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El trabajo es útil para toda la región, pero especialmente para el Perú, donde los
últimos ministros del Interior han abandonado todo esfuerzo por pensar una política
pública de seguridad y la Policía ha tratado de llenar el vacío confundiendo operativos
rutinarios con planes de seguridad. Estamos ante una contribución muy importante, que
ojalá tenga llegada no sólo entre los especialistas sino también entre las autoridades.
CARLOS BASOMBRÍO
Ex viceministro del Interior del Perú
La investigación comparada nos permite ver —a través de los ojos de Gino Costa—
tres experiencias de políticas de seguridad ciudadana: dos locales y una nacional; dos
latinoamericanas y una de Estados Unidos; dos exitosas y una pendiente. El trabajo de
Costa nos muestra, además, la importancia metodológica que, en la actualidad, tienen
los estudios comparados.
FERNANDO CARRIÓN
Coordinador del Programa de Estudios de la Ciudad
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso)-Ecuador
Todos los problemas de las ciudades son complejos, pero tal vez el de la seguridad
es el que más variables tiene. Esta reflexión sobre las estrategias que tomaron algunas
ciudades de América para mejorar la seguridad arriba a conclusiones que se convierten
en un referente de gran importancia en el diseño de políticas tan complejas como los
problemas que, hoy, tenemos en este frente.
CARLOS CÓRDOBA MARTÍNEZ 2
Coordinador del Proyecto Bogotá Cómo Vamos 3
En un continente aquejado por el incremento de la violencia y la delincuencia,
la búsqueda de soluciones se convierte en uno de los temas centrales de debate.
Lamentablemente, la importación de experiencias se desarrolla sin un mayor análisis
de los diversos elementos y aspectos coyunturales que permitieron su diseño y posterior
implementación. Gino Costa, en un detallado análisis, avanza sobre este reconocido
déficit, lo que contribuirá a que los diversos gobiernos, locales y nacionales, definan sus
estrategias de política pública tomando en cuenta estas experiencias, pero sin olvidar sus
propias realidades y características locales.
LUCÍA DAMMERT
Directora del Programa Seguridad y Ciudadanía
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso)-Chile
Gino Costa hace una valiosa contribución a los países que, a lo largo de América,
están buscando responder efectivamente a los actuales desafíos de la seguridad pública.
Su ensayo provee tanto información útil como análisis provocativo, y está dirigido a
investigadores, funcionarios públicos y ciudadanos que aspiran a contar con un modelo
policial democrático y respetuoso de los derechos ciudadanos.
MARTHA L. DOGGETT
Subdirectora de la División de las Américas y Europa
Departamento de Asuntos Políticos, Naciones Unidas, Nueva York
Este texto del experto Gino Costa constituye una evaluación perceptiva y
sumamente útil respecto a tres estrategias de políticas públicas destinadas a reducir el
delito. Al comparar realidades muy distintas, pero desde la perspectiva de quien desea
sacar conclusiones útiles para América Latina, logra una mirada fresca sobre situaciones
ya estudiadas. Es una muy interesante contribución al debate sobre las políticas públicas
dirigidas a disminuir la incidencia del delito.
HUGO FRÜHLING
Director del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana
Universidad de Chile
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Título del Libro: La Ventana Rota y otras formas de luchar contra el crimen
Copy right Gino Costa
Instituto de Defensa Legal – Área de Seguridad Ciudadana
Manuel Villavicencio 1191, Lince, Lima
Teléfono: 6175700
Fax: 4221832
www.seguridadidl.org.pe
Gino Costa
La Ventana Rota y otras formas de luchar contra el crimen, Lima: IDL, 2007.
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Agradecimientos
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Índice
Prefacio . ......................................................................................... 15
Introducción....................................................................................... 17
La estrategia de Bratton................................................................. 19
Conclusiones. .................................................................................... 73
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13
Prefacio
Véase, por ejemplo, Basombrío, Carlos. Delito e inseguridad ciudadana. Lima y otras ciudades del
1 16
Perú comparadas con América Latina. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2007. 17
y en estrategias diferentes, pero ambas obtuvieron resultados satis-
factorios: la caída dramática de la tasa de homicidios y de la tasa
agregada de delitos; la reducción de la percepción de inseguridad y
del sentimiento de temor; y el reconocimiento ciudadano al trabajo
policial y a las autoridades municipales responsables de las políticas
de seguridad. Más importante aún, tales políticas contribuyeron a
la recuperación de ambas ciudades, a una notable mejoría de la
calidad de vida de sus habitantes y a la prosperidad general.
La estrategia de Bratton
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Empecemos por Nueva York. Durante la década de 1980, dos
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elementos contribuyeron a que la situación de seguridad se volviera
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explosiva. Primero, el consumo masivo de drogas, especialmente el
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crack, un derivado barato y altamente nocivo de la cocaína. Segun-
do, el fácil acceso a las armas de fuego de alto calibre, especialmente
las semiautomáticas, cuyo poder destructor es mucho mayor que el
de los tradicionales revólveres de calibre 38.2 En este contexto, en el
segundo semestre de 1993 se realizaron las elecciones a la alcaldía
a
L
de Nueva York, que ganó Rudolf Giuliani, quien, con determinación,
ofreció resolver el problema de violencia e inseguridad.
2
Bratton, William J. «Crime is Down in New York City: Blame the Police». En Tim Newburn (editor). 20
Policing Key Readings. Devon: Willan Publishing, 2005. 21
En los dos años y medio que dirigió la Policía de Nueva York,
Bratton consiguió resultados espectaculares. En efecto, entre 1994 y
1996 la tasa delictiva agregada se redujo en 37% y los homicidios,
en 50%. El éxito lo transformó en un personaje muy popular, al punto
que generó los celos de Giuliani —hoy precandidato republicano
para suceder a George Bush—, lo que condujo a su prematura sa-
lida de la jefatura de Policía.3 No obstante, la estrategia que puso
en práctica se mantuvo después de su salida y los índices delictivos
continuaron cayendo durante los siguientes años.
3
Para un testimonio de parte sobre su salida de la Policía, sus siempre difíciles relaciones con Guiliani
y, especialmente, sobre la manera como encaró su gestión y los resultados de ésta, véase Bratton,
William J. y Peter Knobler. Turnaround. How America’s Top Cop Reversed the Crime Epidemic.
Nueva York: Random House, 1998.
4 Dixon, David. «Beyond Zero Tolerance». En Tim Newburn (editor), Policing Key Readings. Devon:
Willan Publishing, 2005, p. 486.
Aun así, la caída de las tasas delictivas en Nueva York fue mu-
o s t a
cho mayor que en otras ciudades, por lo que las políticas seguidas
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por Bratton, más allá de otras condiciones favorables, debieron
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de influir decisivamente en mejorar las condiciones de seguridad,
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aunque no constituyeran su única explicación. Veamos, pues, cuáles
fueron esas políticas.
r a t t o n
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Lo que conocemos hoy como la estrategia de tolerancia cero
e s t r a t e g i a
cuenta con una serie de componentes, los más importantes de los
cuales son tres: una doctrina sobre el delito y cómo enfrentarlo, la
reforma policial y un sistema de supervisión policial.
a
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Coles y Wilson, establece una relación causal entre lo que podría-
mos llamar el desorden callejero y el delito.5 Según sus autores,
una ventana rota no reparada en un edificio público transmite un
mensaje de descuido y desinterés, que puede llevar a los transeúntes
a romper otras ventanas del mismo edificio. En unos días, el edi-
ficio podría llenarse de pintas y graffitis, y poco después, su acera
convertirse en un basurero público. De mantenerse la indiferencia,
ese lugar seguramente se transformará en el punto de encuentro
de pandilleros, drogadictos y alcohólicos, quienes se congregarán
regularmente alrededor de una radio a todo volumen para compartir
no sólo música, sino también alcohol y drogas. Pronto, la calle será
5 Para un buen resumen de la doctrina de «la ventana rota», véase Wilson, James Q. y George L.
Kelling. «Broken Windows: The Police and Neighbourhood Safety». En Tim Newburn (editor),
Policing Key Readings. Devon: Willan Publishing, 2005. Para un estudio más completo de esta
propuesta, véase Kelling, George L. y Catherine M. Coles. Fixing Broken Windows. Restoring Order 22
and Reducing Crime in Our Communities. Nueva York: Simon & Schuster, 1997. 23
insegura para los vecinos, que saldrán cada vez menos, y atraerá,
en cambio, a mendigos, vagos, prostitutas y, eventualmente, de-
lincuentes. Es en este cuadro de abandono y decadencia urbana,
resultado de la desidia oficial y la ausencia de respuesta vecinal
frente al desorden callejero, donde fecunda la actividad criminal.
o s t a
manos fundamentales; más recientemente, fueron las ordenanzas
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municipales, bastante en desuso en la década de 1980 y principios
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de la de 1990. A estas últimas recurriría Bratton para enfrentar el
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desorden público.
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Lo que es importante anotar aquí —y resulta, ciertamente,
peligroso en la propuesta de Kelling, Coles y Wilson, riesgo que,
B
por cierto, ellos reconocen— es que los estándares de orden que
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la Policía debe defender no son siempre los que se encuentran en
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una ley u ordenanza sino, normalmente, aquellos que «la gente
decente» del barrio reclama; los métodos policiales tampoco son
los establecidos, sino los que se aplicaban «antaño», en los tiempos
en que, según los ideólogos de «la ventana rota», los medios de
comunicación, los tribunales de justicia y el desarrollo normativo
a
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aún no habían «atado de manos» a la Policía.
***
6
Bratton, ob. cit., p. 476.
lo que podemos calificar como un patrullaje preventivo de carácter
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agresivo. Este resucitado estilo de trabajo policial se caracterizó por
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el recurso a las patrullas de a pie para recuperar las calles. Es un
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estilo agresivo sobre todo con los ciudadanos identificados por los
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policías como sujetos activos o potenciales de desorden callejero.
Bratton desempolvó viejas ordenanzas municipales que tipificaban
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faltas o contravenciones como pintar graffitis, beber en las calles y
limpiar las lunas de los carros sin consentimiento de sus propietarios,
B
entre otras, y ordenó a sus efectivos aplicarlas.7
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e s t r a t e g i a
Este comportamiento de los efectivos generó no pocas denun-
cias de abuso y quejas contra la actuación policial, especialmente
dura contra grupos minoritarios. Éstas llegaron a ascender a 9 mil
sólo en el año 1996, lo que no es poco considerando que la Policía
contaba con un total de 38 mil efectivos.8 Dos casos paradigmáticos
a
L
graficaron el lado oscuro de la actuación policial y el respaldo de
la que gozó en las más altas esferas institucionales y políticas: la
violación y golpiza de Abner Loiuma y la muerte de Amadou Diallo.
Los policías procesados por el crimen contra Loiuma declararon
soberbios a la prensa que no serían condenados porque se vivía en
«tiempos de Giuliani».9
7
Bratton, ob. cit., p. 477.
8 Bratton, ob. cit., p. 481. 26
9 Dixon, ob. cit., p. 491. 27
para contener la actividad delictiva.10 Fue su combinación con el pa-
trullaje preventivo de carácter agresivo el que hizo la diferencia.
10
Bratton, ob. cit., p. 474.
11
Bratton, ob. cit., p. 476.
que el antecesor de Bratton había otorgado a los policías que hacían
o s t a
trabajo comunitario, que por definición deben contar con mucha
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autonomía para identificar, junto con los ciudadanos, los problemas
i n o
del barrio, y encontrar, también junto con ellos, las soluciones.
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En efecto, los antecesores de Giuliani y Bratton habían des-
r a t t o n
plegado a 7 mil nuevos efectivos policiales y los habían destacado
como policías comunitarios, otorgándoles gran autonomía. De
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acuerdo con la organización de entonces, el despliegue de estos
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policías se decidía en la Jefatura de Policía. Bratton facultó a cada
e s t r a t e g i a
comisario a determinar el despliegue de estos efectivos, pero los
instruyó para que los utilizaran para el patrullaje preventivo y no
para el trabajo comunitario.12
a
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igual número de problemas de la ciudad, a saber: calidad de vida,
drogas, armas de fuego, violencia doméstica, violencia juvenil,
robo de carros, corrupción y tránsito vehicular.13 Asimismo, tomó
acciones destinadas a devolverles a sus efectivos la confianza y
la autoestima que habían perdido. Primero, autorizó a todos sus
policías a detener por tráfico de drogas, facultad que, debido a los
altos niveles de corrupción interna, había sido entregada en ex-
clusividad a unidades especiales. Segundo, otorgó a sus detectives
acceso directo a las bases de datos criminales que, por las mismas
razones, les había sido prohibido.14
12
Bratton, ob. cit., p. 478.
13 Bratton, ob. cit., p. 477. 28
14
Bratton, ob. cit., p. 478. 29
La reforma llevada a cabo por Bratton permitió superar serios
problemas de corrupción institucional, desidia e incompetencia, así
como el legado de amargura y cinismo que había dejado en el cuer-
po el despido de 5 mil policías a mediados de la década de 1970.
El gran cambio que experimentó la Policía de Nueva York en todos
los órdenes, y especialmente en su ánimo y mística institucional, no
habría sido posible sin dos factores: el ascendiente, la experiencia
y el liderazgo indiscutible de Bratton, y el apoyo político, decidido
y sostenido, del alcalde Giuliani.
***
15
Sobre Compstat, véase Weisburd, David; S. D. Mastrofski, A. M. McNally, R. Greenspan y J. J. Willis.
«Reforming to Preserve: Compstat and Strategic Problem Solving in American Policing». En Tim
Newburn (editor), Policing Key Readings. Devon: Willan Publishing; Moore, Mark H. «Sizing Up
compstat: An Important Administrative Innovation in Policing». En Tim Newburn (editor). Policing
Key Readings. Devon: Willan Publishing, 2005.
16
Weisburd et al., ob. cit. p. 512.
Compstat sirve para dos propósitos fundamentales. Primero,
o s t a
para que el comisario conozca, de manera precisa y detallada, la
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situación delictiva en su jurisdicción, y para que, sobre esa base,
i n o
planifique su trabajo, haga el mejor uso posible de sus recursos y
G
los despliegue de la manera más eficiente. Esta información también
le sirve para evaluar el desempeño de su personal.
r a t t o n
Segundo, más importante aún que lo anterior, Compstat es un
B
instrumento para que la jefatura metropolitana conozca la realidad
d e
delictiva de toda la ciudad y en cada una de sus jurisdicciones, y
e s t r a t e g i a
sepa qué está haciendo cada comisario para enfrentar sus proble-
mas. Es, además, un instrumento bastante certero de control y de
evaluación del trabajo de los comisarios, pues permite comparar el
desempeño de cada uno en un momento determinado, o evaluarlo
a través del tiempo.17
a
L
Lo más interesante de Compstat en Nueva York no fue el
sistema informático y estadístico en sí, sino la manera como fue
utilizado por Bratton y sus sucesores para conducir a la Policía en
el cumplimiento de su misión fundamental. Lejos de analizar esta
información con su estado mayor a puertas cerradas, Bratton se
reunía semanalmente con sus 76 comisarios, acompañados de sus
respectivos equipos de trabajo. A dichas reuniones también asistían
académicos y otras personas interesadas que contaban con toda la
información disponible en tiempo real, la que se proyectaba en la
pantalla gigante de la sala de comando. En este escenario, Bratton
ponía a prueba a sus comisarios, uno por uno; inquiría sobre lo
que estaban haciendo, cuestionaba sus estrategias y decisiones,
30
17
Moore, ob. cit., p. 540. 31
reconocía sus aciertos y sus logros, los estimulaba a alcanzar el
objetivo, evaluaba su trabajo a la luz de la evidencia.
***
18
Moore, ob. cit., p. 535.
Este incremento de efectivos policiales fue posible no sólo
o s t a
por el esfuerzo presupuestal de la ciudad, sino porque contó con
C
el apoyo del gobierno federal, que, bajo la presidencia de Clinton,
i n o
se propuso, en unos pocos años, reclutar, formar y desplegar a 100
G
mil nuevos policías en las principales ciudades de Estados Unidos.
Sin el apoyo federal, no le habría sido nada fácil a la ciudad de
r a t t o n
Nueva York financiar este esfuerzo.
B
Segundo, la estrategia implementada, con fuerte énfasis en la
d e
represión de toda conducta infractora —trátese de delitos graves,
e s t r a t e g i a
menos graves o de faltas y contravenciones—, puso en gran tensión
al sistema judicial neoyorquino y obligó a una inversión multimi-
llonaria en la ampliación de la capacidad de albergue del sistema
penitenciario.
a
L
Entre las décadas de 1980 y 1990, en todo el estado de Nueva
York —del que la ciudad es un componente muy importante— la
población penal se incrementó en tres veces.19 Éste fue un fenó-
meno bastante extendido en todo Estados Unidos y contó, como
en el caso del incremento del pie de fuerza policial, con el apoyo
del gobierno federal.
***
o s t a
y no constituye una estrategia policial duradera.
C
i n o
Otra de las limitaciones de la estrategia seguida se deriva de la
G
propuesta doctrinaria que propugna que a la Policía le corresponde
resolver, por su cuenta o a través del sistema penal, un sinnúmero de
r a t t o n
problemas sociales que se expresan en el desorden callejero. Uno
de los componentes que más llama la atención de la experiencia
B
de Nueva York es la aparente ausencia de instituciones encargadas
d e
de atender esos problemas sociales, asunto que debe constituir un
e s t r a t e g i a
tema fundamental de cualquier estrategia de seguridad ciudada-
na. Policializar y criminalizar la respuesta a problemas sociales
—como el alcoholismo; los niños, jóvenes y adultos de la calle; la
prostitución callejera; los vagabundos con problemas mentales, por
mencionar algunos— no ayuda a resolverlos.20
a
L
La consecuencia natural de criminalizar estas conductas es
la sobrecarga que se le impone al sistema penal, lo que no ha sido
debidamente cuantificado, pero que debe ser tenido en cuenta por
quienes quieran replicar esta estrategia. Más allá de la retórica y de
la voluntad política, sin un eficiente sistema penal, una estrategia de
este tipo, con un gran énfasis en el castigo de conductas —delictivas
y no delictivas—, simplemente no funciona. Es más, en un contexto
institucional débil y precario, esa retórica podría llevar a que la
Policía o grupos privados hagan justicia por mano propia, como se
sospecha que ha venido ocurriendo en Guatemala, Honduras y El
Salvador en el marco de políticas de mano dura.21
20
Dixon, ob. cit., p. 492.
21
Washington Office on Latin America (Wola). Youth Gangs in Central America. Issues in Human 34
Rights, Effective Policing, and Prevention. Washington D. C.: Wola, 2006, pp. 15-19. 35
En el ámbito de la organización policial, la experiencia de
Nueva York muestra las bondades de la descentralización del proceso
de toma de decisiones hacia las comisarías y de la concentración
geográfica del mando, lo que permite una asignación clara de respon-
sabilidades y, en correspondencia, el establecimiento de un sistema de
supervisión —como el Compstat— dirigido a evaluar la labor de los
comisarios. Tal esquema permite a la jefatura metropolitana concen-
trar sus recursos en las tareas de dirección estratégica y supervisión,
y a los comisarios operar como pequeños jefes de la Policía en su
jurisdicción, manejando todos los servicios desplegados en ella.
o s t a
propias intervenciones.
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i n o
Lo que le otorga un especial atractivo al sistema de información
G
de Nueva York, que es simultáneamente un sistema de supervisión,
es el carácter público tanto del análisis de los datos disponibles
r a t t o n
como de los ejercicios de evaluación del desempeño que se hacen
sobre esa base. Tal publicidad introduce un elemento de tremenda
B
presión entre los responsables policiales, lo que normalmente tiene
d e
un efecto muy beneficioso.
e s t r a t e g i a
El sistema Compstat, desarrollado en Nueva York, tiene,
además, la virtud de que el ejercicio de evaluar tanto la situación
criminal como las políticas para hacerle frente puede replicarse a
nivel de todas las comisarías de la ciudad, y de que en tal ejercicio
a
L
pueden participar los policías de esa jurisdicción, lo que normal-
mente no ocurre en las reuniones de comando metropolitanas.
Tampoco ocurre con frecuencia que los principales actores sociales
de una jurisdicción sometida a evaluación participen en el ejerci-
cio. Es una pena que no lo hagan, pues la tecnología desarrollada
permite que, eventualmente, se integren a ella. La activa participa-
ción de la comunidad en el proceso de identificación y solución
de problemas, así como en la evaluación del desempeño policial,
debería ser estimulada y promovida.
22
Dixon, ob. cit., p. 500.
Antanas Mockus, Enrique Peñalosa, Luis Eduardo Garzón,
alcalde de Bogotá entre alcalde de Bogotá entre actual alcalde de Bogota
1995 y 1997, y entre 1998 y el 2000. Construyó desde el 2004, continuó
el 2001 y el 2003. Impulsó sobre los logros de Mockus y con las políticas de sus
el desarrollo de una lo superó; realizó un amplio antecesores, poniendo
cultura ciudadana como programa de transformación énfasis en las medidas
componente central de su urbana que incluyó el sociales.
política de convivencia y Transmilenio.
seguridad, lo que produjo
resultados espectaculares.
La estrategia de Mockus
y Peñalosa
y
Mockus
violenta del país más violento de la región más violenta del mundo.
En efecto, su tasa de homicidios era la más alta de América Latina,
habiendo llegado, en 1994, a 80 homicidios por 100 mil habitan-
de
tes. Nueve años después, en el 2003, y luego de las gestiones de
estrategia
Antanas Mockus (1995-1997 y 2001-2003) y Enrique Peñalosa
(1998-2000) al frente de la Alcaldía Mayor de Bogotá, dicha tasa
cayó a 24 homicidios por 100 mil habitantes, disminuyendo casi a
La
la cuarta parte. Los demás indicadores delictivos también cayeron
dramáticamente; lo mismo ocurrió con los accidentes de tránsito y
otros hechos de violencia. Durante la gestión de Luis Eduardo Gar-
zón (2004-2007), que les dio continuidad a las políticas de Mockus
y Peñalosa, la tasa de homicidios llegó a 18 por 100 mil habitantes.
¿Qué produjo un cambio tan espectacular?23
23
La respuesta más completa a esta pregunta se encuentra en el excelente trabajo de Martin, Gerard
y Miguel Ceballos. Bogotá: anatomía de una transformación. Políticas de seguridad ciudadana
1995-2003. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana, 2004. Auspiciado por la Alcaldía Mayor de
Bogotá, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid) y la Universidad 40
de Georgetown-Programa Colombia. 41
compromiso de enfrentar el problema de la violencia e inseguridad.
Hasta entonces nadie lo había hecho, porque se consideraba que los
asuntos de seguridad eran de competencia del gobierno nacional
y, específicamente, de la Policía Nacional. Mockus entendió que
si la inseguridad y la violencia eran el problema más sentido de
los bogotanos, el alcalde de la ciudad no podía negarse a hacerlos
suyos, aunque para ello tuviera facultades limitadas.
***
24
Sobre el marco normativo en el tema de seguridad y convivencia en Bogotá y sobre las acciones
desarrolladas por Mockus y Peñalosa para fortalecer el papel de la Alcaldía Mayor en este ámbito,
véase Martin y Ceballos, ob. cit., capítulo 5, pp. 173-218.
componentes de ésta fueron múltiples, pero haciendo un esfuerzo
Gino Costa
de síntesis, se podrían resumir en tres: una doctrina, una propuesta
de política municipal metropolitana de convivencia y seguridad
ciudadana, y una política frente a la Policía Nacional.25
Peñalosa
A diferencia de la doctrina de «la ventana rota», la propuesta de
«cultura ciudadana» no es una doctrina de seguridad propiamente,
ni mucho menos una doctrina policial.26 Mockus asume que si todos
y
Mockus
—o casi todos— cumpliéramos la ley, la convivencia sería mucho más
pacífica y los hechos de violencia y delictivos muchísimo menores.
¿Por qué, entonces, en Colombia, la ley se viola sistemáticamente?
de
estrategia
Para Mockus, el desdén por el cumplimiento de la ley es el que expli-
ca la intolerancia y el irrespeto hacia el otro, la violencia cotidiana,
los graves hechos de corrupción, la altísima tasa de homicidios, las
elevadas cifras de accidentes de tránsito, así como la penetración
La
del narcotráfico y el crimen organizado en las instituciones públicas
y las altas esferas políticas, financieras y empresariales.
25
Sobre el papel de liderazgo de la Alcaldía Mayor en las políticas de seguridad y convivencia
ciudadana, y sobre el trabajo con la Policía Nacional, además del libro de Martin y Ceballos,
véase Acero, Hugo. Violencia en América Latina y gestión local de la seguridad ciudadana. Una
mirada a las experiencias de Bogotá, Medellín, Quito, Guayaquil y el Programa Departamentos
y Municipios Seguros de Colombia. Sin publicar. Bogotá, 2007. Véase también Costa, Gino. «El
significado de Antanas Mockus». Ideele 169, Lima, 2005, pp. 98-99.
26
Sobre el concepto de «cultura ciudadana», que constituyó el elemento organizador de su gestión
en la alcaldía, y las acciones que implementó para contribuir a su desarrollo, véase Mockus,
A. Cultura Ciudadana, programa contra la violencia en Santa Fe de Bogotá, Colombia, 1995-
1997. Washington D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 2001. Sobre la promoción de
comportamientos seguros y de una «cultura ciudadana» en Bogotá, véase Martin y Ceballos, ob. 42
cit., capítulo 11, pp. 501-556. 43
permisivos con la violencia y la corrupción, y están reñidos con la
legalidad. Existe, pues, un divorcio entre los sistemas regulatorios,
del que normalmente sale ganador lo culturalmente aceptado, frente
a lo legalmente establecido o lo moralmente asumido.
Gino Costa
de vacunación contra la violencia y para la resolución pacífica de
conflictos; los semilleros de convivencia, en los que se discutió ma-
sivamente la reforma del Código de Policía o de contravenciones,
con la activa participación de la propia población infractora; los
Peñalosa
cursos para policías como formadores de ciudadanos; y los eventos
culturales masivos en el espacio público, para demostrar que la
integración a través del arte, la recreación y la cultura facilitan la
y
Mockus
autorregulación, la tolerancia y el respeto hacia el otro.29
de
estrategia
estableció un límite horario —normalmente, la una de la madruga-
da— para el expendio de bebidas alcohólicas. Esta ley tuvo por objeto
reducir el consumo de alcohol y, de esa manera, disminuir el riesgo de
las muertes y lesiones ocasionadas por los accidentes de tránsito, así
La
como los homicidios y hechos de violencia familiar que, de acuerdo
con la información disponible, se incrementaban significativamente
por el consumo abusivo de alcohol. La «ley zanahoria» también se
puso en vigor durante ciertas fiestas patronales a lo largo del año, en
las cuales ocurrían los mayores números de homicidios y accidentes
de tránsito con víctimas mortales. Su aplicación fue decisiva para
reducir significativamente la tasa de homicidios y de accidentes de
tránsito, así como el número de víctimas que éstos causaban.
***
Es interesante notar que a pesar del extraordinario aporte de
Gino Costa
Mockus para enfrentar los problemas de convivencia y seguridad
ciudadana, su plan de gobierno no considerara el tema de la seguri-
dad como un asunto autónomo. En realidad, tanto dentro de su plan
original para 1995-1997 como de las partidas presupuestales desarro-
Peñalosa
lladas durante su primer gobierno, la seguridad como tal no tuvo una
identidad propia. En efecto, las partidas para seguridad se dividieron
entre los componentes «legitimidad institucional» y «cultura ciudada-
y
Mockus
na». Esto fue así porque, como señaló Mockus, «la intención básica
fue ubicar los problemas de seguridad en el marco de los problemas
de convivencia y propiciar la visión de estos últimos como un asunto
de
estrategia
de congruencia entre las regulaciones jurídica, moral y cultural».30
La
institucional a la planeación, la ejecución y la evaluación de las
políticas de seguridad. Fue así que creó, en la Secretaría de Go-
bierno, la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad Ciudadana,
que puso a cargo de Hugo Acero, quien la dirigió con gran éxito
durante nueve años consecutivos.
Sobre la manera como Bogotá organizó el sistema de recojo, sistematización y análisis de información
31
referida a la violencia y el delito, que constituyó uno de los componentes claves de las políticas
de seguridad implementadas, véase Martin y Ceballos, ob. cit., capítulo 6, pp. 221-257.
quiénes involucró. La diversidad de fuentes tiene la virtud de que el
Gino Costa
sistema de información no depende exclusivamente de una; además,
las agencias involucradas se ven obligadas, bajo la presión de sus
pares, a realizar un trabajo riguroso de producción de datos.
Peñalosa
Pero así como no hay política pública sin información,
tampoco hay política pública exitosa sin análisis inteligente de
la información. Mientras que Compstat, en Nueva York, nutre las
y
Mockus
decisiones policiales, el Suivd, en Bogotá, además de cumplir el
mismo papel, también sirve para identificar los factores de riesgo
que, en cada caso, explican los hechos de violencia. Así por ejem-
de
estrategia
plo, mientras ciertos accidentes de tránsito están asociados a la falta
de señalización, otros lo pueden estar al consumo de alcohol en
ciertas festividades. Lo mismo con los homicidios; rápidamente se
estableció una relación directa entre éstos y el consumo abusivo
La
de alcohol y el uso de armas de fuego. Las decisiones de controlar
el expendio de bebidas alcohólicas y limitar o prohibir el porte de
armas de fuego estuvieron, así, fundadas en evidencia empírica.
32
Sobre los mecanismos e instancias de coordinación de las políticas de seguridad y convivencia
entre la Alcaldía y la Policía Nacional, y entre éstas y otros actores, véase Martin y Ceballos, ob.
cit., capítulo 5, pp. 173-218.
fue determinante para explicar los éxitos conseguidos. En efecto,
Gino Costa
la apuesta de Mockus y Peñalosa no se limitó a activar el sistema
penal para castigar a los infractores, sino que involucró, como ya
hemos visto, grandes esfuerzos de comunicación y pedagogía po-
lítica, que se plasmaron en un sinnúmero de campañas educativas
Peñalosa
y una multiplicidad de programas sociales destinados a atender e
incorporar a sectores vulnerables y grupos en riesgo.33
y
Mockus
Mockus y Peñalosa desarrollaron una plétora de programas
destinados a ofrecer oportunidades de recreación, cultura y deporte
a jóvenes de zonas de alto riesgo; a recoger a niñas y niños de la
de
estrategia
calle; a proteger la salud y educar a las trabajadoras sexuales en la
prevención de enfermedades venéreas y del VIH-sida; a dar asilo
a mendigos; y a desintoxicar y rehabilitar a jóvenes en proceso de
ser destruidos por el alcohol y las drogas.
La
En la medida en que la seguridad fue una preocupación trans-
versal a todas las políticas de la Alcaldía Metropolitana, no hubo
política sectorial que no estuviera orientada a incidir favorablemente
en su mejora. Es, por ejemplo, el caso del esfuerzo de recupera-
ción de los espacios públicos. Aquí, Mockus y Peñalosa dieron un
paso más allá que Kelling, Coles y Wilson. En efecto, ahí donde
ellos reclamaron intervención policial para restablecer el orden en
zonas urbanas degradadas o en proceso de degradación, Mockus
—y sobre todo Peñalosa— apostaron por su recuperación mediante
una audaz y dinámica política de obras públicas.34
33
Sobre las políticas sociales desarrolladas por la Alcaldía Metropolitana, véase Martin y Ceballos,
ob. cit., capítulos 9 y 10, pp. 401-500.
34
Sobre la política de urbanismo con fines sociales y su contribución al mejoramiento de la seguridad 50
en Bogotá, véase Martin y Ceballos, ob. cit., capítulo 7, pp. 263-336. 51
Ésta se tradujo en un nuevo sistema de transporte público
masivo que ofreció no sólo mayor rapidez en el desplazamiento,
sino seguridad en las condiciones de viaje. Además, se aprovechó
la construcción del Transmilenio, obra de Peñalosa, para incorporar
como zonas seguras, limpias y ordenadas a cientos de espacios
públicos que previamente habían estado degradados. Las esta-
ciones del Transmilenio fueron nuevos escenarios urbanos en los
que se hizo un gran esfuerzo para que imperara la nueva «cultura
ciudadana» frente a la tradicional cultura de la transgresión de la
ley, el irrespeto hacia el otro y la violencia en las relaciones inter-
personales.
Gino Costa
tienen un excelente mobiliario y brindan un servicio de calidad. El
mayor impacto de Biblorred fue la construcción de tres bibliotecas
metropolitanas completamente nuevas, diseñadas por los mejores
arquitectos y construidas en zonas periféricas y populares de la
Peñalosa
ciudad, rodeadas de parques y espacios públicos amplios. Estas
bibliotecas no sólo trajeron la educación y la cultura a barrios an-
tes olvidados, sino que contribuyeron a mejorar la calidad de vida
y
Mockus
de las comunidades en las que están insertas, así como a elevar la
autoestima de sus habitantes. Al mejorar el espacio público y la
calidad de la vida urbana, estas obras estimularon la recuperación
de
estrategia
de la ciudad por la gente y contribuyeron a crear mejores condi-
ciones de seguridad.
***
La
Si hay algo notable en la transformación de Bogotá es la
confluencia de los esfuerzos del gobierno nacional y del gobierno
metropolitano. La seguridad es el ámbito donde esto quedó más
claro, pues la reforma y modernización de la Policía Nacional
de Colombia, iniciada a principios de la década de 1990, fue el
complemento perfecto de los esfuerzos que se hicieron desde la
Alcaldía, y explica, en buena medida, los éxitos obtenidos. Como
ya hemos señalado, la Constitución de 1991 apostó por el fortale-
cimiento de la Policía, pero sin desconocer la autoridad política de
gobernadores y alcaldes.
35
Sobre las políticas de la Alcaldía Mayor en bien del fortalecimiento de la Policía Metropolitana
de Bogotá y los propios esfuerzos de ésta por reformarse bajo el liderazgo del general Rosso José
Serrano, véase Martin y Ceballos, ob. cit., capítulo 8, pp. 337-400.
con la esperanza de que pudiera recuperar la legitimidad perdida
Gino Costa
por la Policía. Pesó en esta decisión el apoyo otorgado por Estados
Unidos a Serrano, en circunstancias en que la ayuda militar de ese
país a Colombia había quedado suspendida por la situación de
Samper. En medio de la crisis, tanto el Congreso colombiano como
Peñalosa
el gobierno estadounidense, así como el propio Serrano, apostaron
por reformar la Policía Nacional, entendiendo que dicha apuesta
entrañaba la adopción de drásticas medidas.
y
Mockus
En un año, gracias a una depuración sin precedentes, Serrano
redujo en más de 10% el pie de fuerza de la Policía, despidiendo a
de
estrategia
más de 10 mil policías, entre oficiales de alta graduación y subofi-
ciales recientemente incorporados a la institución. El mecanismo
escogido, reñido en parte con algunas normas del debido proceso,
fue el punto de partida para la regeneración institucional y para el
La
reencuentro de la Policía con la ciudadanía. De contar con 20%
de aprobación en el año 1994, la Policía pasó a tener alrededor
de 60% de aprobación unos años después, convirtiéndose en una
de las instituciones más prestigiosas de Colombia y, junto con
la Alcaldía de Bogotá, en artífice del nuevo clima de seguridad
conquistado.
Gino Costa
les de los frentes de seguridad local, una suerte de juntas vecinales
formadas por la Policía para apoyar este trabajo.
Peñalosa
de los hogares opinaron favorablemente acerca de ella. Estos nive-
les de aprobación siempre fueron más altos que los logrados por
la Policía metropolitana en su conjunto. Desafortunadamente, la
y
Mockus
Policía comunitaria no pasó a constituir un nuevo modelo policial,
sino se limitó a ser un programa policial más. Su implementación
no llevó a reformas organizacionales sustantivas dentro de la Policía
de
estrategia
metropolitana ni comprometió a un número considerable de efec-
tivos policiales. Además, las inversiones hechas en ella no llegaron
a representar más de 6% de la inversión nacional y municipal en
la Policía de Bogotá.
La
***
La estrategia de la
mano dura
58
59
Gino Costa
d u r a
m a n o
La creación de una nueva Policía —civil, democrática y respe-
tuosa de los derechos humanos— constituyó uno de los aspectos más
la
importantes de los Acuerdos de Paz que pusieron fin a la guerra civil
de
salvadoreña (1980-1992).36 Resultó paradójico que le cupiera al go-
estrategia
bierno de Alfredo Cristiani (1989-1994), conspicuo líder de la Alianza
Revolucionaria Nacionalista (Arena), así como a sucesivos regímenes
del mismo partido, conducir los destinos de la nueva institución, pues
La
Arena, un partido de extrema derecha, nunca sintió gran entusiasmo
por la creación de una Policía moderna, fundada en principios demo-
cráticos. Empero, su acuerdo para constituirla fue necesario para poner
fin a la guerra civil con la insurgencia izquierdista del Frente Farabundo
Martí para la Liberación Nacional (FMLN). Las distorsiones al proyecto
policial original y los reiterados fracasos de las políticas de seguridad
durante los últimos 18 años son responsabilidad política de Arena.
36
Sobre el complejo proceso de desmovilización de las fuerzas de seguridad militarizadas y la
creación de una nueva Policía civil en El Salvador en el marco de una paz acordada en una mesa
de negociaciones, véase Costa, G. La Policía Nacional Civil de El Salvador (1990-1997). San 60
Salvador: Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) Editores, 1999. 61
estabilidad. Lo que nunca imaginaron es que la violencia no cesaría.
Las muertes de la guerra fueron reemplazadas por las muertes por
la paz. Durante los primeros 12 años de paz (1992-2004) fueron
asesinadas casi 50 mil personas, es decir, las dos terceras partes de
las víctimas de 12 años de guerra civil. Estas cifras hicieron de El
Salvador uno de los países más violentos de América Latina.
37
Véase Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). «Propuesta de política de
convivencia y seguridad ciudadana para El Salvador. Compromiso ciudadano para convivir en
paz». Documento confidencial. San Salvador, 2005, p. 37.
Tres datos adicionales son relevantes a este respecto. Primero,
Gino Costa
que casi 80% de los homicidios son cometidos con armas de fue-
go y 58% de los afectados son jóvenes de 15 a 30 años. Segundo,
que la relación entre homicidios cometidos con armas de fuego y
armas blancas es de 5,78, un ratio elevado que apunta a una fuerte
d u r a
presencia de estructuras delincuenciales organizadas. Tercero, que
los costos para el sistema de salud de los heridos por armas de
m a n o
fuego son muy onerosos. Así, el costo promedio de atender a estos
pacientes es de US$ 3.400, comparado con los US$ 710 que cuesta
la
atender a los pacientes que padecen otras enfermedades comunes.
de
El costo total anual de la atención a los heridos por armas de fuego
estrategia
representa un poco menos de la mitad del presupuesto general
para el primer nivel, esto es, el que se brinda en unidades de salud
y centros de atención ambulatoria. Estos costos son sólo una parte
La
de los gastos, directos e indirectos, que la violencia representa para
El Salvador, que asciende a 24,9% del PBI.38
38
Carrión, F. «La inseguridad ciudadana en la Comunidad Andina». Íconos n.º 18, Facultad 62
Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso)-Ecuador, Quito, 2004, pp. 113. 63
de acuerdo con la pena de muerte; 41% estaban muy de acuerdo
con que la comunidad capture a un delincuente y lo linche; 33%
estaban muy de acuerdo con que la Policía, eventualmente, torture
para obtener información; y 31% estaban de acuerdo con que la
Policía mate al asaltante en lugar de intentar detenerlo.
Gino Costa
de las dos grandes pandillas salvadoreñas, la mara Salvatrucha. Los
mareros, así retornados, llevaron consigo un sofisticado «arsenal» de
conductas violentas aprendidas en las calles de Los Angeles y otras
grandes ciudades de Estados Unidos, y contribuyeron a extender su
d u r a
organización a nuevos territorios, incorporando bajo su esfera de
influencia a otras maras locales.39
m a n o
Si bien mucho se ha especulado acerca de la asociación entre
la
las maras centroamericanas —en particular las salvadoreñas— y
de
el crimen organizado, lo cierto es que no todas mantienen estos
estrategia
vínculos. No obstante, en sus barrios sí están frecuentemente rela-
cionadas con actividades de extorsión de pequeños comerciantes,
transportistas y vecinos en general; con prácticas como el consumo
La
y la venta de drogas; y con el tráfico de armas y diversas formas de
violencia. Su presencia resulta perturbadora, ha incrementado la
percepción de inseguridad y temor, y explica, en buena medida,
la demanda ciudadana por una respuesta contundente del Estado
contra ellas. Es más difícil establecer su incidencia sobre la tasa de
homicidios, pero en ningún caso parece ser desdeñable, pues, de
acuerdo con la información policial disponible, entre 20% y 60%
de los asesinatos son atribuidos a las maras.
***
39
Sobre las deportaciones masivas de jóvenes mareros de Estados Unidos a América Central,
especialmente a El Salvador, Honduras y Guatemala, véase Lara. M. Hoy te toca la muerte. El imperio 64
de las maras visto desde dentro. México D. F.: Planeta, 2006. Véase también Wola, ob. cit. 65
a desactivar los distintos componentes de una situación altamente
peligrosa, estas políticas más bien la complicaron. Hablamos de
políticas, en plural, porque cada uno de los cuatro gobiernos de
Arena lanzó sus propias iniciativas; en la práctica, todas contaron
con una línea de continuidad y con elementos doctrinarios y con-
ceptuales comunes, que fueron los antecedentes de las políticas de
mano dura y súper mano dura puestas en práctica a partir del año
2003. A estos antecedentes nos referiremos a continuación.
Gino Costa
ción criminal y se dotara de sistemas modernos para la recolección,
sistematización y análisis de la información delictiva. En sucesivos
momentos, protegió la subsistencia de estructuras corroídas por la
corrupción y se resistió a desarrollar unidades especializadas para
d u r a
desarticular el crimen organizado, presumiblemente por temor a que
sus labores desentrañaran los lazos entre éste y la clase política.
m a n o
Cuarto, a pesar de que las armas de fuego constituyen un
la
factor de riesgo importantísimo, ninguno de los gobiernos de Arena
de
ha podido ni ha querido enfrentar las resistencias para controlar,
estrategia
e incluso prohibir, el porte y el uso de dichas armas. Tampoco to-
maron iniciativas serias para estudiar el fenómeno delictivo ni su
relación con otros factores de riesgo, como las drogas, el alcohol y
La
el desempleo juvenil, lo que contribuye a explicar la ausencia de
importantes componentes preventivos en las políticas aplicadas.
***
Gino Costa
así como a menores de 12 años respecto de los cuales se dijera
que actuaron como adultos. Aprobada en octubre del 2003, la ley
entró en vigencia por un plazo de 180 días. Fue complementada
por dos leyes adicionales promulgadas el 2004, y por el plan súper
d u r a
mano dura del mismo año. Un año después, el 2005, en la Policía
Nacional Civil se creó el Grupo Tarea Antipandillas y se aprobó el
m a n o
plan antihomicidios I.
la
El primer resultado de la ley fue un cisma entre el Ejecutivo
de
y el Legislativo, por un lado, y el Poder Judicial, por el otro. Este
estrategia
último consideró que la norma era inconstitucional y muchos de
sus jueces decidieron no aplicarla. Ello, sumado a las detenciones
masivas de pandilleros, probablemente explique la razón por la cual
La
de los 19.275 pandilleros detenidos entre julio del 2003 y agosto
del 2004, 91% fueron puestos en libertad por falta de pruebas.
Gino Costa
las muertes de niños y jóvenes entre los años 2002 y 2006, en
comparación con el período anterior, 1998-2002. Mientras que en
ese período los homicidios de niños y jóvenes ascendieron a 1.019,
entre el 2002 y el 2006 esa cifra se elevó a 1.976. También llama la
d u r a
atención la caída de los homicidios por violencia común de 57%
a 23%, así como el incremento de los homicidios por móviles des-
m a n o
conocidos de 29% a 59% durante el mismo período.
la
Aunque en El Salvador no hay elementos concluyentes para
de
afirmar que este incremento responde a la acción de grupos de
estrategia
«limpieza social» o escuadrones de la muerte, en Honduras sí los
hay. Ahí se ha encontrado que, para el mismo período, 42% de
los asesinados presenta una o más características propias de una
La
ejecución sumaria atribuida a un grupo paramilitar. Esto es, manos
atadas, tiro de gracia en la nuca y signos de tortura, entre otros.
***
72
73
Gino Costa
C o n cl u s i o n e s
Hemos analizado tres estrategias de intervención en seguridad
ciudadana. Una de ellas, la de mano dura, ha fracasado ante los
tremendos desafíos de la inseguridad y la violencia en El Salvador,
al igual que en Honduras y Guatemala. Las otras dos han tenido
éxito en revertir las condiciones adversas que, hace un poco más
de una década, enfrentaban Nueva York y Bogotá. Entre estas dos
soluciones, la de Bogotá tiene ventajas que hacen de ella el camino
que se debe seguir en América Latina. Veamos por qué.
Gino Costa
formación y la investigación, y la ausencia de una estrategia integral
del sistema de administración de justicia, por el otro.
***
C o n cl u s i o n e s
Las experiencias exitosas de Nueva York y Bogotá dan cuenta de
que más importante que la adopción aislada de medidas legislativas
que endurezcan las penas es contar con instituciones policiales y
judiciales que funcionen, actúen inteligente y coordinadamente, y
tengan en sus filas a funcionarios honestos que apliquen la ley. En am-
bas ciudades, las Policías sufrieron importantes procesos de reforma
y modernización que implicaron, entre otros, la depuración de sus
elementos corruptos, la descentralización de funciones y responsa-
bilidades, y la introducción de sistemas de gestión que mejoraron el
control policial. También se incrementó el número de sus efectivos y
mejoraron las condiciones de bienestar y trabajo de ellos, así como
su equipamiento y capacidad logística. En el caso de Bogotá, fue muy
importante el esfuerzo de profesionalización que llevó a los mandos
policiales a pasar por las mejores universidades de Colombia, contri-
buyendo con ello a que los oficiales fortalecieran su autoestima y se
integraran mejor al mundo civil, del que normalmente se encuentran
alejados como producto de su formación militarizada.
Gino Costa
—como el Poder Judicial y el Ministerio Público, así como el sis-
tema penitenciario— sea local, aunque para ello es necesario el
ejemplo que den las cabezas —nacionales— de dichas instituciones.
Es en el ámbito local donde las políticas diseñadas nacionalmente
C o n cl u s i o n e s
se materializan, luego de ser coordinadas y adaptadas localmente
según las características y particularidades de cada circunscripción,
pues las problemáticas varían no sólo de región a región sino de
provincia a provincia, e incluso de distrito a distrito.
***
Gino Costa
Las políticas de seguridad y convivencia puestas en práctica por
ellos, además de los componentes policial y penal, tienen otros que
comprenden, por ejemplo, ambiciosas políticas sociales para aten-
der a grupos vulnerables; el desarrollo de sistemas alternativos de
C o n cl u s i o n e s
solución de conflictos para desactivar la violencia; la recuperación
de espacios públicos que facilitan la ocupación de la ciudad por
quienes viven en ella; y la implementación de un sistema de trans-
porte público que no sólo hace que esta actividad sea más rápida,
ordenada y segura, sino que al hacerlo reorganiza y transforma la
ciudad poniéndola al servicio de todos.
82
83
Acero, Hugo. Violencia en América Latina y gestión local de la se-
guridad ciudadana. Una mirada a las experiencias de Bogotá, Me-
dellín, Quito, Guayaquil y el Programa Departamentos y Municipios
Seguros de Colombia. Sin publicar. Bogotá, 2007.
Siegel, Fred. The Prince of the City. Giuliani, New York and the Genius
of American Life. San Francisco: Encounter Books, 2005.