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Perú
i. Jurisdicción:
La Constitución Política del Perú1 establece la institución del Gobierno Local como
el tercer nivel de gobierno, que se constituye y organiza en una determinada
porción del territorio provincial, distrital o de centro poblado de la República;
dentro de un Estado único e indivisible, con tres niveles de gobierno, que
incluyen además a las instituciones del Gobierno Regional y el Gobierno Nacional,
las cuales junto con el Gobierno Local deben preservar la integridad y unidad del
Estado y de la Nación.
Las cifras descritas anteriormente revelan los efectos del centralismo político y
económico que tuvo su mayor impacto migratorio del campo a la capital de la
República entre los años 40 a los 70.
El tamaño muy pequeño de los distritos les impide beneficiarse de las economías
de escala; más aún, se complica el problema de ineficiencia en el uso de
recursos, en la medida que no existe una práctica de asociatividad o
mancomunidad para la prestación de servicios, perjudicando la calidad e
incrementándose el costo que pagan los ciudadanos por los servicios públicos
locales.
ii. Finalidad:
En cuanto a la finalidad de los gobiernos locales, esta tiene que ser vista en el
marco de los principios del proceso de descentralización, dentro de los cuales se
establece el denominado principio de subsidiariedad; señalado tanto en la Ley de
reforma constitucional, Ley de bases de la descentralización, Ley orgánica de
gobiernos regionales y Ley orgánica de municipalidades.
3
Artículo I, de la LOM, Ley Nº 27972, publicada el 27 de mayo de 2003.
4
Artículo 195º, de la de la Constitución Política del Perú; y el artículo IV, de de la LOM, Ley Nº 27972.
Así, por ejemplo, queda estipulado en el artículo V del Título Preliminar de la Ley
Orgánica de Municipalidades, que en el marco del proceso de descentralización y
conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es
el más idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente el
gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más
eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer
aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales.
iii. Autonomía:
Por otro lado, la autonomía económica del GL en relación con los ingresos,
referida al establecimiento y recaudación de tributos tiene una fuerte regulación
en la Ley de tributación municipal, la Ley de descentralización fiscal y el Código
Tributario.
7
Artículo 38º, de la LOM, LEY Nº 27972.
• Los acuerdos: son las decisiones del Concejo Municipal, referidos a asuntos
específicos de interés público, vecinal o institucional, que expresan la voluntad
para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma
institucional.
• Resoluciones gerenciales: por delegación del Alcalde, son las normas que
expiden los funcionarios municipales que aprueban y resuelven los asuntos de
carácter administrativo.
8
Artículo 39º, 40º, 41º, 42º y 43º, de la LOM, LEY Nº 27972.
v. Organización:
9
Artículo 46º, de la LOM, LEY Nº 27972.
10
Artículo 194º, de la Constitución Política del Perú.
11
Artículo 194º, de la de la Constitución Política del Perú; y el artículos 4º, 5º y 6º, de la LOM, Ley Nº 27972.
Los Regidores de cada Concejo Municipal son elegidos en forma conjunta con la
elección del Alcalde, y se sujeta a las siguientes reglas:
· La cifra repartidora se aplica entre todas las demás listas participantes para
establecer el número de Regidores que les corresponde.
· Dicho total se divide, sucesivamente, entre uno (1), dos (2), tres (3), etc.,
según sea el número de regidores que corresponda elegir.
· El total de votos válidos de cada lista se divide entre la "Cifra Repartidora" para
establecer el número de regidores que corresponde a cada lista.
· El número de regidores de cada lista está definido por la parte entera del
cuociente obtenido a que se refiere el numeral anterior. En caso de no
· En caso de empate, se resuelve por sorteo entre los que obtuvieron igual
votación.
Por otro lado, en el 89.3 % de los municipios, con 25,000 habitantes o menos,
que cuentan tan sólo con 5 regidores, el promedio de representación por concejal
es de 1,095 ciudadanos por regidor.
Por ello la LOM señala que como parte de la organización del GL se constituyen
los órganos de coordinación como el Consejo de Coordinación Local Provincial o
Distrital y la Junta de Delegados Vecinales; éstos órganos tienen la finalidad de
promover la inclusión y participación de los ciudadanos en la definición de
políticas de desarrollo local, determinación de prioridades de gestión de los
servicios públicos e inversión, así como en fiscalización de las acciones
municipales conforme a ley12.
12
Artículo 197º y 199º, de la de la Constitución Política del Perú; el artículo 7º y 21º, de la LBD, Ley Nº 27783;
y los artículos 7º, 31º, 98º, 100º, 102º, 104º, 106º y 107º, de la LOM, Ley Nº 27972.
Así mismo, por disposición de la LBD, la LOM y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo, los gobiernos locales en el Perú están obligados a la realización de
Presupuestos Participativos, en procesos abiertos de convocatoria a los
ciudadanos y a la realización de foros públicos en las cuales los vecinos de cada
localidad tengan la posibilidad de conocer y opinar sobre las prioridades de la
gestión municipal en los siguientes aspectos:
· Pronunciarse y concertar con los demás actores locales las prioridades del
gasto municipal.
Por otro lado, las normas definen a los Centros Poblados como municipalidades
creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones; es decir, instancias de
desconcentración de servicios (Artículo 194° de la Constitución y Artículo III y
Artículo 2° de la Ley Orgánica de Municipalidades).
Sin embargo, y al mismo tiempo, son consideradas ámbitos del nivel local de
gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un período de
cuatro años, en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia
técnica de la ONPE, esto genera otro elemento de incertidumbre al
considerárseles como autoridades electas por mandato legal, que cuentan con la
misma fuente democrática de legitimidad de cualquier otro órgano de gobierno.
A esta ambigüedad se suma que la LOM, establece la obligatoriedad de la
entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a
las municipalidades de centros poblados de su jurisdicción, tema que ha
incrementado las expectativas de su población y autoridades y está generando
conflictos por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la
medida y la ausencia de una adecuada reglamentación.
15
Artículo 195º, de la Constitución Política del Perú.
· Zonificación.
· Habilitación urbana.
16
Artículo 42º y 43º, de la LBD, LEY Nº 27783.
17
Artículo 73º, de la LOM, LEY Nº 27972.
· Acondicionamiento territorial.
· Renovación urbana.
· Vialidad.
· Seguridad ciudadana.
· Fomento de la artesanía.
18
Artículo 52º, de la LBD, LEY Nº 27783.
19
Ley de Reforma Constitucional, Ley Nº 27680, artículo 195º, inciso 7.
20
Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, artículo 6, literales a, b, c, d y e, de los objetivos a nivel
económico.
21
Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, artículo VI y artículo 86º, inciso 2, numerales 2.1, 2.2, 2.3,
2.4 y 2.5.
22
Ley Marco de Promoción de la Inversión Privada, Ley Nº 28059, artículo 1º y artículo 5º, incisos 1, 2, 3, 4, 5,
6, 7 y 8.
23
Artículo 196º, de la Constitución Política del Perú; artículo 46º, de la LBD, LEY Nº 27783; y el artículo 56º,
59º y 69º, de la LOM, LEY Nº 27972.
• Rentas municipales:
Por tanto, no existe otra instancia, que no sea el Congreso de la República, que
defina las normas del régimen del gobierno local en el Perú; salvo que en
aplicación del artículo 104º de la Constitución, el congreso delegue en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia
específica y por un plazo determinado.
24
Marco institucional y jurídico del gobierno local, Josep Mir, Universidad Abierta de Cataluña, Barcelona -
España, 2003.
Se refiere a las normas que definen los requisitos y el proceso por medio del cual
los ciudadanos en forma independiente o en agrupaciones políticas pueden
postular a la elección popular como alcaldes o regidores para el gobierno local
provincial o local, estas normas son:
La LBD establece que las normas que aprueba el gobierno local en el marco de
sus atribuciones y competencias exclusivas son de cumplimiento obligatorio en
sus respectivas jurisdicciones y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo no pueden
afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los
gobiernos locales. Pero, la misma LBD precisa que las normas técnicas emitidas
por el GN, referidas a los servicios y bienes públicos, por su naturaleza, son de
observancia obligatoria por el GL25.
25
Artículo 10º, de la LBD, LEY Nº 27783.
· Ley del sistema nacional de defensa civil, Decreto Ley Nº 19338, del
28/03/1972 y sus ampliatorias y modificatorias.
· Ley marco del sistema nacional de gestión ambiental, Ley Nº 28245, del
08/06/2004.
· Ley del código de ética de la función pública, Ley Nº 27815, del 13/08/2002.
· Ley del Sistema nacional de inversión pública, Ley Nº 27293, del 28/06/2000.
· Ley general del Sistema nacional de tesorería, Ley Nº 28693, del 22/03/2006.
· Ley marco de administración financiera del Sector Público, Ley Nº 28112, del
28/11/2003.
Se considera importante que los actores locales tengan una mayor comprensión,
en forma general y agregada, sobre el estado actual de la economía y finanzas
de los gobiernos locales en el Perú, en razón que ello permitirá distinguir las
capacidades institucionales con las que cuentan para enfrentar sus
responsabilidades en la promoción del desarrollo local y la atención de los
servicios de su competencia; igualmente permitirá analizar las posibilidades con
las que cuentan los gobiernos locales para impulsar las acciones que les serán
delegadas por el INDECOPI.
28
Ley marco de la administración financiera del Sector Público, Ley Nº 28112, publicada el 28 de noviembre
de 2003.
29
Ley de prudencia y transparencia fiscal, Ley Nº 27245, publicada el 26/12/1999; modificada por la Ley Nº
27958, publicada el 08/05/2003.
30
Ley de Descentralización Fiscal, Decreto Legislativo Nº 955, publicado el 05/02/2004.
31
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Texto Único Ordenando de la Ley Nº 27806 y sus
modificatorias, aprobado por Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM.
35,000
30,000
Millones de S/.
25,000 GN
GR
20,000
GL
15,000
10,000
5,000
0
2002 2003 2004 2005 2006
PIA
Fuente: CND – Informe Anual al Congreso de la República 2004 / MEF - DNPP / BRP – Memoria 2004
Ejecución S/.
Ingresos
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Total 3,406.78 3,537.94 3,776.80 3,905.49 4,098.22 4,940.36
Impuestos 470.44 421.64 447.19 435.24 497.54 564.52
Tasas 581.89 656.08 662.15 685.96 751.45 788.89
Contribuciones 7.22 8.23 7.67 12.11 5.38 5.22
Venta de Bienes 23.66 42.99 46.35 48.30 49.72 47.26
Prestación de Servicios 124.37 114.65 115.82 123.41 119.42 128.18
Rentas de la Propiedad 306.21 265.61 314.94 351.81 452.55 726.34
Multas, Sanciones y Otros 121.14 118.09 136.85 135.98 172.46 187.11
Otros Ingresos Corrientes 26.82 4.10 9.74 10.37 7.41 6.31
Venta de Activos 26.74 13.82 15.15 19.12 26.85 12.02
Amortización por Préstamos Concedidos 0.07 0.00 0.08 0.02 0.01 0.00
Otros Ingresos de Capital 1.03 2.55 0.14 1.06 0.05 0.14
Transferencias 1416.80 1452.51 1597.94 1639.45 1710.06 2018.00
Operaciones Oficiales de Crédito 129.27 366.02 223.77 224.30 115.77 317.08
Saldo de Balance 171.13 71.64 199.00 218.38 189.53 139.29
Fuente: MEF / Portal de Transparencia Económica / Cuenta General de la República
http://ofi.mef.gob.pe/ctarepublica
600 Contribuciones
500 Venta de Bienes
400 Prestación de Servicios
300 Rentas de la Propiedad
200 Multas, Sanciones y Otros
100 Otros Ingresos Corrientes
0
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Ejecución Anual
1,800
1,600 CANON Y SOBRECANON
1,200
FONDO DE COMPENSACIÓN MUNICIPAL
1,000
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
800
RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS
600
400 RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DE
CRÉDITO INTERNO
200 RECURSOS POR OPERACIONES OFICIALES DE
CRÉDITO EXTERNO
0 DONACIONES Y TRANSFERENCIAS
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecución Anual
Entre 1999-2003, los recursos que tuvieron mayor incremento acumulado fueron:
las Donaciones y Transferencias con un incremento total para el período de 3,
240.85%, a un promedio anual de 234.95%; la Participación en Rentas de Aduna
con un incremento total en el período de 207.26%, a un promedio anual de
39.34%; el Canon y Sobre Canon con un incremento del período de 194.41%, a
un promedio anual de 33.03%.
Los recursos percibidos por los gobiernos locales que tuvieron un crecimiento
moderado entre 1999-2003 fueron: el Fondo de Compensación Municipal con un
incremento total del período de 33.97%, a un promedio anual de 7.69%; Otros
Impuestos Municipales con un incremento total del período de 32.75%, a un
promedio a anual de 7.48%; y los Recursos Directamente Recaudados con un
incremento total del período de 31.28%, a un promedio anual de 7.06%. Mientras
que los Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito Interno tuvo un
decrecimiento total para el período de -12.68%, con un incremento en el 2003
respecto del 2002 de 121.39%, razón por la que promedio anual de incremento
en el período 1999-2003 es de 11.76%.
0.60
0.50
0.40
Ingresos Corrientes /
Índice
Total Ingresos
0.30
Transferencias / Total
Ingresos
0.20
0.10
0.00
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Año Fiscal
Transferencias % Promedio
Región
2001 2002 2003 %
Fondo de Compensación
Municipal
Rentas de Aduana
Vaso de Leche
57.38%
32
Andrew Nickson, Modelos Comparados de Gobierno Local, UOC, Barcelona, España 2004.
Ingresos por
Ingresos
Concepto del Ingreso Transferencia Total
Directos
s
Total 3,137,370.6 3,853,633.40 6,991,004.00
0
Canon y Sobre canon 924,067.80
Participación en Rentas de Aduana 128,094.10
Fondo de Compensación Municipal - 1,861,917.80
FONCOMUN
Otros Impuestos Municipales 764,366.10
Recursos Directamente Recaudados 1,910,123.20
Operaciones Oficiales de Crédito Interno 238,687.70
Operaciones Oficiales de Crédito Externo 10,500.00
Donaciones y Transferencias 213,693.60
Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales 939,553.70
% (Grado de Autonomía) 44.88 55.12
Fuente: MEF / Portal de Transparencia Económica / Cuenta General de la República
http://ofi.mef.gob.pe/ctarepublica
4500
4000
Total de Gastos del
3500 Gobierno Local
Financieros
2500 Total Gastos Corrientes
2000
Total Gastos de Capital
1500
500
0
1999 2000 2001 2002 2003
Ejecución Anual
31% INVERSIONES
INVERSIONES FINANCIERAS
5% AMORTIZACION DE LA DEUDA
Los gastos por su clasificación funcional son seguidos por el gasto en Salud y
Saneamiento con el 9.34%, a través del cual se utilizan los recursos para los
servicios de recolección de residuos sólidos y de agua potable y alcantarillado; el
gasto funcional en Educación y Cultura, con el 8.72%, es usado para inversión y
mantenimiento de locales escolares y servicios de biblioteca y casas de cultura;
el gasto de Vivienda y Desarrollo Urbano, con el 5.73%, sirve para inversiones y
mantenimiento en infraestructura y mobiliario urbano. Con porcentajes de gasto
funcional al 2%, siguen los gastos en Industria, Comercio y Servicios, Agraria,
Energía y Recursos Minerales y Pesca.
16% 12 PESCA
11 INDUSTRIA, COMERCIO Y SERVICIOS
10 ENERGIA Y RECURSOS MINERALES
04 AGRARIA
5%
14%
En el caso del ejercicio fiscal del año 2003, se puede observar que el mayor rubro
funcional de gasto es Administración y Planeamiento, en el cual sólo se logro
ejecutar el 84.2% del PIM; y en el segundo rubro de gasto, Asistencia y Previsión
Social, sólo se ejecutó el 88% del gasto autorizado.
Los niveles más bajos de ejecución se dieron en ese año en el gasto funcional de
Transporte con sólo el 63% del gasto previsto en el PIM, y el gasto funcional de
Pesca, que fue el más bajo en ejecución respecto de lo autorizado, alcanzando
sólo un nivel de cumplimiento de 48.6%.
En promedio del año 2003, para todos los rubros de gasto funcional, el nivel de
ejecución sólo representó el 74.1% de ejecución respecto de los programado y
autorizado en el PIM.
En lo que respecta al denominado Gasto Social Básico, que incluye a los gastos
funcionales por Educación y Cultura, Salud y Saneamiento y Asistencia y
Previsión Social, los gobiernos locales en el período 2003 sólo alcanzaron una
ejecución del 34.84% del total de gastos. El más importante rubro de gasto es el
de Asistencia y Previsión Social, y dentro de esta función esta comprendido el
Programa del Vaso de Leche, programa de alcance nacional creado en 1985, que
consiste en la provisión de una ración alimenticia diaria a la población materna
infantil.
33
MEF, Boletín de Transparencia Fiscal, Informe Especial, Aplicación de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003: un análisis preliminar, Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales, www.mef.gob.pe
Parte Corriente
Deudas a Largo
Plazo
Cuentas por Pagar
18.90%
36.30%
Otras Cuentas del
Pasivo
10.80%
Se debe resaltar que al 2003 sólo tres (3) municipalidades destinan recursos al
servicio de la deuda externa, estas son: la Municipalidad Distrital de Rieran, la
Municipalidad Distrital de Huampará y la Municipalidad Provincial de Lima. De la
totalidad del servicio de la deuda municipal, el 45.2% corresponde al concepto de
intereses y amortizaciones que realizan los municipios del departamento del
Lima, de los cuales el 82.9% corresponde a la Municipalidad Provincial de Lima,
cuyo servicio de deuda representa el 37.4% del servicio de deuda total
municipal.
34
MEF, Boletín de Transparencia Fiscal, Informe Especial, Aplicación de las Reglas Fiscales para los Gobiernos
Locales 2003: un análisis preliminar, Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales, www.mef.gob.pe.
1.20
0.00
1988 1999 2000 2001 2002 2003
Año Fiscal
60
Total de Gastos del Gobierno
50
Local
US$ Per Capita
0
Total Gastos Financieros
2001 2002 2003
Ejecución Año Fiscal
25
20 Administración y Planeamiento
Salud y Saneamiento
US $ Per Capita
15 Educación y Cultura
Asistencia y Previsión Social
10 Vivienda y Desarrollo Urbano
Transporte
5 Pesca
Industria, Comercio y Servicios
0 Energía y Recursos Minerales
2002 2003 Agraria
Ejecución Anual
El gasto total por persona de los Gobiernos Locales no alcanza los 50 dólares al
año 2003, 30 dólares se utilizan en Gastos Corrientes, mientras que los Gastos de
Inversión sólo llegan a 16 dólares por persona al año. Así mismo, del total de
gastos, los gobiernos locales asignaron en el 2003, 22 dólares a gastos de
Administración y Planeamiento y 17 dólares al Gasto Social Básico (Salud,
Educación y cultura y Asistencia y Previsión Social), mientras que al conjunto de
los demás conceptos funcionales de gasto, sólo se le asignó 10 dólares por
persona al año.