EL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS CULTURALES Y

LINGÜÍSTICOS DE LOS INDÍGENAS EN CHILE.

Eliseo Cañulef
Agosto de 2002.

Los derechos culturales y lingüísticos mapuches han sido evidentes al indigenismo

chileno por lo menos desde que los lonkos mapuches huilliches reunidos en Osorno
en la década del 30 del siglo pasado pusieran por primera vez por escrito una
petición en que solicitaban al gobierno de la época tener un tipo de educación que
considerara su lengua y su cultura. En la década del ochenta del mismo siglo fueron
más de dos mil asambleas comunitarias, quince congresos provinciales y un gran
congreso nacional de Pueblos Indígenas quienes fijaron con mayor precisión los
derechos culturales y lingüísticos que consideran indispensables en el contexto de
retorno a la democracia y la reinserción del país en el concierto internacional.

El presente trabajo tiene por objeto analizar el reconocimiento de los derechos

culturales y lingüísticos reivindicados por los pueblos indígenas en Chile, la
respuesta legislativa y la ejecución de políticas públicas que han tenido por parte
del estado.

Las fuentes utilizadas son los documentos de posición indígena generados en el

contexto de la elaboración de la nueva ley, el texto de la ley 19253 de 1993 y lo
que ha sido posible de recopilar referente a las políticas ejecutadas o en ejecución
por parte de la Conadi y el Ministerio de Educación.

Según los documentos de posición indígena es posible identificar por lo menos los
siguientes derechos reclamados por los pueblos: reconocimiento de las culturas
indígenas; respeto, valoración y fomento de las lenguas indígenas; respeto,
valoración y promoción de las culturas indígenas; respeto y valoración del
conocimiento indígena; fomento al desarrollo y difusión de las culturas indígenas;
protección de las culturas indígenas de la discriminación; incorporación de las
culturas indígenas en educación regular; educación adecuada para los ciudadanos
indígenas; apoyo estatal a la educación de los indígenas; y protección del
patrimonio histórico de las culturas indígenas.

Reconocimiento de las culturas indígenas.

Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer que las culturas indígenas son
un patrimonio histórico de la Nación chilena y de los pueblos indígenas; reconocer
que los pueblos indígenas son poseedores de una cultura propia que engloba los
conocimientos, técnicas, instituciones, expresiones y valores que los distingue de la
cultura global; reconocer que los pueblos indígenas poseen un idioma propio que es
su medio natural de expresión; y consagrar como deber del Estado y la sociedad
respetar, proteger y promover el desarrollo de las culturas adoptando las medidas
administrativas adecuadas a tales fines.

La ley reconoce que los indígenas de Chile son los descendientes de las
agrupaciones humanas que existen en el territorio nacional desde tiempos
precolombinos, que conservan manifestaciones étnicas y culturales propias siendo
para ellos la tierra el fundamento principal de su existencia y cultura. (Art. 1); así
como el derecho de los indígenas a mantener y desarrollar sus propias
manifestaciones culturales, en todo lo que no se oponga a la moral, a las buenas
costumbres y al orden público; (Art. 7° ).
La respuesta legislativa cambia la naturaleza del derecho colectivo reivindicado por
los pueblos indígenas reduciéndolo al derecho de las personas y limita el alcance
del concepto de cultura antropológica al de manifestación cultural cuyo ejercicio
queda supeditado a la moral, a las buenas costumbres y al orden público, es decir,
el derecho si bien es reconocido formalmente, en la práctica su ejercicio queda
supeditado a concepciones etnocéntricas chilenas.

Respeto, valoración y fomento de las lenguas indígenas.

Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer que el estado y la sociedad

deben respetar, valorar y fomentar las lenguas indígenas en todos los ámbitos de la
sociedad; establecer que cada lengua indígena sea idioma oficial junto al castellano
en los territorios de desarrollo indígena; prescribir la inclusión en el sistema
educativo nacional de una unidad programática que posibilite a los educandos
acceder a un conocimiento adecuado de las lenguas indígenas que los capacite para
valorarlas positivamente; incentivos a la utilización de las lenguas indígenas en los
medios de comunicación, especialmente, en las transmisiones de radio y TV en
zonas indígenas.

La ley establece "El uso y conservación de los idiomas indígenas, junto al español,
en las áreas de alta densidad indígena; el establecimiento en el sistema educativo
nacional de una unidad programática que posibilite a los educandos, acceder a un
conocimiento adecuado de las culturas e idiomas indígenas y que los capacite para
valorarlas positivamente; la promoción y el establecimiento de cátedras de historia,
cultura e idiomas indígenas en la enseñanza superior; el fomento a la difusión en
las radioemisoras y canales de televisión de las regiones de alta presencia indígena
de programas en idioma indígena y apoyo a la creación de radioemisoras y medios
de comunicación indígenas “(Art. 28° )”.

La respuesta legislativa a la reivindicación indígena es débil por cuanto las medidas

establecidas son de carácter programático que los organismo del estado pueden o
no asumir.

La Conadi y el Ministerio de Educación no han desarrollado programas que

incentiven el uso de las lenguas en los medios de comunicación ni han promovido la
inclusión de contenidos sobre cultura y lenguas indígenas en la educación general
básica ni media ni tampoco han promovido el establecimiento de cátedras de
lengua indígena en las universidades. El único mecanismo de promoción de las
lenguas indígenas es a través de su enseñanza y utilización en la EIB en las áreas
indígenas.

Respeto, valoración y promoción de las culturas indígenas.

Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer como obligación del Estado
respetar, valorar y promover las culturas indígenas; incentivos a los medios de
comunicación para que difundan materiales que promuevan el conocimiento y
valoración de las culturas indígenas; incentivos para la creación de medios de
comunicación indígenas;

La respuesta legislativa establece que es deber de la sociedad en general y del

Estado en particular, a través de sus instituciones, respetar, proteger y promover el
desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptando las
medidas adecuadas para tales fines (Art. 1), establece el deber del estado de
promover las culturas indígenas(art. 7) que más adelante define como una de las
funciones de la CONADI en coordinación con el Ministerio de Educación”. (Art. 39b).
No existen antecedentes de acciones realizadas por ambas instituciones estatales
que apunten a poner en práctica estas normas legales.

Respeto y valoración del conocimiento indígena.

Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer normas para el respeto y

valoración del conocimiento indígena en diversas materias, el que es parte esencial
de las culturas indígenas, los planes y programas de estudio para las áreas
indígenas deberán asumir estos conocimientos, en especial, sobre la naturaleza, la
agricultura, la salud y numerosos otros campos en que el conocimiento adquirido
por la cultura debe ser revalorizado y estimulado, mención especial cabe al
conocimiento y valor cultural de las personas especialistas del mundo indígena tales
como Machis y Yatiris, cuya sabiduría debe ser valorada.

La ley no asume el planteamiento indígena mediante alguna norma declarativa o

programática explícita.

Fomento al desarrollo y difusión de las culturas indígenas.

Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer normas que incentiven la

creación de espacios de difusión cultural indígena y la práctica de las formas de
expresión cultural de cada pueblo indígena (ritos religiosos, música, deportes,
danza, etc.; mantención y conservación de lugares sagrados y patrimonio
arqueológico; apoyo del Estado al fomento, creación y financiamiento de Institutos
de Cultura Indígena concebidos como espacios de creación capacitación y encuentro
de los indígenas de las ciudades y del campo cuyas actividades principales deberían
ser apoyar e incentivar a los creadores indígenas, realización de eventos culturales,
investigación sobre el arte y la cultura, capacitación de jóvenes, preparación de
materiales sobre arte y cultura y a través de convenios con universidades
desarrollar programas de formación profesional.

La ley establece que la Corporación promoverá la fundación de Institutos de Cultura

Indígena como organismos autónomos de capacitación y encuentro de los indígenas
y desarrollo y difusión de sus culturas. En su funcionamiento podrán vincularse a
las municipalidades respectivas ( Art. 31° ).

Si bien establece el mandato a la Conadi de promover la creación de los Institutos

la respuesta legislativa es insuficiente porque junto con ser una norma declarativa
no considera recursos estatales para su financiamiento.

No existe una política publica desarrollada por la Conadi para dar cumplimiento a
este derecho consagrado por la ley.

Protección de las culturas indígenas de la discriminación.

Desde la perspectiva indígena la ley debe asumir que las culturas y lenguas
indígenas son los rasgos principales que les otorgan su identidad a los pueblos que
son sus poseedores y que junto con constituir su patrimonio lo son también de la
humanidad en su conjunto, por lo tanto, debe establecer normas que las protejan
de acciones u omisiones que impliquen su erosión, destrucción o menoscabo. Entre
las normas deben estar por lo menos las siguientes: reglamentación para el
tratamiento de temas indígenas en los medios de comunicación que impida su
utilización con fines que impliquen menoscabo; establecer la obligatoriedad para el
registro Civil de anotar los nombres y apellidos de los ciudadanos indígenas en las
formas como lo expresen sus padres y con las normas de trascripción fonética
oficial de la lengua indígena respectiva; prohibición de sustituir los topónimos
indígenas por otros no indígenas; establecer el delito de ofensas culturales, su
tipificación y sanción correspondiente, con el objeto de proteger a las culturas y
pueblos indígenas de la mirada discriminatoria, despreciativa y desvalorizadora de
la sociedad global.

La ley no establece el delito de ofensa cultural y sólo sanciona como falta la

discriminación manifiesta e intencionada en contra de los indígenas, en razón de su
origen y su cultura con una multa que va de uno a cinco ingresos mínimos
mensuales (art. 8); establece la obligatoriedad del Registro Civil de anotar los
nombres y apellidos de las personas indígenas en la forma como lo expresen sus
padres y con las normas de transcripción fonética que ellos indiquen (art.28e); no
prohíbe el cambio de los topónimos indígenas sino solo contar con un informe
previo de la Conadi para hacerlo(Art. 29d).

La respuesta legislativa no asume la postura indígena y si bien la tipificación de la

discriminación como una falta es un avance, aparte de la dificultad práctica de
denunciarla, es claramente insuficiente para contribuir a cambiar actitudes y
comportamientos discriminatorios de tanto arraigo en la sociedad chilena.

No hay antecedentes de programas desarrollados por la Conadi tendientes a

difundir estas normas legales ni a promover el ejercicio de este derecho por parte
de los indígenas, tampoco hay antecedentes de que exista control de que el
Registro Civil esté cumpliendo la norma, con lo que en la práctica la discriminación
étnica sigue y se perpetúa porque las culturas siguen sometidas a la discriminación
y al menoscabo.

Educación adecuada para los ciudadanos indígenas.

Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer un sistema de educación

intercultural bilingüe que prepare a los educandos indígenas para interactuar
adecuadamente tanto en su sociedad de origen como en la sociedad global.

La ley establece que la Conadi, en las áreas de alta densidad indígena y en

coordinación con los servicios u organismos del Estado que correspondan,
desarrollará un sistema de educación intercultural bilingüe a fin de preparar a los
educandos indígenas para desenvolverse en forma adecuada tanto en su sociedad
de origen como en la sociedad global. ( Art. 32 ).

Como en ninguno de los otros derechos reivindicados por los indígenas la respuesta
legislativa asume en su totalidad el planteamiento aunque no destina recursos
estatales específicos para asegurar su ejercicio.

Sin embargo es necesario consignar que desde su instalación y por acuerdo de su

Consejo, la Conadi crea en su interior la Unidad de Cultura y Educación que se
aboca a la elaboración y puesta en práctica de una política pública con recursos del
Fondo de Desarrollo. En 1996 La Conadi y el Ministerio firman un acuerdo de
cooperación para realizar en conjunto un programa de experimentación de la EIB
en un numero limitado de escuelas, pero en los hechos cada servicio de continuó
realizando las acciones en forma separada. Así desde 1995 la Conadi y desde 1996
el Ministerio de Educación desarrollan en forma paralela programas que buscan la
adecuación de objetivos, contenidos y metodologías a la cultura y la utilización de
las lenguas en la enseñanza. Las líneas de acción de ambos programas apuntan a la
capacitación y actualización docente, al desarrollo curricular, a la elaboración de
materiales educativos, a la formación de post grado en EIB, al apoyo a la formación
de pregrado en EIB, al desarrollo de experiencias piloto, y más recientemente el
Ministerio ejecuta el sub componente EIB del programa Orígenes cuyo propósito es
el desarrollo de esta modalidad educativa en alrededor de 162 establecimientos
educacionales insertos en contextos indígenas de las regiones I, II, VIII, IX Y X.

No ha sido posible obtener información acerca de los recursos públicos invertidos

por la Conadi y solo fue posible conocer los invertidos por el Ministerio en 2001 y
2002 que alcanzan a $ 830.635.378. Tampoco ha sido posible acceder a
información sobre evaluaciones acerca de los resultados de la política, pero es
necesario valorar los esfuerzos desplegados por cuanto la situación educacional de
los indígenas que tendía a desarraigarlos de su cultura de origen, y por lo tanto a
minar severamente su identidad étnica, está cambiando para las nuevas
generaciones lo cual es un logro importante.

Apoyo estatal a la educación de los indígenas.

Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer como deber del estado el
asegurar las posibilidades educacionales de los indígenas en todos los niveles de la
enseñanza, a través de un programa de becas que cubra todos los niveles de la
enseñanza; programa de hogares estudiantiles en las principales ciudades del país;
arancel diferenciado e incluso gratuidad en las universidades estatales o que
reciben subsidio estatal; programas de apoyo a la educación informal o permanente
que incluya alfabetización bilingüe, capacitación laboral y formación de lideres; y la
creación de establecimientos de enseñanza Terminal (técnico profesional) en los
territorios de desarrollo indígena.

La ley asume parcialmente el planteamiento indígena al considerar la destinación

de recursos para el desarrollo de un programa de becas indígenas (art. 33), pero no
ingresos especiales a las universidades con aranceles diferenciados ni programa de
hogares estudiantiles ni apoyo a la capacitación.

El programa de becas es implementado por el Ministerio de Educación en 1995 con

arreglo a los procedimientos comunes que rigen este tipo de programas en el país
(postulación, evaluación de variables socioeconómica y rendimientos académicos).
Los recursos públicos invertidos en el programa han experimentado un progresivo
aumento en los ocho años de su ejecución pues de $663.911.400 en 1995 se ha
llegado a $ 3.612.685.497 en 2002; la inversión total asciende a $ 16.042.330.435
que ha permitido el apoyo a un total de 108.000 becarios indígenas, de los cuales
57.208 son de educación básica, 34.048 de educación media y 17.049 de educación
superior.

Es necesario valorar esta política del Ministerio pues pese a que la respuesta
legislativa no asume la totalidad de las aspiraciones indígenas en la materia, el
incremento progresivo de la cobertura de becas va reduciendo paulatinamente el
porcentaje de alumnos indígenas que abandonan los estudios por falta de recursos
económicos al tiempo que aumentan los que por medio de una buena educación
pueden salir de los estratos de extrema pobreza en que se ubican altos porcentajes
de familias indígenas en el país.

Incorporación de las culturas indígenas en educación regular.

Desde la perspectiva indígena la ley debe introducir reformas a la educación

general de los ciudadanos no indígenas con el objeto de establecer una relación
equilibrada entre la sociedad global y las sociedades indígenas, especialmente las
asignaturas de historia y ciencias sociales que desvirtúan y tergiversan la realidad
indígena; incluir en el sistema educativo nacional contenidos que posibiliten a los
educandos acceder a un conocimiento adecuado de las culturas y lenguas indígenas
que los capacite para valorarlas positivamente; y establecer la obligatoriedad para
las universidades regionales de tener cátedras de historia y cultura indígena. Estos
aspectos, dicen relación con la necesidad de implementar la interculturalidad de
doble vía, vale decir, que no sólo los ciudadanos indígenas tengan la posibilidad de
conocer y valorar los aspectos de la cultura nacional de raigambre hispánica, sino
que lo mismo ocurra con los ciudadanos no indígenas respecto de las culturas
indígenas. Este aspecto es fundamental para el establecimiento de relaciones
interétnicas de cooperación en que indígenas y no indígenas se acepten como
legítimos en la convivencia.

La ley prescribe el establecimiento en el sistema educativo nacional de una unidad

programática que posibilite a los educandos, acceder a un conocimiento adecuado
de las culturas e idiomas indígenas y que los capacite para valorarlas
positivamente; y la promoción y el establecimiento de cátedras de historia, cultura
e idiomas indígenas en la enseñanza superior... “(Art. 28° )”.

No existen antecedentes de que la Conadi hubiera realizado alguna acción tendiente

a generar una política publica que ponga en vigor esta norma legal. Por su parte el
Ministerio de Educación tampoco tiene una política con tal objetivo (Mariana Aylwin,
Ministra de Educación, comunicación personal, 2002)y en la educación común se
siguen utilizando los contenidos y materiales tradicionales con lo que los
ciudadanos no indígenas siguen recibiendo una formación que los hace aptos para
la discriminación y desvalorización de lo indígena.

Hay sin embargo dos acciones que podrían interpretarse como intentos por iniciar el
proceso, uno de ellos es la creación de una Comisión para el análisis de la
enseñanza de la historia cuyas recomendaciones no han sido dadas a conocer por el
Ministerio; y el otro es un estudio sobre los textos escolares desde la perspectiva de
la diversidad cultural encargado al Instituto de Estudios Indígenas de la UFRO por el
Programa de Educación Intercultural Bilingüe del Ministerio, cuyas recomendaciones
no han sido incorporadas a las licitaciones para la elaboración de textos escolares
que el Ministerio provee a las escuelas del país.

Protección del patrimonio histórico de las culturas indígenas.

Desde la perspectiva indígena la ley debe establecer normas en torno al patrimonio

arqueológico, histórico, artístico y cultural de los pueblos indígenas; crear un
Archivo de los documentos de la historia indígena con un depositario y presupuesto
de operación dependiente de la Conadi y a cargo de un Conservador del archivo
Indígena; establecer la inviolabilidad de los cementerios indígenas y otros sitios
sagrados pudiéndose autorizar excavaciones con fines científicos con el
consentimiento expreso de la comunidad; prohibir la exportación y comercialización
de artefactos, joyas u otros objetos arqueológicos indígenas permitiéndose el
trueque entre pueblos indígenas de estos objetos y donaciones a centros
especializados con fines científicos o de exhibición.

La ley establece que con el objeto de proteger el patrimonio histórico de las

culturas indígenas y los bienes culturales del país, se requerirá informe previo de la
corporación para la venta exportación o cualquier forma de enajenación al
extranjero del patrimonio arqueológico, cultural o histórico indígena; la salida del
territorio nacional de pieza documentos y objetos de valor histórico con el propósito
de ser exhibidos en el extranjero; la excavación de cementerios históricos con fines
científicos; la sustitución de topónimos indígenas (art. 29). También crea
dependiente del Archivo Nacional un departamento denominado Archivo General de
Asuntos Indígenas[...] que reunirá y conservará tanto los documentos oficiales que
se vayan generando, cuanto los instrumentos, piezas, datos, fotos, audiciones y
demás antecedentes que constituyen el patrimonio histórico de los indígenas de
Chile (art.30)

La respuesta legislativa no asume en su totalidad las aspiraciones indígenas en

estas materias pues si bien crea el archivo lo ubica bajo una institución no
especializada en asuntos indígenas y no destina recursos para su operatoria; no
establece las prohibiciones destinadas a terminar con el saqueo y contrabando de
objetos indígenas ni la inviolabilidad de los cementerios. No existen antecedentes
de una política impulsada por la Conadi para que se cumplan estas normas legales.
Por lo tanto no es posible saber si existe control efectivo sobre la exportación de
artefactos arqueológicos o documentos históricos; si alguien controla que los
topónimos indígenas no sean cambiados por otros no indígenas; no hay información
de la instalación del Archivo General de Asuntos Indígenas, y tampoco se puede
impedir en la práctica que los cementerios sigan excavándose como antes.

A modo de conclusión.

En el proceso de negociación los indígenas demuestran una clara conciencia de sus

derechos culturales y lingüísticos y proponen normas legales y medidas
administrativas que piensan son las adecuadas para su vigencia y ejercicio. Ello
evidencia el propósito indígena de sentar las bases legislativas para el
establecimiento de relaciones interétnicas de cooperación que permita una mejor
convivencia entre indígenas y no indígenas en el país.

La respuesta legislativa asume parcialmente la mayoría de los planteamientos

indígenas aunque cambiándoles el sentido, minimizándolos o asumiéndolos
declarativamente. Solo uno de los derechos es asumido en su totalidad aunque sin
otorgar financiamiento para su puesta en práctica. Ello evidencia el propósito del
Estado chileno de continuar las relaciones interétnicas de dominación existentes
aunque introduciendo reformas que hagan menos odiosos el sometimiento y la
discriminación

El mandato de elaborar políticas públicas para la puesta en vigor de las medidas

previstas por la ley en la materia de cultura y educación recae fundamentalmente
en la Conadi en coordinación con el Ministerio de Educación, sin embargo y pese a
haber firmado un convenio para ponerla en práctica ambos servicios han seguido
cada cual su camino produciendo con ello duplicidades estériles en las acciones con
la consiguiente dilapidación de los escasos recursos y la generación de la
consiguiente frustración entre muchos indígenas.

De la política pública desarrollada por la Conadi no ha sido posible recopilar

antecedentes directos por lo que no es posible analizarla aunque se puede
mencionar que al menos en los tres primeros años de su existencia ejerció cierto
liderazgo en las acciones tendientes al desarrollo de la EIB especialmente en el
involucramiento del Ministerio de Educación que se mostraba renuente en un
principio.

De la política pública impulsada por el Ministerio de Educación se constata que en lo

relacionado con el derecho de apoyo a la educación de los indígenas hay una
preocupación evidente de aumentar la cobertura de becas para indígenas; en lo
relacionado con la educación intercultural bilingüe los esfuerzos parecen
encaminados a ir satisfaciendo paulatinamente las expectativas indígenas; y en lo
relacionado con la incorporación de las culturas indígenas en la educación regular
no ha mostrado la preocupación que la ley establece para dar respuestas a las
aspiraciones indígenas en esta materia.
Comparada la situación actual con la existente hasta antes de la dictación de la ley
19.253, son evidentes algunos avances en materia de reconocimiento y puesta en
vigor de los derechos culturales y lingüísticos de los pueblos indígenas en Chile y
quedan de manifiesto algunas debilidades de la ley y de la política pública que
debieran ser corregidas