Bogotá D.

C, martes 09 de abril de 2019

Doctora:
LUCIA MARGARITA SORIANO ESPINEL
Gerente Asuntos Legales y Contratación (E)
Agencia Nacional de Hidrocarburos

Ref. Concepto Jurídico - ejercicio de la facultad sancionatoria con anomia legal en materia
de Upstream/ Downstream - Sentencia Corte Constitucional.

Apreciada Doctora:

Con el respeto que me caracteriza, procedo a rendir el concepto jurídico descrito en la

referencia, bajo las siguientes consideraciones;

I. ANTECEDENTES.

Andrea del Pilar Cárdenas Martínez, Directora Ejecutiva de la Asociación de Estaciones de

Servicio del Oriente Colombiano Esocol Colombia, demanda por inconstitucionalidad los
artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 por medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 “Todos Por un nuevo país” (Sentencia C-008/18).
Los artículos demandados son del siguiente tenor:

“ARTÍCULO 25. SANCIONES EN DISTRIBUCIÓN DE

COMBUSTIBLES. <Artículo INEXEQUIBLE, difiriendo los efectos de este
fallo por el término de un (1) año, contado a partir de la notificación del
mismo> Los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos y
biocombustibles que transgredan las normas sobre el funcionamiento del
servicio público que prestan dichos agentes, o que incumplan las órdenes del
Ministerio de Minas y Energía sobre el particular, serán objeto de imposición de
las siguientes sanciones, según la conducta: a) multa entre diez (10) y dos mil
(2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes; b) suspensión del servicio
entre diez (10) y noventa (90) días calendario y bloqueo del código Sicom; c)
cancelación de la autorización y bloqueo del código Sicom; d) decomiso
administrativo permanente….”

“ARTÍCULO 26. MULTAS EN EL SECTOR DE HIDROCARBUROS. <Artículo

INEXEQUIBLE, difiriendo los efectos de este fallo por el término de un (1)
año, contado a partir de la notificación del mismo>Modifíquese el artículo 67
del Decreto número 1056 de 1953, el cual quedará así:

“Artículo 67. El Ministerio de Minas y Energía podrá imponer

administrativamente multas entre dos mil (2.000) y cien mil (100.000) salarios
mínimos legales mensuales vigentes (smmlv), en cada caso, por el
 incumplimiento de las obligaciones que se establecen en el Código de Petróleos,
cuando el incumplimiento no deba producir caducidad de contratos o cancelación
de permisos, o cuando el Gobierno prefiera optar por esta sanción y no declarar
la caducidad en los casos pertinentes del artículo siguiente”.1

La actora aduce que los artículos acusados, vulneran el Principio de Unidad de Materia,
enmarcado en el artículo 158 de la Carta Política. La Corte Constitucional decide admitir la
demanda mediante auto con fecha de 12 de diciembre de 2016, advirtiendo que la demanda
es clara por que guarda coherencia argumentativa, además cumple con los requisitos
generales y especiales sobre claridad, certeza, especificidad y pertinencia; donde la
accionante señala que no existe ningún tipo de conexidad entre estos con el Plan Nacional
de Desarrollo.
La Corte Constitucional resolvió en Sentencia C-008/18 declarar Inexequible los artículos
señalados; en sentido que, «las normas demandadas no contienen el procedimiento
administrativo sancionatorio, ni esclarecen los bienes jurídicos en juego. Tampoco se hace
referencia directa a cuál es el objetivo de estas sanciones, ni se discrimina su relación o
conexidad con los objetivos o presupuestos generales del Plan desde sus pilares básicos y
sus objetivos generales. En efecto, nótese como en esta decisión se han dejado en claro
esos objetivos y metas, y, sin embargo, las normas demandadas no exponen con claridad
las razones para insertar normas con evidente carácter sancionatorio»

II. ANÁLISIS JURÍDICO.

Es posible que, debido a lo inicialmente planteado, el Gobierno Nacional en cabeza del

Ministerio de Minas y Energías (MME), se encuentre frente al riesgo de ejercer la facultad
sancionatoria con anomia legal en temas de Upstream y Downstream, ya que la Corte
señaló el término de un año a partir de la notificación de la providencia, para que el
Congreso de la República regule el régimen sancionatorio.
Es importante tener en cuenta el concepto de la ANH, en dicha providencia
“Considera que las sanciones van dirigidas a establecer un mayor control,
efectividad y vigilancia del Estado hacia los agentes que ejecutan actividades
relacionadas con la exploración y explotación de hidrocarburos y el incumplimiento
de los preceptos consignados en el Código de Petróleos y Ley 1530 de 2012 para
el caso concreto se convierte en norma vinculante y aplicable por parte de la ANH,
respecto de sus vigilados con el propósito obligatorio de salvaguardar el
ordenamiento jurídico en materia ambiental, económico y social y quienes
intervienen en estas actividades”2
Tal como lo menciona en su intervención el representante de la entidad, las sanciones
tienen un objeto específico, el cual es tomar medidas sancionatorias, tales medidas eran
reguladas por el Código de Petróleos Decreto Ley 1056 de 1953, el cual tenía como

1
(CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, 2015)
2
(CORTE CONSTITUCIONAL, 2018)
finalidad que estos se convirtieran en verdaderos mecanismos de coerción. Sanciones las
cuales fueron necesarias modificar (art 26 del PND) ya que eran totalmente anacrónicas;
esto es, no se ajustan a la realidad de los tiempos actuales; del mismo modo, es importante
mencionar la Resolución 181495 de 2009 del MME (derogado por el art 25 de la Ley 1753
de 2015).
“… ya que, ante la ausencia de normas de carácter coercitivo actualizadas, resulta
perentorio emitir una nueva legislación, pues resulta claro que la normatividad
vigente esta desactualizada, y que la implementación de estas normas permitirá que
el Estado, en este caso la misma ANH, controle de manera efectiva el ejercicio de
los agentes al interior del sector minero energético y que los proyectos y programas
plasmados en el Plan de gobierno logre los cometidos que se propone”3

III. CONCEPTO.

Analizando la inexequibilidad de las normas en comento según el contenido de la Sentencia

C-008/18 de la Corte Constitucional, en desarrollo de los principios democráticos de
participación e inclusión; en nuestro concepto debe convocarse una mesa de trabajo de
carácter urgente, a fin de incorporar al nuevo PND las sanciones tasadas en la ley 1753 de
2015. Cabe anotar que la inexequibilidad de las normas tendrá efectos el próximo ____de
___de 2019.

En lo que atañe a la inexequibilidad de las normas es preciso anotar que la Doctrina

la define como: “Acto por medio del cual la corte constitucional declara sin efecto
una norma por estar contra la constitución o los principios que ella establece y cuyos
efectos cesan en su aplicación para el futuro. Artículos. 214, 215, 241, 379
Constitución Política de Colombia”4

Resulta preciso indicar que de conformidad con el artículo 45 de la ley 270 de 1996 “Las
sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los
términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos
que la Corte resuelva lo contrario”; esto conlleva a que las sanciones impuestas con
anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad de las normas bajo estudio conservan la
presunción de legalidad de manera integral.

Como se ha mencionado previamente nos encontramos frente a una situación de anomia

legal en temas de Upstream y Downstream, comoquiera que la regulación sancionatoria
contenida en los artículos 25 y 26 de Ley 1753 de 2015 donde el Ministerio de Minas es
sujeto activo de la facultad sancionatoria fue declarada inexequible.

Por otra parte en la intervención Gabriel de Vega Pinzón, representante de la Academia

Colombiana de Jurisprudencia menciona que: “…la incorporación de normas
sancionatorias, no es un indicativo de que se esté vulnerando el principio de unidad de
materia respecto del PND y cita como precedente vinculante la Sentencia C-016 de 2016,
en donde se estudiaba la constitucionalidad de normas sancionatorias referentes al sector

3
(CORTE CONSTITUCIONAL, 2018)
4
(LAWI, 2018)
de las telecomunicaciones contenidas en la Ley 1753 de 2015, en donde la Corte determinó
que existía una conexidad e inmediata y directa con la ley del Plan Nacional de Desarrollo”;
conforme lo anterior, resulta pertinente estudiar el pronunciamiento de la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-008/18 revisando los argumentos contenidos en la
sentencia C-016/2016, así:5 .

“El artículo 339 de la Constitución, modificado por el acto legislativo 03 de 2011,

hace parte del capítulo II –de los Planes de Desarrollo-, del título XII de la Carta que
regula el Régimen Económico y de la Hacienda Pública. Tal disposición ordena que
exista un Plan Nacional de Desarrollo compuesto por dos partes claramente
diferenciadas: la parte general y el plan de inversiones de las entidades públicas del
orden nacional. En la primera deben consagrarse (a) los propósitos y objetivos
previstos para el largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acción del Estado en
el mediano plazo y (c) las estrategias y orientaciones generales en materia de
política económica, social y ambiental[1]. La segunda parte debe incluir (a) los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y (b) la especificación de los recursos financieros que demanda su
ejecución[2].
Ahora bien, la jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que la Ley del Plan no
solo prevé, entre los instrumentos o estrategias que resultan necesarios para la
consecución de las metas y objetivos del Plan “las referentes al cálculo de ingresos
públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino
a la financiación de programas” sino que también incluye “normas jurídicas de cuyo
cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino
también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar.”[3] Tal
conclusión encuentra fundamento en la prescripción contenida en el artículo 150.3
de la Carta conforme al cual le corresponde al Congreso aprobar la ley del plan
determinando no solo los recursos y las apropiaciones sino también las medidas
necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” 6
Con base a lo anterior podemos analizar que el nuevo PND, “Pacto por Colombia pacto por
la equidad” en su contenido, capitulo IX “Pacto por los recursos minero-energéticos para el
crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades”; Tiene como objetivo frente al
sector minero y de hidrocarburos atraer inversión, generar regalías, impuestos y
contraprestaciones económicas a favor de la Nación. Esto es; que, en nuestro concepto, sí
existe una conexidad temática –en el sentido teleológico que impone el Plan Nacional de
Desarrollo.

Resulta necesario convocar a la academia e instituciones especializadas en la materia, para

que en un proceso deliberativo (corto por su urgencia) se concreten los aspectos
normativos, técnicos y sancionatorios necesarios para logar legitimidad validez y eficacia
en la regulación especial.

Así las cosas, se puede concluir que:

5
(CORTE CONSTITUCIONAL, 2018)
6
(CORTE CONSTITUCIONAL, 2016)
 1. Teniendo en cuenta el término perentorio de la modulación de los efectos de la
sentencia C-008/18, a efectos de que el MME pueda tener un régimen sancionatorio
para ejercer su potestad sancionatoria; es preciso y urgente proponer que sean
incluidos en el nuevo Plan Nacional de Desarrollo, las multas y sanciones que se
encontraban establecidas en los artículos declarados inexequibles por la Corte
Constitucional, con el fin de regular efectivamente la materia; siendo lo pertinente,
que las sanciones sean tasadas en salarios mínimos para mantener actualizado el
valor de la sanción.

2. Se hace estrictamente necesario que las normas a proponer en el nuevo Plan

Nacional de Desarrollo contengan un procedimiento administrativo necesario
hacer referencia directa sobre cuál es el objetivo de estas sanciones, con el
propósito de establecer la relación o conexidad con los objetos y metas generales
del contenido axiológico del Plan Nacional de Desarrollo y de esta forma
asegurarnos que exista esa relación de conexidad objetiva, a fin de no incurrir en la
vulneración del Principio de Unidad de Materia, enmarcado en el artículo 158 de la
Constitución Política Colombiana, a fin de evitar que la norma sea declarada
inexequible tal como ocurrió en la sentencia C-008 de 2018.

3. Debe tenerse en cuenta este precedente y la recomendación conforme lo expresa

la Corte en la sentencia en comento, en caso de que se pretenda expedir un nuevo
régimen sancionatorio en el nuevo Plan Nacional de Desarrollo:
“En relación con el artículo 25 señala que no existe una conexidad directa e
inmediata con la ley del Plan, porque de su aplicación no se genera de manera
inequívoca el cumplimiento de los objetivos trazados por el Gobierno en materia de
hidrocarburos, y con relación al artículo 26 explica que dicha conexidad no se
presenta porque la actualización de las multas contenida en el Decreto 1056 de
1953 – Código de Petróleos – deberán estar contenidos en una ley ordinaria, y no
en una ley del plan de desarrollo cuyos objetivos generales no se compatibilizan con
la actualización del monto de dichas multas”.7

Atentamente,

Liseth Paola Iguarán Curvelo.

Abogada Contratista Gerencia de Asuntos Legales y Contratación
Agencia Nacional de Hidrocarburos

7
(CORTE CONSTITUCIONAL, 2018)