería del pulpo existe una relativa
homogeneidad socio-cultural, cierta diversidad territorial por las condiciones diferenciales
entre las zonas norte y sur de Galicia y el acceso a caladeros más o menos productivos (cfr.
Capítulo I) y una amplia diversidad funcional. La diversidad funcional limita la formación de
clústeres en las comunidades pesqueras: colectivos de referencia que capturan las mismas
especies con el mismo arte en las mismas zonas (Acheson, 1981: 286). Y, conjuntamente con la
importancia del recurso (A7), configura perfiles de actores con estructuras de incentivos y
estrategias diferenciadas. Pero la diversidad funcional refleja otras formas de heterogeneidad
que afectan el beneficio obtenido del recurso: el armador de una embarcación grande (>8 m)
con seis tripulantes a bordo difiere en el nivel de capitalización de la unidad productiva pero
también en los costes unitarios de captura (Bardhan y Johnson, 2009: 89) respecto al armador
de una pequeña embarcación sin tripulantes. García-Allut (1999: 184) identifica como criterios
de estratificación social: a) el nivel de capitalización de las unidades productivas; b) ser
propietario de embarcación (armador); c) lo que deriva de los derechos de acceso a la pesca,
sobre la base de la situación laboral en la se encuentran (legal/ilegal); d) alternar la pesca con
otro tipo de profesión. Las diferencias de estatus de los actores generan asimetrías y
desequilibrios de poder, favorecen determinadas definiciones de qué es adecuado con relación
a la gestión del recurso y estimulan acuerdos menos integradores (Kopelman et al., 2002: 129-
130).

Los actores también son heterogéneos respecto a las motivaciones de sus preferencias
individuales (cfr. capítulo II); tienen “motivaciones complejas incluyendo intereses propios así
como normas de conducta adecuada y preferencias con respecto a los otros” (Ostrom,
2005:119). Estas motivaciones no solo determinan la estrategia individual sino cómo se
interpretan las estrategias de los otros actores. Se ha constatado, por otra parte, que muchos
individuos actúan condicionalmente en función de las acciones de otros (Ostrom, 2000b; Falk
et al., 2002: 158). Preferencias individuales, normas (A6) e instituciones (SG) interaccionan

293
entre sí, pero es importante subrayar que no todos los individuos comparten las mismas
normas ni las internalizan de la misma forma (Ostrom, 2005: 124).

En su interacción con otras variables del sistema, los acuerdos institucionales (SG) pueden
moderar los efectos de la heterogeneidad (por ejemplo compensando a los usuarios más
alejados de los principales mercados) o exacerbarlos (por ejemplo beneficiando a las
embarcaciones más grandes) (cfr. Poteete et al., 2009: 101). La capacidad para neutralizar sus
efectos dependerá, en cualquier caso de la fuente de la heterogeneidad. Schlager y Blomquist
(1998:4) utilizan la información para ilustrar este argumento: en un supuesto de
heterogeneidad derivada del acceso a la información, esta será más fácilmente abordable si la
fuente es una regla de acceso a la información (que genera asimetrías) que si la fuente es una
desconfianza generalizada y la ocultación intencionada de información. También los
beneficios que derivan del SG pueden ser heterogéneos para los distintos actores (Anderies et
al. 2004: 11; cfr. Schlager y Blomquist, 1998). A su vez, se ha demostrado que “la
heterogeneidad debilita el efecto de las normas sociales [A6] y las sanciones [SG8] para
garantizar conductas cooperativas y hacer cumplir los acuerdos colectivos” (Barhand y Dyaton-
Johnson, 2002: 102).

Las experiencias pasadas (A3) de los actores condicionan sus acciones presentes y futuras, así
como las dinámicas de la pesquería (Basurto et al., 2013). En el proceso de regulación de la
pesquería –como actores colectivos- y en el proceso de extracción de recursos –como actores
individuales- los usuarios han actuado e interaccionado en reiteradas ocasiones dentro del SES.
Estas experiencias afectan tanto a la toma de decisiones como al sistema de aprendizaje de los
actores (cfr. Janssen y Ostrom, 2006), su nivel de satisfacción (capturas presentes/pasadas) o
sus expectativas (capturas pasadas/presentes/futuras). Estas experiencias comprenden las
interacciones con la dimensiones naturales (por ejemplo los períodos cíclicos de incremento y
descenso de las capturas) como sociales (por ejemplo la crisis durante el PG2 y la respuesta del
SG a las mismas). En la relación entre actores, las experiencias de cooperación en el pasado
son un factor importante para generar confianza (A6; cfr. Agrawal, 2003) y favorecer sistemas
de gobernanza (SG) de carácter policéntrico (Baland y Platteau, 1998: 648). De igual forma, las
relaciones de conflicto o impunidad ante el incumplimiento de las normas disminuyen la
confianza y conjuntamente con las normas subyacentes (A6) reducen la reciprocidad de
aquellos dispuestos a cooperar para mantener el recurso.

En el litoral gallego las comunidades pesqueras están ubicadas (A4) en puntos diferenciados
con respecto al recurso, a los mercados, y al número de usuarios del recurso (cfr. Capítulo I).
Ello se traduce en una heterogeneidad territorial (A2.1) que explica pautas divergentes en la
actividad extractiva, en la comercialización y en los beneficios obtenidos. El acceso a caladeros
más productivos o a zonas con mayor protección para el desarrollo de la actividad genera
diferencias en la eficiencia de extracción de recursos que afectan al comportamiento
cooperativo (Bardhan y Dayton-Johnson, 2002:88). Esta variable sería de especial interés para
aquellas investigaciones centradas en explicar las pautas de comportamiento de los distintos
actores dentro de un mismo sistema de gobernanza.

El liderazgo (A5) se ha asociado al éxito de la gestión pesquera en sistemas de co-gestión

(Pomeroy et al., 2006; Gutierrez et al., 2011; Sutton y Rudd, 2014). También se ha destacado

294
su papel en la gobernanza adaptativa (e.g. Folke, 2006: 262) proporcionando visión y
significado, y su influencia positiva en la acción colectiva (Baland y Platteau, 1996; Ostrom,
2002). En Galicia no disponemos de estudios de liderazgo en pesquerías, más allá de las
investigaciones de carácter general en el ámbito del marisqueo (Mahou, 2008) o los recursos
específicos (Cfr. Macho et al., 2013). Sin lugar a dudas, en la pesquería del pulpo han existido
componentes de liderazgo en los cuatro periodos de gobernanza, entendido como la
capacidad de un individuo de organizar la acción colectiva y ser seguido por sus pares (Basurto
y Ostrom, 2009; Basurto et al., 2013). Para responder en qué medida este liderazgo se ha
orientado hacia la consecución del interés colectivo, la conservación del recurso o el bloqueo a
los cambios institucionales sería necesario desarrollar una investigación específica.

Las normas (Confianza-reciprocidad)/capital social (A6) se han definido como variable

mediadora de nuestra hipótesis explicativa. La definición de la variable implica que los usuarios
del recurso comparten estándares sobre comportamientos colectivos, respeto a los acuerdos
mutuos y reciprocidad (Ostrom, 2009: 421; Basurto y Ostrom, 2009: 12). Las normas modifican
el valor que los actores asignan a una acción o resultado, pudiendo modificar o no la conducta
en función de su fortaleza, del contexto de la situación, y de la existencia de reglas que las
respalden (Ostrom, 2005: 121-123). En tanto aprendidas en el medio social, las normas varían
entre culturas, entre individuos de una misma cultura o comunidad, entre el mismo individuo
en distintas situaciones o incluso en el tiempo respecto a una misma situación (Ostrom,
1998c:9).

Mota y Subirats (2000) analizan las investigaciones realizadas en España y confirman la

existencia de un “escaso desarrollo de capital social” comparado con el entorno europeo, la
persistencia de bajos niveles de confianza social y de participación política, y la debilidad del
tejido asociativo. El capital social se relaciona con las políticas públicas (Putnam, 2000) y
mejora la capacidad de resolver problemas colectivos (Ostrom, 2000b, 2003; Knox, 2001).En
Galicia, los trabajos de Pena López y Castellanos (2010) y Pena López y Sánchez Santos (2013)
analizan la evolución del capital social entre 1998 y 2008 a partir de la encuesta mundial de
valores (EMV). Estos últimos detallan los cambios en este periodo (incremento de la
heterogeneidad social, crecimiento de la renta, y envejecimiento demográfico), subrayando la
creciente descapitalización social. La gravedad de la situación está relacionada con la asimetría
en los procesos de inversión y desinversión de capital social (Ostrom, 2000b; Pena López y
Sánchez Santos, 2013: 133): crearlo requiere un largo plazo, pero se destruye rápidamente. De
especial relevancia para la investigación es la constatación de una dotación media-baja de
capital social (Pena López y Castellanos, 2010: 297) y el reducido nivel de confianza
institucional, que se ha mantenido a largo del tiempo. La confianza en las autoridades es un
factor importante que afecta el nivel de apoyo y aceptación (cfr. Jagers et al., 2012).

Las comunidades pesqueras generan normas sociales (por ejemplo para fijar criterios de
acceso a los recursos en función de las necesidades percibidas) que ganan robustez en función
de su grado de aceptación y del diseño de estrategias para responder a aquellos que las
incumplen (García-Allut, 1999: 187-190). La respuesta incluye advertencias verbales,
represalias o la destrucción de artes (cfr. Davis, 1991). Algunas normas operan en la mayoría
de las comunidades, como la existencia de mayores derechos de acceso en función de la
distancia al espacio de pesca (cfr. García-Allut, 1990: 10). Pero la descapitalización social

295
identificada a nivel general se constata también en estas comunidades, desapareciendo
normas como las que reconocían cierta prioridad de acceso sobre un caladero a quienes lo
descubrían (Martínez González, 1999: 217). Más aún, se identifica un cambio en las normas
sociales en el que la reputación o el prestigio ya no se vinculan a la comunidad de pescadores
sino a la sociedad, al tiempo que se asiste a una crisis de valores comunitarios de solidaridad
(ibíd: 219-220). La pérdida de capital social podría estar relacionada con el debilitamiento de
las fronteras sociales de los grupos de pescadores (cfr. Coleman, 1990). Otros autores
coinciden en señalar un cambio de valores (Fernández Vidal, 2008: 69-70) asociado a la
introducción del sistema socio-económico capitalista en la pesca artesanal y a la introducción
de lo que Davis (1991) denominó como “racionalidad insidiosa utilitarista competitiva”
derivada de la profesionalización de la pesca artesanal.

Además de las normas ligadas al derecho de supervivencia (cfr. SG8 y Martínez González,
1999) existe un alto nivel de aceptación de la comercialización por fuera de los canales
habituales y del fraude fiscal; este comportamiento no es ajeno al conjunto de actividades del
sistema económico, con un porcentaje de cerca del 20% en 201332 para España, figurando
Galicia en las primeras posiciones entre las distintas comunidades autónomas (Vaquero et al,
2015: 19-20).

Al partir de la premisa de que existen múltiples tipos de actores, dentro de una misma
comunidad convivirán individuos con fuertes convicciones morales e individuos amorales que
intentarán subvertir el sistema, por lo que es importante considerar las consecuencia en el
diseño de sistemas de gobernanza (Ostrom, 1998c: 16). Por ejemplo, el sistema de sanciones
graduales previsto en la pesquería del pulpo permite la suspensión condicional de la sanción, y
tras un año sin ningún incumplimiento registrado ésta se retira. Las embarcaciones tienen un
patrón (responsable) y un patrón segundo. En la pesquería existe la práctica de asignar las
sanciones al patrón y segundo patrón consecutivamente para evitar el pago de las multas
(entrevistas). De esta forma, una regla del SG diseñada para favorecer el cumplimiento y evitar
penalizar las conductas es utilizada por algunos individuos para subvertirla en su propio
beneficio. Precisamente aquí la presión y el control social jugarían un papel fundamental para
evitar este tipo de comportamientos.

La actividad extractiva combina una dimensión individualista con la existencia de espacios

sociales de comercialización (lonja) u ocio (bares del puerto) en los que se examinan las
conductas de otros. Para activar el control social el comportamiento debe percibirse como
ilegítimo, no con respecto a las reglas formales (SG) sino a las normas compartidas. Éstas
pueden diferir entre comunidades pesqueras, o entre miembros de dentro y fuera de una
misma comunidad. Y también pueden utilizarse para limitar el acceso al recurso33. En Galicia,
otras dinámicas intrínsecas como “la lógica de la envidia” socavan el control social. García-Allut
(1999: 193) destaca cómo “el discurso de la envidia desvirtúa las razones reales que subyacen

32
. GESTHA (2014) La economía sumergida pasa factura. El avance del fraude en España durante la crisis. Para una
detallada revisión sobre estudios y metodología de cálculo cfr. Vaquero et al. (2015), Economía sumergida y fraude
fiscal en España ¿qué es lo que sabemos?
33
A título ilustrativo, en el año 2012 aparecieron en el puerto de A Coruña pintadas en distintas embarcaciones con
puerto base en Camariñas y Corme en las que se leía “eskilmador de polbo” con las que el colectivo de A Coruña
intentaba expulsar a estas embarcaciones de su zona acusándolas de capturas por debajo de la talla mínima legal.
Cfr. Faro de Vigo 27/02/2012.

296
a cualquier demanda social, convirtiendo una reclamación de interés general *…+ en una
cuestión en la que priman los intereses particulares de uno”. Los atributos de la comunicación
entre pescadores también contribuyen a alimentar la desconfianza y minar el desarrollo de
capital social: i) el secreto como estrategia de ocultación de las ventajas competitivas (p.ej.
zonas de pesca más productivas); ii) el espionaje (para acceder a zonas identificadas por otros);
iii) el engaño y la gestión oportunista de los flujos de información (Martínez González, 1990:
94-96).

No obstante, la configuración de numerosas variables del sistema de actores (número de

actores, A1; atributos socioeconómicos A2; experiencias pasadas, A3, etc.) incluido el capital
social existente (A6) adopta múltiples combinaciones que generan resultados distintos en las
comunidades del litoral gallego, como confirman las iniciativas de acción colectiva descritas en
el capítulo I.

Dentro del entramado social de los actores, se ha seleccionado la variable confianza y normas
compartidas de reciprocidad (A6.1) para el análisis. Ahn (2005: 1 y 3) diferencia entre confianza
–una expectativa racional o justificada de confiabilidad- y confiabilidad, “la tendencia general
de la gente a mantener sus promesas, cooperar, ser honesto, incluso en ausencia de fuertes
incentivos institucionales y/o sociales para hacerlo”. Esta diferenciación implica otras
distinciones relevantes: entre confianza (creencia) y confiar (acción), ya que un actor puede
confiar por razones distintas a la confianza (ej. interacciones reiteradas o reglas
sancionadoras); y la definición de confiabilidad como una preferencia intrínseca de los actores
y no como un comportamiento cooperativo en sí mismo (ibid.).

Por reciprocidad se entiende una relación con cierto grado de simetría, en la que un individuo
contribuye al bienestar de otros con la expectativa de que los otros harán lo mismo, sin que
exista un quid pro quo explícito (Oakerson, 1980b; Axelrod, 1981; Ostrom, 2000b: 177). La
premisa básica de la norma de reciprocidad es que “los individuos tienen a reaccionar a las
acciones positivas de otros con respuestas positivas y a las acciones negativas de otros con
respuestas negativas. La reciprocidad es una norma básica que se enseña en todas las
sociedades” (Ostrom, 1998c: 10).

Si bien la justicia y la reciprocidad pueden determinar la conducta humana (Falk et al, 2002:
159), la reciprocidad no está vinculada a orientaciones altruistas (cfr. A2.1) pudiendo
responder a consideraciones estratégicas del interés individual (Oakerson, 1980b: 5).
Pensemos por ejemplo en el “deber de auxilio”34 cuando una embarcación comunica que está
en riesgo por una avería, un naufragio u otra situación anómala; además de las disposiciones
normativas formales los pescadores la destacan como una norma básica porque “mañana te
puede pasar a ti” (entrevistas). O la permisividad ante las actividades extractivas de los
jubilados, porque ellos también se jubilarán algún día (García-Allut, 1999: 184). En este
sentido, “las normas subyacentes y la experiencia directa en un contexto particular se
combinan para afectar la orientación hacia la reciprocidad” (Poteete et al., 2009: 347). El
control social garantiza que las normas compartidas se matienen como patrón de interacción
social (Oakerson, 1980b: 21).

34
La mayoría de las comunidades pesqueras consideran la obligatoriedad de ayudar en caso de desastre, fallo
mecánico o similar (Acheson, 1981: 286; entrevistas).

297
En la pesquería del pulpo, la incapacidad del sistema de gobernanza (SG) para incentivar y
asegurar la cooperación refuerza la importancia de la variable confianza (A6.1) en el
diagnóstico. De igual forma, la falta de confianza opera como una barrera para diseñar y
mantener medidas de gestión (SG 5.1.1.). Con frecuencia los pescadores indican que no
cumplen las reglas formales porque creen o afirman saber que otros no van a cumplir (WWF-
GAP2, 2015; OPAGA, 2016; entrevistas). La motivación intrínseca de los cooperantes
condicionales “necesita ser respaldada por instituciones que les permitan resolver problemas
mientras los protege de los parásitos y los socios no confiables” (Ostrom, 2000c:9). La
caracterización del estudio de caso indica que estos cooperantes condicionales han sido
penalizados más que respaldados (cfr. Capítulo I). El refuerzo virtuoso entre confianza e
instituciones (la confiabilidad genera confianza, buenas instituciones y redes sociales eficaces,
que conjuntamente recompensan a los que confían) tiene también su ciclo perverso (Ahn,
2005:25) cuando “los actores están sumidos en una falta de confianza mutua, instituciones
que funcionan mal y escasas redes sociales”. Este ciclo perverso prevalece en la pesquería del
pulpo en Galicia. Revirtiendo la proposición de Ostrom (1998c:13): si los niveles de
cooperación son moderadamente bajos, los individuos aprenderán a desconfiar unos de otros,
y no adoptarán normas de reciprocidad.

La literatura ha estudiado la posibilidad de generar capital social (cfr. Putnam, 1993, 1998;
Ostrom, 2000b; Ahn, 2005). Ante la ausencia de capital social en los inicios de un proceso
organizativo, es más fácil generarlo si se adoptan pequeños cambios que son asumibles por un
elevado número de ellos antes que adoptando grandes cambios institucionales (Ostrom,
1998b:429). Otros factores como la reducción de la incertidumbre pueden contribuir a
incrementar la confianza y la reciprocidad (Cox et al., 2010:2). Estas pueden desarrollarse
incluso en situaciones de heterogeneidad de intereses (A2.1) de los actores (Janssen y Ostrom,
2006: 1475). En la pesquería del pulpo, el comportamiento paternalista de la Administración
durante los cuatro periodos de gobernanza podría haber contribuido a generar un efecto
perverso en los actores. Éstos “asumen que las organizaciones formales son las responsables
de atender a las necesidades conjuntas y que la reciprocidad ya no es necesaria” (Ostrom,
1998c:17 citando el trabajo de Frey ,1997).

Con la aplicación del MASES las interacciones entre variables de los distintos sistemas se van
explicitando. Así, en sistemas socio-ecológicos con elevada incertidumbre sobre la
disponibilidad de recursos (SR7) y en los que los usuarios son incapaces de realizar
compromisos creíbles (A6.1) “es probable que exista también un alto ratio de descuento entre
los [actores] incrementando por lo tanto la probabilidad de degradación del recurso” (Araral
2014:14). De igual forma, un conjunto de reglas formales (SG6) que se consideran legítimas y
se cumplen contribuyen a generar patrones de conducta recíproca a largo plazo (van
Laerhoven y Ostrom, 2007: 19).

El conocimiento del sistema socio-ecológico/modelos mentales (A7) caracteriza en qué medida

los usuarios del recurso comparten un conocimiento común de los atributos relevantes del
sistema, y de cómo las acciones de unos y otros se afectan entre sí (Ostrom, 2009: 421;
Basurto y Ostrom, 2009: 13). El análisis del conocimiento “basado en la experiencia” frente al

298
conocimiento científico y su papel en la gestión pesquera ha sido ampliamente estudiado35
(cfr. entre otros García-Allut, 1997; Freire y García-Allut, 1999; Caddy y Cochrane, 2001;
García-Allut y Freire, 2001; García-Allut, 2003; Wilson, 2007; Haggan et al., 2007; Folke et el.,
2010; Symes, 2011; Rodhouse et al., 2014). A partir de la necesaria interacción del pescador
con el medio y combinando conocimiento acumulado y la heurística en un proceso de
adaptación y aprendizaje, el saber de los pescadores se considera holista (explotación, gestión
y organizaciones sociales) y ha demostrado su eficacia por su capacidad para predecir o
impedir ciertas situaciones y por su pervivencia y adaptación a condiciones cambiantes
(García-Allut, 2003a: 78). Su conocimiento se estructura en tres niveles (García-Allut, 1997: 77
y ss.): i) constricciones a la estrategia de pesca derivadas de factores abióticos: clima (viento,
estado del mar) y características del territorio de pesca; ii) constricciones secundarias:
corrientes, temperatura de aguas, visibilidad, profundidad, salinidad, variación de nutrientes;
y, iii) constricciones derivadas de los factores bióticos: hábitos migratorios y comportamiento
de los peces. Este conocimiento genera opciones y límites en el desarrollo de su actividad
(Basurto, 2008:11) al tiempo que otorga control sobre el acceso al recurso (Martínez González,
1990) justificando el éxito diferencial en las capturas (García-Allut, 1999: 185).

En la pesquería del pulpo los pescadores parecen tener un conocimiento efectivo del sistema
de recursos y de las unidades del recurso; identifican fenómenos complejos (p. ej. el
afloramiento de placton) y los codifican en su propio lenguaje ("aguas gordas") (Martínez
González, 1990: 92)36. En contrapartida, perviven afirmaciones realizadas en foros (GAP2-
WWF, 2015; OPAGA, 2016) como “llevar meses capturando hembras ovadas” que contrastan
con la evidencia científica de que las hembras ovadas no se alimentan, y por lo tanto no
entrarían en las nasas.

Este conocimiento contribuye a perfilar cómo los actores perciben y comprenden los
problemas a los que se enfrentan: existen múltiples conceptualizaciones de los problemas,
problemas que no se consideran relevantes para sus preocupaciones o situaciones que no se
ven capaces de abordar (Ostrom, 2004). Algunos actores comparten el diagnóstico de que son
las reglas formales (SG6) las que alteran las dinámicas de la actividad socavando la
autorregulación del sector y de los recursos37. La mayoría destacan el conflicto con la flota
industrial, especialmente en algunas zonas38, pese a su limitado impacto en la pesquería del

35
Ya en 1778 Cornide destacaba la importancia del conocimiento basado en la experiencia de los pescadores: “No
solo el conocimiento práctico de la calidad y circunstancias del fondo que rodea nuestra costa es parte esencial de
los que debe tener el buen Pescador, sino el de las inclinaciones particulares de los peces que las frecuentan, el de
los cebos que apetecen y les detienen, el de la estructura de las Redes y Anzuelos con que deben pescarlos, y
finalmente el de los tiempos y estaciones más oportunas para este ejercicio” (Cornide, 1778: xv).
36
Las ordenanzas de 1552 descritas por Fidalgo (1997; cfr. Tabla 23) podrían considerarse como una evidencia
histórica de dicho conocimiento efectivo. En éstas se fijaba una veda temporal de tres meses para el pulpo (marzo,
abril, mayo) que coincide con un pico de puesta (cfr. UR). Las investigaciones recientes desarrolladas en el ámbito
científico sugieren que esos meses podrían ser los más adecuados para la veda (Guerra, 2016, comunicación
personal).
37
Manuel Cao, presidente de la Cofradía de A Coruña, declaraba “Si las artes fueran libres, como antes, las
pesquerías se autorregularían. Imagina que aparece un boom de pulpo y toda la flota va al pulpo. Va a haber una
sobreexplotación del pulpo, sí, pero las otras especies van a estar en reposo porque nadie va a ir a ellas. Eso es
autorregulación” La Voz de Galicia 07/08/2012.
38
El patrón mayor de Corcubión, José Domínguez, sostenía que «o problema do mar é a pesca industrial, non a
artesanal». “Recuerda que los arrastreros se llevan toneladas de pescado y cefalópodos en un solo lance y que la
Unión Europea pretende que estos barcos desaparezcan. Además, se queja de que la vigilancia de la Xunta se centre
en los naseiros y no en los grandes buques. Afirma el patrón mayor que la Administración no se atreve a actuar

299
pulpo (cfr. Capítulo I); o con la acuicultura. Y casi todos constatan un declive del recurso
asociado al incremento del esfuerzo pesquero39 (entrevistas), si bien son los menos los que
asumen una responsabilidad directa (entrevistas, GAP2-WWF, 2015; OPAGA; 201640).

La importancia del recurso (A8) se ha analizado como una variable crítica para la
sostenibilidad. Se define como dependencia del recurso cuando los usuarios dependen del
mismo para una parte significativa de su sustento (Basurto y Ostrom, 2009: 13). A priori,
aquellos que dependen del recurso tienden a contribuir más a su mantenimiento frente a los
que tienen una menor dependencia. Shlüter y Madrigal (2012: 160) vinculan esta conducta a la
interacción con las normas sociales (A6), en tanto los actores pueden asociar un elevado valor
al mantenimiento del recurso incluso con niveles de dependencia más bajos (Ostrom, 2009:
421).

En términos de dependencia económica (A8.1), en Galicia podríamos diferenciar entre

“pescadores de pulpo”, aquellos con una dedicación alta o exclusiva a la extracción del
recurso; y “pescadores generalistas”, que centran sus actividades en otras especies y capturan
el pulpo como un recurso más o como un complemento41. Además del nivel de actividad, la
ubicación (A4) de los actores afectará a las alternativas disponibles a la pesquería del pulpo
dentro y fuera de la actividad pesquera. A priori las zonas urbanas presentarán más
alternativas (cfr. Leslie et al., 2015). De igual forma, la evolución de otros recursos (cfr.
Capítulo I) también ha afectado al nivel de dependencia del recurso “pulpo”.

El MASES integra la tecnología disponible (A9) como variable de segundo nivel. La introducción
de nueva tecnología transforma los ratios-coste-beneficio de la actividad extractiva y puede
incrementar la competencia por el recurso, alterar la aplicación de reglas y normas y socavar la
sostenibilidad de las instituciones (Agrawal, 2002: 57; Berkes, 2005: 15; Ostrom, 2005:20;
Acheson, 2006: 128). Pero también podría contribuir a la gestión del recurso (Edwards y Steins,
1999: 211; Smith y Stirling, 2008; Cox, 2011:358) En los períodos de gobernanza analizados,
esta variable ha incidido en un incremento de la eficiencia, si bien no ha experimentado
modificaciones en términos de la propiedad de la tecnología ni de la homogeneidad de su uso
(cfr. Capítulo I). Para algunos actores la percepción del desarrollo tecnológico -sin negar las
mejoras en la calidad de vida y la seguridad- es que incrementa el esfuerzo y elimina las
ventajas competitivas generadas por el conocimiento acumulado y la experiencia42.

contra estos armadores. Señala que los armadores de bajura «sobrevivimos, non saímos ricos, o que collemos é
para repartir entre nós e os mariñeiros»”. La Voz de Galicia, 17/08/2014.
39
“De pulpo, por ejemplo, «teño collido ata sesenta quilos», recuerda. Ahora esas capturas son impensables,
porque «somos moitos ao mar, e a xente ten que gañar a vida. Antes os polbos viñan ao seco, nunha poza de auga
había polbos, agora nada». (Antigamente había moito peixe, porque non había tanto aparello, pero agora hai máis
aparellos e o peixe vai baixando. Aínda non sei como o mar da tanto»”.Albino Nieto Caneda, La Voz de Galicia,
22/07/2012
40
“Estamos culpando al sistema pero todos somos parte del sistema. Es duro no ser capaz de meter al sector en un
embudo y que salga lo mejor y que los demás puedan seguir el ejemplo” (entrevistas).
41
Gelcich et al. (2007) han analizado las diferencias en el comportamiento de los pescadores bajo un mismo sistema
de derechos de propiedad a partir de su nivel de dedicación al recurso
42
Los mapas cognitiovs del medio natural (Martínez González, 1990) son modificados por la tecnología. “El GPS te
da la posición exacta, por lo que ya no necesitas ni conocimiento ni memoria….muchos de nosotros hemos olvidado
las marcas que teníamos en la cabeza….y muchos de los jóvenes ya no conocen la toponimia marinera”
(entrevistas).

300
Tabla 68. Ficha técnica de la variable “Diversidad de los actores” del sistema de Actores (A).
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Diversidad de los
Sistema de Actores Tres A2.1
actores
Definición de la Características de los actores que los diferencian en términos funcionales,
variable territoriales o socio-culturales.

La diversidad comprende diferencias en los bienes, nivel de dependencia

del recurso, horizontes temporales, confiabilidad, comprensión común,
etc. (Ostrom, 2000a: 39) e incluye el grado en el que los usuarios
consideran el futuro en sus estrategias extractivas (Ostrom, 1990). La
heterogeneidad de intereses puede reflejar otras formas de
heterogeneidad que afectan el acceso o beneficio de los recursos (Poteete
et al., 2009: 99.
La heterogeneidad influencia el grado de comprensión común sobre los
problemas de acción colectiva, la posibilidad de compartir intereses y
objetivos, y los ratios relativos de participación (Poteete et al., 2009: 98).
Afecta a los costes de coordinación y al nivel de conflicto entre actores
(Ostrom, 1990; Schlager y Blomquist, 1998), dificultando la generación de
Importancia
acuerdos (Sen y Raakjaer, 1996; Ostrom, 2000b) y complicando el diseño
teórica de la
de sistemas de gobernanza efectiva aceptados como legítimos por grupos
variable
heterogéneos (Anderies et al., 2013: 13).
Influencia la capacidad de generar confianza (Poteete et al., 2009: 101) y
puede obstaculizar la respuesta a situaciones cambiantes (Carlsson y
Sandstrom, 2008 citado por Koontz et al., 2015: 146).
En esta investigación, la variable se centra en las diferencias individuales
entre embarcaciones de una misma flota (García y Charles, 2008) y no
entre flotas (p. ej. artesanal vs. industrial). La diversidad de actores afecta
a actividades críticas para la gestión del recurso como la vigilancia, el
cumplimiento y la provisión de reglas que generen mejores resultados
(Schlager y Ostrom, 1998). De igual forma, debilita el efecto de las normas
sociales y sanciones para hacer garantizar el cumplimiento de los acuerdos
cooperativos (Bardhan y Dayton-Johnson, 2002:102).

Indicador/es 1 de 3 Número de licencias de artes Ordinal

Distribución del número de licencias (sin especificar arte/especie), entre
Descripción del los actores autorizados para faenar en la pesquería del pulpo, que
indicador determina la flexibilidad en el desarrollo de la actividad pesquera y en sus
estrategias de pesca.

- 0: Heterogeneidad alta: existen diferencias en el número de

licencias y en el rango operativo (1-5 licencias)
Ranking de - 0,5: Heterogeneidad media: existen diferencias en el número de
valores del licencias, pero se mantienen en un rango operativo similar (3-4
indicador licencias).
- 1: Heterogeneidad baja: los actores disponen de un número
similar de licencias.

301
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Diversidad de los
Sistema de Actores Tres A2.1
actores
Diversidad efectiva (Índice de
Indicador/es 2 de 3 Numérica
Shannon)
Siguiendo la metodología propuesta por Thunberg y Correia (2015) se ha
caracterizado la diversidad de flota atendiendo a dos grupos:
- Diversidad tonelaje/zona: el tonelaje (GTs) se considera con los 7
Tipos definidos en el Decreto 15/2011 y la las 9 zonas de pesca (I-
IX) (cfr. Capítulo I).
- Diversidad de artes de pesca: artes de pesca existentes en la flota
Descripción del
de la pesquería del pulpo (33 de media para el periodo) con
indicador
posibles combinaciones de hasta un máximo de 5 artes (licencias
de pesca).
Se calcula la riqueza de la flota (tipologías de embarcaciones existentes), el
Índice de Shannon (detecta variaciones en la riqueza y cambios en la
abundancia relativa de las embarcaciones más comunes) y la Diversidad
efectiva (transforma el Índice de Shannon a un indicador común).
Valor medio del Índice de Shanon en los periodos PG1-PG4= 3,64 [2004-
2012]. Los valores de la serie para cada periodo se ajustaron a su cuartil
más próximo. El ranking se invierte para denotar que a mayor diversidad
de la flota mayor heterogeneidad de los actores y mayor dificultad de
Ranking de organización y gestión:
valores del - 0: 3,66 [flota más diversa]
indicador - 0,25: 3,65 [diversidad alta]
- 0, 5: 3,63 [diversidad media]
- 0,75: 3,62 [diversidad moderada]
- 1: 3,57 [flota más homogénea]

Indicador/es 3 de 3 Nivel de actividad* % total flota activa

Número de embarcaciones con actividad efectiva en la pesquería
(declaran actividad en el registro de alternancia a la nasa de pulpo),
clasificadas por días de actividad, calculando la distribución de la flota y la
representatividad de cada grupo.
Descripción del
- Baja: ≤50 días/año
indicador
- Media: >50 ≤ 150 días/año
- Alta : >150 < 240 días/año
- Exclusiva: ≥ 240 días/año

- 0: <0,10 [diversidad muy alta]

Ranking de - 0,25 : ≥ 0,10 <0,25 por grupo *diversidad alta+
valores del - 0,5: ≥ 0,25 <0, 50 *diversidad media+
indicador - 0,75: ≥ 0,50<0,75 *diversidad baja+
- 1: ≥ 0,75 *flota homogénea+
Peso
PG Valor indicador 1 Ranking
ponderado
Variable PG1 - - -
operativa PG2 33%-52% 4-5 licencias 0,5 [media] 0,17
PG3 33%-55% 4-5 licencias 0,5 [media] 0,17
PG4 35%-53% 4-5 licencias 0,5 [media] 0,17

302
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Diversidad de los
Sistema de Actores Tres A2.1
actores
Peso
PG Valor indicador 2 Ranking
ponderado
PG1 - - -
PG2 3,62 0,75 [moderada] 0,25
PG3 3,63 0,5 [media] 0,17
PG4 3,66 0,25 [alta] 0,08
Peso
PG Valor indicador 3 Ranking
ponderado
PG1 0,26 0,5 [media] 0,25
PG2 0,25 0,5 [media] 0,17
PG3 0,19 0,25 [alta] 0,08
PG4 0,17 0,25 [alta] 0,08
PG Síntesis variable. Peso ponderado 3 indicadores
PG1 0,25**
PG2 0,20
PG3 0,14
PG4 0,11
Anuarios de Pesca, Consellería do Mar
Fuente Base de datos de la UTPB, Consellería do Mar
Registro de alternancia de artes, Consellería do Mar
*Arnaiz et al. (2006: 130) subrayan que el registro de alternancias debe interpretarse como una aproximación de
máximos, ya que no todos los días declarados se convierten en días de pesca efectiva (una embarcación puede no
salir por mal tiempo o por cualquier otra circunstancia sin que se modifique el registro de actividad).
**No existen datos disponibles en el PG1 para el indicador “número de licencias de artes”, por lo que el peso
ponderado de los indicadores se ajusta a 0,5 en lugar de a 0,33. Cfr. Tabla 59]

Tabla 69. Ficha técnica de la variable “Confianza y reciprocidad” del sistema de Actores (A)*.
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Confianza y
Sistema de Actores Tres A6.1
reciprocidad
Confianza: grado en que los miembros de una comunidad creen que otros
miembros mantendrán sus acuerdos, incluso en detrimento de sus intereses
Definición de
intermedios.
la variable
Reciprocidad: respuesta simétrica a acciones previas de cooperación o
defectivas por un miembro de la comunidad (Basurto et al., 2013).

La confianza y la confiabilidad facilitan la cooperación (Ahn, 2005),

reduciendo los costes de transacción para alcanzar acuerdos así como los
costes de vigilancia (Ostrom, 2009: 421).
La confianza permite a las personas realizar asunciones sobre las estrategias o
Importancia acciones de otros cuando carecen de información completa (Putnam, 1993).
teórica de la La falta de confianza favorece el comportamiento oportunista y el
variable parasitismo (Acheson, 2000: 19), dificultando la cooperación (Poteete et al.,
2009) y el diseño y mantenimiento de reglas efectivas (Ostrom, 1999b:46).
Los niveles de confianza varían si existe una relación de interacción
continuada (Ahn, 2005). Un número reducido de actores (A) favorece generar
y mantener confianza y reciprocidad (Ostrom y Cox, 2010: 457).

303
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Confianza y
Sistema de Actores Tres A6.1
reciprocidad

La confianza en el comportamiento recíproco favorece el cumplimiento de

acuerdos voluntarios (Poteete et al., 2009: 249).
Confianza y reciprocidad se refuerzan mutuamente; en contextos de
reciprocidad la posibilidad de adquirir una reputación de confiable tiene un
valor intrínseco (ibid., 350-351). La reputación está asociada a interacciones
reiteradas en el tiempo (Ostrom, 1998c). Que los actores se conozcan entre sí
y tengan otras interacciones favorece la confianza y la reciprocidad (Ostrom,
1990)
El conocimiento local es esencial y generar confianza mediante intervención
externa es difícil (Ostrom, 2000b: 181).
La introducción de signos fiables de reciprocidad favorece la confianza
(Ostrom, 2007b: 14). Participación y confianza se retroalimentan, aunque la
primera tiene un mayor efecto sobre la segunda (Brehm y Ranh, 1997).

Indicador/es 1 de 3 Nivel de confianza generalizada Ordinal

Descripción
Grado de confiabilidad en las personas (vecinos, compañeros)
del indicador
- 0: ≤10% considera que se puede confiar en las personas [muy baja]
- 0,25: >10% ≤ 30% considera que se puede confiar en las personas
[baja]
- 0,5: > 30% ≤50% considera que se puede confiar en las personas
Ranking de [media]
valores del - 0,75: > 50% ≤75% considera que se puede confiar en las personas)
indicador [alta]
- 1: > 75% considera que se puede confiar en las personas [muy alta]
Los resultados agregados para el conjunto de Galicia no reflejan la
particularidad de determinadas comunidades pesqueras con un elevado nivel
de confianza y capital social (cfr. Capítulo I).
Pertenencia a grupos sociales,
Indicador/es 2 de 3 Numérica
culturales, etc.
Se ha considerado tanto el nivel de pertenencia a asociaciones (incluyendo
organizaciones profesionales, asociaciones de consumidores, solidarias,
Descripción ecologistas, deportivas, etc.) como el número de asociaciones creadas en
del indicador Galicia relacionadas con la producción de bienes públicos (generan
cooperación) y privados (generan coordinación) (cfr. Mota y Subirats (2000)43
por cada 10.000 habitantes.

43
Mota y Subirats (2000: 142) subrayan que el compromiso cívico “no radica tanto en el número de asociaciones
como en la proporción de ciudadanos que se implican en las organizaciones voluntarias de forma activa”. Cfr.
también Penas-López y Sánchez-Santos (2013) para una discusión de este proxy.

304
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Confianza y
Sistema de Actores Tres A6.1
reciprocidad
Para el ranking del nivel de pertenencia a asociaciones en Galicia se ha
considerado como referencia el porcentaje medio de pertenencia a una
asociación en España (cfr. Morales,2005)
- 0: <10 % pertenece a asociaciones [baja]
- 0,5: ≥ 10% < 35% pertenece a asociaciones [media]
Ranking de
- 1: ≥ 35% pertenece a asociaciones *alta+
valores del
Para el ranking del número de asociaciones creadas por cada 10.000
indicador
habitantes se ha considerado como referencia el promedio de España (cfr.
Mota y Subirats, 2000).
- 0: < 2 asociaciones /10.000 habitantes [baja]
- 0,5: ≥ 2 < 2,6 asociaciones/10.000 habitantes [media]
- 1: > 2,6 asociaciones/10.000 habitantes. [alta]
Indicador/es 3 de 3 Confianza en el gobierno Ordinal
Descripción
Grado de confiabilidad en el gobierno
del indicador
- 0: ≤15% considera que se puede confiar mucho o en buena medida
en el gobierno [muy baja]
- 0,25: >15% ≤ 30% considera que se puede confiar mucho o en buena
medida en el gobierno [baja]
Ranking de
- 0,5: > 30% ≤50% considera que se puede confiar mucho o en buena
valores del
medida en el gobierno [media]
indicador
- 0,75: > 50% ≤75% considera que se puede confiar mucho o en buena
medida en el gobierno [alta]
- 1: > 75% considera que se puede confiar mucho o en buena medida
en el gobierno [muy alta]
Peso
PG Valor indicador 1 Ranking
ponderado
PG1 Baja Baja [0,25] 0,13
PG2 Baja Baja [0,25] 0,08
PG3 Baja Baja [0,25] 0,17
PG4 Baja Baja [0,25] 0,08
PG Valor indicador 2 Ranking Peso p.
PG1 0,2 Media [0,5] 0,25
PG2 0,3 Media [0,5] 0,17
PG3 0,13 Media [0,5] 0,17
Variable PG4 0,14 Media [0,5] 0,17
operativa Peso
PG Valor indicador 3 Ranking
ponderado
PG1 Baja Baja [0,25] 0,13
PG2 Media Media [0,5] 0,17
PG3 Media Baja [0,25] 0,08
PG4 Muy baja Muy Baja [0] 0
PG Síntesis variable 3 indicadores
PG1 0,17
PG2 0,14
PG3 0,08
PG4 0,15

305
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Confianza y
Sistema de Actores Tres A6.1
reciprocidad
Encuesta Mundial de Valores (World Value Survey) coordinada por Inglehart
(1981, 1990, 1995, 2000, 2008,2010).
CIS (1998) Instituciones y Autonomías I. Galicia nº. 2286.
Fuente IGE (2002) Enquisa estructural a fogares.
CIS (2009) Postelectoral de Galicia. Elecciones Autonómicas nº 2796
CIS (2012) Postelectoral de Galicia. Elecciones Autonómicas nº 2963.
Entrevistas
*Variable de primer nivel A6: Normas (confianza/reciprocidad)/capital social.
Tabla 70. Ficha técnica de la variable “Importancia del recurso” (dependencia) del sistema de Actores (A).
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Importancia
económica Sistema de Actores Tres A8.1
del recurso
El recurso constituye una fuente de ingresos económicos y es crítico para la
Definición de
supervivencia de los pescadores (Zúñiga et al., 2008 citado por Basurto et al.,
la variable
2013).

La dependencia del recurso condiciona su gestión sostenible o sobre-

explotación (Cinner et al., 2012); se considera un elevado nivel de
dependencia como una condición facilitadora de la sostenibilidad (Agrawal,
2001: 1659).
La dependencia puede ser económica, social o cultural (Urquhart et al., 2011)
y puede referirse a un momento dado o a una dependencia continuada en un
Importancia largo periodo de tiempo (Ostrom, 2005). Los usuarios con mayor
teórica de la dependencia económica tendrán incentivos para diseñar reglas que les
variable permitan utilizar los recursos a largo plazo (Ostrom, 1990: 206). La falta de
alternativas favorece asumir los costes asociados a la cooperación (Cox,
2014).
Una reducción del nivel de dependencia podría minar los esfuerzos de los
usuarios para contribuir a la gestión del recurso (Acheson, 2006: 127).
El nivel de dependencia también afecta a la capacidad de adaptarse a los
cambios en el stock (Guyader et al., 2013: 11).

Porcentaje de comunidades
Indicador/es 1 de 1 %
dependientes de la pesquería
Se han clasificado las localidades del litoral gallego por su nivel de
dependencia de la pesquería del pulpo (Índice de Dependencia del Pulpo,
IDP). El indicador del nivel de dependencia del pulpo se calcula en función del
número de embarcaciones con licencia para nasa de pulpo sobre el total de la
flota del puerto (número de buques), el volumen de pulpo (en kg)
Descripción comercializado en primera venta en la lonja sobre el total de especies, y el
del indicador valor del pulpo (en €) comercializado en primera venta en lonja sobre el total
de especies*.
A partir de ese índice se diferencian cuatro tipo de comunidades:
- Dependencia alta: IDP ≥36% (límite fijado a partir del promedio de
dependencia de todas las comunidades bajo la categoría
dependientes)

306
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Importancia
económica Sistema de Actores Tres A8.1
del recurso
- Dependencia media: IDP ≥18% <36%
- Dependencia baja: IDP ≤ 18%
- Sin dependencia de la pesquería
Que una comunidad en conjunto se considere como no dependiente no
implica que un barco perteneciente a esa localidad no dependa de la
pesquería.
El porcentaje se calcula considerando las comunidades con dependencia alta
y media sobre el total de comunidades con buques en la pesquería (que
representan en promedio el 94% del total de comunidades pesqueras en
Galicia).
Ranking de
valores del No aplicable
indicador
PG Valor indicador 1 Peso ponderado
P1 - -
Variable
P2 0,45 0,15
operativa
P3 0,46 0,15
P3 0,47 0,16
Elaboración propia a partir de Registro de Buques Pesqueros de la Comunidad
Fuente Autónoma de Galicia y estadísticas de primera venta en lonja disponibles en
la Plataforma Tecnolóxica da Pesca
*Nótese que algunas comunidades pesqueras con una flota importante habitualmente comercializan las capturas
de pulpo en otras lonjas (Corcubión, Muros, Muxía, Porto do Son, Portonovo, Ribadeo y San Cibrao).

3.1.5. La Situación de de Acción: Interacciones y Resultados

La situación de acción se define como el lugar “donde toda la acción tiene lugar y los inputs se
transforman a través de las acciones de múltiples actores en outputs” (McGinnis y Ostrom,
2014: 4). Las estrategias desarrolladas por cada uno de los actores individuales se transforman
en decisiones y acciones, que en su conjunto conforman un patrón de interacción (Oakerson,
1994a: 10). Durante la interacción las elecciones de cada individuo operan bajo una condición
general de interdependencia (Oakerson, 1980b:18) y afectan los resultados de forma conjunta
(McGinnis y Ostrom, 2014: 2). Desde la perspectiva metodológica las interacciones –y los
resultados-se entienden mejor como métricas y relaciones de proceso (Hinkel et al., 2014: 5;
cfr. Capítulo II).

El diseño de la investigación centra el análisis en una interacción concreta: la captura (I1).

Utilizando las variables seleccionadas, se trataría de perfilar cuál es la estructura de incentivos
de los actores individuales y qué estrategias desarrollan con respecto a la captura de pulpo
bajo los distintos periodos de gobernanza. Existen otras interacciones dentro del SES que no
forman parte de nuestra aplicación del MASES (por ejemplo los procesos de deliberación-I3- o
las actividades de auto-organización-I7) si bien han sido descritas en la caracterización del
estudio de caso y constituyen líneas de investigación necesarias para un diagnóstico más
certero. Otras interacciones como los procesos de intercambio de información (I2) se

307
incorporan como elementos transversales para el análisis. Y aquí reside la fortaleza
metodológica del MASES; cualquier investigador/a podría partir de la caracterización realizada,
re-examinar las variables y abordar las interacciones de interés utilizando un lenguaje común y
facilitando el uso de las fuentes de información.

Tabla 71. Situación de acción de la captura en la pesquería del pulpo en Galicia

Actores Beneficio Actividad Stock del Recurso Sustraibilidad
Pescadores Unidades de pulpo Pesca Unidades disponibles en el Alta
capturadas sistema
Fuente: adaptación a partir de Hinkel et al. (2015:32).

En las situaciones de acción entran en juego las combinaciones de las variables que conforman
el sistema socio-ecológico. Las reglas, los atributos del sistema de recursos y de las unidades
del recurso y de los actores, afectan las acciones disponibles para los individuos, el coste y
beneficio asociado y los resultados (Ostrom, 1999: 50; 2007 y 2009). La configuración del
sistema de recursos (SR) y de las unidades del recurso (UR) son “restricciones duras” que
afectan a los resultados (cfr. Oakerson, 1980a). La configuración del sistema de gobernanza
(SG) conforma “restricciones blandas” a las elecciones individuales de cada pescador operando
en la pesquería. Así, el recurso común “pulpo”, dada la dificultad de exclusión del acceso y su
carácter sustraible (cfr. Capítulo II) tiene una estructura de incentivos que puede derivar en
sobreexplotación (Dietz et al., 2002: 21). Teóricamente el sistema de gobernanza (SG) define y
establece reglas para los actores. En la práctica, los individuos utilizan las estrategias que
consideran más ventajosas, buscan huecos en la normativa, pueden romper las reglas de
forma ocasional o continua, y las adaptan conforme aprenden de las acciones pasadas
(Oakerson, 1994b; Ostrom, 1999b). Las reglas tienen un efecto limitante pero no determinante
en la conducta, y diferentes acuerdos institucionales –o incluso los mismos en diferentes
contextos- producen diferentes patrones de interacción (Oakerson, 1994a: 8). De igual forma,
“en algunos contextos, los incentivos conducen a los pescadores a repetir los errores del
pasado” (Ostrom, 1999b: 45).

El repertorio de estrategias es diverso, e incluye los esfuerzos para “obtener reglas que les
confieran ventajas distributivas” (Acheson, 2000: 13). Los individuos pueden optar por
respetar las reglas y normas establecidas, o por una estrategia oportunista. Ostrom (1999b:
46) define el oportunismo como un “comportamiento engañoso con la intención de mejorar el
bienestar de uno a costa de los otros. *…+ puede adoptar muchas formas, de las
inconsecuentes y quizás inconscientes hasta los esfuerzos cuidadosamente calculados de
defraudar a otros con los que uno está involucrado en relaciones continuas”.

El control de la información es un recurso crítico para los actores, tanto con relación al medio y
al recurso como a las decisiones y acciones de otros actores (Martinez González, 1990: 86). Las
estrategias individuales también incluyen la comunicación estratégica (incluso oportunista) y la
retención de información disponible (Schlager y Blomquist, 1998: 6); las estrategias de
desinformación y de despiste hacia los otros constituyen una práctica habitual en la pesca
extractiva (García-Allut, 1999: 192; cfr. A6).

Las estrategias individuales consideran las expectativas de cómo uno cree que otros deciden y
actúan (Oakerson 1980a: 20) y éste es uno de los elementos donde el sistema de gobernanza
puede incidir, moldeando esas expectativas. Existen evidencias de que “la comunicación, las

308
normas, la anticipación de las interacciones futuras, y la capacidad de construir acuerdos y
reglas a veces controlan la conducta para prevenir la tragedia” (Dietz et al., 2002: 5).

En la literatura disponemos de numerosos ejemplos de cómo los pescadores pueden mejorar

sus beneficios reduciendo el esfuerzo pesquero o modificando la estrategia de captura (cfr. P.
ej.Barnnet y Anderies, 2014:10); en la práctica de la propia pesquería en Galicia también
encontramos ejemplos concretos (cfr. Capítulo I y sección 3.2). Pero los pescadores deben ser
un elemento activo en el diseño de esas estrategias.

El recurso común pulpo es un recurso renovable, resiliente a la sobrepesca y vulnerable a la

contaminación. La capacidad de recuperación del recurso forma parte del conocimiento del
sector (A7; entrevistas) al igual que la incertidumbre por la variabilidad natural del sistema
(SR7). Considerando el conjunto de la pesquería en Galicia, en la actividad extractiva se
encuentran una diversidad de actores (A1) que provienen de comunidades distintas (A2 y A4),
no confían los unos en los otros (A6), y carecen de una visión común de su situación (A7), por
lo que es más difícil diseñar y sostener reglas (SG) efectivas (Ostrom, 1999b: 57). Durante los
cuatro periodos de gobernanza analizaremos cómo las estrategias de los actores se concretan
en la captura (I1). En el caso de los recursos comunes, la apropiación afecta a la producción
(Oakerson, 1992: 2) de forma que el nivel de captura de unidades del recurso por un individuo
afecta el ratio de reproducción del recurso.

Las configuraciones de los atributos y valores de las variables en cada uno de los periodos de
gobernanza (PG1 a PG4) influyen en la situación de acción, orientando el diagnóstico y la
interpretación de los resultados que se desarrollan en las siguientes secciones.

Tabla 72. Síntesis de pesos ponderados de las variables del sistema de recursos (SR), unidades del recurso (UR),
sistema de gobernanza (SG) y actores (A) en los cuatro periodos de gobernanza.
Código Variable PG1 PG2 PG3 PG4
SR Sistema de recursos 0,38 0,50 0,51 0,58
SR3.1 Capacidad de carga del sistema 0,13 0,25 0,13 0,45
SR7 Predictibilidad de las dinámicas del sistema 0,25 0,25 0,38 0,13
UR Unidades del Recurso 0,29 0,19 0,31 0,25
UR5 Número de unidades 0,29 0,19 0,31 0,25
A Actores 0,42 0,48 0,37 0,32
A2.1 Diversidad de actores 0,25* 0,19 0,14 0,11
A6.1 Confianza y reciprocidad 0,17 0,14 0,08 0,05
A8.1 Dependencia económica del recurso - 0,15 0,15 0,16
SG Sistema de Gobernanza 0,33 0,42 0,71* 0,23
SG5.1 Medidas de gestión 0,20 0,29 0,33 0,10
SG6 Reglas de elección colectiva 0,13 0,13 0,38 0,13
*Cfr. Sección 3.1.6.

En este punto es pertinente recordar las limitaciones de un análisis centrado en una pesquería
única –el pulpo- dentro de una flota multi-específica (cfr. Introducción). Las estrategias de
captura de los actores no sólo dependerán del SES de la pesquería del pulpo, sino de la
combinación de múltiples SES de distintas pesquerías (nécora, percebe, peces, etc.). La
primera decisión de los actores sobre el recurso al que destinarán la actividad extractiva está

309
determinada por diversos factores (abundancia, predictibilidad, su valor medio y los costes de
inversión tecnológica inicial) con el objetivo de maximizar el beneficio total esperado (García-
Allut, 1999: 183-184). En este sentido, sería factible que las estrategias de captura en
determinados periodos de gobernanza se explicasen por fenómenos que tienen lugar en otras
pesquerías, especialmente para los denominados “pescadores generalistas”.

Para la operativización de la variable captura (I1) se han utilizado los datos de la UTPB (cfr.
Capítulo I). Ello implica que la caracterización de las capturas en el Periodo de Gobernanza PG1
(1998-2002) solo comprende los dos últimos años, asumiendo que en los dos anteriores las
características de la actividad extractiva fueron similares. La utilización de la base de datos de
la UTPB no está exenta de riesgos en términos de representatividad: primero, porque el
programa de seguimiento se realiza, a priori, a bordo de aquellas embarcaciones que están
dispuestas a cooperar; segundo, porque la presencia de observadores a bordo –aún sin una
finalidad fiscalizadora- altera las pautas de comportamiento de los pescadores; tercero,
porque el propio sector reconoce que los datos oficiales de la Administración “están muy lejos
de la realidad, de lo que sucede en el mar y en los puertos” (entrevistas; GAP2-WWF, 2015;
OPAGA, 2016). Con todo, constituye la fuente más rigurosa y objetiva para caracterizar la
actividad extractiva de forma comparable durante los cuatro periodos de gobernanza.

Tabla 73. Ficha técnica de la variable “Captura” de la Situación de Acción: Interacciones (I)
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Captura Situación de Acción: interacciones Dos I1
Definición Actividad extractiva
Indicador/es 1 de 4 Tripulantes (promedio) Número
PG1 PG2 PG3 PG4
Resultado
2,7 2,6 2,4 2,1
Indicador/es 2 de 4 Artes por jornada: nasas viradas (promedio) Número
PG1 PG2 PG3 PG4
Resultado
488 486 480 408
Indicador/es 3 de 4 Pulpo total (retenido y descartado) por jornada Número (kg.)
PG1 PG2 PG3 PG4
Resultado
51 50,4 56,8 56,2
Indicador/es 4 de4 Número de nasas/kg. Pulpo Número
PG1 PG2 PG3 PG4
Resultado
6,4 6,5 5,3 5,4
Fuente Base de datos de la UTPB, Consellería do Mar
Nota: se ha descartado el número de jornadas como indicador ya que este depende del diseño, características e
implementación del propio programa de monitoreo (realizándose más o menos salidas con independencia de la
actividad real en la pesquería).

Las interacciones de los Actores (A) en la situación de acción generan unos resultados (O).
Siguiendo la metodología descrita, estos resultados se refieren a la interacción captura (I1). En
el contexto de la pregunta de investigación, se trataría de identificar si los cambios en el
sistema de gobernanza en los PG1 a PG4 han modificado las estrategias de interacción y los
resultados de la actividad extractiva.

La batería de criterios de resultados engloba medidas de rendimiento social (eficiencia,

equidad, responsabilidad, sostenibilidad), medidas de rendimiento ecológico

310
(sobreexplotación, resiliencia, biodiversidad, sostenibilidad) y externalidades a otros SES (cfr.
Ostrom, 1990; 2007a; 2009; y Dietz et al., 2002). Aunque la perspectiva institucional promueve
el uso de múltiples criterios de evaluación (Edwards y Steins, 1999: 212), la disponibilidad de
datos condiciona la viabilidad de esta estrategia. Las variables seleccionadas para el criterio de
resultados incluyen medidas de rendimiento ecológico, para las cuales se dispone de una serie
histórica de datos prácticamente completa (a excepción de los años 1998-2000). Y medidas de
rendimiento social (proxy) y rendimiento económico teórico (proxy) con las limitaciones
expuestas anteriormente. En la siguiente sección se presenta el análisis comparado de estos
resultados, detallándose aquí la ficha técnica elaborada para cada una de esas variables.

Tabla 74. Ficha técnica de la variable proxy “Medidas de rendimiento social” de la Situación de Acción:
Resultados (O).
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Medidas de
Situación de Acción:
rendimiento Tres O1.1
Resultados
social (proxy)
Medidas destinadas a evaluar los resultados en términos de equidad,
Definición
distribución de beneficios e impacto social en las comunidades pesqueras.
%
Indicador/es 1 de 2 Proxy: Indicador de sostenibilidad social: salario medio
Indicador de sostenibilidad social: salario medio pesquería vs. salario
mínimo interprofesional (Ceriola et al., 2008: 259). No se dispone de series
de datos homogéneas del salario en la pesquería del pulpo. La información
se corresponde con encuestas concretas, como las macromagnitudes de la
Descripción
pesca elaboradas por el Instituto Galego de Estatística en la década de los
2000 o las Tablas Input Output (1995-1999, 2005, 2011). Como estimación,
se han utilizado los datos de la Encuesta Económica de Pesca Marítima del
MAGRAMA.
PG1 PG2 PG3 PG4
Resultado
- 1,67 1,30 0,99
Indicador/es 2 de 2 Proxy: nivel de concentración de las capturas Toneladas
Toneladas de pulpo capturadas (nominales) por embarcación activa en la
Descripción
pesquería (cfr. Boyd y Charles, 2006).
PG1 PG2 PG3 PG4
Resultado
3,13 2,6 3,1 4,1
Encuesta Económica de Pesca Marítima 2004-2014 MAGRAMA.
Fuente Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Boletín de Estadísticas Laborales.
Registro de alternancia de buques, Consellería do Mar

311
Tabla 75. Ficha técnica de la variable proxy “Medidas de rendimiento económico” de la Situación de Acción:
Resultados (O).
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Medidas de
Situación de Acción:
rendimiento Tres O1.2
Resultados
económico (proxy)
Estimación de los ingresos brutos teóricos obtenidos por la tripulación y la
Definición
flota efectiva (Arnaiz et al., 2006)
Proxy Rendimiento primera €/embarcación/tripulante/hora
Indicador/es 1 de 2
venta
Precio medio del pulpo (real IPC Base 2016) obtenido en primera venta
Descripción (base anual). Se considera el promedio anual de tripulación y se asume
una retribución a la parte (50% embarcación-50% tripulantes*)
PG1 PG2 PG3 PG4
Resultado
7,32 € 7,76 € 7,48€ 8,67 €
Rendimiento económico
Indicador/es 2 de 2 €/embarcación (unidad esfuerzo real)
flota activa
Ingresos brutos por comercialización en primera venta de pulpo de las
embarcaciones que declaran actividad en la pesquería del pulpo. Capturas
Descripción
nominales de pulpo comercializadas en primera venta en las lonjas; Precio
medio real (€/kg.) del pulpo
PG1 PG2 PG3 PG4
Resultado
21.401 € 18.718 € 19.271 € 25.286 €
Base de datos de la UTPB, Consellería do Mar
Fuente Notas de primera venta, Plataforma Tecnolóxica da Pesca
Registro de alternancia de artes, Consellería do Mar
*Cfr. SG sobre los porcentajes de distribución del salario a la parte. Para el cálculo del precio medio se han utilizado
los precios de las seis principales lonjas de referencia (cfr. Arnaiz et al., 2006 y Anexos).

Tabla 76. Ficha técnica de variable “Medidas de rendimiento ecológico” de la Situación de Acción: Resultados (O).
Variable Dimensión Posición SES: nivel y código
Medidas de
Situación de Acción: Resultados Tres O2.1
rendimiento ecológico
Indicador/es 1 de 5 Capturas totales Toneladas
PG1 PG2 PG3 PG4
Resultado
2.699 2.415 2.650 3.314
Indicador/es 2 de 5 Esfuerzo real: barcos activos Numérica
PG1 PG2 PG3 PG4
Resultado
768 928 852 794
Indicador/es 3 de 5 Captura por Unidad de Esfuerzo* gr./nasa x hora
PG1 PG2 PG3 PG4
Resultado
8,11 7,40 9,01 8,49
Indicador/es 4 de 5 Índice de rendimiento gr.
PG1 PG2 PG3 PG4
Resultado
1.051 1.076 1.084 1.029

312
Indicador/es 5 de 5 Índice de reproducción Hembras ≥ 1.500 gr./100 nasas
PG1 PG2 PG3 PG4
Resultado
1,43 1,32 1,70 1,64
Notas de primera venta, Plataforma Tecnolóxica da Pesca
Fuente Base de datos de alternancia, Consellería do Mar
Base de datos de la UTPB, Consellería do Mar
*Como se ha señalado anteriormente (Cap. I y sección 3.1), la CPUE puede utilizarse como medida de eficiencia
económica de un tipo de arte o como índice de abundancia (con las limitaciones indicadas en el Capítulo I). En la
aplicación del MASES se ha codificado como una variable de rendimiento ecológico. Se trata de una opción
metodológica en tanto carecemos de evaluación del stock y la CPUE constituye la aproximación más fiable a la
situación del recurso (La CPUE no está estandarizada. Hinton y Maunder (2004: 169), señalan que aunque se asume
que los datos de CPUE son proporcionales a la abundancia, muchos factores pueden influenciar la CPUE: época,
área, método de pesca, condiciones medioambientales, etc. El proceso de estandarización consiste en “eliminar”
estos factores. La investigación desarrollada por el IIM-CSIC para la Consellería do Mar se centra en este proceso e
incluye la pesquería del pulpo (cfr. Capítulo I).

3.1.6. Limitaciones en la aplicación del Marco de Análisis al sistema socio-ecológico

de la pesquería del pulpo.

Durante la aplicación del MASES se han constatado algunas limitaciones, que complementan la
revisión crítica del marco presentada en el Capítulo II. En primer lugar, el diseño de la
investigación y la división temporal ajustada a los períodos de gobernanza es un recurso
analítico que genera tensiones, especialmente con las variables de la dimensión natural. Así,
algunos cambios en las variables tienen su impacto con retardo en la escala temporal (n+1) por
ejemplo la capacidad de carga del sistema (SR3.1), o el reclutamiento (UR5) que afectarán a las
capturas del año siguiente. Este fenómeno ha sido definido por Cox (2010) como la histiéresis
de los SESs (cfr. Capítulo II).

En segundo lugar, la presentación de resultados como valores promedio de cada periodo de

gobernanza puede enmascarar variaciones importantes. Por ejemplo, los datos del índice de
reclutamiento (RU5) considerados por período apenas presentan variaciones, aunque sí lo
hacen anualmente. En la sección 3.2. se incluyen los principales cambios en las tendencias de
las variables dentro de cada periodo.

En tercer lugar, la baja predictibilidad de las dinámicas del sistema (SR7) y las fluctuaciones
interanuales de las unidades del recurso son una fuente de incertidumbre que se traslada al
análisis, especialmente respecto a los indicadores de captura. Los investigadores apuntan a un
comportamiento cíclico de las capturas cada 5-6 años, con picos y caídas que parecen estar
relacionados con la frecuencia de los episodios de afloramiento (cfr. Otero, 2006; Otero et al.,
2008 y Sistema de Recursos en este mismo capítulo).

En cuarto lugar, las series históricas de datos no cubren en su totalidad el periodo de

gobernanza PG1 (1998-2002), en particular los años 1998-2000. Estas fechas coinciden con los
primeros esfuerzos de recogida sistemática de información (cfr. Capítulo I).En algunos casos,
aunque los datos estén disponibles éstos no suelen utilizarse porque generan resultados
anómalos. En el supuesto de que la serie histórica abarque todo el período, los cálculos para el
PG1 se realizan sobre la base de los años en los que existen datos disponibles. En el mismo

313
sentido, en ocasiones sólo se disponen de datos correspondientes a uno de los indicadores
utilizados para transformar una variable. Por ejemplo, respecto a la diversidad de actores
(A2.1) no están disponibles los datos de licencias ni diversidad efectiva (Índice de Shanon) para
el PG1; por tanto, un único valor (nivel de actividad) se generaliza para calcular esa variable en
ese periodo, lo que podría distorsionar la comparación con otros periodos de gobernanza.

Existen otras cuestiones relacionadas con la asignación de valores en los pesos ponderados.
Con respecto a las reglas de elección colectiva (SG6), por ejemplo, se considera que un sistema
con autonomía para la elaboración de medidas de gestión tiene un valor “1” y un sistema sin
autonomía un valor “0”. No obstante, pueden darse situaciones como la del PG3 Gestión
Zonal, en la que esa autonomía existe formalmente pero no es ejercida por los pescadores (cfr.
sección 3.2). Aunque la capacidad está presente en el sistema y se contabiliza como tal, si no
se implementa no tiene posibilidad de afectar a los resultados. El sistema de gobernanza del
PG3 obtiene en su variable operativa un valor (0,71) muy superior al conjunto de periodos.
Este aspecto refleja la importancia de combinar metodologías de análisis cuantitativo y
cualitativo (cfr. Introducción y sección 3.3).

Por último, la selección de criterios de resultados está condicionada por la disponibilidad de

información. En el caso del pulpo, como en muchas otras pesquerías, el éxito de la gestión
suele medirse por la situación del stock, cuando existen múltiples factores no controlables que
afectan al mismo.

3.2. Análisis comparado de los periodos de gobernanza

La gestión de las pesquerías artesanales en Galicia ha seguido un proceso similar al de

numerosas pesquerías en el mundo: la transición de un sistema de acceso abierto a un sistema
regulado de gestión centralizada que introducirá cambios en las dinámicas de la actividad
pesquera. En la caracterización del estudio de caso (Capítulo I) se describen las claves de este
proceso. Una vez aplicado el marco de análisis (Capítulo II), delimitados los componentes del
sistema socio-ecológico de la pesquería del pulpo (3.1) y definidas las variables que
potencialmente podrían estar afectando a los resultados, el análisis se centra en comparar
cuatro periodos de gobernanza (PG1 a PG4) para explorar cuál ha sido su impacto en los
resultados del SES.

Dos hitos anteriores en la escala temporal son relevantes. Por una parte, la introducción de la
nasa como arte de pesca mayoritaria en la década de 1980 provocó la aparición de una
“pesquería específica” en lo que hasta entonces era un recurso más para la flota artesanal. Ello
se tradujo en cambios en la organización social y productiva de las actividades pesqueras,
favoreciendo el abandono de otras artes y la modificación del sistema de capturas en otras
especies como la nécora (cfr. García-Allut, 1994). Por otra parte, la delimitación del número de
licencias y las reglas para la alternancia de artes (1997) restringirán la capacidad de los actores
para elegir y flexibilizar sus estrategias de pesca.

314
El análisis de cada uno de los periodos de gobernanza se ha estructurado de la siguiente forma,
en aras de facilitar su comparación:

- Descripción general, encuadre en la política pesquera autonómica (cfr. Figura 5) y

síntesis de los principales cambios en el sistema de gobernanza.
- Descripción gráfica del SES del pulpo en los PG1 a PG4 (sistemas y variables).
- Principales atributos del sistema de gobernanza, cambios en las reglas operativas y de
elección colectiva
- Interacciones y resultados.

Figura 51. Relación entre las etapas de política pesquera autonómica y los periodos de gobernanza (PG) en la
pesquería del pulpo. El año 2006 aparece duplicado para facilitar la representación gráfica de los periodos.

Año 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
*
Etapa Conciliación 1994-2000 Revocación 2001-2005

Conselleiro/a 1 Landín+
Amancio 1
Enrique López Veiga

PG 1 1 11
PG1 Aprendizaje1998-2002 PG2 Crisis2003-2006

Año 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Etapa Reorientación 2005-2009 Mediación 2009-2012

Conselleiro/a Carmen1Gallego 1
Rosa Quintana

PG 1 1
1 Centralizada
PG3 Gestión Zonal PG4 Gestión
PG2 2007-2009 2010-2012
1

+
Fuente: elaboración propia. La etapa de conciliación se inicia con Juan Camaño como responsable de la Consellería
(1993-1997). Amancio Landín accederá al cargo en 1997. Las elecciones autonómicas tuvieron lugar en octubre de
2001, junio de 2005 y marzo de 2009.

315
3.2.1. Periodo PG1 (1998-2002): Aprendizaje

La implementación de la política pesquera autonómica tiene dos puntos de inflexión en el

periodo de aprendizaje, comprendido entre los años 1998 y 2002. Por una parte, frente a la
rigidez de la política de racionalización del uso de los recursos (1990-1993), la “etapa de
conciliación” (1994-2000, cfr. Capítulo I) buscará herramientas que permitan dotar de
flexibilidad al sistema de gestión y reducir el nivel de conflicto entre la Administración y el
sector.

Tras un periodo de relativa estabilidad, la propuesta de cambios normativos para limitar el

esfuerzo pesquero elevó el nivel de conflicto –particularmente en la pesquería del pulpo- hasta
forzar la dimisión del Conselleiro de Pesca un mes antes de las elecciones autonómicas de
octubre de 2001. La reincorporación de su predecesor inicia la “etapa de revocación” (2001-
2005) que buscará regresar a la racionalización de la década de los noventa. El periodo de
aprendizaje (PG1) se desarrolla por tanto durante dos etapas de política pesquera: conciliación
y revocación.

En el Periodo PG1 (1998-2002) el sistema de gobernanza introducirá cambios en las medidas

de gestión (SG5.1), en las reglas de elección colectiva (SG6) y en el sistema de derechos de
acceso (SG4.1). Se implementarán reglas de seguimiento y sanción (SG8) con la participación
del sector, y se generarán incentivos para los actores mediante el programa de ayudas a la
modernización de la flota.

Figura 52. Etapas de política pesquera durante el PG1.

Año 1998 1999 2000 2001 2002

Etapa Conciliación 1994-2000 Revocación 2001-2005

+
Conselleiro/ Amancio
1 Landín Enrique1 López Veiga
a
PG 1 1 PG1 Aprendizaje1998-20021 1

Fuente: elaboración propia. La Figura 5. Evolución de la Política Pesquera en Galicia (1985-2015) sintetiza las
características de cada una de las etapas (cfr. Capítulo I).

316
 Figura 53. El SES de la pesquería del pulpo durante el Periodo de Gobernanza 1 (1998-2002). Aprendizaje.

Contexto Social, Económico y Político (S)

- Finalización del acuerdo de Pesca entre Marruecos y la Unión Europea (2000).
- Dimisión Conselleiro de Pesca (septiembre, 2001). Elecciones autonómicas (octubre, 2001).
- Creación del Parque Nacional Illas Atlánticas (2002): caladero tradicional de pesca artesanal.
- Entrada en circulación del Euro (1 enero 2002)

Sistema de Recursos (SR) Sistema de Gobernanza (SG)

- Capacidad de carga: media - Medidas de gestión: incremento

[0,24 g C/m2/d] capacidad legal de pesca (25%)
- Predictibilidad del sistema: baja [± - Reglas de elección colectiva : consultiva
146,63 m3 s-1 km-1] sin autonomía

Situación de Acción central: Actividad extractiva

Interacciones (I) Resultados (O)

- Nº tripulantes: 2,7 - Rendimiento social (proxy):

- Nº artes/jornada: o Salario medio pesca/smi: s.d.
488 nasas o Nivel concentración capturas: 3,1 t/embarcación/año
- Pulpo - Rendimiento económico (proxy)
total/jornada: 51 o R. primera venta: 7,32€ /embarcación/tripulante/hora
kg. o R. flota activa: 21.401 € /embarcación activa/año
- Nasas/kg. pulpo: - Rendimiento ecológico:
6,4 nasas o Capturas nominales: 2.699 toneladas
o Esfuerzo real (flota activa: 768 buques
o CPUE: 8,11 gr./nasa/hora
o Índice de rendimiento: 1.051 gr.
o Índice de reproducción: 1,43 hembras ≥1.500 gr./100
nasas

Unidades de Recurso (UR) Actores (A)

- Número de unidades: equilibrado [0,5] - Diversidad de los actores: s.d

o Índice de numerosidad: 18,68 - Confianza y reciprocidad: baja
pulpos/100 nasas [0,21]
o Índice de reclutamiento: 2,46 pulpos ≤ - Dependencia económica del
300 gr. /100 nasas recurso: s.d

Ecosistemas Relacionados (ECO). Accidente del petrolero Prestige: 13 noviembre de 2002.

Impacto en el siguiente periodo de gobernanza.

317
El sistema de gobernanza (SG) durante el PG1 se caracteriza por una gestión centralizada: la
Administración adopta las decisiones y habilita procesos consultivos ad hoc (ex-ante o ex-post)
en los que participan los actores organizados en la estructura de red horizontal (SG3.1):
cofradías de pescadores y sus federaciones provinciales. La política de racionalización
implementada a partir de la década de los noventa ha agravado las tensiones entre las reglas
formales y la práctica habitual en la pesquería. Tanto es así que la propia normativa
autonómica recogerá la existencia de una “cierta falta de armonización entre el contenido de
algunos preceptos y el comportamiento biológico ocasional de determinados recursos marinos
y, por otra, divergencias entre el contenido de la norma y los hábitos y las demandas del
propio sector extractivo” (Decreto 294/1998).

Será en este PG1 cuando se establezcan las bases para la recogida y sistematización de la
información de las pesquerías en Galicia. El SG se dotará de una unidad científico- técnica
(SG1.2) para mejorar la información y el seguimiento de la pesquería (UTPB). Se inicia la
modernización e informatización de lonjas a partir de 1998, con inversiones de la
Administración para facilitar la comercialización e interconexión entre lonjas, las operaciones
de clientes y proveedores y automatizar procesos para la gestión (notas de primera venta,
etc.)44.

La política pesquera generará un incentivo directo para los Actores (A): las ayudas para la
modernización de la flota, canalizadas a través de los fondos estructurales para el sector
pesquero procedentes de la actual UE45. La prioridad de la Administración autonómica era
mejorar la seguridad de las embarcaciones, incentivando la construcción de nuevas unidades
de mayor porte. La incidencia de la siniestralidad en el sector de la pesca era muy elevada –un
15% en 199846 (frente al 4% promedio desde el año 2001 hasta el 2014), registrándose durante
el PG1 un total de 99 accidentes mortales. Con este objetivo se habilitará una línea de crédito
para financiar la construcción de nuevos buques. El presupuesto asignado para la “renovación
y modernización de la flota engloba el 44% (263 millones de €) del total de las medidas
técnicas del IFOP (Consello de Contas, 1999). Estos fondos subvencionaban hasta el 60% de los
costes de la nueva embarcación, facilitando el remplazo de buques en la pesquería: buques
más grandes, con mayor estabilidad, dotados de más medios técnicos, pero también con
mayor capacidad de pesca. La normativa –de carácter estatal-establecía un sistema de
aportación de bajas para la construcción de nuevos busques por proyectos individuales. Sin
embargo, la presión de las administraciones autonómicas47 consiguió que a partir de

44
En la pesquería del pulpo, durante esta etapa se pondrá en marcha con el apoyo de la Administración autonómica
el proyecto experimental de semicultivo intensivo en bateas de pulpo en la Ría de Vigo (1998), en el que participa la
cooperativa Samertolameu Sociedade Cooperativa Galega (SG2.2.) de Moaña. En ese mismo año el BNG presentará
una pregunta parlamentaria sobre el cultivo de pulpo, en la que se expresa la preocupación del sector y pregunta
por la situación desde 1994 en términos de autorizaciones de la Consellería, con qué criterios, cuantas se
rechazaron, previsión de engorde o también de cría, planes de seguimiento, etc. (BOPG 142, 21 diciembre 1998:
5.102). En el año 2000, se discutirá en la Comisión del Parlamento el potencial impacto de las granjas como
incentivo para la captura de inmaduros.
45
A partir del año 1994 el Instrumento Financiero de Ordenación de la Pesca-IFOP (1994-1999) incluyó una línea
para la “renovación y modernización de la flota”. Las convocatorias de ayudas durante el PG1 pueden consultarse
en: Orden del 13 de julio de 1998, Resolución del 14 de julio de 1998, Orden del 14 de julio de 2000, y Orden del 1
de julio de 2002.
46
Observatorio del Instituto Galego de Seguridade e Siniestralidade Laboral.
47
La Administración gallega explicaba que las embarcaciones a aportar como baja tenían un elevado coste, ya que
definían su valor por el desguace o por el mantenimiento de pescadores de más edad en la actividad dadas las bajas

318
noviembre de 1998 en los proyectos constructivos de menos de 10 GTs de arqueo se pudiese
redistribuir el excedente de arqueo entre diferentes armadores48. Las ayudas a la flota
incentivaron la compra de embarcaciones con mayor capacidad de pesca, cuyas inversiones
deberán ser rentabilizadas con la actividad extractiva (cfr. Davis, 1991 para una descripción
similar de la pesca a pequeña escala en Canadá).

La percepción del sector y de la Administración (entrevistas) es que la modernización de la

flota se utilizó fundamentalmente para incrementar la capacidad de pesca. En el PG1 se
incorporarán a la pesquería 180 nuevas embarcaciones (36% del total de nuevas
embarcaciones en todos los periodos de gobernanza considerados), más grandes, con mayor
potencia y rango de autonomía y construidas en un material que no requiere paradas de
mantenimiento (cfr. Capítulo I).

Tabla 77. Perfil de las embarcaciones que se incorporan a la pesquería en el PG1 comparado con periodos
anteriores.
Material Acero Madera Poliéster
Antes de 1998 0,3% 80% 19%
PG1 (1998-2002). Nuevas 8% 28% 64%
Tamaño Pequeña < 5 m Mediana 5-8 m Grande > 8 m
Antes de 1998 18% 42% 40%
PG1 (1998-2002). Nuevas 2% 38% 59%
Embarcación tipo Eslora media (m) Potencia media (cv) Arqueo (GT)
Antes de 1998 7,87 ± 3,07 41,59 ± 38,44 4,20 ± 5,63
PG1 (1998-2002). Nuevas 9,03 ± 2,68 46,66 ± 36,84 5,68 ± 7,71
Nota: el año de entrada se contabiliza a partir del registro en el Censo de la Flota Operativa. Los porcentajes del PG1
se calculan sobre el total de nuevas embarcaciones y no sobre el total de embarcaciones presentes en la pesquería.

El inicio del PG1 está marcado por los cambios en las reglas operativas (SG5) y de elección
colectiva (SG6) de la actividad pesquera en Galicia. En el ámbito normativo estos se concretan
en las modificaciones al Decreto 424/1993 por el que se aprueba el reglamento de la actividad
pesquera y de las artes y aparejos de pesca permisibles, piedra angular de la etapa de
racionalización. El Decreto 294/1998 incorpora una nueva herramienta de gestión, los planes
experimentales (art. 3 bis), que podrán diseñarse ajustándose a criterios zonales o de
modalidad de pesca con el objetivo de experimentar medidas de regulación de la explotación
de los recursos marinos a fin de alcanzar el rendimiento máximo sostenible.

Su definición normativa les atribuye un carácter temporal, con una duración máxima de un
año. Con esta herramienta se pueden suspender los preceptos reguladores de la modalidad de
pesca objeto del plan, y aplicar las medidas concretas establecidas en la misma (cfr. Arnaiz et
al. 2006: 32).Desde el punto de vista de la gestión adaptativa los planes experimentales
constituyen un instrumento teóricamente perfecto. Sin derogar el marco normativo existente
crean una excepcionalidad acotada en el tiempo con finalidad exploratoria. Así, permiten
probar opciones de gestión y medidas que no están en la normativa, acompañándolas de la

prestaciones por jubilación (cfr. ORDEN de 4 de diciembre de 2003 por la que se establecen las bases y condiciones
y se regula el procedimiento para la concesión de ayudas a la renovación de la flota pesquera costera artesanal
gallega, enmarcadas dentro del Plan de dinamización económica de Galicia).
48
Esta reformulación permitía que, en la práctica, se pudiese comprar una gamela con distintas artes, desguazarla e
incorporar las artes en las embarcaciones nuevas (entrevistas).

319
recogida de información científico-técnica que sustente la potencial modificación. Se trata de
una perspectiva de “probar y ver” (IOC, 2014:5) que facilita el efecto “bola de nieve” de los
resultados si estos son positivos.

No obstante, tres elementos cuestionan su utilización como elemento adaptativo. En primer

lugar, su instrumentalización para relajar las exigencias normativas de la reforma
racionalizadora (Losada, 1998), justificada por la necesidad de “compaginar los intereses tanto
del sector como de la imprescindible defensa de los recursos” (Decreto 294/1998). En segundo
lugar, el diseño y contenido de los planes no permite analizar distintas alternativas de gestión,
funcionando más bien como mecanismo de ensayo y error en el que es difícil vincular los
resultados a las medidas adoptadas49, si bien aportan nueva información que debería
contribuir a reducir la incertidumbre. Y en tercer lugar, la información generada a través del
análisis del comportamiento espacio-temporal de la flota en el marco de dichos planes
experimentales tiene un impacto limitado en la toma de decisiones. En definitiva, lo que podría
haber sido una herramienta para evitar los efectos perversos de la inercia institucional (Symes,
2014) pasó a conformar, como expondremos, un elemento de inercia en sí mismo.

La Administración (SG2.1) elaboró planes experimentales entre los años 199850 y 2002 (cfr.
Tabla 78). En ellos se prescriben instrucciones precisas, reglas a nivel operativo para guiar el
desarrollo de la actividad, sujetas a excepciones específicas con criterios más o menos ad hoc.
La UTPB será la encargada de realizar el análisis de los planes experimentales. Este análisis
“junto con las aportaciones del sector *A+ y el dictamen del Consello Galego de Pesca [SG3.2],
sirven para limar los criterios en los cambios que se van efectuando en las normas y
reglamentos existentes” (Arnaiz et. al, 2006: 37). La participación del sector tiene un carácter
consultivo, pero disponen de una cierta autonomía –de facto- para proponer la exploración de
determinadas medidas o la modificación de otras.

Los síntomas de reducción progresiva del volumen de capturas y la elevada presión sobre el
recurso llevaron a la Administración a reformular los derechos de acceso (SG4) y excluir a la
pesca deportiva de la pesquería (cfr. Capítulo I). Una restricción ampliamente contestada y
recurrida en los tribunales, que revocarán esta decisión durante el PG2. El acceso al recurso se
limita por tanto a las embarcaciones de la lista tercera que posean un permiso de explotación,
con una validez máxima de 30 años. El derecho de acceso es transferible mediante la venta del
buque previa autorización de la Administración.

La política de conciliación introduce cambios para flexibilizar la normativa y minimizar el

conflicto, y aún así en el PG1 prevalece el desajuste entre las reglas formales y las reglas en

49
Más aún si consideramos las fluctuaciones naturales de sistema de recursos (cfr. Sección 3.1.1 y 3.1.2). Para
configurarse como un “aprendizaje adaptativo” (McAllister y Peterman, 1992) sería necesario un diseño
experimental que incluyese cambios significativos, por ejemplo en los niveles de esfuerzo pesquero, generando
datos de contraste; o la aplicación de medidas secuenciales en lugar de simultáneas para analizar sus efectos. Estos
autores destacan que con frecuencia “las variables que se monitorean son poco informativas o se monitorean de
forma inadecuada” (Walters, 1986 citado por McAllister y Peterman, 1992: 9)
50
En 1998 se aprueba el primer plan, que será prorrogado inicialmente por un periodo de tres meses y
posteriormente hasta que se completen los muestreos, análisis de resultados y evaluación (Resolución del 15 de
julio de 1999, de la Dirección Xeral de Recursos Mariños por la que se amplía el período de vigencia del Plan
experimental de Nasa Pulpo). Finalmente el plan estará vigente hasta la entrada en vigor del Plan de 2000,
alterando la previsión normativa que limitaba su duración a un año.

320
uso. La forma en que el SG resuelve esta tensión marcará el conjunto de soluciones posibles51
en los PG2 a PG4, integrándose como parte de las experiencias pasadas (A3) que condicionan
las dinámicas de la pesquería y las acciones de los actores. Desde la implantación de las
primeras medidas de regulación del esfuerzo, los pescadores han tratado de eludir aquellas
reglas que limitan su margen de actuación. Así, “para soslayar el límite impuesto por la
capacidad de carga de la embarcación el naseiro mantiene constantemente la mitad de sus
«caceas» fondeadas, trasladando a tierra la otra mitad” (Arnaiz y De Coo, 1981: 13). En todo el
periodo se suceden demandas para obtener compensaciones económicas por la aplicación de
medidas de gestión como las vedas o la búsqueda de exenciones basadas en las características
de las distintas zonas y su impacto en el desarrollo de la actividad pesquera. Estas demandas
se canalizan a través de la estructura horizontal (SG3.1) y vertical (SG3.2) de la red de
gobernanza, pero también a través de la oposición política en la Comisión de Pesca, Marisqueo
y Acuicultura del Parlamento de Galicia52.

Dada la importancia socioeconómica de la actividad, la política pesquera es permeable a la

presión política. La aprobación de los planes durante el PG1 no estuvo exenta de conflicto53
centrado en las medidas de gestión: el establecimiento de vedas sin compensación económica,
y, en especial, el régimen de calado de las nasas (cfr. Capítulo I). El conflicto alcanzará su
apogeo en el año 2000 con la huelga de cuatro días convocada por las cofradías (SG2.1)
integradas en las federaciones (SG3.1) de A Coruña y Lugo. El sector movilizará a los alcaldes,
las fuerzas parlamentarias y otros colectivos vinculados al mundo del mar. La cancelación de la
huelga se consiguió cuando, tras la mediación de los representantes políticos locales y el apoyo
del Secretario General del PP en Galicia54, el sector se reunió con el presidente de la Xunta55.
En un mes se celebrarán hasta tres reuniones con el Conselleiro de Pesca en las que se explicita
la tensión entre el nivel gerencial y el nivel político del partido en el Gobierno. El recurso a la
máxima autoridad de la Administración autonómica será recurrente en este periodo56.

Durante el periodo de aprendizaje (PG1), la Administración priorizará la búsqueda de un mejor

balance entre recurso y sector. Para ello flexibilizará las disposiciones normativas y/o relajará
el cumplimiento y vigilancia de las reglas más restrictivas. La generalización del fenómeno llegó
a interpretarse como una especie de “entente” entre las cofradías y la inspección pesquera
para “eludir” las medidas de gestión57. De esta forma, los distintos planes experimentales se
basan en introducir excepcionalidades a las reglas operativas más que en explorar alternativas
de gestión. Así, por ejemplo, la obligatoriedad de traer las nasas a tierra pasó de ser diaria para
todos (1993), a establecer excepciones en determinados puertos que permitían dejar las nasas
sin cebo (1998); posteriormente la excepción se extendió a todos los puertos con dificultades
para faenar en invierno debido al mal tiempo, de forma que podían dejar las nasas caladas de

51
Thomson et al. (1992:32) señalan que “la respuesta institucional en un periodo se convierte en parte de las
condiciones iniciales en el siguiente, por lo tanto afectando al patrón subsiguiente de cambio”.
52
Cfr. por ejemplo BOPG 120, 26 agosto 1998: 4.729 o BOPG n. 563, 26 de agosto de 2000: 23.727.
53
Cfr. entre otros BOPG n. 130 1998: 4736; BOPG n. 560, 23 agosto de 2000: 23682 o BOPG n. 565, 29 de agosto de
2000: 23.759 Cfr. también La Voz de Galicia del 01/06/2000 al 13/07/2000
54
La Voz de Galicia, 18/07/2000.
55
La Voz, 13/07/2000.
56
En las protestas del año 2002 el sector reclamaba que “alguien con autoridad” (en referencia al Presidente
Manuel Fraga) ponga fin al Plan del pulpo (La Voz de Galicia, 3 de octubre de 2002).
57
Por ejemplo, la obligatoriedad de traer las nasas a puerto diariamente como establece el Decreto 424/1993; cfr.,
BOPG, 400, 17 noviembre 1999: 16.329

321
lunes a viernes sin cebo (1998-1999); y, finalmente, salvo para la zona sur (cfr. Tabla 32) las
nasas podrían permanecer caladas –y cebadas- en todas las zonas58 (2000-2001). Estos
cambios no están asociados a procesos participativos formales, ni a nuevas evidencias
científicas generadas como resultado de los planes, sino al nivel de conflictividad política y
social generado por el sector. Las implicaciones de estas dinámicas en la legitimidad del
sistema de gobernanza son evidentes: 1) los actores “aprenden” que la aprobación de reglas
por parte de la Administración no implica su cumplimiento; 2) los actores “comprueban” que
pueden incorporarse excepciones a las reglas formales sustentadas en la casuística y avaladas
por la presión política; 3) las organizaciones gubernamentales (SG1) encargadas de la gestión
pesquera constatan que la implementación de las medidas técnicas está sujeta a factores
contextuales; 4) aquellos actores que cumplen con las reglas formales, o que estarían
dispuestos a cumplir –cooperantes condicionales- se ven penalizados frente a quienes
incumplen y no son sancionados por la laxitud en las reglas de vigilancia y sanción (SG8).

El problema de fondo no radica en el contenido de las medidas o en la adopción de una u otra

decisión. Por ejemplo, los principales argumentos utilizados para modificar el régimen de
calado de nasas son la seguridad y la rentabilidad: con respecto a la primera, señalan que en
jornadas de mal tiempo y en zonas de poco abrigo no es factible salir a retirar las nasas del mar
sin un elevado riesgo para las embarcaciones y la tripulación59. Con respecto a la segunda, el
retirar las nasas diariamente incrementa el tiempo de trabajo no efectivo y los costes.
Aparentemente el sistema de gobernanza opera de forma efectiva y adaptativa, subsanando
los problemas detectados en la implementación de las medidas de gestión. El problema estriba
en la dinámica perversa del proceso: la Administración ejerce una gestión centralizada de
carácter consultivo, adoptando medidas técnicas que –una vez presentadas- generan una
reacción -por otra parte previsible- en el sector. El sistema de gobernanza (SG) no habilita el
diálogo, sino la confrontación, que se produce en los márgenes de la política pública para
movilizar recursos de naturaleza política. Esta dinámica se reproduce cada vez que se adoptan
nuevas reglas formales, impidiendo el aprendizaje del sistema, consumiendo recursos y
generando un clima de desconfianza y falta de legitimidad del SG.

No obstante, las demandas del sector no se limitan a bloquear las restricciones al desarrollo de
la actividad; algunos colectivos buscarán reforzar el sistema de gobernanza. Acheson y Knight
(2000: 209) establecen dos formas para obtener las reglas necesarias: la solución
descentralizada, basada en cooperar para establecer reglas informales; y la solución
centralizada, pedirle al Estado que genere esas reglas. Dado el sistema de gestión centralizada,
el nivel de heterogeneidad media de los actores (A2.1), la falta de confianza (A6.1) y el tamaño
del recurso (SR3.1) el sector propone medidas concretas pero entiende que es la
Administración la que debe generar y garantizar el cumplimiento de esas reglas.

58
El régimen de calado de las nasas afecta a otras pesquerías además de al esfuerzo realizado en la pesquería del
pulpo, particularmente a la nécora. El propio sector confirma que al amparo de las nasas caladas se dejan miños y
otras artes, dificultando el control por parte del servicio de Inspección pesquera (entrevistas).
59
En el año 2000, el PSOE en una pregunta parlamentaria declarará: “La obligatoriedad de trasladar las nasas a
tierra supone un grave riesgo laboral, ya que sus dimensiones y los materiales con los que actualmente se elaboran
hacen prácticamente imposible que esta práctica se cumpla en la mayor parte de los puertos, sobre todo en
aquellos situados en las provincias de A Coruña y Lugo. Esto implica, en la práctica, un incumplimiento sistemático
de la norma y la consolidación de dos sistemas: uno real y cotidiano, y el otro oficial pero incumplible”. (BOPG 563
de 26 de agosto de 2000:23.723).

322
El ejemplo más claro es la iniciativa de acción colectiva propuesta por la Federación de
Cofradías de Pescadores de Pontevedra (SG3.1) para el desarrollo de un “Plan conjunto de
seguimiento y vigilancia de la pesquería del pulpo”. Se necesitaron cuatro o cinco años y más
de cuarenta reuniones60 para generar un acuerdo entre las distintas cofradías integradas en la
Federación (22), de las cuales 6 presentan un Índice de Dependencia del Pulpo (IPD) superior al
25%.

Este plan se plasmará en un Convenio entre la Administración y la Federación, que si bien no

altera las reglas de elección colectiva (SG6) sí supone la participación directa del sector en
garantizar el cumplimiento de las normas y en su vigilancia (SG8). A través del esfuerzo
invertido en este cambio institucional, el sector envía tres mensajes: i) existe una
preocupación por la situación del recurso, cuyas capturas siguen en el año 2000 una peligrosa
tendencia decreciente (un 40% con respecto al año 1997, un 50% si utilizamos como referencia
el año 1994); ii) se producen violaciones significativas de las reglas formales de gestión que el
sistema de vigilancia es incapaz de controlar y que están afectando al comportamiento
colectivo del sector; iii) el sector está dispuesto a asumir el coste de organizarse y adoptar un
rol activo en la vigilancia, pero carece de los derechos (SG4) y del capital social (A6) que podría
apoyar el cumplimiento de las reglas sin la intervención de la Administración.

En un contexto de anomia e incluso anarquía pesquera61, el plan habilita un mecanismo de

garantía de compromisos y amenazas asociadas al cumplimiento de las reglas formales
(Axelrod, 1981: 308). Se genera un entorno cooperativo en el que la necesidad de vigilancia y
de garantizar el cumplimiento por parte de una agencia externa (el Servicio de Inspección de la
Consellería) es menor que el que se requiere en un entorno no cooperativo (Runge, 1981: 603)
y se reducen sus costes.

El Plan incluía un operativo de seis lanchas para vigilancia y control aportadas por las
cofradías62. En primera instancia las lanchas se alquilaron pero algunas cofradías terminaron
comprando una propia, evidenciando su nivel de compromiso con la propuesta63. Las lanchas
contaban con una dotación de dos personas a bordo: un patrón y un guardajurado
(guardapescas) contratados. El elemento diferencial del plan es que el punto de control se
establecía en el mar, y todas las embarcaciones que venían a tierra pasaban por estos puntos
de control (lanchas) minimizando las opciones de “escape” para el incumplimiento de las
medidas de gestión: horario de trabajo, tamaño mínimo, topes de captura, zonas de faena,
retirada diaria de las nasas, etc. En los tres primeros meses del plan, se incautaron 7.000 nasas
caladas en el mar ilegalmente64.

En las primeras fases de implementación del plan los pescadores (A) protestaron ante lo que se
consideraba como un control excesivo; sin embargo, estas protestas se tornaron gradualmente

60
El proceso se prolongó fundamentalmente porque las cofradías situadas en el interior y exterior de las rías tienen
“distintas formas de pescar, usan artes de pesca distintas de formas distintas porque tienen una cultura distinta”
(Entrevistado 11).
61
Cfr. por ejemplo La Voz de Galicia de Galicia 8/03/2001.
62
Con base en dos puertos por Ría: Arousa (O Grove y Cambados) Pontevedra (Portonovo y Bueu) y Vigo (Baiona y
Cangas).
63
Algunas de estas lanchas están en la actualidad paradas (Entrevistado 11).
64
Cfr. La Voz de Galicia 09/03/2000.

323
en una demanda de mantenerlo y en una cooperación activa en la que “ellos mismos se
controlaban unos a otros” (entrevistados 9, 11). Los datos de la evolución del recurso en la
zona y del volumen de pulpo comercializado a través de lonja parecen confirmar el
funcionamiento del plan, si bien otras variables asociadas a las dinámicas naturales podrían
haber influido en los resultados. En cualquier caso el “Plan de Seguimiento y Vigilancia de la
Pesquería en la Provincia de Pontevedra” concluyó en el año 2002. Los participantes apuntan
distintas razones: un detonante coyuntural (el accidente del Prestige), un limitante económico
(costes asociados a una vigilancia intensiva) y un problema estructural relacionado con el
principio de autoridad. Algunas de las actas levantadas por los guardapescas fueron
impugnadas alegando que sólo el servicio de Inspección puede imponer sanciones (tesis que
han apoyado numerosas resoluciones judiciales). En consecuencia se generó una dinámica en
la que las embarcaciones de las Cofradías tenían que llamar a la lancha de Inspección para
poder reportar una infracción, lo cual desvirtuó todo el sistema, y éste perdió efectividad. Una
vez desmantelado, las consecuencias en términos de acción colectiva son devastadoras: los
niveles de cumplimiento de las reglas formales volvieron a los existentes con anterioridad al
plan (o incluso menores), las cofradías perdieron credibilidad en el sistema y los polizones se
encontraron de nuevo en un contexto favorable a sus prácticas para desesperación del
cooperante condicional. Este desenlace también apunta a que el sector perpetúa el modelo de
vigilancia establecido por la Administración, en el que el único incentivo para cumplir es “que
no te sancionen”, sin avanzar en otros mecanismos asociados. En cualquier caso, el plan de
vigilancia conjunta ha permanecido en el imaginario del sector como un referente, y se ha
solicitado su restablecimiento en varias ocasiones sin éxito.

Otras iniciativas de acción colectiva intentarán reducir la heterogeneidad de los actores (A2.1)
y el tamaño del recurso (SR3.1). La cofradía de Corme presentará en el año 2001 un Plan
experimental con una delimitación de la zona de costa en la que solo podrían faenar las
embarcaciones de ese puerto. El área se subdividiría a su vez en dos sub-zonas, una abierta
permanentemente y otra cerrada durante el verano65. Las medidas técnicas para el pulpo
incrementaban el tamaño mínimo (de 750 gr. a 1 kg.) y fijaban un tope de captura (50 kg por
tripulante y un máximo de 250 por embarcación). El plan no fue aceptado por la
Administración autonómica.
El nivel de dependencia del recurso (A8.1) explica otras propuestas, como la de las Cofradías
da Costa da Morte que desde inicios de 1999 solicitan paros de tres meses (preferiblemente
subvencionados pero con voluntariedad para aceptar vedas) y el incremento del peso mínimo
de captura de 750 gr. a 1 kg.

65
El Plan incluirá un Informe Técnico de Evaluación del Plan zonal experimental de explotación de recursos
específicos: pulpo, nécora y camarón de la Cofradía de Corme (2001), realizado a petición de la Cofradía de Corme
(en colaboración con García-Allut. Noviembre 2001).

324
Tabla 78. El Período de Aprendizaje (PG1): Análisis comparado de los Planes Experimentales 1998-2002
Decreto 424/1993 Plan Exp. 1998*-1999 Plan Exp. 2000 Plan Exp. 2001 Plan Exp. 2002
Ámbito de Aguas competencia de la comunidad autónoma de Galicia
aplicación
Periodo de No aplicable Campaña: 1 julio 1998 a 31 marzo 1999. Anual**
vigencia Prorrogado hasta el 1 agosto 1999
Prorrogado hasta completar muestreos y
evaluación
Censo de Todas las embarcaciones Adhesión: PERMEX arte autorizada nasa de Adhesión. PERMEX en censo artes Censo artes menores con nasa de
participantes pulpo menores y arte autorizada nasa de pulpo + embarcaciones de otros
pulpo censos con cambio temporal de
modalidad a esa arte.
Topes No aplicable No aplicable 40 kg. por tripulante y día, con máximo de 160 kg por embarcación***.
Nasas Abiertas o cerradas Abiertas o cerradas, con características reguladas en el Decreto 424/1993
Número de Máximo 350, distribuidas por tramos de Máximo 350, distribuidas por tramos de TRB
nasas <2,5 TRB: 90 nasas TRB <2,5 TRB: 50 nasas + 50 por cada tripulante
≥2,5 TRB y ≤5 TRB: 135 nasas <2,5 TRB: 50 nasas + 50 por cada tripulante ≥2,5 TRB y ≤5 TRB: 100 nasas + 50 por cada tripulante
> 5 TRB y ≤7 TRB: 180 nasas. ≥2,5 TRB y ≤5 TRB: 100 nasas + 50 por cada > 5 TRB: 200 nasas. + 50 por cada tripulante
> 7 TRB y ≤10 TRB: 225 nasas tripulante
> 10 TRB: 270 nasas > 5 TRB: 200 nasas. + 50 por cada tripulante

Calado nasas Nasas a puerto todos los días. Nasas a puerto todos los días. Nasas a puerto todos los días entre Nasas a puerto todos los días entre
Carácter excepcional: planes Carácter excepcional y transitorio: puertos Cabo Silleiro y Corrubedo Cabo Silleiro y Punta Sieira†.
por zonas autorizando calado dificultades de acceso en invierno (15 oct- De viernes a lunes en las demás De viernes a lunes en las demás
+
sin cebo . 31 marzo) caladas de lunes a viernes sin zonas zonas
cebo
Longitud 2.000 m. 3.000 m. 5.000 m.
máxima arte por
embarcación
Horario de Lance diurno Lance diurno Modalidades por zonas: mismo horario diurno pero distinto régimen de
++
trabajo calado de nasas. Se prohíbe el simultaneo de las dos modalidades

Descanso 10:00 sábado y las 10:00 18:00 viernes a 6:00 lunes. Deberán retirarse las nasas de su calado y
semanal lunes llevarse a puerto

325
 Decreto 424/1993 Plan Exp. 1998*-1999 Plan Exp. 2000 Plan Exp. 2001 Plan Exp. 2002
Puntos de Determinado Lonjas. En caso Determinados por Resolución de la
control: topes y en cada puerto contrario D.X. de Recursos Mariños
descargas comunicación a
la Consellería
Adaptación. Vía resolución para modificación de usos de No previsto. En función del estado del recurso y a propuesta de la
Modificaciones nasas y zonas**** Requeriría D.X. Recursos Mariños, con la aprobación de la
durante la aprobación del Consellería do Mar.
vigencia Consello de la
Xunta
Incumplimiento Baja en el plan y regulación por art. 59 Baja en el plan Sanción de conformidad con la Ley 6/1991
Decreto 424/1993 y regulación
de actividad
por Decreto
424/1993
Veda Año 1993 paro biológico 1 a 30 junio Sin veda Sin veda
Vedas en los 1995 a 1997
* Plan 1998 establece modificaciones en su anexo I a las zonas de trabajo.
**A contar desde el día siguiente a su aprobación por el Consello de la Xunta.
*** A efectos de inspección el tope se calcula en función de cada tripulante enrolado y a bordo de la embarcación.
+
Resolución de 25 de octubre de 1999 de la Dirección Xeral de Recursos Mariños por la que se autoriza a la cofradía de O Barqueiro a dejar las nasas caladas sin cebo. Resolución del 25 de
octubre de 1999 de la Dirección Xeral de Recursos Mariños por la que se autoriza a la Cofradía de Fisterra a dejar las nasas caladas sin cebo.
++
Zona 1. De Cabo Silleiro a Punta Río Sieira: de lunes a viernes de 6:00 a 18:00 h. Las nasas deberán volver a tierra todos los días. Zona 2 y 3. De Cabo Silleiro hasta la desembocadura del río
Miño y desde Punta Río Sieira hasta la desembocadura del río Eo: de lunes a viernes de 6:00 a 18:00 h. Las nasas podrán permanecer caladas desde las 6:00 horas del lunes a las 18:00 horas
del viernes.
****Resolución de 17 de marzo de 1999 de la Dirección Xeral de Recursos Mariños por la que se prorroga la fecha autorizada para el uso de la nasa cerrada para la captura de pulpo en la Ría
de Pontevedra. A petición de una cofradía.
Resolución de 7 de abril de 1999 de la Dirección Xeral de Recursos Mariños por la que se amplía en la Ría de Vigo el periodo autorizado en el apartado 5º de la resolución que autorizaba el Plan
Experimental con nasa de pulpo. A petición de una cofradía.
†El cambio en la delimitación de las zonas para los distintos regímenes de calado generó polémica en el ámbito local. Fijado en el cabo Corrubedo (Plan 2001) y cambiado a punta Río Sieiro
(afecta a las cofradías de Muros, Noia y Corcubión).

326
Como se ha expuesto, a pesar de las regulaciones formales que permiten gestionar al detalle
cada operación en la pesquería, el SG del PG1 carece de capacidad para garantizar su
cumplimiento (SG8) o bien ésta no se aplica en su totalidad. Atributos como la ausencia de
capital social (A6) favorecerán un clima de desconfianza mutua (A6.1), dificultando los
compromisos intrasectoriales. La diversidad de los actores (A2.1) se refleja en la existencia de
múltiples grupos con intereses diferenciados, cuya coordinación incrementa los costes de
transacción de la acción colectiva. La estructura horizontal y vertical del SG (SG3.1 y SG3.2)
opera para que la Administración tienda puentes con aquellos patrones mayores que cuentan
con el apoyo del sector. Éstos se convierten en prescriptores a través de los cuales la
Administración construye su visión del sector pesquero. Y a través de ellos busca una
confluencia de intereses que le permita consensuar las medidas y minimizar el conflicto. Pero
este esfuerzo tiene difícil encaje dada la fragmentación del sector. Y, a veces, la posibilidad de
minimizar el conflicto en una dimensión concreta implica generarlo en otra. Así, la aprobación
de reglas que tienen efectos diferenciales (por ejemplo, distintos regímenes de calado, líneas
divisorias o topes por tamaño de embarcación) permite contentar a determinados colectivos o
localidades, pero al tiempo son percibidas como agravios comparativos por otros.

La dimisión del Conselleiro en agosto de 2001 precipita el regreso de su predecesor a la

dirección del departamento de Pesca. Este cambio implica un cambio en la política pesquera,
inaugurando la etapa de revocación (2001-2005). En sus inicios se centrará en retomar el
paradigma que caracterizó la etapa de racionalización (1990-1993; cfr. Capítulo I): la necesidad
de reducir el esfuerzo pesquero y profesionalizar el sector, basada en una racionalidad
científica y una legislación firme sin concesiones. Su estrategia comienza por enviar un
mensaje de diálogo y firmeza. Ese mismo año (2001) iniciará conversaciones con todas las
cofradías para presentar un plan de bajura basado en cinco pilares: las cofradías como órganos
de representación del sector, los recursos pesqueros, la flota de bajura, las infraestructuras y
los recursos humanos. Por primera vez se fija un objetivo medible: reducir un 40% el esfuerzo
pesquero.

La filosofía de su política pesquera se plasma en los 14 principios básicos para el ejercicio de la

pesca responsable que perfilan un programa a diez años vista. Su punto de partida será la
modificación del decreto de artes de pesca, acompañado de medidas técnicas concretas:
aumento de mallas, establecimiento de vedas, áreas de exclusión, la reducción del tiempo de
pesca y, en último lugar, el desguace de barcos, como una medida que puede aliviar los
traumas de la reestructuración. También apunta a una regulación adecuada del calendario
laboral. Las acciones son múltiples: reducir la flota, renovar la flota, prejubilaciones, etc. El
sector interpretará el plan como un ataque frontal.

El PG1 se cerrará con un cambio en las reglas operativas. Las sucesivas modificaciones de los
planes experimentales se concretarán en la modificación del Decreto 424/1993 (etapa de
racionalización) mediante el Decreto 348/2002, más flexible en términos de regulación de la
actividad. Los principales cambios se refieren a los criterios de acceso o continuidad de la
actividad (embarcaciones con arqueo y eslora mínima); las reglas operativas (SG5.1);
eliminación de los planes como mecanismo de gestión; la eliminación de las ayudas a la
vigilancia de los planes; y cambios en el proceso, sometiendo las modificaciones normativas a
la consulta del Consello Galego de Pesca (SG3.2).

327
No obstante, se mantiene el modelo de gestión centralizada de carácter consultivo,
fundamentado en la desconfianza de la Administración en el sector para delegar o compartir
responsabilidades en la gestión de la pesquería. Por su parte, y pese a la laxitud en la
aplicación de las normas de vigilancia, el sector percibe el comportamiento de la
Administración no como objetivo sino intencional, especialmente con relación a la inspección
pesquera. Con frecuencia se critica a la Administración por ejercer un control coercitivo y
criminalizar a los pescadores.

La catástrofe provocada por el vertido del petrolero Prestige (ECO) el 13 de noviembre de 2002
cerrará el PG1, desencadenando cambios que marcan el inicio del segundo periodo de
gobernanza. El vertido alcanzará la costa el 16 de noviembre, aunque los vertidos al fondo
marino continuarán hasta febrero de 2003 (Loureiro et al., 2009). A principios de enero de
2003 se habían recogido 58.000 toneladas de fuel (Del Valls, 2003).

El análisis de los resultados del SES durante el PG1 presenta dos limitaciones: en primer lugar,
la falta de datos correspondientes a etapas anteriores para la mayoría de las variables e
indicadores, que permitirían establecer una comparación; en segundo lugar, la falta de una
serie histórica completa para el periodo, por lo que se asume que que los datos de los últimos
años del PG1 (2001-2002) son representativos de todo el periodo.

A pesar del descenso de las capturas (un 8% promedio interanual y un 31% entre el inicio y el
final del periodo) los cambios en las reglas operativas producen un incremento en la capacidad
de pesca legal (número de artes por embarcación) y del esfuerzo (eliminación de las vedas en
los años 2000-2002). En contrapartida se establecen puntos de control y topes de captura,
aunque su eficacia es cuestionable (cfr. Capítulo I).

La capacidad de carga del sistema (SR3.1) muestra una pauta de descenso similar a la de las
capturas nominales. Sin embargo, en el año 2001 se produce una fluctuación que la sitúa en
niveles altos (0,29 g C/m2/D) sin que ello se traduzca en un incremento de las capturas en ese
mismo año o el siguiente. Sí se observa un nivel de reclutamiento excepcional en 2002 (5,06
pulpos ≤ 300 gr./100 nasas) lo que podría confirmar la hipótesis de que los efectos del sistema
de recursos sobre las unidades “capturables” del recurso se perciben con aproximadamente un
año y medio de retardo (cfr. Sección 3.1).

La actividad extractiva se desarrolla con una media de 2,7 tripulantes y 488 artes caladas por
embarcación y jornada, que capturan 51 kilos de pulpo (retenido y descartado), empleando 6,4
nasas para capturar cada kilo. Las embarcaciones activas en la pesquería (esfuerzo real) se
dividen entre la “flota de pulpo” (48% embarcaciones con declaración de un único despacho a
esta pesquería) y la “flota generalista” (28% con declaración de 3 o más despachos). Existe un
nivel de actividad alta (46% de la flota declara entre >150 < 240 días) o exclusiva (17% de la
flota activa opera durante ≥ 240 días). Predominan las embarcaciones de tamaño mediano o
grande (42 y 44% respectivamente), y el esfuerzo se concentra en la zona Rías Baixas (54% en
las Zonas I-V) y Noroeste (34%).

Las capturas irán descendiendo desde las 3.575 toneladas de 1998 hasta las 2.460 de 2002,
generando un rendimiento económico (proxy) de 21.401 € constantes de media al año para
cada una de las 768 embarcaciones activas en la pesquería, cuyos tripulantes obtendrían unos

328
ingresos brutos de 7,32 € por hora66. Ante la reducción de las capturas, los Actores (A) pueden
optar por una estrategia de intensificación del esfuerzo o por una estrategia de diversificación
y alternancia. La segunda estará condicionada por la situación de las otras pesquerías así como
por la creciente regulación y limitación de la alternancia de artes (cfr. Capítulo I). El
seguimiento realizado por la UTPB nos permite describir de forma cuantitativa cómo opera la
flota, pero carecemos de métodos cualitativos para identificar por qué pescan y cuáles son sus
patrones de acción. En términos generales, y a partir de las entrevistas realizadas y el
conocimiento experto podríamos perfilar tres estrategias básicas:

a) estrategia de competitividad interna, atribuible -no en exclusiva- a las embarcaciones de

mayor tamaño que necesitan rentabilizar sus inversiones. La carencia de capturas se enfrenta
intensificando el esfuerzo y rompiendo las reglas formales que lo limitan (máximo de nasas,
topes) por su impacto en los resultados económicos de estos buques. Su posición ante las
propuestas de incremento del control es la oposición frontal, la amenaza y la creación de un
clima de conflicto en el sector.

b) estrategia de indefensión, característica de aquellos actores que estarían dispuestos a

cumplir las reglas si otros las cumpliesen, los denominados cooperantes condicionales (cfr.
Capítulo I y II). La escasez de capturas provoca una situación insostenible, ya que no pueden
rentabilizar su actividad ni competir con los pescadores que rompen las reglas. Sus esfuerzos
se centran el solicitar a la Administración que se garantice el cumplimento de la normas y
reclaman más vigilancia porque es su forma de competir con los actores que operan bajo la
estrategia anterior.

d) estrategia de oportunidad, característica de aquellos pescadores que no tienen un elevado

nivel de dependencia del recurso y entran y salen de la pesquería en función de múltiples
criterios asociados tanto al sistema socioecológico de la pesquería del pulpo como a otros SES
relacionados.

Los elementos del SG no contribuyen a reducir el nivel de incertidumbre en la pesquería. La

predictibilidad de las dinámicas del sistema (SR7) es baja, y la información generada por la
UTPB (SG1.2) no se instrumentaliza para incrementarla. Tampoco se genera información sobre
el comportamiento de los actores dentro de la pesquería que pudiese contribuir a generar
confianza (A6.1). Por otra parte, se altera el coste de las sanciones (SG8) con cierta
permisividad ante el incumplimiento, de forma que se favorece a quienes incumplen frente a
quienes respetan las reglas formales del SG.

66
Precios reales; cfr. Tabla 75.

329
3.2.2. Periodo PG2 (2003-2006): Crisis

El periodo de crisis abarca desde 2003 a 2006 y supondrá una ruptura en la continuidad
histórica del sistema de gobernanza. La etapa de política pesquera iniciada a finales del
periodo anterior, en la que se intenta recuperar la lógica racional en la gestión (revocación
2001-2005) dará lugar, tras el cambio de gobierno en junio de 2005, a una etapa de
reorientación que se inicia en 2006 y continuará en el PG3.

El PG2 es el periodo más convulso dentro y fuera del SES de la pesquería del pulpo. El sistema
de gobernanza introducirá cambios en las medidas de gestión (SG5.1) y en las reglas de
seguimiento y sanción (SG8). Se crearán cooperativas (SG2.2) y asociaciones (SG2.3) y la
estructura horizontal de la red (SG3.1) se ampliará primero, con la creación de la Federación
Galega de Confrarías de Pescadores, y se modificará después. Se movilizarán recursos públicos
para paliar las consecuencias de aplicar medidas de gestión más restrictivas para la actividad
extractiva y se mantendrán los incentivos para la modernización y renovación de la flota. La
delimitación de los derechos de acceso (SG4) establecida en el PG1 será revocada por el
Tribunal Superior de Justicia, que rechazará la legalidad de excluir a la pesca deportiva de la
pesquería del pulpo. La continuidad histórica del sistema de gobernanza se quebrará con el
cambio de gobierno, introduciendo modificaciones y alterando las alianzas de ganadores y
perdedores dentro de la estructura de la red y de los actores. Por último, se iniciarán procesos
de innovación social y gobernanza locales, dándose los primeros pasos para la creación de la
primera reserva marina de interés pesquero en Galicia.

Figura 54. Etapas de política pesquera durante el PG2.

Año 2003 2004 2005 2006

Etapa Revocación 2001-2005 Reorientación 2005-2009

Conselleiro/ Enrique López

1 Veiga Carmen1Gallego
a
PG 1 PG2 Crisis2003-2006 1

Fuente: elaboración propia. La Figura 5. Evolución de la Política Pesquera en Galicia (1985-2015) sintetiza las
características de cada una de las etapas (cfr. Capítulo I).

330
Figura 55. El SES de la pesquería del pulpo durante el Periodo de Gobernanza 2 (2003-2006). Crisis
Contexto Social, Económico y Político (S)
- Elecciones autonómicas (junio 2005). Cambio de Gobierno tras 15 años.
- Incremento del precio del combustible (2005)
- Diversificación esfuerzo: alineación apertura nécora-pulpo (2005)

Sistema de Recursos (SR) Sistema de Gobernanza (SG)

- Capacidad de carga: media-alta - Medidas de gestión: reducción media

[0,27 g C/m2/d] capacidad legal de pesca [36%]
- Predictibilidad del sistema: media [± - Reglas de elección colectiva : consultiva
78,93 m3 s-1 km-1] sin autonomía

Situación de Acción central: Actividad extractiva

Interacciones (I) Resultados (O)

- Nº tripulantes: 2,6 - Rendimiento social (proxy):

- Nº artes/jornada: o Salario medio pesca/smi: 1,67
486 nasas o Nivel concentración capturas: 2,6 t/embarcación/año
- Pulpo - Rendimiento económico (proxy)
total/jornada: 50,4 o R. primera venta: 7,76 € /embarcación/tripulante/hora
kg. o R. flota activa: 18.718 € /embarcación activa/año
- Nasas/kg. pulpo: - Rendimiento ecológico:
6,5 nasas o Capturas nominales: 2.415 toneladas/año
o Esfuerzo real (flota activa): 928 buques
o CPUE: 7,4 gr./nasa/hora
o Índice de rendimiento: 1.076 gr.
o Índice de reproducción: 1,32 hembras ≥1.500 gr./100
nasas

Unidades de Recurso (UR) Actores (A)

- Número de unidades: no abundante [0,25] - Diversidad de los actores: media

o Índice de numerosidad: 17,95 - Confianza y reciprocidad: baja
pulpos/100 nasas [0,28]
o Índice de reclutamiento: 1,56 pulpos ≤ - Dependencia económica del
300 gr. /100 nasas recurso: 45%

Ecosistemas Relacionados (ECO). Impacto del vertido del Prestige.

331
Como prioridad el SG tendrá que hacer frente a las consecuencias del vertido del Prestige.
Éstas han sido analizadas en sus múltiples dimensiones (Freire y Labarta, 2003; Garza-Gil et al.,
2006; Loureiro et al., 2006, 2009; Surís-Regueiro et al., 2007), incluyendo su impacto en las
pesquerías de cefalópodos (Guerra et al., 2002) y concretamente del pulpo (Arnaiz et al., 2006;
Tasende et al., 2006). Para el sector pesquero el vertido tuvo tres impactos: i) efectos directos
sobre los recursos y el ecosistema; ii) efectos indirectos sobre la actividad extractiva y el
aprovisionamiento de los mercados; iii) articulación de medidas compensatorias vinculadas a
la actividad pesquera.

El vertido provocó el cese inmediato de la actividad extractiva67, y la reapertura gradual de las

distintas zonas en función de su nivel de afectación68. Los cierres variarán entre los dos meses
de las Rías Baixas y los siete a once meses de las zonas situadas en el epicentro de la catástrofe
(cfr. Loureiro et al., 2006: 51 para un detalle de los cierres por zonas y días). Garza-Gil et al.
(2006: 846) sitúan las pérdidas en la pesca extractiva y la acuicultura en torno a las 34.000
toneladas y 64 millones de €, señalando que aproximadamente 19.000 personas del sector
recibieron ayudas económicas por un importe de 52 millones de € en el año 2003.

En el caso de la pesquería del pulpo, las particularidades del recurso (UR, cfr. capítulo III)
producirán efectos diferenciales. Su nivel de afectación se clasificó como intermedio, dado su
hábitat, movilidad y capacidad de responder a impactos locales mediante cambios en su
distribución (Freire y Labarta, 2003: 105). Guerra et al. (2002:1) destacaban la mortalidad en
fase huevo -fijado a los substratos del fondo- y la mortalidad en fase adulta por la movilidad
limitada. Sin embargo, los daños en el recurso fueron parcialmente eclipsados por un efecto
secundario. Dadas las elevadas tasas de crecimiento del pulpo, el cierre de la pesquería (entre
4 y 7 meses) coincidente con el periodo de máximo reclutamiento produjo un incremento de la
biomasa y un descenso de la mortalidad por pesca (Freire y Labarta, 2003, Tasende et al.,
2006). El reinicio de la actividad constató este hecho con el aumento sustantivo de las capturas
nominales (un 60% más en los meses mayo y junio respecto al promedio histórico 2000-2015)
así como en el tamaño de las unidades del recurso (cfr. Tasende et al. 2006 y Arnaiz et al., 2006
para una exposición detallada). Sin embargo, la estrategia –previsible- de intensificación de la
actividad tras largos meses de cierre provocó un elevado esfuerzo pesquero, por lo que en un
breve plazo las capturas se situaron en mínimos históricos y la pesquería en una situación de
sobrepesca.

El cese “forzoso” de la actividad extractiva evidenció la capacidad de recuperación del recurso

y la utilidad de establecer medidas técnicas como las vedas para proteger a la población. La
apertura, por otra parte, demostró la incapacidad de los actores para coordinar sus estrategias
de pesca y la del sistema de gobernanza para evitar la sobreexplotación del recurso. Ello no
significa que no se propusiesen o adoptasen medidas, sino que estas fracasaron. Por ejemplo,
algunos colectivos plantearon que se saliese a faenar con la mitad de artes de pesca, sin que

67
Arnaiz et al. (2006: 151) detallan el cierre progresivo de las distintas zonas, de forma que el 4 de diciembre de
2002 se prohibió toda actividad pesquera y marisquera entre punta Candelaria y la desembocadura del Río Miño.
68
Freire y Labarta (2003: 133) comparan los periodos de cierre a consecuencia del Prestige con los realizados en
respuesta al vertido del Erikka en las costas francesas: “Obviamente la decisión de reapertura está basada en
consideraciones científicas pero no deja de tener un componte político fundamental, por lo que las diferencias en
los plazos de cierre de actividad entre ambas mareas negras (entre 7 y 11 meses en las zonas más afectadas de
Galicia y 18 meses en Francia) deben ser interpretadas desde una perspectiva política y social.

332
fuese posible generar consenso suficiente sobre esta medida en gran parte por la falta de
confianza en su cumplimiento (A6.1) pero también por el nivel de dependencia del recurso
(A8.1). De igual forma, la Administración realizó una apertura gradual por zonas y artes para
distribuir el esfuerzo pesquero, intensificó la vigilancia e instó a las cofradías a presentar
planes de aperturas por rías. Esta tarea resultó inasumible por la diversidad de los actores (A2)
-artes, flotas, zonas de trabajo, etc.- y su fragmentación.

La politización de la crisis provocada por la catástrofe se traducirá en la creación de dos

estructuras de red horizontal (SG3.1): la Comisión de Cofradías afectadas por el Prestige (54
cofradías) y la Coordinadora de Cofradías afectadas por el Prestige (8 cofradías y 2
agrupaciones de mariscadoras gallegas y 9 cofradías de Asturias y el País Vasco). La escisión
entre ambas se basa en su posición ante la actuación del gobierno autonómico y estatal en la
gestión de la crisis del Prestige, en la aceptación o no de indemnizaciones que impedían
acogerse a reclamaciones futuras, o en el reparto de las donaciones.

El Prestige afectará también a la estrategia de política pesquera que empezó a perfilarse a

finales del PG1. Una vez reanudada la actividad extractiva, la Consellería retoma su discurso de
sobrepesca y escasa rentabilidad de la pesca artesanal. La decisión es firme –reducir el
esfuerzo pesquero- dejando abierta a la elección social si se reduce el tiempo de pesca o el
número de embarcaciones mediante desguaces y prejubilaciones69. La disponibilidad
presupuestaria generada por la aprobación del Plan de Dinamización Económica de Galicia
(Plan Galicia70) con una dotación superior a los 1.600 millones para el periodo 2003-2006, se
utilizará en el ámbito pesquero para contrarrestar el rechazo al control de la actividad a través
de inversiones en infraestructuras, articuladas mediante el Plan de Puertos en 2003. Este Plan
se centraba en analizar y consensuar con cada cofradía las necesidades de dotación en
infraestructuras y servicios71.

Pero la Administración pesquera se encontrará enfrente a un sector que ya ha “aprendido” de

su capacidad para presionar al sistema, y que en un contexto de gran apoyo social por su
actuación ejemplar durante la catástrofe rechazará abiertamente cualquier medida de carácter
restrictivo. Las medidas “drásticas” orientadas a reducir el esfuerzo tendrán como respuesta,
ya iniciado el PG2, la solicitud formal y por escrito de la dimisión del Conselleiro al presidente
de la Xunta por parte de las Cofradías de Pontevedra.72

Al igual que en el PG1, determinados colectivos presentarán propuestas de planes zonales. En

2003 las cofradías de Fisterra, Corcubión, O Pindo, Lira, Muros, Noia, Portosin y O Son,
presentaron un plan zonal para el pulpo que incluía como medidas técnicas fijar un tope (200
kg) y número de nasas máximo por embarcación (500), vigilancia privada, un régimen de
calado que permitiese dejar las nasas en el mar, y un paro de dos meses subvencionado por la
Administración. Durante las reuniones se reconoce que el ritmo de explotación del recurso es

69
El Conselleiro de Pesca López Veiga articulaba este discurso bajo el mensaje “En el mar no caben todos” en una
entrevista concedida al diario El País (01/09/2003).
70
Aprobado por el Consello de la Xunta el 23 de enero de 2003.
71
Estos planes tenían importantes dotaciones presupuestarias. Así por ejemplo, en el año 2004 se aprueba el Plan
del Puerto de Cariño (2 millones de euros) y en 2005 el Plan del Puerto de Baiona por el mismo importe. En ambos
se incluía una cámara de congelación para el pulpo, y en el último una máquina de clasificación y pesaje de pulpo
automática.
72
La Voz de Galicia 26/07/2003.

333
crítico y que la desorganización del sector favorece el incumplimiento de las normas. De forma
similar, las cofradías de Caión, Malpica, Corme, Laxe, Camelle, Camariñas y Muxía presentan
un Plan Conjunto (2003) con vigilancia privada, en el que cada cofradía contrata un trabajador
y lo envía a otros puertos para que no pueda recibir presiones. El plan contemplaba un
permiso para venta de otras especies (nécora, camarón) capturadas con la nasa. Tras
numerosas reuniones y modificaciones para alcanzar una posición de consenso –requisito
exigido por la Consellería- el Plan del Pulpo de las Cofradías de A Costa da Morte es rechazado
por la Administración. El principal argumento es su carácter territorializado, que diferencia
medidas técnicas en función de distintas zonas, cuando la Administración apuesta por la
estandarización de las normas para el conjunto de la pesquería73.

Esa estandarización se refleja en la relativa estabilidad de las reglas operativas (SG5.1) y de las
medidas de acción colectiva (SG6) entre 2003 y 2005 (cfr. Tabla 80). Las actuaciones frente a la
situación crítica del recurso, con descensos en las capturas nominales (-23% en 2004 y -42% en
2005 con respecto al año anterior) reproducirán las dinámicas descritas en el PG1. Cuestiones
como la necesidad de una veda –suprimida desde el año 2000- fueron objeto de una intensa
negociación con las organizaciones sectoriales. El objetivo de la Administración era establecer
un cierre temporal durante dos meses para reducir el esfuerzo pesquero y contribuir a la
recuperación del recurso. La demanda del sector se centraba en obtener un paro biológico. La
Consellería alega que habilitar compensaciones económicas requiere la aprobación de la
Comisión Europea y exige que la especie esté en situación de colapso o gestionada bajo un
plan de recuperación que llevaría asociado el desguace de barcos74. La solución de
compromiso adoptada fue una veda de una duración de un mes (en lugar de dos) y la
supresión de los topes de capturas (que solo se mantendrían durante los dos primeros meses
tras la veda). Es pertinente destacar que algunas cofradías con un elevado nivel de
dependencia del recurso (A8.1) se opusieron a esta medida, al considerar que la eliminación de
los topes derivaría en una sobreexplotación que anularía los efectos positivos de la veda sobre
el stock, pese al compromiso de extremar la vigilancia sobre las tallas. Tanto es así que
algunas, como la Cofradía de Lira, optaron por mantener los cupos como regla en uso75. El
sistema de gestión centralizado de carácter consultivo recoge los puntos de tensión entre los
distintos grupos y favorece la respuesta de un mensaje único.

Ante la diversidad y fragmentación del sector, en el año 2004 la estructura de red horizontal
(SG3.1) se amplía con la creación de la Federación Galega de Confrarías de Pescadores.
Apoyada por la Administración autonómica, surge con el objetivo de alcanzar la presidencia de
la Federación Española de Cofradías, y a nivel interno, favorecer la unificación de criterios de
las tres federaciones provinciales gallegas. El sector la acogió con recelo y sus inicios fueron
complicados. En la práctica y hasta la actualidad se ha convertido en una “cuarta Federación”
más que en una organización paraguas de integración. De hecho, a las reuniones para negociar
acuerdos con la Administración pesquera asisten las cuatro federaciones. Su financiación
procede en exclusiva de convenios con la Administración, limitando su capacidad de adoptar
una posición crítica con respecto a las propuestas y medidas de gestión (entrevistas).

73
La Voz de Galicia, 25/03/2003
74
La Voz de Galicia 15/07/2005
75
La Voz de Galicia 02/05/2005 y 18/07/2005

334
El derecho de acceso a la pesquería (SG4) se modificará en 2004 (Orden de 6 de abril)
eliminando el máximo de duración (30 años) y la obligación de declaración de más de seis
meses al año de actividad extractiva para el conjunto de artes menores, si bien se mantiene la
exigencia de un nivel de ventas que garantice el salario mínimo interprofesional de los
tripulantes enrolados.

El sistema también intentará atajar la persistencia de los niveles de anomia76 con un

endurecimiento de las reglas de sanción (GS8) mediante la aprobación de la Ley 8/2004 de 30
de julio de protección, control, infracciones y sanciones en materia marítimo-pesquera de
Galicia. Entre otras medidas, prevé la retirada temporal o definitiva del permiso de explotación
si la embarcación es reincidente. Esta previsión chocará con la interpretación de la
Administración de Justicia sobre el derecho a preservar el medio de subsistencia de una
persona (cfr. Capítulo I), de forma que los procesos sancionadores no se completan según lo
previsto en las reglas formales y contribuyen a la percepción de las reglas de papel.

La dramática situación de la pesquería en 2005 motivará la creación de comisiones del pulpo

tanto en la Federación gallega como en las provinciales. Para diversificar el esfuerzo, el sector
plantea adelantar la veda de la nécora tres días, aliviando la presión del pulpo, medida
aprobada por el Consello Galego de Pesca (SG3.2) a propuesta de la Federación Galega. Otras
propuestas como la creación de arrecifes artificiales en las zonas de cría o un programa de
control de capturas no prosperaron. No obstante, la mayoría del sector percibe la reducción de
las capturas como un problema económico y no de conservación, llegando a plantear un paro
de dos meses, subvencionado y con libertad de cada armador para elegir las fechas
concretas77. Para muchos, la situación se debe a las consecuencias a medio plazo del vertido
del Prestige y a la mala gestión política de la crisis. Sin embargo, los investigadores del CSIC y el
IEO coinciden en su diagnóstico de los factores explicativos: sobrepesca y una situación
climática e hidrográfica negativa (escaso fitoplancton por temperatura, salinidad, vientos del
norte y un mal afloramiento)78. A la sobrepesca contribuyó la situación de otras pesquerías
como la de la merluza, que derivó en la prohibición del cambio de artes a volanta o betas; en
zonas como A Costa da Morte las embarcaciones que alternaban esta pesquería en invierno
tuvieron que modificar su estrategia de diversificación por la de intensificación en la pesquería
del pulpo. Y también la “bondad” de los últimos inviernos, que limitó los amarres por temporal
e intensificó la actividad extractiva en periodos tradicionalmente menos activos.

La crisis generará un incentivo para la cooperación entre las distintas organizaciones de la

estructura horizontal (SG3.1), de forma que en agosto de 2005 presentarán un plan conjunto a
la nueva Administración pesquera resultante de las elecciones de junio de ese mismo año. El
contenido del plan refleja que el sector está poco dispuesto a asumir los costes de cualquier
medida. Se solicita un paro biológico de tres meses y un incremento del número de nasas de
350 a 500, justificado por el alza de los precios del gasoil79. Y ello con el reconocimiento
explícito del excesivo número de nasas, ya que ese límite está ampliamente superado en la
práctica.
76
En 2004 el propio Conselleiro de Pesca reconocía “De todas formas, nos llevó mucho tiempo que se respetase el
descanso semanal y aún no se cumple de todo” La Voz de Galicia, 17/09/2004.
77
La Voz de Galicia 05/05/2004
78
La Voz de Galicia 06/09/2005.
79
Cfr. análisis de la propuesta realizado por Uxío Labarta en la Voz de Galicia 22/08/2005.

335
En la teoría de los comunes se contempla que el deteriorio en las condiciones del recurso a
niveles inaceptables para los propios usuarios activa una primera respuesta de presión y
actividades de lobby para explotar las oportunidades derivadas de la situación (Schlager y
Blomquist, 2005:36). Esta estrategia, si bien lejos de ser sostenible para el recurso, se presenta
como racional para los actores. Sólo tras años de empeoramiento es probable que se adopten
acciones más sostenibles y se asuman los costes asociados a las mismas.

La coyuntura de crisis se agravará por el incremento de los precios del combustible,

especialmente a partir de 2005, convirtiéndose en uno de los principales costes de
explotación. La encuesta económica del MAGRAMA indica que para la flota de pesca artesanal
que opera en el Caladero Noroeste los costes de combustible y lubricante se incrementaron un
255% en 2005 con respecto al año anterior. En octubre de ese mismo año la flota de bajura
convocará un amarre en señal de protesta ante una situación que definen como insostenible.

A pesar de la situación de crisis, los incentivos del SG para la renovación y modernización de la

flota contribuirán a que se incorporen a la pesquería 208 nuevos buques (42% total de
embarcaciones en todos los periodos de gobernanza).

Tabla 79. Perfil de las embarcaciones que se incorporan a la pesquería en el PG2 comparado con periodos
anteriores.
Material Acero Madera Poliéster
Antes de 1998 0,3% 80% 19%
PG1 (1998-2002). Nuevas 8% 28% 64%
PG2 (2003-2006). Nuevas 11% 13% 76%
Tamaño Pequeña < 5 m Mediana 5-8 m Grande > 8 m
Antes de 1998 18% 42% 40%
PG1 (1998-2002). Nuevas 2% 38% 59%
PG2 (2003-2006). Nuevas 0% 62% 38%
Embarcación tipo Eslora media (m) Potencia media (cv) Arqueo (GT)
Antes de 1998 7,87 ± 3,07 41,59 ± 38,44 4,20 ± 5,63
PG1 (1998-2002). Nuevas 9,03 ± 2,68 46,66 ± 36,84 5,68 ± 7,71
PG2 (2003-2006). Nuevas 8,38 ± 2,58 47,82 ± 42,76 4,39 ± 5,48

336
Tabla 80. El Período de Crisis (PG2): Análisis comparado de las Medidas de Gestión 2003-2006
Ámbito de aplicación
Periodo de vigencia
Censo de participantes
Topes
Nasas
Número de nasas
Calado nasas
Longitud máxima arte por
embarcación
Horario de trabajo
Descanso semanal
Puntos de control: topes y
descargas
Adaptación. Modificación
durante la vigencia
Incumplimiento
Veda
Decreto 348/2002 Orden 2003 Orden 2005 Plan de recuperación 2006
Aguas competencia de la comunidad autónoma de Galicia
No aplicable Anual Anual Anual
Todas las embarcaciones con autorización para nasa de pulpo
40 kg por tripulante y día, con máximo 40 kg por tripulante y día desde el 40 kg por tripulante y día.
de 160 kg. por embarcación 16 de julio al 1 de septiembre Tamaño mínimo 1 kg.
Abiertas o cerradas
Máximo 350, distribuidas por tramos de TRB
<2,5 TRB: 50 nasas + 50 por cada tripulante
≥2,5 TRB y ≤5 TRB: 100 nasas + 50 por cada tripulante
> 5 TRB: 200 nasas. + 50 por cada tripulante
Nasas a puerto todos los días en la Zona A Desde Cabo Silleiro hasta punta Sieira. Nasas a puerto todos los días entre
De viernes a lunes en la zona B Desde Cabo Silleiro hasta la desembocadura del río Miño y desde Cabo Silleiro y Punta Sieira†.
punta Sieira hasta la desembocadura del río Eo De viernes a lunes en las demás zonas
5.000 m.
De 6:00 a 18:00 Lance diurno con dos regímenes de calado
18:00 viernes a 6:00 lunes. Deberán retirarse las nasas de su calado y llevarse a puerto. En casos
18:00 viernes a 6:00 lunes.
de condiciones meteorológicas adversas se podrá autorizar su calado.
Fijados mediante Resolución de la Dirección Xeral de Recursos Mariños
No aplicable No aplicable
Ley 6/1991 y Decreto 426/1993 Ley 8/2004 Ley 8/2004,
Del 19 de mayo al 19 de julio
No aplicable Sin veda Del 16 junio al 15 julio (inclusive)
(inclusive). Compensación financiera
337
El cambio de gobierno en 2005 se traducirá en los primeros pasos para transformar el SG,
siendo el final del PG2 la antesala de una concepción alternativa de la gestión pesquera. De
forma inmediata se aprueba un paro biológico de dos meses, y se reorienta la gestión
abandonando la “estandarización de las normas” a favor de la adaptación a la casuística y
particularidades de las distintas zonas, que se implementará ya en el PG3. El SG se mantendrá
como un sistema de gestión centralizado de carácter consultivo, y pese a la reorientación, los
procesos participativos no se integran formalmente en el sistema.

La Administración cambiará su discurso y su estrategia, invitando a la mesa de negociación no

sólo a las federaciones de cofradías, sino a las organizaciones de interés colectivo (asociaciones
y cooperativas). En 2005 se funda ASOAR-ARMEGA, la asociación de armadores de artes
menores de Galicia (SG2.3) con el objetivo de romper la supuesta lógica clientelar de las
cofradías80, con una vocación supra-provincial que podría otorgarle mayor capacidad de
influencia. El SG favorecerá la creación de otras fórmulas organizativas, lo que se traduce en la
creación de nuevos colectivos81. Que la Administración las considere interlocutores válidos es
percibido por las cofradías como un reconocimiento de una capacidad de representación de la
que carecen a colectivos minoritarios; por su parte, las asociaciones y cooperativas consideran
que sus asociados adquieren la voz que les corresponde en los procesos colectivos. Durante
esta segunda mitad del PG2 se produce una confrontación con el modelo de estructura de red
horizontal tradicional (SG3.1) dominado por las cofradías. En defensa de su posición las
cofradías alegan que estos colectivos están integrados por “aquellos excluidos de los órganos
de gobierno de las cofradías mediante elecciones, que crearon chiringuitos. Nacen para dividir
y no unir, no prestan servicios, no hacen gestión y no llevan el día a día, por lo que solo se
crearon para protestar y hacer mucho daño. Se ha politizado además la división
marineros/armadores” (entrevistas).

Este desequilibrio en la continuidad del sistema de gobernanza será mayor porque la

Administración centrará sus actuaciones en aquellas localidades y colectivos más afines a su
política (cfr. Capítulo I). El cambio de gobierno modifica quién ostenta el poder y quiénes son
los beneficiarios de la acción pública, pero la dinámica básica es la misma. La política pesquera
sigue altamente politizada, y los actores aprenden (A3) que extraen más beneficios si tienen
afinidad con el gobierno que si no la tienen.

El sector, a través de una estructura organizativa más plural y fragmentada, seguirá

formulando demandas de medidas técnicas y de gestión, planes zonales, paros biológicos,
incremento del tamaño mínimo y una mayor vigilancia en el mar para decomisar el importante
volumen de nasas ilegales. Para el nuevo gobierno es importante demostrar una voluntad de
diálogo: el Plan de recuperación se presentará con quince días para que el sector pueda
realizar aportaciones, se diseñó un cuestionario para los marineros y se realizaron
presentaciones en algunas cofradías. Pero, una vez más, la dinámica subyacente es muy similar

80
En los Presupuestos de 2006 se recogía “Los objetivos de la Consellería están marcados por una filosofía clara de
lograr un participación activa, alejada de paternalismos o protectorados injustificados, de todos los agentes
sociales” (Memoria II, Orzamentos 2006, pág. 407).
ASOAR-ARMEGA alcanzará un número de asociados significativo (800), cifra que descenderá por cuestiones de
gestión interna y liderazgo en la organización.
81
Por ejemplo la Asociación Galega de Armadores de Pesca Artesanal en 2005 o la fusión de la Sociedad
Cooperativa Cíes artesanal en 2006.

338
a la del PG1. El borrador del plan preveía financiar 2/3 del paro y que 1/3 fuese asumido por el
sector, con posibilidad de cambiar de arte; se permitiría el calado el fin de semana a cambio de
ampliar el periodo veda; se incrementaría el tamaño mínimo de 750 gr. a 1 kg; se establecería
un horario fijo de trabajo (de 7 a 3); un tamaño de malla de 3 cm de lado y se recuperarían los
topes de captura. La heterogeneidad del sector provocará múltiples respuestas, que coinciden
en dos cuestiones: rechazar cualquier limitación del número de nasas o modificar el horario de
trabajo. También se presiona conjuntamente para relajar los criterios de elegibilidad de las
ayudas: se exigía la declaración de ventas por un determinado volumen en el año anterior, a
fin de compensar a aquellas embarcaciones que efectivamente estuviesen operativas en la
pesquería y eludir el comportamiento oportunista (más de 1.500 kg y 70 días de actividad).
Tras la negociación la solución de compromiso incluyó los siguientes criterios: consideración de
los años 2004-2005 para evitar la distorsión del año 2005 dadas las malas capturas; mínimo de
70 días entre 2004 y 2005 y un porcentaje de más de 1000 kg (para embarcaciones (<2,5 GT) o
1.500 kg (≥ 2,5 GTs) en el mismo periodo82.

La compensación financiera del Plan de recuperación ascendió a un importe total de 3.500.000

€ de los cuales un 74% se financió con cargo al IFOP de la UE, y de él se beneficiaron
aproximadamente unas 460 embarcaciones y cerca de mil doscientos tripulantes. Para
acogerse a las ayudas era necesario paralizar la activad extractiva; en zonas como a Costa da
Morte (con un elevado índice de dependencia del pulpo) de las 332 embarcaciones con
permiso sólo 60 se acogieron al Plan mientras el resto continuaban faenando en otras
pesquerías objetivo.

La pesquería del pulpo y el Plan de recuperación se convirtieron en una batalla abierta entre el
Gobierno y la oposición. La Comisión del Parlamento acogió la polémica por la demora de siete
meses en la elaboración del plan83, por el retraso en los pagos de las compensaciones
(comprometido en 15 días y que se retrasó dos meses), por la exclusión de los pescadores de
línea o cordel como beneficiarios (aproximadamente 20 embarcaciones serían elegibles), o por
los errores en la comunicación a la Seguridad Social que provocaron que armadores y
tripulación realizasen más desembolsos de los previstos84. El objetivo es retratar a la
Administración pesquera como ineficiente en todos los frentes. La politización del plan llegó a
trasladarse a las instituciones comunitarias: el ex -conselleiro Lopez Veiga se reunió con el
Comisario de Pesca Borg el 20 de junio de 2006 y tras esa reunión declara que el paro biológico
no ha tenido el preceptivo visto bueno de la Comisión85. Esta situación provocó un intercambio
de declaraciones, incluida la de la Secretaría General de Pesca de la Administración central
avalando la actuación de la Consellería. Finalmente, la Comisión Europea respondió por escrito
82
En la comparecencia realizada ante la Comisión del Parlamento el 28/04/2006 la Consellería presentó los
siguientes datos para el Plan de recuperación del pulpo: Embarcaciones activas: 1033. Embarcaciones que han
declarado un mínimo de 60 días: 820; y un mínimo de 70 días: 600. Ventas de más de 1.500 kg: 375 barcos; ventas
de menos de 800 kg: 721 barcos.
83
Entre las principales razones del retraso destaca la necesidad de duplicar las negociaciones por la falta de
entendimiento entre las Federaciones de cofradías y Asoar-Armega. Ello obligó a duplicar las negociaciones, el
número y lugar de las reuniones y los procesos de información.
84
La utilización de símbolos será constante. A modo de ejemplo se recogen las alusiones a situaciones dramáticas
más allá del retraso en los pagos. El patrón mayor de Fisterra, Manuel Martínez, expresaba ayer su malestar porque
«un pai de familia» fue informado estos días de que no recibirá la ayuda compensatoria porque le faltan 2 días para
contabilizar las jornadas de rol imprescindibles para participar en la campaña. «Agora, vese que nin traballou nin vai
cobrar. E dinllo agora, a estas alturas», comentó el presidente del cabildo fisterrán” La Voz de Galicia 06/09/2006.
85
La Voz de Galicia, 21/06/2006.

339
a la pregunta formal planteada por el PP en el Parlamento Europeo el 7 de agosto, ratificando
que la actuación de la Administración gallega era conforme a las disposiciones normativas y
elegible para su financiación por fondos europeos86.

En una muestra de fuerza, el 15 septiembre de 2006 la Federación de Confrarías convoca una

manifestación en Santiago contra las políticas pesqueras de la Consellería. En ella participan 54
de los 62 pósitos, retratando el equilibrio de fuerzas de perdedores y ganadores como
resultado de la introducción de cambios en el sistema de gobernanza. La alineación y la
afinidad política mostrada tras la catástrofe del Prestige vuelven a hacerse patentes, con la
salvedad de que las posiciones de poder se han invertido.

Atendiendo al tiempo y recursos financieros dedicados a su elaboración e implementación,

cabria preguntarse por los resultados del Plan de recuperación. El paro biológico de dos meses
“supuso traer a tierra más de medio millón de nasas” (D.X Recursos, CPM Parlamento de
Galicia, 24/09/ 2007). Pero se trató, una vez más, de una medida temporal que no afectó a la
estructura de incentivos de los pescadores. Una vez reiniciada la actividad, el patrón mayor de
la Cofradía de Bueu, Manuel Otero declaraba: “En dos semanas fuimos todos al mar y
agotamos la pesquería. Ahora volvemos a la situación de antes de la veda [en dos semanas se
capturaron 25.000 kilos más que el año anterior]. En un mes volvemos a estar como
estábamos antes de la veda. La culpa es de la Consellería de Pesca, que no vela porque se
respeten los topes ni aplica la vigilancia necesaria en los puertos para no esquilmar las rías”87.
La falta de cumplimiento es la clave también para el patrón mayor de Cambados, Benito
González: “Hay que respetar los topes y se debe exigir mayor vigilancia, poner orden dentro de
este sector. Con control y disciplina lograríamos reequilibrar esta situación, ya que el pulpo se
recupera rápido y es muy importante para nuestro bolsillo” (ibid.).

Estas declaraciones parecen más propias de una situación de acceso abierto no regulado que
de un complejo sistema de gobernanza de la pesquería. El PG2 concluye con la aprobación en
diciembre de 2006 de las bases para la elaboración de los planes zonales. Se delimitarán tres
zonas -la costa noroeste, las Rías Baixas y la costa cantábrica- para adaptarse a las
peculiaridades geográficas de las distintas áreas. De esta manera, las embarcaciones
interesadas en capturar este cefalópodo deberán inscribirse obligatoriamente en un plan zonal
por un plazo mínimo de un año. Los planes zonales amplían a dos meses la veda del pulpo
dejando a discrecionalidad de cada zona fijar en qué periodo concreto –entre abril y julio- se
establece. Las bases también fijan topes máximos de captura (40 kilos por embarcación y 40
por tripulante enrolado) y modifican el régimen de calado, permitiendo dejar las nasas en el
mar, salvo en las Rías Baixas, durante los fines de semana. Esta era una vieja reivindicación del
sector con la que la regla formal busca adaptarse a la práctica de la pesquería. Durante el PG2,
en los supuestos de mal tiempo se podía llamar al servicio de guardacostas y justificar que no
era factible retirarlas, pero en la práctica se justificaba hubiese o no circunstancias climáticas
adversas88. Para adoptar esta decisión se realizó un estudio sobre la influencia de la
permanencia de las nasas caladas el fin de semana, diferenciando las nasas recogidas el mismo

86
Cfr. respuesta a la pregunta parlamentaria en la Página web del Parlamento Europeo (P-3086/2006). [Último
acceso junio de 2017]
87
La Voz de Galicia 10/08/2006.
88
Cfr. Declaración del Director Xeral de Recursos Mariños en la Comisión 8ª de Pesca y Marisqueo del Parlamento
de Galicia, 08/02/2007.

340
día y las nasas recogidas el día anterior o con varios días de calado. El resultado total de 6.646
nasas demostró que la mayor eficiencia de captura para el pulpo está en recoger las nasas el
mismo día: 97,84% frente a 68% capturas con varios días. El pulpo tiene capacidad de salir de
la nasa y si no está cebada tiende a huir; sin embargo, la nécora sí entra, lo que justifica el
control de la retirada de las nasas –y la reticencia del sector a hacerlo-.

Si pese a los cambios en el sistema de gobernanza éste no ha alterado la estructura de

incentivos de los actores, las pautas de interacción de la actividad extractiva deberían ser
presumiblemente similares. Durante el PG2 la media de tripulantes por embarcación (2,6), el
número de artes caladas (486), el pulpo capturado por jornada (50,4) y el número de nasas
para capturar un kg de pulpo (6,5) se mantienen prácticamente igual que en PG1. No obstante,
desciende el número de embarcaciones que permanecen en la pesquería (37% frente al 48%
del PG1) y aumenta en la misma proporción la “flota generalista” (37% con declaración de 3 o
más despachos), asociado a la reducción de capturas. En cualquier caso, el nivel de dedicación
alta (44% de la flota declara entre >150 < 240 días) o exclusiva (20% de la flota activa opera
durante ≥ 240 días) se mantiene en porcentaje similares al periodo anterior. Estas cifras deben
interpretarse dentro de los planes de recuperación y las medidas de compensación económica
fijadas en los años 2005 y 2006, que exigían para ser beneficiario de las ayudas haber
declarado un determinado número de días de actividad en los años anteriores; el registro de
actividad muestra un incremento de declaraciones en este periodo que podría asociarse a
garantizar ese requisito ante la previsión de nuevas ayudas. Predominan las embarcaciones de
tamaño mediano o grande (44% respectivamente), y la distribución del esfuerzo es similar a la
etapa anterior: zona Rías Baixas (58% en las Zonas I-V), reduciéndose en el Noroeste (29%).

La cuantificación de los resultados para el conjunto del periodo PG2 arroja un promedio de
capturas similar al PG1 (2.415 t y 2.699 t respectivamente). Pero los datos enmascaran la
importantes fluctuaciones interanuales: la excepcionalidad del año 2003 (más de 3.200 t) y las
cifras de capturas más bajas de la serie histórica en 2005 (1.908 t) y 2006 (1.838 t). Las
variables del sistema de recursos (SR), capacidad de carga media-alta y predictibilidad media
del sistema, no estarían apuntando a variaciones tan significativas. Y, sin embargo, las
variables de las unidades del recurso (UR) se sitúan en los umbrales más bajos en términos de
numerosidad y reclutamiento confirmando la escasez del recurso. El conjunto de Actores (A)
disponen de una estructura de red (SG3.1) más plural, pero también más fragmentada. Y los
cambios en el sistema de gobernanza (SG) no han reducido la incertidumbre ni favorecido la
confianza (A6.1) intersectorial o en el propio sistema. Los cambios en las reglas operativas
(SG5.1) reducirán formalmente la capacidad legal de pesca; pero al tratarse de vedas
temporales los actores adaptan su estrategia de captura mediante una mayor concentración
del esfuerzo en periodos de tiempo más cortos. Y las reglas de elección colectiva (SG6) siguen
articulándose con mecanismos sujetos a la discrecionalidad de la Administración.

341
3.2.3. Periodo PG3 (2007-2009): Gestión zonal

El Periodo de Gobernanza 3 está delimitado por la etapa de política pesquera de reorientación

(2006-2009) que culminará con la aprobación de una nueva Ley de Pesca (11/2008) tras
quince años de vigencia de la LPG (6/1993). La Administración había previsto el desarrollo
normativo de esta ley mediante cuatro decretos - pesca profesional, pesca recreativa,
marisqueo y acuicultura-. No obstante, la ley no entrará en vigor89 y será modificada de forma
sustantiva como resultado del cambio de gobierno en las elecciones autonómicas de marzo de
2009.

El sistema de gobernanza reforzará una estructura de red horizontal plural (SG3.1) e

introducirá cambios en los derechos de acceso (SG4), en las medidas de gestión (SG5.1) y en
las reglas de elección colectiva (SG6). Los cambios en el sistema apuntan a un proceso gradual
de descentralización que podría sentar las bases para una gobernanza policéntrica (cfr.
Capítulo II). La Administración -con ciertas reticencias- se presenta dispuesta a compartir
espacios de decisión con el sector, apoyando innovaciones sociales como las reservas marinas
de interés pesquero o dotando de relativa autonomía a los actores en el proceso de toma de
decisiones sobre las medidas de gestión. Pero esta autonomía requiere, como veremos, de
otras transformaciones en el sistema de gobernanza (SG) que permitan a los Actores (A)
ejercerla de forma efectiva.

Figura 56. Etapas de política pesquera durante el PG3.

Año 2007 2008 2009

Reorientación Mediación
Etapa
2005-2009 2009-2012
1
Conselleiro/a
Carmen Gallego 1
Rosa Quintana
1
PG PG3 Gestión Zonal 2007-2009 1

1
Fuente: elaboración propia. La Figura 5. Evolución de la Política Pesquera en Galicia (1985-2015) sintetiza las
características de cada una de las etapas (cfr. Capítulo I).

89
La Ley 1/2009 de 5 de junio contiene como artículo único la ampliación del plazo para la entrada en vigor de la ley
11/2008, fijado inicialmente en 6 meses (disposición final cuarta) y que se prologará hasta doce meses (art. único)
para dar tiempo al nuevo ejecutivo de modificarla. La retirada de la Ley de Pesca aprobada en el PG3 en los
primeros 100 días de gobierno formaba parte de los compromisos electorales del Partido Popular.

342
Figura 57. El SES de la pesquería del pulpo durante el Periodo de Gobernanza 3(2007-2009). Gestión Zonal

Contexto Social, Económico y Político (S)

- Tendencia alcista del precio del combustible
- Inicio de la crisis económica y financiera mundial (2008)
- Elecciones autonómicas (marzo, 2009). Cambio de gobierno

Sistema de Recursos (SR) Sistema de Gobernanza (SG)

- Capacidad de carga: media-alta - Medidas de gestión: reducción media

[0,24 g C/m2/d] de la capacidad legal de pesca (35%)
- Predictibilidad del sistema: media [± - Reglas de elección colectiva : consultiva
46,06 m3 s-1 km-1] con autonomía sin autonomía

Situación de Acción central: Actividad extractiva

Interacciones (I) Resultados (O)

- Nº tripulantes: 2,4 - Rendimiento social (proxy):

- Nº artes/jornada: o Salario medio pesca/smi: 1,3
480 nasas o Nivel concentración capturas: 3,1 t/embarcación/año
- Pulpo - Rendimiento económico (proxy)
total/jornada: 56,8 o R. primera venta: 7,48 € /embarcación/tripulante/hora
kg. o R. flota activa: 19.271 € /embarcación activa/año
- Nasas/kg. pulpo: - Rendimiento ecológico:
5,3 nasas o Capturas nominales: 2.650 toneladas/año
o Esfuerzo real (flota activa): 852 buques
o CPUE: 9,01 gr./nasa/hora
o Índice de rendimiento: 1.084 gr.
o Índice de reproducción: 1,70 hembras ≥1.500 gr./100
nasas

Unidades de Recurso (UR) Actores (A)

- Número de unidades: abundante [0,75] - Diversidad de los actores: media

o Índice de numerosidad: 20,64 - Confianza y reciprocidad: baja
pulpos/100 nasas [0,21]
o Índice de reclutamiento: 1,58 pulpos ≤ - Dependencia económica del
300 gr. /100 nasas recurso: 46%

Ecosistemas Relacionados (ECO). Contaminación de arenales por residuos fecales.

Contaminación de las rías.

343
En esta etapa la Administración continuará la apuesta decidida por el asociacionismo y el
cooperativismo como estructuras de red horizontal (SG3.1). En los Presupuestos de la
Consellería de 2007 se recoge el objetivo de “lograr una participación activa, apartada de
paternalismos o protectorados injustificados, de todos los agentes sociales" (Memoria II: 511
Orzamentos 2007) así como al "establecimiento de medidas dirigidas a la adopción de gestión
responsable y sostenible de los caladeros y de nuestras costas, en la que la participación del
sector se realizará en condiciones de igualdad y de corresponsabilidad con la administración”
(Ibid.: 513). Los recursos técnicos y presupuestarios se pondrán al servicio de este objetivo,
incluyendo la realización de un estudio sobre la situación y potencialidades del cooperativismo
en el mundo del mar (Consellería de Pesca e Asuntos Marítimos, 2007). Se eliminan también
aquellos procesos que favorecían la posición de privilegio de las cofradías en la estructura de
red. Así por ejemplo, la solicitud de cambio de artes se podía tramitar exclusivamente a través
de cofradías y delegaciones comarcales. Una modificación introducida en 2009 permite
presentarla también a través de entidades asociativas90.

Esta apuesta posibilita una articulación más plural de los intereses del sector, si bien agrava la
fragmentación y complejiza la representación de intereses. Siguen surgiendo nuevas
organizaciones, como la Cooperativa Mar do Morrazo (2007) o el colectivo Artesáns da Pesca
(2009). En este mismo periodo se constituye la Unión Galega de Cooperativas do Mar, que
asociaba a seis cooperativas y en el momento de su constitución englobaba 850 socios. Del
total de cooperativas del mar existentes (cfr. Capítulo III) en la pesca de bajura y marisqueo, un
42% se constituyeron durante el PG3. La literatura señala que “introducir nuevas
organizaciones en situaciones en las que ya existen organizaciones y están operativas puede
realmente incrementar más que aliviar el problema de la gobernanza” (Jentoft y
Chuepangdaee, 2015:19). Sería pertinente, no obstante, reexaminar la capacidad de las
cofradías como espacios participativos y de articulación de la acción colectiva dentro de las
reglas definidas en un sistema de gobernanza dado.

Las organizaciones tradicionales reclamarán a través de la Federación Gallega y de las

Federaciones Provinciales que se reconozca el peso de las cofradías como interlocutores de la
Administración. Además, otros actores se sentirán excluidos de la estructura y de los procesos
de diálogo, especialmente la pesca deportiva91.

La reorientación de la política pesquera tendrá uno de sus principales exponentes en los

cambios en el derecho de acceso (SG4.1). La Ley 11/2008 introducirá la “licencia de pesca”
como mecanismo de acceso a la pesquería. A diferencia del permiso de explotación vigente
hasta el momento, la licencia de pesca para artes menores permitiría trabajar con cualquiera
de ellas (nasas, trasmallos, miños, betas, etc.) sin necesidad de limitarse a un máximo de cinco.
Se mantiene la prohibición de simultaneidad, pero se “devuelve” la flexibilidad original a la
flota artesanal. Por otra parte, la aprobación de las reservas marinas de interés pesquero de

90
Art. 7 de la Orden de 26 de marzo de 2009 por la que se modifica la Orden de 26 de octubre de 2004 por la que se
regula la alternancia de artes para embarcaciones que faenen en aguas de la Comunidad Autónoma de Galicia
91
Antonio Beiro, Presidente de la Federación Gallega de Pesca Responsable y de Recreo “La anterior Conselleira de
Pesca, Carmen Gallego, no nos recibió en cuatro años y representamos a más de 20.000 asociados. Además nos
cargó de prohibiciones, no podíamos ni utilizar cangrejos para pescar pulpo” (Faro de Vigo, 07/02/2010).

344
Lira en 2007 (tras 8 años de negociación) y Cedeira en 2009 supondrán la primera aplicación de
un sistema formal de co-gestión de recursos pesqueros en Galicia92.

En la pesquería del pulpo, las reglas de elección colectiva (SG6) dotarán de autonomía y
discrecionalidad a los actores para operar dentro del marco fijado por las organizaciones
gubernamentales (SG2). La creación de los planes zonales se basa en la necesidad de
adaptación de la regulación a las distintas zonas93 y en la corresponsabilidad del sector. Los
planes son plurianuales (2007 a 2009) estando sujetos a modificación o prórroga a la vista de
de los informes biológicos de evaluación (art. 1 Orden 13 de diciembre de 2006). Por primera
vez, el sistema de gestión centralizado habilita espacios de decisión para el sector (A). Aunque
aparentemente formalizados, estos espacios de decisión no son explícitos ni están descritos en
la normativa. La regla formal establece que, por ejemplo, para la fijación de la veda “se oirá al
sector afectado” (art. 4.1 de la Orden 13 diciembre 2006). Los planes son aprobados por las
organizaciones gubernamentales (SG2) mediante Resolución, y en ellos se establece que las
entidades adscritas a cada plan deberán comunicar la veda concreta (dentro del margen
temporal establecido) en el mes de febrero para su publicación en el Boletín Oficial de la
Comunidad Autónoma (art. 4.1 de la Resolución de 19 de diciembre de 2006 de la Dirección
Xeral de Recursos Mariños). Cómo esas entidades asociativas llegan a consensuar una posición,
mediante qué procesos, con qué mecanismos de participación no está diseñado, ni
formalizado. El SG no introduce las transformaciones necesarias para que la estructura de red
(SG3.1) pueda articular esos espacios de toma de decisión. La fragmentación del sector (A2.1),
la falta de confianza (A6.1), pero también las experiencias pasadas en el PG1 y PG2 (A3), y el
nivel de incertidumbre del sistema (A7) imposibilitarán que estos espacios se materialicen.

Desde la perspectiva espacial, los planes delimitan tres zonas: i) Costa noroeste: tramo al Sur
de Cabo Silleiro, y desde Corrubedo a Monte Campelo; ii) Rías Baixas: al norte de Cabo Silleiro
hasta Corrubedo; iii) la Costa Cantábrica: desde Monte Campelo hasta el río Eo. Se crean zonas
de transición, en las que se permite la coexistencia de las normas de los planes colindantes
para las embarcaciones afectadas por cada uno de ellos. No obstante, las tres zonas no se
delimitan atendiendo a criterios oceanográficos, ecogeográficos o administrativos (cfr.
Capítulo I), sino que responden a las características de protección de la costa para el desarrollo
de la actividad extractiva (presencia/ausencia de zonas de abrigo).

Estas zonas no implican la modificación de los derechos de acceso (SG4) ni la creación de

derechos territoriales, ya que la vinculación al plan es meramente normativa. Con
independencia del plan zonal en el que esté inscrita una embarcación (con plazos mínimos de
un año) ésta podrá “faenar en las aguas de competencia de la comunidad autónoma
respetando las normas de trabajo establecidas por el plan zonal vigente en cada ámbito” (art.
2 Orden 13 diciembre 2006). De esta forma, el plan zonal no reduce el tamaño del sistema de
recursos (SR3) ni habilita a los actores para excluir a otros usuarios del acceso a su zona.

92
La co-gestión de los recursos marisqueros y, especialmente, de los denominados recursos específicos está más
avanzada en las pesquerías gallegas (cfr. Capítulo I).
93
La gestión zonal ha formado parte del ideario del Partido Socialista desde las primeras formulaciones de las
políticas pesqueras autonómicas. Su justificación reside en la necesidad de “reconocer las particularidades
territoriales y de los sectores productivos, que compartiendo problemas comunes, parten de realidades productivas
y laborales diversas. (BOPG, n. 565, 29 de agosto de 2000: 23.759).

345
Pero a diferencia de los planes diseñados en el PG1 y PG2, en los planes zonales los actores
dispondrán de autonomía para adoptar medidas de gestión a partir de los contenidos mínimos
fijados por la Administración. Esta discrecionalidad de las reglas de elección colectiva (SG6)
está ligada a la distribución de recursos, no en el sentido de quién obtiene qué pero sí de
cuánto se obtiene, afectando a lo que es posible a nivel operativo (Schlager y Ostrom, 1992).

Los planes parten de una batería de medidas de gestión, habilitando umbrales de adaptaciones
en función de las características de las zonas y las preferencias de los actores:

- Establecimiento de veda: periodo continuado de dos meses para toda la zona, entre
abril y julio. Este periodo otorga flexibilidad, atiende a las características de las
unidades del recurso (UR, cfr. Capítulo III) y del sistema de recursos (SR) y permite
diseñar estrategias conjuntas entre las distintas zonas. Por ejemplo, coordinar los
calendarios entre las tres zonas de forma que siempre hubiese una zona abierta en
todo el periodo para evitar el desabastecimiento del mercado.
- Tamaños mínimos y topes:
o Periodo mayo a octubre: tamaño mínimo 1 kg y tope máximo de 40 kg/
embarcación y 40 kg./tripulante/día.
o Periodo noviembre a abril: tamaño mínimo 750 gr. y tope máximo 200
kg/embarcación y 200 kg/tripulante/semana. El tope semanal recoge una
reivindicación del sector, ya que permite adaptarse a días de temporal o
capturas bajas sin perder capacidad de pesca.

En 2008 se incrementará la flexibilidad, permitiendo a los actores la fijación del tope

máximo de captura en cada plan. La norma recoge que desde la entrada en vigor del
Plan de Recuperación en el año 2006, se ha realizado un seguimiento específico de
este recurso que recomienda buscar una “fórmula más flexible que permita su
modificación en función del estado del recurso y las recomendaciones técnicas, por lo
que el tope concreto puede ir establecido dentro de los planes zonales” (Orden de 28
de julio de 2008).

- Regulación de los horarios de pesca, medidas específicas de vigilancia y control y

medidas de mejora de la comercialización.

Por primera vez el SG parece habilitar un proceso en el que los actores disponen de cierta
autonomía para decidir, frente a las negociaciones de facto que caracterizan el PG1 y el PG2.
Sin embargo, este marco formal no se traducirá en planes diferenciados para las distintas
zonas. En su implementación, la ausencia de un proceso integrado en el SG y la fragmentación,
falta de confianza, incertidumbre, etc., se unen a las dificultades de control y seguimiento
asociadas a planes diferenciados, y el temor a los agravios comparativos, por lo que los
colectivos profesionales propondrán planes zonales con medidas idénticas94. El sector
considera que es mejor una única medida igual para todos para evitar el oportunismo y el

94
Aún así siguió existiendo conflicto sobre las medidas técnicas aprobadas. La cofradía de Bueu se opuso al plan por
considerarlo discriminatorio para las Rías Baixas. En concreto se oponía a: talla mínima pulpo variable 750 gr. en
invierno y 1 kg. en verano, cuando debería ser al revés, la veda obligatoria de dos meses y el calado de las nasas en
el mar durante el fin de semana (BOPG, 279 de 2 febrero de 2007: 42934).

346
furtivismo. Durante el PG1 y el PG2 prevaleció la uniformidad, que reduce la demanda de
información y se percibe como más equitativa y políticamente atractiva (Libecap, 2009: 131).

El cambio en las reglas de elección colectiva (SG6) tropezó con dos obstáculos clave: por una
parte, la resistencia al cambio de quieres salían beneficiados por la situación de statu quo; por
otra, la falta de un proceso de diálogo e implementación gradual de medidas que permitiese a
los actores adaptarse a las nuevas reglas del juego. Sin un proceso de aprendizaje y adaptación
los actores desconocen cuáles son las implicaciones de están nuevas reglas y -en aquellas que
los dotan de autonomía- con qué estrategias operar. La aplicación de medidas de gestión
transicional (Oakerson, 1994b: 5; McCalahan et al., 2009:42) habría facilitado el consenso y la
adaptación a los cambios en el SG, puesto que los cambios en las reglas colectivas son más
complejos y costosos de implementar (Ostrom, 1998a:75). La Administración intentará
abandonar la perspectiva de gestión centralizada y orientarse hacia un enfoque más
policéntrico y una orientación de abajo-arriba, pero lo hará prescribiendo las acciones a
adoptar. Con el tiempo el sector coincide en que la intención era buena pero faltó diálogo y
mediación para aplicar las reformas (entrevistas).

Como resultado del Plan de recuperación del PG2 el SG genera un incentivo selectivo para la
declaración de actividad y ventas. Los requisitos fijados para ser beneficiario de las ayudas
(días y volumen de ventas) trasladan al sector la necesidad de contar con un registro histórico
de actividad para poder acogerse a medidas similares en el futuro (A3). La propia Ley 11/2008
aludirá a los derechos históricos (habitualidad en la pesquería) como criterio para la inclusión
en censos (art. 17) y permisos de pesca especiales (art.19).

La Administración intensificará la vigilancia en la pesquería del pulpo, en respuesta a las

demandas de aquellos segmentos del sector que consideran que el incumplimiento de las
normas es el verdadero obstáculo para la sostenibilidad de la pesquería. La situación de crisis
del PG2 facilitará que tras quince años se incremente la talla mínima en 2007, pasando de 750
gr a 1 kg; esta regla permite aumentar el peso de la biomasa al tiempo que su aplicación tiene
un impacto directo en los resultados económicos de la flota (Orden de 29 de octubre de 2007).

Tras el descenso de las capturas en el PG2, el año 2007 supondrá un incremento del 48% en las
capturas nominales. Pero no es fácil precisar la causalidad medidas-resultados. La Consellería
lo atribuye al éxito del Plan de recuperación, mientras que el sector apunta a otras variables
explicativas: un invierno suave, (reduce los día sin actividad por temporal), la intensificación de
la vigilancia y el incremento de la capturas que pasan por lonja (incentivo para declarar ventas
a fin de tener un histórico de actividad). Algunos colectivos y cofradías pedirán una reducción
de la veda, que consideran de duración excesiva y que no se ajusta a la mejor época. El
problema de fondo es la situación de otros recursos, ya que durante la veda del pulpo las
alternativas para diversificar la actividad son cada vez menores. A ello se unen los primeros
efectos de la crisis económica y financiera, que se traducen en un incremento de la actividad
en el sector pesquero artesanal (como ya sucediera en la década de 1970).

Los efectos de la crisis económica serán múltiples, incluyendo un descenso de la demanda de

productos del mar y una caída de los precios, que junto al incremento de los precios del

347
combustible (51% en 2008 respecto al 200795) pondrá al sector contra las cuerdas. La
respuesta, en un contexto de abundancia del recurso (UR), es una estrategia basada en el
volumen: incrementar las capturas y exceder los cupos tras la veda, contribuyendo a la caída
de los precios.

La Administración intentará acomodar algunas de las demandas del sector modificando las
medidas de gestión (SG5.1). Al igual que los otros periodos de gobernanza, la recuperación del
recurso implica una exigencia del sector para relajar el control del esfuerzo ante la abundancia
del stock (UR). En concreto, se adelantarán dos meses la entrada en vigor de los topes
semanales tras un acuerdo con la Federación de Confrarías (Resolución 13 agosto de 2008 de
la Dirección Xeral de Recursos Mariños). La propuesta de Asoar-Armega planteaba reducir las
zonas de dos a tres, y analizar los resultados de las paradas de los últimos años con los
estudios científicos de la UTPB, vinculando la flexibilización de los cupos a la situación real del
recurso.

En el PG3 se produce una reducción significativa del número de embarcaciones que entran en
la pesquería, que representan un 14% del total de los periodos de gobernanza analizados (67
buques); esta cifra se explicaría por la reducción presupuestaria en las ayudas para la
modernización de la flota96.

Tabla 81. Perfil de las embarcaciones que se incorporan a la pesquería en el PG3 comparado con periodos
anteriores.
Material Acero Madera Poliéster
Antes de 1998 0,3% 80% 19%
PG1 (1998-2002). Nuevas 8% 28% 64%
PG2 (2003-2006). Nuevas 11% 13% 76%
PG3 (2007-2009). Nuevas 4% 7% 88%
Tamaño Pequeña < 5 m Mediana 5-8 m Grande > 8 m
Antes de 1998 18% 42% 40%
PG1 (1998-2002). Nuevas 2% 38% 59%
PG2 (2003-2006). Nuevas 0% 62% 38%
PG3 (2007-2009). Nuevas 0% 60% 40%
Embarcación tipo Eslora media (m) Potencia media (cv) Arqueo (GT)
Antes de 1998 7,87 ± 3,07 41,59 ± 38,44 4,20 ± 5,63
PG1 (1998-2002). Nuevas 9,03 ± 2,68 46,66 ± 36,84 5,68 ± 7,71
PG2 (2003-2006). Nuevas 8,38 ± 2,58 47,82 ± 42,76 4,39 ± 5,48
PG3 (2007-2009). Nuevas 8,20 ± 2,39 45,44 ± 35,75 3,91 ± 3,69
Nota: la prevalencia de las embarcaciones de poliéster se debe a su mayor navegabilidad, comodidad, seguridad,
rentabilidad del mantenimiento y estabilidad (Fundación Lonxanet, 2010: 204).

Al igual que en los periodos anteriores se desarrollarán iniciativas de acción colectiva

relacionadas con la comercialización (cfr. 1.4.4.) con la participación del sector en la defensa

95
Encuesta de Pesca Marítima del MAGRAMA. Flota del Censo de artes menores del Caladero Cantábrico Noroeste
(2007) y segmento de flota de artes móviles y fijas que opera en el Atlántico Noroeste con eslora entre 0 y 24
metros (cuatro tramos).
96
En los nuevos periodos de programación el diseño de los fondos comunitarios (Fondo Europeo de la Pesca, 2007-
2013) se centrará en ayudas para mejora de la selectividad de las embarcaciones y en la organización de la cadena
de producción, transformación y comercialización de los productos, la adopción de medidas de carácter voluntario
para reducir el esfuerzo pesquero, la utilización de innovaciones tecnológicas y la mejora de aptitudes y formación
en seguridad.

348
del medio marino97. En el año 2008 la Administración financiará el Proyecto “Mar Sustentable”
de la Federación de Cofradías de Pontevedra, desarrollado por la Fundación Lonxanet y la
UTPB con el objetivo de elaborar un plan que garantice la extracción sostenible del pulpo y que
incluso pueda predecir las épocas o años de escasez en las rías de Vigo y Pontevedra. Las
principales conclusiones del estudio caracterizan la actividad enmarcada en el PG3 y retratan
un sector con amplia experiencia profesional y cierta sostenibilidad económica (Fundación
Lonxanet, 2010) que en su mayoría afirma que volvería a invertir en el sector98. El modelo de
gestión económica está basado en un concepto intuitivo, no registral, de sus ingresos y gastos
diarios. Más del 50% declara haber recibido alguna subvención para iniciar su actividad (nueva
embarcación, equipamiento, etc.), a lo que se suman las ayudas que minoran los costes
operativos (ayudas al combustible) y los descuentos de los regímenes especiales de la
seguridad social. En relación con el sistema de gobernanza se constata el nivel de
incumplimiento de las reglas operativas: la mayoría afirma que no se respetan las tallas, cuotas
o topes de captura. Las tallas inferiores al tamaño mínimo (1 kg.) se comercializan fueran de
los canales de venta legal. El estudio señala la falta de incentivos económicos para declarar
todas las capturas en las pesquerías. La actividad no declarada supone una importante fuente
de ingreso (entre 20 y el 50% del total) que consideran un seguro frente a la incertidumbre de
la actividad. En consecuencia, tanto el precio como la posibilidad y facilidad de comercializar
“en negro” son criterios de selección del punto de primera venta. En su mayoría los pescadores
consideran que la normativa no es adecuada. El problema de la pesquería se define en
términos de la existencia de demasiadas embarcaciones y demasiadas artes caladas. A pesar
de ello apoyan medidas que incrementan el esfuerzo pesquero, determinadas por su situación
socio-laboral. Sus propuestas para mejorar la rentabilidad de la actividad incluyen:
incrementar la vigilancia, una mayor implicación de la Administración y generar más acuerdos
entre un sector visiblemente desorganizado (Fundación Lonxanet, 2010).

La crisis económica se agravará en 2009 y el desempleo llevará a muchos trabajadores a volver

al mar. Se producirá un repunte del furtivismo, legitimado por la necesidad de supervivencia
(cfr. Capítulo I). Las elecciones de marzo de 2009 tendrán como resultado el cambio de
gobierno99. Se inicia un efecto péndulo en el Sistema de Gobernanza, ya que en términos
generales la Administración se centrará en restablecer las condiciones del SG del PG2,
paralizando la implementación de la Ley de Pesca hasta su reforma mediante la Ley 6/2009. En
la pesquería del pulpo, la nueva administración se enfrentará a un descenso importante de las
capturas de pulpo (un 50% en abril con respecto al año anterior). En el momento de establecer
el periodo de veda, pese a los cambios en el SG que permitían discrecionalidad al sector la
dinámica será la misma que existía en periodos anteriores: demandas contradictorias del
sector, que sólo coincide en que el paro sea subvencionado pero no así en su duración y meses
de aplicación; y negociación de facto sin habilitarla en procesos formales dentro del sistema de
gobernanza. Las posibilidades de diversificación de la actividad se ven limitadas por la mala

97
Por ejemplo las actividades de limpieza de la Ría de Corcubión promovidas por Asoar-Armega.
98
Cerca del 60% de los entrevistados. En este estudio se realizaron 80 entrevistas personales en 14 comunidades
pesqueras organizadas en cofradías o cooperativas de la provincia de Pontevedra.
99
El nuevo gobierno nombrará Conselleira a Rosa Quintana, quien había sido Directora Xeral durante el PG2 bajo la
dirección de López Veiga

349
situación de otros recursos clave (entre ellos el percebe) y por el repunte del furtivismo, que
provocará la aprobación de un Plan de lucha contra el furtivismo en junio de 2009100.

Al igual que en periodos anteriores se suceden propuestas del sector. En ese mismo año diez
cofradías de A Costa da Morte y O Barbanza (a excepción de la de Ribeira) presentarán un plan
conjunto en el que se proponían dos meses de veda y dos meses de paro subvencionado. La
Administración buscará volver a articular la representación de intereses a través de las
cofradías y las Federaciones, pese a la demandas de otros colectivos de estar presentes en las
negociaciones.

El diagnóstico de la comunidad científica ante la situación del recurso coincide con el

planteado en crisis anteriores. Ángel Guerra señalaba tres factores. En primer lugar, la
sobrepesca: “No se respetan las normas de pesca: demasiadas nasas y de tipos que no son
legales, la costumbre de dejarlas el fin de semana -prohibido en algunas zonas-, pescar pulpos
de menos de un kilo...”. En segundo lugar, la variabilidad natural del sistema de recursos: “el
afloramiento del año pasado fue bajo”. Y, en tercer lugar, la calidad de las aguas: “Es
fundamental mantener limpias las rías”, en referencia a los vertidos de aguas fecales, los
metales pesados y la competencia de otros recursos como el mejillón que consume un
plancton que no estará disponible para otras especies101.

El 2009 se cerrará con un descenso de capturas hasta volúmenes próximos a los peores años
de la crisis de la pesquería durante el PG2, acompañado de un descenso de los precios y una
situación adversa en otros recursos clave para la flota. La Administración abandonará los
planes zonales y aprobará, a finales de diciembre el Plan Xeral de Explotación Marisqueira para
2010, en el que se incluirán las medias de gestión de la pesquería del pulpo (Orden de 22 de
diciembre de 2009) que marcarán el inicio del PG4.

El PG3 engloba importantes cambios formales en el SG, que no encuentran un reflejo en las
interacciones que tienen lugar en la pesquería. La media de tripulantes por embarcación (2,4)
y el número de artes caladas (480) se mantiene relativamente estable con respecto al PG2 y al
PG1. Sin embargo, el pulpo capturado por jornada aumenta en más de seis kilos (56,8) y se
reduce en más de 1 el número de nasas necesarias para capturar un kg de pulpo (5,3 vs. 6,5 del
PG2). Dada la situación del recurso continúa descendiendo el número de embarcaciones que
permanecen en la pesquería (26% frente al 37% del PG2 y al 48% del PG1) y continua
aumentando la “flota generalista” (54% con declaración de 3 o más despachos). El nivel de
dedicación a la pesquería se mantiene en porcentaje similares (48% de la flota declara entre
>150 < 240 días) descendiendo ligeramente la dedicación exclusiva (16% de la flota activa
opera durante ≥ 240 días). Predominan las embarcaciones de tamaño mediano (48%) y tipo III
(25%), y la distribución del esfuerzo es similar a la etapa anterior: zona Rías Baixas (59% en las
Zonas I-V), zona Noroeste (29%) y zona Cantábrico (12%). Los datos parecen indicar un
incremento en la eficiencia de la captura, que se traduce en un aumento de la CPUE (9,01 vs.
7,40 en PG2 y 8,11 en PG1).

100
El plan tendrá una incidencia especial en A Costa da Morte, donde se concentran un tercio de los decomisos y se
produce el mayor número de incautaciones de nasas en zona ilegal.
101
Declaraciones realizadas por Ángel Guerra durante el Congreso Internacional sobre cefalópodos celebrado en
Vigo en 2009 para La Voz de Galicia 04/09/2009.

350
Ante el descenso en las capturas nominales, se incrementa el calado de nasas en zonas no
permitidas, lo que a su vez se traduce en un aumento de las incautaciones por parte de los
servicios de inspección pesquera. En el PG3 el Servicio de Inspección Pesquera incautó 36.661
nasas102, con un crecimiento del 65% en las incautaciones de 2009 con respecto al año
anterior.

3.2.4. Periodo PG4 (2010-2012): Gestión centralizada

El Periodo de gobernanza 4 representa la vuelta a las primeras formulaciones del sistema,

enmarcado en la etapa de política pesquera de mediación que continua vigente en la
actualidad. Los esfuerzos del gobierno se centrarán en modificar las reglas formales aprobadas
durante el PG3 y restablecer la estructura de red horizontal (SG3.1) en la que prevalecen las
cofradías de pescadores y sus federaciones.

El sistema de gobernanza se modificará en relación a los derechos de acceso (SG4), las

medidas de gestión (SG5.1) y las reglas de elección colectiva (SG6) eliminando la autonomía
formal del sector para adaptar los planes a las distintas zonas. Una autonomía que, como se ha
expuesto, tampoco fue utilizada cuando existía durante el PG3. En su lugar, se retoma la
gestión centralizada con procesos consultivos ad hoc que reproducen las dinámicas de los
periodos anteriores.

Desde sus primeras formulaciones, el Sistema de Gobernanza se ha mostrado incapaz –en

todos los periodos considerados- de incrementar la predictibilidad del sistema de recursos
(SR7). En el sector, algunas voces reflejan la necesidad de utilizar el conocimiento científico
para reducir la incertidumbre de la pesquería103. Por su parte, investigadores y gestores
abogan por diseñar planes con objetivos e indicadores concretos que faciliten la adopción de
medidas con base científica.

Figura 58. Etapas de política pesquera durante el PG4.

Año 2010 2011 2012

Etapa Mediación 2009-2012

Conselleiro/a Rosa Quintana

1
PG4 Gestión Centralizada
1 2010-2012
PG

1
Fuente: elaboración propia. La Figura 5. Evolución de la Política Pesquera en Galicia (1985-2015) sintetiza las
características de cada una de las etapas (cfr. Capítulo I).

102
Nótese que los datos de la Inspección Pesquera agregan las nasas de pulpo y nécora.
103
En concreto, se propone la utilización de la densidad de paralarvas y juveniles de pulpo como método predictivo
de los niveles extractivos en cada campaña, a partir de un proyecto de la Universidade de Santiago y del Centro de
Investigacións Mariñas. La Voz de Galicia, 34/07/2010

351
 Figura 59. El SES de la pesquería del pulpo durante el Periodo de Gobernanza 4(2010-2012). Gestión Centralizada

Contexto Social, Económico y Político (S)

- Incremento precio combustible (2010). Crisis pesquería de merluza y caballa (2010)
- Plan Gestión Integral Bajura Caladero Cantábrico Noroeste: Ministerio y cuatro comunidades autónomas
- Introducción del cebo artificial (2011).
- Suspensión del Acuerdo de Pesca con Marruecos (2012).

Sistema de Recursos (SR) Sistema de Gobernanza (SG)

- Capacidad de carga: muy alta - Medidas de gestión: incremento

[0,32 g C/m2/d] elevado de la capacidad legal de pesca
- Predictibilidad del sistema: baja [± (45%)
209,45 m3 s-1 km-1] - Reglas de elección colectiva : consultiva
sin autonomía

Situación de Acción central: Actividad extractiva

Interacciones (I) Resultados (O)

- Nº tripulantes: 2,1 - Rendimiento social (proxy):

- Nº artes/jornada: o Salario medio pesca/smi: 0,99
408 nasas o Nivel concentración capturas: 4,1 t/embarcación/año
- Pulpo - Rendimiento económico (proxy)
total/jornada: 56,2 o R. primera venta: 8,67 € /embarcación/tripulante/hora
kg. o R. flota activa: 25.286 € /embarcación activa/año
- Nasas/kg. pulpo: - Rendimiento ecológico:
5,4 nasas o Capturas nominales: 3.314 toneladas/año
o Esfuerzo real (flota activa):794 buques
o CPUE: 8,49 gr./nasa/hora
o Índice de rendimiento: 1.029 gr.
o Índice de reproducción: 1,64 hembras ≥1.500 gr./100
nasas

Unidades de Recurso (UR) Actores (A)

- Número de unidades: equilibrado [0,5] - Diversidad de los actores: media

o Índice de numerosidad: 19,7 - Confianza y reciprocidad: muy
pulpos/100 nasas baja [0,15]
o Índice de reclutamiento: 1,42 pulpos ≤ - Dependencia económica del
300 gr. /100 nasas recurso: 47%

Ecosistemas Relacionados (ECO). Contaminación de arenales por residuos fecales.

Contaminación de las rías.
352
En el PG4 la Ley 6/2009 de modificación de la Ley de Pesca 11/2008 supone la eliminación y/o
suspensión sine die de las reformas diseñadas durante el PG3. Frente a la propuesta de una
licencia de pesca sin límite de artes (PG3) la nueva ley modifica los derechos de acceso (SG4)
reinstaurando el permiso de explotación, con una validez vinculada a la vida útil de la
embarcación.

Las reglas operativas (SG5.1) y colectivas (S6.1) serán revisadas en profundidad. Las reglas
formales de gestión para 2010 serán aprobadas por primera vez dentro del Plan Anual de
Explotación Marisquera (Orden de 22 de diciembre de 2009) que regula la gestión de diversas
especies y pesquerías104. Éstas restablecen la existencia de un único conjunto de reglas (PG1,
PG2) para toda la comunidad autónoma, si bien se mantiene formalmente la posibilidad de
elaborar planes zonales. Se eliminan los topes semanales (PG3), fijándose topes diarios (PG1 y
PG2) que podrán ser revisados en función de las condiciones del recurso. La veda tendrá -
formalmente- una duración prevista de dos meses continuados que se fijarán mediante
consulta al sector, pero a diferencia del PG3 no existe discrecionalidad para establecer
periodos diferenciales en las distintas zonas.

La dinámica de los procesos consultivos es similar a la descrita en los periodos PG1 y PG2. La
normativa reitera que los cambios en las medidas de gestión se realizarán a propuesta de la
Administración una vez consultado el sector implicado. Las cofradías recogen su opinión sin
que se produzca una consulta formal a pescadores o a cada cofradía, sino la apropiación del
discurso dominante de la cofradía que es transmitida a las Federaciones provinciales. De las
experiencias pasadas (A3) el sector ha aprendido que extrae más beneficios si tiene afinidad
política con la Administración, y que es capaz de generar estrategias políticas para inhibir la
eficacia/influencia de los adversarios. En el discurso prevalece la “adaptación de las medidas
de gestión a la realidad estructural de la flota gallega de artes menores que trabaja con este
arte” (Orden de 20 de diciembre de 2010). El reconocimiento explícito del desajuste entre
reglas formales y reglas en uso en la pesquería se producirá con la aprobación del Decreto
15/2011 por el que se regulan las artes de pesca. En la pesquería del pulpo, ante el
incumplimiento sistemático del número máximo de nasas autorizado por embarcación y
tripulante la Administración aceptará situar el máximo en una cifra más realista, lo que se
traducirá en un aumento cercano al 60% (cfr. Tabla 25 y Figura 42). Esta medida será aplaudida
por el sector como una superación de las “reglas de papel”. No supondrá, no obstante, la
última concesión. Desde la aprobación del Decreto 15/2011 los planes de gestión de 2014 a
2016 volverán a incrementar el máximo en función de la tipología de embarcación (cfr.
Capítulo I Tablas 26 y 27) con independencia de la situación del recurso, constatando que la
consistencia entre reglas formales y en uso no se ha alcanzado.

En este periodo la renovación de la flota en la pesquería es mínima, incorporándose 40 nuevas

embarcaciones (8% del total de PGs) cuyo perfil confirma que los buques de tipo medio son las
más rentables para la pesquería del pulpo. Para el desguace de embarcaciones se buscarán
ayudas financieras procedentes de la Unión Europea, que requieren que los buques estén
sujetos a un plan de recuperación. Al tratarse de un marco institucional y competencial
anidado (cfr. 1.3.3) fue necesaria la concurrencia de distintas administraciones en 2011 para

104
El argumento utilizado es que “atendiendo a la definición de marisqueo realizada por la Ley 11/2008 modificada
por la Ley 6/2009 de Pesca de Galicia, las características biológicas y de captura del pulpo se ajustan a la misma.

353
crear el “Plan de gestión integral de la pesca de bajura en el caladero nacional del Cantábrico y
Noroeste”, en el que participaron el entonces Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y
Marino y las comunidades autónomas de Asturias, Cantabria, Galicia y País Vasco para cubrir
paralizaciones temporales y definitivas.

Tabla 82. Perfil de las embarcaciones que se incorporan a la pesquería en el PG4 comparado con periodos
anteriores.
Material Acero Madera Poliéster
Antes de 1998 0,3% 80% 19%
PG1 (1998-2002). Nuevas 8% 28% 64%
PG2 (2003-2006). Nuevas 11% 13% 76%
PG3 (2007-2009). Nuevas 4% 7% 88%
PG4 (2010-2012). Nuevas 5% 10% 85%
Tamaño Pequeña < 5 m Mediana 5-8 m Grande > 8 m
Antes de 1998 18% 42% 40%
PG1 (1998-2002). Nuevas 2% 38% 59%
PG2 (2003-2006). Nuevas 0% 62% 38%
PG3 (2007-2009). Nuevas 0% 60% 40%
PG4 (2010-2012), Nuevas 0% 71% 29%
Embarcación tipo Eslora media (m) Potencia media (cv) Arqueo (GT)
Antes de 1998 7,87 ± 3,07 41,59 ± 38,44 4,20 ± 5,63
PG1 (1998-2002). Nuevas 9,03 ± 2,68 46,66 ± 36,84 5,68 ± 7,71
PG2 (2003-2006). Nuevas 8,38 ± 2,58 47,82 ± 42,76 4,39 ± 5,48
PG3 (2007-2009). Nuevas 8,20 ± 2,39 45,44 ± 35,75 3,91 ± 3,69
PG4 (2010-2012). Nuevas 7,50 ± 1,80 38,58 ± 34,25 2,95 ± 2,40

En el PG4 el Sistema de Gobernanza (SG) buscará un relativo equilibrio entre las concesiones al
sector y la mejora del seguimiento y vigilancia de la pesquería (por ejemplo mediante el
balizamiento obligatorio de las caceas). A pesar de ello, las medidas técnicas de gestión (SG5.1)
seguirán las fluctuaciones de explosión y caída del recurso. Por ejemplo, en marzo de 2010 la
Administración propondrá no establecer una veda, al considerarla innecesaria como medida
de garantía para la conservación de la especie. El año 2010 será atípico, con unas capturas
record superiores a las 4.000 toneladas (frente a la media de 2.700 del periodo 1997-2015) y
los precios medios más bajos (4,63 €/kg. precio real) de toda la serie histórica. Estas capturas
están en línea con los parámetros de capacidad de carga (SR3.1) a finales del PG3 y con el
índice de reclutamiento (UR5) en el año 2009.

En el mes de marzo se habían comercializado casi el 60% de las capturas del año anterior. Esta
aparente recuperación de la especie se utilizó como argumento para desaconsejar la veda,
unida al asesoramiento técnico (SG2.1)105. A pesar de este posicionamiento de la
Administración y de las evidencias científicas y técnicas de que la veda genera un incentivo -
una vez concluida- de retorno masivo e intensivo a la actividad con efectos perversos sobre los
precios, el sector la ha integrado como una regla en uso y la considera beneficiosa para la
pesquería. Así, el debate se establece en los mismos términos de los periodos anteriores:

105
El informe técnico indicaba que los meses seleccionados (mayo y junio) coinciden con la temporada en la que los
reproductores maduros mueren y los alevines todavía no han alcanzado el tamaño comercial, por lo que ni un grupo
ni el otro estarían protegidos por ese descanso. Cfr. Capítulo I para una discusión sobre la utilidad de la veda.

354
demanda de un paro biológico subvencionado por la Administración, negociación sobre la
duración y fechas más oportunas, existencia de una pluralidad de interlocutores en el sector y
la búsqueda de un consenso de mínimos, que se concretará en una veda de cinco semanas
(frente a las ocho previstas en la normativa, cfr. Tabla 33).

Al igual que en los periodos PG1 a PG3, la implementación de la veda disparará el mercado
ilegal. A título ilustrativo, en una semana el servicio de Guardacostas requisó sólo en la Ría de
Vigo 1.588 aparejos irregulares. Y en el total de la veda, se decomisaron 4,5 toneladas de
pulpo106.

Tras las excepcionales capturas de 2010 (4.206 t que superan en un 54% el promedio histórico
de los cuatro PGs) el año 2011 mantiene unos niveles de captura elevados (3.405 t). Pero en
2012 las capturas descienden un 32% (2.331 t). Y si ante el aumento de la disponibilidad de
recursos (UR abundante) se incrementan los topes, se reduce la duración de las vedas y se
incrementa el número máximo de nasas permitidas, cuando descienden los recursos (UR
equilibrado) y las capturas (-45% en 2012 con respecto a 2010) no se produce el fenómeno
inverso, es decir, un incremento de las restricciones. La única medida de gestión que se ve
afectada es la duración de la veda, pero como se ha expuesto los efectos de este cese
temporal son contrarrestados fácilmente por las estrategias de pesca una vez se reanuda la
actividad.

106
La Voz de Galicia, 23/06/2010 y 06/07/2010.

355
Tabla 83. El Período de Gestión Centralizada (PG4): Análisis comparado de las Medidas de Gestión 2010-2012
Plan Xeral de Explotación Marisqueira 2010 Plan Xeral de Explotación Marisqueira 2011 Plan Xeral de Explotación Marisqueira 2012
Ámbito de aplicación Aguas competencia de la comunidad autónoma de Galicia
Periodo de vigencia Anual Anual Anual
Censo de participantes Todas las embarcaciones con autorización para nasa de pulpo
Diarios, con dos periodos:
- Del 1 de mayo al 30 de octubre: 30 kg/
tripulante/día y 30 kg por embarcación hasta un Diarios, con dos periodos: Diarios, con dos periodos:
máximo de 180 kg/día. - Del 1 de mayo al 30 de octubre: 30 kg/ - Del 2 de julio al 31 de octubre: 30
- Resto de la campaña extractiva: 50 kg/ tripulante/día y 30 kg por embarcación kg/tripulante/día y 30 kg por embarcación hasta
Topes tripulante/día y 50 kg por embarcación, hasta un hasta un máximo de 210 kg/ día. un máximo de 210 kg/ día.
máximo de 300 kg/ día. - Resto de la campaña extractiva: 50 kg/ - Resto de la campaña extractiva: 50
Modificación en Junio 2010*: (incremento topes tripulante/día y 50 kg por embarcación, kg./tripulante/día y 50 kg por embarcación,
máximos). Del 1 mayo a 30 octubre. Tope hasta un máximo de 350 kg/ día. hasta un máximo de 350 kg/ día
máximo 210 kg/día. Resto campaña extractiva,
350 kg/ día
Máximo de 550** distribuidas por tramos Máximo de 550** distribuidas por tramos de
de GT según tipo de embarcación. GT según tipo de embarcación.
Máximo 350, distribuidas por tramos de TRB Tipo I (<1GT) 75 nasas+ 50 por cada Tipo I (<1GT) 75 nasas+ 50 por cada tripulante,
<2,5 TRB: 50 nasas + 50 por cada tripulante tripulante, máximo 175 máximo 175
Nasas ≥2,5 TRB y ≤5 TRB: 100 nasas + 50 por cada Tipo II (≥1 ≤1,74 GT) 150 nasas + 50 por Tipo II (≥1 ≤1,74 GT) 150 nasas + 50 por cada
tripulante cada tripulante, máximo 300 tripulante, máximo 300
> 5 TRB: 200 nasas. + 50 por cada tripulante Tipo III a Tipo VII (≥1,75 GT) 250 nasas + 50 Tipo III a Tipo VII (≥1,75 GT) 250 nasas + 50 por
por cada tripulante, máximo 550. cada tripulante, máximo 550.
Longitud máxima: 2.500 metros Longitud máxima: 2.500 metros
De Cabo Silleiro a Cabo Corrubedo, por
De Cabo Silleiro a Cabo Corrubedo, por dentro
dentro del anexo I nasas a puerto todos los
del anexo I nasas a puerto todos los días. Por De cabo Silleiro a punta Con de Aguieira las
días. Por fuera del anexo I nasas caladas
fuera del anexo I nasas caladas incluso durante nasas tendrán que llevarse a puerto todos los
Calado nasas incluso durante el periodo de descanso
el periodo de descanso semanal. Resto del días. Resto del litoral, nasas caladas incluso
semanal. Resto del litoral, nasas caladas
litoral, nasas caladas incluso durante el periodo durante el periodo de descanso semanal
incluso durante el periodo de descanso
de descanso semanal.
semanal.

356
 Plan Xeral de Explotación Marisqueira 2010 Plan Xeral de Explotación Marisqueira 2011 Plan Xeral de Explotación Marisqueira 2012
Desde 1 de enero al 30 de abril y del 1 de Desde 2 de enero al 30 de abril y del 1 de
noviembre al 31 de diciembre: de 7.00 h a noviembre al 31 de diciembre: de7.00 h a 17.00
Horario de trabajo De 6.00 a 16.00 h.
17.00 horas. horas
Modificación*: De 7.00 a 17.00 h
Desde 1 de mayo al 31 de octubre: de 6.00 Desde 1 de mayo al 31 de octubre: de 6.00 a
a 16.00 h. 16.00 h.
Desde 1 de enero al 30 de abril y del 1 de Desde 2 de enero al 30 de abril y del 1 de
16.00 h del viernes a las 6.00 h de lunes noviembre al 31 de diciembre: 17.00 h del noviembre al 31 de diciembre: 17.00 h del
Descanso semanal Modificación*: viernes a las 7.00 h de lunes viernes a las 7.00 h de lunes.
17.00 h del viernes a las 7.00 h de lunes Desde 1 de mayo al 31 de octubre: 16.00 h Desde 1 de mayo al 31 de octubre: 16.00 h del
del viernes a las 6.00 h de lunes viernes a las 6.00 h de lunes
Adaptación. Topes modificables en función de la
Topes modificables en función de la situación del Topes modificables en función de la situación
Modificación durante situación del recurso y tras la consulta al
recurso y tras la consulta al sector (art. 9). del recurso y tras la consulta al sector (art.10)
la vigencia sector (art.10)
Incumplimiento Ley 8/2004
Normativa: Dos meses continuados
Normativa: Dos meses continuados.
Veda Implementación: 27 mayo a 4 de julio (39 1 mayo a 1 julio (62 días)
Implementación: 28 mayo a 4 de julio (39 días)
días)
*Orden del 15 de junio de 2010 por la que se modifica la Orden de 22 de diciembre de 2009, por la que se prueba el Plan General de Explotación Marisquera.
** Decreto 15/2011 de 28 de enero por el que se regulan las artes, aparejos, útiles, equipamientos y técnicas permitidos para la extracción profesional de los recursos marinos vivos en aguas
competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia.

357
Los avances tecnológicos tendrán un relativo protagonismo en el PG4. En el año 2010 se
realiza un plan piloto para la captura de pulpo con cebo artificial, una suerte de membrillo
elaborado con restos de pescado de descartes y subproductos de la pesca107, que sustituye al
cebo tradicional de sardina o caballa. El cebo artificial mostró su efectividad con el pulpo108 y
su utilización está bastante generalizada en la actividad extractiva, en particular en la zona de
las Rías Baixas. Otros adelantos tecnológicos disponibles podrían tener aplicaciones
importantes para las reglas de seguimiento y vigilancia (SG8). El Sistema de Identificación
Automática (conocido como IAS por sus siglas en inglés) se desarrolló inicialmente para indicar
la posición de los buques (localización) y evitar colisiones. No obstante, aplicando cálculos de
velocidad puede saberse dónde están las embarcaciones, qué rutas hacen y donde pescan.
Este sistema se aplicó, con financiación de la Consellería, en las embarcaciones de la cofradía
de Bueu con autorización para nasa de pulpo109. Por último, la utilización de cámaras de
vigilancia en determinadas zonas de los puertos también permite evitar ilegalidades, pero la
competencia por la comercialización de las descargas y la existencia de puntos con controles
más laxos desincentivan su uso. En la actualidad la Administración autonómica está
explorando la colocación de las denominadas “cajas azules” en las embarcaciones del censo de
artes menores así como la utilización de drones para la realización de tareas de vigilancia.

La tecnología también ha facilitado eludir los mecanismos de control y vigilancia de la

inspección pesquera. Por ejemplo, cuando los servicios de inspección se presentan en un
puerto determinado para realizar un control se avisa a toda la flota a través de las redes
sociales o los servicios de mensajería móvil. De esta forma se evita, por ejemplo, traer a ese
puerto pulpo inmaduro (inferior a 1 kg) y éste no aparece en las estadísticas, cuando de hecho
sí se captura (entrevistas).

Otros factores del contexto social y económico (S) incidirán en los resultados del PG4, en
especial los efectos de la crisis económica y financiera iniciada en el periodo anterior; y el
incremento del precio de combustible, que en el año 2010 alcanzó su pico máximo con una
subida del 45% (Encuesta Económica MAPAMA 2004-2014).

En 2011 se producirán los primeros síntomas del descenso de las capturas, y la maquinaria –
perfectamente engrasada tras los desarrollos de los periodos PG1 a PG3- se activará: se
107
Este desarrollo surge del proyecto “Desenvolvemento dun cebo ecolóxico para a flota palangrera de Gran Sol
dirixida a pescada”, financiado por la Consellería de Innovación e Industria (programa IN.CI.TE) de la Xunta de
Galicia en 2008. El objetivo era desarrollar un cebo para la captura de merluza en Gran Sol. El producto no funcionó
debido a la temperatura del agua y las bajas presiones. Pero en el caso del pulpo y del camarón se constato una
eficacia en torno al 100%.
En el plan piloto participan embarcaciones de Vigo, Cangas, Moaña, Baiona y Poio. Las primeras formulaciones las
realizó la firma Arom Bait, S.L. con sede en Burgos, si bien en la actualidad ya se produce en Galicia. Para más
detalles cfr. La Voz de Galicia 27/12/2010.
108
Entre sus principales ventajas el sector destaca: su duración en términos de almacenamiento, no requiere
refrigeración ni congelación, se mantiene en la nasa durante tiempo (2/3 días), los depredadores no lo degradan,
reduce el tiempo de faena y permite desplazarse de una zona de pesca a otra más rápidamente. La firma comercial
destaca que dobla el rendimiento, permitiendo una mayor flexibilidad en la actividad extractiva ya que no requiere
preparación previa ni se deteriora si no se emplea de inmediato. En términos de coste en 2011 el precio era de
aprox. 2 euros/kg. vs. los 0,60 de la caballa, si bien este último está sujeto a fluctuaciones; y supone un ahorro de
espacio y consumo energético (por refrigeración y transporte) con respecto al cebo tradicional (cfr. JMS, 2011: 22).
Algunos pescadores manifiestan su preocupación por el impacto en los alevines de pulpo –dada su limitada
degradabilidad-sin que existan por el momento estudios científicos al respecto (entrevistas).
109
Sin embargo, su uso no se consolidó; los pescadores alegaron que generarba efectos no deseados asociados a la
vida familiar, ya que era fácilmente identifiable cuando estaban en el mar y cuando no.

358
producen demandas de paros biológicos, apoyadas también en la mala situación de otros
recursos (nécora, centolla, merluza, etc.). En un mismo periodo de sesiones del Parlamento se
abordará ocho veces la gestión del pulpo tanto en el pleno como en la Comisión de Pesca,
Marisqueo y Acuicultura. La superposición de sistemas de gobernanza correspondientes a
sistemas socio-ecológicos distintos requiere de ajustes complejos: por ejemplo, la Secretaría
General de Pesca (Estado) estableció en 2011 una parada obligatoria en las pesquerías de
merluza para la flota de artes menores de cinco meses (abril-agosto), que afectaba a 800
barcos; esta medida se superpone al cierre de la caballa hasta julio, el inicio de la veda del
pulpo (Comunidad Autónoma; finales de mayo-principios julio) y las vedas de las zonas
marisqueras (cofradías y agrupaciones de mariscadores para el percebe;). Los decisores
adoptan soluciones ad hoc: la Administración del Estado habilitó la captura de merluza con
cargo al cupo del tercer trimestre; la Administración autonómica adelantó la apertura de la
centolla por motivos socio-laborales, consciente de que la restricción del número de especies
disponibles para la flota artesanal puede crear un problema (BOPG, 2011: 479); las cofradías
abren los bancos de percebe ante el bajo rendimiento de las nasas. Pero estas soluciones no
siempre son factibles ni se ajustan a la heterogeneidad de la flota del pulpo.

Aunque las capturas nominales descienden, para el sector una vez más la naturaleza del
problema es de índole económica: “Casi todas las artes están cerradas y se van a masificar las
que están abiertas, lo que supone una caída de precios mayor de la ya existente. [En relación a
la veda del pulpo]. Si hubiese otras salidas estaría bien hacer la veda, pero no en estas
condiciones”110.

A finales de 2011 se reaviva el debate sobre el régimen de calado de las nasas (SG5.1.1.) en la
Federación de Cofradías de Pontevedra (SG2.1). El discurso formal se establece en términos de
retirar las nasas a tierra todos los días para favorecer la conservación del recurso ante los
síntomas de sobrepesca, frente a mantener las nasas caladas para favorecer la rentabilidad de
la actividad y la calidad de vida de los pescadores. El discurso subyacente se produce en
términos de externalidades técnicas, entre aquellos colectivos (cofradías) con flotas
importantes que capturan otros recursos (nécora y camarón) y operan con otras artes
(enmalle), ya que se ven seriamente afectados por el calado y captura de las nasas de pulpo. A
colación se traerá, una vez más, el elevado nivel de incumplimiento de las reglas formales
(SG8), en concreto el máximo número de nasas autorizadas. La Administración circunscribió el
debate y la decisión al ámbito de la Federación, y tras seis reuniones (enmarcadas en un
conflicto de poder por el control de la propia Federación) se acordó que las nasas
permanecerían caladas de lunes a viernes, retirándose a puerto el fin de semana111. Esta
propuesta se hará extensiva más allá de los límites de la Federación de Pontevedra (cfr.
Unidades de gestión en el Capítulo I) generando un conflicto con los colectivos limítrofes de la
Federación de A Coruña.

110
La Voz de Galicia 07/05/2011. En algunos casos, como señalaba Graham Pierce en el Congreso Mundial de
Cefalópodos celebrado en Vigo en 2012, existen fuertes presiones económicas que “a veces pesan más” y los
“pescadores no tienen otra opción” que seguir pescando pese a saber que están dañando el stock.
111
En la votación cada una de las cofradías que integran la Federación tiene el mismo peso, con independencia del
número de barcos en la pesquería del pulpo o su nivel de dependencia del recurso (IDP). En esta Federación se
integran cofradías como Bueu (IDP 45% promedio entre 2004-2015) Baiona (38%) o A Guarda (35%) y otras sin
apenas flota o vinculación con la pesquería como Pontevedra o Arcade.

359
Pero las alarmas se dispararán en 2012, reproduciéndose los discursos, posiciones y soluciones
de las etapas anteriores. El descenso de las capturas112 estará acompañado de un elevado nivel
de precios medios (6,29€/kg precio medio real) como resultado de la escasez del recurso y de
la situación de las capturas en caladeros que abastecen al mercado interior (Marruecos y
Mauritania, cfr. Capítulo I). La estrategia de intensificación de la captura se verá acentuada por
la ausencia de otros recursos hacia los que diversificar el esfuerzo. Ante este escenario el
sistema de gobernanza parece incapaz de aprender de los resultados de etapas anteriores, y
los actores reproducen las mismas pautas de interacción revelando que la estructura de
incentivos apenas se ha visto modificada.

El balance de este periodo indica que se ha reducido la media de tripulantes por embarcación
en casi uno con respecto al PG1 (2,1) y el número de artes caladas por jornada en un 15% con
respecto al PG3 (408). El pulpo capturado por jornada se sitúa en cifras similares al anterior
periodo (56,2) al igual que el número de nasas necesarias para capturar un kg de pulpo (5,4).
La “flota generalista” alcanza el 63% (con declaración de 3 o más despachos), recuperándose la
dedicación exclusiva (20% de la flota activa opera durante ≥ 240 días). Se consolida el
predominio de las embarcaciones de tamaño mediano (49%) y tipo III (27%), y la distribución
del esfuerzo es similar a la etapa anterior: zona Rías Baixas (60% en las Zonas I-V), zona
Noroeste (28%) y zona Cantábrico (12%). Se aprecia una mayor homogeneidad de la flota
operando en la pesquería (Cfr. capítulo III). Este hecho podría estar relacionado con la limitada
disponibilidad de especies sobre las que pivotar la alternancia de la actividad extractiva. De
consolidarse esta tendencia en años posteriores, podría tener implicaciones tanto sobre la
diversidad de los actores (A2.1) como sobre las estrategias conjuntas que podrían desarrollarse
sobre los SESs relacionados y sobre la vulnerabilidad del sector ante shocks endógenos y
exógenos del recurso.

En el PG4 el Servicio de Inspección Pesquera incautó 48.609 nasas113, lo que supone un 35%
más que durante el PG3. Estas cifras se producen pese a que el SG modificó las medidas
técnicas para aumentar el número máximo de nasas y flexibilizar el régimen de calado. Con el
fin de contextualizar los datos y discriminar en qué medida las incautaciones podrían estar
asociadas a una mayor o menor efectividad de las reglas de seguimiento y sanción (SG8), las
incautaciones en los años 2013-2015 se situaron en cifras similares al PG3 (34.604 nasas). A
priori, parecería plausible afirmar que los niveles de anomia se mantienen con independencia
de los cambios en los sistemas de gobernanza y que la variación en las incautaciones estaría
asociada a la intensidad de la actividad pesquera y de las operaciones de vigilancia así como a
la disponibilidad de unidades del recurso.

112
En algunas zonas como Baiona o A Guarda se habla de “a mayor sequía de pulpo de las última cuatro décadas”.
La Voz de Galicia, 14/03/2012.
113
Los datos de la Inspección Pesquera agregan las nasas de pulpo y nécora.

360
3.2.5. La gestión centralizada de 2012 a la actualidad (2016)

A partir del año 2012 el sistema de gobernanza se ha mantenido relativamente estable en la

pesquería del pulpo. Aunque esta etapa excede el ámbito objeto de estudio de la
investigación, se presentan de forma resumida los principales cambios introducidos hasta la
actualidad (2016):

- En el año 2013 el “Plan del pulpo” se singulariza del conjunto del Plan de Explotación
Marisquera, recuperando su carácter específico.
- La situación del recurso (reducción de capturas en 2012 y 2013) catalizará una
propuesta de plan de carácter más restrictivo y con un incremento del control de la
actividad (precinto individualizado de nasas, puntos de control de las descargas, etc.).
Se crea la Comisión de Seguimiento del Plan del Pulpo, que se reunirá cada tres meses
para analizar los resultados. Su análisis se basa fundamentalmente en la evolución de
las capturas.
- Esta propuesta generará un elevado nivel de conflicto, con manifestaciones y
heridos114. El análisis refleja una vez más los atributos de los procesos participativos de
los periodos PG1 a PG4: la Administración se basa en el continuado descenso de
capturas y facturación en los dos últimos años para justificar la necesidad de medidas
que afirma haber consensuado con el sector. Por su parte, la Federación Galega y las
cofradías confirman que hubo reuniones, pero no acuerdo.
- Se constata que el incremento de la capacidad legal de pesca (máximo número de
nasas por embarcación) aprobado en 2011 no ha servido para ajustar las reglas
formales a las prácticas de los actores. Siguen existiendo embarcaciones que superan
este límite de forma sistemática y se siguen reiterando las demandas para aumentar
su número: “Los responsables de las cofradías aseguran que la mayor parte de los
profesionales del sector eligieron otras artes porque no es posible salir adelante con el
número máximo de nasas permitido, que es de 550 [350 antes del Decreto 15/2011]
para los barcos de mayor tamaño y con más tripulación. Las cofradías de la zona
consideran que ya es suficiente con el control de los kilos. El máximo hasta octubre es
de 210 por barco y día115”.
- Las dimensiones del conflicto desbordaron la política pública, una vez más, para
adentrarse en el terreno de la política. Se produjeron dimisiones de destacados
representantes sectoriales que ostentaban cargos políticos en ayuntamientos, y los
alcaldes de muchas localidades pesqueras se vieron forzados a decidir entre defender
a su flota o a su partido.
- La resolución del conflicto en 2013 se basará en un acuerdo de mínimos con
importantes cesiones sobre los planteamientos iniciales de la Administración en
términos de cupos, zonas de régimen de calado, etc.
- El Plan de 2014 incorporará, una vez más, el incremento de la capacidad de pesca legal
situando el límite máximo de 550 a 800 nasas. Esta decisión socaba el argumento
utilizado para justificar el aumento del Decreto de 2011 a fin de adecuar las normas a
la práctica de la pesquería. Y ahonda aún más en la limitada legitimidad del sistema.

114
Cfr. entre otros El País, 02/07/2013.
115
La Voz de Galicia 25/08/2013.

361
 - El mínimo histórico registrado por las capturas en 2015 (1.767 toneladas), inferior a los
peores años de crisis del PG2, motivará (como entonces) el reconocimiento explícito
de ciertos errores en la gestión apoyados por las demandas del sector. Así, por
ejemplo, las cofradías reconocen que permitir el calado de las nasas supuso una
eliminación de facto de la veda y esquilmar el recurso, demandando que se retiren a
puerto diariamente116. Se suceden iniciativas y propuestas de acción colectiva y de
colaboración entre el sector y la Administración117. La crisis, como todas las anteriores,
no durará lo suficiente como para facilitar el acuerdo para la introducción de cambios
sustantivos en el sistema de gobernanza. De hecho, los datos de capturas nominales
en 2016 casi se han duplicado (81%) con respecto al año anterior.

3.3. Claves del diagnóstico del sistema socio-ecológico de la pesquería del

pulpo en Galicia

¿Cómo han afectado los sistemas de gobernanza del PG1 al PG4 a los resultados del sistema
socio-ecológico de la pesquería del pulpo en Galicia? Cuando se plantea esta cuestión, es
pertinente subrayar que el énfasis no se sitúa tanto en los resultados como en el rendimiento
de un sistema de política pública (Polski y Otrom, 1999: 24) cuyo diseño es complejo y requiere
procesos de ajuste y experimentación por parte de los actores (Ostrom, 1985: 415). En su
configuración existen limitaciones asociadas a arenas de políticas públicas relacionadas, así
como a las elecciones pasadas (cfr. Capitulo I), y a la propia inercia institucional (Scharpf,
1998).

Los resultados de los periodos de gobernanza PG1 a PG4 se analizan a partir de las variables de
rendimiento social, económico y ecológico definidas en el Capítulo III. La metodología aplicada
ha sido desarrollada por Defeo et al. (2016) para realizar un análisis comparado de los
resultados producidos por los cambios en los sistemas de gestión. Estos autores comparan los
efectos de la implementación de un sistema de co-gestión en pesquerías artesanales de
Latinoamérica. Su estudio combina el análisis “antes-después” de la introducción del sistema
de co-gestión con el análisis control-impacto realizado en el mismo periodo temporal
mediante el estudio de pesquerías que se rigen por distintos sistemas (por ejemplo, acceso
abierto y co-gestión). En el análisis de la pesquería del pulpo la comparación se basa en un
análisis antes-después delimitado por los cambios descritos en la sección anterior, que
configuran cuatro sistemas de gobernanza diferenciados.

116
La Voz de Galicia 13/09/2015.
117
Entre otras, la Federación Galega de Confrarías (SG3.1) y la Administración autonómica (SG1) organizaron un
encuentro entre cofradías, la Guardia Civil, los guardacostas y las policías autonómica, local y nacional para avanzar
en la lucha contra el furtivismo tras su inclusión como delito en el Código Penal (cfr. Capítulo I). O la necesidad de
desarrollar un plan alternativo ante la repetición cíclica de años de capturas limitadas en la pesquería del pulpo
planteada por el Patrón Mayor de la Cofradía de Bueu.

362
Tabla 84. Síntesis comparada de los sistemas de gobernanza en los periodos PG1 a PG4.
PG3 PG4
Periodo de PG1 PG2
2007-2009 Gestión 2010-2012 Gestión
Gobernanza 1998-2002 Aprendizaje 2003-2006 Crisis
zonal centralizada
Demandas del sector: Situación del recurso. Nueva orientación de Cambio de gobierno.
¿Qué motiva
flexibilización de En 2005 -42% política pesquera. Reorientación y
el cambio en
normas. capturas. Ruptura de la reducción del nivel de
el SG?
Evolución del recurso Cambio de gobierno continuidad histórica conflicto
Mecanismos
Planes experimentales Plan de recuperación Planes zonales Plan de Explotación
gestión
Experimentar medidas Recuperar el recurso Ajustar el sistema de
Explotar de forma
Objetivo técnicas para alcanzar mediante la gobernanza a las
sostenible los
formal el rendimiento máximo reducción del características del
recursos
sostenible esfuerzo pesquero sistema de recursos
2 años (prorrogables
Duración Anual Anual Anual
y modificables)
Medidas Basadas en esfuerzo.
Basadas en esfuerzo Basadas en esfuerzo Basadas en esfuerzo
técnicas Discrecionalidad
Gobernanza hacia la
Gobernanza Gobernanza Gobernanza
descentralización.
centralizada. Enfoque centralizada. Enfoque centralizada. Sistema
Enfoque de Combinación de
de arriba-abajo de arriba-abajo de arriba-abajo
gobernanza sistema de arriba-
Mando y control. Mando y control. Mando y control.
abajo con enfoque
Niveles jerárquicos Niveles jerárquicos Niveles jerárquicos
abajo-arriba.

En la medida en que la mayoría de la información y datos de la pesquería anteriores al PG1 no

están disponibles, no es posible aplicar el análisis respecto a la situación previa a 1998. El PG1
constituye, por tanto, la línea de base a partir de la cual se exploran las modificaciones en los
resultados. Las tres variables de medición de resultados (rendimiento social, económico y
ecológico) incluyen un total de nueve indicadores, cuyas fluctuaciones no parecen responder
de forma significativa a los cambios en el sistema de gobernanza (PG1 a PG4) descritos.

Para analizar el impacto del sistema de gobernanza se estiman los cambios en los indicadores
como ratios de respuesta de la media y de la varianza (Defeo et al., 2016: 181; cfr. también
Hedges et al., 1999) asociados a los periodos de gobernanza. El primero estima en qué medida
los niveles medios de los nueve indicadores responden a los cambios en el sistema de
gobernanza. El segundo mide qué cambios en la variabilidad interanual coinciden con la
implementación de un nuevo sistema de gobernanza.

Anteriormente se han destacado las fluctuaciones interanuales en todos los indicadores de

resultados. Así, por ejemplo, las capturas nominales, con descensos del 30% (años 2005, 2006
o 2009) o incrementos superiores al 50% (2010); el esfuerzo, que se intensifica en los años
previos a la crisis (13%-15% en 2003, 2004); la CPUE que alcanza sus valores mínimos durante
el PG2 (2006) y aumenta un 28% durante el excepcional año 2010; o los ingresos por tripulante
y hora que desciende un 24% en 2009 y se incrementa un 34% al año siguiente. Las Figura 60 a
62 representan gráficamente los cambios experimentados en cada uno de los periodos. Sin
embargo, esas fluctuaciones no parecen haberse visto afectadas significativamente por los
cambios implementados en el sistema de gobernanza.

363
Figura 60. Evolución de las Medidas de Rendimiento social durante los cuatro periodos de gobernanza (PG1 a
PG4). Indicadores de rendimiento social proxy I (salario medio/salario mínimo interprofesional) y proxy II
(capturas nominales por embarcación activa)

2,5 6
medio/salario mínimo interprofesional)

nominales por embarcación activa, en

Rendimiento social proxy II (capturas
Rendimiento social proxy I (salario

5
2

4
1,5

toneladas)
3
1
2

0,5
PG1 PG2 PG3 PG4 1 PG1 PG2 PG3 PG4

0 0
1997 2002 2007 2012 1997 2002 2007 2012

Fuente: elaboración propia

Figura 61. Evolución de las Medidas de Rendimiento económico durante los cuatro periodos de gobernanza (PG1
a PG4). Indicadores de rendimiento económico proxy I (€/embarcación/tripulante/hora) y proxy II
(€/embarcación activa al año).

12 € 35.000 €

30.000 €
(€/embarcación/tripulante/hora)

Rendimiento económico proxy II

10 €
Rendimiento económico proxy I

(€/embarcación activa)

25.000 €
8€
20.000 €
6€
15.000 €
4€
10.000 €

2€ PG1 PG2 PG3 PG4 5.000 € PG1 PG2 PG3 PG4

0€ 0€
1997 2002 2007 2012 1997 2002 2007 2012

Fuente: elaboración propia

364
Figura 62. Evolución de las Medidas de Rendimiento ecológico durante los cuatro periodos de gobernanza (PG1 a
118
PG4). Indicadores de capturas nominales (en toneladas), esfuerzo (número de embarcaciones), CPUE
(gr./nasa/hora), Índice de rendimiento (gr.) e Índice de reclutamiento (hembras ≥1.500 gr./100 nasas)

4.500 1.000

esfuerzo :número de embarcaciones activas

4.000 950
capturas nominales (en toneladas)

3.500 900
850
3.000
800
2.500
750
2.000
700
1.500
650
1.000 600
PG1 PG2 PG3 PG4 PG1 PG2 PG3 PG4
500 550
0 500
1997 2002 2007 2012 1997 2002 2007 2012

12 1.300
1.250
10
1.200
Índice de rendimiento (gr.)
CPUE (gr./nasa/hora)

1.150
8
1.100
6 1.050
1.000
4
950
900
2 PG1 PG2 PG3 PG4
850 PG1 PG2 PG3 PG4
0 800
1997 2002 2007 2012 1997 2002 2007 2012

2,5
Índice de reproducción(hembras≥1.500

2,0
gr/100 nasas

1,5

1,0

0,5
PG1 PG2 PG3 PG4

0,0
1997 2002 2007 2012

Fuente: elaboración propia

118
Como se ha reiterado La CPUE puede utilizarse como medida de eficiencia económica de un tipo de arte o
como índice de abundancia (con las limitaciones indicadas en el Capítulo I). En la aplicación del MASES se ha
codificado como una variable de rendimiento ecológico. Se trata de una opción metodológica en tanto carecemos
de evaluación del stock y la CPUE constituye la aproximación más fiable a la situación del recurso.

365
Para descartar la hipótesis nula de la ausencia de diferencias en los indicadores de resultados
del SES (Capítulo I y sección 3.1) entre los periodos de gobernanza delimitados (PG1-PG2; PG2-
PG3, PG3-PG4) así como en el conjunto de períodos (PG1-PG4) se ha utilizado el análisis de la
varianza (ANOVA). De los nueve indicadores considerados, sólo el indicador del ratio del salario
medio sobre el salario mínimo interprofesional (medidas de rendimiento social O1.1.) y el
indicador de esfuerzo (medidas de rendimiento ecológico 02) responden significativamente
(cfr. Tabla 86).

Estos resultados son coherentes con el análisis de las características de los sistemas de
gobernanza. Con respecto a las medidas de rendimiento social (O1.1), los sistemas de
gobernanza del PG1 y PG2 exigían como criterio para garantizar el derecho de acceso (SG4)
que se acreditase un nivel de actividad extractiva suficiente, incluyendo ingresos equivalentes
al salario mínimo interprofesional para cada uno de los tripulantes (cfr. Capítulo I, Tabla 24).
Con ello se pretendía incentivar la realización y declaración de las ventas a través de los
canales legales. Este criterio desaparecerá a partir del PG3. Esto no implica que exista de facto
un descenso en el salario medio de las tripulaciones, pero sí que ha desaparecido el incentivo
normativo para declarar las ventas e ingresos.

Con relación a las medidas de rendimiento ecológico (O2), el análisis ex post del indicador de
esfuerzo indica que la diferencia no es substantiva, por lo que podría concluirse que el sistema
de gobernanza tampoco tiene una incidencia directa en el esfuerzo. La caracterización y el
análisis comparado parecen confirmar que son las embarcaciones las que regulan su actividad
atendiendo más a criterios de rentabilidad que por el estado de conservación del recurso.

En consecuencia, ocho de los nueve indicadores no han respondido significativamente a los

cambios en el sistema de gobernanza. Por lo tanto, podría concluirse que todos los sistemas de
gobernanza analizados (PG1 a PG4) han sido incapaces de alterar las pautas de interacción (I)
para generar resultados diferentes en el SES de la pesquería del pulpo. En la Tabla 85 se
resume la frecuencia de los cambios substanciales (magnitud >25%) en cada uno de los
indicadores considerados. Aunque los nueve indicadores presentan cambios en sus ratios de
respuesta, solo uno (rendimiento social proxy I) difiere significativamente entre periodos de
gobernanza (cfr. Tabla 86). Los ratios de respuesta de la media incrementaron más de un 25%
en cuatro indicadores (rendimiento social proxy II, rendimiento económico proxy I y II e índice
de reproducción) en los cuatro periodos de gobernanza considerados. Por otra parte, ninguno
de los indicadores registró descensos substanciales, si bien el indicador de rendimiento social
proxy I refleja descensos del 22% (PG3-PG2) y del 24% (PG4-PG3). El ratio de respuesta de la
varianza muestra cambios positivos importantes (>25%) en siete indicadores y reducciones en
cuatro de ellos. Sólo la CPUE y el índice de reproducción muestran una respuesta consistente
de incremento de la varianza. En definitiva, los resultados del SES presentan una elevada
variabilidad sin que existan cambios notables, constantes y significativos asociados a un
cambio en el sistema de gobernanza, a excepción del ratio de salario medio en la pesquería
frente al salario mínimo interprofesional (rendimiento social proxy I).

Estas variaciones podrían estar asociadas al comportamiento de las variables independientes

(SG) y mediadoras del Sistema de Recursos (SR), Unidades del Recurso (UR) y Actores (A) en
una combinación de condiciones complejas. Investigaciones previas han demostrado, por

366
ejemplo, la relación entre las capturas nominales y las variaciones del sistema de recursos (SR)
en términos de capacidad de carga y afloramiento (Otero, 2006). De igual forma, el esfuerzo
efectivo (número de embarcaciones activas en la pesquería) está asociado a la disponibilidad
de unidades del recurso, pero no podría ignorarse el efecto de otros sistemas socio-ecológicos
relacionados en las estrategias de interacción de los actores (A). El diagnóstico apunta a un
problema multivariante en el que un conjunto de variables y sus interacciones afectan a los
resultados mediante combinaciones causales complejas. Frente a los postulados de las
corrientes cuantitativistas o cualitativistas (cfr. Introducción), los resultados de cada Período
de Gobernanza dependerían del estado de combinaciones de atributos que definen
colectivamente un caso (Epstein, 2014: 128).

En la comparación realizada por Defeo et al. (2016) para las pesquerías artesanales en
Latinoamérica se producen incrementos sustantivos en variables centrales como la CPUE
derivados de la implementación de un sistema de co-gestión. En la pesquería del pulpo en
Galicia los cambios en el sistema de gobernanza no parecen estar asociados claramente a
mejoras en ninguno de los nueve indicadores seleccionados.

Tabla 85. Frecuencia de cambios substanciales (magnitud >25%) en la media o la varianza de los nueve
indicadores de las tres variables del MASES empleadas para analizar los resultados de los cuatro sistemas de
gobernanza en el sistema socio-ecológico del pulpo.

Media Varianza
Periodos de
Variable MASES Indicadores Incremento Descenso Incremento Descenso
Gobernanza
>25% <25% >25% <25%
Rendimiento social
Medidas de 3 0 0 0 2
(proxy I)
rendimiento social
Rendimiento social
(O1.1) 4 1 0 2 0
(proxy II)
Rendimiento
Medidas de 3 1 0 2 0
económico (proxy I)
rendimiento
Rendimiento
económico (O1.2) 3 1 0 1 1
económico (proxy II)
Capturas nominales 4 0 0 2 0
Esfuerzo 3 0 0 0 2
Medidas de
rendimiento CPUE 4 0 0 3 0
ecológico (O2) I. Rendimiento 4 0 0 1 2
I. Reproducción 4 1 0 3 0
Fuente: adaptación al estudio de caso a partir de Defeo et al., 2016.

367
Tabla 86. Resultados ANOVA (ratios-F) para los nueve indicadores utilizados para testar los resultados de los sistemas de gobernanza PG1 a PG4 del sistema socio-ecológico de la pesquería
del pulpo en Galicia.

O1.1. Medidas de rendimiento social O1.2 Medidas de rendimiento económico O2. Medidas de rendimiento ecológico
Rendimiento Rendimiento social Rendimiento Rendimiento Capturas Esfuerzo CPUE Índice de Índice de
social (proxy I) (proxy II) económico (Proxy I) económico (Proxy II) nominales real rendimiento Reproducción
PG1-PG2 1,09= 0,13= 0,27= 0,49= 12,63* ↑ 1,33= 0,07= 0,39=
PG2-PG3 5,67= 1,07= 0,09= 0,02= 0,22= 4,94 3,59= 0,01= 2,71=
PG3-PG4 10,32*↓ 2,36= 0,91= 2,86= 1,03= 3,87 0,18= 0,83= 0,02=
PG1-PG4† 13,02**↓ 2,88= 0,49= 1,42= 1,03= 7,8**↑ 1,16= 0,17= 0,84=
Fuente: adaptación al estudio de caso a partir de Defeo et al., 2016.
Las flechas indican incrementos o descensos en el indicador tras el cambio de sistema de gobernanza (SG). El símbolo = indica que no existen diferencias significativas entre períodos.
†Para el proxy I del indicador de rendimiento social este análisis comprende el PG2-PG4 al no existir datos para el PG1
* P<0,05. ** P<0,01; *** P<0,001

368
El diagnóstico preliminar de la pesquería desarrollado en el Capítulo I (cfr. 1.4.5) se amplia y
fortalece con la aplicación del marco de análisis (MASES). Al adoptar el sistema socio-ecológico
como unidad de análisis se revelan las dinámicas de interacción entre los factores sociales y
biofísicos que afectan a los resultados. La interpretación de las características clave de los
sistemas subyacentes (Levin et al., 2012) proporciona herramientas para demostrar los
mecanismos detrás de los resultados (Cox, 2010), organizando nuestras capacidades de
diagnóstico, análisis y prescripción (McGinnis y Ostrom, 2012).
En el diagnóstico de la pesquería del pulpo en Galicia se han constado una serie de hechos
objetivos y contrastables:
 desde 1980 se ha producido un incremento de la capacidad legal (potencial) y real
(efectiva) de pesca que intensifica el esfuerzo sobre los recursos. Este incremento se
ha visto favorecido por las ayudas públicas, orientadas a mejorar la seguridad de la
flota.
 se han introducido cambios tecnológicos que han provocado cambios en la estructura
social y organizativa.
 en el diseño del sistema de gestión se han excluido las alternativas más restrictivas o
con mayor impacto social (por ejemplo, la reducción del número de usuarios, la
recompra de embarcaciones, o el control del esfuerzo mediante “días de mar”).
 el diseño institucional ha afectado a la capacidad adaptativa de los actores; en
especial, la regulación de la alternancia de artes limitó la flexibilidad de los usuarios
para adaptarse a la escasez o abundancia de un recurso.
 todos los planes de gestión aplicados carecen de objetivos concretos y medibles que
permitan evaluar sus resultados.
 existe connivencia entre el sector y la Administración en consensuar medidas que
tienen una limitada efectividad en la conservación del recurso pero producen un
menor impacto económico y social en la actividad pesquera (por ejemplo, el periodo y
duración de la veda).
 la estrategia de los actores de socavar los acuerdos institucionales ha sido efectiva
para minimizar las limitaciones al ejercicio de la actividad extractiva.
 las dinámicas de consenso y conflicto entre el sector y la Administración han
favorecido la estrategia individual frente a la colectiva.
 en general, prevalece una estrategia productiva basada en el volumen de capturas,
más proclive a la sobreexplotación que a la sostenibilidad. La estrategia es oportunista
(Garazo, 2017, comunicación personal): se aprovecha la biomasa generada durante la
veda, a base de individuos de peso bajo. Sin embargo, no se utiliza la biomasa
potencial que el recurso podría dar en los meses de otoño-invierno, favoreciendo la
captura de individuos de menor tamaño tras la veda.
 El sistema de gobernanza no ha reducido la incertidumbre natural (mediante avances
en la capacidad de predecir la variabilidad del recurso) ni social (generando
información y certidumbre sobre el comportamiento de los usuarios).

369
El análisis del sistema de gobernanza y la comprensión de las interacciones entre los distintos
componentes del sistema permite interpretar estos hechos para construir un diagnóstico de la
pesquería:
 el incremento del esfuerzo es un indicador de la sobreexplotación del caladero,
siendo posible que éste se vea afectado por la situación de otros recursos de las
pesquerías artesanales gallegas. El análisis comparado muestra en los últimos años
una reducción en el número de tripulantes, artes caladas por jornada y artes
necesarias para capturar un kilogramo de pulpo (UTPB, 2000-2015). En cualquier
caso, no han existido mecanismos para regular el esfuerzo de forma efectiva, por
ejemplo, mediante reglas de control de capturas. En la práctica, son las
embarcaciones las que regulan su participación en la pesquería aplicando criterios
de rentabilidad (Garazo, 2017, comunicación personal).
 existe una comprensión incompleta del problema que se circunscribe a la
necesidad de regulación, cumplimiento y vigilancia. No se atiende a las dinámicas
o comportamientos de los pescadores como parte integral del sistema. En general,
se racionaliza sobre los efectos de su conducta a partir de la lógica del individuo
egoísta y del usuario depredador de recursos sin tener una comprensión clara de
qué la causa.
 los mecanismos institucionales presentes no han favorecido la generación de
confianza en el sector, limitando su capacidad de llegar a acuerdos. No se reducen
ni contrarrestan los incentivos selectivos que conducen a comportamientos
oportunistas por parte de los actores.
 las dinámicas del sistema de gobernanza han tenido una capacidad muy limitada
para reducir conflictos desestabilizadores; en la mayoría de las ocasiones el
conflicto es disfuncional y no ha actuado como estímulo favorecedor del
aprendizaje (Cfr. Dietz et al., 2002:10-11).
 los procesos participativos del sistema de gobernanza han favorecido el
cortoplacismo. El sector participa en consensuar medidas técnicas (veda, topes,
etc.) sin implicación en medidas estratégicas a medio plazo: qué alternativas
podrían regular la pesquería, qué hacer con el esfuerzo latente, etc. Las crisis
cíclicas desvinculan al sector de la responsabilidad en la sostenibilidad del recurso
(cuando las capturas son abundantes) y alimentan un círculo pernicioso (cuando se
producen descensos en las capturas).
 la percepción de los actores que, pese a los procesos consultivos establecidos en
todos los PGs, consideran que carecen de capacidad para participar en la toma de
decisiones (GAP2-WWF, 2015, OPAGA, 2016, entrevistas) o bien que su
participación es muy costosa –en tiempo y esfuerzo- para obtener unos beneficios
mínimos.

De lo expuesto en los capítulos I y 3.1 se desprende que los resultados y el diagnóstico son
consistentes con la Teoría de los Recursos Comunes (TRC). A pesar de los cambios
introducidos, los sistemas de gobernanza de la pesquería del pulpo (PG1 a PG4) han carecido

370
de capacidad para modificar las interacciones de la actividad extractiva hacia pautas de
sostenibilidad.

A continuación se sintetizan los resultados del diagnóstico que explicarían la pervivencia de la

“trampa social”119 en la pesquería del pulpo. El diagnóstico se estructura en tres bloques,
presentándose en primer lugar los elementos intrínsecos del sistema de gobernanza; en
segundo lugar, las interacciones de éste con el sistema de recursos y el de unidades del
recurso; y en tercer lugar, las interacciones del sistema de gobernanza con el sistema de
actores:

1. Sistema de gobernanza. En términos de diseño del sistema, las reglas operativas (SG5.1)
no incluyen objetivos medibles en ninguno de los cuatro periodos: planes experimentales,
plan de recuperación, planes zonales y planes de explotación. La evaluación de resultados
se limita a dos parámetros: la consideración general del volumen de capturas y nivel de
precios medios del año o campaña. No existen indicadores que permitan establecer el
vínculo entre los objetivos y las acciones de la gestión pesquera (Degnbol, 2004). Aún así el
diseño intenta ajustarse a la naturaleza configuracional de las reglas (Ostrom, 2005; Cox,
2011), en ocasiones poniendo en evidencia la ineficacia de algunas medidas120.

La opción por una gestión centralizada (PG1, PG2, PG4) reduce los costes de gestión
(elaboración de reglas, implementación, toma de decisiones, etc.) si bien tiende a
incrementar los costes de control y vigilancia por la distribución geográfica y la percepción
de legitimidad del sistema (Raakjaer, 2003). La uniformidad de las reglas reduce la
demanda de información y se percibe como más equitativa, pero basarse en un único tipo
de reglas para un conjunto de recursos comunes en una región amplia está negativamente
asociado con resultados sostenibles (Ostrom, 2005:236).

En general, el sistema carece de capacidad de aprendizaje. Hasta el momento las crisis han
tenido una duración corta y las dinámicas para afrontarlas se han reproducido en bucle en
los cuatro períodos (PG1 a PG4). Las crisis catalizan las propuestas de medidas más o
menos drásticas, pero los años de “bonanza” no son aprovechados para implementar
medidas graduales que podrían favorecer la sostenibilidad del recurso. Un acuerdo
institucional está bien adaptado si es capaz de dar respuestas estratégicas a las
fluctuaciones que son comunes en ese entorno (Cox, 2010: 24).

Los problemas de legitimidad del sistema no se atajaron en ninguno de los cuatro

períodos. Por una parte, aspectos como la transparencia y comunicación de las evidencias
científicas generadas por las organizaciones gubernamentales (SG1) en las que se apoyan
determinadas decisiones de gestión podrían redundar en los niveles de confianza de los
actores (A6.1). Por otra, se disocian los criterios en términos de resultados (criterio
programático), políticos (nivel de aceptación social, reelección) y de proceso (nivel de

119
Esta trampa se entiende como un problema público irresuelto, una situación en la que los individuos actúan e
interactúan repetidamente en formas que producen resultados indeseables, generando beneficios individuales a
corto plazo con importantes costes colectivos (cfr. Introducción).
120
Por ejemplo, incrementar el número máximo de nasas sin modificar los topes máximos de captura (PG4). En
otras ocasiones la Administración actúa en los SES de otras pesquerías (como la nécora, PG3 y PG4) para generar
incentivos que reduzcan el esfuerzo pesquero en la del pulpo.

371
 legitimidad, innovación, aprobación de reglas formales, etc.) (cfr. Marsh y McConnell,
2010). En Galicia se ha producido una cierta connivencia ya señalada en otras pesquerías
de todo el mundo: los pescadores apoyan políticas que incrementen su rentabilidad,
diluyan los costes y eviten las restricciones distributivas121. Y los decisores públicos
responden a los intereses organizados e intentan minimizar los conflictos asociados a
regulaciones más restrictivas (Libecap, 1995: 178).

2. Interacciones entre el sistema de gobernanza, el sistema de recursos y el sistema de

unidades del recurso. Los sistemas de gobernanza (PG1 a PG4) no limitan el tamaño del
sistema de recursos (SR3) pese a las numerosas iniciativas de acción colectiva que lo
plantearon en todos los periodos. La extensión espacial es un factor crítico para el
desarrollo de un “sentido de objetivo común” (Schlager, 2004: 164).

Existe un limitado grado de ajuste de las medidas técnicas (SG5.1.1) a las características del
sistema de recursos (SR) y a las unidades del recurso (UR). El ejemplo de las vedas descrito
en el capítulo I parece indicar que las medidas se ajustan más a criterios de viabilidad
social de la actividad desarrollada por los actores (A). Así las variaciones en la
disponibilidad natural del recurso inciden de forma limitada en las reglas operativas. La
duración de la veda temporal (en días) se incrementa o disminuye en función del volumen
de capturas que se han producido hasta el momento de la negociación. No obstante, las
medidas técnicas que determinan la capacidad de pesca legal (máximo número de artes y
cupos) se incrementarán el PG1 y en el PG4 sin que se reduzcan en ninguno de los cuatro
periodos, incluso ante descensos alarmantes del stock.

En ninguno de los periodos se ha incrementado la predictibilidad de las dinámicas del

sistema (SR7), ni se ha avanzado en la generación de modelos mentales comunes (A7). La
información sobre qué se hizo anteriormente, cuál es la situación actual del recurso y qué
procesos podrían afectar a su situación futura son un requisito para la sostenibilidad
(McGinnis y Ostrom, 2007: 3).

3. Interacciones entre el sistema de gobernanza y el sistema de actores. La regulación de la

pesquería no supuso la reducción del número de usuarios (actores) con derecho de acceso,
a excepción de la pesca deportiva en el PG1. Estos usuarios tendrán derecho de acceso y
extracción en los PG1, PG2 y PG4. Los derechos de gestión que les otorgó el sistema de
gobernanza durante el PG3 no se implementaron. Es importante subrayar que existe un
importante volumen de esfuerzo latente (±41% embarcaciones con licencia que no operan
en la pesquería). Estas suponen una amenaza potencial para que quienes contribuyen a
una gestión efectiva del recurso capturen los beneficios de sus acciones, ya que pueden
incorporarse a la actividad en cualquier momento.

El comportamiento y las estrategias de los actores (A) se han mantenido relativamente

estables en todos los periodos; la intensidad y la intensificación de la actividad extractiva
ha estado marcada por la disponibilidad de unidades del recurso (UR) y los precios. Las

121
La encuesta realizada por OPAGA en 2016 confirma estas preferencias para los actores. A la pregunta de “qué
medidas técnicas serían más beneficiosas para la pesquería” los pescadores consideran que el consenso para la
fijación de la veda sería la más eficaz, descartando otras medidas de carácter redistributivo o asimétricas como las
vedas zonales o la regulación del uso de nasas.

372
 reglas de los cuatro PGs han sido incapaces de incrementar los costes asociados a la
estrategia de volumen (intensificación del esfuerzo). De las interacciones (I) en la
pesquería y de las investigaciones previas (Fundación Lonxanet, 2010) podría deducirse
que prevalece en los actores una mentalidad a corto plazo, sin que el sistema haya
articulado incentivos para modificarla.

Los PG1-PG4 se caracterizan por la inconsistencia entre las reglas formales y las reglas en
uso. Son numerosos los actores que optan por evadir la regulación (Arnaiz et al., 2006;
Fundación Lonxanet, 2010, OPAGA, 2016, entrevistas) sin que las reglas de seguimiento y
sanción (SG8) alteren sustancialmente su estructura de incentivos para hacerlo. Las
medidas técnicas de limitación del esfuerzo son circunvaladas (por ejemplo duplicando el
esfuerzo tras la veda temporal) o incumplidas (máximo número de nasas o topes de
captura). Solo en momentos de crisis (PG2) los actores asumen la necesidad de cambio. En
términos generales los pescadores que incumplen tienen la percepción de que su
comportamiento tiene un efecto muy limitado en la situación del recurso (GAP2-WWF,
2015; OPAGA, 2016; entrevistas). La resiliencia del recurso a la sobreexplotación y las
fluctuaciones interanuales dificultan que el sector establezca una relación causa-efecto
entre su actividad extractiva y la evolución del stock.

Por otra parte, la capacidad de innovación y adaptación del sistema de gobernanza (SG)
está limitada por la configuración del sistema de Actores (A). La introducción de la gestión
zonal (PG3) que posibilita una gobernanza policéntrica de los recursos careció de medidas
transitorias que facilitasen la aceptación de los cambios y redujesen el nivel de disrupción
social. A ello debe añadirse que las propuestas de cambios en grupos heterogéneos (A2.1)
implican riesgos para algún grupo (Libecap, 1995:166) y la tendencia a mantener el statu
quo por parte de quienes se benefician del mismo. La heterogeneidad unida a los
requisitos de consenso exigidos por la Administración para minimizar el conflicto sitúan a
los innovadores en desventaja competitiva en las interacciones con los defensores del
statu quo (Scharpf, 1998)122.

Las mejoras introducidas en la estructura horizontal de la red (PG3 y PG4) no se han

traducido en una mayor articulación del sector ni han facilitado mecanismos o procesos
que incrementasen la confianza y reciprocidad (A6.1) de los actores implicados en la
pesquería. La TRC sostiene que la comunicación promueve la cooperación incluso en
entornos de elevada heterogeneidad (Ostrom, 2005: 88), aunque su eficiencia para
prevenir la sobreexplotación se verá limitada si existen actores que no pueden o quieren
participar de dicha cooperación (ibid., 99). Esa estructura horizontal y vertical (SG3.1 y
SG3.2) proporciona arenas para el debate y la resolución de conflictos. Pero en la práctica
no se ha instrumentalizado para generar acuerdos y reglas más efectivas para la gestión
del recurso. De hecho, los procesos consultivos pueden haber sido utilizados para negociar
acuerdos ineficientes (Miller, G., 2000: 541), cuya modificación requiere niveles de
confianza y cooperación no disponibles en el sistema de actores (A). Más aún, los actores
han utilizado los canales políticos para desarrollar tácticas de presión con capacidad de
revocar reglas operativas propuestas y aprobadas por la Administración (PG1 o PG4).
122
Ante una propuesta de innovación, las ganancias esperadas deben cubrir los costes de transición, que tienden a
incrementarse cuanto más rupturista sea ésta respecto al statu quo (Scharfp, 2000: 769).

373
La complejidad de las relaciones entre actores, dado su nivel de heterogeneidad (A2.1)
puede dificultar la acción colectiva (Steins, 1995). En cualquier caso, el sistema de
gobernanza ha sido poco permeable a las iniciativas colectivas propuestas. En todos los
PGs (salvo de forma incipiente en el PG3) la Administración optó por imponer las reglas
una vez consultadas al sector, más que por proporcionar reglas y procedimientos que
faciliten la cooperación entre los usuarios del recurso (Keohane y Ostrom, 1995:11). Si
estableciésemos un contínuum entre los actores que “trampean con las reglas” y aquellos
que intentan adaptarse proponiendo acuerdos institucionales que se adapten mejor al
recurso, los cuatro sistemas de gobernanza (PG1-PG4) han sido más favorables a los
primeros que a los segundos.

Los procesos consultivos y el aprendizaje de las experiencias pasadas (A3) excluyeron la

asunción de responsabilidad por parte del sector, favoreciendo que los actores se
implicasen en comportamientos estratégicos y oportunistas (cfr. Polski y Ostrom, 1999: 26-
27). Los mecanismos establecidos para las interacciones entre actores favorecen la
canalización de demandas más que el diálogo y la resolución de problemas mediante la
acción colectiva. En cualquier caso, todos “aprovechan las oportunidades presentes en el
entorno socio-económico e institucional para legitimar sus acciones con respecto a la
gestión de recursos” (Steins, 1995:3).

Las reglas de seguimiento y sanción (SG8) no han podido articular motivaciones intrínsecas
y acuerdos voluntarios ante la falta de capital social (A6.1). La combinación de mecanismos
sancionadores e instrumentos “blandos” de control contribuye a resolver los dilemas de
recursos comunes (Kopelman et al., 2002: 135). El cumplimiento como una decisión
económica -en función de la probabilidad de ser sancionado y la cuantía de la sanción- ha
prevalecido frente a la decisión ética -en función de normas y valores individuales-. Las
sanciones graduales, que permiten procesos de aprendizaje de la reciprocidad (Ostrom,
1998c:17), han sido sustituidas por la flexibilidad en la sanción que socaba la credibilidad y
la legitimidad del sistema y penaliza a quienes cumplen frente a quienes no lo hacen.

La sobreexplotación y el conflicto son los resultados probables cuando los actores actúan
independientemente, no tanto debido al a falta de comunicación –extensiva a través de la
estructura de la red- sino por la incapacidad de alcanzar compromisos creíbles (Ostrom,
1994: 1).

374
CONCLUSIONES
CONCLUSIONES

Los enfoques de políticas públicas están compuestos de las ideas que los analistas políticos
utilizan para ver el mundo. Esas ideas afectan a lo que los analistas políticos ven, las mejoras que
creen que son viables y las políticas que recomiendan. Las ideas parecen tan efímeras, pero las
ideas son la fuente de todos los artefactos que nos rodean: ciudades, museos y monumentos, así
como los barrios marginales, la polución y las guerras. Las ideas pueden ser emancipadoras
cuando incluyen perspectivas de capacidades sin explorar y permiten a los individuos mejorar su
bienestar y el de otros. O, pueden ser conservadoras –protegiendo celosamente los logros del
pasado y el almacén de conocimiento social adquirido de la destrucción gratuita. Por otra parte,
las ideas pueden ser restrictivas o incluso regresivas- limitando el horizonte de lo que es posible,
llevando a la destrucción de la infraestructura social y reduciendo las posibilidades del desarrollo
humano.

Ostrom, E. 1992: 81

El objetivo de esta investigación ha sido comprender cómo afectan los sistemas de gobernanza
a la sostenibilidad socio-ecológica. Para ello se ha partido del MASES como herramienta de
análisis, combinando sus desarrollos más recientes para adaptarlo al contexto y a la
configuración de una pesquería concreta. Esta aplicación nos ha permitido obtener nuevos
conocimientos y extraer conclusiones a partir de un estudio de caso relevante, comparando los
cambios en su sistema de gobernanza en un periodo de tiempo determinado y analizando su
impacto en los resultados. Su implementación ha supuesto sistematizar y combinar
información primaria de múltiples fuentes, presentada de forma que pueda optimizarse para
abordar nuevas preguntas de investigación. Y su análisis contribuye a organizar nuestras
capacidades de diagnóstico, favorece el diálogo interdisciplinar y orienta al investigador en la
identificación de problemas y oportunidades en el ámbito de la gobernanza.
La pesquería del pulpo en Galicia opera en un contexto de elevada interdependencia funcional
entre sistemas socio-ecológicos multinivel. Desde la década de 1980 la identificación de “qué”
elementos del sistema de gobernanza mejorarían la gestión de los recursos naturales nos ha
hecho perder de referencia el “cómo”. Para abordarlo, es necesario desarrollar acciones que
mejoren las condiciones del sistema a partir de una concepción no estática de la gobernanza
sino procesual, y de una ampliación de los objetivos más allá de los diseños institucionales
hacia otros elementos del SES.
La primera pregunta de investigación se ha orientado a identificar las características del
sistema socio-ecológico de la pesquería del pulpo en Galicia. La complejidad de la pesquería
afecta -como se ha descrito- al sistema ecológico, al sistema social y a sus interacciones,
dificultando la comprensión de los problemas por parte de los actores y favoreciendo sus
estrategias para trasladar y desviar la culpa. Esta complejidad de patrones y procesos se revela
cuando se adopta el conjunto del SES como unidad de análisis. Se han analizado los principales
atributos del sistema de recursos (SR), de las unidades del recurso (UR), del Sistema de
Gobernanza (SG) de los Actores (A) y de las interacciones entre los factores sociales y
biofísicos.

Del conjunto de variables integradas en el marco de análisis, la primera hipótesis explicativa

delimitaba un subconjunto que potencialmente podría afectar en mayor medida al impacto del

376
sistema de gobernanza en los resultados. La configuración de sus atributos ha confirmado que
el pulpo es un recurso resiliente que bajo sistemas de gestión adecuada soporta niveles
significativos de presión pesquera. Pero también que la elevada incertidumbre sobre la
disponibilidad del recurso y la incapacidad de los actores para adquirir compromisos creíbles
condicionan el desarrollo de interacciones sostenibles. De igual forma, la heterogeneidad de
los actores (a diferencia de otras pesquerías más homogéneas) es un componente crítico que
no parece haberse articulado en el diseño del sistema. Frente a las perspectivas más
restrictivas, la gobernanza se ha analizado en términos de su interacción y encaje en un
sistema ecológico y social concreto, explorando cómo se adoptan y adaptan reglas específicas
en el tiempo y cómo los actores perciben y se perciben en el sistema (adaptado de Ostrom y
Cox, 2010: 454).

En la exposición del marco teórico se ha fundamentado que no existe un determinismo

irreversible que conduzca a la sobreexplotación y destrucción de los recursos comunes. Al
mismo tiempo, la literatura sostiene que ninguna forma de gobernanza es una garantía certera
de sostenibilidad a largo plazo. Por lo tanto, no existen recursos naturales caracterizados por la
tragedia de los comunes sino combinaciones de recursos, instituciones y actores que producen
la tragedia de los comunes (Schlager y Blomquist, 2005: 34).
La caracterización del SES reformula el diagnóstico de la pesquería del pulpo en Galicia (cfr.
3.3) delimitando dos problemas: un problema de garantías y un problema de consecuencias. El
primero se centra en cómo conseguir que los usuarios del recurso limiten colectivamente su
actividad pesquera sin la garantía de cosechar los beneficios de su esfuerzo. Ello implica
diseñar acuerdos institucionales adaptados al SES que equilibren los incentivos –positivos y
negativos- y los problemas de información con capacidades y comunicación; se trata de un
problema común al conjunto de las pesquerías, con configuraciones específicas en la del pulpo.
El segundo problema requiere evitar que las fluctuaciones del recurso enmascaren los
perjuicios de la sobreexplotación ya que existe una difícil relación causal entre acción y
resultado. Se suceden años de abundancia y escasez cíclica que se utilizan para “interpretar los
hechos”, eludiendo responsabilidades y restricciones. Pero la falta de predictibilidad no
precluye la adopción de sistemas de gestión sostenible. El problema de consecuencias es
específico de la pesquería del pulpo.
La segunda pregunta de investigación se ha centrado en los cambios que se han producido en
el sistema de gobernanza del SES. El análisis comparado de los cuatro periodos de gobernanza
(PG1-PG4) entre 1998 y 2012 detalla los principales cambios, explicando los factores
propulsores y en qué medida se afecta la continuidad histórica del propio sistema. El análisis
longitudinal captura las dinámicas de los procesos, incorpora los impactos de los contextos
social, económico y político y de los ecosistemas relacionados, y explicita la interacción entre
la política pública y la dimensión política. La comparación sustenta la segunda hipótesis
explicativa: los cambios en el sistema de gobernanza (PG1 a PG4) se han orientado a una
gestión del uso del recurso basada en la minimización del conflicto, con un impacto limitado en
la estructura de la situación y los incentivos y conducta de los actores. Los acuerdos
institucionales diseñados en los cuatro periodos son disfuncionales: su diseño no se ajusta a las
dinámicas eco-biológicas y sociales; no facilita la captura de los beneficios asociados a los
esfuerzos por resolver problemas de acción colectiva; se favorece el comportamiento

377
oportunista frente a la cooperación, y se limita la capacidad de aprendizaje y la robustez del
sistema.

El diagnóstico del SES y el análisis comparado de los sistemas de gobernanza constituyen las
piezas básicas que han permitido discernir la tercera pregunta de investigación, cómo han
afectado los distintos sistemas de gobernanza a los resultados del SES. Mediante la
operacionalización del marco de análisis y el estudio de impactos en las variables de
rendimiento social, económico y ecológico se constata que existe una elevada fluctuación
interanual en la mayoría de los indicadores de resultados. No obstante, estas fluctuaciones no
parecen haber sido afectadas significativamente por los cambios en el sistema de gobernanza.
La última pregunta de investigación ha cuestionado en qué medida las instituciones existentes
pueden gestionar los problemas de forma efectiva. Los restos planteados por la pesquería del
pulpo parecen difícilmente abordables con un enfoque de gestión centralizada de arriba-abajo,
que tiende a favorecer una actitud “ellos contra nosotros” entre gestores y pescadores y se ha
mostrado incapaz de modificar los incentivos que producen la “carrera por pescar”. El análisis
comparado de los sistemas de gobernanza indica que éstos no han servido para atajar los
problemas de garantías y consecuencias descritos. Se valida así la tercera hipótesis explicativa,
que sostenía que la interacción de los acuerdos institucionales, los atributos del recurso y las
acciones de los actores generan una “trampa social” cuyas dinámicas se reiteran cíclicamente,
sin que el sistema de gobernanza pueda abordarla de forma efectiva.
Durante los cuatro periodos ha prevalecido el énfasis formal en el sistema de gestión y,
concretamente, en las regulaciones de control del esfuerzo, cuyos resultados son
cuestionables en estas pesquerías (cfr. Capítulo I). Notablemente, estos esfuerzos en el
desarrollo de medidas técnicas no han estado acompañados del desarrollo de estructuras y
procesos de gobernanza que permitan a los actores cooperar y desarrollar interacciones
positivas.
Las dimensiones del sistema de recursos (SR) y la imposibilidad de limitar el acceso (derecho
de exclusión) reducen las iniciativas de acción colectiva que favorecen una explotación
sostenible, ya que sus promotores asumen el coste sin tener garantías de que el beneficio no
será capturado por otros. El potencial para la cooperación es sustantivo pero los atributos del
sistema de gobernanza y de los actores han lastrado esta posibilidad. Si las experiencias de
cooperación en el pasado son un factor importante para generar confianza, las relaciones de
conflicto o impunidad ante el incumplimiento de las normas disminuyen la confianza y reducen
la reciprocidad de aquellos dispuestos a cooperar para mantener el recurso.

El diagnóstico confirma una elevada anomia, ligada a disfunciones en las motivaciones de los
actores (A) para cumplir con las reglas: por respeto a la sanción externa (SG8), por respeto a
las normas sociales (A6), o por la motivación personal a cumplir. El incumplimiento sistemático
desalienta a su vez la formación de normas sociales, convierte en atractiva la violación de las
reglas dado el bajo riesgo de ser descubiertos, el bajo coste de la sanción o incluso la
impunidad ante determinadas infracciones.Y, finalmente, los que querrían cooperar se sienten
impotentes y siguen la estrategia dominante (Ostrom, 2005:131-132). La dotación media-baja
de capital social y el reducido nivel de confianza institucional se han mantenido a largo del
tiempo en la pesquería, afectando al grado de apoyo y aceptación del sistema.

378
En la pesquería del pulpo, la incapacidad del sistema de gobernanza (SG) para incentivar y
asegurar la cooperación refuerza la importancia de la variable confianza (A6.1) en el
diagnóstico. De igual forma, la falta de confianza opera como una barrera para diseñar y
mantener medidas de gestión (SG 5.1.1.). La observación participante en foros y las entrevistas
nos ha permitido constatar que algunos pescadores podrían no cumplir las reglas formales
porque creen o aseguran saber que otros no van a cumplir. La motivación intrínseca de los
cooperantes condicionales necesita el respaldo institucional para resolver problemas de acción
colectiva y protegerlos del oportunismo (Ostrom, 2000c:9). Sin embargo, la caracterización del
estudio de caso indica que estos cooperantes condicionales han sido penalizados más que
respaldados (cfr. Capítulo I). En la pesquería del pulpo en Galicia la interacción confianza e
instituciones parece inmersa en un cliclo perverso en el que los niveles de cooperación son
bajos y la desconfianza se retroalimenta.

En los contextos caracterizados por la ausencia de capital social, generarlo requiere de

pequeños cambios potencialmente asumibles por un elevado número de actores. Otros
factores como la reducción de la incertidumbre pueden contribuir a incrementar la confianza y
la reciprocidad, incluso en situaciones de heterogeneidad de intereses (A2.1). En la pesquería
del pulpo, el comportamiento paternalista de la Administración autonómica durante los cuatro
periodos de gobernanza podría haber contribuido a generar un efecto perverso en los actores,
ya que éstos “asumen que las organizaciones formales son las responsables de atender a las
necesidades conjuntas y que la reciprocidad ya no es necesaria” (Ostrom, 1998c:17 citando el
trabajo de Frey, 1997). Las crisis son cortas y cíclicas, la presión inmediata y la respuesta es
ajustar las medidas técnicas aún cuando la disminución del recurso pueda deberse a factores
no atribuibles o relacionados con la eficacia de dichas medidas, minando la robustez del
sistema.

En la adopción de medidas de gestión no se produce un acomodo de los intereses del sector -

débilmente articulados- sino la utilización de la visión predominante contraria a las
limitaciones de la actividad extractiva, venciendo los que favorecen el statu quo frente a los
promotores de acciones más restrictivas. Esta dinámica persigue la minimización del conflicto
en las dimensiones social y política, ya que la mayoría de las decisiones no tienen un claro
ganador y sí muchos perdedores potenciales (Orbach, 1989: 209).

Con independencia de los objetivos formales recogidos en la legislación (cfr. Capítulo I),
podemos inferir el objetivo de la política pesquera por las acciones que se han adoptado en el
periodo 1998-2012. A pesar de etapas y cambios, el objetivo primigenio se ha mantenido
constante: la sostenibilidad social de la actividad. Este objetivo constituye una elección social
que prioriza esta dimensión sobre la conservación del recurso o la rentabilidad económica de
la actividad. Pero es pertinente explicitarlo y articular el sistema de gobernanza en torno al
mismo, estableciendo cuáles son los principales riesgos y mejorando su robustez y capacidad
de adaptación. En particular porque este objetivo parece ser común a todas nuestras
pesquerías artesanales y exige, por tanto, una reflexión sobre las contrapartidas ecológicas y
económicas en sistemas multi-especie así como sobre las consecuencias probables a medio y
largo plazo.

379
El sistema de gobernanza tiene que dotarse de mecanismos para adaptarse a los cambios
abruptos en la disponibilidad de recursos pero también en otras variables del sistema. Al
tiempo, debemos reconocer los límites ya que la gobernanza no puede detener determinados
cambios procedentes del contexto social, económico y político así como de los ecosistemas
relacionados (globalización, cambio climático, desarrollo tecnológico, etc.) pero sí puede
redirigirlos a favor de la pesca artesanal (Jentoft y Chuenpagdaee, 2015: 37).

El análisis realizado parece confirmar que el sistema de gobernanza y las instituciones que se
han formado y reformado en él no han sido capaces de abordar los problemas de la pesquería.
Los resultados no se consideran seriamente deficientes y, aunque tanto el sector como la
Administración y la comunidad científica son conscientes de sus carencias, los principales
atributos del sistema de gobernanza se mantienen (a excepción del PG3), solo alterados por las
variaciones cíclicas en las capturas. No obstante, existen tres riesgos importantes a medio y
largo plazo que cuestionan su viabilidad. En primer lugar, la evolución del recurso, marcada
por una tendencia gradual a la reducción de las capturas desde 1994, el descenso del peso
medio del pulpo capturado o la pérdida de hábitats (cfr. Capítulo I). En segundo lugar, la
ausencia de alternativas en términos de recursos ante un eventual colapso de esta pesquería.
Y, en tercer lugar, los costes sociales asociados a las deficiencias del sistema de gobernanza,
incluyendo los visibles (capturas ilegales) y los invisibles (pérdida de legitimidad del sistema y
debilitación de sus estructuras y procesos).

Ante esta constatación, surge la pregunta de cómo podrían modificarse los patrones de
interacción que perpetúan la “trampa social” del pulpo. En otras palabras, ¿podría mejorarse la
sostenibilidad socio-ecológica de la pesquería en Galicia mediante cambios en el sistema de
gobernanza? Responderla constituye un reto porque “*e+s mucho más fácil señalar
nítidamente y de manera exhaustiva las imperfecciones de las instituciones existentes
asociadas con la tragedia de lo que es desarrollar una visión claramente centrada de cómo son
las instituciones sostenibles” (Schlager y Blomquist, 2005: 27).

El salto del diagnóstico a las recomendaciones, enmarcardas en la aportación de la teoría al

análisis debe partir de la configuración del sistema político y del capital institucional presente
en Galicia. El análisis del sistema de gobernanza de la pesquería del pulpo a través del MASES
parece apoyar las previsiones desarrolladas en el enfoque de la gobernanza y la teoría de los
recursos comunes en los siguientes términos:

- La definición de periodos de gobernanza es un constructo analítico, en tanto un

sistema de gobernanza se configura como un flujo que nos es posible remplazar
completamente por otro nuevo (Ratner y Allison, 2012: 384).
- Los grupos heterogéneos plantean dificultades para desarrollar sistemas de
gobernanza efectiva que sean aceptados como legítimos (Anderies et al., 2013: 13).
- El conflicto social es inherente en las elecciones medioambientales, y la resolución de
conflictos es tan importante en el diseño de las instituciones como los recursos en sí
mismos (McCay, 2002).

380
 - La prescripción de nuevas reglas formales a nivel operativo genera incertidumbre
sobre su aplicación, las potenciales modificaciones del comportamiento de los usuarios
del recurso y sus consecuencias (Oakerson, 1994a: 11).
- El desajuste no sólo se produce entre el sistema de gobernanza y el sistema de
recursos sino también con el sistema de Actores (Epstein et al, 2015: 37): entre las
reglas operativas y las pautas de utilización del recurso, incluyendo la interacción con
los valores, creencias y costumbres sociales; la adecuación de los procesos de
elaboración de reglas a las expectativas de los actores; y el ajuste entre las
instituciones y las escalas o niveles de organización social.
- El sistema de gobernanza debe reforzarse en las escalas adecuadas. La actual
estructura de la red en Galicia podría emplearse para aplicar gradualmente un
esquema de gobernanza policéntrica que se ajustase a la diversidad espacial y a la
complejidad de las pesquerías artesanales. Los múltiples centros de decisión
dispondrían de autonomía, pero estarían sujetos a información, sanción y acciones
desde arriba y desde abajo (Low et al., 2003; Folke et al., 1998; Moran y Ostrom,
2005), previniendo la “captura” de la agenda y proporcionado formas de
reorganización ante los fracasos (Lebel et al., 2006: 14).
- El policentrismo contempla las interacciones humanas dentro y entre comunidades y
los mecanismos sociales que condicionan esas interacciones. Su aplicación evita
enfatizar una estrategia institucional concreta y favorece la diversidad de procesos
institucionales ajustados a la escala y características de los sistemas ecológicos y
culturales implicados (Ostrom y Cox, 2010). En tanto que sistemas relativamente
separables, otorga responsabilidad para experimentar con las reglas operativas,
reduciendo la probabilidad de fracasos que afecten al conjunto global del sistema de
recursos (Ostrom, 2005:284).
A partir de estas consideraciones, se incluyen una serie de recomendaciones de política
pública que podrían generar los “incentivos institucionales adecuados” (Keohane y Ostrom,
1995:21) dentro de las especificidades del sistema socio-ecológico concreto. En ningún caso
deben ser entendidas como una receta única o una solución inmediata, sino como elementos
para un debate sobre alternativas de diseño del sistema de gobernanza. De hecho, en todos
los periodos de gobernanza analizados (PG1-PG4) se ha realizado un esfuerzo ingente en el
plano formal por definir las instrucciones correctas; pero es necesario que estas sean
compatibles en términos de incentivos, de forma que lo que el sistema de gobernanza genera
para los actores produzca interacciones con resultados de sostenibilidad. Las alternativas
propuestas incluyen recomendaciones sobre las reglas de elección colectiva, los derechos de
propiedad, la estructura de la red, la gestión de conocimiento y de la información y el
aprendizaje institucional, las reglas operativas y las reglas de sanción.

Con respecto a las recomendaciones sobre las reglas de elección colectiva se proponen las
siguientes:
 Diseño de instituciones que hagan los compromisos creíbles y reduzcan el coste de
garantizar el cumplimiento de los acuerdos, aprovechando la estructura de la red -
vertical y horizontal- ya existente.

381
  Análisis de acuerdos que actúen sobre la heterogeneidad de los actores: asignar cuotas
en función del número de artes o ajustar el cupo a los pescadores que tienen una
dedicación exclusiva.
 Utilización de la capacidad de las comunidades pesqueras para elaborar normas que
afecten a sus colectivos. Los acuerdos voluntarios (por ejemplo que todas las
embarcaciones permanezcan en tierra en caso de mal tiempo o estrategias de
comercialización conjunta) y la vigilancia colectiva (por ejemplo, sobre el cumplimiento
de los horarios de salida y regreso a puerto) son recursos disponibles en el SES. Los
actores pueden cooperar para desarrollar esas reglas o demandarlas a los poderes
públicos, si bien la combinación de ambas fuentes favorece la redundancia y la
complementariedad.
 Las estructuras de gobernanza policéntrica parecen mejor adaptadas a los atributos
del sistema socio-ecológico de la pesquería del pulpo. Favorecen la adaptación a
múltiples realidades físicas y sociales, la experimentación y el aprendizaje colectivo, la
flexibilidad, la responsabilidad y la redundancia en las reglas y controles. La
gobernanza policéntrica trasciende la mera descentralización (cfr. 2.1.4) configurando
sistemas anidados con instituciones complementarias caracterizados por la
superposición de autoridad y responsabilidad.
En relación con las recomendaciones sobre derechos de propiedad se sugieren las siguientes:
 Acompañar derechos de apropiación con deberes de provisión (mantenimiento,
vigilancia) como se ha hecho en la gestión de recursos específicos.
 Asociar los derechos a su utilización efectiva: declaración de ventas mínimas, etc., que
ya demostró su efectividad en los PG1 y PG2.
 Explorar alternativas de distribución de responsabilidad (extracción y gestión) y
autoridad (derechos de exclusión y alienación), considerando la implementación
gradual para evitar fracasos como el experimentado durante el PG3.
Por su parte, las recomendaciones sobre la estructura de la red se traducirían en medidas
tales como:
 Refuerzo del papel de las entidades colectivas profesionales como organizaciones que
reducen el coste de la colaboración y favorecen la resolución de conflictos.
 Optimización de mecanismos de promoción de la cooperación como la financiación de
proyectos colectivos específicos para esta pesquería ya que ésta crea
interdependencias que reducen el conflicto y promueven sinergias en otras áreas.
Estos deben acompañarse de una reflexión sobre por qué los proyectos
implementados hasta el momento con financiación pública no han servido para
avanzar sustantivamente en la cooperación entre ciencia, administración y sector.
 Procesos de reflexión colectiva y consideración de los resultados de sus propias
acciones como punto de partida para la exploración y selección de alternativas de
gestión. Éstos facilitarían atajar la carencia de una comprensión clara de la situación
del recurso y explicitar los mapas mentales que asignan valores a sus usos.

382
  Promoción de la reciprocidad, haciendo visible la interdependencia de las acciones
entre los usuarios del recurso para detener estrategias de “guerra de todos contra
todos” (cfr. Oakerson, 1980: 21).
 Ampliar la ética de la conservación en la sociedad. La aceptación de determinadas
conductas como el furtivismo y la adquisición de productos pesqueros fuera de los
canales de comercialización socavan el desarrollo de pautas de interacción
sostenibles.
Por lo que respecta a las recomendaciones sobre gestión del conocimiento, de la información
y aprendizaje institucional existe una amplia batería de iniciativas:
 Programas centinela, actualmente en estudio piloto incipiente por la Administración
autonómica, que analizan el comportamiento espacio-temporal de la flota, las
descargas y el rendimiento económico en embarcaciones tipo. Mejora la información
disponible para el proceso de toma de decisiones.
 Mejora del flujo de información y de los niveles de información que los actores tienen
unos sobre los otros. En ello se engloba desde la difusión de los informes científicos
hasta la publicación de las sanciones.

 Apoyo a la memoria del sistema de gobernanza, aprendiendo de los fracasos en

especial cuando hay un reconocimiento explícito por parte del sector (como por
ejemplo en 2011, cfr. PG4) y garantizar un aprendizaje efectivo. Para ello se requiere
combinar la documentación de decisiones y la evaluación de resultados con la
capacitación, formación y discusión de gestores, pescadores y comunidad científica.

 Avances en el conocimiento científico combinado de biólogos, oceanógrafos y

meteorólogos para determinar la situación del recurso y su nivel de explotación, a
partir de las líneas de trabajo ya desarrolladas ( cfr. Otero, 2006; Roura, 2013; Alonso-
Fernández et al., 2015).

 Recogida e integración del conocimiento basado en la experiencia en las herramientas

de gestión, mediante la cooperación entre científicos y sector que desplace la
evidencia anecdótica a favor de la información sistemática (cfr. Pita et al., 2016a).

En el ámbito de las reglas operativas serían recomendables estas acciones:

 Desarrollo de indicadores que determinen en la medida de lo posible la pujanza del

reclutamiento anual, o en su caso, la sobrepesca. Estos indicadores permitirían una
respuesta rápida y adaptativa.

 Diseño de indicadores básicos (por ejemplo, CPUE, peso medio y rendimiento

económico) y uso de estadísticas (analizando últimos 15 días o mes) para determinar
un umbral a partir del cual sería recomendable reducir la actividad. Éste podría
complementarse con la heurística aplicada por los pescadores que determinan el nivel
a partir del que les compensa parar o dedicarse a otro arte si disponen de licencia. Los
indicadores constituyen el primer paso para la introducción de reglas de control de
capturas operativas.

383
  Definición de hábitats esenciales, áreas de cría y alevinaje, acotando zonas concretas
que funcionasen como “criaderos” (cfr. Guerra et al., 2015).

 Avance en el conocimiento de los elementos de cambio lento que afectan a la

abundancia de la población, incluyendo la calidad del hábitat en particular en las rías.

 Implementación de diseños experimentales de gestión para evaluar la eficacia de las

medidas técnicas aplicadas. Por ejemplo, zonas con tope de captura, zonas sin tope de
captura y zonas sin pesca.

 Incremento de la talla mínima (actualmente 1 kg) que permite aumentar la biomasa

frezante o reproductora. La adaptación de las reglas a las condiciones del SES sugiere
que esta medida no tiene por qué mantenerse constante a lo largo del año (Garazo,
2017, comunicación personal), pudiendo aumentarse la talla mínima en función de
criterios temporales (una vez concluida la veda) o en respuesta a los indicadores
básicos anteriormente descritos (CPUE o estructura de tallas capturadas).

Por último, se proponen las siguientes recomendaciones sobre las reglas de sanción:

 Diseño de alternativas de sanción viables más allá de las multas. Entre ellas, la
retención de una cantidad de capturas futuras (por ejemplo, un porcentaje de las
ventas) o que en el supuesto de transferencia de una embarcación la venta del buque
pueda realizarse pero recuperando la Administración la licencia.

 Avanzar en la comprensión de las razones del incumplimiento de las reglas.

 Participación de las organizaciones del sector en la vigilancia (cfr. por ejemplo PG1).
Entender y participar como primer paso para cumplir.

 Creación de un tribunal especial del Mar que aborde las cuestiones relativas a la
legislación pesquera y sus infracciones o, en su defecto, el desarrollo de un programa
formativo sobre legislación pesquera para el personal de los juzgados (Bergh y Davis,
2002: 1999).

El análisis realizado concluye que el sistema de gobernanza de la pesquería del pulpo ha

generado instituciones disfuncionales, que no atajan la falta de sostenibilidad y la
sobreexplotación de los recursos. Los cambios introducidos no han alterado de forma
significativa los resultados sociales, económicos y ecológicos. Las hipótesis explicativas
planteadas delimitan un subconjunto de variables (la elevada variabilidad de las dinámicas del
sistema de recursos, la incertidumbre sobre procesos clave de las unidades del recurso, la
heterogeneidad de intereses de los actores, la ausencia de confianza y reciprocidad y la
dependencia del recurso) como aquellas que moderan y median el impacto del sistema de
gobernanza en los resultados. No obstante, existen explicaciones alternativas y componentes
que se han excluido del análisis, bien por la falta de información, bien por el propio diseño de
la investigación o su objetivo. Entre ellas se incluyen variables como el liderazgo o la ubicación,
o la delimitación de la pesquería de una especie como una entidad aislada conscientes de la
interdependencia en las pesquerías artesanales.

384
El trabajo ha sistematizado el conocimiento específico sobre una pesquería concreta,
aplicando definiciones comunes y métricas que permitirían a futuras investigaciones la
comparación entre distintos estudios de caso y el desarrollo de análisis de posibles
correlaciones entre características del sistema socio-ecológico y resultados sostenibles.
La aplicación del MASES permite trazar y dar cuenta de determinados efectos, planteando
hipótesis plausibles y refutables, pero que apoyan el avance del conocimiento. Las futuras
líneas de investigación podrían centrarse en el ámbito del estudio de caso, del estudio de la
gobernanza y de su aplicación para mejorar las políticas públicas.
Con respecto al estudio de caso, sería conveniente descender en la aplicación del marco al
nivel de comunidades pesqueras dentro de Galicia, para observar si existen cambios en los
resultados aquí descritos asociados a su heterogeneidad social y ecológica.
Con relación a los avances en el estudio de la gobernanza, sería pertinente explorar un mismo
estudio de caso utilizando marcos de análisis alternativos -por ejemplo el MASES y el marco de
la gobernanza interactiva- y verificar si los resultados son similares o las teorías subyacentes
contribuyen a sesgarlos.
Finalmente, la verdadera relevancia del MASES se sitúa entre la ciencia y la resolución de los
problemas de gestión de recursos naturales: cómo utilizarlo para articular diálogos
constructivos, para generar cambios, guiar el tipo de trabajo que es necesario desarrollar en
un contexto concreto, asignar recursos escasos y orientar las interacciones, todo ello de forma
que pueda contribuir a mejorar la resiliencia y la robustez del sistema socio-ecológico.

385
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386
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440
APÉNDICE LEGISLATIVO

441
APÉNDICE LEGISLATIVO
Tabla 1. Legislación estatal

Rango Norma Fecha de publicación BOE BOE número Objeto

Ley 33/2014, de 26 de diciembre 27 de diciembre de 2014 313 Modifica la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado

Establece el procedimiento de regularización de buques pesqueros y su

Real Decreto 1081/2012, de 13 de julio 14 de julio de 2012 168 actualización en el censo de la flota pesquera operativa y en el registro
de buques y empresas navieras

Desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección

Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero 23 de febrero de 2011 46
Especial y del Catálogo de Especies amenazadas

Regularización y actualización de inscripciones de embarcaciones

23 de junio de 2007
Ley 9/2007, de 22 de junio 150 pesqueras en el Registro de Buques y Empresas Navieras y en el Censo
de la Flota Pesquera Operativa

Ley 2/2001, de 25 de marzo 28 de marzo de 2001 75 Pesca Marítima del Estado

Regula el ejercicio de la pesca con artes de arrastre de fondo en el

Real Decreto 1441/1999, de 10 de septiembre 20 de octubre de 1999 251
caladero nacional del Cantábrico y Noroeste

Traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la

Real Decreto 3318/1982, de 24 de julio 4 de diciembre de 1982 291
Comunidad Autónoma de Galicia en materia de agricultura y pesca*.

Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril 28 de abril de 1981 101 Estatuto de Autonomía para Galicia**

Constitución Constitución Española de 1978 29 de diciembre de 1978 311

Ley 59/1969, de 30 de junio 1 de julio de 1969 156 de Ordenación Marisquera

*Por simplicidad se han excluido de la relación los siguientes decretos de traspasos competenciales (RD 1634/80 sobre Plan de Explotación y licencias; RD 4189/1982, RD 1283/1987, RD
89/1996, RD 1378/1997 y RD1749/1999 en materia de enseñanzas profesionales náutico-pesqueras; y el RD 1377/1997 en materia de buceo. ** El Estatuto de Autonomía es una norma
jurídica con doble dimensión: constituye la normativa básica de cada comunidad autónoma y es parte integrante del ordenamiento jurídico del Estado (art. 81 CE).

442
 Tabla 2. Legislación Autonómica

Fecha DOG
Rango Norma (nº y fecha) Objeto Relación con otras normas Modificaciones Vigente
publicación nº
Plan experimental para la gestión del
Resolución 19 de mayo de 2016 31/05/2016 102
pulpo con nasa campaña 2016-2017

Estructura orgánica de la Consellería

Decreto 168/2015 de 13 de noviembre 19/11/2015 221 Deroga Decreto 132/2014 
do Mar
Plan experimental para la gestión del
Resolución 4 de mayo de 2015 03/06/2015 103
pulpo con nasa campaña 2015-2016
Resolución 30 de mayo de 2014 - - Plan de Gestión del Pulpo 2014-2015
Modificación en la regulación de la
Modifica Orden de 26
alternancia de artes relativa a los
Orden 10 de mayo de 2013 20/05/2013 94 octubre 2004 art. 2 ter y - 
cambios temporales de modalidad y
Orden de 3 de mayo 2007
sus procedimientos
Resolución 19 junio
Resolución 8 de julio
Plan de Gestión del Pulpo con nasa
Resolución 14 de mayo de 2013 23/08/2013 160 (art. 9 y 12).
para la campaña 2013-2014
Resolución 18 de julio
(art. 9 y 12)
Modificación en el permiso de Modifica Decreto 425/1993.
Decreto 48/2013, de 7 marzo 21/03/2013 57 explotación para adecuar a la edad de Art. 17 línea e) - 
jubilación Disposición transitoria quinta
Regulación de los tamaños mínimos
Deroga Orden de 15 de
Orden 27 de julio de 2012 27/11/2012 226 de diversos productos pesqueros en la Corrección de errores 
noviembre de 1992
Comunidad Autónoma de Galicia
Modifica y actualiza el Catálogo Modifica Decreto 88/2007
Decreto 167/2011 12/08/2011 155 
galego de especies ameazadas art. 9 y anexo II
Regulación del Consello Galego de
Decreto 123/2011, de 26 de junio 01/07/2011 126 Deroga el Decreto 246/2002 - 
Pesca

443
 Fecha DOG
Rango Norma (nº y fecha) Objeto Relación con otras normas Modificaciones Vigente
publicación nº
Plan General de Explotación Corrección de errores.
Orden 23 de diciembre de 2011 02/01/2012 1 Marisquera Art. 10 Ley 11/2008 y Ley 6/2009 Horario de capturas -
Plan para el pulpo año 2012 30/04/2012
Resolución 6 de mayo de 2011 - - Establece periodo de veda del pulpo
Modificación en la alternancia de Ley 11/2008 y Ley 6/2009
artes para ajustar las modalidades de Decreto 15/2011
pesca a nuevas artes permitidas e Modifica la Orden de 26
Orden 31 de mayo de 2011 26/04/2011 80 Orden de 10 mayo 2013 
introducción del número real de octubre 2004. Substitución
tripulantes para conocer el esfuerzo del art. 2 ter e incorporación
pesquero. de línea f) al art. 7.
Resolución 11 de mayo 2010 21/05/2010 95 Establece periodo de veda del pulpo
Ley 11/2008 art. 95bis
Decreto 72/2011, de 31 de marzo 28/04/2011 28 Regula el Consello Galego de Pesca 
Deroga Decreto 24/2004
Regulación de las artes, aparejos, Deroga Decreto 424/1993 de
útiles, equipamientos y técnicas 17 de diciembre, por el que
permitidos para la extracción se aprueba el reglamento de Corrección de errores.
Decreto 15/2011, de 28 de enero 15/02/2011 15 
profesional de los recursos marinos actividad pesquera y de las DOG n.50 12/03/2011
vivos en aguas de competencia de la artes y aparejos de pesca
Comunidad Autónoma de Galicia permisibles en Galicia

Deroga Ley 6/1993 y Ley

Modificación de la Ley 11/2008 de 8/2004
Ley 6/2009, 11 de diciembre 15/12/2009 243 - 
Pesca de Galicia Declara vigentes Ley 9/1993,
Ley 2/2004 y Ley 3/2004.

Deroga Orden 14 de junio de

2005.
Desarrolla el Decreto 211/1999 que Deroga disposición adicional
Orden 17 de septiembre de 2009 24/09/2009 188 
regula la pesca marítima de recreo primera y segunda de la
Orden 13 de diciembre de
2006.

444
 Fecha DOG
Rango Norma (nº y fecha) Objeto Relación con otras normas Modificaciones Vigente
publicación nº
Modifica la Disposición última
cuarta de la Ley 11/2008,
fijando su entrada en vigor a
Modificación de la Ley 11/2008 de
Ley 1/2009, de 15 de junio 16/05/2009 116 los 12 meses de su - -
Pesca de Galicia.
publicación, a excepción
capítulo I del Título IX y la
disposición adicional octava.
Modifica el art. 2 bis, el art. 5
y el art. 7.
Modificación en la alternancia de El art. 6 queda sin contenido.
artes por introducción de registro La disposición adicional 6
Orden 26 de marzo 2009 08/04/2009 68 Orden de 31 marzo 2011 
informatizado de notificación de queda sin contenido. Se
cambio de arte añaden las disposiciones
adicionales 7 y 8 y la
disposición transitoria 3.
Deroga Ley 6/1993, Ley
9/1993 de cofradías, Ley
2/2004, Ley 3/2004 del
Ley 6/2009 y Ley 1/2009
Ley 11/2008, de 3 de diciembre 16/12/2008 243 Ley de Pesca de Galicia INTECMAR, Ley 8/2004. -
Modifica la Ley 6/2003 de
tasas y precios de la CA de
Galicia
Modificación de las condiciones
Modifica la Orden de 13 de
Orden 28 de julio de 2008 18/12/2006 154 mínimas de los planes zonales del
diciembre 2006, art. 4
pulpo
Modifica la Orden de 15 de
Modificación de la regulación de
noviembre de 1992
tamaños mínimos de extracción y Orden de 12 de junio de
Modifica la Orden 13 de
Orden 27 de octubre de 2007 07/11/2007 215 comercialización de diversas especies 2009 para percebe, 
diciembre de 2006 en lo
de pescados, moluscos, crustáceos y rabioso y carneiro
relativo al tamaño mínimo de
equinodermos
extracción del pulpo

445
 Fecha DOG
Rango Norma (nº y fecha) Objeto Relación con otras normas Modificaciones Vigente
publicación nº
Aprobación del Plan Zonal Decreto 198/2004
Resolución 27 de junio de 2007 - -
Experimental de Captura del Pulpo Orden de 13 diciembre 2006
Añade art. 2 bis y 2 ter., y
Modificación en la alternancia de
modifica el parágrafo 1 del Orden 26 marzo 2009
Orden 3 de mayo de 2007 10/05/2011 90 artes para dotarlo de flexibilidad y 
art. 7 de la Orden de 26 Orden 10 mayo 2013
adaptarlo a los planes de explotación
octubre 2004
Regula el Catálogo galego de especies
Decreto 88/2007, de 19 de abril 09/05/2007 89 - Decreto 167/2011 
ameazadas.
Resolución 8 de abril de 2007 - - Establece periodo de veda del pulpo
Modificación de las resoluciones 19
Resolución 20 de diciembre de 2006 - - diciembre planes Zona Noroeste y Resolución de 19 diciembre
Cantábrico. Horario de trabajo
Aprobación del Plan Zonal
Orden de 13 diciembre
Resolución 19 de diciembre de 2006 - - Experimental de Captura de Pulpo
Decreto 198/2004
zona Rías Baixas
Aprobación del Plan Zonal
Orden de 13 diciembre Resolución de 20
Resolución 19 de diciembre de 2006 - - Experimental de Captura de Pulpo -
Decreto 198/2004 diciembre
zona Noroeste
Aprobación del Plan Zonal
Orden de 13 diciembre Resolución de 20
Resolución 19 de diciembre de 2006 - - Experimental de Captura de Pulpo -
Decreto 198/2004 diciembre
zona Cantábrica
Deroga Orden de 11
Desarrollo del Plan de Recuperación Ley 6/1993
mayo de 2006
Orden 13 de diciembre de 2006 18/12/2006 241 del pulpo y normas para la aprobación Decreto 424/1993 
Orden de 28 julio 2008
de los planes zonales Decreto 198/2004
modifica art. 4

Modificación del Decreto 419/1993

sobre descarga, primera venta y
Decreto 101/2006 de 8 de junio 23/06/2006 120 
comercialización de los recursos
marinos en fresco

446
 Fecha DOG
Rango Norma (nº y fecha) Objeto Relación con otras normas Modificaciones Vigente
publicación nº
Plan de Recuperación del pulpo y
regulación de las bases y convocatoria Ley 6/1993
para la concesión de compensaciones Decreto 424/1993
Deroga Orden de 23 de
Orden 11 mayo de 2006 15/05/2006 92 financieras a los propietarios y Reglamento (CE) 2792/1999 -
mayo de 2005
tripulantes de los buques dedicados a Reglamento (CE) 1421/2004
la captura de pulpo afectados por la RD 1048/2003
paralización temporal de su actividad
Medidas de gestión de la captura del Deroga Orden de 16 junio de
Orden 23 de mayo de 2005 08/06/2005 109 - 
pulpo 2003

Regulación de la alternancia de artes

para embarcaciones que operan en
Orden 3 mayo 2007
aguas de la Comunidad Autónoma de Deroga Orden de 9 de abril
Orden 26 marzo 2009
Orden 26 de octubre de 2004 04/11/2004 215 Galicia. de 1997 
Orden 31 marzo 2011
Recogida y tratamiento de datos del Decreto 424/1993
Orden 10 mayo 2013
Libro de Registro de la Actividad
Pesquera (LRAP)

Crea la Federación Galega de Ley 9/1993

Decreto 254/2004 de 21 de octubre 02/11/2004 213 - -
Confrarías de Pescadores Decreto 261/2002

Protección, control, infracciones y Deroga Ley 6/1991

Ley 8/2004 de 30 de julio 20/08/2004 162 sanciones en materia marítimo- Ley 3/2001 de Pesca - 
pesquera de Galicia Marítima del Estado
Regulación de los procedimientos de Deroga Cap. I Decreto
expedición, renovación, traslado y 425/1993
Orden 6 de abril de 2004 07/04/2004 68 - 
transmisión de los permisos de Orden 8 abril 1994
explotación para embarcaciones. Orden 31 mayo 1995
Modifica art. 3 y 3 bis. Planes
Decreto 198/ 2004 de 29 de julio 12/08/2004 156 Modifica el Decreto 424/1993 
experimentales

447
 Fecha DOG
Rango Norma (nº y fecha) Objeto Relación con otras normas Modificaciones Vigente
publicación nº
Crea el Comité Científico Galego de
Decreto 24/2004 de 29 de enero 05/02/2004 24 
Pesca
Ayudas a la renovación de la flota
Orden 4 de diciembre de 2003 18/12/2003 245
costera artesanal
Ley 6/1993
Medidas para la gestión de la captura
Orden 16 de junio de 2003 20/06/2003 119 Decreto 421/1993 
de pulpo con arte de nasa
Decreto 348/2002
Nuevas condiciones uso arte nasa de
Decreto 348/2002, de 13 de diciembre 20/12/2002 245 Modifica el Decreto 424/1993 
pulpo art. 70
Regulación del Consello Galego de
Decreto 246/2002, de 18 de julio 31/07/2002 146 Decreto 427/1993 
Pesca
Orden 14 de mayo de 2000 - - Establece periodo de veda del pulpo
Amplía la vigencia del Plan
Resolución 15 de julio de 1999 - - Experimental hasta completar las Resolución 26 de junio 1998
actividades de muestreo y evaluación

Amplia la vigencia del Plan

Resolución 18 de marzo de 1999 - - Resolución 26 de junio 1998
experimental hasta 1 agosto de 1999
Orden de 13 de agosto
Regula la pesca marítima de recreo 1999
Decreto 211/1999, de 17 de junio 20/08/1999 161 - 
(pesca deportiva) Orden 17 septiembre
2009
Decreto 339/1999 art11.
Decreto 348/2002.
Modifica el reglamento de la actividad
Capítulo III del título I y
Decreto 294/1998, de 8 de octubre 06/11/1998 216 pesquera para incorporar los planes Modifica el Decreto 424/1994 
varios artículos.
experimentales
Decreto 198/2004 art. 3
y 3 bis.

448
 Fecha DOG
Rango Norma (nº y fecha) Objeto Relación con otras normas Modificaciones Vigente
publicación nº
Prorrogado por
Autorización del Plan Experimental de
Resolución 26 de junio de 1998 - - Decreto 424/1993 resolución 18 marzo
Nasa de Polbo
1999
Orden 22 de abril de 1998 12/05/1998 89 Establece periodo de veda del pulpo
Alternancia de artes para
embarcaciones que pesquen en aguas
Decreto 424/1993, art. 6
Orden 9 de abril de 1997 13/05/1997 90 de la Comunidad Autónoma de 
Ley 6/1993
Galicia. Creación del Libro de registro
de la actividad pesquera (art. 11).
Orden 24 de abril de 1997 12/05/1997 89 Establece periodo de veda del pulpo
Orden 4 de junio de 1996 06/06/1996 111 Establece periodo de veda del pulpo
Procedimiento de expedición y Capítulo I derogado por
Orden 31 de mayo de 1995 30/06/1995 125 Modifica Orden 8 abril 1994
validación del permiso de explotación Orden 6 abril 2004
Orden 8 de mayo de 1995 31/05/1995 103 Establece periodo de veda del pulpo
Modifica el 424/1993 por el que se
aprueba el Reglamento de la actividad
Corrección de errores.
pesquera y de las artes y aparejos de Deroga los anexos I, II y III del
Decreto 369/1994, de 2 de diciembre 19/12/1994 242 DOG n. 244 21 
pesca permisibles en Galicia. Decreto 424/1993.
diciembre
Pulpo: art. 70. Permiso con nasa
cerrada en determinadas zonas
Corrección de errores
DOG n. 83 2 mayo
Orden 26 de julio de
1994. Ampliación plazos
Procedimiento de expedición y Desarrollo del Decreto
Orden 8 abril de 1994 27/04/1994 80 Orden 28 de octubre de 
validación del permiso de explotación. 425/1993
1994
Orden 31 de mayo de
1995. Modifica aspectos
procedimentales

449
 Fecha DOG
Rango Norma (nº y fecha) Objeto Relación con otras normas Modificaciones Vigente
publicación nº
Parcial.
Relativo
Regulación de los órganos asesores y al
Decreto 427/1993 de 17 de diciembre 20/01/1993 13 Decreto 246/2002
consultivos de la Consellería de Pesca. Consello
Galego
de Pesca
Corrección de errores
DOG n. 36 22 febrero.
Decreto 114/2007 de 31
de mayo. Modifica art.
Refunde la normativa vigente sobre el
Decreto 425/1993, de 17 de diciembre 20/01/1993 13 17, línea f) Decreto 
permiso de explotación
428/2013, modifica art.
17 e) edad de jubilación;
disposición transitoria
quinta
Decreto 369/1994
Decreto 294/1998
Añade art. 3. Bis.
Aprobación de planes
zonales y modalidades
Aprobación del reglamento de la
de pesca.
actividad pesquera y de las artes y
Decreto 424/1993, de 17 de diciembre 20/01/1993 13 Decreto 339/1999. art. 
aparejos de pesca permisibles en
11.
Galicia
Decreto 348/2002.
Capítulo III del título I y
varios artículos.
Decreto 198/2004 art. 3
y 3 bis.
Refunde la normativa vigente sobre
Corrección de errores
descarga, primera venta y
Decreto 419/1993 20/01/1993 13 Orden 7 de agosto de 2003 DOG 36 22 de febrero
comercialización de los recursos
Decreto 101/2006
marinos en fresco.

450
 Fecha DOG
Rango Norma (nº y fecha) Objeto Relación con otras normas Modificaciones Vigente
publicación nº
Decreto 79/1998
Decreto 71/2001 Corrección de errores.
Decreto 261/2002 DOG n. 136 19 de julio.
Regula las Cofradías de Pescadores de
Ley 9/1993 de 8 de julio 15/07/1993 134 Decreto 254/2004 Ley 3/2002 Disposición 
Galicia
Decreto 50/2006 Adicional 5ª.
Ley 11/2008 y Ley 6/2009 Ley 13/2015 capítulo V
Decreto 8/2014
Establecimiento del permiso de
Decreto 127/1993 de 3 de junio 22/06/1993 117 explotación para ejercer la actividad Ley 6/1993 
pesquera y marisquera
Ley de Pesca de Galicia
Ley 6/1993 de 11 de mayo 29/01/1993 19 
Regulación del sector
Corrección de errores.
DOG n.84 05 mayo 1993
Orden 20 de septiembre
Regulación de los tamaños mínimos
de 1993.
Orden 15 de noviembre de 1992 18/03/1992 53 de extracción y comercialización de 
Orden 29 de octubre de
las especies marinas
2007
Orden 12 de junio de
2009
Decreto 407/1991
Infracciones en materia de protección
Ley 6/1991 de 15 de mayo 16/07/1991 135 Decreto 43/1992 
de recursos marítimo-pesqueros
Decreto 426/1993

Crea el Comité Galego Científico e

Corrección de errores.
Decreto 261/1990, de 15 de octubre 07/05/1990 87 Técnico da Pesca, o Marisqueo e a Ley 6/1993 
DOG 146 de 27 de julio.
Acuicultura.

DOG. 48 9 marzo
Define el área marítima de lance para
Orden 31 de enero de 1989 17/02/1989 34 Corrección de errores. 
la nasa de pulpo
DOG. 64 30 marzo

451
 Fecha DOG
Rango Norma (nº y fecha) Objeto Relación con otras normas Modificaciones Vigente
publicación nº
Regula la pesca de pulpo común en
Orden 22 de mayo de 1987 10/06/1987 109 
aguas interiores
Regula el uso de nasa en aguas
Orden 19 de julio de 1985 28/08/1985 164 
interiores
Ordenación Marisquera y de Cultivos
marinos Regulación de la actividad
Ley 15/1985, de 23 de octubre 10/12/1985 236 
extractiva marisquera y de los cultivos
marinos
Ley 13/1985, de 2 de octubre,
de sanciones accesorias en Ley 3/1989, de 20 de
Sanciones en materia pesquera,
Ley 5/1985 de 11 de junio 8/11/1985 214 materia pesquera, abril, de reforma de la 
marisquera y de cultivos marinos
marisquera y de cultivos Ley 5/1985
marinos.

Ordenación de la Pesca Marítima

Ley 2/1985, de 26 de febrero 06/04/1985 66 Regulación de la actividad extractiva 
pesquera

Ley BOE
1/1981, de 6 de abril 28/04/1981 Estatuto de Autonomía para Galicia* Constitución Española 1987 -** 
Orgánica 101

*El Estatuto de Autonomía es una norma jurídica con doble dimensión: constituye la normativa básica de cada comunidad autónoma y es parte integrante del ordenamiento jurídico del
Estado (art. 81 CE).
** No se consideran reformas estatutarias las operadas en materia de cesión de tributos.

452
ANEXOS:

I. ENTREVISTAS
II. OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES

453
ANEXO I. ENTREVISTAS

 Objetivo de las entrevistas

La realización de entrevistas responde a la necesidad de recabar conocimiento experto sobre

aspectos que no se recogen habitualmente en los estudios de carácter genérico, así como
información sobre políticas y procesos internos del sistema de gobernanza que no aparecen
documentados en la literatura. La selección de informantes clave para las entrevistas no busca
la representatividad de la muestra, sino que selecciona a determinados individuos para
preguntarles sobre el sistema del que forman parte (Cox, 2015: 3). Los entrevistados han
formado parte del proceso de gestión y cambio de la pesquería del pulpo en Galicia en el
período analizado y abarcan una pluralidad de perfiles (usuarios del recurso, representantes
sectoriales, técnicos, decisores, investigadores, etc.). El diseño de la entrevista semi-
estructurada (cfr. Edward y Holland, 2013) incluye una batería de preguntas básicas así como
técnicas de análisis de líneas temporales e identificación de puntos críticos.

 Relación de entrevistas: perfiles y personas

El código de las entrevistas empleado en el texto es aleatorio y no se identifica para preservar

la confidencialidad de las declaraciones. Las entrevistas realizadas con los patrones de las
embarcaciones de pesca se desarrollaron bajo el compromiso mutuo de anonimato.

Entrevistado Perfil y actividad Fecha y lugar

Oceanógrafo. Responsable de
comercialización y calidad de la Cofradía de 01/08/2013,
Alberto Garazo Fabregat
Pescadores de Bueu (2001-2015). Integrante Bueu
de la Unidad de Asistencia Técnica (UNATEC).
Biólogo. Jefe de Coordinación Técnica en la
delegación territorial de A Coruña de la 01/09/2013, A
Ricardo Arnáiz Ibarrondo
Consellería do Mar. Jefe de la UTPB entre Coruña
1999 y 2005
Antropólogo. Profesor de la Universidade de 04/10/2014, A
Antonio García-Allut
A Coruña. Coruña
Propietario y pescador. Generalista: el pulpo 17/01/2015,
Patrón embarcación I
no es la principal especie objetivo Cangas
Propietario y pescador. 17/01/2015,
Patrón embarcación II
El pulpo es la principal especie objetivo Cangas
Subdirector de Investigación e Apoio 02/10/2015,
José Molares Vila
Científico, Consellería do Mar Vigo
Profesor de Investigación en el Instituto de 21/10/2015,
Ángel Guerra Sierra
Investigacións Mariñas (IIM-CSIC), Vigo. Vigo
24/11/2015,
Propietario y pescador. El pulpo es la
Patrón embarcación III Santiago de
principal especie objetivo
Compostela
Patrón Mayor de la Cofradía de Pescadores de 26/07/2016,
José Manuel Rosas Otero
Bueu Bueu
23/08/2016,
Presidente de la Federación Galega de
Tomas Fajardo Da Costa Santiago de
Confrarías de Pescadores
Compostela

454
Entrevistado Perfil y actividad Fecha y lugar
José Antonio Gómez Presidente de la Federación Provincial de 31/08/2016,
Castro Cofradías de Pontevedra Portonovo
Subdirector Xeral de Gardacostas de Galicia, 17/11/2016,
Lino Sexto Bermúdez
Consellería do Mar Santiago

En el desarrollo de la investigación se realizaron así mismo entrevistas abiertas sobre

cuestiones puntuales con expertos en gestión de pesquerías e investigadores: Michael Orbarch
(15/07/2014 y 27/08/2014 Beaufort, Carolina del Norte), Omar Defeo (01/07/2016, Vigo),
Rafael Bañón (13/10/2015, Vigo) y Gonzalo Macho (27/07/2016, Vigo)

 Guión para la realización de las entrevistas semi-estructuradas

Las preguntas son abiertas y el diseño de la entrevista permite introducir modificaciones en

función de su desarrollo; de igual forma, los entrevistados aportan cuestiones que consideran
relevantes y reformulan o redirigen otras con total libertad. Todas las entrevistas comparten
un bloque común. El resto de las cuestiones son específicas en función del perfil del
entrevistado.

Destinatario/s Temática/pregunta
Valoración general de las pesquerías artesanales en Galicia
¿Cuáles son, en su opinión, los principales problemas de la pesquería del
pulpo en Galicia? [Diferenciar si son específicos de la pesquería o comunes
para el conjunto de las pesquerías artesanales]
Valoración general del sistema de gestión y medidas técnicas
Valoración de los planes de gestión del pulpo (1998-2012). [Si existe
conocimiento específico, profundizar en detalles]
Bloque común ¿Qué implicaciones tiene el esfuerzo pesquero latente?
a todos los Serie histórica completa 1992-2012 (sin
perfiles identificar periodos de Gobernanza concretos
Técnica de análisis de
PG1-PG4). Identificar cambios y momentos
líneas temporales
críticos. Definir elementos propulsores del
cambio
Tabla de desarrollos tecnológicos (vid. Capítulo
Desarrollo tecnológico I). Implicaciones en el desarrollo de la
actividad
Recomendaciones para la gestión de la pesquería
Perfil: ¿Cuánto tiempo lleva desarrollando la actividad extractiva / en
puestos de representación?
Describa una jornada típica de trabajo [sólo sector extractivo]
Sector ¿Qué factores influyen en la decisión de salir a pescar pulpo o cambiar a
extractivo y otra especie? [sólo sector extractivo]
representantes ¿Cuáles son tus principales canales de comercialización? [sólo sector
sectoriales extractivo]
¿Eres capaz de diferenciar un pulpo macho/hembra? ¿Antes o después de
matarlo? [sólo sector extractivo]
¿Cuánto cuesta una embarcación con licencia de pulpo?

455
Destinatario/s Temática/pregunta
¿Qué obligaciones están asociadas a la licencia de pesca?
¿Qué requisitos hay que cumplir para ser miembro de una cofradía?
(incluyendo importe de la cuota)
¿Cuál es el nivel real de participación de los miembros en las cofradías?
¿Cuál es el papel de la cofradía en la resolución de conflictos?
(individuales/colectivos)
¿Existen reglas/normas internas sobre el desarrollo de la actividad
(excluyendo la legislación)? Se incluyen los mecanismos de sanción interna
Valoración del nivel de confianza individual entre pescadores
¿Existen compensaciones positivas por cumplir ciertas acciones o roles?
Retribución: salario a la parte (%), formas de cobro, incentivos, etc.
Valoración del papel de otras organizaciones no gubernamentales
(asociaciones y cooperativas).
¿Cómo es la relación (individual/como colectivo) con la Administración
autonómica?
Valoración del nivel de cumplimiento de la legislación vigente. Se incluye
pregunta sobre cuál es la reacción normal si ven a un pescador
incumpliendo
Valoración del sistema de control y vigilancia, incluyendo sanciones
¿Qué tipo de información recibís de la Administración autonómica? (incluye
informes técnicos). ¿Qué información sería más útil?
Valoración del papel de los órganos consultivos (Consello Galego de Pesca)
y de la estructura de la red (Federación Galega de Confrarías¸ Federaciones
Provinciales).
El pulpo capturado en Galicia ¿procede de un stock o de dos (interior y
oceánico)?
¿Cuáles son los principales gaps de conocimiento respecto a la especie?
¿Qué factores explican las variaciones interanuales?
¿Sería factible diferenciar machos/hembras de forma rápida tras la captura
a bordo antes de matarlo?
¿Sería útil en términos de conservación regular el tamaño de las mallas de
la nasa de pulpo?
Investigadores
¿Cuál es, en términos de conservación del recurso, la utilidad de la veda
y técnicos
temporal?
¿Se han producido pérdidas de hábitat y zonas de pesca?
¿Cómo evalúas el nivel de conocimiento del sector respecto a la especie?
¿Cuál es el impacto para la especie de la introducción del cebo artificial?
¿Cómo afecta la alternancia de artes en términos de
sobreexplotación/conservación?
¿Cuál es la relación con el sector pesquero artesanal? ¿Y con la
Administración autonómica?
Descripción de los componentes de la política pesquera: sistema de
Gestores derechos, alcance político, proceso, contenido, implementación,
cumplimiento, gestión del conocimiento, seguimiento y revisión.

456
Destinatario/s Temática/pregunta
Inspección y vigilancia: nivel de cumplimiento, interacción con otras
pesquerías, nivel de prioridad y conflicto.
¿En qué fases se concentra el esfuerzo (antes, durante la captura, durante
la descarga, después de la descarga? ¿se utiliza información de mercado
para diseñar estrategias de vigilancia?
¿Existen incentivos o mecanismos para el cumplimiento voluntario?
¿Sería operativo publicar las sanciones?
Principales elementos que han contribuido a mejorar la gestión de la
pesquería
¿Cuál es la relación con el sector pesquero artesanal? ¿Y con la comunidad
científica?

457
ANEXO II. OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES

Tabla A.1.1. VARIABLE DEL SISTEMA DE ACTORES. A2.1 Diversidad de los actores. Indicador 2. Índice de Shanon
TIPOLOGÍA EMBARCACIONES DECRETO 15/2011 /ZONAS 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Riqueza 62 62 62 62 62 62 62 62 61
H' 1,64 1,64 1,65 1,63 1,66 1,66 1,67 1,66 1,66
max. H' 1,79 1,79 1,79 1,79 1,79 1,79 1,79 1,79 1,78
E (uniformidad) 0,91 0,92 0,92 0,91 0,93 0,93 0,93 0,93 0,93
Diversidad efectiva 5,15 5,18 5,20 5,12 5,27 5,28 5,29 5,28 5,24
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del RBPCAG, 2004-2012. Cfr. Capítulo III. Tabla 68. Ficha técnica de la variable “Diversidad de los actores” del Sistema de Actores.
Nota: No existen embarcaciones del Tipo VII en la Zona IX para todo el periodo considerado; en 2012, desaparecen las embarcaciones Tipo VII en la Zona I.

Tabla A.1.1. VARIABLE DEL SISTEMA DE ACTORES. A2.1 Diversidad de los actores. Indicador 2. Índice de Shanon
TIPOS DE ARTES 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Riqueza 128 124 128 136 136 136 136 128 128
H' 1,09 1,09 1,09 1,09 1,09 1,09 1,09 1,06 1,06
max. H' 1,46 1,49 1,51 1,53 1,53 1,53 1,53 1,51 1,51
E (uniformidad) 0,75 0,73 0,72 0,71 0,71 0,71 0,71 0,70 0,70
Diversidad efectiva 2,11 2,07 2,06 2,04 2,04 2,04 2,04 2,02 2,02
Fuente: elaboración propia a partir de datos del RBPCAG, 2004-2012
Nota: No existen embarcaciones del Tipo VII en la Zona IX para todo el periodo considerado; en 2012, desaparecen las embarcaciones Tipo VII en la Zona I.

458
Tabla A.2. VARIABLE DEL SISTEMA DE ACTORES A6.1 Confianza y reciprocidad. Indicador 2 Pertenencia a grupos.
1998 2002 2009 2012
PERTENENCIA A ASOCIACIONES
SI NO NS/NC SI NO SI NO NS/NC SI NO NS/NC
Asociaciones y grupos deportivos 10,8 86,4 2,9 20,34 79,66
Asociaciones de vecinos, sociedades locales o regionales 9,5 88,1 2,4 13,23 86,77 9 90,5 0,4 7,1 92,6 0,3
Asociaciones de tipo religioso 4,4 93,5 2,1 1,7 97,7 0,6
Asociaciones y grupos educativos, artísticos y culturales 8,9 88,6 2,5 5 94,4 0,7 5,1 94,4 0,6
Organizaciones y grupos juveniles 2,9 94,6 2,5 2 97,4 0,6 1,4 98,2 0,4
Asociaciones y organizaciones de carácter benéfico social,
de ayuda a los demás o interesados por el bienestar de la 3,7 93,8 2,5 4,24 95,76 3 96,4 0,6 6,4 93,1 0,6
gente
Asociaciones y grupos ecologistas 1 96,6 2,4 1,2 98 0,7 1,1 98,3 0,6
Sindicatos 2,2 95,2 2,5 8,5 90,8 0,7 7,4 91,9 0,6
Partidos políticos 1,4 96,1 2,5 5,71 94,29 2,5 96,9 0,6 2,3 97,1 0,5
Organizaciones interesadas por los derechos humanos 1,6 95,9 2,5
Movimiento pacifista 1 96,5 2,5 2,6 97,4
Grupos relacionados con las mujeres: feministas. 0,3 96,5 3,2
Asociaciones empresariales y profesionales 5,55 94,45 5,2 94,1 0,7 1,5 98 0,5
Asociación de consumidores 0,85 99,15 0,7 98,5 0,7 0,9 98,4 0,7
Fuentes: Año 1998. CIS. INSTITUCIONES Y AUTONOMÍAS I. GALICIA. 2286. Pregunta 49. Año 2002. IGE. Enquisa estructural a fogares. El grupo partidos políticos incluye también sindicatos. Año
2009. CIS.POSTELECTORAL DE GALICIA. ELECCIONES AUTONÓMICAS 2009. 2796. Pregunta 43. En el grupo asociaciones y grupos profesionales se han sumado los grupos una organización
empresarial (2,1) y una asociación o colegio profesional (3,1). Año 2012.CIS. POSTELECTORAL DE GALICIA. ELECCIONES AUTONÓMICAS 2012. 2963. Pregunta 43. En el grupo asociaciones y
grupos profesionales se han sumado los grupos una organización empresarial (1,5) y una asociación o colegio profesional (3,6). Se han excluído de la tabla los datos deL grupo asociación de
madres y padres (4,5). Cfr. Capítulo III Tabla 69. Ficha técnica de la variable.

459
Tabla A.3. VARIABLE DEL SISTEMA DE ACTORES A8.1 Dependencia económica del recurso. Indicador. Índice de Dependencia del Pulpo (IDP). 2004-2015
Puerto 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Camelle 96% 80% 82% 82% 67%
Lira-Carnota 81% 83% 82% 70% 61% 60% 65% 67% 67% 58% 63% 63%
Bueu 54% 42% 39% 38% 44% 40% 48% 56% 46% 41% 47% 42%
Baiona 48% 40% 42% 34% 36% 35% 43% 39% 37% 35% 37% 30%
A Guarda 43% 33% 39% 34% 33% 29% 46% 38% 31% 27% 39% 30%
Malpica 38% 36% 37% 35% 32% 28% 31% 29% 28% 28% 29% 27%
Fisterra 55% 50% 49% 40% 38% 41% 46% 38% 33% 33% 32% 26%
Camariñas 35% 35% 35% 28% 25% 23% 25% 32% 27% 26% 35% 26%
Cariño 32% 31% 30% 24% 23% 21% 23% 26% 24% 24% 23% 25%
Cangas 32% 25% 23% 20% 21% 18% 22% 31% 25% 27% 32% 25%
Laxe 42% 44% 45% 32% 34% 35% 37% 38% 30% 26% 25% 23%
A Coruña 25% 24% 24% 19% 19% 18% 21% 20% 19% 17% 18% 18%
Ribeira 22% 20% 21% 16% 17% 17% 19% 22% 17% 16% 16% 16%
Cedeira 31% 31% 28% 24% 23% 21% 23% 22% 21% 19% 19% 16%
Ferrol 21% 20% 19% 26% 25% 22% 23% 16% 17% 16% 17% 15%
Burela 16% 14% 15% 11% 12% 12% 13% 13% 12% 11% 10% 10%
O Grove 8% 7% 7% 10% 11% 11% 12% 12% 12% 10% 10% 9%
Carreira-Aguiño 12% 11% 11% 7% 7% 7% 7% 7% 7% 7% 7% 7%
Cambados 7% 6% 6% 4% 5% 5% 6% 5% 5% 6% 5% 5%
Noia 5% 5% 5% 3% 3% 4% 4% 3% 4% 4% 4% 4%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del RBPCAG, 2004-2014 y Notas de primera venta de la Plataforma Tecnolóxica da Pesca. Cfr. Capítulo III. Tabla 70.

460
Tabla A.4. Comunidades pesqueras (puertos) que mayoritariamente comercializan pulpo en otras lonjas distintas a su puerto base.
Importancia de la flota con arte nasa pulpo sobre total
Puerto 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Corcubion 71% 74% 74% 71% 72% 74% 70% 75% 74% 78% 73% 76%
Muros 21% 22% 22% 21% 21% 22% 23% 22% 23% 22% 21% 21%
Muxia 50% 47% 52% 55% 53% 49% 50% 47% 47% 47% 47% 50%
Porto do son 55% 46% 48% 53% 57% 55% 54% 56% 58% 55% 53% 50%
Portonovo 48% 52% 49% 55% 56% 56% 56% 56% 55% 55% 59% 57%
Ribadeo 88% 86% 86% 86% 88% 88% 88% 88% 89% 88% 88% 100%
San Cibrao 84% 83% 94% 79% 79% 79% 83% 82% 81% 81% 80% 69%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del RBPCAG, 2004-2014

Tabla A.5 VARIABLE MEDIDAS DE RENDIMIENTO SOCIAL. PROXY I. INDICADOR I. SALARIO MEDIO DE LA PESCA ARTESANAL/SALARIO MÍNIMO
INTERPROFESIONAL

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Remuneración asalariados (miles de €) 17.081 € 45.430 € 35.933 € 28.202 € 29.696 € 36.442 € 33.208 € 27.029 € 37.280 €
Número de asalariados 1.694 3.304 2.935 2.418 2.932 3.399 3.491 3.025 4.653
Salario pesca artesanal Cantábrico Noroeste (euros)* 10.080 € 13.750 € 12.243 € 11.663 € 10.128 € 10.721 € 9.512 € 8.935 € 8.012 €
Salario Mínimo Interprofesional (euros) 6.871 € 7.182 € 7.573 € 7.988 € 8.400 € 8.736 € 8.866 € 8.980 € 8.980 €
Rendimiento social 1,47 1,91 1,62 1,46 1,21 1,23 1,07 1,00 0,89
Fuentes: Encuesta Económica de Pesca Marítima, MAGRAMA, 2004-2012 y Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Boletín de estadísticas laborales. *La Encuesta Económica de Pesca
Marítima ha variado la composición de los estratos en distintos periodos. De 2004 a 2007 se incluye el estrato "Flota artesanal del Cantábrico Noroeste" subdivisiones, sur de la VIIIb, VIIIc y
norte de la IXa, de la zona 27 de FAO. De 2008 a 2011 se incluye el estrato "artes móviles y fijas" del Atlántico Norte. En 2012 se incluyen los estratos de "nasas y artes polivalentes fijas".
Cfr. Capítulo III Tabla 74.

461