La Comisión informante presenta dictamen, obligatoriamente, en

un plazo no mayor de 10 días. En el caso que el o los decretos

legislativos contravengan la Constitución Política o excedan el
marco de la delegación de facultades otorgado por el Congreso, recomienda
su derogación o su modifi cación para subsanar el exceso
o la contravención, sin perjuicio de la responsabilidad política de
los miembros del Consejo de Ministros”.
Ahora bien, de respetar lo planteado en el artículo 104 ya citado
–especialmente en lo referido a mantenerse dentro de los límites que
fi ja la ley autoritativa–, el decreto legislativo sería conforme con la
Constitución.
En el supuesto que ello no sea así, se faculta a los sujetos legitimados
a cuestionar cualquier decreto legislativo vía el proceso de
41
NORMAS OBJETO DE CONTROL
inconstitucionalidad, conforme a lo recogido expresamente en el artículo
200, inciso 4 de la Constitución.
3. Decretos de urgencia
Los decretos de urgencia son contemplados en el artículo 118, inciso
19), de la Constitución:
“Artículo 118.- Corresponde al Presidente de la República:
19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia
con fuerza de ley, en materia económica y fi nanciera, cuando así lo
requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso.
El Congreso puede modifi car o derogar los referidos decretos de
urgencia”.
Se trata entonces de dispositivos de rango legal que deben referirse
a medidas extraordinarias, cuya materia debe ser aquella que pueda califi
carse como económica o fi nanciera, y además sea requerida por el interés
nacional, previéndose además –como se hacía en el caso del Decreto
Legislativo– que debe darse cuenta de su emisión al Congreso de la
República.
Respecto a los requisitos que deben cumplir estos textos normativos,
el Tribunal Constitucional ha indicado:
“En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son
tanto previos como posteriores a su promulgación. Así, el requisito
ex ante está constituido por el refrendo del Presidente del Consejo de
Ministros (inciso 3 del artículo 123 de la Constitución), mientras que
el requisito ex post lo constituye la obligación del Ejecutivo de dar
cuenta al Congreso de la República, de acuerdo con lo previsto por
el inciso 19) del artículo 118 de la Constitución, en concordancia con
el procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado en
42
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
la norma de desarrollo constitucional contenida en el artículo 91 del
Reglamento del Congreso(27)”.
En lo referente a cómo debe interpretarse que los decretos de urgencia
deban tener como contenido “materia económica y fi nanciera”, el supremo
intérprete de la Constitución ha señalado que:
“[...] Este requisito [el de versar sobre materia económica y fi nanciera],
interpretado bajo el umbral del principio de separación de poderes,
exige que dicha materia sea el contenido y no el continente de la
disposición, pues, en sentido estricto, pocas son las cuestiones que,
en última instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico,
quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo del propio parámetro
de control constitucional, la materia tributaria [párrafo tercero del
artículo 74 de la Constitución]. Empero, escaparía a los criterios de
razonabilidad exigir que el tenor económico sea tanto el medio como
el fi n de la norma, pues en el común de los casos la adopción de medidas
económicas no es sino la vía que auspicia la consecución de
metas de otra índole, fundamentalmente sociales(28)” [el texto entre
corchetes es nuestro].
Además de los requisitos que deben cumplirse para emitir un Decreto
de Urgencia, el Alto Tribunal ha reconocido la existencia de determinados
criterios para evaluar, caso por caso, si las circunstancias fácticas que
sirvieron de justifi cación para la expedición del decreto de urgencia respondían
a las exigencias previstas por el artículo 118, inciso 19), de la
Constitución y por el artículo 91, inciso c), del Reglamento del Congreso.
En ese sentido, los criterios que postula son los siguientes:
“a) Excepcionalidad: La norma debe estar orientada a revertir situaciones
extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben
ser evaluadas en atención al caso concreto y cuya existencia, desde
luego, no depende de la 'voluntad' de la norma misma, sino de datos
fácticos previos a su promulgación y objetivamente identifi cables.
(27) STC Exp. Nº 008-2003-AI/TC, Fundamento 58.
(28) Idem, Fundamento 59.
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NORMAS OBJETO DE CONTROL
Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal
Constitucional español –criterio que este Colegiado sustancialmente
comparte– que ‘en principio y con el razonable margen de discrecionalidad,
es competencia de los órganos políticos determinar cuándo
la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad,
requiere el establecimiento de una norma’ (STC N° 29/1982, F.J.
N° 3).
b) Necesidad: Las circunstancias, además, deberán ser de naturaleza
tal que el tiempo que demande la aplicación del procedimiento parlamentario
para la expedición de leyes (iniciativa, debate, aprobación y
sanción), pudiera impedir la prevención de daños o, en su caso, que
los mismos devengan en irreparables.
c) Transitoriedad: Las medidas extraordinarias aplicadas no deben
mantener vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario
para revertir la coyuntura adversa.
d) Generalidad: El principio de generalidad de las leyes que, conforme
se ha tenido oportunidad de precisar en el Caso Colegio de
Notarios de Lima (Exps. Acums. Nºs. 0001-2003-AI/TC y 0003-2003-
AI/TC, F.J. N° 6 y ss.), puede admitir excepciones, alcanza especial
relevancia en el caso de los decretos de urgencia, pues tal como lo
prescribe el inciso 19) del artículo 118 de la Constitución, debe ser el
‘interés nacional’ el que justifi que la aplicación de la medida concreta.
Ello quiere decir que los benefi cios que depare la aplicación de la
medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses determinados,
sino por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad(29)”.
El control de estas fuentes normativas por parte del Congreso de la
República ha sido regulado por el reglamento que regula dicha institución
en los términos siguientes:
“Artículo 91.- Procedimiento de control sobre los decretos de
Urgencia.
(29) STC Exp. Nº 008-2003-AI/TC, Fundamento 60.
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PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
El Congreso ejerce control sobre los decretos de urgencia dictados
por el Presidente de la República en uso de la facultad que le concede
el inciso 19) del Artículo 118 de la Constitución Política, de acuerdo
con las siguientes reglas:
a) Dentro de las veinticuatro horas posteriores a la publicación del
Decreto de Urgencia, el Presidente de la República dará cuenta por
escrito al Congreso o a la Comisión Permanente, según el caso, adjuntando
copia del referido decreto.
b) Recibido el ofi cio y el expediente mediante el cual el Presidente
de la República da cuenta de la expedición del decreto de urgencia y
a más tardar el día útil siguiente el Presidente del Congreso enviará el
expediente a la Comisión de Constitución, para su estudio dentro del
plazo improrrogable de quince días útiles. La Comisión da cuenta al
Consejo Directivo del cumplimiento de esta atribución en el segundo
día útil siguiente a la aprobación del dictamen. El Presidente informa
obligatoriamente al Pleno y ordena su publicación en el Portal
del Congreso o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Ofi cial El
Peruano.
c) La Comisión informante califi cará si el decreto de urgencia versa
sobre las materias señaladas en el inciso 19) del Artículo 118 de la
Constitución Política y se fundamenta en la urgencia de normar situaciones
extraordinarias e imprevisibles cuyo riesgo inminente de que se
extiendan constituye un peligro para la economía nacional o las fi nanzas
públicas. En todo caso, presenta dictamen y recomienda su derogatoria
si considera que las medidas extraordinarias adoptadas mediante
el decreto de urgencia no se justifi can o exceden el ámbito material
señalado en el inciso 19) del Artículo 118 de la Constitución Política.
En caso contrario, emite dictamen haciendo constar el hecho para los
efectos a que se contrae la parte fi nal del inciso b) de este artículo.
d) Si el Pleno del Congreso aprueba el dictamen de la Comisión informante,
el Presidente del Congreso debe promulgarlo por ley”.
Sin embargo, el control del Congreso de la República no enerva, al
igual que en el caso de los decretos legislativos, la posibilidad de que la
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NORMAS OBJETO DE CONTROL
eventual inconstitucionalidad de un decreto de urgencia sea susceptible
de ser cuestionada a través de un proceso de inconstitucionalidad, tal
como faculta el artículo 200, inciso 4), de la Constitución.
4. Decretos leyes
Cuando se hace referencia a los decretos leyes, se apunta a aquellas.
“[…] disposiciones de naturaleza jurídica sui géneris dictadas por un
poder de facto que ha reunido para sí –contra lo establecido en el ordenamiento
constitucional– las funciones parlamentarias y ejecutivas.
Se trata de disposiciones surgidas de la voluntad de operadores del
órgano ejecutivo que carecen de título que los habilite para ejercer la
potestad legislativa, las mismas que, con prescindencia de las formalidades
procesales establecidas en la Constitución, regulan aspectos
reservados a la ley. Son, pues, expresiones normativas de origen y
formalidad espurios, que, empero, se encuentran amparadas en la efi -
cacia de una acción de fuerza(30) ”.
Uno de los problemas que surge respecto de los decretos leyes es si
su validez y vigencia perdura luego del retorno a un Estado de Derecho.
Para ello, en el Derecho Comparado, en planteamiento que ha sido adoptado
por el Tribunal Constitucional(31), plantea la posible aplicación de
una de las tres teorías siguientes: la teoría de la caducidad, la teoría de la
revisión o la teoría de la continuidad.
La teoría de la caducidad plantea que, una vez que se haya restaurado
el régimen democrático, los decretos leyes expedidos durante su interregno
pierden inmediatamente vigencia. Dicha opción solo fue empleada
una única vez en el caso peruano por la ley del 20 de diciembre de 1895,
la cual declaró inexistentes los actos gubernativos y las leyes aprobadas
durante el periodo 1894-1895.
(30) STC Exp. Nº 010-2002-AI/TC, Fundamento 9.
(31) Idem, Fundamentos 11-16.
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PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Por su parte, la teoría de la continuidad implica que, una vez que se
haya retornado al Estado de Derecho, los decretos leyes emitidos durante
el gobierno de facto conservan plena vigencia, la cual solo se vería enervada
en la eventualidad de que el Congreso de la República los modifi -
que, derogue o sustituya.
Finalmente, la teoría de la revisión apunta a que, una vez restaurado
el Estado de Derecho, los decretos leyes deben someterse a un examen
de vigencia, debiendo entonces pronunciarse el Congreso de la República
por su mantenimiento o eliminación del sistema jurídico.
Ahora bien, el Tribunal Constitucional también ha admitido repetidamente
que esta fuente normativa sea objeto del proceso de inconstitucionalidad,
sosteniendo lo siguiente:
“[…] esa ha sido la línea jurisprudencial mantenida por este
Colegiado desde el inicio de sus actividades. En efecto, el Tribunal
no solo ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la compatibilidad
constitucional de los Decretos Leyes, pese a que no se encuentran
comprendidos entre las normas que señala el inciso 4) del artículo
200 de la Constitución, sino que, además, ha entendido, implícitamente,
que las normas comprendidas en dicho dispositivo constitucional
solo tienen un carácter enunciativo y no taxativo de las normas
que son susceptibles de ser sometidas al control en una acción de
inconstitucionalidad. Por ejemplo, con relación a un Decreto Ley
(el Nº 25967), el Tribunal Constitucional dictó ya la sentencia de 23
de abril de 1997, publicada en el diario ofi cial El Peruano el 26 del
mismo mes (Exp. N° 007-96-I/TC)(32)”.
Se constata entonces no solo que la conformid