Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
Eric Calcagno
Introducción
gobierno se probó primero desde la teoría y después en la práctica, con las ejecuciones
de Carlos I de Inglaterra 1 y Luis XVI de Francia 2.
Por supuesto, hay maneras más pacíficas (que son tambien las recomendables) de
destruir las falsas certezas. La mayor dificultad consiste en reconocer, dentro del
universo cotidiano, cuál es la evidencia más escondida, la obviedad mejor disimulada.
Allí estaremos seguros de poder encontrar un campo de estudio fértil. Como en una
novela policial, invitamos al lector a investigar cuáles son esas evidencias; a entrenar la
mirada crítica, base del conocimiento, para desentrañar qué relaciones de poder
esconden. Esta es la naturaleza de la deuda externa.
Paul Valéry, un brillante pensador francés de la primera mitad del siglo XX, sostenía
que la política es el arte de impedir que la gente se meta en lo que le importa.3 Esta
frase cuadra a la perfección al problema de la deuda externa, que aparece hoy como un
verdadero semillero de confusiones.
Algunos piensan que hay que honrar la deuda por razones morales; otros, creen que el
no pago de la deuda liberaría recursos para mejorar la economía argentina, pero temen
a las represalias posibles; por último,
están aquellos para quienes sólo existe el Recuadro 2
pagar sin chistar, muchas gracias y hasta Qué es la evasión de capitales
la proxima cuota, sin otro argumento más La evasión o fuga de capitales es la salida de capitales
que las relaciones de fuerza vigentes. En fuera del territorio nacional, que se produce durante los
ningun caso existe un análisis sobre la períodos de inestabilidad financiera o de tensión social,
cuando las capas ricas de la población buscan colocar
identidad de acredores y deudores, el sus activos financieros en monedas y lugares seguros,
impacto de la deuda en la política en especial cuando se preve una devaluación.
económica nacional, ni siquiera toman en Entonces, quienes tienen liquidez en moneda nacional,
compran divisas fuertes, en especial dólares.
cuenta los márgenes de acción que ofrece
–o niega- la situación financiera Sus consecuencias son graves para el país afectado. En
primer lugar, se reducen los gastos de consumo e
internacional. inversión, las importaciones y las reservas, lo cual trae
graves consecuencias en la economía general. En
Nos encontramos en un escenario segundo término, pueden llevar a contraer nuevas
deudas, en un plan de rescate provocado por la
inmóvil, en el que parece no existir insolvencia y la imposibilidad de pagar los servicios de
posibilidad alguna de evolución, en un la deuda que trae el retiro de dólares. Un tercer efecto
es la posibilidad de que se desencadenen bruscas
sentido positivo o negativo. La deuda modificaciones de precios relativos, por ejemplo a
externa es presentada así como un través de una devaluación. Como cuarta consecuencia
elemento de la naturaleza, tan definitivo puede provocar fuertes cambios patrimoniales, a
través de devaluaciones o de la quiebra o absorción de
empresas endeudadas y de bancos en dificultades. Por
1 Decapitado en Whitehall en 1649 por los último, afectan las condiciones de la política
Partidarios de Cromwell. monetaria, cambiaria y fiscal, de modo opuesto y
2 Juzgado por la Convención y decapitado en simétrico al de la entrada de capitales.
Paris, en 1793 durante la Revolución Francesa.
3 Véase Paul Valéry, Regards sur le monde actuel, Editions Gallimard, 1990, pág. 50.
4
No es así.
El primer punto para comprender la deuda, es observar que es inexacto incluir todo en
una misma bolsa, sin considerar que se trata de cientos de deudas con miles de
acreedores. Sufrimos ahora deudas «viejas» contraídas en el período militar (1976-
1983) junto con otras «nuevas» del período 1991-1999, cada una con sus características.
Ninguna de esas deudas tuvo como objetivo la industrialización de la Argentina, o el
bienestar, aunque sea relativo, de sus habitantes: demostraremos que la deuda «vieja»
fue una operación del establishment para evadir capitales en gran escala; y la deuda
“nueva” fue otra operación del establishment, pero para asegurar la continuidad del funcionamiento de la
economía en su beneficio. (Véase el recuadro 1). Después de 2001, los costos del derrumbe de la
convertibilidad fueron enormes y se pagaron sobre todo con más deuda externa y con caída de salarios
reales. Por último, con el default y la reestructuración de la deuda surgió un nuevo panorama. Los
favorecidos y los perjudicados son los mismos en todos los casos; pero las situaciones y la tácticas
es de orden político, puesto que el
aplicables ahora son diferentes. El segundo punto importante
primer acto real de gobierno es determinar, de manera tácita (en silencio) o explícita (a
viva voz) quién mejorará su condición social y quién pagará por ello en situaciones de
estancamiento o retroceso, o quién se beneficiará más en caso de expansión.
Todo trabajo que se precie, debe comenzar por definir su objeto de estudio. Como en
muchos otros casos, la problemática de la deuda externa se encuentra delimitada por
preguntas, que rara vez son formuladas en un contexto claro. Como se trata, además, de
hablar de economía, la elegancia que surge de la claridad se convierte en un imperativo
de comprensión.4 Tendremos que empezar, entonces, con hipótesis de trabajo más o
menos definidas. Puesto que se ha callado tanto sobre la deuda, y lo poco que se ha
dicho es tan confuso, partiremos de las preguntas básicas:
4
Aquí hay que recordar la frase de Raúl Scalabrini Ortiz citada en el acápite.
5
Contestar con objetividad y convicción estas preguntas son los objetivos del presente
escrito. Nos proponemos explicar la deuda, en especial a todos aquellos nacidos después
de 1975, que eran demasiado chicos cuando se contrajo la deuda, tanto como a aquellos
que creen que la deuda es un tema demasiado complejo, o ya resuelto, o no tienen
tiempo para reflexionar; pero en particular, queremos explicarle la deuda externa a
quienes la pagan.
Ante todo, deben darse cuenta de cómo le sacan su contribución y qué se hace con ella.
El pago de la deuda necesita extraer recursos fiscales (porque la deuda vieja fue
estatizada y la nueva es en gran medida pública) y de divisas. Esto significa más
impuestos (que en la Argentina son muy regresivos, como el IVA, ya que pagan más en
proporción a sus ingresos, quienes menos ingresos y gastos tienen) y menos gastos
públicos; es decir, menos cantidad y cantidad de salud y educación, así como menos
inversión pública para la infraestructura y el crecimiento. También debemos exportar
más e importar menos de lo que podríamos si no hubiera que pagar el servicios de la
deuda externa; en economía, esto significa menos consumo y menos inversión, es decir,
menos crecimiento, más desempleo, menores ingresos, más pobreza. Como tampoco
nos alcanzaba para pagar todo, nos seguíamos endeudando, y ello nos ponía en manos
de los acreedores, que aprovechaban para decirnos lo que debíamos hacer. La salida del
default y la reestructuración de la deuda marcan diferencias en las reglas del juego.
Esta deuda los acompañará durante un trecho de su vida, y serán ellos quienes tal vez
puedan, si lo desean, cambiar el final anunciado de esta increíble y triste historia. Por
ejemplo, disolviéndola en todo lo posible, y haciéndole pagar el saldo a los
beneficiarios.
6
Capítulo 1
Desde la escuela nos han enseñado que hay que pagar las deudas y que quien no
lo hace es un tramposo, que al poco tiempo se transforma en delincuente. La tradición
muestra que los hombres de campo para
cumplir con sus promesas no necesitan Recuadro 3
Qué es el Plan Brady
papeles firmados: pagar lo que se debe es
una obligación moral. Con este El Plan Brady fue enunciado en marzo de 1989, para ser
razonamiento, quien no paga lo que negociado caso por caso, mediante acuerdos entre el país
deudor y los bancos acreedores.
adeuda es, ante todo, una mala persona.
Si se traslada este razonamiento a las En este Plan se ofrecen opciones de reestructuración de la
deuda que no son excluyentes y que consisten, primero, en
dimensiones de un país, resulta indudable la recompra directa, con descuento; o segundo, en la
que hay que pagar la deuda externa. Pero transformación de una parte de la deuda en nuevas
¿qué pasa si se reclama lo que no se obligaciones, sea con una rebaja sobre el valor nominal, o
con tasas de interés menores; son los bonos Brady.
debe, o si lo que se presenta
como deuda resulta que es el resultado de La puesta en marcha del Plan Brady requiere de un
una estafa? ¿Entonces también debe financiamiento que se utiliza en la compra de un bono
cupón cero, cuyo capital más los intereses acumulados al
pagarse? Y lo que se pague, ¿sobre quién cabo de treinta años, equivalen al monto del capital de la
debe recaer? ¿Sobre los que se deuda. Se renuncia a todo incumplimiento y para
garantizar el pago de los intereses, se crean depósitos
beneficiaron con la deuda y hoy bloqueados.
concentran la riqueza?, ¿Sobre toda la
población? La pregunta que surge es: ¿mediante el Plan Brady, se
paga menos o más? Los resultados son ambiguos. Por una
parte, se disminuían los intereses devengados por la deuda
En los siguientes capítulos bancaria mediante la reducción de su stock o por el
establecimiento de tasas de interés menores. Por la otra, se
mostraremos cómo la deuda originaria (la debían realizar desembolsos para constituir garantías y
deuda «vieja») fue contraída a partir de para cancelar una parte de los intereses atrasados. Además,
1976 por el gobierno militar (gobierno las obligaciones de la deuda en el mercado secundario
antes del Plan Brady, tenían valores mucho menores que
“usurpador” en la terminología jurídica), las rebajas que otorgaba el Plan; por ejemplo, la deuda de
para financiar una gigantesca evasión de la Argentina se cotizaba al 18% de su valor nominal, la de
capitales, con graves vicios jurídicos, que México al 36%, y la de Venezuela al 35%. La otra
obligación que contraen los países es la de ejecutar
no ignoraban los acreedores. Además, si programas de ajuste macroeconómico, que en general
consideramos como amortización de incluyen reformas de índole estructural. (Ver el recuadro 3
sobre el ajuste).
capital al pago de intereses que exceden
una tasa normal, toda esa deuda se En síntesis: los bancos se deshicieron de una deuda difícil
terminó de pagar en 1988, como veremos de cobrar, los países emitieron bonos por valores mayores
a las cotizaciones de las obligaciones de deuda externa,
más adelante. De acuerdo con las pautas renunciaron a incurrir en atrasos y se comprometieron a
de un capitalismo razonable, que es el cumplir programas de ajuste estructural.
que rige en los países desarrollados, hace
17 años que los bancos cobraron todo lo que prestaron. Basta considerar una tasa de
interés razonable, real, histórica, y no usuraria. Casi nada.
7
¿Qué ocurrió después? A partir de 1991, la deuda nueva fue por una parte la
continuación de la anterior, y por la otra la condición de funcionamiento del Plan de
Convertibilidad. Desde 2002 se interrumpieron los préstamos y el gobierno emitió
bonos en dólares para compensar –sobre todo a los bancos- por el derrumbe de la
convertibilidad.
Esta deuda travestida es una parte menor de la que ahora hay que pagar. A ella,
se agregaron los bonos emitidos por el gobierno sobre todo después de 1991, para cubrir
déficit fiscales y de comercio exterior, así como los colocados por las empresas privadas
para financiar sus actividades; y los colocados después de 2002 con motivo de la
devaluación.
Frente a esta situación, es lícito y moral administrar la deuda de tal modo que se
pague lo mínimo. No es un problema que esté en el ámbito moral del «deber ser», sino
que se ubica en el político, en donde prevalecen los objetivos a alcanzar y la relación de
fuerzas existente, en un marco dinámico y no estático, como una construcción social y
no como un hecho de la naturaleza.
8
Gráfico 1
Argentina: Deuda pública bruta total
Si se endeuda quien después no tiene Está por último la distinción entre el ajuste coyuntural y el
estructural. En el primer caso se busca estabilizar la economía; en
la posibilidad de pagar, entonces la el otro, cambiar su lógica de funcionamiento. El "ajuste
tradicional codicia y crueldad de los estructural" no persigue un equilibrio circunstancial en
acreedores podrá mandarlo a la determinados mercados, sino que procura modelar la estructura
económica siguiendo un modelo teórico. El "ajuste" toma un
indigencia o hacerlo su esclavo (en alcance mucho mayor. Hoy, son los neoliberales quienes parecen
el mejor de los casos, con las buenas haber registrado esa marca: el "ajuste estructural" es el nombre que
ha adoptado en Latinoamérica el proyecto de instaurar de manera
maneras que practican los negreros durable el modelo socioeconómico neoliberal.
contemporáneos); y eso, tanto a la
escala personal como de un país.
Muy diferente es la situación de los contratos de deuda externa, o los bonos que emiten
los gobiernos, o cuando el Estado asume deuda privada, porque van mucho más allá
de los interesados de manera directa. Estos actos administrativos pasan a constituir un
problema político, porque comprometen a todos los habitantes de un país, presentes y
futuros. Por ejemplo, ahora se enfrentan al pago de la deuda contraída entre 1976 y
1983, quienes en esa época aún no habían nacido; y lo que es peor aún, sus hijos (y
acaso sus nietos) también tendrán que pagar.
Esa fue la época dorada del endeudamiento, con tasas de interés muy bajas. Después
vino el alza descomunal de las tasas de interés, y los deudores privados lanzaron, con
éxito, un movimiento internacional para que se estatizaran las deudas privadas.
Como frente a la crisis internacional no podían pagar, los gobiernos pidieron alivios,
que el Fondo Monetario Internacional (FMI) les concedió a cambio de fuertes ajustes,
primero coyunturales y después estructurales (véase el recuadro 3). De tal modo, con
alguna que otra mejora en las condiciones de pago, el FMI hizo que los países
subdesarrollados reestructuraran su sistema productivo, privatizaran empresas públicas
e implantaran una apertura externa de la economía, tanto comercial como financiera.
Una de las primeras cuestiones que surge cuando se analiza el tema de la deuda externa
es si es buena o mala, es decir, si se trata de una ventaja o de un inconveniente para los
países; en principio siempre es mejor no estar endeudado que estarlo. La cuestión es si
poder acceder al crédito es bueno o es malo, y eso depende de la condiciones del
préstamo, de cómo se usa, si es barato o caro, y demás condiciones de obtención y
destino. Es decir, hay que comparar un costo (servicio de la deuda en intereses y
principal, eventuales costos de reestructuraciones, condicionalidades y exigencias
análogas) frente al beneficio que surge del uso que se dé a los recursos. Como es obvio,
cuando se llega al punto de tener que endeudarse para poder pagar los servicios de la
deuda, la deuda toma “vida propia”, crece a un ritmo determinado por los intereses (que
suelen entonces incorporar spreads crecientes) y el país entra en la insolvencia y, al
final, en la servidumbre. Muy distinta es la situación si el uso de los recursos obtenidos
por endeudamiento genera las condiciones de su repago, y en ese proceso aumentan la
inversión, el crecimiento y el bienestar de la población.
En síntesis, aparece por una parte un esquema de política económica en el cual la deuda
es el “aceite” que permite compensar desequilibrios temporales y reversibles del
balance de pagos y evitar así ajustes contractivos, o bien apoyar un esfuerzo de
inversión que generará las condiciones del repago. Por la otra, se practican sistemas que
requieren un endeudamiento creciente, en donde la deuda pasa a ser una droga; en estos
casos, los propios capitales externos que aumentan la deuda pueden ser factores
generadores de déficit externos, como ha ocurrido muchas veces en América Latina
(causando una sobrevaloración de las monedas, créditos de consumo, valoración de
activos) y una vez constituída la deuda, se puede pasar a la situación de endeudarse cada
vez más para pagar el servicio de la deuda.
Pero no sólo existe un enfrentamiento entre los acreedores y los deudores; aun dentro de
los países deudores existen grupos sociales que aprovechan el endeudamiento en su
propio beneficio; que un país se endeude no quiere decir que el dinero que entre se
repartirá de modo equitativo, de la misma manera que no todos los miembros de una
familia gozan en las épocas de bonanza (como en la vieja historieta de Patoruzú, puede
existir un Isidoro Cañones que despilfarre todo).
interés interna y externas; y segundo, evadir capitales en mucha mayor medida que la
que permitía el saldo de divisas del comercio exterior.
----------------------------------------------------------------------------------------------------
Recuadro 4
Estas dos preguntas no son abstractas. Resultan de la acción del Fondo Monetario
Internacional (FMI), que impone a los países orientaciones generales y medidas
específicas de política económica. Desde el punto de vista jurídico, prima facie parece
claro que al hacerlo se extralimita en sus funciones. Es un organismo de las Naciones
Unidas, cuya Carta de creación establece que “Ninguna disposición de esta Carta
autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la
jurisdicción interna de los Estados, ni los obligará” (art. 2 inc. 7). Para los países, el
problema es que dentro de los mecanismos de las Naciones Unidas no existe ningún
organismo específico para hacer respetar ese principio. La Junta de Gobernadores del
FMI no podría ser juez y parte, porque lo que se impugnaría sería su propia acción. No
se trata de rechazar las medidas que adopta el FMI de acuerdo con su lógica de
funcionamiento, sino de cuestionar esa lógica de funcionamiento.
14
Las autoridades del FMI actúan en defensa de un esquema económico basado en ciertos
principios y parten de la base de que los países deben acatarlo. El bien que tratan de
preservar es el modelo económico que, a grandes rasgos, surge del Consenso de
Washington. Sin entrar a discutir el planteo económico del FMI, existe otro bien
superior desde el punto de vista de la comunidad internacional que es la soberanía
nacional. Un país no puede ser obligado a ejecutar una política económica en contra de
su voluntad soberana. Puede argüirse que cada país es dueño de no aceptar los
préstamos del FMI; pero va contra el derecho natural que el prestamista imponga
condiciones abusivas (por ejemplo, obligar al deudor a hacer o no hacer determinados
actos, o a pagar tasas usurarias); peor aún, cuando el prestamista que fija condiciones
aberrantes es un organismos de las Naciones Unidas, que es el único creado para aliviar
crisis financieras de corto plazo. Estas condicionalidades trascienden los préstamos
específicos y se proyectan sobre toda la política económica nacional; por ejemplo los
sucesivos ajustes fiscales y la obligación de derogar la ley de subversión económica,
reformar la ley de quiebras y dictar la ley de flexibilización laboral. Algunas de estas
intervenciones han sido detalladas en diversos documentos del FMI 5 y del Ministerio
de Economía y Producción. 6
En síntesis: ¿Debe prevalecer el criterio economicista que obligue a los países a aplicar
un modelo uniforme de desarrollo? ¿O, por el contrario, debe predominar el principio
político de la soberanía nacional? ¿Quién puede resolver la cuestión?
La solución está dentro de la Carta de las Naciones Unidas que dispone que “La
Asamblea General o el Consejo de Seguridad podrán solicitar a la Corte Internacional
de Justicia que emita una opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica” (art. 96,
inc.1). Corresponde entonces que se someta la cuestión a la Corte Internacional de
Justicia, que puede guiar la conducta de los países, y cuya opinión es obligatoria para
los organismos que dependen de las Naciones Unidos, entre los que figura el FMI. 7
5
Entre los documentos del FMI es revelador el elaborado por la Oficina Independiente de
Evaluación del FMI, que confiesa que en los momentos previos a la caída del gobierno del
Presidente De la Rúa, el staff del FMI trabajaba en detalle los principales elementos de un
programa económico, entre los que sobresalían una modificación del régimen de cambios
(dolarización o flotación), reformas estructurales para apoyar el ajuste fiscal y, en caso de
dolarización, proveer de liquidez al sistema bancario; ya se habían redactado medidas
específicas para cada tema. (IMF, Independent Evaluation Office, Report on the evaluation of
the role of the IMF in Argentina, 1991-2001, Washington, junio de 2004.
6
Ministerio de Economía y Producción, El Fondo Monetario Internacional y la crisis de la
deuda, Buenos Aires, 2004.
7
Este procedimiento fue propuesto con respecto a la evaluación de los aspectos jurídicos de la
deuda externa (sobre todo la usura) por el Embajador Miguel Angel Espeche en abril de 1989 en
el Congreso del Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional (Santo Domingo,
abril de 1989); por el Consejo Consultivo del Parlamento Latinoamericano (La deuda externa y
el derecho internacional público, San Pablo, 1994); por resoluciones de la Cámara de Diputados
de Brasil (agosto de 1995), de Argentina (octubre de 1996) y de Italia (mayo de 1998); por las
Facultades de Derecho de la Argentina (julio de 2002).
15
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-
16
Capítulo 2
1. El origen de la deuda
Tal vez les cueste creer a aquellos que no conocen otra realidad argentina que no sea
con la deuda externa, pero es importante aclarar que no surgió por generación
espontánea, no brotó tampoco de un repollo; ni siquiera la trajo la cigueña de Paris,
aunque allí funcione el famoso Recuadro 5
Club de países acreedores, que se El Club de Paris
encarga de las deudas entre
El Club de Paris es el ámbito en el que un gobierno deudor
gobiernos (véase el recuadro 4). negocia su deuda con los gobiernos acreedores. En general, se
Su origen es diferente. trata de reescalonar los pagos de los préstamos oficiales que han
recibido o garantizado los gobiernos (excluye la deuda del
sector privado). Funciona desde 1956, en que se realizó la
El nacimiento (trágico para los primera negociación con la Argentina.
deudores) de la deuda tiene que
En general estas reuniones no se limitan al solo problema de los
ver con dos vertientes políticas pagos, sino que influyen sobre la política económica interna de
diferentes. La primera fue la los paises deudores. Lo primero que piden los gobiernos
acción del sistema financiero acreedores antes de sentarse a negociar es que se solucionen los
problemas que puedan tener las empresas de su nacionalidad en
internacional, que impulsó el los países deudores. En el tema específico de la deuda, para
endeudamiento para satisfacer los postergar pagos los países acreedores deben estar convencidos
que los países deudores no podrán pagar sin un alivio de la
requerimientos de los bancos de deuda; además, los países deudores deben comprometerse a
los países desarrollados. No realizar ajustes en su economía interna, de acuerdo con las
motivaban esa acción las pautas que fije el FMI.
demandas reales de los países El Club no tiene miembros fijos ni una estructura institucional.
subdesarrollados, sino más bien la Las reuniones están abiertas a todos los acreedores oficiales y se
realizan en Paris, en la Dirección del Tesoro del Ministerio de
necesidad de los bancos en ubicar
Finanzas de Francia, cuyo Director es el Presidente del Club de
sus fondos disponibles: exigencia Paris.
del negocio.
La segunda vertiente fueron las políticas económicas argentinas, que respondieron a las
necesidades del establishment, que comenzaron durante el gobierno militar y se
consolidaron en el decenio de 1990. El padre y la madre son, pues, el establishment
internacional y el local. La deuda nació de sus relaciones carnales.
Con esta mezcla no podía filmarse sino una película de terror, que fue lo que ocurrió. La
17
Desde 1930 hasta 1975 hubo pocos préstamos internacionales a América Latina.
Primero la crisis, después la segunda guerra mundial y por último la posguerra, no eran
propicias a otorgar empréstitos y comprar bonos. Los países desarrollados estaban
demasiado ocupados, primero en destruirse los unos a los otros, y después en
reconstruirse de modo individual.
La primera etapa se extendió desde 1975 hasta 1982 y estuvo marcada por la crisis
petrolera, el reciclaje de los petrodólares, la recesión en los países desarrollados y, hasta
fines de 1979, por las bajas tasas internacionales de interés. Los hechos fueron así:
8 Véase CEPAL, El desarrollo económico de la Argentina. Parte I. Los problemas y perspectivas del crecimiento
económico argentino, México, 1959, págs. 28 y 29.
18
Gráfico 2
Esquema del reciclaje de los petrodólares hacia la Argentina
Países petroleros
Argentina
Evasión de capitales
Especulación
Depósitos en bancos extranjeros
Endeudamiento
Aumento del endeudamiento
A mediados del decenio de 1970 se produjo un alza impresionante de los precios del
petróleo, que estaban muy bajos. Entonces, los países petroleros debieron darle cauce a
la avalancha de dólares que generaron. Como no tenían la posibilidad de gastarlo en su
mercado interno, lo lógico hubiera sido que invirtieran esas sumas en los países
desarrollados. Pero éstos, en parte por el mismo aumento del precio del petróleo,
estaban en recesión y no podían absorber tanto capital excedente. Entonces encargaron
la colocación de esos fondos a los grandes bancos internacionales, que engancharon a
los países subdesarrollados, ávidos de capitales, y les ofrecieron préstamos a tasas de
interés bajas.
Los bancos procedieron con toda lógica: si tenían que pagar intereses a los países
petroleros, necesitan clientes que les pagaran intereses un poco más altos. Así, los países
latinoamericanos se endeudaron y para algunos –como la Argentina- fue una fiesta de
despilfarro, y para otros –como Brasil- la consolidación de una industrialización.
Hasta allí, el sistema funcionaba porque había dólares hasta para usarlos mal. Lo
que los países pobres no podían saber era que en 1980 iba a cambiar la política
monetaria de Estados Unidos y que las tasas de interés se iban a ir a las nubes (pobres
países pobres). Por eso, el regocijo duró poco. A fines del decenio de 1970, por decisión
unilateral de Estados Unidos, se triplicó la tasa de interés. (Véase el gráfico 3). Con este
súbito incremento, los países latinoamericanos no podían pagar y comenzaron a entrar
en moratoria. Esta crisis explotó en México en 1982.
19
Gráfico 3
Tasa de Interés a/
20
15
10
0
1977 1978 1979 1980 1981 1982
La segunda etapa va desde 1982 hasta 1990 y es de drama. Comienza con la crisis de
México, en 1982, a partir de cuya cesación de pagos finalizó el flujo voluntario de
capitales. Ya no se prestaba por negocio, sino por necesidad (en especial para que el
deudor no entrara en moratoria) y cada banco acreedor comenzó a ver cómo podía hacer
para cobrar. No se prestaba más que en la medida indispensable para que los países
deudores pudieran pagar, lo cual no era fácil, pues estaban sumergidos en la catarata de
intereses, y de intereses sobre intereses.
Es la historia típica del usurero y el pobre incauto. Con el agravante de que el acreedor
le fijaba el modo de vida al deudor. Ya no se conformaba con que tratara de pagarle.
Ahora quería que hiciera «ajustes» estructurales, es decir, que implantara las pautas de
política económica que le fijaba el FMI: que privatizara las empresas públicas, abriera la
economía, rebajara salarios reales, redujera drásticamente el gasto público. De tal modo,
la deuda había dejado de ser un intrumento de intermediación, para transformarse en
una entidad autónoma, autoreproducible, desligada del proceso de producción y, por el
contrario, chupándole recursos.
El monstruo había adquirido vida propia. Frente a este film de terror, Drácula y
Frankestein son inocentes boyscouts. Alien, una mascota caprichosa.
9
En rigor, la estatización de la deuda privada empezó a través del endeudamiento de las
empresas públicas al solo efecto de ceder esos dólares al Banco Central, para que éste los
entregara a los especuladores, deseosos de transformar sus saldos en pesos en activos externos;
de esta manera aumentaban los pasivos externos del sector público y los activos externos del
sector privado. El segundo mecanismo fue el de los seguros de cambio; el Banco Central
estableció en junio de 1981 un sistema de seguros de cambio que cubría el repago de créditos
obtenidos en el exterior por el sector privado, siempre que se extendiera el plazo de su
vencimiento (circulares A-31 y A-33, de junio de 1981, época Viola-Sigaut-...; y A-137 del 5 de
julio de 1982, época Bignone-Dagnino Pastore-Cavallo); en noviembre de 1982, el Estado tomó
a su cargo, previo pago en pesos, las deudas con seguro de cambio A-31 y quienes renovaran el
seguro de cambio por la circular A-137 recibían compensación monetaria (época Bignone-
Wehbe- ...).
10 Véase FIEL, El gasto público en la Argentina, 1960-1983, Buenos Aires, 1985, págs. 75 y
76.
11
La transferencia neta de recursos equivale al ingreso neto de capitales menos el saldo de
utilidades e intereses netos.
21
Este nuevo flujo de capitales tiene diferentes motivos. Primero, las tasas de interés de
los países subdesarrollados eran superiores en valores nominales a las de Estados
Unidos; segundo, por el deseo de los nuevos acreedores de diversificar sus riesgos (la
compra de bonos de deuda insumía una parte ínfima de su cartera total); tercero, por la
apertura comercial y financiera y las privatizaciones de los países latinoamericanos, en
especial de la Argentina.
12
Una moneda nacional está sobrevaluada cuando su valor está por encima del que requiere un
criterio de largo plazo (por ejemplo, una situación sostenible de balanza de pagos, o la
posibilidad de exportación de manufacturas de origen industrial, o la posibilidad de producción
nacional que es técnicamente competitiva, pero que no puede competir con las importaciones
debido al “dólar tan bajo”). Otro criterio es el de la comparación en el tiempo: se establece
como base un año considerado como “normal” y se compara la evolución del tipo de cambio
con la del índice de precios locales ajustado por un índice de precios extranjeros (por ejemplo,
el de Estados Unidos). Con la fórmula índice del tipo de cambio real = 100* Índice del tipo de
cambio / índice de precios nacionales (corregido por un índice de precios extranjeros),
tendremos que si el índice del tipo de cambio real es menor a 100, entonces la cotización del
dólar está baja en términos reales, y la moneda local está sobrevaluada. En este caso, con los
mismos pesos en valores constantes se compran más dólares (es más barato que importar), y con
la misma cantidad de dólares se compran menos pesos (es menos rentable exportar).
La volatilidad es lo contrario de la estabilidad. Es la característica de algunas variables, en
determinadas circunstancias, de moverse en uno u otro sentido en porcentajes importantes, sin
que exista capacidad de previsión con respecto a estas fluctuaciones.
22
Mientras tanto, el panorama general era catastrófico. El producto interno bruto por
habitante en 2002 era menor en 12% al de 1976, existía un 21,6% de desocupación
abierta, había 19 millones de personas por debajo de la línea de pobreza y de ellos 9
millones estaban en la indigencia. Es la crónica de un colapso anunciado: un régimen de
endeudamiento se cae cuando no prestan más. Además, se tomaron las medidas de
política económica necesarias para agravar la situación, como señalamos en el capítulo
8.
13
Cálculo realizado sobre la base de la cuenta capital y financiera del sector privado no
financiero, y de errores y omisiones netos, ambas cifras del balance de pagos.
23
Capítulo 3
Monto de la deuda
Estas fueron las etapas de la deuda. Sus padres, sus padrinos, sus padrazos, amigos y
entenados. Pero lo peor todavía esta por venir: aquí presentamos el monto de la deuda
externa.
Porque nada pasaría de la anécdota, si este gentil desfalco hubiese sido el fruto de
alguna descuidada maniobra, intencionada o ingenua, fácil de manejar (y de cancelar), y
no una carga insoportable. Para comprender este problema, basta comparar los países
con lo que les ocurre a los individuos. Si una deuda se paga con un mes de trabajo, es
manejable; si en cambio, requiere diez años y hay que seguir endeudándose para pagar
todos los meses, mientras que el acreedor manda en tu vida privada, el resultado es
infernal.
Pero no todo es el monto de la deuda. Hay que saber si tiende a bajar o a subir, y
además para qué se la utilizó. De acuerdo con la división en etapas que señalamos,
vamos a analizar la deuda vieja (1976-1983) y la deuda nueva (1991-1999).
1. La deuda vieja
El cuadro 1 deprime o indigna (según sea el estado de ánimo). ¿Qué ocurrió para que
entre 1975 y 1983 la deuda externa haya aumentado de 7.800 millones de dólares a
45.000 millones? ¿Cómo es que con semejante magnitud de endeudamiento, el
coeficiente de inversiones con respecto al producto haya caído del 20% en 1975 al 15%
en 1983, después de un leve aumento en 1980?
Cuadro 1
Argentina: Deuda externa, 1975 a 1983
(en millones de dólares corrientes y porcentajes)
14
Las estimaciones están contenidas en Banco Mundial, Economic Memorandum on Argentina,
Washington, D.C., 22 de junio de 1984, págs. 17 a 19.
24
Resulta muy extraño que un país se endeude para financiar la evasión de capitales; sin
embargo, fue así (véase el recuadro 5). Al terror, sumamos la dimensión de lo absurdo.
Como el saldo de comercio exterior no alcanzaba para proveer de dólares a todos los
que los reclamaban, se decidió que esos dólares se iban a procurar mediante el
endeudamiento estatal, sobre todo de las empresas públicas. Con ello se satisfacía un
dogma teórico (la apertura de la economía, con la libertad absoluta de cambios) y una
conveniencia práctica (las ansias de empresarios y particulares para engrosar sus
cuentas en el extranjero). Bastaba entonces procurarse liquidez en pesos, para que el
sistema bancario vendiera los dólares requeridos, los que se depositaban en el exterior.
Después veremos cómo el asunto no quedaba allí, y se instrumentaba la «bicicleta
financiera». El cuadro 2 muestra la entrada neta de capitales y los pagos de utilidades e
intereses desde 1975 hasta 1986.
Cuadro 2
Argentina: Ingreso neto de capitales e incremento de la deuda externa, 1975/1986
(en millones de dólares)
Este cuadro ya pone los pelos de punta. En el período 1975/1986 la deuda externa se
incrementó en 43.400 millones de dólares y llegó así a los 51.286 millones; pero resulta
que en ese período salieron 13.500 millones de dólares. Es decir, que el acreedor anotó
lo que nos prestaba, pero los que pagamos fuimos nosotros. Nos endeudamos para que
25
salieran capitales, y luego para pagar la parte de intereses que no conseguíamos servir
con recursos propios; si no hubiéramos pedido ningún préstamo, tendríamos 13.500
millones de dólares más; y no es que se estuviera arrastrando una pesada deuda anterior,
pues en 1975 la deuda era sólo de 7.875 millones de dólares.
Para que se entienda mejor: es como si uno pidiera un crédito y en lugar de darnos el
dinero, debiéramos pagar nosotros. Este hecho asombroso, que resulta con claridad de
las cifras globales, hubiera exigido que se realizara un estudio acerca de cada deuda,
para establecer en detalle cuáles son sus causas. Las tasas usurarias de interés y las
diversas comisiones bancarias, al capitalizarse y estar sujetas a su vez al pago de nuevos
intereses usurarios por el total, inflaron la suma y produjeron un efecto de "bola de
nieve".
Según datos del Morgan Guaranty Trust de Nueva York (a quien no podemos sospechar
de simpatía con los países deudores), en 1985 la deuda externa total de Argentina era de
50.000 millones de dólares, pero si se le suprimiera la evasión de capitales, se reduciría
a 1.000 millones; la situación de Venezuela es parecida, y la de Brasil se ubica en el
extremo opuesto. En un término medio entre inversión productiva y evasión figura
México (aunque más cerca de la evasión) (véase el cuadro 3).
26
Cuadro 3
Argentina. Brasil, México y Venezuela: Impacto sobre la deuda
de la evasión de capitales a fines de 1985 (en miles de millones de dólares)
Fuente: Morgan Guaranty Trust of New York, World Financial Markets, New York,
marzo de 1986, página 15.
Cuadro 4
Argentina: Estado conjetural de la deuda externa si se hubieran aplicado
las tasas de interés históricas, 1976 a 1988 (en millones de dólares y tasas)
2. La deuda nueva
15
Existían dos opciones: la primera consistía en el canje de la deuda antigua, con un descuento
del 35%, por un bono que se reembolsaría de una vez al término de 30 años, con una tasa de
interés igual a la Libor más el 0,81%; la segunda opción proponía la conversión de la deuda en
un bono, por el mismo valor que la obligación original, también reembolsable de una vez a los
30 años, pero con una tasa de interés creciente, de 4% en el primer año hasta 6% a partir del
séptimo año. El gobierno argentino respaldaba la totalidad de la deuda principal con la compra
de un monto equivalente en bonos de cupón cero del Departamento del Tesoro de Estados
Unidos, a 30 años plazo (que costó 3.600 millones de dólares); con respecto a los intereses, se
ofrecía una garantía en efectivo, renovable, que cubría 12 meses de pagos. El 35% de los bancos
acreedores optó por la primera opción y el 65% por la segunda.
28
En teoría, se obtuvieron rebajas, pero mucho menores a las que ya había otorgado el
mercado, al cotizar los bonos argentinos en el mercado secundario al 18% de su valor
nominal, que era su valor pre-Brady. En el mercado, la deuda argentina valía 5.688
millones de dólares; en ese momento, asumimos deudas por 31.600 millones de dólares
y pagamos un bono cupón cero16 de Estados Unidos por 3.600 millones de dólares. No
parece un buen negocio, salvo para quienes lo idearon e instrumentaron, en nuestro
nombre, que cobraron además las comisiones por la operación17.
Después de reconvertidas las deudas bancarias en bonos, comenzó una nueva afluencia
de fondos hacia América Latina en general y a la Argentina en particular.
Este nuevo flujo de capitales no tenía nada que ver con la política económica argentina:
volvieron a llegar capitales porque los nuevos grandes actores financieros mundiales
(fondos de pensión -en especial norteamericanos y británicos-, las compañías de seguros
y fondos de inversión norteamericanos y europeos) colocaron fondos en mercados
emergentes, las tasas de interés bajaron en los países desarrollados, y la propia provisión
de capitales permitió estabilizar los precios sujetando el tipo de cambio (lo que mejoró
el marco para la entrada de capitales). Al mismo tiempo, el modelo económico adoptado
se hizo cada vez más dependiente de la entrada de capitales extranjeros.
De tal modo, empujados por una parte por los gerentes de fondos norteamericanos y
europeos que quieren lograr el mejor resultado trimestral, y por la otra por los
funcionarios argentinos ávidos de fondos externos, el monto de la deuda se multiplicó
por 2,4 entre 1990 y 1999. En valores absolutos, pasó de cerca de 60.000 millones de
dólares en 1990 a casi 140.000 millones en 1999. El aumento, pues, fue de 80.000
millones de dólares (véase el cuadro 5).
16
El bono cupón cero es el que no distribuye intereses.
17
Lo que constituye una amarga y notable excepción al dicho aquel que «el crimen no paga».
Pagamos nosotros.
29
Saldo al Saldo al
31/12/92a/ 31/12/01
I. Total de la deuda pública (II+III) 63.250 144.222
II. Deuda a vencer 54.018 144.194
Títulos públicos 17.184 83.051
Préstamos 36.834 61.143
Préstamos garantizados - 21.284
Organismos internacionales 7.279 32.357
Organismos oficiales 7.380 5.876
Deuda garantizada (Bogar) - -
Banca comercial 21.736 715
Otros acreedores 439 911
Adelantos transitorios del BCRA - -
III. Atrasos 9.232 28
a/ Los saldos de deuda al 31/12/92 se estimaron sobre la base de ajustar los registros obrantes,
retrotrayendo el efecto que sobre los saldos y la composición produjera el Plan Brady.
b/ Incluye Letes.
Fuente: Ministerio de Economía y Producción, Secretaría de Finanzas (www.mrcon.gov.ar/
download/financiamiento/deudacxls).
El cuadro es complejo, hasta tedioso. Sin embargo, permite advertir con claridad dos
cambios importantes en la naturaleza de la deuda externa total, pública y privada.
Para comprender mejor el peso que tiene la deuda externa en la economía de un país,
podemos utilizar dos buenos indicadores: el porcentaje de las exportaciones que
compromete el pago de intereses y la parte del presupuesto nacional que debe asignarse
a esos mismos fines.
En 2001, los intereses totales devengados por la deuda externa argentina eran el 38,1%
de las exportaciones, lo que significa la proporción más alta de América Latina. En lo
que respecta al presupuesto nacional, los pagos devengados por intereses en 2001
ascienden a 10.903 millones de pesos, lo cual representaba el 21,7% del total de gastos
de la administración nacional, y si se excluyen los destinados a seguridad social, se
llegaba al 32%.
Debe aclararse que los pagos por intereses constituyen pagos corrientes del gobierno,
que tienen que ser generados por recursos genuinos, y que desde el punto de vista
presupuestario tienen la misma naturaleza que los gastos en sueldos, salarios y
seguridad social. De tal modo, el 21,7% de intereses redunda en mayores impuestos, en
menores gastos en otros rubros, o en mayor deuda.
A partir del default, los nuevos gobiernos invirtieron la visión neoliberal, y consideraron
que el crecimiento del producto y de la inversión sólo es sostenible si no se le impone al
país y al sector público un nivel excesivo de servicio de la deuda. Los resultados de
insistir con un ajuste continuo están a la vista: no sólo se agravó la crisis económica,
sino que esa crisis hizo imposible continuar con el pago de la deuda. Con la
reestructuración de la deuda se procura regularizar la relación con los tenedores de
deuda pública en default, pero no se cree que por ese solo hecho se recuperará
rápidamente el acceso al crédito voluntario de los agentes financieros. Eso ocurrirá,
dentro de algún tiempo, como resultado del crecimiento económico, pero no es una
precondición de ese crecimiento. Por cierto, esto tiene un correlato en términos de
distribución de los costos de la crisis de la deuda, ya que esta vez los acreedores
también deben asumir costos.
En particular, el Estado emitió bonos para restituir los descuentos de 13% sobre los
salarios de empleados públicos y jubilaciones; entregó bonos a los titulares de depósitos
(originalmente en dólares) que quisieran retirarlos por la diferencia entre el monto a
cargo del banco (el valor al tipo de cambio de 1,4 pesos por dólar más ajuste por
inflación) y la cotización del dólar libre; emitió bonos para compensar a los bancos por
la “pesificación asimétrica”; y colocó bonos para financiar el rescate de las monedas
provinciales que proliferaron durante la crisis. A ello podríamos agregar las Letras del
Banco Central (LEBAC) emitidas con fines de regulación monetaria.
argentina, como se observa en el cuadro 10. La deuda mayor corresponde a los bonos
emitidos después de la salida de la convertibilidad (que no entraron en default); en
segundo lugar está la deuda en default reestructurada; y en tercer término la deuda con
los organismos financieros internacionales.
Cuadro 6
Argentina: Resultados del canje de deuda
(en millones de dólares)
El cuadro 7 muestra las relaciones de la deuda externa con alguna importantes variables
económicas en 2001 y después del canje.
Cuadro 7
Argentina: Peso de la deuda pública, pre y post reestructuración
18
El bono “Par”, a 35 años, no tiene quita de capital, pero incluye un período de gracia del
capital de 25 años y paga intereses crecientes: 1.35% anual en los primeros 5 años, 2.5% en los
10 siguientes, 3.75 en los 10 siguientes y 5.25 hasta el vencimiento. Está pensado para pequeños
tenedores. El bono “Cuasipar” es a 42 años, prevé una quita de 30% y un período de gracia de
32 años. Su tasa de interés es de 5,75% anual (los intereses se capitalizarán los primeros 10
años), está en pesos y está indexado por los precios (coeficiente CER). Está destinado a las
AFJP (importantes deudores, con 25% de la deuda en default). El bono “Discount” tiene una
quita nominal de 75%; es a 30 años, con 10 de gracia para el capital, e intereses crecientes:
3,97% en los primeros 5 años, 4,88% en los 5 años siguientes y 8,21% hasta su vencimiento;
está en dólares. Además se propone un cupón atado al crecimiento de la economía: si éste
excede 3% anual, se abonará un “premio” equivalente a 5% de ese excedente.
32
Capítulo 4
En el capítulo 3 describimos cómo por las sucesivas subas de las tasas de interés y pago
de intereses sobre interés, más comisiones y recargos, se contabilizaron sumas
exorbitantes y usurarias. Veamos ahora cómo se utilizaron los fondos. Para eso es
necesario distinguir, una vez más, la deuda vieja de la deuda nueva.
1. La deuda vieja
Para analizar el uso que se le dió a la d euda vieja, nos basaremos en un estudio del
Banco Mundial, que elaboró una cuenta acumulativa (es decir, que se sumaron todos los
años) de fuentes y usos de fondos provenientes del intercambio externo en el período
1976-1982 (véase el cuadro 7). En otras palabras, cuánto entró, por qué conceptos,
cuánto se gastó y en qué.
Cuadro 7
Argentina: Cuenta acumulativa de fuentes y usos de fondos provenientes del
intercambio externo, 1976-1982 (en millones de dólares)
Fuentes 102.470
Usos 102.470
34
Primero, se muestra que a la Argentina no le hacía falta endeudarse para pagar todas las
importaciones necesarias y pagar los servicios de factores sobre la deuda inicial de
1976. Durante el lapso considerado, las exportaciones de bienes y servicios reales
superaron a las importaciones en casi 4.000 millones de dólares (no obstante el
importante aumento de las importaciones de alimentos, bebidas y bienes de consumo);
si bien hubo pagos por servicios de factores (utilidades e intereses) por 14.100 millones
de dólares, la mayor parte de esos pagos fue generada por la misma deuda que se
contrajo (si se contabiliza lo ocurrido entre 1975 y 1979, se advierte que el promedio
anual de pago neto de factores fue de 640 millones de dólares, lo cual hubiera sido fácil
de pagar con el excedente comercial, es decir, el dinero que se cobra por las
exportaciones menos el que hay que pagar por las importaciones. Por otra parte, los
capitales evadidos superaron los 25.000 millones de dólares.
Una segunda conclusión es que, al revés de lo que ocurre en cualquier otro proceso de
endeudamiento externo en gran escala, la inversión fija bruta cayó, después de un leve
aumento en 1980; y en el caso particular de las empresas públicas, a las que se obligó a
endeudarse fuertemente en el exterior, la caída de la inversión fue mayor aún.
La tercera es que se produjo una fuga de capitales, compra de armas y otros egresos no
registrados por 29.000 millones de dólares; y se llega a los 43.000 millones de dólares si
se agregan los pagos de intereses de la deuda (incluidos en el cuadro 7 en el rubro «pago
por servicios de factores»), que por supuesto no figuran en la deuda externa, pero
implican salida de recursos (y pueden alimentar la deuda externa si se financian con
préstamos).
Estas fugas de capitales están estrechamente ligadas a la deuda externa, porque como no
alcanzaba con las exportaciones para dar a los empresarios y particulares las divisas que
pedían, las empresas públicas fueron obligadas a endeudarse en dólares. Entonces, esos
dólares eran vendidos a los particulares, que los depositaban en sus cuentas en el
exterior. A su vez, con la garantía de ese depósito, los bancos les daban nuevos créditos
que ingresaban en la Argentina como deuda externa, lucraban con la mayor tasa de
interés, lo reconvertían a dólares y realizaban un nuevo depósito, seguido por otro
35
Una cuarta conclusión es que, como la frutilla de la torta, se estatizó la deuda privada,
no fuera que los deudores-beneficiarios privados tuvieran que pagar algo. La política
global pasó a ser la de socialización de los costos financieros privados, tanto en lo
relativo a la deuda externa como a la interna. Como se señala en la nota 6, se implantó
un régimen de seguros de cambio y una posterior estatización de la deuda.
La quinta conclusión, que constituye una síntesis de las anteriores, consiste en que en
general, cuando se contrae una deuda, el deudor se queda con la contrapartida de dinero,
bienes o servicios; pero en este caso, gran parte de los préstamos obraron como una
"bomba de succión" de activos nacionales hacia el país de los acreedores. De paso, es
útil señalar la falacia en la que se incurre cuando se recomienda una política económica
"confiable" para los financistas y empresarios, como medio para atraer capitales. Jamás
hasta entonces se había practicado una política más "confiable" para ellos que en ese
periodo, y el resultado fue la evasión masiva de capitales.
2. La deuda nueva
Esto fue lo ocurrido en la época de la deuda vieja. Los tiempos de la deuda nueva fueron
diferentes. El endeudamiento quedó ligado no ya a una forma casi delictual de evadir
capitales, sino a un modo de funcionamiento aberrante de la economía.
Los déficit externos seguían, pagados con más endeudamiento. En particular, se acaba
el fuerte excedente comercial que existía a fines de los años 1980, las importaciones
aumentan mucho más rápidamente que las exportaciones y se va a un déficit comercial
importante; además, están los pagos de intereses y de utilidades, que con el aumento de
la deuda externa y la desnacionalización de la economía, no dejan de aumentar durante
los años 1990, junto con el incremento de la deuda externa y la desnacionalización de la
economía.
19
Se establecía así una restricción al papel que podía jugar el Banco Central como prestamista
en última instancia del sistema financiero local y para financiar al sector público; en la práctica,
se permitía contabilizar como reservas a los títulos públicos emitidos por el Estado argentino
denominados en dólares en cartera del Banco Central hasta el 20% de las reservas totales.
20
En marzo de 1999 las reservas internacionales genuinas del Banco Central eran de 23.666
millones de pesos, y los pasivos financieros del Banco Central alcanzaban a 23.697; sus rubros
más importantes son la circulación monetaria (los billetes y monedas) con 14.542 millones y la
posición neta de pases de 9.146 mil millones. Ahora bien, los depósitos en los bancos (de
ahorro, plazo fijo, cuenta corriente sumaban 78.450 millones, esto es, mucho más que las
reservas, incluso si se le agregan a éstas los montos financieros comprometidos por prestamistas
extranjeros en caso de caída severa de las reservas. (Véase Banco Central de la República
Argentina, Boletín monetario y financiero, primer trimestre de 1999, págs.. 39 y 40).
37
Capítulo 5
Vicios jurídicos
Uno de los aspectos más tragicómicos de toda esta historia de endeudamiento, es que
los contratos de deuda externa –en especial los suscriptos con bancos transnacionales en
la época de la deuda vieja- tienen fallas jurídicas que los hacían inválidos, pero nadie los
impugnó nunca. Lástima.
Veamos algunas de las cláusulas que cuestionaron los abogados de los bancos. Ante
todo, plantearon que la parte de los intereses que los convierte en usurarios no debe ser
cobrada ni pagada, no sólo cuando así se establece expresamente en el contrato de
préstamo, sino en todos los casos, ya que se trata de disposiciones legales aplicables de
pleno derecho.23 El rechazo a la usura es norma acatada en todos los países, aunque en
algunos se la acepta cuando unos disfrutan del préstamo y los que pagan la usura son
otros.
23
Este principio de derecho se incorporó a varios contratos; por ejemplo el firmado con The
Royal Bank of Canada el 15 de noviembre de 1976, que establece que «en la medida en que las
disposiciones de la Legislación Penal del Estado de Nueva York relativa a la usura sean
aplicables al receptor, no se exigirá el pago de intereses en la medida en que la recepción de tal
pago sea contraria a las mencionadas disposiciones aplicables».
39
de derecho público (como en el caso de los contratos de deuda, que tienen numerosas
cláusulas de derecho público) y que sólo es admisible en los actos comerciales o
privados. Es decir, que jueces de otro país juzguen los casos en los que se cuestionan
derechos privados, por ejemplo, pleitos entre particulares; pero cuando están en juego
las atribuciones estatales, cuando el tema es de derecho público, no puede aceptarse que
juzguen tribunales extranjeros. Este principio se aplica en Estados Unidos –como
vimos- y también está incorporado a la legislación argentina. No obstante, aún hoy se
acepta esta transgresión legal.
Una cláusula insólita es la de incumplimiento, que fue objetada por los asesores
jurídicos de los bancos. De acuerdo con ella, cualquier incumplimiento de no importa
qué deuda externa, hace que los montos adeudados por todas las demás deudas
contraídas por el gobierno argentino (ajenas a ese incumplimiento) resultan
inmediatamente vencidos y pagaderos. Por ejemplo, si existiera un atraso en el pago de
los intereses de un préstamo menor contraído por un ente estatal, en ese momento caería
la totalidad de los préstamos otorgados por todos los bancos a la Argentina (por
ejemplo, por 23.000 millones de dólares). El asesor del consorcio de bancos
estadounidenses se pronunció en contra de esta cláusula y opinó que los principios de
equidad son de validez general y al aplicarlos un tribunal, entre otras cosas, podría no
permitir que un acreedor provocara la caducidad del plazo del vencimiento de una
deuda al producirse un incumplimiento que no se considere esencial.24
La deuda también puede ser impugnada por haber sido contraída por un gobierno
usurpador. Este tema ha sido tratado en la jurisprudencia internacional. En general, la
tradición jurídica europea continental establece que todo Estado debe asumir las deudas
públicas de su predecesor; se hace prevalecer a la continuidad jurídica de los Estados.
En cambio, la tradición de Estados Unidos y del Reino Unido establece que al respecto
no existe ninguna obligación legal y sólo regiría una obligación moral. La
jurisprudencia norteamericana es terminante en el sentido de no reconocer esas deudas,
como lo establecen los casos del Presidente General Tinoco de Costa Rica y de las
deudas cubanas en el período posterior a la guerra española-norteamericana de 1898.
Entre nosotros, se reconocieron deudas del gobierno militar que pudieron haber sido
cuestionadas, lo cual, desde nuestro punto de vista, constituye una evidente falla del
Congreso Nacional cuando se restableció la democracia en 1983.
Otra cláusula contraria al derecho argentino, que figura en todos los contratos, es la que
exime del pago de todo impuesto argentino a los bancos extranjeros, lo cual afectaba
sobre todo a los impuestos de sellos y a las ganancias. Estas exenciones no serían
válidas de acuerdo con la ley 22.016 del año 1979, que prohibe al Estado nacional
"convenir en el futuro cláusulas por las que tomen a su cargo gravámenes nacionales,
24Opinión de los abogados Shearman & Sterling, que asesoraron a un consorcio de bancos
encabezado por el Citibank en un contrato con el Banco Central de la Argentina en 1985.
40
Sin embargo, tal vez el principio jurídico más importante que se ignoró y que hubiera
cambiado el carácter de toda la deuda, es el incumplimiento por imposibilidad de
ejecución o teoría de la imprevisión, que está consagrado por la legislación y la
jurisprudencia tanto de la Argentina como de Estados Unidos. Este principio establece
que los contratos pueden no cumplirse cuando su ejecución se torna imposible o
comercialmente impracticable. Ello requiere la convergencia de varios elementos:
primero, que los cambios sobrevinientes no hayan podido ser previstos; segundo, que
los costos que implica el cumplimiento del contrato sean mucho más elevados que los
estimados inicialmente; y tercero, que la parte que lo invoca, no haya provocado el
hecho causante de la imposibilidad.25 En otras palabras, si alguien firma un contrato que
en principio conviene a ambas partes, pero después por causas en las que el perjudicado
no tuvo nada que ver, resulta que el cumplimiento de ese contrato lo llevaría a la ruina,
el contrato no se cumple. Así de simple. Esta es la ley y la jurisprudencia en todos los
países, que se enmarca dentro de la teoría de la imprevisión.
Otra gruesa irregularidad cometida con motivo de la deuda externa se vincula con los
seguros de cambio. En primer término, figura la decisión de implantarlos, que fue
contraria al interés nacional; se ha calculado que el costo fiscal de la crisis de 1980-
1982 –de la que formaron parte los seguros de cambio- habría sido del 55% del
producto interno bruto.26 En segundo lugar, se instrumentó de modo que algunas
25 En los años 1970 se produjeron decenas de estos casos, provocados por el importante alza de
los precios del petróleo y de los minerales. La compañía Westinghouse se negó a cumplir
contratos de suministro de uranio enriquecido a empresas privadas de energía porque después de
firmado el contrato se triplicó el precio del uranio natural; los Países Bajos anularon
unilateralmente los contratos de suministro de gas a otros países después del aumento de los
precios en 1973-1974; Australia anuló el contrato de largo plazo suscripto con el Japón para la
venta de carbón después del alza del precio del petróleo; los países miembros del Consejo
Internacional del Estaño repudiaron su deuda con varias firmas financieras privadas, debido al
derrumbe de los precios internacionales del estaño. (Véase Jeffrey Sachs, The debt overhang of
developing countries, Harvard University, agosto de 1986).
26
Gerard Caprio y Daniela Klingebiel, “Bank insolvencies: cross country experience”, World
Bank Policy Research Paper 1620, Washington D.C., 1996, citado por Joseph Stiglitz, More
instruments and broader goals: moving towards the post-Washington Consensus, The 1998
Wider Annual Lecture, Helsinki, enero 7 de 1998.
41
empresas se beneficiaron declarando como préstamos externos los que en realidad eran
autopréstamos (obtenidos mediante una garantía depositada en el exterior)27 y créditos
otorgados sobre la base de depósitos locales que se transferían a la casa matriz del
banco en Nueva York.
El 13 de julio de 2000, el Juez Federal Jorge Luis Ballestero dictó sentencia en el juicio
iniciado por denuncia de Alejandro Olmos, después de 18 años de trámite. El fallo
establece la manifiesta arbitrariedad con que se conducían los máximos responsables
políticos y económicos de la Nación en aquellos períodos analizados. Así también se
comportaron directivos y gerentes de determinadas empresas y organismos públicos y
privados; no se tuvo reparos en incumplir la Carta Orgánica del Banco Central de la
República Argentina; se prorrogó indebidamente la jurisdicción de jueces extranjeros;
no había registros contables de la deuda; las empresas públicas eran obligadas a
endeudarse para obtener divisas que se volcaban al mercado de cambio; no había
control sobre la deuda contraída con avales del Estado. Se comprobaron irregularidades
en 477 oportunidades.
Un tema importante planteado por el Embajador Miguel Angel Espeche Gil en abril de
1989 en el Congreso del Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional,
consiste en que la Asamblea General de las Naciones Unidas pida a la Corte
Internacional de Justicia de La Haya una opinión consultiva sobre los aspectos jurídicos
internacionales de la deuda externa. Es probable que la Corte Internacional declare
ilegítima a esas deudas por violar principios generales del derecho, sobre todo porque
existió usura. Esta declaración tiene gran importancia porque sería obligatoria para todo
el sistema de las Naciones Unidas, incluidos el Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial. Después esta tesis recogió innumerables adhesiones en varios países e
instituciones. 28
28
Entre otras, la del Consejo Consultivo del Parlamento Latinoamericano (La deuda externa y
el derecho internacional público, San Pablo, 1994); por resoluciones de la Cámara de Diputados
de Brasil (agosto de 1995), de Argentina (octubre de 1996) y de Italia (mayo de 1998); por las
Facultades de Derecho de la Argentina (julio de 2002).
43
Capítulo 6
La situación internacional
1. El cambio de panorama a
En primer lugar, cuando los acreedores eran los bancos transnacionales, que habían
comprometido en estas operaciones varias veces su capital, los incumplimientos podían
derrumbar el sistema financiero internacional. Ahora, con los riesgos diversificados al
máximo, cuando los mayores tenedores de bonos son fondos de pensiones y fondos
mutuos de Estados Unidos, que tienen sólo el 0,2% de sus colocaciones en bonos de la
deuda de países subdesarrollados 29 (la parte de Argentina es mucho menor), ya el
sistema no corre ningún riesgo por incumplimientos. La crisis asiática de 1998 mostró
que son otros los peligros que amenzan al sistema.
29Véase Banco Mundial, Private flows to developing countries. The road to financial integration. Oxford
University Press, Nueva York, 1997, págs. 105, 106 y 109.
44
sustancial de sus ingresos al pago de la deuda externa. Los grupos dominantes entran en
una zona de riesgo, cuyo control puede irse de las manos.
Los factores enumerados han provocado una mayor flexibilización del Fondo Monetario
Internacional (FMI). Es probable –pero no seguro, porque tal vez sean insaciables-
que una vez que los programas de ajuste están monitoreados en detalle –y en
consecuencia se controla la política económica de los países deudores- y cuando se
transfirió la propiedad de las empresas públicas, ya no interesa tanto el factor
desencadenante de esos procesos. Las causas pueden debilitarse o desaparecer cuando
las consecuencias adquieren su propia dinámica. Si ya se consiguió que el país deudor
vendiera baratas las empresas públicas, si abrió totalmente su economía al comercio y
las finanzas mundiales, si aplica la política económica que se le dicta, si ya se
convirtieron en bonos las deudas de los bancos transnacionales ¿para qué seguir
apretando? Es preciso conseguir administradores que gerencien las ventajas obtenidas,
cuiden a los socios locales y luzcan elegantes, hasta con sensibilidad humana, en las
misiones de control.
Es en este contexto que se produce una flexibilización del frente acreedor. Frente a los
problemas que afecten el pago de la deuda externa, el FMI plantea dos posibilidades: la
ejecución de un programa de ajuste para retornar al financiamiento oficial externo; o la
"reestructuración involuntaria" de la deuda externa. Veamos.
privado.30 Es decir, le prestan al país para que pague a los acreedores y lo fuerzan a
practicar un programa de ajuste, para que la restitución de los fondos salga de donde
ellos creen que tiene que salir: del esfuerzo del conjunto de la población. Ajuste, más
ajuste.
Hasta aquí las tesis ortodoxas del FMI; pero ahora se agrega una posibilidad insólita: se
prevé el no pago cuando el país está tan arruinado que no puede pagar.31 Entonces se
permite una «reestructuración involuntaria de la deuda» (por supuesto «involuntaria»,
porque quién no va a querer pagar), que implica alargamiento de plazos (modo fino de
llamar a las moratorias), baja de tasas de interés y operaciones de reducción de la deuda
(de modo implícito, aceptan la recompra de la deuda a precios de mercado, lo que antes,
se decía, estaba prohibido).
También se está esbozando un cambio de actitud con respecto al “moral hazard”, que es
la garantía implícita que tienen los acreedores que en los casos de crisis, al final habrá
alguien que les pague a ellos. En el caso de Rusia de agosto de 1998 no hubo un rescate
con el que cobraran los acreedores. Si se afirmara esta tendencia, podría dificultarse el
flujo de capitales hacia los “mercados emergentes”.
30 En el tono imperativo del FMI se afirma: "Porque la provisión oficial de fondos tenderá
necesariamente a ser limitada por consideraciones presupuestarias y políticas, en muchos casos
será también necesario que el país adopte un programa de ajuste que sea lo suficientemente
riguroso como para producir con rapidez un excedente en la cuenta corriente, y dar así señales
de credibilidad y facilitar su retorno a los mercados privados". (Véase International Monetary
Fund, International capital markets. Developments, prospects and policy issues, Washington,
D.C., agosto de 1995, págs. 10 y 11).
31
En el lenguaje del FMI, "cuando la capacidad de servicio de la deuda de un país haya
empeorado tanto que hay pocas perspectivas que un programa de ajuste económico con
financiamiento oficial pueda restaurar la estabilidad financiera con cierta rapidez, aun con una
drástica compresión de la absorción doméstica y una devaluación sustancial; entonces, los
países pueden recurrir a una reestructuración involuntaria de su deuda externa. La
reestructuración involuntaria puede tomar tanto la forma de un alargamiento de plazos y una
baja de las tasas de interés, como de operaciones de reducción de la deuda. Esta
reestructuración de la deuda puede no ser acompañada por un apoyo financiero oficial. Como
no existen procedimientos legales que estén bien definidos y sean aceptados para aplicar en
estos casos, el proceso de reeestructuración involuntaria es necesariamente ad-hoc con
resultados inciertos. Los tenedores de bonos pueden buscar compensaciones, sobre bases
individuales o coordinadas, procurando apropiarse de los activos de los deudores o amenazando
con romper su sistema de comercio y pagos». Pero desde el punto de vista de los deudores,
«puede haber sólidas razones económicas y políticas para una reestructuración involuntaria
sostenida por un cálculo económico que cambie mayores costos financieros futuros, contra el
lastre de un ajuste económico doméstico rápido y profundo". (Véase International Monetary
Fund, International Capital Markets, Developments, prospects, and policy issues, op. cit., págs.
10 y 11). Interesante valoración del FMI: ahora resulta que “un ajuste económico doméstico
rápido y profundo” puede ser un desastre. Lástima que no se hayan enterado antes de exigirle
que lo hicieran, de cualquier manera, a todos los países subdesarrollados que se le pusieron a
tiro.
46
Esta mayor flexibilidad del FMI no sólo se refiere a los planteos téoricos –antes
inimaginables- que efectúa con respecto a la deuda externa, sino a las medidas concretas
de política que adoptó durante la crisis de Asia.
Los acuerdos stand-by con el FMI han estructurado las políticas económicas
prevalecientes en los países subdesarrollados. Hasta ahora se caracterizaban por una
gran rigidez, que imponía límites concretos a los desequilibrios fiscales y de comercio
exterior; pautaban las políticas de apertura externa y de privatizaciones; proscribían, por
último, cualquier moratoria. Esta inflexibilidad está comenzando a ceder.
En pocos meses, existieron varios acuerdos stand-by con Indonesia, síntoma de que no
tenían el efecto esperado. En el de junio de 1998 se establece un incremento del gasto
social equivalente al 7,5% del PIB y –lo que marca una innovación fundamental- se
autoriza un déficit presupuestario del 8,5% del PIB a cubrir con el financiamiento
internacional, que no se destinará a constituir reservas para pagar deuda externa, sino a
satisfacer necesidades sociales (!).
El primero es el caso de Rusia, que suspendió sus pagos en agosto de 1998. En febrero
de 2000, acordó con el Club de Londres que agrupa a los bancos comerciales la
reestructuración de 31.800 millones de dólares. Los acreedores disminuyeron la deuda
en 11.600 millones y otorgaron un período de gracia de 7 años para las amortizaciones.
Emitieron bonos por el resto de los incumplimientos y atrasos, con descuentos de 37,5%
para el principal y 33% para los intereses. La tasa de interés comienza por 2,25% y se
eleva de modo paulatino hasta el 7,5% anual. 32
32
The World Bank, Global development finance, 2001, Washington, 2001, pág. 156.
47
4. Conclusión: hay que aprovechar todos los márgenes de acción que existen
De todos modos, es necesario reconocer lo que ya afirmaba Keynes en los años 1920:
“El balance mundial de la deuda se ha trastornado y se ha convertido en
desproporcionado y desigual. ¿No es necesario liberar el balance mundial de algunos
ítems ficticios que ahora los inflan y conducen a algunos al miedo o a la desesperación y
a otros a la imprudencia?” 35
Capítulo 7
36
John Maynard Keynes "Defaults by foreign governments", en The Nation and Athenaeum, 18
de octubre de 1924, publicado en The collected writings of John Maynard Keynes, volume XVlll,
Activities 1922-1932, the end of reparations, Macmillan, Cambridge University Press for the
Royal Economic Society, Cambridge, 1978.
50
2. Incumplimientos latinoamericanos
Por supuesto, los países latinoamericanos también tienen lo suyo. En la década de 1930
-en particular hacia 1935- la mayoría de estos países suspendíó el pago de los intereses,
de la amortízación de la deuda o de ambos, debido a la disminución del valor de sus
exportaciones durante la crisis comenzada en 1929.
37 Véase CEPAL, El financiamiento externo de América Latina, Nueva York, 1964, págs. 27 a
32.
38
Con respecto a esta deuda es interesante recordar que existieron tres situaciones diferentes: la
primera corresponde a los países que continuaron sirviendo su deuda externa, que fueron la
Argentina, Haití y la República Dominicana. La segunda es la de los países que dejaron de
servir sus deudas (Chile, Colombia, Cuba, Guatemala, El Salvador, Panamá, Perú y Uruguay),
que "propusieron a sus acreedores arreglos a base de pagar los intereses atrasados en bonos
adicionales, reanudar el servicio de los intereses a una tasa inferior a la tasa nominal y aplazar
los vencimientos, pero sin disminuir el valor nominal del principal de la deuda. La Corporation
of Foreign Bonholders de Londres y el Foreign Bonholder Protective Council de Nueva York
aconsejaron generalmente a los tenedores ingleses y americanos de bonos que aceptaran estos
arreglos". En tercer lugar, "otros gobiernos pidieron una reducción de la tasa de interés y del
valor nominal del principal de los bonos».
39
Mensaje al Congreso del Presidente Nicolás Avellaneda, en Horacio Mabragaña, Los
Mensajes, tomo III, pág. 437, Buenos Aires, 1910.
51
Una síntesis de lo ocurrido muestra algunos rasgos que vuelven a repetirse en los
planteos de un siglo después: primero, la crisis sigue a un período de intensa
especulación, más aún, es su consecuencia; segundo, la forma de forzar a negociar a los
acreedores fue la suspensión de los pagos; tercero, frente a la posibilidad cierta del no
pago por tiempo indefinido, los acreedores consintieron, tres años después de la crisis,
en rebajar sustancialmente las tasas de interés y en soportar pérdidas de capital; cuarto,
el sistema financiero internacional -y el británico en particular- se movilizaron a fondo
para el salvataje de la casa Baring Brothers; quinto, el costo del "ajuste" cayó sobre los
grupos internos de bajos ingresos y sobre los tenedores externos de bonos, que eran
principalmente particulares y no bancos o gobiernos.42
Esta expoliación histórica prueba cómo los países más desarrollados utilizan su poder
político y económico para pagar sus deudas en moneda nacional inconvertible, lo que
consideran una inaceptable aberración cuando el que pretende hacerlo es un país
subdesarrollado. Se ratifica así una vez más que el problema del pago de la deuda
externa es de carácter político y que las soluciones no dependen del honor que obliga a
honrar las deudas, sino de la relación de fuerzas existente.
El jurista Carlos Calvo enunció en 1868 su doctrina, que sostiene la jurisdicción final de
las cortes locales sobre pleitos de extranjeros, con una negación del privilegio
diplomático. En general, se la restringe a los contratos pactados entre el gobierno y un
extranjero y establece, primero que el extranjero "renuncia a todo derecho a formular un
reclamo diplomático con respecto a los derechos y obligaciones derivados del contrato";
y segundo, designa como jurisdicción para resolver las controversias "a las cortes
locales, sin derecho a reclamar la interposición diplomática del gobierno extranjero".43
5. Las moratorias
La moratoria es el plazo que se otorga para solventar una deuda vencida. En la historia,
la utilización de la moratoria ha sido frecuente y se remonta a la antigüedad griega (fue
43 Véase Edwin M. Borchard, "Calvo and Drago doctrines", en la Encyclopaedia of the Social
Sciences, op. cit., págs. 153 y ss.
44
lbid., vol. 3, pág. 155.
53
45 Véase A.H. Feller, "Moratorium", en la Encyclopaedia of the Social Sciences, op. cit.,
Para ilustrar este tema, nos referiremos al caso del Brasil hacia el final del decenio de
1930, en donde el Presidente Getulio Vargas y su Ministro de Finanzas Oswaldo Aranha
estructuraron una negociación política y técnica para pagar menos sin suscitar conflictos
internacionales. Además, se trataba de negociaciones sobre una deuda que consistía en
bonos, tal como ocurre hoy con la mayor parte de la deuda de América Latina y, en
mayor grado, de Argentina.48
Durante el Estado Novo del Presidente Getulio Vargas, en 1937, el gobierno suspendió
los pagos de intereses de la deuda externa. Sobresale en primer término, la decisión
política de enfrentar el problema, para lo cual se entabló una negociación dura con
Estados Unidos, que en esos momentos de tensión internacional con Alemania, daba
prioridad a la adhesión política de Brasil. Con ello, se obtuvieron préstamos elevados y
blandos; además, se aseguró la benevolencia de Estados Unidos para manejar la deuda
externa de modo favorable al Brasil, lo que no fue tan dificultoso, porque la mayor parte
de los bonos de la deuda estaban en manos de inversionistas ingleses.
Los gobiernos de los países a los que pertenecían los tenedores de bonos mostraron una
gran discreción. La administración Roosevelt adoptó una política de no intervención en
las negociaciones entre los tenedores de bonos y los gobiernos deudores; y el gobierno
del Reino Unido consideró al tema como de naturaleza privada. El Secretario del
Interior de Estados Unidos Sr. Harold Ickes decía que “no hay compulsión para invertir
en empresas extranjeras y debe serlo a riesgo del inversor”.50 A su vez, Sir John Simon,
del British Foreign Office escribía en 1934: “mi predecesor Lord Palmerston, que no es
visto en general como negligente con respecto a la defensa de los intereses británicos,
enunció la doctrina que si los inversores eligen comprar bonos de un país extranjero que
devengan una alta tasa de interés, prefiriéndolos a los bonos del gobierno británico que
generan una baja tasa de interés, no pueden reclamar que el gobierno británico
intervenga en el caso de incumplimiento».51
Primero, que la suspensión unilateral del servicio de la deuda permitió asignar esos
fondos a inversiones y crecimiento; no obstante, esta política podía crear incertidumbre
y complicaciones con respecto a las inversiones externas, al comercio y a las relaciones
diplomáticas con los países acreedores. Segundo, que las presiones de los gobiernos de
los países desarrollados en ese momento no fueron fuertes, porque su sistema bancario
no corría peligro y porque la cercanía de la Segunda Guerra Mundial inclinaba a
presionar a los acreedores a la moderación ante el riesgo de que países deudores se
inclinaran por Alemania. Tercero, que la recompra de bonos por los gobiernos que los
habían emitido, después de haber incurrido en incumplimiento, provocaron el enojo de
los pequeños tenedores de bonos. Cuarto, que la provisión de créditos financieros de
largo plazo y el otorgamiento de créditos comerciales concernía a grupos acreedores
diferentes, con muy pocos lazos entre sí; la posición de los acreedores no sólo se
debilitaba por las divergencias entre países, sino también por la diferencia entre
préstamos financieros y comerciales. Quinto, que en esa época era más frecuente el
incumplimiento por la dificultad de movilizar moneda nueva.
Las enseñanzas que surgen del manejo de la deuda externa que realizó el gobierno de
Brasil en los años 1930 son múltiples. Ante todo, muestran cómo en una negociación
eficaz son necesarios la voluntad política, los acuerdos políticos y la ejecución
económica.
57
Capítulo 8
Posibles desenlaces
Ante todo, debe tenerse en cuenta que no es cierto que exista una sola posibilidad de
acción o que se trate de una problema técnico. Lo que interesa es la decisión política;
para cada estrategia que se desee instrumentar existe una solución técnica, cada una con
sus beneficios y sus costos. Esto no significa que estemos en el reino del voluntarismo,
sino que los problemas y riesgos son de índole política. Por eso, la consideración
adecuada del problema de la deuda externa requiere, primero, que se lo encuadre
correctamente, y después que se distingan los objetivos de los instrumentos. Ello
implica el respeto de algunas pautas, a las que nos referiremos a continuación.
La solución que se adopte en materia de deuda externa debe ser coherente con el resto
de la política económica. No es un acto de gobierno que pueda adoptarse de manera
aislada, entre otras razones porque establece muy claramente a quiénes se beneficiará y
a quiénes se perjudicará con la política económica global; no sólo afecta a los
acreedores, sino que consolida o cambia la estructura del poder económico interno. Por
eso, pagar, renegociar o no pagar sólo tiene sentido dentro de una estrategia global, uno
de cuyos puntos más importantes es el de la deuda.
Una pauta esencial para encuadrar el problema es que la política de la deuda debe
subordinarse a la política económica global, y no al revés, como en general se ha hecho
hasta ahora.
En la era de la deuda nueva el problema adquirió una complejidad creciente; peor aún,
se adoptó una solución que inexorablemente empeoraba la situación. El funcionamiento
del esquema de convertibilidad, requería como combustible una entrada sustancial y
permanente de capitales externos, sea por inversión directa o por endeudamiento. Las
inversiones se agotaron junto con las privatizaciones, puesto que en su mayoría
58
Cuadro 8
Argentina: Balance de pagos,
(en millones de dólares)
Ni el gobierno ni la oposición tenían un proyecto nacional; esta era una carencia mayor.
La devaluación estaba inscripta en la lógica misma de la convertibilidad. El engaño de
proclamar que cada peso, aun los depósitos, estaba garantizado con dólares, estalló
cuando las reservas se evaporaron al ritmo de la evasión; también resultó falso el
anuncio de que las “reformas estructurales” neoliberales generarían tales ganancias de
competitividad que el déficit del balance de pagos desaparecería sin tocar el tipo de
cambio. La sobrevaluación del peso sólo se podía mantener mientras los créditos
siguieran llegando, pero nadie puede endeudarse al infinito, y menos un país del Tercer
60
Mundo. Las salidas posibles eran una devaluación constructiva o una devaluación
catastrófica; un restablecimiento de precios relativos acompañado por una fuerte
redistribución progresiva de ingresos hubiera permitido la reactivación.
Una vez devaluado el peso, las deudas en dólares aumentaron, medidas en pesos. Había
que repartir los costos de ese incremento: o lo pagaban el gobierno, o los bancos, o los
deudores. Vino entonces la pesificación de las deudas, que estableció la paridad del
peso con el dólar (1 a 1). Esa decisión era correcta para los pequeños y medianos
deudores que se presume que no tenían dólares en el exterior (por ejemplo las deudas de
empresas menores a 500.000 dólares, o las hipotecarias menores a 100.000 dólares). Un
poco de presión bastó para que el gobierno licuase las obligaciones de los grandes
deudores, que casi con seguridad tenían activos en dólares y a quienes era inmoral e
innecesario subvencionar. El resultado es elocuente: los 80 principales grupos
empresarios debían a los bancos locales 7.955 millones de dólares; al pesificar 1 a 1 y
estar el dólar a 3,50 pesos, recibieron una subvención estatal de 19.887 millones de
pesos.52 El costo del derrumbe de la convertibilidad elevó la deuda pública de 144.453
millones de dólares en 2001 a 191.254 millones en 2004 (véanse el gráfico 1 y el cuadro
6).
52
Eduardo Basualdo, Claudio Lozano y Martín Schorr, “La transferencia económica de recursos
a la cúpula económica durante la presidencia Duhalde”, Realidad Económica, Buenos Aires, n°
186, febrero-marzo de 2002.
61
La historia tampoco terminaba con las exigencias financieras. El FMI y sus socios
locales mandaban tanto en la economía como en la política y ha sido cuestionado con
dureza (véase el cuadro 7). Recordemos a la comisión del Congreso norteamericano:
Estados Unidos usa al FMI como un vehículo para obtener sus fines políticos. En ese
sentido, en 2001 el voto contra Cuba y la progresiva participación en el Plan Colombia
marcaron posiciones contrarias al interés nacional y a la solidaridad latinoamericana.
Además se producía una intromisión inaceptable del FMI en la política económica
interna.
62
--------------------------------------------------------------
Recuadro
La creación del FMI fue decidida en la Conferencia de Bretton Woods (Estados Unidos)
en julio de 1944. La reunión inaugural fue en marzo de 1946 y comenzó sus operaciones
en marzo de 1947. Sus funciones consisten en promover la cooperación monetaria
internacional, facilitar el comercio, fomentar la estabilidad cambiaria, contribuir a
establecer un sistema multilateral de pagos, infundir confianza a los países miembros y
aminorar el desequilibrio de las balanzas de pagos (art. 1 del Convenio Constitutivo).
Como se observa, ninguna de las atribuciones originales autoriza al FMI a intervenir en
la política económica interna de los países miembros.
Sin embargo la acción del FMI se apartó de esos fines y siguió otra estrategia: sobre la
base de una relación de fuerzas -la del acreedor frente al deudor insolvente-, la
"comunidad financiera internacional" dicta a los países cómo extraer excedentes fiscales
y externos para “honrar sus obligaciones” (ajuste coyuntural); pero además decide cómo
deben estructurar sus economías y sus sociedades, y eso no tiene nada que ver con la
deuda original ni con circunstanciales dificultades de pagos externos: se aprovecha una
crisis de la balanza de pagos para imponer el "ajuste estructural" (achicar el Estado,
privatizar, restringir el gasto público y el crédito, abrir la economía a las mercaderías y
capitales externos, flexibilizar el mercado laboral), que a su vez deriva cuantiosos
recursos hacia el sector financiero internacional y local. Esta es la receta inconmovible
del FMI, que se aplica en todas las circunstancias bajo todas las latitudes, incluso en los
casos de recesión o depresión económica, lo cual equivale a hacer ayunar a un anémico.
El FMI no vive en las alabanzas permanentes ni sus recetas son seguidas sin discusión;
esto ocurre no sólo en los países que sufren sus exigencias, sino en Estados Unidos. Un
ejemplo notable es el informe de la comisión del Congreso de Estados Unidos que
investigó el papel de los organismos financieros internacionales y de los bancos
centrales frente a las crisis financieras; se trata de la International Financial Institution
Advisory Commission (Comisión Meltzer).
Pero la crítica no termina allí. El Informe puntualiza que la acción del FMI crea
desincentivos para la solución del problema de la deuda cuando presta a deudores
soberanos insolventes; ejerce mucho poder sobre las políticas económicas de los países
en desarrollo y a menudo fracasa en poner en vigor sus condiciones; los gobiernos de
los países más desarrollados, en particular los Estados Unidos, usan al FMI como un
vehículo para obtener sus fines políticos; las intervenciones del FMI -tanto las
asistencias estructurales de largo plazo y las de manejo de crisis de corto plazo- no se
asociaron en general, con una ventaja económica clara para los países que la reciben; el
FMI es deficiente como mecanismo para proveer liquidez durante las crisis. 54
-------------------------------------------------------------------------
está incurriendo en atrasos’ (lending into arrears) y continuar con las necesarias
reformas estructurales”.
¿En qué consiste la política “prestar al que está incurriendo en atrasos”? Esta modalidad
fue creada a fines del decenio de 1980 para ayudar a resolver crisis de la deuda. El FMI
prestaba a los países si se consideraba que era esencial para que “hicieran un ajuste
exitoso” y si perseguían “políticas apropiadas”; por las dudas, el comunicado de la Junta
de Gobernadores del FMI agrega la obligación de continuar con las “necesarias
reformas estructurales”. Siguen con lo mismo. Quieren que se haga el ajuste; parece que
no se enteraron que ahora existe un superávit fiscal enorme. En cuanto a las “políticas
adecuadas” y “reformas estructurales necesarias”, repiten el catecismo del FMI:
“reducciones sustanciales de los aranceles y de las barreras no tarifarias, privatización
de las empresas públicas, desregulación y liberalización de los mercados (en particular
telecomunicaciones, servicios públicos, aviación y servicios financieros),
descentralización y flexibilización laboral”. 56 En síntesis, es el programa de gobierno
del establishment, que ya se cumplió entre 1990 y 2001; pero ahora quieren evitar
desviaciones. Además, su avidez no tiene límites: el informe establece para los países
deudores la obligación de pagar honorarios a los asesores legales y financieros de los
acreedores (dicen: “es una práctica establecida en los años 1980”).
Vienen para eso. ¿Qué poder de presión tienen? Por cierto, está bastante disminuido. El
FMI está desprestigiado hasta en Estados Unidos (véase el recuadro 7). En cuanto a la
validez de sus consejos (o imposiciones), bajo su tutela la Argentina fue al desastre y
cuando nos desvinculados de sus consejos crecimos durante dos años al 9% y en 2005
estaremos alrededor del 7%. La reestructuración de la deuda argentina sin su
intervención le asestó un fuerte golpe: porque resulta que los países negocian mucho
mejor sin ellos. Surgió así lo obvio: sus recetas le convienen a los acreedores, pero no a
los países.
56
FMI, Fund policy into arrears to private creditors, Washington, 2002.
57
El Estado emitió bonos para restituir los descuentos del 13% sobre salarios de empleados
públicos y jubilaciones; para los titulares de depósitos por la diferencia entre el monto a cargo
del banco y el dólar libre; para compensar a los bancos por la “pesificación asimétrica”; y para
financiar el rescate de las monedas provinciales.
65
Cuadro 10. Argentina: Stock de deuda por acreedor, 2001, 2004 y 2005
Para evaluar este acontecimiento, es necesario distinguir por una parte el objetivo
perseguido, y por la otra los instrumentos utilizados. El objetivo que se ha logrado,
consiste en independizarse de la tutela del FMI, que sólo, puede intervenir cuando los
países solicitan préstamos y reciben desembolsos. Con el pago dispuesto, el FMI deja de
ser acreedor y no puede imponer condiciones en la política económica argentina.
Terminó la época en la que los ministros de economía viajaban a Washington para que
les dictaran el plan económico y el FMI abría una oficina en el Banco Central de la
Argentina para controlar a la economía y a sus dirigentes. Para lograr ese objetivo
podían utilizarse una gama de instrumentos. Algunos privilegian el aspecto financiero y
otros el político. Veamos.
En la segunda situación, la Argentina se desliga del FMI de acuerdo con las propias
reglas del organismo internacional, pagando todo y sin ningún costo político. En tras
palabras: la alternativa era pagar menos o nada, con costo político. O pagar todo, con
mayor costo financiero y ninguno político. El gobierno eligió esta última posibilidad.
Tal decisión pudo adoptarse sobre la base de la buena posición de las reservas, que
bastan para hacer frente a cualquier eventualidad, y las favorables perspectivas del
comercio exterior.
En el anuncio acerca del pago de la deuda con el FMI, el Presidente Kirchner anunció
que este pago “nos dará más fuerza y autoridad para seguir reclamando una profunda
reestructuración de este organismo”.
.
La realidad es que el FMI había llegado aun grado inaceptable de intromisión en los
asuntos internos de la Argentina. Este hecho fue reconocido por la propia Oficina de
Evaluación Independiente (OEI) del FMI, que en su Estudio sobre la Argentina con
referencia al caso particular del “blindaje” de 2001 afirma que “los recursos fueron
usados para apoyar a un régimen que era crecientemente insostenible. En lugar de
financiar la evasión de capitales y dejar a la Argentina sufrir otros seis meses de
deflación y de pérdida del producto, los recursos disponibles podían haberse usado
mejor para facilitar los costos inevitables de la transición hacia un nuevo régimen”.58 El
Informe de la OEI revela con detalle el grado de complicidad que existió entre las
instancias técnicas y políticas del FMI y el gobierno argentino de la época, en especial
durante la crisis del 2001, que fue la del desembolso del “blindaje”.59
Esta medida de desligamiento del FMI podría ser completada por la creación de un
nuevo prestamista en última instancia para los casos de iliquidez transitoria de los
países. La solución podría ser la creación de un Fondo de Reservas Sudamericano o del
Mercosur, que se formaría con una parte de las reservas de los bancos centrales de los
países integrantes. En la actualidad, ya funciona el Fondo Latinoamericano de Reservas
(FLAR) que reúne a los países de la Comunidad Andina de Naciones y a Costa Rica. Si
se incorporan los países del Mercosur, se crearía una importante institución financiera,
que podrían salvar situaciones de iliquidez, sin imponer las condicionalidades que
caracterizan al FMI.
58 FMI, Oficina de Evaluación Indepediente, The FMI and Argentina 1991-2001, Washington, 30-
06-04, página 68 (www.inf.org).
59 Relata el Informe de la Oficina de Evaluación Independiente que el de noviembre de 2001, el
equipo del FMI encargado de Argentina propuso su estrategia: i) ajuste fiscal con déficit cero; ii)
una reestructuración de la deuda; iii) dolarización a la par; pago de los desembolsos por la facilidad
de reservas suplementarias (SRF) y desembolso total del saldo del Acuerdo stanb by (9.000 millones
de dólares). A los pocos días, continúa el Informe, hubo una corrida bancaria que se llevó depósitos
por más de 3.600 millones en tres días, lo cual significó una evasión acumulada de 15.000 millones
desde principios de año (20% de los depósitos).
68
Con estos impuestos se puede generar una suma adicional a la recaudación actual que
cubra los pagos anuales de la deuda (o al menos gran parte de ella).
Cuadro 12
Argentina: Cuenta de capital y financiera: Activos externos del sector no financiero
(en millones de dólares)
a/ Stocks a valores de los flujos acumulados del balance de pagos. b/ Los flujos del
período se estiman por diferencia de los valores del balance.
Fuente: República Argentina, Ministerio de Economía, Estimaciones trimestrales del
balance de pagos y de activos y pasivos externos, varios números
(www.mecon.gov.ar/cuentas/ internacionales).
61
El economista norteamericano David Felix sostiene la posibilidad que el pago recaiga en
quienes tienen fondos evadidos y depositados en el extranjero, solución que a su juicio tiene una
“delicada pátina de ortodoxia”. En efecto: “durante la primera guerra mundial Gran Bretaña y
Francia, los dos prestamistas líderes de la era del laissez-faire, obligaron a sus ciudadanos a
registrar sus tenencias en el extranjero en el Tesoro, el cual las liquidaba de acuerdo con sus
necesidades, pagando a los dueños en bonos en moneda nacional, y utilizando las divisas para
cubrir déficit en cuenta corriente”.61 Felix agrega que la Bank Secrecy Act de Estados Unidos de
1970, hace posible a los bancos el suministro de datos a los países deudores.
70
-------------------------------------------------------------
Recuadro 8
La evasión de capitales del “blindaje”
Los fondos provistos por el blindaje sirvieron, de acuerdo con la propia evaluación del
FMI, para financiar la evasión de capitales. ¿Quiénes evadieron? ¿En qué montos? ¿Con
qué leyes incumplieron?
La Comisión Especial Investigadora sobre Fuga de Divisas de la Argentina durante
2001 de la Cámara de Diputados de la Nación (Comisión Di Cola), elaboró un informe
exhaustivo que ofrece datos reveladores. 62 El estudio se realizó sobre la base de la
información acerca de la transferencia de divisas al exterior suministrada por 90 bancos
y entidades financieras, que cubren el 93,4% del total de activos del sistema financiero.
La base de datos utilizada registra salidas de capitales por 29.913 millones de dólares,
de los cuales 26.118 millones corresponden a empresas y 3.795 a personas físicas. El
68,3% fue a Estados Unidos y el 4,95% a Uruguay. Estas transferencias excluyen las
operaciones de comercio exterior.
Algunas de las conclusiones del Informe son las siguientes:
* La transferencia de capitales era legal, pero no lo era la salida de fondos producto de
delitos fiscales, del lavado u otras infracciones.
* Una parte importante de esos fondos es producto de la evasión impositiva; los bancos
fueron el instrumento que viabilizó la fuga de capitales y no informaron sobre
operaciones sospechosas, como lo dispone la ley.
* El Banco Central (BCRA) favoreció el creciente endeudamiento del sistema
financiero local con el exterior; es indiscutible el escasísimo control del BCRA y el de
la Administración Fiscal de Ingresos Públicos (AFIP).
* Se ha conformado un aceitado mecanismo para favorecer la fuga de divisas; es
necesario acudir a la cooperación internacional para identificar los fondos argentinos
evadidos y fortalecer la recaudación.
Esto quiere decir que en esta ocasión el país no depende sólo de la buena voluntad de la
banca transnacional y de los gobiernos de los países receptores de dinero fugado, ya que
se conocen los montos transferidos y la identidad de quienes se los llevaron.
Las conclusiones expuestas se refieren a las condiciones generales de la fuga de divisas.
En cuanto a los ejecutores, el informe puntualiza que el 70% de las transferencias
realizadas por empresas corresponden a las primeras 200 empresas del país; el 42%
pertenece a las grandes firmas exportadoras y el 26% a las empresas privatizadas de
servicios públicos. Las primeras 10 empresas, que en conjunto transfirieron más de
9.000 millones de dólares, son: Pecom Energía S.A.; Telefónica de Argentina S.A.;
YPF S.A.; Telecom Argentina Stet; Nidera S.A.; Shell Compañía Argentina de
Petróleo; Telefónica Comunicaciones Personales S.A.; Esso Petrolera Argentina; Bunge
Ceval S.A. y Molinos Río de la Plata. Lo curioso es que, de acuerdo con sus balances,
estas 10 empresas en 2001 tuvieron ganancias por 2.020 millones de pesos/dólares y sin
embargo transfirieron al exterior 9.085 millones de dólares; es decir, más de cuatro
veces las ganancias netas.
A la hora de buscar recursos para pagar los intereses de la deuda pública y encarar la
política de “desendeudamiento” puede ser interesante contar con las posibilidades que
brinda el cumplimiento de las leyes. Puesto que se sabe quiénes evadieron las divisas
ingresadas en el “blindaje”, ahora habría que investigar a cada una de las empresas y
personas que transfirieron capitales, para saber si esas sumas estaban declaradas a la
Dirección General Impositiva (DGI) y si su origen es lícito. Si no fuese así,
corresponderá el pago de impuestos y multas. Una vez que hayan pagado los impuestos
adeudados (si los hubiera), deberán seguir pagándolos en el futuro, como si esos bienes
estuvieran en el país, de acuerdo con la legislación argentina.
Hay indicios de que muchas de esas operaciones encubren una evasión fiscal
importante, ya que son parecidos el monto de la evasión fiscal y la fuga de capitales.
¿Cómo explicar, si no, que -como señalamos- las 10 mayores empresas que transfirieron
dólares declararon en sus balances ganancias por 2.000 millones de dólares y
transfirieron al exterior 9.000 millones?
-------------------------------------------------------------
7. Algunas soluciones
Una política para enfrentar el problema de la deuda externa debe diferenciar con
claridad a los objetivos y los instrumentos.
Ya no es necesario demostrar que con la deuda externa hemos sufrido una expoliación
cometida por el establishment internacional y local. Es una deuda que ha sido
reembolsada varias veces: los intereses pagados y devengados entre 1991 y 2001 suman
88.000 millones de dólares; 63 gran parte de la deuda tuvo como contrapartida el
aumento de los activos de argentinos en el exterior, que crecieron de 50.010 millones
de dólares en 1991 a 126.800 millones en 2004. 64 No estamos en presencia de una
relación normal entre deudor y acreedor, en la que cada parte cumple las obligaciones al
pie de la letra. Hemos sido víctimas de un saqueo.
¿Qué estrategia adoptar frente a la deuda? ¿Cómo actuar para que los pagos queden a
cargo de los responsables del endeudamiento y no del Estado argentino? ¿Qué hacer?
Ludwig Wittgenstein sostenía que las cuestiones no deben ser resueltas sino disueltas; 65
esto es, hay que atacar el problema mismo y cuestionar su existencia, antes que aceptar
una salida predeterminada. En el contexto del endeudamiento externo, significa rechazar
las premisas de los acreedores y del Fondo Monetario Internacional (FMI), para discutir
la naturaleza misma de la deuda, su función política, sus mecanismos económicos, para
analizar de qué modo es posible desguazar la deuda, desarmarla en las partes que la
componen, disolverla y sacarla, de una buena vez, de la historia argentina.
Primero hay que saber cuánto y a quiénes se debe en este momento. El cuadro 11
muestra que después de la reestructuración de 2005, la deuda pública del gobierno
nacional asciende a 126.567 millones de dólares. Hay tres rubros que concentran la
mayor parte de la deuda. Primero está la deuda reestructurada para salir del default
(31,5%); el segundo rubro consiste en los bonos y préstamos garantizados emitidos para
salir de la convertibilidad (35,8%); y el tercero, es la deuda con los organismos
internacionales (22.9%); queda un remanente de 5,3% de intereses atrasados y 4,5% de
otros. ¿Qué significa cada uno de ellos?
63
CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, varios
números.
64
Ministerio de Economía, Cuentas Internacionales, Estimaciones trimestrales del balance de
pagos y activos y pasivos con el exterior (www.mecon.gov.ar/cuentas/ internacionales).
65
Tractatus lógico-philosophicus, Londres, 1922.
73
Con respecto a los bonos y préstamos garantizados que se emitieron después del
derrumbe de la convertibilidad. Una deuda importante es la emitida para pagar a los
bancos la pesificación asimétrica, que asciende a 11.025 millones de dólares. El
financiamiento de esta licuación de pasivos es considerada ahora como deuda externa a
cargo del Estado: lo justo es que se les aplique un impuesto que capte esa renta
injustificada. No existía ni existe ninguna razón para que tuvieran un seguro de cambio
que no habían contratado. La fijación del tipo de cambio es una atribución del Estado
soberano, que no genera ningún derecho a resarcimiento de los particulares, de los
empresarios, o de los bancos. Los bonos de deuda externa en poder de los bancos deben
ser considerados como un capítulo de la situación general de los bancos y no una
acreencia indudable contra el Estado (pensemos en la deuda bancaria con el Estado a
través de los redescuentos otorgados por el Banco Central, y en la no devolución de los
depósitos por ellos o por sus casas matrices).
Otra cuestión a resolver radica en los créditos garantizados establecidos por el decreto
1387 de noviembre de 2001, que transformó una parte de la deuda pública nacional
existente en nuevos préstamos, garantizados por el régimen de coparticipación y por el
impuesto sobre créditos y débitos de cuentas corrientes; de ellos, el 87% corresponde a
residentes en Argentina. Una parte importante de estos bonos fueron tomados por las
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), que en mayo de 2005
tenía títulos emitidos por la Nación por un valor de 31.883 millones de pesos. 66 Si se
resolviese volver al régimen de jubilaciones de reparto, esta deuda desaparece, por
identidad entre acreedor y deudor. Los fondos de las cuentas de cada afiliado deberían
considerarse como aportes al sistema de reparto durante el lapso en que se efectuaron,
sin las quitas, comisiones y pérdidas originadas por el manejo de las AFJP.
Después de los tenedores de bonos, el tercer gran acreedor son los organismos
financieros internacionales, con demandas por 29.000 millones de dólares. Estos
organismos pretenden tener acreencias privilegiadas y ser invulnerables a cualquier
quita. No es así. En los acuerdos suscriptos con los países más pobres altamente
endeudados (HIPC), los organismos internaciones sufren quitas en sus acreencias; en
este caso también deberían soportarla. En primer lugar, porque los préstamos de estos
organismos son caros: a los intereses que cobran deben adicionarse los costos en
asesorías, evaluaciones y comisiones obligatorias, con las que se remunera a consultoras
vinculadas a esos organismos (tanto, que resulta más barato endeudarse con un banco
comercial). En el caso argentino, además estos organismos comparten la
responsabilidad por haber impuesto políticas económicas ruinosas; exhibieron al ex
Presidente Menem como su mejor alumno y el más aplicado ejecutor de programas
elaborados por el FMI. Pues que el riesgo moral sea igual para todos: quienes se
66
Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, Composición
cartera de inversiones, mayo 2005 (www.safjp.gov.art).
74
Los principales actores son por una parte el gobierno y el pueblo argentinos; por la otra
el sistema financiero nacional e internacional. A este respecto no debe haber equívocos.
El FMI es el “comité político” de los intereses financieros, locales e internacionales, no
un ente neutral inspirado por la ciencia económica y el equilibrio económico mundial;
esto se muestra claramente por su propio carácter de acreedor y por las políticas que ha
impuesto de manera sistemática. 67 Otros actores son las AFJP, los bancos beneficiarios
de los bonos y los acreedores extranjeros, que ya mencionamos.
En las tratativas con el FMI es urgente afirmar la soberanía nacional. Aunque parezca
paradójico estamos en una posición negociadora fuerte. No esperamos que lleguen
nuevos aportes de los organismos internacionales, se interrumpieron las inversiones
directas extranjeras y lo que ofrece el FMI es sólo refinanciar sus acreencias. Esto les
interesa a ellos más que a nosotros, porque si no les pagamos arruinamos sus balances.
De modo que podemos esperar: no necesitamos que nos traigan dólares, sino que no se
lleven los que generamos nosotros; quieren el superávit fiscal primario para que el
gobierno compre dólares para pagar deuda (antes provenían de los préstamos externos y
ahora los provee el saldo del comercio exterior). Mientras esperamos, la economía
podrá crecer y entonces sí habrá inversiones; en primer lugar las internas y después las
externas. Quienes invierten en la economía real quieren que haya demanda: nadie va a
invertir, sin perspectivas de vender lo producido. Si los recursos fiscales adicionales se
orientan hacia la obra pública y aumenta la masa salarial, será posible relanzar la
economía y volver a la industria (adecuada a los nuevos tiempos). Para que eso sea
posible no debemos permitir que el FMI imponga programas recesivos
El combate que viene no sólo es con el FMI sino también contra el establishment local,
en especial el que evadió capitales y lucró de modo excesivo con el endeudamiento. En
muchos casos, es difícil revertir medidas absurdas y desastrosas, como la pesificación 1
a 1 a los grandes deudores; pero pueden gravarse las ganancias desmedidas y la evasión
de capitales, tanto en los flujos como en el stock.
Véase Joseph Stiglitz, Globalization and its discontents, W.W. Norton, Nueva York, 2002; y
67
Alfredo Eric Calcagno y Eric Calcagno, “¿Para qué sirve el acuerdo con el FMI?”, Le Monde
Diplomatique, Ed. Cono Sur, abril de 2002.
75
reclamada puede disolverse. Lo que corresponde ahora es limitar los daños y cargarle la
cuenta a quienes la provocaron, a través de impuestos especiales que paguen los
beneficiarios para afrontar el pago del remanente. Tenemos una posición fuerte en la
negociación; debemos tratar al FMI como el agente de cobro y legitimador del
establishment internacional y local, desarticular la Santa Alianza financiera que
predomina desde 1976 y terminar para siempre con la imposición de políticas
económicas lesivas para nuestra soberanía, nuestros intereses y nuestra sociedad.
76
Capítulo 9
Durante el decenio de 1990, el régimen económico estuvo regido por un tótem (la
convertibilidad) y un tabú (la deuda externa); ambos fueron aplastados por los
escombros del derrumbe de diciembre de 2001. Aunque están muertos, es fundamental
impedir que reaparezcan con otro aspecto y cobertura (por ejemplo, el tótem del ajuste y
el tabú de la inversión extranjera). Por eso es indispensable desentrañar el mecanismo
mediante el cual se impusieron a la sociedad argentina conceptos tan irracionales; y lo
peor, por qué fueron aceptados.
Tótem y tabú: así se llama un libro de Sigmund Freud, publicado en 1913, que lleva por
subtítulo Interpretación por el psicoanálisis de la vida de los pueblos primitivos. 68 Por
supuesto, no es nuestra intención realizar un psicoanálisis del lugar que ocupa la deuda
externa en la sociedad política argentina, pero creemos que parte del análisis realizado
por Freud, además de otros autores, en particular antropólogos, puede ser de utilidad
para entender la ceguera, cuando no la complicidad, en el trato de la deuda, sus causas,
usos y posibles soluciones.
A su vez, acaso como complemento indispensable del « tabú » existe el « tótem ». Por
« tótem » entendemos un objeto, de manera más general un animal, que es representado
como el protector del clan o de la tribu. Suerte de entidad tutelar, protege y ayuda a los
miembros de un mismo clan, y es el origen de una serie de prohibiciones sociales.
68 Sigmund Freud, Totem et Tabou, Payot, Paris, 1973 (primera edición en alemán en 1913).
69
Ibid., págs. 118 y 119.
77
Sin embargo, entre las funciones del animal-tótem se destacan la de defender y proteger
a los miembros del clan; la de anunciar el futuro a sus fieles, y servirles de guía; la de
ligar a la tribu totémica con lazos directos con el animal-tótem.
Ahora, su connotación es bien distinta. La deuda externa era un «tabú» argentino de los
más refinados y perfectos. Si alguien hablaba de ella, era un antiguo, o un contestatario
inútil, o un imbécil que lo único que conseguía era aumentar el «riesgo país». No
importaba que se tratara de una simple discusión, o de una conferencia de candidato a
presidente; existía la incómoda sensación que el solo hecho de mencionar la
problemática de la deuda sólo podía traer como respuestas desde el «está todo mal pero
no se puede hacer nada, la deuda ya fue» hasta «es un tema pasado, ya tratado y
resuelto», sin olvidar ciertos comunicadores sociales para quienes lo importante era
alguien que «gerenciara» de la mejor manera posible una ecuación ya resuelta.
El primer caso, típico de charla de café, sólo expresaba resignación y necesidad de dejar
en el olvido episodios no demasiado gloriosos para el país. El segundo tenía una
connotación de lejos más perversa. Se trataba de imponer un criterio temporal, era un
tema pasado; barnizado con un dejo de juridicismo, «ya tratado»; pero lo mas triste era
que ya tuvo solución, estaba «resuelto», y no se volvía sobre lo ya realizado. Esta
corrida hacia delante, sin hilvanar los acontecimientos siquiera en una línea temporal,
era el sustento operativo más eficaz para sacar a la deuda de la agenda política. Es allí
donde remataba el tercer argumento, el del gerenciamiento: los candidatos debían dar
pruebas de su habilidad para administrar una situación existente, no para interrogarse ni,
herejía suprema, intentar algún tipo de transformación, por débil que fuera. La respuesta
era evidente: no había lugar para cuestionamientos. Sin embargo, es lo único que nos
interesa en este libro, ahora y cuando se publicó la primera edición, en 1999. Preguntar,
explicar, comprender. Porque atrás de la evidente situación que se nos presentaba -la
deuda como un tabú, que, de ser vulnerado, nos traería el castigo de los dioses del
mercado- sus pitonisas, las calificadoras de riesgos, sólo consideran el riesgo de los
acreedores e ignoran el del resto de la población (no se les pasa por la cabeza considerar
78
los riesgos de quedar desocupado, sin cobertura social, sin educación, sin salud, sin
seguridad personal ni defensa nacional).
Este era el juicio crítico que el establishment quería transmitir a la sociedad. Quienes
decidían lo bueno y malo, lo que se expresaba y lo que se callaba, eran las empresas
calificadoras de riesgos (que prevén el futuro con tanta certeza como el vuelo de los
pájaros).
La convertibilidad era totémica, cuando por obra y gracia del clan -en este caso el
establishment- defendía y protegía a sus fieles; les garantizaba el futuro, en particular
económico; les servía de guía, cuando proclamaban urbi et orbi que no nos podíamos
apartar de la paridad peso-dólar; se reconocían con sus lazos comunes, acaso algún
obscuro claustro de Universidad en el extranjero, ni siquiera de los mejores. Es más,
para preservar el tótem había que ejecutar las “reformas que faltaban”; entre otras
medidas, hacer más precario el régimen laboral y privatizar lo que quedaba.
Tabú era la deuda externa, puesto que cuestionar la actual política ponía en riesgo el
funcionamiento de la acumulación y la distribución económica favorable al
establishment; tenía una variada gama de castigos destinada a quien vulnerara el
interdicto: silencio en los medios de comunicación -en la hora de « la información en
tiempo real », quienes no están en la tele no existen-, amenaza de ser la causa de todos
los males, incluidas las siete plagas de Egipto, por amedrentar a las calificadoras de
riesgo.
Es importante recordar estas situaciones porque se corre el riesgo de repetirlas, con otro
tótem y otro tabú, pero siempre con el mismo significado de irracionalidad al servicio
del establishment.
Este tabú acumula múltiples errores. Primero, las inversiones extranjeras, directas y de
cartera tienen como objetivo llevarse más de lo que traen, lo cual es natural y está en las
reglas del juego de la economía capitalista; por eso a mediano plazo no son fuente de
financiamiento: el aporte de las inversiones directas puede estar en tecnología,
organización y mercados externos, pero no en capitales. En cuanto a las inversiones de
cartera, en su casi totalidad son especulativas y constituyen una bomba de succión.
Segundo, el aporte de la inversión directa extranjera hoy significa el 5% de la inversión
total; parece absurdo condicionar toda la política económica para satisfacer a esos
inversores. Tercero, los capitales externos van adonde pueden hacer buenos negocios; la
secuencia es que vienen porque la economía crece, y no que la economía crece porque
vienen, de modo que aplicar planes recesivos para atraer capitales externos es un craso
error. Pero eso no importa a los economistas neoliberales, porque están en el ámbito
irracional de los ritos primitivos. Ahora no sólo actúa el Gran Sacerdote FMI sino que
agregaron el propiciador de sacrificios CIADI (Centro Internacional de Arreglo de
Diferencias Relativas a Inversiones), que invariablemente condena a los países
80
Nos podemos reír de las tribus primitivas que nos muestran las películas o las series por
televisión: un grupo de seres humanos en taparrabos que adoran una escultura de
madera que representa un animal, y temen cometer determinados actos que violen algún
delicado equilibrio sobrenatural. Sin embargo, ese comportamiento caricaturizado
encierra más pertinencia, puesto que se encuentra en el marco religioso y no en el
político; y es el origen de prohibiciones tales como el incesto, que tienen mucha más
racionalidad que la histérica defensa de un tótem como la convertibilidad, que era un
mero instrumento, y la elevación a la categoría de tabú de la deuda externa, que por
cierto era un problema grave, pero en ningún caso una calamidad sin solución de la que
no debía hablarse.
Conclusiones
Las enseñanzas
¿Cuáles son los las enseñanzas que pueden extraerse de la “increíble y triste historia” de
la deuda externa argentina?
La primera es que el endeudamiento fue una parte importante de una política económica
global; no se explica sino como una pieza de un mecanismo de dominación y exacción a
escala nacional e internacional. Era –y en muchos casos aún es- un instrumento
utilizado por los gobiernos y los financistas de los países acreedores para extraer
ingresos de las naciones deudoras y dictarles la política económica. La sujeción
financiera era –en oleadas sucesivas- causa y consecuencia de la subordinación política.
Pero no sólo marcó la conducta de los expoliadores extranjeros, sino que generó poder y
dinero a los servidores locales. No fue una pugna entre extranjeros malos y argentinos
buenos, sino entre el conglomerado financiero internacional y nacional, contra la
población y el Estado argentinos que debían ceder recursos y declinar soberanía.
El futuro
83
Estas fueron algunos de los sufrimiento que infringió la deuda externa a los países
deudores. En algunos casos, como el de Argentina, se llegó a situaciones límite, que
llevaron a la virtual quiebra del país y a la cesación de pagos. Después se reestructuró la
deuda y se la planteó en términos racionales. Se la reestructuró de tal modo que los
acreedores tuvieran que soportar una quita importante y se presentó un plan de pagos
viable, que implica un fuerte esfuerzo del Estado argentino. Quedan sin embargo tres
temas importantes a resolver: el primero concierne a la futura política de deuda; el
segundo, a las relaciones con el FMI; y el tercero a los grupos sociales que deberían
pagar la deuda externa porque fueron sus beneficiarios.