CAPITULO 1

ANTECEDENTES HISTORICOS

Derecho Administrativo es una rama del Derecho que cae en el ámbito del Derecho
Público, y es relativamente una rama del Derecho nueva en relación con ramas más
antiguas como lo son el Derecho Civil y el Derecho Penal, es necesario aclarar que
en nuestro País el derecho administrativo es la rama del derecho que engloba el
agrario y el del trabajo y lo mismo acontece con el derecho fiscal que comprende el
área tributaria y el derecho aduanero entre otros así como el derecho electoral
encontrándose todos estos dentro del ámbito del derecho público, ante lo anterior
iniciare este trabajo haciendo una reseña de los antecedentes no del derecho en
general sino de la rama del derecho denominada derecho administrativo.

Desde fines del siglo XVII, el Derecho Público y luego el Derecho Administrativo
inician una lucha paralela al desenvolvimiento de las transformaciones sociales,
recogen y transforman en principios jurídicos lo que forma la necesidad estable o
constante de los anhelos de los grupos humanos. A partir de estos momentos el
vuelo del Derecho Público es rápido e incontenible. El futuro reserva un lugar
referente al Derecho que tiene por misión la protección del interés general, a la
organización de los servicios públicos y al desarrollo nacional, regulando o tratando
de regular las relaciones de los particulares como tales ante el ente gobernante en su
actuar como rector del desarrollo social.

Al efecto el maestro Andrés Serra Rojas, en su obra del Derecho Administrativo

sostiene lo siguiente: “Las tareas mas importantes y complicadas del estado se
hacen sobre la marcha, apremiados por los difíciles problemas nacionales e
internacionales que no admiten demoras o esperas ni se logran comprobaciones
efectivas dejando que el tiempo acredite los resultados de una labor que es critica del
sistema que vivimos, analítica en la legislación y de la doctrina imperante, al mismo
tiempo que constructiva porque colabora en la formación y perfeccionamiento de una
política necesaria para impulsar el desarrollo jurídico del estado y económico de la
sociedad”1.

No es un Derecho que se subordina exclusivamente a la creación de sus juristas ni a

intrascendentes rutinas administrativas. Este derecho principalmente se origina en
los complejos fenómenos de la Sociedad y del Estado. Las nuevas formas responden
al llamado de las abrumadoras necesidades sociales. No es un derecho estancado o
de difícil evolución, porque las fuerzas mismas que lo animan lo convierten en un
derecho juvenil, vigoroso de aplicación cotidiana de insistencia creciente y de
penetración ineludible, en una sociedad que nos abruma con sus incontenibles
incertidumbres.

1
Serra Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa pag.44 Vigésima Séptima Edición.
Las instituciones administrativas se manifiestan ante el creciente e imperioso reclamo
de los grupos de presión. El jurista, en esta rama del derecho más que en ninguna
otra se ve obligado a participar en las contradicciones ideológicas, corrientes que le
obligan a tomar partido y aceptar un camino que inevitablemente conduce
a conclusiones partidistas. Esta confluencia de opiniones tan intensa y dispar nos
recuerda la desembocadura de los ríos y el mar; en ocasiones no sabemos donde
termina o comienza el mar, o en otra proyección río arriba, nos encontramos con
enormes zonas de agua dulce o salobre.

El jurista de antaño en el campo de derecho privado se mostraba conservador y

hasta cierto punto rutinario. Por razones ineludibles el legislador francés de la
revolución, que creo la justicia administrativa, desconfió de la rutina y lenta justicia
civil. No debemos olvidar, que en la actualidad la parte más importante de la
actividad del Estado, es de orden administrativa.

En un estado de Derecho, como el nuestro, en donde la actividad del primero

solamente puede llevarse a cabo a través de las tres funciones tradicionales. La
Legislativa, la Ejecutiva, y la Judicial, en cuyo enlace y coordinación se encuentra
uno de los apoyos fundamentales del constitucionalismo; además del cumplimiento
escrito y respetuoso de sus atribuciones.

La función legislativa es determínate para un Estado, puesto que determina su orden

jurídico y se debe afirmar que el estado de Derecho es un Estado de leyes en el cual
se gobierna única y exclusivamente en estás. Los legisladores deben ser
definitivamente muy cuidadosos para no incurrir en el error de aprobar leyes según la
voluntad del Ejecutivo o de alguno de los miembros del órgano Legislativo, que
pronto caigan en desuso o en practica en contrario, pues es evidente que la
existencia de un Estado de Derecho no requiere que en el exista, una multiplicidad
de leyes, sino que habiendo las necesarias sean suficientes para determinar el cause
de un buen gobierno, debiéndose fundar siempre estas leyes en la justicia y ésta en
la equidad, de acuerdo con el pensamiento aristotélico. Por tal motivo, considero que
la derogación o abrogación de los ordenamientos legales debe llevarse a cabo
escrupulosamente y no en obediencia o causas o por necesidades circunstanciales,
o bien para la satisfacción de intereses grupales.

El órgano Legislativo debe ser guía y limitante severo, pero honesto, de las tareas
de la administración pública, a efecto de proporcionar un verdadero equilibrio de los
poderes o órganos fundamentales del Estado que auspicie la libertad y los demás
derechos de la población, como lo requería Montesquieu.

La importancia del poder Ejecutivo deriva, entre otros factores, del hecho de que el
pueblo reclama, con todo derecho que haya una administración de justicia pronta y
expedita, para lo cual es necesario que el órgano judicial cuente con todos los
recursos humanos, financieros y materiales para llevar a cabo de manera idónea el
cumplimiento de sus funciones, pero es evidente que los recursos humanos deben
desempeñar un papel extraordinariamente importante en la administración de
justicia, actuando siempre con honestidad, responsabilidad y sentido profesional en
el cumplimiento de su deber.
Por último, abordo el tema que compromete al Derecho Administrativo, o sea, a la
actividad de la administración pública es decir, la del órgano ejecutivo, que
solamente puede y debe llevarse a cabo a través de las normas de la administración
pública que no solamente representen los principios normativos de la administración
pública sino que, además, son el único camino por medio del cual debe realizarse. El
aspecto dinámico de la sociedad y consecuentemente del Estado se muestra
palpablemente en la administración pública en donde las variantes y los caminos de
conductas y ordenamientos legales se presenten con mayor celeridad que en las
otras dos funciones del Estado, debe tenerse presente que los de la administración
pública, en donde las variantes y los cambios de conductas y ordenamientos legales
se presentan con mayor celebridad que en las otras dos funciones del Estado,
aunque debe tenerse presente que los dos de la administración pública siempre
deben estar contemplados en las leyes, de aquí que en esta rama de la actividad
estatal, se advierten cambios que en ocasiones son severamente cuestionados. De
la rapidez con que estos se realizan pueden tenerse como ejemplo las variantes que
ha ofrecido el Estado Federal Mexicano en los últimos veinticinco o treinta años. Así
por ejemplo, hace veintiséis años aproximadamente la administración pública
mexicana empezó a crecer en forma extraordinaria y los administradores de esta
época manifestaban que esto representaba a la reforma administrativa con la
administración pública federal paraestatal que llegó a tener un aparato burocrático
más grande que el de los tres órganos originarios del Estado. Sin embargo quince
años después de haber dado nacimiento a esta manifestación, el Gobierno Federal
Mexicano empezó a vender empresas paraestatales a los particulares
privatizándolas y este comportamiento fue llamado también reforma administrativa.

De la misma manera, podemos hablar que las atribuciones del estado que le son
propias y que conservan en la actualidad, a efecto de cumplir con sus funciones se
estimaba por los tratadistas que pueden aglutinarse en cuatro grupos siendo el
primero de ellos, las atribuciones del mando de policía o coercitivas, que comprende
todos aquellos actos para el mantenimiento y protección del estado, la seguridad, la
salubridad y el orden público.

Un segundo grupo comprende la de regular las actividades económicas de los

particulares a través de organismos rectores como la comisión nacional bancaria de
seguros, el instituto de protección al ahorro ente otros.

En el tercer grupo encontramos las atribuciones para la creación de servicios

públicos como podemos encontrarlos ahora en la recolección de basura, el
suministro de luz y agua.

Y por ultimo las atribuciones para intervenir a través de gestión directa en la vida
económica cultural y asistencial como podrían ser el instituto nacional de bellas artes
entre otros.
Los anteriores casos son lo que han provocado no un estancamiento de la evolución
del procedimiento administrativo, sino por el contrario un desenvolvimiento que ha
provocado a su vez una diversificación del derecho administrativo en distintas ramas.
En las naciones de estructura democrática y federal que luchan por un estatismo
civilizado, los tratadistas siempre amparados en los valores de la cultura occidental,
comienzan por reconocer las imperfecciones del estado, los inevitables desarrollos
sociales, y la inhumana injusticia que los rodea, las bárbaras costumbres que aún
subsisten. El materialismo no puede decir más de lo que ésta crítica expresa de la
organización estatal clásica. Sin duda surgirá un nuevo Estado, cada vez más
perfecto, cuando el hombre participe en una obra social en armonía de magnas
proporciones en las que todos asumen su responsabilidad y aprovechen el inmenso
campo y posibilidades de la tecnología actual.

Estamos plenamente consientes de que las imperfecciones democráticas pueden

desaparecer si se tiene la convicción de que hay que emprender tareas audaces, en
intensidad científica suprema, técnicamente conformadas y con una mayor
proyección hasta hoy no empleada.

Acabar de una vez con las mediocres tareas políticas de vegetar alrededor de los
presupuestos; o de peligrosos endurecimientos públicos, afrontar con decisión la
reforma administrativa; lanzarse valientemente al mundo de mañana disponiendo de
las corrientes crediticias, realizando obras que incrementen los ingresos Públicos;
desandar muchos de los caminos erróneamente emprendidos y perfiladamente
sostenidos, aún que con ellos se afecten muchos intereses, surgidos del desorden,
de un tradicionalismo conservatista, inoperante y de la indiferencia; llevar por
convicción al gobernante y al gobernado a la construcción de un mundo mejor.
Estructurando, al mismo tiempo que se reconoce como meta ideal, en el más legitimo
de los derechos del hombre: el derecho a vivir en un régimen de seguridad total,
combatiendo la inseguridad, que solo conducen a un mundo de vicios, que acaban
por agotar las fuentes más nobles del espíritu.

Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de una demagoga
fulgurante de hombres que se creen providenciales a una técnica industrial elevada
para acabar con la indolencia de seres ofuscados en el espejismo lastimoso de esta
época de oligarquía adueñadas indebidamente del poder, por caminos no
democráticos que, como el levitaban de Thomas Hobbes, Devora a sus propias
creaciones;

El Derecho Administrativo Moderno ha adquirido una proyección y resultados de

trascendencia, que no guardan relación con el pasado inmediato, pues su magnitud,
el nuevo sentido social de las instituciones y por las constantes reformas
constitucionales, las incesantes leyes y reglamentos, Acuerdos y Derechos
Administrativos y sobre todo por las profundas transformaciones políticas,
económicas sociales y tecnológicas del Estado Contemporáneo.
Las tareas más importantes y complicadas del Estado se hacen sobre la marcha,
apremiadas por los difíciles problemas nacionales e internacionales. Que no admiten
demoras o esperas, ni se logran comprobaciones efectivas, dejando que el tiempo
acredite los resultados de una labor que es critica del sistema que vivimos, analítica
de la legislación y de la doctrina importante al mismo tiempo que constructiva, porque
colabora en la formación y perfeccionamiento de una política necesaria para impulsar
el desarrollo Jurídico del Estado y económico de la sociedad.

Por su parte el maestro Serra Rojas citando al tratadista García de Enterria, dice: “El
Derecho Administrativo afirma García de Enterría, es el campo más fértil de la
Legislación contingente y ocasional, de las normas parciales y fugaces: es sobre
todo de su materia de la que se alimenta de la interrumpida e impresionante salida
diaria del Boletín Oficial del Estado (entre nosotros el Diario Oficial de la Federación).
Y la que nutre los primeros tomos de las enciclopedias y de los diccionarios
legislativos con apéndices y puesta al día nunca jamás conclusas”2.

La obra legislativa nacional realizada en los últimos años es abrumadora y requiere

un trabajo de hermenéutica Jurídica mayor que en otras ramas del Derecho. En
tanto que los códigos tradicionales se mantienen durante largo tiempo sin muchas
modificaciones y tránsitos radicales, y apenas con las particulares adicciones y
reformas que exigen nuestras actuales condiciones sociales, la legislación
administrativa se va sucediendo en incontenible proliferación. Que entre otras
consecuencias impide su codificación. Los adelantos en esta materia constituyen
verdaderas conquistas sociales, reflejo de la aplicación de una política de justicia
social Gubernamental, que una vez consagrada en la constitución o en la legislación
federal no toleran retrocesos o claudicaciones. Una ley administrativa adelantada se
incorpora solidariamente a la estructura de una comunidad, principalmente a sus
tradiciones constitucionales que admiten superación, más no su destrucción. Tal
como acontece con la naturalización de la tierra, del espacio, del petróleo, de la
energía eléctrica, y más recientemente, con las nuevas leyes, sobre la tecnología, la
banca, la inversión nacional, y extranjera, la de población, la de educación, de
profesiones, de turismo y otras que se van sucediendo cuando las condiciones
históricas políticas, económicas y sociales favorecen su incorporación al orden
jurídico nacional.

La elaboración doctrinal estimulada por importantes instituciones nacionales e

internacionales, van formando un material bibliográfico de proporciones cada vez
mayores en sus ramas especializadas, que se alejan de la materia básica para
integrar conocimientos independientes. El derecho financiero tributario crediticio
presupuestal, minero patrimonial, de la propiedad industrial vía, económico y otras
ramas más van confirmando su economía sistematizada y sus principios
especializados se apartan del Derecho Administrativo.

2
Serra Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa. Pág. 9 Vigésima Séptima Edición, México 2007
La obra jurisdiccional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Bajo la influencia
de los factores políticos, no le aseguran toda la autoridad general como suprema
institución del orden jurídico nacional, pero sin duda se observa un mayor desarrollo
que se refleja en la solidez de las instituciones nacionales, en particular, en la noble
institución mexicana del juicio de amparo. Aspiramos a que nuestro más alto tribunal
de justicia, ahora estimulado con las reformas a la estructura del Poder Judicial de la
Federación, constituya un Derecho Jurisprudencial de elevado alcance y obligue a
las autoridades administrativas a circunscribirse a las normas que regulan su
actuación.

El Derecho Administrativo vigente atiende en forma precisa a los complejos

problemas lógicos del crecimiento desorbitado de la acción pública, más no siempre
la ley es suficiente ante el reclamo de la política o la exigencia de la economía y de
grandes masas de indigentes.

El esfuerzo más notable de los publicistas fue soltar las amarras que lo tenían
sumergido y subordinado a la norma del interés particular. El Derecho privado es la
obra jurídica más importante de los siglos pasados, pero sus caracteres se han
reducido a ser un Derecho protector de intereses particulares, mantenedor de sus
privilegios y explicación inevitable de las injusticias históricas que a su amparo se
cometieron. Desde la formación del Corpus Juréis Civilis. Hasta el presente siglo, en
que las instituciones privadas tradicionales parecen todavía inconmovibles como el
matrimonio la propiedad y otras.

En las investigaciones actuales de la ciencia política, el jurista estudia los problemas

que lo acosan con inquietud intencionada y grave responsabilidad en el escenario
mismo de la lucha social. ¡Cuan difícil resulta romper con los prejuicios establecidos
y aconsejar las medidas que pueden ser útiles a una comunidad, que no sabe si
apoyar los intereses creados o afrontar los riesgos de nuevos planteamientos!

El derecho público es un cuerpo normativo de creación y funcionamiento de

instituciones inspiradas en el interés general. Su contribución es necesaria para
salvar al Estado de los graves desquiciamientos que constantemente se suceden y
que en época próxima aumentarán en intensidad peligrosa.

La clase profesional del mundo del derecho –que hoy es objeto de tantas y tan
acerbas críticas- tendrá que transformarse en un nuevo grupo de fuerza actual,
consistente en este devenir histórico. La lucha por el derecho vuelve a adquirir una
nueva actividad noble. El jurista, al formar dos esquemas y doctrinas jurídicas, se
convierte en un actor en el drama político-moderno y sus ideas se concretan y
valoran en los programas de planeación estatal. Participar es una lucha, es darle a
nuestra actividad una categoría insospechada.

El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen en una efímera

literatura. Para esta investigación no valdría la pena de sacrificar el método pasajero
de las cosas materiales. El goce espiritual del jurista se encamina en ordenar lo
desconocido, a evitar cualquier anquilosamiento de la administración pública e
impulsar a las instituciones ante las fuerzas negativas que niegan su desarrollo y las
hacen retroceder. Como se afirma con razón por las autoridades es inconcebible un
estado de derecho sin derecho administrativo.

El dinero es improductivo cuando se encierra en una arca estéril de egoísmos, pero

útil cuando multiplica su velocidad creadora en instituciones de interés público. Para
satisfacer las necesidades colectivas. El investigador procura mejores formas de la
vida integral del hombre, pensando que las utopías de ayer, bien pueden ser felices
realidades en el orden de mañana. Y desempolvarán halagüeños falansterios,
Arcadias o Repúblicas de filósofos. Entonces la humanidad habrá comprendido que
el trabajo ideal no se perdió, sino que diáfanamente quedó prendido en la inquietud
creadora del espíritu.

Una tarea sin duda difícil – en un mundo saturado de apatía, egoísmo y de pobreza
de espíritu-, pero que es necesario llevar contra viento y marea, para mover a los
hombres a empresas superiores y convencerlos de que el hombre-rebaño halagado
en su apacible vida de satisfacción de necesidades primarias., que solo despierta
ante las violentas agresiones de la sociedad contemporánea, debe contribuir con
entereza a facilitar el advenimiento del hombre de naturaleza anímica diversa al
presente. Un ser humano responsable y técnico, dispuesto a afrontar un mundo de
complejidad creciente.

El comunismo soviético en la expresión filosófica de Marx, Engels y Lenin, preconiza

la desaparición del Estado y la transformación de las sociedades. En cambio
fortalecen la estructura de la Administración Pública, como elementos de orden
imprescindible para la vida social, gobernada por una clase burocrática que dificulta
su desarrollo, la Perestroika abrió nuevos caminos, logrando la libertad de los
habitantes del mundo socialista eliminado así el estatismo que dominaba el mundo
soviético.

La experiencia histórica no enseña cómo los pueblos han sufrido tremendas

convulsiones revolucionarias, graves alteraciones a la paz social, pero lo que los
pueblos no soportan es la anarquía, porque equivale tanto como a un aniquilamiento
de la sociedad, una destrucción absoluta y absurda de la cultura humana, es
entonces cuando se afirma la acción eficaz del derecho, cono imprescindible
elemento de la vida social.

Nosotros, por el contrario, con nuestro tradicional credo democrático, nos aferramos
a la idea de la supervivencia del estado que tendrá que superarse ante el peligro de
su aniquilamiento. Aún en los países socialistas o democracia popular, el Estado es
una institución indispensable como elemento ordenador de la comunidad, y, no se
barruntan signos de su desaparición y transformación, por el contrario se han
fortalecido.

“Según el distinguido tratadista español Manuel García Pelayo, el estado social se

caracteriza con su intervención creciente en las actividades económicas, sociales,
políticas y culturales, para armonizar y coordinar los diversos intereses de una
comunidad pluralista: redistribuir bienes y servicios para obtener una meta muy difícil
de alcanzar: la justicia social, y por ese motivo se le ha calificado de muy diversas
maneras como Estado Benefactor, promotor, distribuidor, Manager, etcétera”3.

3
Fix Zamudio, Estado Social de Derecho y cambio Constitucional, Memoria del III Congreso Nacional de Derecho
Constitucional, 1983 Tomo I Pag.337, UNAM