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URBANISTICA • OPERE PUBBLICHE • ESPROPRIAZIONI

Collana dlretta cla Nicola Asslni clell'Universita degli Studi eli Firenze
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GUIDO D'ANGELO

Diritto dell'edilizia
e dell'urbanistica

I'
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CAPITOLO I
PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZ!ONE 7
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scia di 150 metri dal mare; rna tale vincolo estate ritenuto connatu- nizzo. Il problema si e posto specialmente con riferimento alia mate-
rale alle caratteristiche intrinseche del bene e, quindi, non suscettibile ria che interessa in modo particolare questa volume.
d'indennizzo). Ne in tale sensa sembravano costituire una categoria i Infatti, i piani urbanistici, oltre a comportare la possibilita di vere
suoli compresi in una «zona» di piano regolatore (territoriale o co- e proprie espropriazioni di immobili privati, contengono sia norme
munale). Potrebbero, invece - ai detti fini - raggrupparsi in una ca- dirette a limitare la possibilita di edificare (altezze massime, distanze
tegoria a se stante i fondi laterali ai corsi d' acqua navigabili per una tra le costruzioni, limiti di densita fondiaria, etc.), sia vincoli (su sin-
certa striscia lunge le rive (attualmente sottoposti alla c.d. servitU. di gale aree) di inedificabilita assoluta o preordinati all'espropriazione
via alzaia: art 72, tu. opere idrauliche; art 52, t.u. llluglio 1913, n. (vincolo a verde private, o destinazione di area a sede di strade, piaz-
959) o i monumenti antichi attualmente di utilizzazione privata (an- ze o di impianti pubblici) (1).
che tutta la fascia costiera nazionale per una determinata profondita Il problema, cioe, consisteva nella stabilire se anche vincoli di
oppure tutti i beni di riconosciuto interesse paesistico). questa ultimo tipo rappresentino, nei confronti della detta norma
Naturalmente gli esempi, in un sense o nell'altro, potrebbero costituzionale e, quindi, ai fini dell'obbligo dell'indennizzo, una
moltiplicarsi, rna con poco profitto, poiche essi presupporrebbero semplice limitazione della proprieta, oppure una restrizione assimi-
anche apprezzamenti tecnici, economici, politici, destinati, oltre tut- labile ad una vera e propria espropriazione.
to, a mutare e rimessi alla discrezionalita dellegislatore. E chiaro che per gli evidenti conflitti di interesse coinvolti nel-
L'avocazione alla mane pubblica, senza indennizzo, di un gruppo l' approvazione di un piano urbanistico, la questione non poteva non
di beni privati, non costituenti un'intera categoria nel sense suindi- arrivare alia Corte costituzionale, la quale ne fu quindi investita nel
cato, sarebbe in contrasto con l'art. 42 Cost., perche si risolverebbe 1968 nei seguenti termini: l' articolo 42 della Costituzione garantisce
in un' espropriazione senza indennizzo di beni appartenenti a un ge- l'istituto della proprieta privata; dice inoltre che questa puo essere
nere di proprieta dalle leggi riconosciuto e garantito in via di princi- limitata nell'interesse generale affinche svolga una funzione sociale e
puo anche essere assoggettata all'espropriazione salvo indennizzo.
p10.
Cia significa che il proprietario deve subire delle semplici limitazio-
ni alla proprieta senza indennizzo; invece deve essere indennizzato
3. Espropriazione sostanziale e vincoli urbanistici quando la misura restrittiva del suo bene si trasforma in una espro-
priazione. Ed allora la Corte costituzionale ha cosi ragionato: un
Altro problema e quello dell'intervento pubblico su singoli beni piano regolatore puc stabilire che un determinate suolo edificatorio
appartenenti ad una categoria che 1'ordinamento lascia alla proprieti deve rimanere inedificato o perche, ai fini del razionale assetto urba-
privata. ·
Come si e vista, la norma costituzionale prevede che illegislatore
possa imporre semplici limitazioni all'uso dei singoli beni privati
(1) Cfr., per le aree destinate alla viabilita, Cons. Stato, Sez. V, 2 febbraio 1996, n.
senza indennizzo e possa, altresi, per motivi di interesse generale, 122, in Il Cons. Stato, 1996, I, 183; T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 3 aprile 2002 n. 1480, in
consentire anche la vera e propria espropriazione dei medesimi beni Rmsegna T.A.R., 2002, I, 2101. Non rientra tra i detti vincoli Ia destinazione di determi-
privati, rna, in tal case, previa corresponsione di un indennizzo. nate aree alla costruzione di attrezzature collettive anche da parte dei privati (T.A.R.
Di qui deriva il complesso problema riguardante la distinzione Campania, Napoli, Sez. V, 28 dicembre 1994, n. 531, iv4 1995, I, 774) ovvero Ia destina-
zione a verde agricola (Cons. Stato, Sez. V, 7 agosto 1996 n. 881, in Il Cons. Stato, 1996,
tra le misure relative alla proprieta privata aventi carattere espropria- I, 1165; Sez. N, 6 marzo 1998, n. 382, iv4 1998, I, 340). Inoltre, sull'esclusione della sca-
tivo (e, quindi, comportanti l'obbligo di indennizzo) e quelle equiva- denza qui11quennale del vincolo di piano regolatore a verde privata, v. T.A.R. Puglia,
lenti a semplici limitazioni che possono essere imposte senza inden- Leece, Sez. I, 31 marzo 2003 n. 1417, in Rmsegna T.A.R, 2003, I, 2223.
CAPITOLO I JlltOI'ItiBTA l'RIVATA E COSTITUZIONE 9
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nistico del territorio, e opportune non edificare 0 perche e prevista nire con una nuova Iegge che in qualche modo risolvesse il proble-
la costruzione di un impianto pubblico previa l'espropriazione del- ma. Eravamo nell'estate del 1968 ed il Governo «balneare» dell'epoca
l'area. non aveva Ia forza politica di promuovere una Iegge che potesse in
Qyesto vincolo, ove venga a colpire un suolo che di fatto ha as- via definitiva risolvere il problema. Qyale poteva essere il modo di
sunto carattere edificatorio, si trasforma in un atto di natura espro- risolverlo in via definitiva? La Corte costituzionale aveva detto che
priativa, equivale cioe ad una «espropriazione». L' espropriazione, in tanto il detto tipo di vincolo urbanistico aveva natura espropriati-
quindi, secondo la Corte costituzionale, non e semplicemente il tra- va, in quanta impediva a tempo indeterminate Ia possibilita di edifi-
sferimento della titolarita del diritto da Tizio a Caio: si ha espro- care su un determinate suolo edificatorio, mentre il vigente regime
priazione anche quando si resta proprietari del suolo, rna questa non giuridico dei suoli edificatori consentiva in via generale al proprieta-
puo piu essere utilizzato secondo quella che e la tipica utilizzazione rio di costruire liberamente sui proprio suolo. Se Ia Iegge in via ge-
di tale bene che eappunto «COStruirci». Non potendo fare cia, estato nerale consente al proprietario di costruire, sia pure nei limiti dei re-
sottratto il contenuto essenziale del diritto di proprieta: cia equivale golamenti e dei piani, non puo poi essere sottratto questa diritto di
ad una espropriazione sostanziale, naturalmente nei confronti della edificare nel singolo caso a tempo indeterminate. Aliora le soluzioni
norma costituzionale e non in relazione al concetto di espropriazio- erano due: o quella di modificare in via generale il regime dei suoli,
ne in sensa stretto secondo la legislazione ordinaria (la Corte euro- o quelia di rendere il vincolo non piu a tempo indeterminate. Natu-
pea dei diritti dell'uomo parla di «espropriazione di fotto» (2). ralmente risulto piu semplice togliere il tempo indeterminate e
La Corte, quindi, ha cosi concluso: se per la Costituzione ad ogni quindi si limite l'efficacia dei vincoli a 5 anni. «In questi 5 anni - si
espropriazione deve corrispondere un indennizzo, anche quando so- disse - troveremo il modo e la forza politica di fare una Iegge che
pravviene un vincolo urbanistico di inedificabilita assoluta si deve modifichi in via generale il regime dei suoli, cioe che valga per tutte
corrispondere un indennizzo, perche trattasi di una misura restritti- le aree fabbricabili». Fu cosi approvata Ia Iegge 19 novembre 1968, n.
va della proprieta che ha contenuto espropriativo. Sulla base di que- 1187, che entre in vigore il 30 novembre di quell'anno.
sta concetto Ia Corte dichiaro incostituzionale quella norma della II 30 novembre del 1973, alia scadenza dei 5 anni, si penso ad una
Iegge urbanistica che consentiva ai piani urbanistici comunali di pa- soluzione ali'italiana: i 5 anni non erano stati sufficienti a fare una
ter imporre vincoli del detto tipo (aventi natura espropriativa) senza nueva Iegge e quindi fu varafa una proroga di due anni. Tuttavia ne-
indennizzo. E facile intuire quale fu Ia conseguenza di questa sen- anche gli ulteriori due anni di proroga furono sufficienti alia forma-
tenza (n. 55/1968) emessa nel maggio del 1968. Sui titoli dei princi- zione di un nuovo regime giuridico delle aree edificabili: alia sca-
pali quotidiani e dei rotocalchi, si comincio a parlare di dramma, di denza, infatti, l' efficacia dei vincoli fu ulteriormente prorogata di un
disastro e di giornata nera per l'urbanistica, poiche i Comuni - che anno con il d.l. del 29 novembre 1975, n. 562, Ia cui approvazione,
spesso non avevano i mezzi per pagare i professionisti incaricati .di perc, fu questa volta accompagnata dalla presentazione di un dise-
redigere i piani regolatori - non avevano certamente Ia possibilita di gno di Iegge di riforma del regime dei suoli (che porta il nome del
pagare i proprietari di aree assoggettate al detto vincolo dal piano re- ministro dei Lavori Pubblici pro tempore, on. Bucalossi).
golatore. Qyindi blocco della pianificazione e necessita di interve- Alia scadenza del novembre 1976, furono finalmente sufficienti
altri due mesi di proroga per l'approvazione dell'attesa Iegge 28 gen-
naio 1977, n. 10, per I' edificabilita dei suoli, con Ia quale si cerco di
risolvere I' anna sa e delicata questione, imponendo a chi vuol co-
struire di pagare somme cospicue e quindi ritenendo per questa di
(2) Cfr. PANZARINO, ll diritto di proprieta nell'art. 1 del prima protocollo addizionale alia
Convenzione europea, ecc., in Riv. amm. Rep. itaL, 2003, II, 335. aver avocate alia collettivita il diritto di edificare con la conseguenza
10 CAPITOLO I PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZIONE 11

di poter imporre ai proprietari, senza indennizzo, vincoli d'inedifi- La differenza - e certo non e poco - consiste nel fatto che il rila-
cabilita a tempo indeterminate. scio della concessione a costruire viene subordinate al pagamento di
In tal modo la n.uova legge sembrc implicitamente rifarsi al pri- due contributi: uno commisurato all'incidenza degli oneri di urba-
mo dei seguenti quattro criteri - elaborati dopo la pubblicazione del- nizzazione primaria e secondaria ed un altro commisurato ad un de-
la sentenza n. 55/1968 della Corte costituzionale- per la riforma del terminate costa di costruzione in una percentuale variabile dal 4 al
regime dei suoli: - la separazione del diritto di edificare dalla pro- 20 per cento (oggi non piu del10 per cento, a seguito dell'art. 9 legge
prieta del suolo, con 1' avocazione del primo da parte della collettivi- 25 marzo 1982, n. 94).
ta; - l'esproprio generalizzato di tutte le aree edificabili da parte del Qyesti contributi avrebbero dovuto rappresentare il corrispettivo
Comune e la successiva concessione onerosa del diritto di superficie della facolta di edificare - avocata a favore dei Comuni sull'intero
ai fini della costruzione; - un sistema di casse di conguaglio, per il territorio nazionale - che viene trasferita al proprietario dell'area con
quale i proprietari delle aree vincolate possono avere un indennizzo la concessione a costruire in conformita alla normativa urbanisti-
derivante da fondi versati da coloro che sono autorizzati a costruire; co-edilizia vigente.
- la previsione, in sede di piano urbanistico, di comprensori in cui Ma cic, di fatto, non si e verificato, anche se all'inizio l'importo
sia individuata una zona edificabile e nella quale spetti di costruire a complessivo dei detti contributi risultc elevate (v. cap. XXN, n. 20).
tutti i proprietari delle aree incluse nel comprensorio in proporzione Senonche, progressivamente l'importo dei contributi non e stato a-
alia rispettiva propriet:L deguato al plusvalore edificatorio dei suoli e si e sostanzialmente tra-
Verosimilmente con la legge 10/1977 ci si ispirc al detto criteria sformato in un aumento dei costi di costruzione, trasferito a carico
dell'avocazione alia mana pubblica del diritto di edificare, anche se dell'acquirente delle nuove opere.
nella legge manca un'enunciazione di principia. Tuttavia, l'attivita Cosi, come si dira nel numero seguente, il problema del regime
costruttiva fu subordinata al rilascio di una concessione, che perc dei suoli e ancora aperto e attende una soluzione legislativa da parte
doveva essere data dall'Autorita comunale al proprietario dell'area del Parlamento nazionale.
con le stesse modalita ed effetti prima previsti per la licenza edilizia:
sembrc cioe che fosse cambiato il nome, ma che la sostanza del fe-
nomeno non fosse mutata.
In tal sensa, sei anni dopa si pronuncic la stessa Corte costitu- 4. Il nuovo regime dei suoli
zionale (5 maggie 1983, n. 127), secondo cui l'istituto della conces-
sione edilizia, introdotto dalla legge 10/1977, non aveva dissociate la Qyale fu il prima effetto della citata legge n. 10/1977? Venne
facolta di edificare dal diritto di proprieta sul suolo, ma avrebbe solo meno l'incubo della scadenza dei vincoli urbanistici, in quanta si ri-
stabilito limiti all'esercizio di quel diritto, in relazione a preminenti tenne che i vincoli di inedificabilita assoluta o preordinati all'espro-
interessi pubblici (3), prio, contenuti nei piani regolatori generali e nei programmi di fab-
bricazione, avevano ripreso efficacia a tempo indeterminate.
Sembrava superata la preoccupazione che, ad una certa data, i
(3) In tal senso cfr. Cons. Stato, Sez. V, 19 febbraio 1982, n. 122, in Il Cons. Stato, privati proprietari delle poche aree libere ancora esistenti nei centri
1982, I, 125; v. anche T.A.R. Lazio, Sez. II, 26 giugno 1997, n. 1106, in Rassegna T.A.R, urbani potessero pretendere di costruirvi sia pure in limiti modesti.
1997, I, 2256, secondo cui il contributo di urbanizzazione, pili che ad un'avocazione Di qui, perc, deriva la domanda fondamentale: sono stati piena-
gencralizzata alia collettivita di parte degli utili derivanti dall'edificazione, risponde
all' csigenza di trasferire in capo' ai privati gli oneri collettivi da sostenere per urbanizza- mente risolti i problemi di legittimita costituzionale, aperti dalla
rc lc zone. sentenza della Corte nel 1968?

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PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZIONE 13
CAPITOLO I
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Forse una prima risposta trovera tutti d'accordo e non e una ri- particolare del contenuto essenziale del diritto di proprieta sui suolo.
~co. perche sem?ra~ano assai indeboliti i motivi di legittimita
sposta lieta. . ,. . costituziOnale che gmst1ficavano nel 1968 il diritto all'indennizzo
La prima risposta e che non e. stata anc~ra r~ah~za;a 1mdtfferen-
per i vincoli urbanistici, anche se resta il problema della mancata in-
za dei proprietari, rispetto alle dtverse destmaz10n~ d uso delle a~ee
diff7re.n~a dei proprietari ?elle aree rispetto alle scelte dei piani ur-
stabilite dai piani urbanistici. Cioe non e state reahzzato ~ue!l'ob.le~­
tivo che certamente risolverebbe in pieno i detti problem1 d1 legttti- bamstici e a parte, altresi, II dubbio sulla persistente violazione della
riserva di Iegge di cui all'art. 42, 2° co., della Costituzione.
mita costituzionale che i governi - prima e dope la sentenza della
Corte costituzionale del 1968 - avevano esplicitamente indicate co- Inoltre, la perdurante diversita di trattamento tra i proprietari del-
le aree avrebbe potuto essere notevolmente attenuata, se avessero tro-
me essenziale. . vato ~do~ea ~tt.uazione ~lcune norme della Iegge ed altri provvedi-
Tuttavia certamente potevano dirsi assai indeboliti, se non venut1
meno i m~tivi che nel 1968 giustifi.cavano il diritto all'indennizzo menti legrslattvr. In particolare, un controllo dei prezzi di vendita e
per i ~incoli urbanistici di inedifi.cabilita assoluta o preordinati all'e- dei canoni di locazione dei fabbricati - mediante un'ampia diffusio-
ne dell'edilizia convenzionata ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge n.
spropnaziOne. 10 e~ una rigorosa a~plicazione della Iegge sull'equo canone per Ia
Infatti, qualora la nueva legge fosse stata completamente at~u~ta,
avrebbe potuto ritenersi quasi capovolto l'ordinamento urbamsttco locaz10ne - avrebbe ndotto la sperequazione tra i proprietari delle
aree fabbricabili. Un ulteriore effetto in questa direzione sarebbe sta-
esistente nel 1968. te prodotto, qualora fosse stata interamente soddisfatta la domanda
Anzitutto nel 1968 il plusvalore edifi.catorio dei suoli concorreva
a determina;e il quantum dell'indennita di esproprio, mentre cio da di edilizia residenziale pubblica o agevolata, in modo da ridurre il
bisogno di nuove abitazioni, che esalta il valore delle aree fabbricabi-
alcuni anni non si verifi.cava piu. . li e favorisce le possibilita speculative.
Ma soprattutto - mentre allora i proprietari delle aree avevano m
via generale la facolta di costruire nei li~iti di. edifi.~abilit~ previs~i
Pertanto, Ia scarsa attuazione o Ia modifi.ca delle leggi richiamate
dalla normativa vigente e soltanto alcum m cast parttcolan ne :em- (come ~e norme su~ progr~mmi pluriennali d'attuazione: cap. XVI)
hanna m parte vamfi.cato Il nuevo regime dei suoli e non hanna ri-
vane privati - con 1' attuazione della nueva legge, si. sare~be r.eahzza-
solto il problema aperto dalla citata sentenza della Corte costituzio-
to un divieto generale di costruire, cioe u~~ sottr~z10ne .m ,via gene-
nale del 1968, conservando una sostanziale diversita di trattamento
rale del jus aedificandi dal contenuto del dt.ntto ~~ propnet~ sui su~­
lo, con la possibilita di costruire soltanto m cast parttcolan. Infatt1, tr.a ~ ~rop~ietari ~elle .aree vincolate all'inedifi.cabilita dai piani urba-
n~stici ed 1 propnetan delle aree edifi.cabili in base ai medesimi pia-
salve le modeste eccezioni di cui all'art. 13, 4° co., della legge n.
111.
10/1977, si sarebbe potuto costruire soltanto per le aree incluse nei
programmi pluriennali di attuazione: cioe il p~oprietari~ ~'vreb~e
Pertanto, non e mancata neanche in giurisprudenza I' affermazio-
ne di persistenti dubbi di legittimita costituzionale dell'ordinamento
potuto costruire soltanto dove e quando ,la pubb~1ca Ammmt~trazlO­
urbanistico - sotto il profile suindicato - anche dope la Iegge n. 10
ne avesse volute, con la relativa pena de.ll espropno delle aree m case
~el 1977. E stata facile Ia previsione che, prima o poi, anche quest'ul-
di mancata costruzione nel termine stabilito.
Pertanto, non si poteva piu dire che Ia facolta di costruire rappre~ tlma Iegge sarebbe passata al vaglio della Corte costituzionale, tenuto
senta il contenuto essenziale del diritto di proprieta sui suolo e, per 1 anche ~onto della mancata attuazione del delineate organico sistema
concepxto con Ia stessa Iegge (comprese le varie limitazioni ed incer-
vincoli urbanistici d'inedifi.cabilita assoluta o preordinati all'espro-
t:ezze in ordine all'applicazione dell'istituto dei programmi plurien-
prio, non poteva piu parlarsi di espropriazione ~ostanzi~e, di. li~i­
nali di attuazione; v. cap. XVI).
tazione della proprieta di tipo espropriativo o d1 sottraztone m v1a
CAPITOLO I PROPR!ETA PRNATA E COSTITUZIONE 15
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Senonche la Corte costituzionale evito l' ostacolo, pervenendo a riale (9), nonche nel caso di destinazione di una zona a verde attrez-
conclusioni altrettanto gravi con la sentenza 12 maggio 1982, n. zato e servizi pubblici da realizzare sulla base di uno strumento ur-
92 (4), con la quale rilevo che la legge 10/1977 non avrebbe regolato banistico attuativo anche di iniziativa privata o promiscua (w).
la materia dei vincoli urbanistici, lasciando in vigore la legge 1187 Altre sentenze hanna escluso la scadenza quinquennale anche per
del 1968. In altri termini - secondo la Corte costituzionale, poi se- vincoli preordinati all'esproprio, rna gravanti su un'intera zona, co-
guita dalla giurisprudenza amministrativa (5) - in virtu della l.egg~ me quando una vasta zona sia interamente destinata a verde pubbli-
del 1968, i vincoli urbanistici di inedificabilita assoluta o preordmat1 co, ritenendo che in tal caso il vincolo sia espressione di potesta con-
all'esproprio avrebbero continuato a perdere efficacia se entro cinque formativa e non espropriativa della proprieta privata (11).
anni dall' approvazione del relative strumento urbanistico generale
non fosse stato approvato il piano esecutivo.
Peraltro, aumento l'incertezza sull'applicabilita della detta scaden- (9) Cfr. T.A.R. Campania, Sez. V, 13 gennaio 1998, n. 55, in Rarsegna T.A.R., 1998, I,
za quinquennale a determinate disposizioni dei piani regolatori ge- 1046 (secondo cui si tratta di un vincolo non preordinato all'esproprio e che non
nerali, recanti un divieto assoluto di edificare, rna non costituenti un esclude l'utilizzabilita dell'area da parte del proprietario per parcheggi a edicole per Ia
vendita di fiori). Sui contenuto del vincolo cimiteriale - che esclude qualsiasi edifica-
vincolo preordinato all' espropriazione. zione (anche interrata), tranne opere, come recinzioni o riporti di terra non riconduci-
In giurisprudenza e stata esclusa la scadenza quinquennale per i bili alia nozione di edificio- cfr. Cons. Stato, Sez. II, 28 febbraio 1996, n. 3031/95, in II
divieti assoluti di edificare su aree destinate a verde privata (6) od in- Cons. Stato, 1998, I, 323; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 17 maggio 1999, n. 1677, in
cluse in zone di parco naturale (7) o di rispetto stradale (s) o cimite- Rarsegna T.A.R., 1999, I, 2432; T.A.R. Valle d'Aosta, 14 maggio 1999, n. 86, iv~ 1999, I,
2410.
(10) Cons. Stato, Sez. V, 6 ottobre 2000 n. 5327, in Giust. Amm., 2001, 146; cfr. an-
che T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 3 settembre 2002 n. 3816, in Rarsegna T.A.R., 2002, I,
4053, che esclude Ia decadenza quinquennale della destinazione di un'intera zona a par-
(4) V. !a sentenza in It Cons. Stato, 1982, II, 658. co pubblico; con£ Cons. Stato, Sez. N, 15 giugno 2004 n. 4010, in II Cons. Stato, 2004, I,
(5) Cfr. T.A.R. Piemonte, 22 febbraio 1983, n. 124, in Rarsegna T.A.R, 1983, I, 1117; 1256. Sulla scadenza quinquennale del vincolo a verde pubblico semplice o attrezzato
T.A.R. Lombardia, Brescia, 2 febbraio 1983, n. 4, iv~ 1983, I, 1140; T.A.R. Toscana, 26 (che non consente l'intervento privata), cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 3 giugno
febbraio 1983, n. 22, iv~ 1983, I, 1196; T.A.R. Lazio, Sez. II, 8 novembre 1982, n. 920, 2003 n. 7110, inedita; con£ T.A.R. Toscana, Sez. III, 14 settembre 2004 n. 3767, iv;,
iv~ 1982, I, 3298; Cons. Stato, Sez. V, 11 luglio 1983, n. 320, in It Cons. Stato, 1983, I, 2004, I, 3797; in sensa contrario sembra orientata !a sentenza del Cons. Stato, Sez. N,
758. La questione e stata poi rimessa all'adunanza plenaria del Consiglio di Stato da~la 15 giugno 2004 n. 4010, in II Cons. Stato, 2004, I, 1256; rna il medesimo Collegia (10
quarta Sezione (ord. 26 luglio 1983, n. 584, iv~ 1983, I, 702). Con sentenza 2 aprde agosto 2004 n. 5490, iv~ 2004, I, 1650; id. 25 maggio 2005 n. 2718, in Riv. giur. edilizia,
1984, n. 7 (iv~ 1984, I, 349), !'ad. plen. si e uniformata alia decisione della Corte cost., 2005, I, 1919, con altri richiami) ha affermato !a natura conformativa del vincolo aver-
riconoscendo le conseguenze indicate nel testa (con£ ad. plen., 11 giugno 1984, n. 12, de pubblico-verde urbana, ave consenta !a realizzazione delle relative opere anche ad
iniziativa del proprietario dell'area vincolata. La stesso Consiglio di Stato (Sez. V, 25
iv~ 1984, I, 659).
(6) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 14 dicembre 1993, n. 1068, in It Cons. Stato,. 1993, 1, gennaio 2005 n. 144, in II Cons. Stato, 2005, I, 67) ha escluso !a decadenza quinquennale
1567; T.A.R. Puglia, Leece, 29 giugno 1999, n. 727, in Rassegna T.A.R. 1999, I, 3608; della destinazione di un'area a «verde urbano attrezzato-giochi, attivita e spettacoli sportivi
T.A.R. Lombardia, Milano, 8 aprile 1998, n. 718, iv~ 1998, I, 1821; T.A.R. Toscana, Sez. at coperto». Anche per il vincolo a verde privata estata esc!usa Ia scadenza quinquennale
I, 14 ottobre 2002 n. 2511, iv~ 2002, I, 4386; T.A.R. Campania, Napa!~ Sez. N, 25 gen- (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 27 gennaio 2004 n. 93, in Rarsegna T.A.R.,
naio 2005, n. 342, iv~ 2005, I, 854. Per Ie aree incluse in zone agricole o, comunque, as- 2004, I, 1106).
soggettate ad indici di edificabilita malta ridotti, v. T.A.R. Lazio, Sez. I, 24 gennaio (11) Cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 23 dicembre 1997, n. 3625, in Rarsegna
2000 n. 359, iv~ 2000, I, 571. T.A.R, 1998, I, 711; id., 19 gennaio 1998 nn. 86 e 132, iv~ 1998, I, 1048 e 1056; v. anche
(7) Cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 3 giugno 1999, n. 1527, in Rarsegna T.A.R, Corte cost., 9 maggio 2003 n. 148 (in II Cons. Stato, 2003, II), sull'esclusione della sca-
denza quinquennale dei vincoli «rimessi all'iniziativa, anche concorrente, dei singoli
1999, I, 3462.
(B) Cfr. T.A.R. Liguria, Sez. I, 8 febbraio 1999, n. 44, in Rarsegna T.A.R, 1999, I, proprietari». Secondo il T.A.R. Campania (Napoli, Sez. N, 18 marzo 2004 n. 3021, in
1378; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 12 gennaio 2001 n. 7, iv~ 2001, I, 1073; id., Rarsegna T.A.R., 2004, I, 754), !a destinazione di una zona ad «attrezzature pubbliche
Sez. I, 23 luglio 2002 n. 1899, iv~ 2002, I, 3636. d'interesse comune (scolartiche, religiose, cultw'flli, sociati... ecc.)» non costituisce un vincolo
CAPITOLO I PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZIONE 17
16

Invece, e ancora incerta anche in giurisprudenza Ia questione del- II 30 giugno 2003 e entrato in vigore il D.P.R. 8 giugno 2001 11.
l' estensione del termine quinquennale di scadenza ai cosiddetti «vin- 327, che ha abrogate l'art. 2 della legge 1187 del1968 ed all'art. 9 ha
coli strumentali», cioe, in particolare, aile disposizioni del piano re- confermato la durata quinquennale solta11to dei vincoli preordinati
golatore generale, che subordinano I' edificabilita in una determinata all' esproprio.
zona alia previa approvazione di un piano regolatore particolareggia- Pertanto, si dovrebbe ritenere che i vincoli d'inedificabilita assolu-
to (consentendo eventualmente, nel frattempo, soltanto opere di ta 11011 preordinati all'esproprio possono avere durata a tempo inde-
manutenzione o di restauro delle costruzioni esistenti). Molte sen- terminate senza alcun obbligo d'indennizzo a favore del proprietario
tenze piu o meno recenti hanna affermato la scadenza quinquennale del bene vincolato. Conseguentemente - in mancanza di un eventua-
anche dei detti vincoli strumentali (12), rna risultano sempre piu nu- le nuovo intervento della Corte Costituzionale e salva una diversa
• merose anche altre decisioni (talvolta dei medesimi organi giurisdi- interpretazione con riferimento all'articolo 39 T.U. cit. che parla an-
zionali), recanti I' opposta conclusione, secondo cui i vincoli stru- che di «vincolo sostanzialmente espropriativo» - non si dovrebbe piu
mentali «costituiscono espressione, non gia di potesta espropriativa, bensz porre il problema della scadenza dei detti «Vincofi strumentafi», ne, ad
di pianificazione urbanistica, conformativa di tutti i suoli compresi nella esempio, del vincolo a verde privata stabilito, anche se su singole a-
zona e finalizzata all'ordinato sviluppo dell'attivita costruttiva ed alla sal- ree, da parte dei piani urbanistici (nonche ovviamente, ove trattisi di
vag;uardia dei valori urbanistici ed ambientali esistenti » (B). vincoli d'inedificabilita intrinseci alia natura del bene come quelli
stabiliti dalle norme di tutela paesistica o nel caso di vincoli di di-
stacco da determinate categorie di beni pubblici).
Invece, si dovrebbe ritenere che la scadenza quinquennale - previ-
preordinato all'esproprio, ne preclude ai privati la realizzazione delle attrezzature previ-
ste.
sta per tutti i vincoli preordinati all'esproprio - dovrebbe valere an-
(12) Cfr., fra le piu recenti, Cons. Stato, Sez. V, 9 maggio 2003 n. 2449, in Guida al che quando il piano urbanistico destini a verde pubblico, o comun-
dir., 2003, n. 26, 92; 1° giugno 1998, n. 702, in Riv. giur. edilizitt, 1998, I, 1219; 14 aprile que ad opere pubbliche, un'intera zona.
2000 n. 2238, iv~ 2000, I, 939; 2 ottobre 2002 n. 5178, iv~ 2002, I, 2107; 23 novembre
2002 n. 6442, iv~ 2002, I, 2540; 23 novembre 1996, n. 1413, in Il Cons. Stato, 1996, I,
I vincoli preordinati all'esproprio sono stabiliti dai piani urbani-
1758; Sez. II, 21 febbraio 1996, n. 2402, iv~ 1997, I, 448; Sez. N, 15 maggio 1995, n. 336, stici generali (e relative varianti), che prevedono Ia realizzazione di
iv~ 1995, I, 637; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 2 ottobre 1998, n. 2302, in Rassegna un' opera pubblica o di pubblica utilita, nonche - su iniziativa del-
TA.R., 1998, I, 4379; T.A.R. Marche, 2 ottobre 1998, n. 2843, iv~ 1998, I, 4181; T.A.R. l'amministrazione competente all'approvazione del progetto - me-
Puglia, Bari, 16 maggio 2001 n. 1700, iv~ 2001, I, 2492; T.A.R. Puglia, Leece, 19 dicem-
bre 2003 n. 8964, iv~ 2004, I, 790; T.A.R. Veneto, Sez. II, 19 gennaio 2004 n. 128, iv~
2004, I, 1088; T.A.R. Lazio, 25 maggio 2004 n. 4875, iv~ 2004, I, 2338; v., perc, per i
centri storici, T.A.R. Molise, 22 maggio 1990, n. 142, iv~ 1990, I, 2749. In ogni caso, ove 1734; Sez. V, 22 marzo 1995, n. 451, iv~ 1995, I, 363; nonche, diffusamente motivata,
l'edificazione sia subordinata alia formazione di piani di lottizzazione, e inapplicabile T.A.R. Lazio, Latina, 7 giugno 1999, n. 458, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 2368; T.A.R. La-
la scadenza quinquennale di tale norma del p.r.g., trattandosi di piano esecutivo d'ini- zio, Sez. I, 24 gennaio 2000 n. 359, iv~ 2000, I, 571; TAR. Liguria, Sez. I, 12 novembre
ziativa privata (Cons. Stato, Sez. V, 3 ottobre 1994, n. 1090, in Il Cons. Stato, 1994, I, 1998, n. 539, iv~ 1999, I, 153; TAR. Latina, 12 luglio 2002 n. 775, iv~ 2002, I, 2879;
1345; Sez. N, 15 maggio 1995, n. 336, iv~ 1995, I, 630; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. T.A.R. Abruzzo, Pescara, 1° aprile 1998, n. 298, iv~ 1998, I, 1983; TAR. Campania,
N, 8 ottobre 1999, n. 2595, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 4951). Invece, si dubita sulla sca- Napoli, Sez. II, 5 marzo 1998, n. 801, iv~ 1998, I, 1996; T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 27
denza della destinazione a piano degli insediamenti produttivi, con conseguente appli- dicembre 1997, n. 760, iv~ 1998, I, 752; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 29 novembre
cazione dell'art. 4, Iegge 10/1977. I. 997, n. 2032, iv~ 1998, I, 86, che contraddice !a decisione del medesimo Collegia citata
(13) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 25 agosto 2003 n. 4812, in Il Cons. Stato, 2003, I, 1757; nlln nota precedente; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 14 novembre 1997, n. 2993, ivi,
T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 6 giugno 2003 n. 3723, in Rassegna TA.R, 2003, I, 3489; 1998, I, 293; id., 15 settembre 1997, n. 2286, iv~ 1997, I, 4066; id., Sez. N, 21 ottobre
T.A.R. Basilicata, 5 novembre 2004 n. 740, iv~ 2005, I, 245; T.A.R. Campania, Napoli, 1999, n. 2708, iv~ 1999, I, 4972. Sulla scadenza dei vincoli che svuotano il contenuto del
Sez. I, 17 dicembre 2004 n. 19385; T.A.R. Lazio, Sez. !I-bis, 2 luglio 2004 n. 6414, iv~ diritto di proprieta, v. Cons. Stato, Sez. N, 14 febbraio 2005 n. 432, in II Cons. Stato,
2004, I, 2949; Cons. Stato, Sez. N, 10 novembre 1998, n. 1471, in II Cons. Stato, 1998, I, 2005, I, 208.
18 CAPITOLO I PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZIONE
19

diante una conferenza di servizi, un accordo di programma o altre oggi non cambia molto per le aree ricadenti nei centri abitati essen-
idonee intese previste dalla legge. do consentite sol tanto opere di risanamento conservative e di 'restau-
La legge della Regione Campania 22 dicembre 2004 n. 16 (art. 38) ro (rna anche costruzioni private, ricadenti nella vasta nozione di
stabilisce la scadenza quinquennale dei vincoli posti dal piano urba- opere di urbanizzazione primaria e secondaria, nonche, secondo al-
nistico comunale su beni determinati <<jJreordinati all'esproprio o che cune leggi regionali, anche interventi di ristrutturazione edilizia: cap.
comportano l'inedificabilita», conservando le accennate incertezze sul- X n. 2; rna l'art. 9 del T.U. dell'edilizia n. 380 del 2001, modi£ dal
l'identificazione di siffatti vincoli derivanti dalla legislazione statale. d.~g~. 301. del. 2002 - suscitando verosimilmente questioni di legitti-
mr.ta. costltuzron.ale - pretende di impedire leggi regionali meno re-
str:ttl~e): In ogm case, quindi, specialmente fuori degli attuali centri
5. Scadenza e reiterazione dei vincoli urbanistici abrtatr sr potrebbero far saltare i piani urbanistici con costruzioni
(opportu~ame~te localizzate) sia a destinazione produttiva, sia a
La scadenza quinquennale dei vincoli urbanistici d'inedificabilita scope resrdenzrale (nel pur basso indice volumetrico stabilito dalla
preordinati all'esproprio pone il problema della disciplina applicabi- Iegge).
le alle aree oggetto del vincolo scaduto. In altri termini, il proprieta- Dalla indicata .decadenza dei «vincoli urbanistici» la giurispru-
rio dell'area vincolata in quali limiti potra utilizzarla, dopa che il re- denza sembrava onentata a dedurre altre conseguenze non solo in
lative piano regolatore avra compiuto i cinque anni di vita? ordine all'inattuabilita degli espropri delle aree vincol~te rna anche
Le aree in questione andrebbero considerate come delle «zone per_l'inap~licabilita dell'art. 1 legge n. 1 del 1978, rigua;dante l'ese-
bianche» (cap. IX, n. 4) del relativo piano urbanistico, con la conse- cuzlOne dr opere pubbliche su aree gia destinate a servizi pubblici
guente applicazione delle norme edilizie vigenti per i Comuni dallo s~rumento urbanistico vigente (is).
sprovvisti di qualsiasi piano urbanistico (cap. X, nn. 1 e 2) (14). Cia I1 crtato T.U. 327/2001 ha abrogate l'art. 1 della Iegge n. 1 del
1978,. consentendo ~oltanto che, nel corso dei cinque anni di durata
del :vmcolo preo.rdmato all'esp~oprio, il Consiglio comunale puo
(14) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 28 aprile 2003 n. 2118, in Riv. giur. edilizia, 2003, I, motrv~tament~ drspo~re la. ~e~li~zazione sull' area vincolata di opere
1519; 18 marzo 2003 n. 1443, in Il Cons. Stato, 2003, I, 668; 4 novembre 1999, n. 1810, pubbhche o dr pubbhca utlhta drverse da quelle previste (art. 9, c. 5).
iv4 1999, I, 1847; 30 ottobre 1997, n. 1225, iv4 1997, I, 1409; 23 novembre 1996, n.
1413, iv4 1996, I, 1758; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 3 marzo 1999, n. 81, in
Rassegna T.A.R., 1999, I, 1906; T.A.R. Marche, 2 ottobre 1998, n. 1124, iv4 1998, I, 4499;
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 10 ottobre 2002 n. 6254, iv4 2002, I, 4412; id., 5·no-
vembre 1997, n. 2837, iv4 1998, I, 272. La medesima condusione e stata affermata an- (~ 5 ) Cfr. Cons. S~to, Sez. N, 3 d~c~mbre 1990, n. 941, in Il Cons. Stato, 1990, I,
che nel caso di scadenza dei cosiddetti vincoli strumentali (cfr. T.A.R. Lombardia, Mi- 151~, ad. plen. 30 apnle 1984, n. 10, zvz, 1984, I, 362; per l'edilizia scolastica, v. T.A.R.
lano, Sez. II, 2 ottobre 1998, n. 2302, cit. alia nota prec.); rna, ripetutamente, !a giuri- I:azto, Sez. I, 24 settembre 1984, n. 825, in Rassegna T.A.R, 1984, I, 2985; T.AR. Emi-
sprudenza ha ritenuto che - in caso di scadenza dei vincoli strumentali - alle relative !ta-~omagna (Parma) ~4 maggio 1990, n. 186, iv4 1990, I, 2646; T.A.R. Campania, Na-
aree siano applicabili direttamente i limiti ed i parametri previsti dal piano regolatore po!t, ~~z. V, 23 gennato 1996, n. 23, iv4 1996, I, 1051; id., Salerno, 19 luglio 1996, n.
get1erale, suscettibili d'immediata applicazione: cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 30 novembre 781, tvz, 1996, I, 3868; v. anche ~.AR: Pug~ia, Bari, Sez. II, 4 dicembre 1997, n. 951, iv4
1998, n. 2029, in Rassegna T.A.R., 1998, I, 4333; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 19 1998, I, 737, secondo cut !a ~ocahzzaztone 111 materia di edilizia scolastica, ex art. 10 Ieg-
maggio 1997, n. 1296, iv4 1997, I, 2708. Secondo il Consiglio di Stato devono essere ge 412 del 1975, ha efficacta decennale. Sull'invalidita del piano esecutivo approvato
applicati i parametri del p.r.g. «quawra 14 disciplina generate si presenti sufficientemente det- dopa Ia scadenza del vincolo, v. Cons. Stato, Sez. N, 5 settembre 1990, n. 626, in Jl
tagliata e l'intervmto sia di limitata portata» (Sez. V, 24 settembre 2003 n. 5456, in Riv. C~ns. Stato, 1990, I, ~059; T.AR. Puglia, Sez. II, Ba~i, 23 ?ltobre 1989, n. 693, in Rnssegna
giw·. cdilizia, 2004, I, 1068). In ogni caso, il rilascio del permesso di costruire e subordi- !·~·R., 1991, I, 699, v., peraltro, T.A.R. Lombardta, Mdano, 17 febbraio 1997, n. 171,
~~ .1997, I, 1308 e Cons. Stato, Sez. V, 29 luglio 1997, n. 846, in Il Cons. Stato, 1997, I,
nnto n11n ncccssitd deBe opere di urbanizzazione primaria ai sensi dell' art. 10 Iegge
765/1967 (Cons. Stnto, Scz. V, 4 agosto 2000 n. 4295, in ll Cons. Stato, 2000, I, 1829). 4
20 CAPITOLO I
PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZIONE
21

In tal caso, lo stesso Consiglio comunale puo dispone 1'efficacia 327/2001 prescrive che al proprietario sia dovuta «un'indennita com-
della propria delibera in una successiva seduta, qualora la Regione (o misurata al danno effittivamente prodotto».
l'ente delegate all'approvazione del piano urbanistico comunale) Tale indennita dovra essere corrisposta entre tre mesi dalla rice-
non abbia manifestato il proprio dissenso entre 90 giorni dalla rice- zione della documentata domanda di pagamento (decorsi i quali so-
zione della delibera. no dovuti anche gli interessi legali).
La norma richiamata (art. 9, c. 4, T.U. cit.) - recependo un affer- Pertanto, allo state attuale, la disciplina urbanistica Comunale ein
mato indirizzo giurisprudenziale (16) - prevede che il vincolo preor- grave crisi, perche - per tutti i Comuni provvisti di piano regolatore
dinato all'esproprio possa essere motivatamente reiterate con una (o di programma di fabbricazione) entrati in vigore da oltre cinque
variante integrativa del piano urbanistico generale tenendo canto anni (e sono la maggioranza) - si pone l'alternativa o di reiterare i
delle esigenze di soddisfacimento degli standard. detti vincoli, con l'obbligo di pagare indennizzi insostenibili, o di
In tal case pero - sulla base dei principi affermati dalla Corte Co- abbandonare il territorio allo spontaneismo edilizio (sia pure nei li-
stituzionale conla nota sentenza 179 del1999 (17) -l'art. 39 del T.U. miti all'edificazione stabiliti per i Comuni sprovvisti di qualsiasi
piano urbanistico), compromettendo la possibilita di realizzare le at-
(16) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 14 maggio 1999, n. 847, in Il Cons. Stato, 1999, I, 803; trezzature pubbliche necessarie.
28 settembre 1998, n. 1224, iv4 1998, I, 1286; 20 febbraio 1998, n. 312, iv4 1998, I, 200; In pratica non e ipotizzabile il pagamento in via generale di in-
1° aprile 1996, n. 407, iv4 1996, I, 548; 12 marzo 1996, n. 305, iv4 1996, I, 378; T.A.R. dennizzi per i vincoli d'inedificabilita assoluta, previsti dai piani ur-
Piemonte, Sez. I, 29 settembre 1998, n. 610, in Rassegna T.A.R., 1998, I, 4357.
(17) Cfr. Corte costituz. 20 maggio 1999, n. 179, in Riv. giur. edilizia, 1999, I, 635, banistici generali ed aventi tuttora un efficacia limitata a cinque an-
che, peraltro, rimette a! legislatore il compito di determinare i criteri per il calcolo degli ni. Si tratta, dunque, di trovare un'altra soluzione, scegliendo con
indennizzi dovuti. V. gia Corte cost. 22 dicembre 1989, n. 575, iv4 199.0, ~· 1?6, ~on no- urgenza tra queUe prospettate in varie sedi.
ta di M.A. SANDULLI e poi 18 dicembre 2001 n. 411, iv4 2002, I, 31, sur pram a.s.1., non-
che da ult., 9 maggio 2003 n. 148, iv4 2003, I, 1119. La decisione della Corte costituzio- Una parziale soluzione, di notevole interesse e di particolare utili-
nale e stata fatta propria dall'adunanza plenaria del Consigli? di Stato ~sent; 22 ~icem~ tel nell'attuale situazione economico-finanziaria, prende spunto dalla
bre 1999 n. 24, in Il Cons. Stato, 1999, I, 2029), secondo CUI non sussrste l obbhgo dr stessa sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 1999, laddove
motivare !a variante destinata a! reperimento degli standard nel caso di reiterazione dei precisa che non hanna natura espropriativa e, quindi, non compor-
detti vincoli urbanistici; sulla illegittimita di tale reiterazione senza !a previsione
dell'indennizzo, cfr. Cons. Stato, Sez. N, 6 febbraio 2002 n. 664, iv4 2002, I, 264; 27 tano il problema della scadenza quinquennale o del pagamento di
novembre 2002 n. 6309, iv4 2000, I, 2528; 22 rnaggio 2000 n. 2934, iv4 2000, I, 1304. II un indennizzo i vincoli che impongono una destinazione (anche di
T.A.R. Lazio, Sez. I-ter, ha precisato che, in sede di reiterazione dei vincoli urbanistici, contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua
deve essere prevista anche !a spesa per !a liquidazione degli indennizzi ai sensi dell' art.
30 Iegge 1150 del 1942 (sent. 12 settembre 2000 n. 7052, in Rassegna T.A.R., 2000, I,
pubblico-privata. Si fa riferimento, ad esempio, ai parcheggi, impian-
2964; con ampia sintesi, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 31 gennaio 2001 n: 660, iv4 ti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, at-
2000, I, 5005). Sulla necessita di una previsione generica d'ind~nnizz?, I?a non anche
della specifica quantificazione delle spese per l'esproprio e der mezzr dr cop~rtura, v.
T.A.R. Puglia, Leece, 22 aprile 2003 n. 2585, iv4 20,03, I, 2812; v. anche T.A.R. Premonte, 4225 e 28 luglio 2005 n. 4019, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 2073 e 2075). In genere sulla
Sez. I, 21 ottobre 2003 n. 1273, iv4 2003, I, 4595; invece, sull'illegittimita di una pr~­ non necessita di una relazione finanziaria o di una relazione tecnica, a corredo del pia-
sione generica, «priva di criteri e parametri cerci di valutazione», cfr. T.R.G.A. Tren.ttno no regolatore generale, v. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 19 agosto 2003 11. 3696, iv4
Alto Adige, Trento, 17 dicembre 2003 n. 486, iv4 2004, I, 644; invece, sull'esclusrone 2003, I, 3729, e id. 11. 3710, iv4 2003, I, 3731. La compete11za del giudice civile 11elle con-
dell'illegittimicl del piano e sul semplice obbligo di pagamento dell'i?-dennita v. T.A.~. tr~ve.rsie co11cerne11ti il diritto all'indennizzo per reiterazione dei vi11coli di tipo espro-
Sicilia, Catania, Sez. I, 11 agosto 2004 n. 2103, iv4 2004, I, 3610. Pn\ recente~e~te II pnatlvo, e stata affermata dal Cons. Stato, Sez. N, 15 giugno 2004 n. 4010, in It Cons.
Consiglio di Stato ha affermato che l'Amministrazione comunale - nel caso dr rertera- Stato, 2004, I, 1256 (massima non pubblicata), dal T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 2
zione di vincoli urbanistici decaduti- deve provvedere all'accantonarnento delle somme mnrzo 2004 n. 517, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 2109, e dal T.A.R. Puglia, Leece, Sez. III,
necessarie per il pagamento dell'indennita di espropriazione (Sez. N, 9 agosto 2005 n. 18 marzo 2005 n. 1530, ivi, 2005, I, 1614.
PROPRIETA PRIVATAE COSTITUZIONE 23
CAPITOLO I
22
dell'esproprio per attuare la prevista destinazione pubblica (P. STELLA
trezzature sanitarie e in genere a quegli edifici od impianti suscettibi- Rrcr:rER). D'altra parte si tratta di disciplinare finalmente - nel mo-
li di essere gestiti anche da privati. do p1~ s.emplice e. piu chiaro possibile - un sistema di perequazione
In altri termini, secondo l'auspicata riforma legislativa, i piani ur~ams~ca, che g1a, trova q~alche incerto tentative in alcune leggi
urbanistici - nell'applicare la legge sugli standard obbligatori - do- reg10nali (19) e che e state d1 fatto attuato con alcuni strumenti ur-
vrebbero consentire la realizzazione delle relative opere sia alla Pub- banistici esecutivi.
blica Amministrazione, sia ai privati. La possibilita di intervento da . Ad. esempio - stabilita la quantita di nueva edificazione in deter-
parte del private escluderebbe il carattere espropriativo del vincolo mmatl comprensori - a tutte le aree ricadenti nel medesimo com-
di piano, che, quindi, avrebbe durata a tempo indeterminate senza prensorio dovrebbe essere attribuita una potenzialita edificatoria
obbligo di indennizzo (18). pro~~rzional~ alla relativa superficie. In altri termini dovrebbe essere
Tale soluzione non sarebbe solo un modo per evitare la scadenza stab11Ito. un ;1~tuale indice di edificabilita (mc/mq) in tutto il com-
dei vincoli e, quindi, lo stravolgimento dell'ipotizzato assetto del ter- p:ensono, d1v1dendo la cubatura complessivamente consentita dal
ritorio. Infatti, in tal modo, si potrebbe riuscire a realizzare effetti- pla~.o regolatore n~l comprens?rio per il numero di metri quadrati
vamente almena una parte delle necessarie attrezzature collettive, og- del! mtera s~?er~c1e del medes1mo (analogo sistema andrebbe segui-
gi inutilmente previste dai piani urbanistici, rna non realizzate per to m caso d1 md1ce mq/mq) (2o).
l'esiguita delle risorse finanziarie pubbliche disponibili. . !Ja ci? d~riverebbe per tutti i proprietari delle aree in questione il
I1 sistema della finanza di progetto - oggi frequentemente, rna dmtto d1 ed1ficare. deten~1inati n;etri cubi (o metri quadri) nella par-
spesso invano, auspicata - troverebbe cosi una concreta ed ampia te del compr~~sono de~tmata all edificazione dal piano regolatore.
possibilita di attuazione, poiche i proprietari delle aree vincolate (od . Qyesto dultto, ovv1amente, dovrebbe essere commerciabile tra i
i privati aventi causa) potrebbero trovare spesso la convenienza a pn;ati e tra i privati e la Pubblica Amministrazione a prezzi concor-
progettare, realizzare e gestire (o far gestire) un'attrezzatura collettiva d~tl. ~a ~e~g~ d?vre?be. disciplinare le procedure di cessione coattiva
di largo consume. d1. tali d1.ntt1 a1 fim d~ consentire l'attuazione del piano regolatore
Naturalmente, sarebbe agevole prevedere che, in tali casi, il relati- ~e1 tei?p1 prog~a~mat1, nonche la determinazione del prezzo di ces-
ve permesso di costruire sia subordinate all'assunzione di determi- slOne m caso d1d1saccordo (ad esempio mediante stima da parte del-
nati impegni da parte del private per garantire e regolamentare l'uso l'UTE). '
pubblico dell'opera. I va~i sistemi perequativi potrebbero prevedere anche una proce-
Resta i1 problema dei vincoli d'inedificabilita assoluta non preor- dura d1 permuta di aree o di diritti edificatori, cioe la cessione da
dinati all'esproprio (verde private vincolato) e dei vincoli per servizi parte dei privati di aree vincolate all'inedificabilita o destinate alia
primari od essenziali non attribuibili anche all'iniziativa privata (ad
es. strade e piazze, scuole pubbliche, opere d'interesse militare, ecc.).
In questa caso si potrebbe consentire ai proprietari di realizzare ( 19 ~ Pe~ la. Campania v._I'art. 32 della Iegge 22 dicembre 2004 n. 16, secondo cui il
sulle dette aree interventi agevolmente reversibili anche al memento ~uc, gl~ att1 ~1:progr~m~azr~ne degli inte1venti ed i Pua ripartiscono le quote edificato-
n~ ed 1 relat1~1 obbhgh1 tra 1 proprietari degli immobili ricompresi nelle zone oggetto
d1 trasfor~az1one mediante comparti indipendentemente dalla destinazione specifica
delle aree mteressate.
(18) Cfr. TAR. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 9 maggio 2002 n. 708, in Rassegna (~ 0 ) Sulla legitt~mita della previsione in un piano regolatore di un sistema di pere-
T.A.R., 2002, I, 2516. Invece, e stata ritenuta illegittima la norma di piano regolatore, quaZ!one volon.tana per comparti anche in mancanza di una copertura legislativa, v.
che destina a zona agricola determinati suoli alia scadenza del termine quinquennale T.A.R. Can;tpama, Salerno, Sez. I, 5 luglio 2002 n. 670, in Riv. giur. edilizia, 2003 I 812
dei vincoli preordinati all'esproprio (Cons. Stato, Sez. V, 24 febbraio 2003 n. 988, in Il con nota d1 BOSCOLO. ' ' '
Cons. Stato, 2003, I, 394).
24 CAPITOLa l

realizzazione di opere pubbliche, in cambia di altre aree edificabili


site in una diversa zona oppure come corrispettivo della possibilita
di edificare consentita nella medesima zona.
La disciplina ipotizzata dovrebbe dare ampio spazio a procedure
di accordi tra l' Amministrazione comunale ed i proprietari od im-
prenditori privati.
L'attuale sistema di norme eccessivamente rigide e di sovrapposi-
zione di competenze e di controlli non ha affatto assicurato la cor-
rettezza della gestione della cosa pubblica, rna ha rappresentato e rap-
presenta soltanto un grave ostacolo allo sviluppo ed allo stesso ordi-
nate assetto del territorio.
Per essere all'altezza degli altri Paesi della Comunita europea, dob-
biamo dare piu fiducia aile nostre strutture amministrative, consape-
voli peraltro, che una maggiore liberta decisionale resterebbe assog-
gettata al piu rigoroso controllo politico, amministrativo e giudizia-
no.
Va precisato, infine, che i sistemi perequativi ipotizzati dovrebbe-
ro comportare anche un particolare regime di agevolazioni fiscali
per quanta attiene ai detti trasferimenti di diritti di edificare o della
proprieta delle aree.
L'urgenza della soluzione dei problemi prospettati richiede che,
da ogni parte, si dia un contribute di idee e di sollecitazioni.

6. La compensazione urbanistica di cui alta Iegge 308 de/2004

Mentre e ancora sostanzialmente aperto il problema del regime


dei suoli e, quindi, della durata limitata dei vincoli urbanistici pre-
ordinati all'esproprio, la legge 15 dicembre 2004 n. 308 ha jntrodot-
to una soluzione per i vincoli d'inedificabilita non indennizzabili.
Si tratta dell'art. 1 (commi 21-24) della legge citata, riguardante
l'ipotesi di un suolo edificabile in base alla normativa vigente, che -
per la sopravvenienza di un vincolo non avente finalita urbanistiche
- perda in tutto o in parte la sua potenzialita edificatoria.
La norma si riferisce ai casi di aree edificabili in base alia norma-
tiva urbanistico-edilizia vigente, rna sulle quali venga successivamente
impasto un vincolo, totale o parziale, d'inedificabilita per finalita
CAPITOLO II

L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE


URBANISTICA ITALIANA

SOMMARIO: 1. I precedenti delle prime norme urbanistiche italiane. - 2. Le nor-


me urbanistico-edilizie nella legislazione del1865. - 3. Scarsa attuazione della
legge del1865 e leggi speciali successive.- 4. I precedenti della legge dell942.
- 5. L'applicazione della legge del1942 e la legislazione postbellica.

1. I precedenti delle prime norme urbanistiche italiane

Un cenno sull'evoluziom~ della legislazione urbanistica italiana


puc essere utile, sia per conoscere i precedenti degli strumenti giu-
ridici vigenti, sia per confrontare gli istituti legislativi con la corri-
spondente realta delle sviluppo territoriale. Da cic deriva un dato si-
gnificative e costante: la diffusa mancata utilizzazione degli stru-
menti previsti dalle leggi vigenti.
I1 caos urbanistico ed il massacre del territorio sono stati deter-
minati piu dalla violazione delle relative norme giuridiche, che dai
difetti delle medesime.
Come e noto, in Italia la prima legge urbanistica generale e stata
approvata il17 agosto 1942 (1. n. 1150), rna, a partire dal1960, e sta-
ta piu volte assai prossima ad una sostanziale e generale riforma.
Anche in questo settore, perc, si rinvengono nella legislazione del
1865 - le cui norme specifiche in subiecta materia sono state prima
generalmente non applicate (data l'approvazione con leggi speciali
38 CAPITOLO II L'llVOLUZIONil J)IJLLA l.llC:ISI.AZIONll URBANISTICA ITALIANA 39

dei piani regolatori delle maggiori citta) e poi abrogate dalla citata Nella prima ipotesi, in case di volontaria demolizione degli edifi-
legge del 1942 - principi e strumenti tuttora sostanzialmente validi. ci fronteggianti la strada - pei quali non erano ammessi lavori di
Le fonti delle norme del 1865 si ritrovano facilmente nella legisla- consolidamento (travaux confortatifi) - i privati erano tenuti a rispet-
zione italiana preunitaria e in quella francese e belga del prime otto- tare gli allineamenti particolari indicati dal sindaco in conformita al
cento. Nei due secoli precedenti, invece, i problemi della citta erano piano generale, indietreggiando o avanzando la nuova costruzione,
sentiti, in linea di massima, sotto il profile del c.d. arredamento ur- con l'obbligo, rispettivamente, di accettare un'indennita pari al valo-
bane piuttosto che in vista delle grandi opere di ampliamento e di re del nudo terrene ceduto alla pubblica amministrazione oppure di
trasformazione dei centri gia edificati, data la stessa concezione della acquistare - pena 1' espropriazione della lore proprieta adiacente - la
citta come architettura di un interne, nella quale {'interesse principa- parte di terreno stradale destinata dal piano ad accedere alle proprie-
le riguarda i virtuosismi prospettici intesi a far apparire pili grandio- ta confinanti.
se le singole opere. Pertanto, l'intervento autoritativo in materia pre- Invece, la prescrizione degli allineamenti delle strade nuove non e
senta un carattere settoriale e frammentario ed e diretto principal- immediatamente efficace nei confronti dei privati, rna vincola sol-
mente ad imporre determinate sistemazioni delle facciate prospettan- tanto la pubblica Amministrazione che provveda a realizzare tali o-
ti su strade o piazze di particolare interesse. pere mediante il normale procedimento di espropriazione (potendo
E con Cartesio che si afferma l'idea - poi sviluppata nella seconda perc gia essere inclusa la dichiarazione di pubblica utilita nell' appro-
meta del settecento anche in Italia nel quadro degli ampi movimenti vazione del piano generale d'allineamento).
dell'illuminismo e dell'enciclopedismo - della necessita di una impo- Accanto all'obiettivo del miglioramento e dell'ampliamento della
stazione della citta, razionalmente preordinata sulla base di «un pia- rete viaria, acquisto poi sempre maggiore rilevanza !'interesse per la
no opportunamente studiato». tutela dell'igiene e della sanita pubblica. Onde, con la legislazione
Qyest'esigenza- sentita anche come un'esigenza di certezza- porto successiva - e segnatamente con la legge 13 aprile 1850, sul risana-
in Francia alla formazione di piani generali di allineamento (riguar- mento delle abitazioni insalubri, e con il decreta 26 marzo 1852, re-
danti l'intera rete stradale cittadina o soltanto una parte pili o meno ri- lative all'allineamento e alla livellazione delle vie di Parigi (poi este-
dotta di essa), diretti a predeterminare la linea cui le costruzioni priva- so ad altre importanti citta) - furono ammesse: a) la possibilita del-
te fiancheggianti le strade pubbliche avrebbero dovuto attenersi e che l'espropriazione di interi quartieri, ai fini del risanamento dei mede-
precedentemente era discrezionalmente imposta volta per volta dal- simi, e delle aree (attigue a queUe incluse negli spazi pubblici) non
l' amministrazione, mediante lo strumento dell' autorizzazione (conge), idonee alla costruzione di edifici salubri; b) 1'estensione del control-
che doveva ottenersi dal Grand voyer de France per poter procedere a lo preventive (esercitato, col rilascio dell'autorizzazione a costruire,
nuove costruzioni o modifiche di fabbriche preesistenti. da parte delle amministrazioni comunali, cui e riconosciuto anche il
La redazione dei detti piani di allineamento fu poi resa obbliga- potere di dettare, con propri regolamenti, norme in materia di poli-
toria, per tutti i comuni con pili di 2.000 abitanti, dalla legge' napo- zia edilizia) alla determinazione dei punti di livello e alla tutela delle
leonica 16 settembre 1807, sur les dessechements des marais, che, agli ragioni di igiene e sicurezza pubblica.
artt. 50-54, stabilisce gli effetti derivanti dall'approvazione del piano.
A seguito di queste norme - che ebbero notevole influenza sulla
legislazione italiana preunitaria e su quella del 1865 - fu stabilita una 2. Le norme urbanistico-edilizie nella legislazione dell865
diversa disciplina per gli allineamenti relativi a strade preesistenti da
rettificare o allargare e per quelli riguardanti vie o piazze nuove da L'entrata dell'Italia nell'orbita napoleonica favori, anche in mate-
costruire. ria urbanistica, !'influenza della legislazione francese, alia quale tut-
40 CAPITOLO II L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA ITALIANA 41

tavia - tranne il caso, ad esempio, della legge emanata nel luglio affermato il principia della necessaria unitarieta della pianificazione
1813 dal Regno italico, che riproduce sostanzialmente la citata legge terri to rial e.
francese del 1807 - si rifanno solo parzialmente le leggi in materia Coi piani regolatori edilizi s'intendeva provvedere alle esigenze
degli Stati italiani preunitari, che talvolta contengono anche norme piu pressanti della «salubrita» e delle «necessarie comunicazioni>> e-
precorritrici di una disciplina urbanistica. scludendosi quindi piu ampie finalita, ad es., estetiche, che - assegna-
Dopa l'Unita, una piu ampia recezione della richiamata legisla- te indiscriminatamente dal progetto Pisanelli ai piani regolatori, in-
zione francese e ravvisabile nel titolo secondo, capo III, del disegno dirizzati anche a rendere «piu sicura, comoda e decorosa» la disposi-
di legge contenente «disposizioni intorno all' espropriazione per cau- zione dell'abitato - sana ora limitate ai « piani di ampliamento».
sa di pubblica utilita», presentato alla Camera dei deputati il 18 ago- Un ulteriore regresso rispetto al progetto Pisanelli - anche se in
sto 1864 dal ministro di Grazia e Giustizia e dei Culti, Pisanelli. questa, come in altri casi, il difetto e alla radice, cioe nel non aver
La differenza principale del progetto Pisanelli dalla legge francese ancora avvertito la necessita di distinguere i piani regolatori generali
consiste - a parte la piu vasta gamma di finalita cui e preordinata la da quelli particolareggiati - consiste nella limitazione dell' estensione
formazione dei piani regolatori - nel rendere immediatamente ope- del piano soltanto ad una parte dell'abitato, nella quale «sia da rime-
ranti nei confronti dei privati anche i piani di ampliamento, attra- diare alla viziosa disposizione degli edifici».
verso la costituzione immediata della c.d. serviru di allineamento an- Radicale, poi, la modifica rispetto al progetto Pisanelli per quanta
che per le strade nuove previste dal piano. riguarda l'obbligatorieta della compilazione dei piani. Certo poteva
Il progetto Pisanelli, perc, dopa essere state sottoposto all'esame sembrare eccessiva l'imposizione a tutti i Comuni dell'obbligo di
di due commissioni parlamentari, subi alcune modifiche e del capo provvedere alla formazione di un piano regolatore avente per di piu
III (titolo secondo), che qui interessa, fu addirittura proposta la sop- contenuto ed efficacia di piano particolareggiato dei rispettivi abitati
pressione, ritenendosi necessaria un piu approfondito studio sul- in cui fosse riunita una popolazione non inferiore ai duemila abi-
l'opportunita di emanare siffatte disposizioni di carattere generale e tanti. Ma nemmeno puo approvarsi non solo l'abolizione- contenu-
ritenute troppo gravemente onerose per la proprieta privata. ta nell'art. 86 della legge del 1865 - di ogni obbligo del Comune in
Senonche il Governo - valendosi della facolta concessagli dall'art. materia, bensi anche l'attribuzione, da parte della medesima norma,
2 della legge 2 aprile 1865, n. 2215, a seguito di «vive istanze di co- della facolta di compilare il piano regolatore edilizio soltanto ai
spicui municipi», rna soprattutto in vista dei problemi di rinnova- Comuni, «in cui trovasi riunita una popolazione di diecimila abitan-
mento e ampliamento connessi al trasferimento della capitale a Fi- ti almena».
renze - reintrodusse le soppresse norme riguardanti i piani regolato- Del resto, queste disposizioni - come queUe relative alla determi-
ri, salvo alcune modificazioni intese « a togliere quanta la Commis- nazione, nel decreta di approvazione del piano regolatore, del limite
sione parlamentare aveva trovato di troppo assoluto, e di troppo ge- di tempo (non superiore ai 25 anni) per l'esecuzione del piano stesso
nerale e rigoroso nel prima progetto». (art. 87, ultimo comma) e dell'attribuzione del valore di dichiarazio-
Da qui nacquero i capi VI e VII, del titolo secondo, della legge 25 ne di pubblica utilita all'approvazione del piano (art. 92) - si ricon-
giugno 1865, n. 2359, emanata dal Governo in virtU della detta dele- nettono tutte alla concezione prevalente del piano regolatore come
ga, i quali rappresentano indubbiamente un momenta fondamentale uno strumento diretto principalmente ad agevolare piu ampie e
nella storia della legislazione urbanistica italiana. complesse espropriazioni per il miglioramento viario ed igienico dei
La modifica piu evidente rispetto al progetto Pisanelli consiste maggiori centri abitati.
nella diversificazione dei «piani regolatori edilizi» dai «piani di am- Piu vaste finalita, come si e vista, hanna i piani di ampliamento,
pliamento» considerata all'epoca ammissibile, non essendosi ancora i quali si estendono a zone non ancora facenti parte dell'aggregato
,,
I

42 CAPITOLO II L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA ITALIANA


43

urbana e possono essere compilati da qualsiasi Comune che abbia centratrice ed autoritaria rispetto alla Iegge di quasi centoquaranta
necessita attuale di estendere l'abitato al fine della «salubrita» del me- anm pnma.
desimo e della «piu sicura, comoda e decorosa sua disposizione» (fi- Con riferimento piu propriamente al contenuto dei piani disci-
nalita ancora definite «voluttuarie» nel1910). plinati dalla legge del 1865, in dottrina si e ritenuto che in tali piani
Per il resto a tali piani si applicano le stesse norme riguardanti i potessero essere compresi, .a fini espropriativi, anche «le pro prieta
piani regolatori edilizi, compresa quella che riconosce valore di di- necessarie per la costruzione di pubblici edifici», in quanto «destina-
chiarazione di pubblica utilita alla approvazione del piano (anche se te a diventare di demanio pubblico», al pari di queUe occorrenti per
bisogna escludere che questa comporti la possibilita di espropriazio- l'apertura e la rettificazione di strade o piazze.
ni implicite, ipotizzabili a prima vista, sulla base della lettera dell'art. L'opinione, pero, non trova fondamento nella Iegge, poiche, ol-
94, primo comma, secondo cui quando il Comune deve procedere tretutto, la costruzione di edifici pubblici appare estranea ai fini
alla costruzione delle nuove vie pubbliche «i proprietari saranno ob- (propri dei piani regolatori edilizi) di assicurare la «salubrita e le ne-
bligati a cedere i1 terrene necessaria, senz'altra formalita». cessarie comunicazioni». Ne essa sembra inscindibilmente connessa
Prima di concludere questo rapido esame dei punti principali del- al fine di rendere «piu sicura, comoda e decorosa» la disposizione
le norme urbanistiche contenute nella legge 2359 del 1865, si deve d~ll' abita to nelle zone disciplinate dai piani di ampliamento, i quali,
ancora accennare ad alcune questioni che presentano tuttora aspetti d altra parte, anche in base alia lettera dell'art. 93 cit., sembrano di-
insoluti e di particolare interesse. retti esclusivamente a indirizzare e disciplinare l'attivita in determi-
Non poche difficolta sono sorte in merito a1 procedimento per la nate zone del territorio comunale.
formazione e l'approvazione dei piani regolatori, disciplinato in . I~oltre, nella legislazione del 1865 non si rinviene la prescrizione,
maniera poco felice dall'art. 87 della Iegge citata. m v1a generale, della necessita dell'autorizzazione a costruire. Tale
Trattasi, pero, di questioni in linea di massima superate, tranne obbligo fu, infatti, introdotto per la prima volta dal decreto legge 25
quella relativa alla sussistenza o meno di un potere di modifica d'uf- marzo 1935, n. 640, confermato nel decreto-legge 22 novembre 1937,
ficio dei piani da parte dell'autorita governativa (oggi regionale o de- n. 2105, ed infine disciplinato nella legge urbanistica generale del
legata). 1942. .
La soluzione del problema sembra debba essere non diversa da . Nella legge del 1865 trovasi poi il criteria per la determinazione
quella sostenuta dalla dottrina prevalente - con riferimento ai piani dell'indennita di esproprio, diretto ad ottenere che l'indennita realiz-
regolatori particolareggiati (e ai piani generali), di cui alla Iegge ur- zi, in linea di massima, una piena reintegrazione (per equivalente e-
banistica del 1942 - nel senso, cioe, dell'inammissibilita di tali modi- conomico) del patrimonio espropriato, cioe il «giusto prezzo» che
fiche di ufficio (ammesse poi dalla legge-ponte n. 765 del 1967), pur per !'immobile si sarebbe determinate in una libera contrattazione di
essendo riconosciuta all' attivita dell' amministrazione governativa c?mpravendita. II detto principia e stato poi accolto e aggiornato, in
(oggi regionale o delegata) una funzione costitutiva nel procedimento vra generale, dall' art. 38 della legge urbanistica del 1942, che ha e-
di formazione dei piani stessi. scluso, pero, dal compute dell'indennita tutti gli incrementi di valo-
Infatti, in base all'art. 87 della Iegge del 1865, e il Consiglio CO- re attribuibili direttamente o indirettamente alla approvazione del
munale a deliberare sulle opposizioni presentate sui progetto di pia- piano regolatore ed alla sua attuazione.
no regolatore, salvo - in caso di rigetto delle medesime - il parere in Un cenno merita, infine, l'art. 90 della Iegge del 1865, che prevede
merito della Deputazione provinciale (poi Giunta provinciale am- senz'altro la «distruzione» dei lavori eseguiti in violazione delle nonne
ministrativa). tracciate nel piano e la condanna del proprietario contravventore al
In materia, dunque, la legislazione successiva e stata ben piu ac- pagamento di una multa (rectius, ammenda) estensibile a lire mille.
44 CAPITOLO II L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA ITALIANA 45

Trattasi, tutto sommato, di norma migliore dell'art. 32 della legge rimento dei mezzi finanziari necessari per la compilazione e per 1'at-
urbanistica del 1942, perche essa, fra l'altro, esclude ogni potere di- tuazione effettiva di piani regolatori, che siano redatti soltanto in vi-
screzionale in ordine alla necessita della demolizione delle costru- sta delle preminenti finalita d'interesse generale. Di fronte alle cen-
zioni contra jus e, d' altra parte, non consente la distruzione delle fab- nate difficolta s'imbocco la strada - meno impervia, rna sbagliata -
briche eseguite conformemente alle norme tracciate nel piano rna dell' emanazione di provvedimenti legislativi speciali per determinate
senza la prescritta'· autorizzazione (che, oltretutto, il Comune puc citta con interventi finanziari da parte della Stato e agevolazioni tri-
anche illecitamente negare o sulla cui domanda il privata, come fre- butarie per i fabbricati costruiti o ricostruiti nell'ambito del piano,
quentemente accade, puc anche non riuscire, per lungo tempo, ad nonche con la tendenza ad adottare criteri di determinazione del-
ottenere un provvedimento). l'indennita di esproprio che, in deroga alla legge del1865, riducesse-
ro il compenso spettante agli espropriati.
Q!Iesta c.d. politica delle opere pubbliche - realizzata al di fuori
3. Scarsa attuazione della legge dell865 e leggi speciali successive della ricerca di perequazione tra avvantaggiati e danneggiati dai piani
urbanistici, che ancora oggi sembra rappresentare la chiave di volta
Non si puc dire che le norme urbanistiche della legge del1865 - per una efficace e giusta riforma legislativa nel settore - trova nel pe-
pur apprezzabili per molti versi - abbiano avuto un'estesa applica- riodo in esame la sua fondamentale espressione nella legge 15 gen-
zione nella lora non breve vita conclusasi nel 1942. naio 1885, n. 2892 «per i1 risanamento della citta di Napoli», emana-
Le ragioni del fenomeno sono molteplici: esse vanno dall'impre- ta a seguito della spaventosa epidemia colerica che nell'estate del
parazione tecnica delle amministrazioni comunali (per la formazio- 1884 causa in quella citta la morte di oltre settemila persone.
ne di piani, talvolta radicali, di trasformazione e di ampliamento de- Si tratto di un provvedimento che, essendo originate da tali cir-
gli aggregati edilizi) al carattere non ancora drammatico (particolar- costanze eccezionali e destinate a incidere su situazioni di fatiscenza
mente fino alla prima guerra mondiale) dei problemi urbanistici dei fabbricati del tutto particolari, fu proposto in vista di finalita
connessi allo sviluppo economico dei centri urbani. esclusivamente igieniche. Ma esso e rimasto memorabile, non tanto
A quell'epoca l'urbanistica era intesa generalmente come il mezzo come la conclusione di una dolorosa vicenda in cui non mancano
per risanare quartieri malsani e far si che le nuove case sorgessero pagine edificanti di concordia nazionale e di generosa dedizione da
lungo preordinati allineamenti stradali. parte sia di privati cittadini che delle maggiori autorita della Stato
D'altra parte, la realizzazione di notevoli «sventramenti» (come s~ e del Comune, quanta per aver introdotto alcune norme che poi -
disse, con formula sgradevole, rna espressiva) dell' agglomerate urba- avulse dagli originari principi ispiratori e impiegate per finalita di-
na - richiesti dalla necessita (talvolta impellente) di elimrnare cause verse da queUe cui erano state inizialmente preordinate - hanna avu-
gravi e permanenti di morbilita, e forse anche dalla ambizione pro- to estesissima applicazione nella legislazione speciale in mq.teria ur-
vinciale di grandiose opere pubbliche (con danno, in qualche caso banistica (anteriore e successiva alia legge generale del 1942), in
grave, dei centri cittadini) - aveva bisogno di mezzi finanziari che i provvedimenti legislativi aventi contenuto e fini sconosciuti all'epo-
Comuni non possedevano, ne probabilmente avrebbero potuto pro- ca dell' emanazione delle norme stesse.
curarsi mediante i contributi - colpevolmente perc anche allora Ci si riferisce in particolare al terzo comma dell'art. 13, in cui e
inapplicati - dei privati avvantaggiati dagli interventi pubblici. prevista un'indennita di esproprio calcolata sulla media del valore
Si pone cosi quello che sembra ancora oggi il maggiore problema venale e dei fitti coacervati dell'ultimo decennia (aventi data certa) o,
dalla cui soluzione dipende la realizzabilita concreta di un'estesa ed in mancanza, sull'imponibile netto ai fini delle imposte sui terreni e
apprezzabile pianificazione urbanistica: il problema, cioe, del repe- sui fabbricati.
CAPITOLO II
L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA ITALIANA 47
46

Ispirato da leggi straniere, il criteria fu accolto, su prop~s~a del~ alia legge 5 giugno 1913, n. 525, sul riordinamento degli stabilimenti
l'On. Crispi, con la seguente discutibile motivazione: «le legg1 m~l~s1 salifero-balneari di Salsomaggiore.
dicono il fitto coacervate di 10 anni; i critici tedeschi delle legg1 m- Accadde cosi che tutte le volte in cui gli immobili da espropriare
glesi dicono che questo sia troppo grave, talv~lta per l'~mmin~stra­ - non trovandosi in condizioni simili a quelle degli edifici dei quar-
tieri napoletani da risanare o trattandosi di aree fabbricabili (cui si
zione e talvolta per la proprieta privata; le legg1 belghe d1cono d va-
riconobbe l'applicabilita dell'art. 13 della legge per Napoli) - produ-
lore venale; rna questa valore tante volte e troppo basso ed e opposto
cessero un reddito lordo inferiore al 10% del lora val ore di scambio,
al diritto di proprieta». l'indennita di esproprio, calcolata sulla media di questa valore col
Come e nato, tale criteria - che apriva, come fu esattamente pre-
coacervo di dieci annualita di fitto, risultava - tranne i casi di valu-
vista nella discussione in Parlamento, una pericolosa breccia, sempre
tazioni arbitrarie da parte dei periti - inferiore al valore venale del
piu allargatasi nel sistema della legge generale del .1~65 - f~ .adot~ato bene, sino a pater essere la meta di quest'ultimo in mancanza di fitti
per tutelare i proprietari espropriandi, data che gh 1mmob1h destma- e in presenza di imponibili irrisori.
ti all'esproprio avevano uno scarso valore di scambio (a causa .delle Ma - siccome la tendenza del legislatore a ridurre il quantum del-
lora pessime condizioni locative), rna avevano prodotto e c~ntmua­ l'indennita di espropriazione attraverso l'introduzione di diversi cri-
vano a produrre un reddito molto elevato (graz1e allo stato d1 sovraf- teri di calcolo non e un fenomeno soltanto dei giorni nostri - presto
follamento dei quartieri da risanare). altri provvedimenti legislativi adottarono nuovi criteri di determina-
Senonche le nuove norme non trovarono estesa applicazione zione dell'indennizzo, destinati anch'essi ad allontanarsi - al di fuori
proprio nella situazione per cui erano state preordinate: l'inesistenza di ogni generale principia perequativo - dal criteria del «giusto prez-
delle dieci annualita di fitto aventi data certa, i dubbi d'interpreta- zo» di cui alia legge del 1865.
zione e le difficolta d' applicazione del quarto comma del citato art. E il caso, ad esempio, della legge 5 aprile 1908, n. 141, sul piano
13 (che fa riferimento all'imponibile), l'idea che le norme in que- regolatore unico per la citta di Torino, nella quale (art. 5) - oltre ad
stione intendevano confermare «l'intangibile principia di equita san- essere sviluppato il principia, gia limitatamente affermato nella legge
cito nella Statuto del Regno e nel codice civile» (secondo cui l'in- del 1865 e poi in via gen.erale accolto dalla legge urbanistica del
dennita di esproprio deve consister~ nel giusto prezzo di cui alia legge 1942, secondo cui per l'indennita di esproprio non deve tenersi con-
del 1865), fecero sostanzialmente porre da parte i nuovi criteri e to del maggior valore che l'approvazione e l'esecuzione, anche sol-
comportarono la ripresa da parte dei periti di quello «sconfinato ar- tanto parziale, del piano abbia conferito all'immobile - si stabiliva
bitrio» che, forse, velleitariamente, si era detto di voler escludere. . che l'indennita per l'esproprio di aree destinate a vie, piazze o a corsi
Ben presto, pero, la legge per Napoli fu estes a, mediante. succeSSl- (e aventi la medesima destinazione nei piani edilizi precedenti) do-
ve leggi speciali, aile piu svariate espropriazioni, e quindi anc~e ~er vesse essere ragguagliata «al puro valore del terreno considerate indi-
l'esecuzione di piani regolatori disciplinanti situazioni no~ aSSlmd~­ pendentemente dalla sua edificabilita».
bili a quelle del risanamento di Napoli, cioe, per qua~to nguarda. d Tale disposizione - che trovasi sostanzialmente ripetuta anche in
periodo in esame (precedente alia prima guerra n;ond1.ale)~ a partu: leggi merio lontane (ad es., art. 4,1. 4 febbraio 1958, n. 158, riguar-
dalla legge 20 luglio 1890, n. 6890 - che estende 1apphcaz10ne degh dante la zona industriale di Padova) - fu ripetuta nella legge 12 lu-
artt. 12 e 13 della legge per Napoli al piano regolatore di Roma (ap- glio 1912, n. 866, di approvazione del piano regolatore di Milano
provato con r.d. 8 marzo 1883) - fino aile leggi 25 marzo 1913, n. pur mancando ancora ogni chiarimento sul significate estimative
553 e 26 giugno 1913, nn. 776 e 807, rispettivamente sul risanamen- del «puro valore del terreno», secondo la quale (art. 5) «l'indennita di
to di Catania e sui piani regolatori di Genova e di Cuneo, nonche cspropriazione del suolo destinato a vie, piazze e giardini dovra
48 CAPITOLO II L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA !TALIANA 49

sempre ragguagliarsi al puro valore del terreno, considerate indipen- nuovi insediamenti residenziali, e la destinazione di aree a edifici e
dentemente dalla sua edificabilita». impianti pubblici, nonche introduce in qualche caso un vero e pro-
prio azzonamento urbanistico - di cui puc trovarsi qualche modesta
anticipazione in norme regolamentari - con la determinazione, per-
4. I precedenti della Legge del1942 tanto, dei diversi tipi edilizi neUe varie zone residenziali e con la
previsione delle zone industriali e delle aree riservate esclusivamente
Dopo la prima guerra mondiale i problemi urbanistici assunsero all' agricol tura.
una sempre piu complessa e piu vasta portata, a seguito particolar- Altra innovazione di notevole rilievo consiste nella distinzione tra
mente - senza contare le distruzioni causate in qualche localita da piani di massima e piani particolareggiati di esecuzione per le varie
terremoti o dalla guerra - del crescente sviluppo dell'urbanesimo, zone od opere previste nel piano generale, gia introdotta dal citato
della motorizzazione, del movimento turistico, dell'intervento dello piano regolatore di Milano del 1912.
Stato nella politica industriale e in genere ai fini dell'organica disci- Per quanto riguarda la durata di tali piani di massima non si ri-
plina - non piu semplicemente fisica - degli aggregati urbani, vecchi scontrano soluzioni uniformi: di alcuni veniva stabilita la validita il-
e nuovi. Di fronte a tali pressanti e imponenti esigenze, i tecnici del limitata (ferma restando la limitazione, ad es., della operativita dei
settore invocarono nuovi strumenti legislativi e l'amministrazione piani esecutivi); di altri, invece, era fissata la durata in 25 anni. Pro-
governativa fece anche dei tentativi, rimasti senza esito, per una ge- babilmente questa diversita di disposizioni era originata dalla nozio-
nerale riforma della legge del 1865 sulle espropriazioni. ne ancora incerta della funzione e del contenuto dei piani di massi-
Si ricorse, pertanto, all'emanazione di leggi speciali che - oltre ad ma, la quale porto generalmente - e l'opinione e stata accolta dalla
estendere la facolta di compilare il piano regolatore anche a comuni dottrina e dalla giurisprudenza anche per parecchi anni dopo l'entra-
aventi una popolazione inferiore a quella stabilita dall'art. 86 della ta in vigore della legge urbanistica del 1942- ad escludere l'operativi-
legge del 1865 o ad obbligare alla formazione del piano singoli co- ta immediata dei piani di massima prima e indipendentemente dal-
muni o categorie di comuni aventi particolari caratteristiche e neces- l'approvazione dei piani particolareggiati.
sita (come quelli dichiarati stazioni di cura, soggiorno e turismo) - In verita, in alcuni casi (ad es., nel piano regolatore di Milano del
potessero far fronte con maggiore rapidita ai nuovi problemi e rea- 1934) erano specificati gli effetti immediati del piano di massima e i
lizzassero, almeno in parte, i principi elaborati dalla piu moderna vincoli derivanti soltanto dai piani particolareggiati. Ma in altre ipo-
dottrina in materia. tesi (fondamentale e quella del piano regolatore di Roma del 1931,
~esta legislazione speciale - a parte l'accentuazione della ten- in cio seguito da numerosi altri piani), nonostante l'indicata opinio-
denza dello Stato a contribuire alla realizzazione dei piani mediante ne dominante, non si puc negare ogni autonoma efficacia dei piani
aiuti finanziari ed esenzioni tributarie a favore delle nuov.e costru- di massima nei confronti dei privati.
zioni - contiene anticipazioni notevoli della legge urbanistica gene-
rale.
Si trova accolto, ad esempio, il principia secondo cui il piano re- 5. L 'applicazione della legge del1942 e la legislazione postbellica
golatore deve estendersi alla intera circoscrizione amministrativa
comunale, ritenendosi ormai superata la distinzione tra piani regola- Di fronte al crescente numero di leggi speciali - emanate per 1' a-
tori edilizi e piani di ampliamento dalla necessita di una visione uni- dozione dei piani regolatori generalmente delle maggiori citta - che
taria delle varie esigenze presenti e future dello sviluppo degli aggre- avevano introdotto, come si e accennato, notevoli e talvolta dissimili
gati urbani. Il nuovo piano regol.atore disciplina in particolare i innovazioni nel sistema legislative in materia urbanistica, e data an-
L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA ITALIANA 51
CAPITOLO II
so
tuiti con la Iegge 27 ottobre .1951, n. 1402 (r) (caducata con Ia Iegge
che la necessita di disporre di piu moderni strumenti per la. soddi-
12 agosto 1993, n. 317).
sfazione delle nuove esigenze additate dalla piu recente dottrma ur-
' ..In ~al mo~o ~ subito compromesso, sia pure forse per apprezza-
banistica trove finalmente realizzazione l'istanza, avanzata da piu
brh esrgenze, d nsultato - finalmente raggiunto, pur con l'eccezione,
parti, pe; 1' approvazione di una Iegge urbanistica generale, che stabi-
certo non trascurabile, dei piani paesistici, previsti dalla Iegge sulla
lisse una disciplina, unitaria e moderna, del settore.
tutela del paesaggio del 29 giugno 1939, n. 1497 - di avere, e'en Ia
Nacque cosi, dope lunghi ed appassionati studi e non lievi con-
Iegge urbanistica, una disciplina organica ed unitaria degli insedia-
trasti, rna alla fine - in pieno periodo bellico - tra l'indiffe~enza e
menti edilizi, che negli ultimi anni, nell'attesa vana di una nueva
l'assenteismo dei piu, la Iegge 17 agosto 1942, n. 1150, che drede fi-
nalmente alla materia dell'urbanistica una disciplina giuridica uni- Iegge .ur~an.ist~ca. general~, puo ritenersi solo un'occasione perduta.
Con 1 pram dr ncostruztone aventi contenuto ed efficacia di piano
taria ed autonoma. r:eg~latore ~articolareg~iato (v. ~ap. XI) si sperava di contemperare
L' attuazione di tale legge - che non e stata mai seriamente tentata
l esrgenza dr una orgamca e razwnale sistemazione dei centri abitati
dalle autorita competenti (a cominciare dalla mancata emanazione
con Ia necessita di provvedere ai piu urgenti lavori di ricostruzione.
dell'indispensabile regolamento di esecu~io~e) - ~vrebbe ~ncl;.e pot~­
E si cerco di raggiungere tale scope semplificando e accelerando Ia
to realizzare una razionale e moderna pramficazwne terntonale, evr-
procedura di approvazione dei piani e quella per le espropriazioni -
tando i macroscopici e scandalosi inconvenienti verificatisi nella svi-
e~tensibili an~he nelle a~ee fa~bricabili comprese nelle zone di espan-
luppo urbanistico delle nostre maggiori e piu be~le cit~a. Ma non
sr?ne ~etermmate nel prano m quanta «necessarie per le ricostruzio-
puo negarsi che la Iegge non prevede alcum mezzr (part:colari?~nte
m. dell aggregate urbane» - nonche prevedendo un'ampia possibilita
di carattere finanziario) indispensabili per una sua pratrca utrhzza-
d'mtervento del Ministero dei Lavori Pubblici per favorire la compi-
zione, e non risolve, anzi aggrava, il problema - di ordine etico:eco-
lazione e l' attuazione dei piani, anche sotto il profile tecnico-finan-
nomico e oggi anche giuridico-costituzionale - della perequazwne
ziario (v. partie. artt. 2 e 15).
urbanistica, di cui si efatto cenno in precedenza.
:E vera, perc, che nonostante le sue manchevolezze, la Iegge ur- . ~a -.a parte Ia purtroppo ricorrente considerazione sulla parziale
apphcazrone della Iegge e sull'inosservanza dei piani approvati, oltre
banistica del 1942 - se rettamente e pienamente applicata - ci avreb-
che sulla concorrenza di altre non coordinate iniziative pubbliche -
be evitato di assistere allo scempio urbanistico delle nostre piu belle
non era certo con una Iegge d'emergenza e avente limitati obiettivi
e piu importanti contrade. . che si poteva disciplinare il vasto sviluppo degli agglomerati urbani
Senonche, emanata in pieno conflitto mondiale, a guerra fimta fu
c?nseguente all'ev~luzione economico-sociale del Paese, doe, in par-
tenuta da parte e solo un decennia dope, come si e accennato, ~o.­
trcolare, al passaggro da una economia di tipo primario ad una eco-
mincio ad avere una ben limitata attuazione tra tante remere ed m-
nomia di tipo prevalentemente secondario e terziario, che ha com-
comprensioni. . . · . . portato concentrazioni di popolazione imponenti, data anche l'ecce-
Di fronte alle gravissime conseguenze degh event1 belhcr ed alle
impellenti necessita della ricostruzione, mentre gia incontrollata e
caotica cominciava a svolgersi l'attivita costruttiva dei privati, si cer,-
co qualche piu agile mezzo legislative idoneo a promuovere- e guida- . (1) L'efficacia di questi piani di ricostruzione e stata piu volte prorogata fino a! 31
d1ce~br~ 1970, exar~. 20, ult. c~mma, Iegge 3 luglio 1960, n. 610; soltanto peri comuni
re l'imponente opera di ricostruzione. . . . . . . . obbhga~1 alia for~az1one d~I p1ano regolatore generale, l'efficacia del p.d.r. fu prorogata
Furono cosi introdotti, nel nostro ordmamento giUndrco, 1 pzanz fino ~II approvaz10ne del p1ano generale (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 1983, n.
di ricostruzione col d.l.lgt. 1 marzo 1945, n. 145, successivamente m~­ 536, mIl Cons. Stato, 1983, I, 795). Oramai, !'art. 1 della Iegge 12 agosto 1993 n. 317 ha
sancito Ia definitiva perdita di efficacia di tutti i piani di ricostruzione. '
dificato ed ampliato con vari provvedimenti, tutti rielaborati e sostt-
L'EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE URBANISTICA !TAL!ANA 53
CAPITOLO II
52
pres~i~~e, de.gli ~busi edi!izi (cap. XXV); maggiori limitazioni alia
zionale elevatezza del saggio di sviluppo registratosi negli anni pre- pos~Ib.ll1ta di ed1ficare nei Comuni sprovvisti di qualsiasi piano ur-
cedenti l'oramai lunge periodo di crisi economica. . . . bams.tlco (cap. X). Anche i risultati della nueva legge non sono stati
Cosi la speranza, nutrita da qualche urbanista, che le distruz10m
quelh spe.ra~l. Certo, or~ai la maggior parte dei Comuni ha un pia-
della guerra almena servissero per una ricostruzio~e org~~ica e ra- no urbamst1co anche se 11 nuevo regime dei suoli non ha eliminate i
zionale degli abitati ando completamente delusa, sia per 1madegua- contrasti di interessi privati in sede di pianificazione urbanistica. Gli
tezza degli strumenti legislativi adoperati, s~a per il generale m~ncat~ a?usi edilizi, poi, specialmente in alcune zone, come nella conurba-
ricorso a quelli previsti dalla legge urbamstica del 1942, nei qu~h ZlOne napoletana, sono nel frattempo aumentati.
troppo spesso privati e pubbliche Amministrazioni ve~evano un m- Si arrive, cosi, in un periodo caratterizzato dai condoni e dai
tralcio all'incontrollato gioco politico, cui si prestava mvece la con-
penti~enti, ~lla !~g~e 28 febbraio 1985, n. 47, sulla sanatoria dei pre-
cessione della licenze edilizie, la distribuzione arbitraria delle opere ~edentl abus1 edllizl, ma recante anche norme piu severe per frenare
di urbanizzazione, la scelta delle aree per l'edilizia sovvenzionata e la
11. fenomeno. (v. cap .. XXV). Infatti, le manifestazioni piu macrosco-
programmazione annuale delle opere pubbliche. . piche non s1 sono npetute, anche se resta un diffuse fenomeno di
In generale, dunque, si diede via libera alle eclat: di .cementa, ch~
ab~si p~u, o me~o .rilev~nti. Successivamente la produzione legislativa
hanna soffocato il respire di tante citta, senza che, m circa tre lustn,
e 1attivita am~m1stra~Iva so~o state caratterizzate sempre piu da un
il legislatore stesso tentasse di porvi rimedio (~ p~rte l'estensi~n~ a~ andamen.to s:hr~of~emco, oscrllando tra momenti di eccessivo rigore
piani regolatori delle misure di salvaguardi~, ~1a dispo.ste per .I pian~ e determmaziom dr colpevole lassismo. Pertanto, mentre si registra-
di ricostruzione e l'unificazione nel Consigho supenore de1 lavon n?, norme e. provvedimenti sempre piu restrittivi e restrizioni sempre
pubblici di tutti i pareri prima demandati alla competenza di vari pm generahzzate, non e mancata, fra l'altro, l'approvazione di una
Ministeri ed organi consultivi). legge per un secondo condone edilizio (art. 39 della legge 23 dicem-
Di qui - dopa la tendenza legislati~a a? una ~ianific~ione ~r~a- bre 1994, n. 724 e successive modifiche) e poi ancora di un terzo
nistica settoriale (v. i piani delle aree di svlluppo mdustnale ed 1 pia-
ni di zona per l'edilizia economica e popolare) - il t~ntativ.o ?i rea-
cond?no (c~p. X?N'· ~· 13). E continuata la sovrapposizione di leggi
sta~ah ~ reg10nah che tl proclamato federalismo non ha superato. La
zione con l'approvazione della nota legge-ponte p~r 1ur~am~~Ic.a del legrslazrone statale non ha precisato i principi fondamentali di sua
6 agosto 1967, n. 765, diretta a porre un.freno ~gh. ab_usi edllizl.con competenza e le Regioni hanna emanate talvolta leggi complicate
nuove sanzioni, ad incentivare la formaz1one de1 piam comunah e a con mnovazioni discutibili.
condizionare il contenuto di tali piani, attribuendo speciali poteri al-
l' autorita governativa (modifiche d'ufficio e s.tandar? ,urba~is~ici).
Senonche anche questa legge non raggiunse gh effetti sperati: 11 fe-
nomeno degli abusi edilizi esplose in misura piu clamorosa; .dop~
dieci anni una grande percentuale di Comum era ancora pnva di
qualsiasi disciplina urbanistica; il non risolto problema del regime
dei suoli aveva continuato ad influire negativamente sul contenuto
dei piani urbanistici comunali, troppo spesso oggetto ~i. un tir~ all~
fune da parte delle forze pelitiche di ogni colore e degh mteressi pn-
vati e locali. Un nuevo rimedio a tutto cio si cerco di introdurre con
la legge 10 del 1977, recante: la nueva disc~~lina del r~gime dei suoli
indicata al capitola precedente; nuove e pm severe misure per la re-
CAPITOLa III

LA TUTELA AMBIENTALE

SOMMARIO: 1. Evoluzione normativa e difficolta di attuazione. - 2. I piani di ba-


cino. - 3. Autorita di bacino e distretti idrografici. - 4. La valutazione am-
bientale strategica. - 5. La valutazione di impatto ambientale.

1. Evoluzione normativa e di.lficolta di attuazione

Nel maggie del 1989 fu finalmente approvata la legge per la dife-


sa del suolo (18 maggie 1989 n. 183, marginalmente modificata dalla
legge 7 agosto 1990 n. 253 e dall'art. 40 del d.lgs. 30 luglio 1999 n.
300), dopa quasi v~nti anni di indagini, di studi, di disegni di legge
non giunti all'approvazione definitiva, nonche di provvedimenti a-
dottati per affrontare l'emergenza delle ricorrenti calamita abbattute-
si sul nostro Paese.
Si e trattato di un complesso di norme giuridiche notevolmente
innovative, recanti una moderna ed unitaria visione dell'intero ecosi-
stema dei bacini idrografici, in cui le iniziative di difesa del suolo
sono collegate a queUe di tutela e di risanamento delle acque.
Sennonche, come spesso accade, alla complessa e rigorosa impo-
stazione legislativa non e corrisposta un'adeguata attuazione ammi-
nistrativa. Pertanto, alla mancanza di coordinamento tra le normati-
ve dei vari settori ed alla sovrapposizione degli strumenti di discipli-
na degli interventi sul territorio, si sono aggiunti i frequenti e gravi
dtardi nell'attuazione della legge, nonche la stentata e confusa realiz-
zazione degli strumenti adottati.
CAPITOLa III LA TUTELA AMBIENTALE 57
56

Cio nonostante, forse con scarso realismo, il 14 aprile 2006 la I piani di bacino sono redatti dalle Autorita di bacino e, corredati
Gazzetta ufficiale della Repubblica ha pubblicato il decreta legislati- dal relativo rapporto ambientale e con la collaborazione delle Re-
vo 3 aprile 2006 n. 152, recante un nuovo ponderosa testa normati- gioni (art. 61, comma 1, lett. a), sono adottati, anche a maggioranza,
vo in materia ambientale (318 articoli e 207 fitte pagine di allegati). dalla Conferenza istituzionale permanente, presieduta dal Ministro
Ancora una volta - oltre ad una contraddittoria noncuranza per dell'ambiente ed a cui partecipano altri cinque Ministeri e le Regioni
le competenze regionali - sembra affermarsi la tendenza all'introdu- interessate dal distretto idrografico, oltre al Delegato del Dipartimen-
zione di sistemi norniativi troppo ampi e complicati, di cui sembra to della protezione civile (art. 63, c. 4, d.lgs. cit.).
prevedibile una scarsa, confusa e incerta applicazione. Del resto, a Conclusa la procedura di valutazione ambientale strategica 01AS)
fine agosto 2006, il Governo si eimpegnato a promuovere la radicale in sede statale, i piani di bacino sono approvati con decreta del pre-
revisione del nuovo testa legislativo, la cui legittimita costituzionale, sidente del Consiglio dei Ministri, sentita la Conferenza Stato-Regio-
peraltro - sui ricorso di 12 Regioni - sara esaminata dalla Corte co- ni, e pubblicati nella Gazzetta ufficiale e nei Bollettini ufficiali delle
stituzionale all'udienza del 5 giugno 2007. regioni competenti.
Le disposizioni dei piani di bacino hanna efficacia immediata e
vincolante perle amministrazioni ed enti pubblici. Nei confronti dei
privati saranno gli stessi piani di bacino a indicare le prescrizioni a-
2. I piani di bacino venti efficacia immediata.
L'art. 65 del d.lgs. 152/2006 stabilisce la sovraordinazione dei
II citato decreta legislativo del 2006 «ha come obiettivo primario la piani di bacino su tutti i piani e programmi di disciplina degli inter-
promozione dei livelli di qualita della vita umana, da realizzare attraver- venti sul territorio. Pertanto, entro dodici mesi dall'approvazione del
so la salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell'ambiente e piano di bacino le autorita competenti devono adeguare a tale piano
l'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali» (art. 2). i rispettivi piani territoriali e programmi regionali, qua1i, in partico-
In particolare le nuove disposizioni «sono volte ad assicurare la tute- lare, quelli relativi alle attivita agricole, zootecniche ed agroforestali,
la ed il risanamento del suolo e del sottosuolo, il risanamento idrogeologico alla tutela della qualita delle acque, alla gestione dei rifiuti, alla tutela
del territorio tramite la prevenzione dei fonomeni di dissesto, la messa in dei beni ambientali ed alla bonifica (r).
sicurezza delle situazioni a rischio e la lotta alta desertificazione» (art. 53, · Inoltre, le regioni - entro novanta giorni dalla data di pubblica-
comma 1). zione del piano di bacino - emanano le disposizioni concernenti
A tal fine, particolare rilevanza e attribuita al <<piano di bacino di- l'attuazione di tale piano nel settore urbanistico. In ogni caso gli enti
strettuale», che ha valore di piano territoriale di settore e sostituisce i territorialmente interessati sono tenuti a rispettare le prescrizioni del
piani di bacino, di cui alla citata legge 183 del 1989. Con il detto piano di bacino e, comunque, ad adeguare i propri strumenti urba-
piano di bacino sono pianificate e programmate le azioni e le norme nistici entro nove mesi dalla pubblicazione del piano di bacino (pe-
d'uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alia valorizzazione na l'intervento sostitutivo della regione).
del suolo ed alla corretta utilizzazione delle acque. A tal fine, l' art. 65
del d.lgs. citato reca una dettagliata esposizione del contenuto del
piano di bacino, che, fra l'altro, puo prevedere una serie di interventi
sul territorio per fronteggiare pericoli di frane e smottamenti, di i- (l) Cio vale, quindi, anche per i «piani generali di bonifica>> previsti dalla Iegge della
Regione Campania 25 febbraio 2003 n. 4, che gia dovrebbero essere approvati «in coe-
nondazioni e di siccita, nonche per la protezione dei litorali marini, renza con gli strumenti di programmazione regionale e provinciale vigenti», a !oro vol-
per 1'estrazione di materiali, per il regime delle acque e cosi via. ta subordinati ai piani di bacino.
58 CAPITOLO Ill LA TUTELA AMBIENTALE 59

La disciplina suindicata contraddice e, verosimilmente, supera la no centrale (comprendente 6 bacini); Appennino meridionale (com-
legislazione statale e regionale (2), secondo cui il piano territoriale di prendente 14 bacini); distretto Padano (bacino del Po); distretto pilo-
coordinamento provinciale potrebbe avere valore e portata anche dei ta del Serchio (bacino del Serchio); Sardegna (bacini regionali); Sici-
piani di bacino, oltre che dei piani di tutela nei settori di protezione lia (bacini regionali).
della natura, dell' ambiente, delle acque, della difesa del suolo e della Per bacino idrografico s'intende il territorio nel quale scorrono
tutela delle bellezze naturali. tutte le acque superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi ed
Del resto, gia i nuovi piani paesaggistici previsti dal codice dei eventualmente laghi per sfociare al mare in un'unica foce, a estuario
beni culturali prevalgono sui piani territoriali urbanistici, rna o delta.
anch'essi sarebbero subordinati ai piani di bacino, evidenziando an- Per ogni distretto idrografico eistituita una Autorita di bacino, di
cora una volta una mancanza di coordinamento legislative ed un e- cui sono organi la Conferenza istituzionale permanente (indicata in
sempio significative della decadenza della tecnica di produzione del- precedenza al n. 2), il Segretario generale (nominate dalla Conferen-
le leggi. za istituzionale), la Segreteria tecnico-operativa e la Conferenza ope-
I piani di bacino dovrebbero essere attuati attraverso programmi rativa di servizi (art. 63, comma 6, d.lgs. cit.).
triennali di intervento, che sono redatti tenendo conto degli indirizzi Le nuove autorita di bacino sostituiscono le autorita di bacino, di
e delle finalita dei piani medesimi e contenendo l'indicazione dei cui all'abrogata legge 183 del 1989, che sono state inizialmente sop-
mezzi per farvi fronte e della relativa copertura finanziaria (art. 69, presse a far data dal 30 aprile 2006 (soppressione prorogata fino all'en-
comma 1, d.lgs. cit.). trata in vigore del decreto modificativo del citato d.lgs. 152/2006).
Inoltre, in attesa dell'approvazione del piano di bacino, le Autori- Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e regolamentato
ta di bacino adottano misure di salvaguardia immediatamente vinco- il periodo transitorio e disciplinato il trasferimento di funzioni e del
lanti sino all'approvazione del piano e comunque per un periodo personale, salvaguardando i livelli occupazionali, definiti al 31 dicem-
non superiore a tre anni (art. 65, comma 7, d.lgs. cit). bre 2005, e previa consultazione dei sindacati (art. 63 d.lgs. cit.).
Sempre nelle more dell'approvazione dei piani di bacino, le Au- La nuova normativa, come le modifiche del codice dei beni cultu-
torita di bacino dovrebbero adottare piani stralcio per la tutela del rali, accentuano i poteri dell'amministrazione statale in materia di
rischio idrogeologico, senza bisogno della preventiva sottoposizione legislazione concorrente e potrebbero far sorgere dubbi di legittimita
a valutazione ambientale strategica, rna con determinazione della costituzionale. Ma, secondo l'art. 176 del d.lgs. in esame, le suindica-
Conferenza istituzionale permanente (artt. 67, comma 1, e 68, com- te disposizioni costituirebbero principi fondamentali ai sensi dell'art.
ma 1, d.lgs. cit.). 117, comma 3, della Costituzione.
Intanto, mentre la legislazione si rinnova in un crescendo di
complessita e di confusione, la cronaca continua a registrare gravi
3. Autorita di bacino e distretti idrografici disastri in varie localita. Il principale problema consiste nella gestio-
ne rapida ed efficiente degli strumenti legislativi.
L'art. 64 d.lgs. 152 del 2006 ripartisce l'intero territorio nazionale
in otto distretti idrografici: Alpi orientali (comprendente quattro ba-
cini); Appennino settentrionale (comprendente 11 bacini); Appenni- 4. La valutazione ambientale strategica (VAS)

In attuazione della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo


(2) Cfr. I' art. 18 della Iegge della Regione Campania 22 dicembre 2004 n. 16. e del Consiglio del 27 giugno 2001, il d.lgs. 152 del 2006 disciplina
60 CAPITOLO III LA TUTELA AMBIENTALE 61

anche Ia valutazione ambientale strategica (VAS), cui devono essere La Commissione, che di norma opera attraverso sottocommissio-
sottoposti i piani e i programmi, che possono avere effetti significa- ni, assicura al Ministero dell'ambiente il supporto tecnico-scientifico
tivi sull'ambiente e sui patrimonio culturale. per I' attuazione della Iegge. Sulla proposta di piano o programma,
Fra gli altri, sono sottoposti a VAS, oltre ai piani di bacino, tutti i debitamente pubblicata (art. 10, comma 3, d.lgs. cit.), sono previste
piani e programmi, che concernino «i settori della pianificazione ter- ampie consultazioni e chiunque, entre 45 giorni dalla pubblicazione,
ritoriale o della destinazione dei suoli» e che contengano la localiz- puo presentare le proprie osservazioni.
zazione o comunque la realizzazione di opere ed interventi i cui Va segnalato, in particolare, che le pubblicazioni e consultazioni
progetti sono sottoposti a valutaziorie di impatto ambientale (n. 5). previste sostituiscono ad ogni effetto tutte le forme di informazione
Ma Ia sottocommissione competente potrebbe sottoporre a VAS e partecipazione stabilite dalle procedure ordinarie di adozione ed
anche altri piani e programmi, ritenuti egualmente capaci di produr- approvazione dei medesimi piani o programmi (art. 10, comma 5,
re effetti significativi sull'ambiente e sui patrimonio culturale. Solo d.lgs. cit.).
in tal caso sono sottoposti a VAS tutti i piani e programmi «che de- Cia, quindi, dovrebbe valere anche con riferimento aile procedure
terminano l'uso di piccole aree a livello locale» e le modifiche dei piani e previste dalle leggi regionali per l'approvazione dei piani territoriali
programmi gia approvati. ed urbanistici, modificando parti importanti della legislazione re-
Ai fini dell' approvazione dei piani e programmi per i quali non e gionale in materia.
obbligatoria la sottoposizione a VAS, l'autorita competente all'appro- II richiamato parere della sottocommissione tecnico-consultiva -
vazione del piano o programma deve preliminarmente verificare se il che esamina anche le osservazioni presentate - e trasmesso al Mini-
medesimo possa avere effetti significativi sull' ambiente secondo i cri- stro dell'ambiente, che, di concerto con il Ministro per i beni cultu-
teri (peraltro generici e non sempre chiari) indicati nell'allegato II al- rali e con il Ministro proponente, entre i successivi trenta giorni
Ia parte seconda del d.lgs. 152 del 2006. provvede all'adozione del giudizio di compatibilita ambientale (e, in
In tutti i casi, prima ed ai fini dell'approvazione dei detti piani e mancanza, provvede in via sostitutiva, il Consiglio dei Ministri entre
programmi, deve essere redatto un rapporto ambientale, che costitui- sessanta giorni, previa diffida all'organo competente a provvedere
sce parte integrante del piano o del programma proposto. In tale entre venti giorni. In ogni caso, ove manchi anche il provvedimento
rapporto devono essere indicati e valutati gli. effetti significativi che del Consiglio dei Ministri, · s'intende emesso giudizio negative sulla
l'attuazione del detto piano o programma potrebbe avere sull'am- compatibilita ambientale del piano o programma).
biente e sui patrimonio culturale, nonche le eventuali ragionevoli al- L'approvazione del piano o del programma non puo essere in-
ternative (art. 9 d.lgs. cit.). compatibile con il detto giudizio (art. 12, comma 3, d.lgs. cit.).
I piani e programmi, la cui approvazione compete ad organi del- Ove trattasi di piani o programmi sottoposti a VAS e Ia cui ap-
le State, devono essere inoltrati (unitamente al rapporto ambientale) pi:ovazione compete aile regioni o agli enti locali, tale valutazione e
ai Ministeri dell'ambiente e per i beni culturali, nonche alia Com- effettuata in sede regionale, con le procedure stabilite dalle regioni
missione tecnico-consultiva per le valutazioni ambientali e agli altri con preprie leggi e regolamenti, ferma restando l'applicazione delle
Ministeri eventualmente interessati. disposizioni suindicate, relative agli obiettivi, all' ambito di applica-
La detta Commissione- istituita presso il Ministero dell'ambiente zione, alia pubblicita, aile consultazioni e al giudizio di compatibili-
con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri - e composta ta ambientale (risultando cosi poco chiari i limiti della specifica
da settantotto membri, oltre al presidente ed a tre vice presidenti, che normativa rimessa aile determinazioni delle Regioni, per le quali
so no preposti rispettivamente a tre settori operativi (VAS, VIA e pre- non si fa riferimento soltanto alia Commissione tecnico-consultiva
venzione e riduzione integrate dell'inquinamento). istituita presso il Ministero).
62 CAPITOLa III LA TUTELA AMillllNTALll 63

In ogni caso, la disciplina stabilita per la VAS in sede statale si mantenimento della varieta delle specie, ecc.), per ciascun progetto
applica fino all' entrata in vigore della normativa regionale. devono essere valutati gli effetti diretti e indiretti della sua realizza-
In Campania, la legge regionale n. 16/2004 (art. 47) sottopone a zione sull'uomo, sulla fauna, sulla flora, sul suolo, sulle acque di su-
VAS i piani urbanistici in genere e, quindi, anche i piani attuativi perficie e sotterranee, sull' aria, sul clima, sul paesaggio e sull'intera-
(procedura non necessaria ove questi non contrastino con il piano zione tra detti fattori, sui beni materiali e sul patrimonio culturale e
generale gia valutato favorevolmente). ambientale.
Per i progetti di opere ed interventi sottoposti ad autorizzazione
statale e per quelli aventi impatto ambientale interregionale o inter-
5. La valutazione di impatto ambientale (VL4) nazionale, la VIA compete al Ministro dell' ambiente di concerto con
il Ministro per i beni culturali, sentita la regione interessata e sulla
base dell'istruttoria esperita dalla Commissione tecnico-consultiva
Sono assoggettati alla procedura di valutazione di impatto am- (art. 37 d.lgs. cit.). Negli altri casi, la competenza e attribuita dalla
bientale (VIA) una lunga serie di opere il cui progetto e sottoposto regione, tenuto canto della competenza al rilascio dell'autorizzazio-
ad approvazione od autorizzazione. ne alla realizzazione dell'opera.
Tali progetti sono indicati dall'art. 23 del d.lgs. 152 del 2006, con Per ottenere la VIA, il committente o il proponente l'opera o l'in-
riferimento ai relativi allegati (partie. allegata III). tervento deve inoltrare all'autorita competente apposita domanda, al-
Si tratta di numerose categorie di opere, di cui si presume un rile- legando il progetto con il relative studio di impatto ambientale, re-
vante impatto ambientale: raffinerie di petrolia greggio; centrali ter- datto ai sensi dell'art. 27 del d.lgs. 152/2006.
miche; centrali nucleari; acciaierie; impianti per ricavare determinati Copia della domanda e degli allegati deve essere trasmessa alle
metalli grezzi o per l'estrazione di amianto; impianti chimici inte- Regioni, alle Province ed ai Comuni interessati e, nel caso di aree
grati; tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza; aeroporti; protette, ai relativi enti di gestione, che devono esprimere il lora pa-
autostrade e vie di rapida comunicazione; nuove strade a quattro o rere entro il termine perentorio di sessanta giorni (art. 36 d.lgs. cit.).
piu corsie o ampliamento a quattro corsie di strade esistenti; moli di Il citato d.lgs. indica anche le misure di pubblicita e le forme di
carico e scarico e porti turistici; impianti di smaltimento dei rifiuti; partecipazione al procedimento per la VIA, in modo che chiunque
opere per il trasferimento di risorse idriche; impianti di trattamento possa presentare le proprie osservazioni nel termine di 45 giorni dalla
delle acque reflue; dighe; impianti per 1' allevamento intensive di pol- prescritta pubblicazione (art. 28, comma 2, lett. b, d.lgs.). Salvi alcuni
lame o di suini; determinati impianti industriali; cave e attivita mi- casi di interruzione o sospensione espressamente previsti, la procedura
nerarie; elettrodotti; impianti per lo stoccaggio di prodotti petroliferi di VIA deve concludersi con un giudizio motivate entro 90 giorni dal-
o di gas combustibili; recupero di suoli dal mare. la detta pubblicazione (pena l'intervento sostitutivo da parte del Con-
Per le suddette opere, l'allegato reca una serie di specificazioni e siglio di Ministri entro 60 giorni, previa diffida all'organo competente
di limiti quantitativi per determinare quali progetti sono soggetti a ad adempiere entro 20 giorni). In mancanza, come per la VAS, per i
VIA. Notevolmente piu ampio e l'elen\:o dei progetti soggetti a VIA, progetti soggetti a VIA in sede statale, il silenzio equivale a giudizio
ove si tratti di opere ricadenti anche parzialmente all'interno di aree negative sulla compatibilita ambientale del progetto.
naturali protette. Anzi, per tali opere, le soglie dimensionali, ove Ferma restando l'applicazione dei principi suindicati, le regioni
previste, sono ridotte del cinquanta per cento. possono disciplinare con proprie leggi e regolamenti le procedure
Allo scopo di assicurare la realizzazione degli obiettivi della VIA per la VIA in sede regionale, individuando, fra l'altro, l'autorita
(protezione della salute e miglioramento della qualici della vita; competente in materia di VIA, l'organo tecnico per lo svolgimento
64 CAPITOLO III

dell'istruttoria, le eventuali deleghe agli enti locali, le eventuali diver-


se modalita per l'informazione e la consultazione del pubblico.
Inoltre, le regioni possono stabilire la prorogabilita dei termini
per la conclusione della VIA sino ad un massimo di 60 giorni, non-
che norme per il coordinamento della VIA con le procedure ordina-
rie di assenso alla'·realizzazione delle opere.
Per l' emanazione della normativa regionale il d.lgs. indica un CAPITOLOIV
termine di 120 giorni, ferma restando, in mancanza, l'applicazione
delle disposizioni della stesso d.lgs. e dei relativi allegati. I LIVELLI DI PIANIFICAZIONE URBANISTICA.
Altre competenze delle regioni in materia di difesa del suolo e di DELEGA AGLI ENTI LOCAL!
latta alla desertificazione sono elencate all'art. 61 del d.lgs. 152 del
2006. Fra queste, e attribuita alle regioni la competenza per l'elabo-
razione, approvazione ed attuazione dei piani di tutela delle acque,
SOMMARIO: 1. Rapporto gerarchico. - 2. State, Regioni e legislazione urbanistica.
cioe di piani di settore, recanti le misure necessarie alla tutela quali- - 3. Le deleghe regionali agli enti locali.
tativa e quantitativa del sistema idrico (art. 121 d.lgs. cit.).

1. Rapporto gerarchico
Come si e accennato, la legge urbanistica generale del 1942 intro-
dusse tre livelli di pianificazione (piano territoriale di coordinamento
a livello regionale o sub-regionale; piano esteso all'intero territorio co-
munale; piano esecutivo .a livello di quartiere), stabilendo tra lora un
rigoroso rapporto gerarchico, nel sensa che le disposizioni contenute
nel piano di un determinate livello devono essere rispettate dal piano
di livello inferiore, senza alcuna possibilita di deroga. In altri termini,
se nella formazione di un piano a livello inferiore, risultasse necessaria
la modifica di una disposizione del piano sovraordinato, bisognerebbe
provvedere preventivamente ad una variante del piano di livello supe-
riore (salvo casi eccezionali espressamente previsti da leggi speciali, co-
me la Iegge 219 del1981 per la ricostruzione e lo sviluppo dei territod
colpiti dal terremoto del novembre 1980).
L'esperienza maturata nei sessant'anni successivi all'approvazione
della legge del 1942 ha dimostrato che la prevista articolazione dei
livelli di pianificazione si e rivelata superiore alle capacita di realiz-
zazione della pubblica Amministrazione competente, specialmente
in alcune Regioni. In Campania, il piano territoriale di coot·dina-
66 CAPITOLO IV I LIVELLI Dl PIANIFICAZIONE URBANISTICA 67

mento non e stato approvato e un consistente numero di Comuni Stato, Regioni ed enti locali dovrebbe essere il seguente: lo Stato sta-
sono tuttora sprovvisti di qualsiasi piano urbanistico; inoltre, i piani bilisce i «principi fondamentali» (auspicabilmente mediante apposite
regolatori particolareggiati sono stati frequentemente attesi invano, leggi, dette «leggi quadro» o, meglio, «leggi-cornice»); le Regioni legi-
anche per l'introduzione di altri numerosi tipi di piani esecutivi. ferano nell'ambito dei detti principi fondamentali e delegano, di
Pertanto, specialmente nelle dette Regioni sarebbe stato preferibile norma, agli enti locali (partie. Comuni e Province) l'esercizio della
una semplificazione dell'articolazione dei livelli di pianificazione, relativa attivita amministrativa.
che invece e stata generalmente complicata con l'introduzione di un Anzi, l'art. 9 della legge statale 10 febbraio 1953, n. 62, subordi-
quarto livello di pianificazione (per lo piu il piano territoriale pro- nava I'attivita legislativa regionale alia preventiva emanazione della
vinciale) e con una moltiplicazione dei vari tipi di piano, la cui so- legge statale contenente i relativi principi fondamentali.
vrapposizione non si riesce concretamente a superare. Qyesta legge fu poi abrogata con I' art. 17 della legge 16 maggio
Indubbiamente pua ritenersi necessaria un piano urbanistico uni- 1970, n. 281, chemise in grado le Regioni di legiferare, tra l'altro, in
tario a livello intermedio, tra la Regione ed i Comuni, cioe un piano materia urbanistica, previa emanazione di un decreta legislative re-
regolatore per i vari comprensori omogenei generalmente individua- cante l'indicazione delle competenze trasferite (D.P.R. 15 gennaio
bili all'interno del territorio regionale. Ma cia andava realizzato me- 1972, 11. 8).
diante una generale rifonna dell'ordinamento urbanistico, tendente a Ma se cia ha consentito l'avvio della legislazione regionale, non
ridurre i livelli di pianificazione, oltre a comportare - come gia sta ha di contra risolto i problemi che incidono in maniera determinan-
avvenendo in alcune leggi regionali (t) - il superamento del detto ri- te sul piano dell'autonomia legislativa delle Regioni. In particolare e
gido sistema di pianificazione, rendendo piu elastica il rapporto tra i stato attuato il nuovo assetto istituzionale senza fissazione dei prin-
diversi livelli di piano, in modo da favorire un processo continuo cipi fondamentali, la cui funzione di strumenti guida per la legisla-
dell'attivita. di programmazione economica ed urbanistica (2), zione regionale di dettaglio ·e insostituibile.
· Con la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, il problema non
risulta ancora risolto. Infatti, nella sua nuova formulazione, l'art.
2. Statv, Regioni e legislazione urbanistica 117 della Costituzione include fra le materie di legislazione cancer-
rente il «governo del territorio» e non parla piu di urbanistica. Pertan-
Secondo 1' originaria formulazione degli artt. 117 e 118 della Co- to, allo stato attuale e controverso se nell'espressione «governo del ter-
stituzione, in alcune materie, fra cui l'urbanistica (3), il rapporto tra ritorio» sia compresa o meno anche l'urbanistica. Mentre la soluzio-
ne negativa esduderebbe ogni competenza della legge statale in ma-
teria di urbanistica, in base alia soluzione affermativa - che allo stato
(1) Cfr., ad es., L.R. Toscana, 3 gennaio 2005 n. 1; e !a L.R. Campania, 22 dicembre attuale sembra prevalente (4) - le Regioni conserverebbero la potesta
2004 n. 16. legislativa in materia urbanistica sempre con la riserva alia legisla-
(2) Cfr. D'ANGELO, Pianificazione urbanistica: presente f foturo, in Riv. giur. edilizia, zione statale per la determinazione dei principi fondamentali. II 28
1999, II, 55 sgg.
(3) Da tempo nel concetto di urbanistica e stato compreso tutto cio che concerne giugno 2005, la Camera dei deputati ha approvato un disegno di
l'uso dell'intero territorio (e non solo gli aggregati urbani) ai fini della localizzazione e
tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con le relative infrastrutture (v., con rife-
rimenti legislativi e giurisprudenziali, DA.MONTE, La nozione di urbanistica .. ., in Riv. (v. MACCABIANI, La corte <<compone» e «riparte•• Ia competenza relativa al governo del territo-
giur. edilizia, 2000, I, 731 sgg.). Con !a modifica dell'art. 117 della Costituzione, fra le rio, in Riv. giur. ediliz;a, 2005, II, 209 sgg.).
materie di esclusiva competenza regionale l'urbanistica e stata sostituita dal «governo (4) In dottrina, v. PlCOZZA, I poteri delle Regioni e degli enti locali in materia urbanistico-
del territorio», Ma, come si dira anche nel testo, forse nulla esostanzialmente cambiato edilizia dopo Ia modifica d(l titolo V d(Ua Costitt.lzione, in It Cons. Stato, 2003, II, 1945 sgg.
CAPITOLO IV
I LIVELLI DI PIANIFICAZIONE URilANISTICA 69
68
lev~re, ~era, :he l'art. 56 della Iegge citata conferisce alle Regioni e
Iegge sul governo del territorio, rna il Senate. non ha pro~eduto
agh entrlocah tutte le funzioni amministrative statali in materia non
all'approvazione definitiva prima della concl~s10ne. del~a l~g~slatura.
espressamente mantenute allo State dalla Iegge medesima.
Pertanto, la mancanza di una Iegge recante 1 dett1 prmcrp1 fonda-
'· Peraltro, il successive testa unico sull'edilizia reca numerose nor-
mentali ha determinate e probabilmente determined non poca con-
me di dettagli? in materia di governo del territorio, dichiarando (art.
fusione. Infatti, l'assenza di sicuri punti di riferimento ha costretto il
2, c. 3) che srffatte norme operano direttamente nei riguardi delle
legislatore regionale ad operare entre i lim~ti dei princ~pi f?~~amen~
Regioni a statuto ordinaria <<fino a quando esse non si adeguano ai prin-
tali desumibili dalla legislazione statale vrgente, con mtmbrh gravr
incertezze che si riflettono anche nel momenta in cui lo State, tra-
cipi di riordino» contenuti nel testa stesso.
Tale norma e sconcertante, sia perche sembrerebbe modificare le
mite il g~verno, e chiamato ad operare il controllo c?stituzi~nale
preesistenti norme legislative di dettaglio, sia perche la Costituzione
sulle leggi regionali. La realizzazione della programmaz10ne reglOna-
attribuisce allo State di stabilire i principi fondamentali in materia
le necessitava e necessita di principi certi e chiari che servono da
di governo del territorio e non imprecisati <<principi di riordino».
quadro di riferimento specialmente in ordine alla distribuzi?ne.dell~
In ogni caso e stata confermata Ia competenza statale ad indicare
competenze tra State e Regioni in materia ~i. assetto del ~erntono, dr
difesa del suolo e delle cosiddette opere dr mteresse reg10nale o na-
«le linee fondamentali dell'assetto del territorio», rna le insane spinte set-
toriali e l'allergia ad un sistema unitario di pianificazione hanna fat-
zionale. to ripartire tale competenza tra due diversi Ministeri (artt. 35 e 41
La certezza dei principi fondamentali e necessaria non solo nei
del decreta legislative 30 luglio 1999, n. 300). Infatti, nella nueva
riguardi della singola Regione, rna anche ~ soprattutto per la ~fera
struttura del Governo, prevista da questa Iegge delegata, la detta
interregionale, poiche non e infrequente 11 caso che una Reg10ne
competenza e attribuita al nuevo Ministero dell'ambiente e della tu-
ponga indirizzi legislativi di rilevante impo~tanza: seguiti .a~~he da
tela del territorio «con riferimento ai valori naturali e ambientali,· difesa
altre Regioni, rna che in altri casi vengono ~rsatt:sr ~ re~eprtl ~n n:o~
do differente, con conseguente disomogenerta dr pnncrpr legrslatlVl tJ:l s~olo e tutela delle acque,· protezione della natura; gestione dei rifiuti;
mquz~a:rzent~ e ri~ch~o ambientale,· P_romozione di politiche di sviluppo
nelle diverse Regioni. . sostenzbzle,· rzsorse zdrzche» (art. 35 c1t.). Invece, spettera al Ministero
Intanto - secondo l'art. 9 del citato D.P.R. n. 8 del 1972 e p01 per
l'art. 81 D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616- lo State, in attesa della «Iegge delle infrastrutture e dei. trasporti il compito di indicare le Iinee fon-
cornice», avrebbe dovuto esercitare una funzione di ind~rizzo e di dame.ntali ~ell'assetto d.el territorio «con riferimento aile reti infrastmt-
coordinamento, identificando altresi le linee fondamentah dell'asset- turalz e al szstema delle cztta e delle aree metropolitane, reti infrastrutturali
to del terri to rio nazionale, con particolare riferimento all' articolaz~o­ e opere di competenza statale; politiche urbane e dell'edilizia abitativa; o-
ne territoriale degli interventi di interesse statale ed alla tutela am- p.ere nyarittime e infra:trutture idrauliche, trasporti e viabilita» (art. 41
crt.). E fin troppo evrdente che la distinzione riportata avrebbe sensa
bientale ed ecologica del territorio, nonche alla difesa del suolo.
co~ riferimento ai singoli interventi, rna e assurda la disposta sepa-
Invece - salvo quanta potra verificarsi con 1' applicazione della
razlOne delle competenze, ove si tratta di identificare le linee fonda-
Iegge sulla difesa del suolo, di cui al capitola precede.nte - ~em~eno
questa funzione e stata svolta, mentre sarebbero statl ausp1cab1h an- mentali dell' assetto del terri to rio, che dovrebbero derivare da una vi-
sione globale ed unitaria delle varie e differenti esigenze di tutela e di
che piani territoriali nazionali ed interregionali. . . .
Ma ora la ripartizione delle competenze tra State, Reg10m ed ent1 interventi sui territorio.
locali in materia di territorio ed urbanistica e stata definita dalla Intanto, almena finora, si e verificato il crescente accavallarsi, in
Iegge 'delegata n. 112 del 1998 (art. 52 sgg.), con inn?~azioni (pera~­ materia urbanistica, di provvedimenti legislativi statali e regionali,
tro non radicali), di cui si fara cenno distintamente. E 1mportante n- senza pater piu ormai individuare i criteri seguiti dallo State e dalle
70 CAPITOLO IV II.IVI!I.I.I IJ!l'l/\Nil'!{.;/\G!U!'Ill UI~U/\l'l~li'-'1\

Regioni nel ritenere la propria competenza a legiferare nei limiti di riante al piano regolatore generale od al programma di fabbricazione
cui all' art. 117 della Costituzione. a norma della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modifiche
Sembra, anzi, che il quadro costituzionale sia state in parte rove- ed integrazioni.
sciato, a seguito dell'emanazione (da parte di numerose Regioni) di La legge 12 dicembre 1971, n. 1133, peril finanziamento dell'edi-
leggi urbanistiche generali incidenti su aspetti, anche innovativi, di lizia degli istituti di prevenzione e pena, all' art. 6 dispone che la de-
grande rilievo, mentre sono approvate molte leggi statali che modifi- libera di scelta di un' area non conforme alle previsioni dei piani ur-
cano o integrano norm~ urbanistiche di dettaglio, talvolta gia modi- banistici «COstituisce, in deroga alle norme vigenti, variante al piano
ficate o integrate da prowedimenti legislativi regionali. regolatore generale od al programma di fabbricazione».
In altri termini, lo Stato - in luogo di precisare i principi fonda- L' art. 5 della legge 17 dicembre 1971, n. 1158, relative al collega-
mentali in materia - ha emanate numerose leggi di dettaglio, senza mento viario e ferroviario tra la Sicilia ed il continente, contiene
tener canto della legislazione regionale eventualmente esistente sul- norme del tutto analoghe·alle precedenti.
l'argomento e, talvolta, inserendo le Regioni in procedimenti ammi- Infine, la legge 18 dicembre 1973, n. 880, riguardante la localizza-
nistrativi statali o dando ad esse specifiche competenze amministra- zione di centrali termoelettriche e reti di trasporto ad alta tensione,
tive (rna sempre intaccandone la potesta normativa). dopo aver riservato le scelte definitive al CIPE, tagliando fuori gli
Fra le richiamate leggi statali di dettaglio, sono compresi i nume- organi della pianificazione territoriale (artt. 2 e 5), dispone all'art. 3
rosi (e discutibili) provvedimenti legislativi statali recanti specifiche che «la determinazione della localizzazione costituisce autorizzazio-
ipotesi di approvazione di progetti aventi valore di variante automa- ne alla variante del piano regolatore o del programma di fabbrica-
tica dei piani urbanistici. zione, nell'ipotesi in cui l'area localizzata, in ogni caso fuori del cen-
Ad esempio, l'art. 5 della legge 22 dicembre 1969, n. 952, sull'edi- tro abitato, non abbia una destinazione industriale».
lizia scolastica, disponeva che «la indicazione di aree non coinciden- ·.. La tendenza legislativa verso uno sganciamento &a pianificazione
te con le previsioni del piano regolatore generale o del programma urbanistica e localizzazione delle opere pubbliche fu poi ampliata
di fabbricazione, disposta con delibera del Consiglio comunale, co- dalla legge n. 1 del gennaio 1978, istituzionalizzando l'istituto della
stituisce, in deroga alle norme vigenti, adozione di variante del piano variante automatica allorquando la localizzazione dell'opera pubbli-
regolatore generale o del programma 'di fabbricazione» (v. oggi art. 2, ca da parte degli enti competenti non fosse compatibile con la desti-
c. 3, legge 8 agosto 1996 n. 431). nazione di zona degli strumenti stessi.
La legge 1° giugno 1971, n. 291, in materia di edilizia universita- Q!testa normativa e stata sostituita dall'art. 19 del T.U. 327/2001
ria ed ospedaliera, dispone all' art. 3 che «le aree necessarie per 1'esecu- sugli espropri, che disciplina l'approvazione da parte del Consiglio
zione di opere di edilizia ospedaliera ed universitaria sono prescelte comunale del progetto definitive di opere pubbliche non conformi
secondo le previsioni del piano regolatore generale o del programma alle previsioni urbanistiche. Tale delihera consiliare costituisce ado-
di fabbricazione, vigente o adottato». zione di variante allo strumento urbanistico. In tal caso se la Regio-
I1 secondo comma del medesimo articolo, al fine di superare gli ne (o 1'ente delegate) non manifesta i1 proprio dissenso entro 90
ostacoli di carattere urbanistico che potrebbero impedire una rapida giorni dalla ricezione della relativa documentazione, il Consiglio
realizzazione delle indicate opere, stabilisce che: «la scelta delle aree comunale rendera efficace la deliberazione in variante in una succes-
non conforme alle previsioni dei predetti strumenti urbanistici, ap- siva seduta (s).
provati o adottati, deve essere disposta con deliberazione del consi-
glio comunale... ».
La delibera consiliare costituisce, in deroga alle norme vigenti, va- (5) L'effetto di variante del piano regolatore conferisce all'opera anche la qualita di
CAPITOLO IV I I.IVI!LLI Dli'IANIFICAZIONE URBANISTICA 73
72

Poi secondo l'art. 5 della legge 1° agosto 2002 n. 166, l'approva- Ma, per la legge n. 179 del1992, la Corte costituzionale (6) ha in-
zione da parte del Consiglio comunale di un progetto definitive di dividuate una violazione delle competenze regionali. Si tratta della
infrastrutture di trasporto, viabilita e parcheggi costituisce variante normativa che ha introdotto i programmi integrati d'intervento (as-
urbanistica a tutti gli effetti. similati a piani particolareggiati di limitata estensione). Secondo la
La stessa «legge Bucalossi» (n. 10 del 1977) - mentre ha tentato sentenza della Corte, la legge statale ha legittimamente introdotto il
(pare inutilmente, come si e visto al cap. I, nn. 3 e 4} di modificare il nuevo tipo di micropiano urbanistico, rna non puc disciplinarne la
regime dei suoli e dei relativi vincoli urbanistici - non rappresenta, formazione e gli effetti, che competono all'Ente Regione (v. cap. 'XV,
per molti versi, una legge di «principi», bensi contiene una normati- n. 7).
va specifica e definitiva su vari istituti, come quello della concessione In conclusione - al di la della opportunita o meno delle norme
edilizia. - suindicate - e evidente la grande confusione ed incertezza, che puo
Cia si e ripetuto con la legge 25 marzo 1982, n. 94, che ha modi- provocare questa crescente invasione di campo (in qualche case an-
ficato, in modo assai specifico, la disciplina del rilascio delle auto- che da parte delle Regioni), sotto il profile della successione delle
rizzazioni e delle concessioni edilizie, che poi e stata oggetto di ulte- leggi nel tempo: sullo stesso punta la legge statale potra intervenire a
riori modifiche da parte di vari provvedimenti legislativi statali, fino modificare una norma regionale e viceversa, in un processo che po-
al testa unico sull'edilizia n. 380 del 6 giugno 2001, e successive mo- trebbe essere continuo e frequente, con assurde conseguenze facil-
difiche (v. cap. XXN, n. 10). mente immaginabili.
Analoghe considerazioni si potrebbero fare per le norme legislati- In altri termini, potrebbe diventare sempre piu difficile risponde-
ve riguardanti le zone colpite dal terremoto del novembre 1980. re al quesito - che, invece, non dovrebbe sorgere - su quale sia la leg-
Successivamente varie leggi statali hanna previsto diverse ipotesi ge vigente in un determinate territorio (ad esempio, v. infta, cap. X,
di opere in deroga agli strumenti urbanistici, per determinate locali- n. 2). In linea di massima si puo dare il consiglio di verificare, anzi-
ta, per realizzare parcheggi, per migliorare le strutture turistiche o le tutto, quali sono - oltre alle leggi statali in materia urbanistica - le
infrastrutture collettive in occasione dei campionati mondiali di cal- leggi eventualmente emanate dalla Regione interessata.
cia del 1990, in materia di opere ferroviarie ed impianti aeroportuali Poi - in caso di contrasto tra le norme statali e quelle regionali -
(legge 15 dicembre 1990, n. 385, art. 7), per la localizzazione di im- sara in pratica opportune;> attenersi alla legge entrata in vigore piu
mobili da destinare a comunita alloggio e centri socio-riabilitativi recentemente pur essendo possibile sostenere la prevalenza della nor-
per portatori di handicap in situazione di gravita (legge 5 febbraio ma proveniente dalla fonte competente in base alla Costituzione
1994, n. 104, art. 10) e cosi via. (cioe della legge statale per le norme di «principia» e della legge re-
In generale la Corte costituzionale non ha avuto occasione di · gionale per le norme specifiche o di dettaglio) (7). Ma e evidente l'e-
pronunciarsi sulla conformita delle leggi richiamate ai suindicati strema difficolta pratica di questa soluzione, anche a seguito della
principi della Costituzione repubblicana. nueva formulazione dell'art. 117 della Costituzione, approvata con

pubblica utilita, indifferibilita ed urgenza; pertanto, nel caso di opera localizzata su area (6) Cfr. Corte cost., 16 giugno 1992, 11. 283, in Il Carriere giuridico, 1993, 789, con
non destinata a servizi pubblici, !'opera medesima acquista !a detta qualita solo dopa nota di V. CARBONE, e 921, con nota di A. Dr MAJO.
l'approvazio11e da parte della Regio11e (o dell'Ente delegato) (Cons. Stato, Sez. IV, 1° (7) Per l'affermazione del carattere sottordinato, nella gerarchia delle fonti normati-
marzo 2001 n. 1145, iv~ 2001, I, 520). Una zona destinata a «fascia di rispetto» non e ve, della Iegge regionale rispetto a quella statale, v. Cons. Stato, Sez. IV, 2 11ovembre
stata co11siderata area destinata a pubblici servizi (T.AR. Campania, Napoli, Sez. V, 26 1993, 11. 958, in Il Cons. Stato, 1993, I, 1390. In senso contrario, v. T.AR. Sardegna, 5 di-
febbraio 2002 n. 1093, in Rilssegna T.A.R, 2002, I, 1564). cembre 1994, 11. 2091, in Rtusegna T.A.R., 1995, I, 932.
74 CAPITOLa IV 1 I.IVJll,l.f Dll'!ANIPICAZIONE URBANISTICA 75

la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3. Infatti, come si e accen- medesima (art. 39, c. 3, l.r. 16/2004); esercita i poteri in materia di
nato, e controverso se l'urbanistica sia ancora compresa fra le mate- repressione degli abusi edilizi in caso di inerzia comunale (sospen-
rie di legislazione concorrente oppure se sia stata attribuita in via e- sione o demolizione di opere abusive, annullamento di permessi di
sclusiva allegislatore regionale. costruire illegittimi). Potrebbe provvedere, altresi, all'approvazione
Nel presente volume - di fronte alia varieta delle leggi di alcune dei piani paesaggistici (ai sensi del nuovo codice dei beni culturali: v.
Regioni - si fa riferimento alia legislazione statale, indicando le mo- cap. XXI) e dei piani dei parchi regionali (salva la diversa procedura
difiche o le innovazioni introdotte, ovviamente per il proprio terri- per I' approvazione di un piano territoriale provinciale con valore di
torio, dalla Regione Campania e, in qualche caso, anche da altre Re- piano paesistico o di parco naturale: cap. VI). ·
giOm. b) La Provincia: provvede alia formazione ed approvazione del
piano territoriale di coordinamento provinciale (Ptcp) e lo trasmette
alia giunta regionale per la verifica di compatibilita con il Ptr e con i
3. Le deleghe regionali agli enti locali piani settoriali (cap. VI); approva i piani regolatori delle aree e dei
nuclei industriali, ove non sia stata raggiunta l'unanimita in sede di
Secondo l'accennato quadro costituzionale, di norma le Regioni conferenza dei servizi (salva la diversa procedura di Ptcp avente valo-
avrebbero dovuto delegare agli enti locali le proprie competenze re di piano a.s.i.); provvede alia verifica di compatibilita dei piani
amministrative in materia urbanistica, realizzando pili compiuta- urbanistici comunali con le normative sovraordinate e, in caso nega-
mente il ruolo di Enti destinati, in via di massima, a fare le leggi e la tivo, convoca una conferenza di servizi; attua gli interventi sostitutivi
programmazione generale nelle materie ad esse attribuite dalla Costi- se un Comune omette di compiere un atto di propria competenza
tuzione (o anche, a mio avviso, in queUe eventualmente delegate dal- (compresa la nomina dei Commissari ad acta, nel caso di inerzia de-
lo Stato). gli uffici comunali sulle domande di permesso di costruire).
Cia spesso non e ancora avvenuto (o e avvenuto in ritardo) per c) La Comunita montana (B) e stata privata dalla l.r. 16/2004 dei
vari motivi, compreso quello della generale tendenza - a tutti i livelli poteri in materia di approvazione dei piani comunali generali dei
- di trattenere e non delegare il potere. Comuni interamente montani e dei regolamenti edilizi di tutti i
Qyesto rilievo non vale, in materia urbanistica, per la Regione Comuni montani, nonche dell'esercizio del «controllo di conformita»
Campania, che - negli anni 1980-1982 - ha delegato quasi tutte le sui piani esecutivi dei detti Comuni. Non risulta, invece, escluso
proprie competenze amministrative a Comuni, Province e Comunita l'intervento sostitutivo della comui:lita montana cui sia rivolta la ri-
montane (oltre alia subdelega delle competenze in materia di tutela
del paesaggio, di cui si fara cenno al cap. XXI e per la quale la legge
431 del1985 ha segnato un'incisiva rivendicazione di pQtere da parte (8) Con !a Iegge 14 gennaio 1974 n. 3 (modif. dalla l.r. 1° settembre 1994 n. 31, !a
degli organi statali). Regione Campania ha istituito 27 Comunita montane, comprendenti Comuni intera-
Lo schema attuale delle competenze, fra l'altro e con particolare mente o parzialmente montani. Sono montani i Comuni situati per almeno 1'80% della
riferimento alia Campania, eil seguente: !oro superficie a! di sopra dei 600 metri di altitudine sul livello del mare e quelli nei
quali il dislivello altimetrico non e inferiore a 600 metri (e con un reddito imponibile
a) La Regione: provvede alia formazione ed approvazione del pla- media per ettaro inferiore a determinati parametri). Sono esclusi i Comuni capoluoghi
no territoriale regionale (Ptr) (cap. V); verifica la compatibilita del di provincia e con popolazione superiore a 40.000 abitanti. In base alla Iegge 1102 del
piano territoriale di coordinamento provinciale con il Ptr e con i 1971, le Comunita montane potevano approvare piani urbanistici sovracomunali, rna
tale possibiliti e stata soppressa dalla Iegge 142/1990. In Campania !a l.r. 16/2004 ha
piani settoriali regionali (cap. VI); attua l'intervento sostitutivo in ca- soppresso Ia competenza delle Comunita montane per l'approvazione dei piani urbani-
so di omissione da parte della Provincia di atti di competenza della stici dei Comuni interamente montani.
(.;/\I'll ULU !V

chiesta di commissario ad acta che provveda nel case di inerzia dei


Comuni interamente montani sulle domande di permesso di co-
struire (art. 4l.r. n. 19 del2001).
d) I Comuni: possono svolgere in generale tutte le funzioni rela-
tive al governo del territorio non espressamente attribuite alla Re-
gione ed alle Province (art. 38, l.r. 16/2004); in particolare provvedo- ·!

no alla formazione del piano urbanistico comunale (Puc); approva- CAPITOLOV


no gli atti di prd'grammazione degli interventi nell' area di tre anni;
approvano i piani urbanistici attuativi (Pua) (9), aventi valore e por- LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA REGIONALE
tata dei vari piani esecutivi disciplinati dalla legislazione statale; ap-
provano il regolamento urbanistico edilizio comunale (Ruec); costi-
tuiscono le societa di trasformazione urbana e territoriale ai sensi
dell'art. 36 l.r. 16/2004. SOMMARIO: 1. Il piano territoriale di coordinamento. - 2. Il piano territoriale re-
Finora in Campania, Regione ed enti locali non hanna provvedu- gionale in Campania.
to o, talvolta, hanna provveduto con molto ritardo, all'approvazione
degli atti di propria competenza.
Nell'auspicabile inversione di tendenza, sembra pnontaria sia
l'approvazione definitiva dei piani territoriali sovraordinati - che 1. It piano territoriale di coordinamento
servirebbero da guida e da coordinamento per l'approvazione dei
piani comunali - sia il trasferimento agli stessi enti locali di persona- Gia la legge urbanistica del 1942 aveva avvertito la necessita di
le e di risorse finanziarie adeguate. una pianificazione urbanistica a livello sovracomunale (regionale o
subregionale), che recasse le necessarie direttive per un assetto orga-
nico del territorio e per coordinare i piani urbanistici comunali.
Secondo l'art. 5 della legge citata il piano territoriale deve indivi-
duare le direttive di sviluppo del territorio regionale, indicando le
eventuali zone di espansione (residenziale, produttiva, turistica, ecc.)
e le zone soggette a speciali vincoli o limitazioni (ad esempio, per la
tutela del paesaggio e dei parchi naturali o per la difesa del suolo e
dell'agricoltura). Inoltre, il piano territoriale deve indicare le princi-
pali infrastrutture di trasporto d'interesse sovracomunale e la loca-
lizzazione di attrezzature collettive aventi un vasto raggio d'influen-
za.
· L' approvazione di tali piani - originariamente di competenza
.(9) A ~eguito d~l terremoto del 23 novembre 1980, !a Iegge 14 maggie 1981 n. 21'9
ministeriale - e stata demandata ai Consigli regionali, d'intesa con le
atU:tbui at Comum !a competenza ad adottare speciali piani esecutivi, anche in deroga altre Amministrazioni interessate.
a~h stru~enti ur~~nistici generali (piani di zona, piani di recupero, piani degli inse- Si doveva trattare di un piano a larga trama, recante direttive non
dtamentt produttlVl). Nuove norme furono introdotte con il testa unico 30 marzo 1990 puntualmente definite, rna da specificare in sede di pianificazione
n. 76 e con le leggi 23 e 31 dicembre 1998 nn. 448 e 483.
CAPITOLOV LA PIANIPICAZ!ONE URBAN!STICA REGION ALE 79
78

comunale (1). Pertanto, secondo la legge del1942, il piano territoriale stituito il piano territoriale di coordinamento con i1 piano territoria-
non reca disposizioni immediatamente vincolanti, essendo necessa- le regionale (Ptr).
ria che le direttive del piano stesso siano specificate e recepite in un Nel rispetto della legislazione statale e della normativa comunita-
piano sottordinato. In altri termini, le disposizioni del piano di co- ria, il Ptr detta le principali disposizioni per l'assetto del territorio
ordinamento non sono dirette a disciplinare immediatamente l'atti- regionale in coerenza con la programmazione socio-economica.
vita edilizia, rna devono essere rispettate dai Comuni nella forma- L'art. 13 della legge citata reca un lunge elenco di obiettivi e di
zione dei vari strumenti urbanistici. In ogni case l'approvazione di indirizzi, che devono essere contenuti nel Ptr e poi specificati dai
tali piani sovracomunali sarebbe stata molto utile, per evitare tanti piani sottordinati.
squilibri territoriali determinati dalla mancanza di una pianificazio- In particolare, il Ptr - nel tracciare le linee principali dell'assetto
ne sovracomunale (congestione della fascia costiera, cinture indu- del territorio - deve indicare, fra 1'altro, le grandi infrastrutture di
striali interne ai centri abitati e, viceversa, insediamenti residenziali comunicazione viaria, ferroviaria e marittima, nonche i nodi di in-
a ridosso delle industrie, ecc.). terscambio modale per persone e merci, le strutture aeroportuali e
Purtroppo, i detti piani territoriali sono stati approvati solo in portuali, gli impianti principali per l'energia e le telecomunicazioni.
poche Regioni e con molto ritardo e sempre in mancanza di un Il Ptr deve indicare, altresi, i carichi insediativi ammissibili sul
concreto coordinamento con le direttive di programmazione eco- territorio, nonche gli indirizzi per la distribuzione degli insediamen-
nomrca. ti produttivi, commerciali, turistico-ricettivi e per la tutela dell'atti-
Oramai, la legislazione regionale ha normalmente sostituito il vita agro-silvo-pastorale. Inoltre, il Ptr ha il compito di indicare i cri-
piano territoriale di coordinamento con un piano urbanistico regio- teri per la difesa del suolo, dalla bonifica dei siti inquinati alla indi-
nale diversamente denominate, rna sempre con la funzione di detta- viduazione dei fattori di rischio per l'integrita fisica e l'identita cul-
re le principali direttive per l'assetto del territorio da specificare nella turale del territorio.
pianificazione sottordinata. • La proposta di un piano siffatto deve essere elaborata ed adottata
La Regione Campania - che non ha mai avuto un piano territo- dalla Giunta regionale, senza l'obbligo di preventive consultazioni
riale di coordinamento - con la legge 22 dicembre 2004 n. 16, ha in- almeno con le Amministrazioni coi'nvolte nel governo del territorio.
trodotto il piano territoriale regionale, di cui al numero seguente. Cio ha fatto temere che la proposta di Ptr possa considerarsi calata
dall'alto, senza alcuna certezza circa la rispondenza delle direttive
predisposte alle effettive esigenze delle comunita locali. Tuttavia, si
2. It piano territoriale regionale in Campania puo immaginare che la Giunta regionale - prima di adottare la pro-
posta di Ptr - provveda, sia pure in via informale, a consultazioni
La legge della Regione Campania 22 dicembre 2004 n. l6 ha so- con le Amministrazioni ed istituzioni competenti.
Ad ogni modo, dope 1'adozione delle proposta di Ptr da parte
della Giunta regionale, la legge prevede una fase di larga partecipa-
(1) La giurisprudenza ha ritenuto che il piano urbanistico regionale non puo di-
sporre la destinazione urbanistica dei beni statali (demanio e patrimonio in~isponibile
zione all'esame del piano proposto. Infatti, e prescritto che, entre
dello Stato) senza la previa intesa Stato-Regione (Cons. Stato, Sez. N, 28lugho 1992, n. sessanta giorni successivi all' adozione, la proposta di piano sia pub-
692, in Il Cons. Stato, 1992, I, 898; 5 novembre 1991, n. 905, iv~ 1991, I, 1640; 5 ottobre blicata sul bollettino ufficiale regionale e trasmessa alle province e,
1991, n. 775, iv~ 1991, I, 1450). Il p.t.c., per la sua natura di piano urbanistico sovraor- inoltre, che la notizia dell'adozione sia pubblicata sulla gazzetta uffi-
dinato alla pianificazione di dettaglio, non puo sovrapporsi a quest'ultima, localizzando
i nuovi interventi o il soggetto favorito (T.A.R. Liguria, Sez. I, 28 settembre 2002 n. 982, ciale della Repubblica e su due quotidiani a diffusione regionale.
in Rassegna TA.R, 2002, I, 3945). Nei successivi sessanta giorni la Regione deve convocare una con-
80 CAPITOLOV LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA REGION ALE 81

ferenza di pianificazione, invitando a partecipare gli enti locali e le al- nel caso di determinate varianti (non sostanziali o di disposizioni
tre amministrazioni interessate alla programmazione, nonche le or- programmatiche o conseguenti a variazioni della normativa vigente,
ganizzazioni sociali, culturali, economico-professionali, sindacali e ecc.).
ambientaliste 'di livello regionale (secondo una prima ampia elenca- Opportunamente, poi, la legge della Campania attribuisce alla
zione gia indicata con delibera della Giunta regionale della Campa- competenza della Giunta regionale l'approvazione delle variazioni
nia). tecniche degli elaborati necessari al recepimento di sopravvenute di-
In questa conferenza - che verosimilmente non sara agevolmente sposizioni legislative statali immediatamente operative. In considera-
gestibile per il gran numero e la rilevanza dei soggetti invitati - po- . zione delle prerogative del Consiglio regionale, si deve ritenere che Ia
tranno essere presentate osservazioni e proposte di modifica del Ptr detta competenza della Giunta e limitata soltanto aile ipotesi in cui
adottato dalla Giunta regionale (2). la variazione da apportare non comporti alcuna valutazione discre-
Entro i sessanta giorni successivi alla conclusione della conferen- zionale.
za di pianificazione, la Giunta regionale valuta le osservazioni e le Opportuna e anche Ia norma che affida alia Giunta regionale il
proposte di modifica acquisite e provvede all' adozione definitiva del compito di verificare lo stato di attuazione del Ptr con cadenza quin-
Ptr ed alla trasmissione al Consiglio regionale per l'approvazione. quennale e comunque entro sei mesi dalla data di insediamento del
Indubbiamente, il Consiglio regionale puc approvare o meno il Consiglio regionale, ai fini di proporre eventuali aggiornamenti del
piano trasmesso o modificarlo anche radicalmente. plano.
Ma, in pratica, il Consiglio regionale risultera fortemente condi- In ordine all' efficacia del Ptr si puc rilevare una differenza rispetto
zionato dalle scelte compiute dalla Giunta sulla base delle istanze al piano territoriale di coordinamento disciplinato dalla Iegge del
presentate dai tanti enti ed associazioni consultati. 1942, in quanta il Ptr - oltre a prevedere indirizzi di natura pro-
Trattasi sostanzialmente di un esempio della tendenza diretta a grammatica da specificare nei piani sottordinati - puc contenere an-
potenziare le competenze degli organi di governo della Regione e de- che disposizioni immediatamente operanti, che, ove occorra, si sosti-
gli enti locali ed a ridurre i poteri delle Assemblee quasi ad una fun- tuiscono alle diverse prescrizioni dei · piani provinciali e comunali
zione di controllo. (anche se su questa punta il dettato legislative non e sufficientemen-
Dopa l'approvazione da parte del Consiglio regionale, il Ptr e pubbli- te chiaro).
cato sui bollettino ufficiale della Regione ed entra in vigore dopa Infine, l'art. 14 della citata Iegge della Campania fa riferimento ai
quindici giorni dalla pubblicazione, con effetti a tempo indetermina- piani settoriali regionali (piani dei trasporti, piani di gestione dei rifiu-
te. ti, piani di bacino, ecc.), stabilendo che le disposizioni di tali piani
La procedura suesposta deve essere seguita anche per l'approvazio- non compatibili con queUe del Ptr costituiscono varianti di
ne di varianti del Ptr, rna in tal caso i termini indicati sorio ridotti quest'ultimo, qualora siano approvate con la suindicata procedura in
alla meta. Q!testa riduzione non e prevista da altre leggi regionali, materia di varianti del Ptr.
che non prevedono alcuna modifica procedurale per l'approvazione
di varianti del Ptr oppure limitano Ia riduzione dei termini soltanto

(2) L'organizzazione delle suindicate consultazioni e stata complicata dalla Giunta


regionale (err. D'.ANGEW, Legge urbanistica della Campania: lucie ombre, in Riv. giur. edi-
lizia, 2006, II, 6).
CAPITOWVI

lA PIANIFICAZIONE PROVINCIALE

SOMMARIO: 1. Necessita della pianificazione subregionale e sovracomunale. - 2. II


miraggio della citta metropolitana. - 3. II piano territoriale di coordinamento
provinciale (Ptcp) in Campania- 3.1. II contenuto del Ptcp - 3.2. Ptcp e piani
settoriali provinciali- 3.3. II procedimento di formazione del Ptcp.

1. Necessita della pianificazione subregionale e sovracomunale

La legge urbanistica del 1942 prevedeva un livello di pianificazio-


ne regionale (mediante il piano territoriale di coordinamento) e la
pianificazione comunale g~nerale ed esecutiva.
La stessa legge stabilisce anche la possibilita di formazione di pia-
ni regolatori intercomunali (1), che perc non rappresentano un livello

(I) I piani intercomunali sono disciplinati dall'art. 12 della Iegge urbanist1ca genera-
le del 1942, rna oramai sono stati aboliti nelle legislazioni regionali, che hanno gene-
ralmente introdotto il piano territoriale provinciale. I piani intercomunali costituivano
un piano regolatore generale relative a! territorio di pill Comuni aventi interrelazioni
particolarmente strette. La redazione di tali piani poteva essere affidata dal Ministero
dei lavori pubblici (e successivamente dalla Regione) a! maggiore dei Comuni interessa-
ti, rna poi il progetto di piano doveva essere adottato dai singoli Comuni. Pertanto, as-
sai raramente sono stati approvati piani siffatti. In ogni caso, dopo l'approvazione defi-
nitiva di un piano intercomunale, il singolo Comune e sciolto dal vincolo di interco-
munalita e potrebbe promuovere eventuali varianti a! piano stesso per !a parte concer-
nente il proprio territorio e con la procedura prevista per il piano generale comunale.
84 CAPITOLOVI LA PIANIPICAZIONH PI\OVINC!AI.U 85

intermedio di pianificazione tra il piano regionale ed il piano co- pianificazione tra il piano regionale ed i piani comunali.
munale, bensi sostituiscono i piani regolatori generali di piu Comu- Gia nel 1990 il nuevo ordinamento delle autonomie locali attri-
ni contermini. bui alla Provincia il compito di predisporre un piano territoriale di
Tuttavia, anche questa limitata articolazione dei livelli di pianifi- coordinamento per il proprio territorio, che - in attuazione degli
cazione in qualche Regione non e stata mai attuata oppure e stata at- indirizzi regionali - recasse le disposizioni generali per l'assetto del
tuata con enormi ritardi. Cia ha lasciato vasti territori assolutamente territorio, con particolare riferimento alle diverse destinazioni delle
privi di programmazione, nei quali sono prosperati gravi fenomeni varie parti, alla localizzazione di massima delle maggiori infrastrut-
di disordinata crescita edilizia e di insediamenti privi delle necessarie ture e linee di comunicazione, alla difesa del suolo ed ai parchi o ri-
infrastrutture primarie e secondarie, a cui si e aggiunta la generaliz- serve naturali (2).
zata esplosione dell' abusivismo edilizio. Ma la richiamata legge statale demanda alla Iegge regionale di det-
Q!Iesta negativa esperienza - oltre a richiedere un salta di qualita tare le procedure di approvazione da parte della Provincia del piano
nella gestione dell' amministrazione regionale e degli enti locali - territoriale (con il concorso dei Comuni), restando alla Regione solo
avrebbe dovuto determinare la tendenza ad una semplificazione del- il compito di accertarne Ia conformita agli indirizzi regionali della
l'ordinamento urbanistico anche evitando la moltiplicazione degli programmazione socio-economica e territoriale.
strumenti di pianificazione.
Cia non significa negare la necessita di un livello di gestione del
territorio intermedio tra la Regione ed i Comuni, anche perche il 2. Il miraggio della citta metropolitana
piano regionale non puo svolgere il duplice ruolo di piano di indi-
riizo a livello regionale e di strumento di disciplina urbanistica uni- L'indicata esigenza di pianificazione urbanistica unitaria a livello
taria a livello comprensoriale. sovracomunale potrebbe essere soddisfatta ancora meglio per le aree
Ma - a differenza di quanta e stato generalmente previsto dalle metropolitane, cioe per zone comprendenti i Comuni di Torino,
nuove leggi regionali - si poteva assegnare alla Regione soltanto il Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli
compito di stabilire indirizzi programmatici di sviluppo economico altri comuni i cui insediamenti abbian@ con essi rapporti di stretta
e di disciplina urbanistica, nonche un servizio di raccolta di dati e di integrazione (in ordine all~ attivita economiche, ai servizi essenziali
informazioni. Invece, il prima livello di pianificazione urbanistica alla vita sociale, nonche alle relazioni culturali e alle caratteristiche
poteva essere costituito dal piano provinciale, sulla base del quale i territoriali) (3).
Comuni avrebbero potuto provvedere direttamente alla formazione La costituzione delle indicate citta metropolitane era obbligatoria,
di piani urbanistici esecutivi, senza l'obbligo di approvazione di pia- in base alla Iegge 142 del 1990, rna purtroppo le leggi successive- di
ni regolatori generali per lo piu privi di una razionale giustiflcazione fronte all'inerzia delle Regioni ed all'opposizione dei portatori diva-
specialmente nelle aree napoletane, laddove e evidente la necessita di
una pianificazione sovracomunale.
(2) Secondo il Consiglio di Stato (Sez. N, 20 marzo 2000 n. 1493, in Il Cons. Stato,
Ma, come si vedra, il piano urbanistico provinciale e state sem- 2000, I, 619), il piano territoriale di coordinamento della Provincia, di cui all'art. 15,
plicemente aggiunto ai piani esistenti, come un ulteriore livello di comma 2, Iegge 142 del 1990, non puo introdurre nel piano regolatore generale del
Comune prescrizioni e vincoli privi di specifica causate legislativa o non riferibili ad una
attribuzione riservata alia Provincia stessa. ·
Egualmente, ogni Comune puo approvare piani attuativi del piano intercomunale. Tale (3)II decreta legislativo 31 marzo 1998, n. 112, all'art. 52, ha incluso il sistema delle
piano, infine, produce nei confronti dei privati gli stessi effetti del piano regolatore ge- citta e delle aree metropolitane fra i compiti di rilievo nazionale, anche ai fini della svi-
nerale. luppo del Mezzogiorno e delle aree depresse del Paese.
86 CAPITOLO VI LA PIANIFICAZIONE PROVINCIALE 87

ri interessi particolari - l'hanno resa facoltativa. L'art. 16 della legge La formazione, il contenuto e gli effetti di questa piano urbani-
3 agosto 1999, n. 265, stabilisce che la Regione precede alia delimita- stico metropolitano dovranno essere disciplinati con legge regionale.
zione territoriale dell'area metropolitana entro centottanta giorni «su Q!Iesta potrebbe realizzare o meno gli obiettivi prospettati, in ordine
conforme proposta degli enti locali interessati » ( oggi art. 22, c. 2, t. u. 26 7 alla semplificazione dell'ordinamento urbanistico ed all'attuazione
del2000). di un processo di pianificazione continua. In particolare, la legge re-
E vera chela legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 ha modifi- gionale potrebbe prevedere che dal piano urbanistico metropolitano
cato l'art. 114 della Costituzione nel sensa che «la Repubblica ecosti- si passi direttamente ai piani attuativi, eliminando l'obbligo del pia-
tuita dai Comuni, dalle Province, dalle citta metropolitane, dalle Regioni no regolatore generale per ciascuno dei Comuni compresi nella citta
e dallo Stato». Ma, per ora, non risulta modificata la normativa sulla metropolitana.
costituzione delle citta metropolitane. Purtroppo, come si e accennato, le speranze legate all'istituzione
Pertanto, le citta metropolitane non potranno essere costituite se i delle citta metropolitane finora sono rimaste deluse, anche per l'op-
Comuni non lo vorranno. Occorrera i1 superamento del diffuse posizione delle Regioni. Q!Ieste hanna avuto e conservano il timore
municipalismo, affinche il Comune capoluogo e gli altri Comuni di vedere ridotto il lora peso politico, per il grande rilievo che assu-
dell'area metropolitana decidano di costituirsi in citta-metropolitana. merebbero le rispettive citta metropolitane, trovando in cio alleati gli
Ove tale costituzione fosse deliberata dall'assemblea degli enti lo- esponenti delle restanti aree regionali, per la preoccupazione di uno
cali interessati, su conforme decisione dei consigli comunali, la deli- sviluppo squilibrato e polarizzato nell'area metropolitana.
berazione dovrebbe essere sottoposta a referendum popolare entro Intanto, fino all'istituzione della citta metropolitana, la citata leg-
centottanta giorni. Nel caso di voto favorevole da parte della mag- ge 3 agosto 1999, n. 265 (all'art. 16), ha previsto la possibilita che la
gioranza dei cittadini aventi diritto al voto, si arriverebbe finalmente Regione, previa intesa con gli enti locali interessati, definisca ambiti
alla costituzione della citta metropolitana, tramite la Regione e l'ap- sovracomunali per l'esercizio coordinate delle funzioni degli enti lo-
provazione di una legge statale. cali, mediante forme associative, in determinate materie, fra cui la
La «citta metropolitana» avra Sindaco, Giunta e Consiglio metro- pianificazione territoriale, la difesa del suolo e le reti infrastrutturali
politano, eletto direttamente dalla popolazione. In altri termini, do- (art. _24 t.u. 267/2000).
ve sara istituita la citta metropolitana non ci sara piu la Provincia
con la conseguente necessita di procedere ad una nuova delimitazio-
ne delle circoscrizioni provinciali, qualora l'area metropolitana non 3. Il piano territoriale di coordinamento provinciale (Ptcp) in Campania:
coincidesse con il territorio di una provincia (e, in linea di mas sima,
il Comune capoluogo dovrebbe essere frazionato in piu Cotp.uni: ad 3.1. Il contenuto del Ptcp
esempio, Napoli - la parte comprendente il centro storico - Napoli
Fuorigrotta, Napoli Vomero, Napoli Secondigliano, Napoli Ponticel- I1 Ptcp integra e specifica le disposizioni programmatiche e pre-
li, etc.). cettive contenute nella pianificazione territoriale regionale.
La «citta metropolitana», oltre aile funzioni di competenza provin- Pertanto, con riferimento al territorio della provincia, il Ptcp contie-
ciale, dovra provvedere alia pianificazione territoriale dell'area me- ne anch' esso disposizioni di carattere strutturale e programmatico.
tropolitana (art. 19 legge 142/1990). In tal modo, sara realizzata fi- Fra l'altro, il Ptcp fissa i criteri per il dimensionamento dei piani
nalmente - sia pure per le aree metropolitane, che perc hanna im- urbanistici comunali e definisce la rete infrastrutturale e delle altre
portanza fondamentale nel Paese- l'auspicata pianificazione urbani- opere di interesse provinciale, con l'indicazione dei criteri per la lo-
stica per vaste aree omogenee di livello subregionale. calizzazione e il dimensionamento delle stesse, sempre in coerenza
88 CAPITOLOVI LA PIANIFICAZIONE PROVINCIALE 89

con le previsioni di carattere nazionale e regionale. I1 Ptcp determina culturali, che detta una diversa disciplina in ordine al contenuto ed
anche le zone nelle quali e opportuno istituire aree naturali protette alla procedura di approvazione del detto piano paesaggistico.
di interesse locale, nonche le potenzialita dei sistemi naturali e an- In ogni caso, la legge regionale (art. 19) stabilisce, che i piani set-
tropici del territorio. toriali provinciali devono essere coerenti con il Ptcp e che eventuali
Nelle disposizioni programmatiche del Ptcp sono definiti anche disposizioni di tali piani non compatibili con queUe del Ptcp posso-
gli interventi da realizzare in via prioritaria ed i termini, comunque no essere approvate soltanto con la procedura prevista per l'approva-
non superiori a diciotto mesi, entro cui i piani urbanistici comunali zione del Ptcp.
devono essere adeguati alle disposizioni del detto piano provinciale.
II complesso normativo richiamato dimostra come possa essere
profondamente compressa l'autonomia dei Comuni nella determi- 3.3. Il procedimento di formazione del Ptcp
nazione dell'assetto del proprio territorio, anche se e sempre piu evi-
dente la necessita di una disciplina urhanistica sovracomunale. Purtroppo la disciplina del procedimento di approvaz10ne del
Ptcp ecomplicata e non del tutto chiara.
Anzitutto, e rimessa alla discrezionalita della Giunta provinciale
3.2. Ptcp epiani settoriali provinciali avviare o meno il procedimento con una conferenza, a cui - al fine
di realizzare le intese occorrenti per dare al piano valenza dei detti
Da tanti anni e stata segnalata la necessita di attuare un principia piani di settore - sono invitate le amministrazioni statali, la Regione,
di unita della pianificazione, superando la sovrapposizione di piani gli enti e gli organi competenti.
urbanistici e di vari piani territoriali settoriali, che talvolta sono in- In ogni caso, la proposta di Ptcp e adottata d.alla Giunta provin-
compatibili tra loro e convivono in un regime giuridico di autono- ciale e pubblicata mediante deposito presso la segreteria della Pro-
mia reciproca. La citata legge urbanistica della Campania (art. 18) vincia ed avviso sul b.u.r.c. e su due quotidiani a diffusione regiona-
tende a superare l'inconveniente, stabilendo che il Ptcp ha valore e le.
portata di piano paesaggistico ai sensi del d. lgs. 42/2004 (cap. XXI), Entro trenta giorni dalla pubblicazione dell' avviso, gli enti locali
di piano di bacino, di piano del parco naturale, di piano delle aree e le tante organizzazioni indicate aln. 2 del capitolo precedente pos-
di sviluppo industriale, nonche dei vari piani settoriali (ad esempio, sono presentare osservazioni al piano adottato, su cui, nel successivo
per la protezione dell' ambiente, delle acque e della difesa del suo- termine di trenta giorni, saranno chiamati a discutere dalla Giunta
lo) (4). provinciale in un' apposita conferenza, che deve essere conclusa in
Naturalmente, cio in pratica non sara facile, perche ai fini io.dica- trenta giorni. Dopo la conclusione della conferenza, la Giunta pro-
ti la Provincia dovra realizzare apposite intese con le autorita e le vinciale deve definitivamente adottare il piano e trasmetterlo al Con-
amministrazioni rispettivamente competenti nei vari settori. siglio provinciale per l' approvazione.
In particolare, e dubbio se la norma in esame sara applicabile con I1 piano approvato e trasmesso alla Giunta regionale per la verifi-
riferimento al piano paesaggistico, di cui al vigente codice dei beni ca di compatibilicl con il Ptr e con i piani settoriali regionali, entro
il termine perentorio di novanta giorni, trascorso il quale la verifica
s'intende positivamente conclusa.
(4) Con delibera 13 giugno 2005 n. 711, la Giunta regionale della Campania ha ap- Q!xalora, invece, la verifica dia esito negativo, la Regione convoca
provato il piano di bonifica dei siti inquinati della Regione, precisando che gli inter- una conferenza di servizi con i rappresentanti ed i dirigenti delle
venti di bonifica e/o ripristino ambientale devono essere eseguiti anche nel rispetto del-
le norme urbanistiche, paesaggistiche e ambientali vigenti. amministrazioni regionale e provinciale, allo scopo di rendere com-
90 CAPITOLOVI

patibile il Ptcp con il Ptr ed i piani settoriali regionali oppure per


proporre al Consiglio regionale determinate modifiche del Ptr. In tal
caso tali proposte di modifica s'intendono respinte decorso il termi-
ne di novanta giorni.
Il suindicato procedimento si svolge nelle ipotesi in cui inizial-
mente non sia stata convocata la detta conferenza per dare al piano
anche valenza dei piani di settore oppure in tale conferenza siano
state definite le relative intese. Invece, qualora tali intese non siano
state raggiunte, la Regione (cioe il Consiglio regionale) non 5i limita
ad una verifica di compatibilita del Ptcp, bensi provvede a definire la
relativa disciplina di settore per dare al piano stesso la detta valenza,
salvo che per il piano paesaggistico, cui deve applicarsi il codice dei
beni culturali (art. 143, comma 12, d. lgs. 42/2004).
In ogni caso, l'approvazione del Ptcp e pubblicata sul b.u.r.c. e
con avviso su due quotidiani a diffusione regionale. Il piano entra in
vigore dopa quindici giorni dalla pubblicazione ed ha efficacia a
tempo indeterminate.
Tuttavia, possono essere approvate anche varianti del Ptcp, se-
guendo il procedimento suindicato, rna con i termini ridotti della
meta, tranne che trattasi di variazioni tecniche degli elaborati - ne-
cessarie al recepimento di sopravvenute disposizioni legislative statali
e regionali - che sono approvate dalla Giunta provinciale.
La Giunta medesima, con cadenza quinquennale e comunque ·en-
tre sei mesi dall'insediamento del Consiglio provinciale, verifica lo
state di attuazione del Ptcp e l'opportunita di un eventuate aggior-
namento.
CAPITOLa VIII

STANDARD URBANISTICI

SOMMARIO: 1. Legge ponte e disciplina urbanistica. - 2. Standard urbanistici da


osservare nella formazione dei piani.

1. Legge ponte e disciplina urbanistica

Parte rilevante del caos urbanistico che caratterizza il nostro Paese


e la risultante, per molti versi, dell'errata impostazione della pianifi-
cazione urbanistica operata nel passato (oltre che della mancata at-
tuazione della pianificazione piu recente).
I piani regolatori ed i programmi di fabbricazione sottoposti al-
l'approvazione degli organi statali furono caratterizzati frequente-
mente da densita edilizie elevate, limiti di altezza eccessivi, distacchi
insufficienti, e da scarse dotazioni di spazi pubblici. La corsa alia e-
dificazione, che ha caratterizzato gli anni del dopoguerra e della ri-
presa economica, ha incise in maniera notevole sull'aspetto delle cit-
ta dando inizio ed in parte attuando quel «massacre» urbanistico
largamente denunciate.
Per porre frena al dilagare di tale inconsulta proliferazione edili-
zia (punendo anche 1'edificazione abusiva) e per adeguare la norma-
tiva della legge urbanistica del 1942 aile mutate esigenze, il Parla-
mento approve quel provvedimento poi denominate, comunemente,
legge-ponte.
La legge 6 agosto 1967, n. 765, nacque essenzialmente con lo sco-

)
CAPITOLO VIII STANDARD URBANISTICI 99
98

po di sollecitare la formazione e l' approvazione degli strumenti ur- ritorio, solo in funzione di esigenze di inurbamento e di insedia-
banistici comunali, assicurando la loro attuazione nel modo rispon- menti residenziali o industriali, anche se - una volta costruite enor-
dente all'interesse generale ed alle mutate esigenze, nonche impo- mi quantita di case o industrie - non sarebbero esistite le indispen-
nendo il rispetto della normativa urbanistica che fino allora era stata sabili infrastrutture ed opere necessarie ad una loro confortevole e
largamente e frequentemente violata. normale utilizzazione.
II provvedimento legislative si proponeva di agire in maniera de- Per evitare questa irragionevole uso del territorio, il Ministero dei
terminante sulle cause del disordine urbanistico. Q!teste ultime era- Lavori Pubblici concepi una legge diretta a costringere i Comuni a
no date da una carenza di regolamentazione derivante dalla insuffi- destinare, nei piani urbanistici, sufficienti aree alle attrezzature col-
cienza della legge del'42, dalla frequente non rispondenza degli stru- lettive, al verde pubblico, alle scuole etc.
menti urbanistici ai criteri di una corretta disciplina del territorio, La legge-ponte, infatti, stabili che con Decreta Ministeriale dove-
soprattutto per quanta riguarda la densita, gli indici di utilizzazione vane essere fissati limiti inderogabili di densita edilizia, di altezza, di
edilizia e la dotazione di spazi e servizi pubblici ed infine, rna non distanza fra i fabbricati e rapporti massimi di spazi destinati agli in-
ultima, da una generale inosservanza della normativa esistente. sediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati aile
In altri termini, la legge ponte del 1967 voleva costringere la pub- attivita collettive, al verde pubblico o a parcheggi (si tratta del deere-
blica Amministrazione competente non solo ad approvare i piani to interministeriale 2 aprile 1968, n. 1444).
urbanistici comunali, rna a fare bene tali piani, oltre a prevenire e I detti limiti, cioe, non disciplinano direttamente l'attivita edili-
reprimere piu severamente le costruzioni abusive. zia, rna devono essere osservati, senza possibilita di deroga, in sede di
formazione degli strumenti urbanistici comunali (generali ed attua-
tivi) (I).
2. Standard urba~istici da osservare nella formazione dei piani
(I) Cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 6 febbraio 1990, in Rassegna T.A.R., 1991, I, 1959,
Uno dei principali obiettivi della legge-ponte per l'urbanistica del e Cass., Sez. II, 13 febbraio 1996, n. 1086, in Sett'. giur., 1996, II, 647 (secondo cui, per-
1967 fu quello di accelerare la formazione dei piani urbanistici (pia- tanto, nei Comuni sprovvisti di piano, Ia distanza tra gli edifici e disciplinata dall'art.
no regolatore generale e programma di fabbricazione) da parte dei 41-quinquies Iegge 1150/1942 e non dal d.m. sugli standard). Nello stesso senso Cass.,
Sez. un. civ., 1° luglio 1997, n. 5889, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 324, con nota di RA-
Comuni. Tuttavia, gli stessi Comuni, nei casi in cui avevano provve- GO. A questa sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione ha aderito Cass., Sez. II, 4
duto a formare i predetti piani, si erano frequentemente dimostrati dicembre 1998, n. 12292 (iv4 1999, I, 480, con nota di richiami in diverse senso). Se-
propensi ad eccedere nella previsione di nuove costruzioni special- condo questa sentenza, Ia distanza di 10 metri tra pareti finestrate e pareti di edifici an-
tistanti- prescritta dall'art. 9 del d.m. 1444 del 1968 - impone limiti ai Comuni nella
mente a scopo residenziale, trascurando non solo una piu rigqrosa e formazione o nella revisione degli strumenti urbanistici, rna non e immediatamente
necessaria tutela del territorio, rna anche la destinazione di sufficien- applicabile, in assenza di questi ultimi, nei rapporti privati (conf. Cass., Sez. II, 2 otto-
ti aree ad attrezzature ed impianti di interesse collettivo. bre 2000 n. 13011, in It Cons. Stato, 2000, II, 14). Talvolta, pen), Ia stessa Corte di cassa-
Le amministrazioni comunali, cioe,. solitamente ritenevano con- zione ha affermato che il giudice civile puo disapplicare le disposizioni degli strumenti
urbanistici, che prevedano distanze inferiori a quelle prescritte dal d.m. sugli standard
veniente formare i piani urbanistici solo laddove con essi si preve- (cfr. Cass., sez. II civ., 29 ottobre 1994, n. 8944, in Riv. giur. edilizia, 1995, I, 393 e 13
dessero gli insediamenti residenziali oppure ampie strade, con cio febbraio 1996, n. 1086, iv4 1996, I, 671); secondo il T.A.R. Toscana, Sez. III, 2 ottobre
trascurando l'esigenza di sufficienti insediamenti di scuole, di zone 2000 n. 200, in Rassegna T.A.R, 2000, I, 5205, le distanze prescritte dal citato art. 9 si
applicano direttamente «almeno quando non vi sia contrasto con norme di pianifica-
di verde pubblico, di impianti destinati alia vita collettiva, di infra- zione urbanistica locale>>; conf. T.A.R. Liguria, Sez. I, 5 ottobre 2001 n. 982, iv4 2001, I,
strutture pubbliche, e cosi via. 4091). Piu chiaramente !a Corte di cassazione ha confermato che le distanze legali pre-
Si programmava, cioe, lo sviluppo della citta e del circostante ter- viste dagli standard urbanistici sono immediatamente applicabili ai rapporti privati, ove
100 CAPITOLO VIII STANDARD URBANISTICI
101

Tali limiti e rapporti devono essere definiti per zone territoriali La normativa in esame non esclude, in via di principia, sostitu-
omogenee e non vanno confusi con le limitazioni all'attivita edilizia, zioni edilizie od anche nuove costruzioni nei centri storici (che, ov-
prescritte per i territori comunali sprovvisti di qualsiasi piano urba- viamente, nei singoli casi possono essere vietate, per una scelta tecni-
nistico, proprio allo scopo di sollecitare l'approvazione del piano e ca o di tutela dei beni culturali), rna pone questi ulteriori limiti: a)
preservare il territorio in tale attesa (v. cap. X). che le densita edilizie di zona e fondiarie non siano superiori a quel-
Le ·dette zone omogenee hanno significate diverso da que1lo attri- le preesistenti, senza tener conto delle sovrastrutture di epoca recente
buito a11e zone di cui all'art. 7 de11a legge urbanistica anche se, in prive di valore storico-artistico; b) che per eventuali nuove costru-
pratica, esse possono coincidere con una di quelle neUe quali il pia- zioni o trasformazioni urbanistiche l'altezza massima di ogni edifi-
no regolatore divide il territorio comunale. cio non superi l'altezza degli edifici circostanti di carattere stori-
Cosi vanno distinti: co-artistico.
A) agglomerati urbani che rivestono carattere storicq o di pregio Nelle zone B (di completamento) la sostituzione edilizia di singo-
ambientale («centri storici))); li edifici deve essere mantenuta, in via di massima, entro limiti di
B) zone parzialmente o totalmente edificate, diverse dalle zone A. Si densita fondiaria variabili da 5 a 7 mc/mq, a seconda del numero di
considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie abitanti nel Comune alla data di adozione del piano. Criteri piu ar-
coperta degli edifi.ci esistenti non sia inferiore al 12,5 % de11a su- ticolati regolano i limiti di densita edilizia negli altri casi.
perficie de11a zona e nelle quaE la densita territoriale sia superio- Per le zone agricole (zone E) estabilito un indice massimo di 0,03
re ad 1,5 mc/mq; metri cubi per metro quadrate (2).
C) zone di espansione, che sono quelle destinate a nuovi insedia- In materia di limiti di distanza tra i fabbricati fuori dei centri
menti in aree prive di strutture urbane e nelle quali l'edificazione storici, e fissato lo standard minima di 10 metri di distanza tra pare-
preesistente e inferiore ai limiti stabiliti per la zona B; ti finestrate e pareti di edifici antistanti (3). Per le zone C (espansio-
D) nuovi insediamenti a carattere industriale od assimilabile;
E) parti del territorio destinate ad uso agricola;
F) parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di inte- (2) Secondo !a giurisprudenza, il verde agricolo, in sede di pianificazione urbanisti-
resse generale. ca, non e tanto preordinato alia salvaguardia degli interessi dell'agricoltura, quanto in-
In relazione a1le suddette zone sono fissati diversi limiti indero- vece ad evitare ulteriori insediamenti edilizi pregiudizievoli per il pili conveniente equi-
libria delle condizioni di vivibilita della popolazione; pertanto, si ritiene che Ia destina-
gabili (eventualmente modificati da leggi regionali), in particolare di zione agricola non precluda l'installazione di opere non connesse con gli insediamenti
densita edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati. Per i centri abitativi (Cons. Stato, Sez. V, 28 settembre 1993, n. 968, in Riv. giur. edilizia, 1994, I,
storici, ad esempio, un eventuale piano urbanistico generale o parti- 110; T.AR. Puglia, Bari, Sez. II, 21 ottobre 1993, n. 394, in Rassegna T.A.R, 1993, I,
4743).
colareggiato, non potrebbe consentire il raggiungimento di 'altezze . ~3)Talvolta Ia giurisprudenza ha ritenuto applicabile il detto obbligo di distanz~
maggiori di quelle preesistenti o distanze minori di quelle preesisten- m1mma anche se non ancora prescritta dal piano urbanistico vigente (v., T.AR. Sicilia,
ti, in ogni caso senza tener conto delle sovrastrutture prive di valore Catania, Sez. I, 24 aprile 2002 n. 742, in Rassegna T.A.R, 2002, I, 2703; contra Cass., Sez.
storico-artistico. II civ., 22 settembre 2004 n. 19009, in Edil e Territ., 2004, n. 45, 35; cfr., peraltro, Ia pre-
cedente nota 1. V., con altre indicazioni ANTONIAZZI, in Riv. giur. urbanistica, 2002,
533). L'indicata distanza minima si applica anche nel caso in cui una sola delle pareti
fronteggiantesi sia finestrata, risultando indifferente che si tratti della parete del nuovo
edi~cio o di quell~ dell'edificio preesistente (T.AR. Trentino-Alto Adige, Balzano, 18
i piani urbanistici prevedono illegittimamente distanze minori, rna non in mancanza di apnle 1995, n. 81, m Rassegna T.A.R, 1995, I, 2976; T.AR. Toscana, Sez. III, 4 dicembre
tali piani (Cass., Sez. II civ., 17 gennaio 2003 n. 633, in Guida al diritto, 2003, 12, 54). 2001 n. 1734, iv4 2002, I, 649; Cass., Sez. II civ., 26 gennaio 2001 n. 1108, in II Cons.
Cfr. anche infra, nota 3. St:ato, 2001, II, 588; id., 5 novembre 1992, n. 12001, in Riv. giur. edilizia, 1993, I, 776). La
102 CAPITOLO VIII STANDARD URBANISTICI 103

ne) tale distanza non puo essere inferiore all'altezza del fabbricato aggiunta alle superfici prescritte per le nuove costruzioni: cfr. cap. X,
piu alto. n. 3).
Altri particolari limiti sono previsti in ordine all'altezza dei fab- N ei nuovi insediamenti di carattere industriale o ad essi assimila-
bricati ed aile distanze tra i medesimi, ave fra essi siano interposte bili compresi neUe zone D la superficie da destinare a spazi pubblici
strade destinate al traffico veicolare. o destinata ad attivita collettive, a verde pubblico o a parcheggio non
In ogni caso, va ripetuto che gli standards urbanistici non sono puo essere inferiore al 10% dell'intera superficie destinata a tali inse-
diretti ai (cioe non vincolano immediatamente i) proprietari delle diamenti. Ove trattasi di nuovi insediamenti di carattere commercia-
aree, bensi rappresentano disposizioni per colora (progettisti e pub- lee direzionale, a 100 mq di superficie lorda di pavimento di edifici
bliche amministrazioni) che devono provvedere alia formazione dei previsti deve corrispondere la quantita minima di 80 mq di spazio,
p1am. escluse le sedi viarie, di cui almena la meta destinata a parcheggi (5).
Comunque, il data di maggior rilievo riguarda l'obbligo di desti- Il decreta legislative approvato dal Governo il 13 marzo 1998, re-
nare non meno di 18 mq/abitante a spazi pubblici o riservati ad at- cante norme sull'esercizio dell'attivita commerciale, ha demandato
tivita collettive, verde pubblico o parcheggi (misura che, in alcuni ca- alle Regioni di fissare, entro un anna, i criteri di programmazione
si, puo essere ridotta alia meta nei centri storici e nei centri gia edifi- urbanistica riferiti al settore commerciale, ai quali i Comuni do-
cati). vranno adeguare, entro sei mesi, gli strumenti urbanistici generali e
La detta quantita complessiva va ripartita, di norma, nel modo attuativi ed i regolamenti di polizia locale.
seguente: a) mq 4,50 di aree per l'istruzione (asili nido, scuole ma- Tali rapporti e gli altri limiti edilizi suindicati rappresentano dei
terne e scuole dell'obbligo); b) mq 2 di aree per attrezzature di in- minimi inderogabili, rna - come ha rilevato anche la giurispruden-
teresse comune (religiose, culturali, sociali, assistenziali, sanitarie, za (6) - in sede di approvazione dei piani urbanistici possono essere
amministrative, per pubblici servizi, come uffici P .T., protezione ci- previsti limiti piu severi ed una maggiore dotazione di spazi pubblici
vile, etc., ed altre) (4); c) mq 9 di aree per spazi pubblici attrezzati a per abitante, anche se occorre una congrua motivazione nel caso di
parco e per il gioco e lo sport; d) mq 2,50 di aree per parcheggi (in rilevanti sovradimensionamenti (7).

distanza in esame deve essere osservata anche se dalle finestre di un edificio non e pos- (5) II concetto di insediamento direzionale e state riferito anche ai palazzi per uffici
sibile Ia veduta sull'altro (Cass. civ., Sez. II, 12 novembre 1998, n. 11404, in Sett. giur., della pubblica ammi11istrazione (cfr. Cons. State, ad. plen., 21 luglio 1997, n. 14, in It
1999, II, 282) ed anche in caso di sopraelevazione (T.A.R. Abruzzo, Pescara, 13 settem- Cons. Stato, 1997, I, 432).
bre 2001n. 780, in Rassegna T.A.R., 2001, I, 3753). (6) T.A.R. Toscana, 11 marzo 1976, n. 201, in Rassegna T.A.R., 1976, I, 1945; 27 set-
(4) Secondo Ia giurispmdenza, fra Ie attrezzature d'interesse comune rientrano an- tembre 1977, n. 502, iv4 1977, I, 3537.
che quelle affidate all'iniziativa di soggetti privati ed idonee a soddisfare un bisogno (7) Cfr. Cons. State, Sez. N, 9 luglio 1998 n. 1073, in It Cons. Stato, 1998, I, 1118.
della collettivita (compresi supermercati ed agenzie bancarie; cfr. Cons. State, Sez. V, 23 Gia in precedenza la giurispmdenza aveva ritenuto che il detto aumento deve essere
marzo 1993, n. 405, in Riv. giur. editizia, 1993, I, 577 e 27 aprile 1988, n. 268, iv4 1988, motivate con l'indicazione delle ragioni di pubblico interesse che impongo11o il sovra-
I, 343). In Campania (Iegge reg. 5 marzo 1990, n. 9), anche in sede di piano regolatore dimensionamento, con maggior sacrificio della proprieta privata (Cons. State, Sez. N,
generale, bisogna individuare - fra le aree destinate ad attrezzature d'interesse comune - 30 novembre 1988, n. 905, in It Cons. Stato, 1988, I, 1396). Per lo piu e state ritenuto
quelle necessarie per Ia realizzazio11e di attrezzature religiose. La stessa Iegge precisa che ii detto onere di motivazione sussiste quando il superame11to degli standard pre-
l'este11sione minima delle aree da vincolare a questa fine, distinguendo i Comuni con scritti ecceda Iimiti «minimi» o «modesti>> (cfr. Cons. State, Sez. N, 13 maggie 1992, 11.
popolazio11e superiore o meno a 10.000 abitanti. Secondo il T.A.R. Campania, Napoli, 511, iv4 1992, I, 706; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 12 maggie 1989, 11. 599, in Rassegna
Sez. N, 23 ottobre 2002 n. 6604, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 4428, i distributori di car- T.A.R., 1989, I, 4590}. II detto limite estate ritenuto superato in un caso di previsione
buranti possono rientrare tra gli edifici realizzabili in zona F, destinata ad impianti di edilizia scolastica in misura quasi doppia rispetto allo standard (T.A.R. Puglia, Leece,
d'interesse pubblico. Sez. I, 22 aprile 2003 n. 2585, iv4 2003, I, 2812).
104 CAPITOLa VIII STANDARD URBANISTICI 105

Pertanto, e state ritenuto illegittimo un piano regolatore, che ave- regionale possa stabilire standard urbanistici inderogabili pili rigoro-
va previsto l'edificazione di civili abitazioni in una determinata zona si, doe pili restrittivi di quelli prescritti dalla legislazione statale.
senza prescrivere indici limitativi della densita territoriale e fondia- Infine, ai fini del recupero abitativo dei sottotetti, alcune leggi re-
ria (s). Indubbiamente i detti standard rappresentano un'importante gionali hanna escluso in tal caso il riferimento agli standards urbani-
e per molti versi opportuna novita della legislazione urbanistica, che stici (to), consentendo di trasformare in abitazioni sottotetti inabita-
peraltro ha anche suscitate qualche perplessita, ad esempio sotto il bili.
profile della limitazione dell'attivita progettuale e dell'uniformita
per tutti i Comuni italiani (oltre che per la lesione dell'autonomia
comunale).
In conclusione, gli standards, pur avendo rappresentato un pro-
gresso notevole nella legislazione urbanistica, quale mezzo di con-
trollo e di frena alla smoderata proliferazione edilizia, nonche di ga-
ranzia di previsione delle necessarie attrezzature collettive, necessita-
no di maggiori approfondimenti ed aggiornamenti, onde pater at-
tuare una migliore corrispondenza tra le necessita sociali e l'uso del
territorio.
A seguito del trasferimento alle Regioni delle funzioni ammini-
strative statali in materia urbanistica, anche la modifica del vigente
decreta ministeriale sugli standards urbanistici puo essere realizzata
con provvedimento regionale. La Regione Campania aveva apporta-
to alcune modifiche alla normativa statale con la legge 20 marzo
1982 n. 14, dirette, per lo pili, a rendere pili severi gli standard suin-
dicati. Invece, la legge regionale 22 dicembre 2004 n. 16 ha abrogate
le dette norme della legge citata ed ha rinviato alla normativa nazio-
nale vigente in materia di standard urbanistici, salva la possibilita di
regolamenti regionali che fissino standard minimi pili ampi (art.
31) (9),
Come spesso accade, la formulazione legislativa non e chiara, in
quanta la legislazione statale pone anche limiti «massimi» (ad esem-
pio, il rapporto massimo tra gli spazi destinati ad insediamenti resi-
denziali e gli spazi pubblici o riservati. ad attrezzature collettive). Ma
anche in questa caso si potrebbe ritenere, che il previsto regolamento

(10) Cfr., ad es., le leggi della Regione Campania 28 novembre 2000 n. 15 e della
(8) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 13 agosto 1997, n. 845, in Il Cons. Stato, 1997, I, 1027. Regione Basilicata 22 febbraio 2000 n. 10. Peraltro, il Governo rinvio alla Regione Lom-
(9) Cio dovrebbe valere anche per la specifica norma sulle attrezzature religiose, di bardia la legge 16 febbraio 2000 n. 193, ritenendo inderogabili i limiti minimi stabiliti
cui alla legge regionale n. 9 del 1990 (v. retro, nota 4). dal D.M. 1444/1968.
CAPITOLO IX

PIANI COMUNALI GENERAL!

SOMMARIO: 1. Gli strumenti urbanistici generali nella legge del 1942. - 2. Conte-
nuto del piano urbanistico comunale. - 3. Procedimento di approvazione del
Puc. - 4. Durata del Puc, <<zone bianche» e varianti. - 5. Impugnazione. - 6. I
programmi di fabbricazione.

1. Gli strumenti urbanistici generali nella Legge dell942

Con la legge urbanistica del 1942 fu avvertita la necessita che in


tutti i Comuni fossero stabilite le direttive per l'assetto del territorio
ed una disciplina dell'attivita edil~zia, che assicurasse un minimo di
tutela sia delle esigenze fondamentali di ordine igienico, estetico,
funzionale, sia di quelle riguardanti lo sviluppo del centro abitato.
Tuttavia, all'epoca si ritenne che solo una parte dei Comuni aves-
sere bisogno di una disciplina urbanistica piu complessa ed articola-
ta. Per gli altri Comuni - nei quali fossero prevedibili un'intensita
minima dell'attivita edilizia e scarsa esigenza di incremento degli
impianti d'interesse pubblico - sarebbe stato sufficiente uno stru-
mento urbanistico piu semplice, limitate sostanzialmente a regolare
gli interventi edilizi nel centro abitato e ad indicare le zone per even-
tuali nuovi insediamenti.
Pertanto, la legge del 1942 introdusse due tipi di strumenti urba-
nistici comunali: il piano regolatore generale ed il programma di
fabbricazione, affidando al Ministero dei lavori pubblici di indicare
108 CAPITOLO IX
PIANI COMUNALI GENERALI 109

in appositi elenchi i Comuni obbligati alla formazione del piano re- del Ptcp). L'art. 39 della legge citata prevede l'intervento sostitutivo
golatore generale. della Provincia nel caso di inadempienza da parte del Comune (pre-
Gli altri Comuni potevano egualmente dotarsi di tale piano, rna via comunicazione alla Regione e diffida al Comune), nonche l'in-
in mancanza erano obbligati a provvedere alla formazione di un tervento nella Regione ove la Provincia non concluda il procedimen-
programma di fabbricazione. Purtroppo, la disciplina urbanistica e to di approvazione del piano nei termini (peraltro assai brevi) pre-
caratterizzata anche dalla mancata o assai ritardata attuazione delle scritti dalla stessa legge.
prescrizioni legislative. Nel presente capitola si fara riferimento ai principi fondamentali
Infatti, nonostante che secondo la legge del 1942 tutti i Comuni della legge nazionale, con la specificazione delle norme regionali del-
avrebbero dovuto provvedere entre sei mesi alla formazione di uno la Campania.
strumento urbanistico generale, nel 1967 - dopa 25 anni - circa il 7 Naturalmente, gli operatori del settore dovranno tener conto delle
per cento soltanto dei Comuni avevano un piano generale. eventuali differenze contenute nelle singole leggi regionali, fermo re-
Lo stesso Ministero aveva impiegato gli indicati decenni per stando che determinate valutazioni sono frequentemente comuni. In
compilare gli elenchi dei Comuni obbligati alla formazione del pia- particolare, anche vari indirizzi giurisprudenziali, affermati con rife-
no regolatore generale (circa il 10%, cioe i Comuni maggiori e quelli rimento ai piani regolatori generali, sono verosimilmente estensibili
per i quali fosse prevedibile un notevole sviluppo, specialmente nel alla disciplina dei nuovi piani urbanistici comunali.
settore produttivo o turistico). Un principia normalmente comune e che il piano urbanistico
Successivamente l'estensione della sviluppo a gran parte del terri- comunale deve essere esteso all'intero territorio comunale. Ma anche
torio nazionale e, quindi, l'esigenza di una tutela specifica di tutto il per il Puc dovrebbe valere la giurisprudenza che ha ritenuto ammis-
territorio hanna portato ad obbligare tutti i Comuni alia formazio- sibili, in sede di approvazione, stralci di limitata entita del piano re-
ne del piano regolatore generale. golatore generale (t).
In Campania, cio e state disposto dalla legge 20 marzo 1982 n. Anche le funzioni del piano urbanistico comunale non sono so-
17, anche se dopa 24 anni quasi duecento Comuni (cioe circa il 36 stanzialmente mutate, dovendo disciplinare - sulla base di una serie
per cento) risultavano ancora sprovvisti di piano regolatore generale.
Poi, le leggi regionali hanna sostituito il piano regolatore generale
con un altro strumento urbanistico comunale, avente una varia de- (1) E illegittima l'approvazione parziale del piano regolatore generale, qualora !'area
nominazione, rna sostanzialmente equivalente al detto piano regula- stralciata per !a sua rilevanza integri un vera e proprio mutamento della strumento ur-
banistico (Cons. Stato, Sez. IV, 20 giugno 1994, n. 524, in Il Cons. Stato, 1994, I, 739).
tore, sia pure con differenze di contenuto e di operativita diverse nel- Peraltro, sulla legittimita di determinati stralc~ Cons. Stato, Sez. IV, 1? ottobre ~9~0, .n;
le singole Regioni. 795, ivi, 1990, I, 1208; 13 marzo 1991, n. 167, ivi, 1991, I, 337, nonche, sulla legi~ti~mta
Spesso le leggi regionali tendono a rendere piu flessibile il piano di stralci che non comportino <<sostanziali alterazioni della strumento urbamstico»,
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 12 gennaio 2001, n. 169, ivi, 2001, I, ~017 ..sul!a no~
regolatore generale, prevedendo varie ipotesi di varianti mediante ac- necessita della preventiva consultazione del Comune da parte della Reg10ne m caso d1
cordi di programma e conferenze di pianificazione con Provincia e «stralcio••, cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 14 ottobre 1992, n. 879, ivi, 1992, I, 1255; 6 marzo
Regione, oltre a prevedere uno sdoppiamento del piano tra struttura- 1996, n. 289, ivi, 1996, I, 370 (quest'ultima possibilici dovrebbe ritenersi esclusa nella
le ed operative. procedura prevista peril Puc dalla Iegge della Campanian. 16/2004).
L'estensione del piano regolatore all'intero territorio comunale va inteso nel sensa
La Regione Campania, con la legge 22 dicembre 2004 n. 16 (art. che la disciplina del piano non puo ritenersi limitata alia sola terraferma, rna si estende
23), ha sostituito il piano regolatore generale con il piano urbanistico a! mare territoriale prospiciente (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 11 agosto 2003 n.
Comunale (Puc), la cui formazione e obbligatoria per tutti i Comuni 850, in Rassegna T.A.R, 2003, I, 3870; 12 febbraio 2001 n. 109! ivi, 2~0~, I, 1391). Sul-
['estensione del piano regolatore anche alle aree del demamo manttimo, v. T.AR.
(anche se e assegnato un termine di due anni dall'entrata in vigore Abruzzo, Pescara, 27 gennaio 2005 n. 32, iv;, 2005, I, 835.
110 CAPITOLO IX PIAN I COMUNALI GENERALI 111

di indagini analitiche sulla situazione esistente e sulle trasformazioni nando «i sistemi di mobilita di beni e persone») e le varie opere di ur-
prevedibili - l'assetto del territorio comunale in coerenza con le di- banizzazione, nonche le disposizioni per la salvaguardia dei beni sto-
sposizioni dei piani sovraordinati (Ptr e Ptcp).

dirs~ or~mai affermato, ne~la giurisprudenza amministrativa, il principia secondo cui la


2. Contenuto del piano urbanistico comunale destmaz10ne a verde agncolo non dev'essere necessariamente diretta a consentire
l'~ffettiv? es.e~c~zio dell'agricoltura, ma puo anche servire solo per evitare nuovi inse-
diame~tl edd1z1 (Cons. Stato, Sez. N, 31 gennaio 2005 n. 259, in II Cons. Stato, 2005, I,
Secondo la legge statale del 1942, il piano regolatore generale - ol- 92; 7 g1~gno 2004 n. 3559, iv4 2004, I, 1196; 10 dicembre 2003 n. 8146, iv4 I, 2750; Sez.
tre a dividere in zone il territorio comunale, indicando le destina- V, 20 d1cembre 2001 n. 6327, in II Cons. Stato, 2001, I, 2697; 26 settembre 2001 n. 5091
zioni d'uso consentite nelle varie zone, con le relative norme di at- iv4 2001, I, 2167; 15 giugno 2001 n. 3178, iv4 2001, I, 1316; 28 settembre 1993 n. 968,
iv4 1993, I, 1128; Sez. N, 1° giugno 1993, n. 581, iv4 1993, I, 638; T.A.R. Piemo~te, Sez:
tuazione - deve prevedere il complesso delle principali vie di comu- I, 15. giugno 2004 n. 1104, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 3006 (per fini di salvaguardia
nicazione (stradali, ferroviarie e navigabili) a livello comunale e in- amb1entale). Peraltro, e stata ritenuta illegittima !a destinazione a verde agricola di
dividuare le aree destinate ad impianti pubblici ed attrezzature col- un'area circoscritta da insediamenti abitativi e commerciali (T.A.R. Piemonte, Sez. III,
1°. settembre 1984, n. 214, in Ras~egna T.A.R, 1984, I, 3334; contra T.A.R. Lombardia,
lettive (scuole, chiese, impianti sanitari, parcheggi, verde e uffici Mdano, 10 agosto 1995, n. 1050, 1vi, 1995, I, 4180, con nota di richiami e T.A.R. Cam-
pubblici, ecc.), nonche i vincoli da osservare nelle zone d'interesse pania. Napoli, Sez. I, 8 gennaio 2001 n. 56, iv4 2001, I, 1008; id., 11 giugno 2002 n.
storico, ambientale o paesistico. 3367, iv4 2002~ I, 3056). Parimenti e stata ritenuta illegittima !a variante di P.R.G., che
Qreste disposizioni del piano regolatore generale devono nor- conferma un vmcolo a verde pubblico senza considerare il mutamento della situazione
di fatto per effetto dell'intervenuta edificazione dell'intera zona. con la sola esclusione
malmente ritrovarsi anche nei nuovi piani urbanistici comunali, di- dell'area di propriecl delricorrente (Cons. Stato, Sez. N, 7 ottobre 1993, n. 853 in Riv.
sciplinati dalle leggi regionali. giur. edilizin, 1994, I, 109). Ove un p.r.g. destina una zona B a residenza ed attivita ter-
Anche il Puc, previsto dalla legge della Campanian. 16/2004 (art. zi~rie.e ri~ettive, in tale zona non possono essere insediate attrezzature (nella specie un
23) - sempre in coerenza con i piani sovraordinati - deve stabilire la ed1fic10 d1 culto): cfr. Cons. Stato, Sez. N, 14 dicembre 2004 n. 8026, in II Cons. Stato,
2004, I, 2611.
suddivisione del territorio comunale in zone omogenee, indicando le Secondo il Consiglio di Stato (Sez. N, 7 marzo 1991, n. 149, in II Cons. Stato 1991
trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili nelle singole zone (2). I, 329, in sede di piano regolatore generale devono essere osservati anche i criteri posti
Inoltre, sia pure con una formulazione piu ampia e piu comples- dalle norme tecniche di edilizia scolastica (DD.MM. 21 marzo 1970 e 18 dicembre 1975
e successive modifiche). '
sa, anche il Puc deve indicare le infrastrutture di trasporto (discipli- E compatibile c;on la destinazione a zona agricola la costruzione di alcuni raccordi
viari (Cons. Stato, Sez. V, 13 aprile 1989, n. 204, in II Cons. Stato, 1989, I, 473; T.A.R.
Tosc.ana, Sez. I, 15 marzo 1991, n. 86, in Rassegna T.A.R., 1991, I, 1824; T.A.R. Veneto,
(2) Pertanto, verosimilmente, anche per il Puc puo essere utile richiamare determi- 13 gmgn? .1997, n. 1007, iv4 ~997, I, 3094; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 2 maggio 2000
nate decisioni giurisprudenziali riguardanti !a divisione in zone da parte del piano re- n. 385, wr, 2000, I, 3196), d1 una piscina scoperta a servizio di abitazione esistente
golatore generale. (T.A.R. Veneto, Sez. II, 16 novembre 1998, n. 2069, iv4 1999, I, 105; T.A.R. Liguria, Sez.
Tale divisione in zone non puo essere rinviata al piano particolareggiato, ritenendo I, 25 novembre 2003 n. 1588, iv4 2004, I, 255); di impianti di distribuzione di carburan-
che si tratti di disposizioni di dettaglio (Cons. Stato, Sez. N, 25 giugno 1983, n. 467, in ti (T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 30 luglio 2002 n. 1942, iv4 2002, I, 3640 e id., 20
II Cons. Stato, 1983, I, 658). Per i beni appartenenti a! patrimonio indisponibile della ~e~braio 2003 n. 329! iv4 2003, I, 1701; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 19 luglio 2004 n. 698,
Stato, il piano urbanistico non puo mutarne hi destinazione, senza previa intesa evr, 2004, I, 3506); d1 un campo da tennis pertinenziale (T.A.R. Liguria, Sez. I, 25 no-
dell'autorita che approva il piano conla relativa Amministrazione statale (Cons. Stato, vembre 2003 n. 1588, iv4 2003, I, 4028); di una struttura destinata a ricovero per cani
ad. plen., 27 maggio 1983, n. 13, iv4 1983, I, 467). (T.A.R. Abruzzo, !'Aquila, 4 giugno 2004 n. 743, iv4 2004, I, 3137); distributori di car-
L'incompa:tibilita di una prescrizione di p.r. con !a situazione di fatto dei luoghi e buranti, telefonia mobile, pensionati per cani, ecc. (T.A.R. Puglia, Leece, Sez. III, 11 ot-
inidonea - salva una manifesta irrazionalita - a determinare l'invalidita del piano, sia se tobre 2~04 n. 7162, iv4 2004, I, 4096); deposito a cielo aperto (T.A.R. Piemonte, Sez. I, 2
preesistente che sopravvenuta (Cons. Stato, Sez. N, 5 dicembre 1984, n. 884, iv4 1984, I, febbrai~ 2005 n. 208, i~4 2005, I, 1029); opere idroelettriche (Trib. sup. acque pubbliche,
1472; 8 febbraio 1986, n. 90, iv4 1986, I, 150; v. anche retro, cap. VIII, nota 2). Anzi puo 3 magg1o 2005 n. 63, m II Cons. Stato, 2005, II, 1049); campo di calcio senza strutture
112 CAPITOLO IX PIAN! COMUNALI GENERAL! 113

rico-culturali, paesaggistico-ambientali, e agro-silvo-pastorali. Per la Anche il Puc deve contenere le norme tecniche di attuazione
tutela delle zone agricole e stabilito il divieto - gia introdotto dalla (Nta) riguardante gli interventi nelle varie zone omogenee, dal recu-
legge regionale n. 14 del 1982- di utilizzare a fini edilizi le aree agri- pero dell'esistente alla realizzazione di nuove opere (4), non esclusa la
cole particolarmente produttive, fatti salvi gli interventi realizzati da
coltivatori diretti o dagli imprenditori agricoli (3).
Una novita e costituita, invece, da una serie di precetti normativi (4) Con riferimento alle varie destinazioni d'uso delle diverse zone edificabili, le
dedicati agli insediamenti abusivi. norme di attuazione del P.R.G. stabiliscono determinati limiti all'edificazione, fra
cui l'indice di fabbricabilita (metro cuba per metro quadrato).
Il Puc deve individuare gli insediamenti abusivi esistenti alla fine Sull'illegittimita di una previsione di zona a volumetria variabile in relazione
del 1993, escludendo gli immobili non suscettibili di sanatoria e, all'intenzione dei proprietari di cedere o meno gratuitamente aree al Comune e,
quindi, previa definizione di tutte le pratiche di condone (norma quindi, sulla necessita che il piano regolatore stabilisca limiti volumetrici fissi e in-
derogabili, cfr. T.AR. Lombardia, Brescia, 5 novembre 1997, n. 974, in Rassegna
giusta, che mettera a dura prova l'efficienza delle strutture comuna- T.A.R., 1998, I, 89.
li). Conseguentemente il Puc deve essere diretto alla riqualificazione E stato ritenuto illegittimo il divieto di qualsiasi installazione nell'intero territo-
dei detti insediamenti, anche mediante piani di recupero, da attuare rio comunale di pale eoliche (T.AR. Campania, Napoli, Sez. N, 7 maggio 2003 n.
pure con procedure coattive. 5195, in Riv. giur. urbanistica, 2004, I, 251). Peraltro, e stato ritenuto che oramai la
vasta discrezionalita del pianificatore si estende pure alia considerazione di differen-
Una novita e costituita anche dall'inclusione nel contenuto del ti valori, anche non strettamente edilizi (Cons. Stato, Sez. V, 19 aprile 2005 n. 1782,
Puc di una sorta di manifestazione di desiderio, cioe «la promozione in Il Cons. Stato, 2005, I, 692). Sull'incostituzionalita di una prescrizione in materia
dell'architettura contemporanea e la qualita dell'edilizia pubblica e priva- di distanze tra fabbricati solo in funzione di interessi privati, v. Corte cost., 16 giu-
gno 2005 n. 232, ivi, 2005, II, 944.
ta, prevalentemente attraverso il ricorso a concorsi di progettazione». E stata ritenuta illegittima anche la previsione di piano regolatore, recante !a ri-
serva al Comune del SO per cento della capacita insediativa in determinate aree di
proprieta privata: cfr. T.AR. Veneto, Sez. I, 30 agosto 1997, n. 1356, in Riv. giur. edi-
lizia, 1998, I, 456. Invece, e stato ritenuto possibile l'asservimento della volumetria
realizzabile su un lotto a favore di un altro, per consentire su quest'ultimo una
maggiore edificabilit3., rna solo per lotti aventi la medesima destinazione urbanistica
murarie (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 14 febbraio 2005 n. 546, in Riv. giur. edilizia, 2005, (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 11 aprile 1991, n. 530, in Riv. giur. editizia, 1991, I, 1078).
I, 1339); di impianti di derivazione di acque pubbliche, di depositi di esplosivi, nonche Sui rapporti tra prescrizioni grafiche e discorsive dei piani regolatori generali,
di una discarica per rifiuti solidi urbani (Cons. Stato, Sez. V, 15 giugno 2001n. 3178, in cfr. Cons. Stato, Sez. N, 14 agosto 1995, n. 623, in It Cons. Stato, 1995, I, 1054;
Il Cons. Stato, 2001,1, 1316) o di un impianto di telefonia mobile (T.A.R. Campania, T.AR. Emilia-Romagna, Sez. II Bologna, 12 dicembre 1990, n. 568, in Rassegna
Napoli, Sez. I, 12 giugno 2002 n. 3421, in Rassegna T.A.R., 2002, I, 3063), o comunque T.A.R., 1991, I, 557. Nel sensa della prevalenza del testa normativo rispetto aile in-
di opere edilizie non destinate alla residenza, in mancanza di specifiche disposizioni le- dicazioni planimetriche, v. Cons. Stato, Sez. V, 22 agosto 2003 n. 4734, in It Cons.
gislative o regolamentari (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 27luglio 1994, n. 1168, iv4 1994, I, Stato, 2003, I, 1727; T.AR. Veneto, Sez. I, 26 giugno 2003 n. 3446, in Rassegna
3811). Parimenti e stata ritenuta compatibile con !a zona destinata ad insediamenti in- T.A.R., 2003, I, 3283; T.AR. Puglia, Leece, Sez. I, 3 luglio 2003 n. 4602, ivi, 2003, I,
dustriali o commerciali !a costruzione di un impianto di tiro a volo a fini di lucro 3506; T.AR. Lazio, Sez. II-bis, 9 giugno 2004 n. 5434, iv4 2004, I, 2353; T.AR.
(T.A.R. Calabria, Catanzaro, 10 gennaio 1995, n. 3, in Rassegna T.A.R., 1995, I, 1343 ). Lombardia, Brescia, 11 ottobre 2004 n. 1274, iv4 2004, I, 3996 («solo in presenza di
E stato ritenuto compatibile con !a destinazione residenziale di una zona Ia realiz- contrasto insanabile••); Cons. Stato, Sez. N, 10 agosto 2000 n. 4462, in It Cons. Stato,
zazione di opere collegate all'attivita abitativa (uffici, negozi, banche, scuole, grandi ma- 2000, I, 1866; Sez. V, 14 ottobre 1993, n. 1067, iv4 1993, I, 1262 (secondo cui, inca-
gazzini, ecc.): T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 11 gennaio 2005 n. 80, iv4 2005, I, 887, e Sez. so di contrasto tra le stesse tavole planimetriche, il dubbio va risolto nel sensa meno
II, 18 marzo 2005 n. 1540, ivi, 2005, I, 1615. oneroso per la proprieta, in Riv. giur. edilizia, 1994, I, 381; cosi anche Sez. N, 28
(3) Qyesta norma· sembrerebbe escludere !a possibilici di interventi edilizi in deter- maggio 1986, n. 367, ivi, 1986, I, 781 e T.AR. Puglia, Bari, Sez. II, 6 maggio 2000 n.
minate aree agricole da parte dei cosiddetti conduttori in economia, previsti, invece, 1757, in Rassegna T.A.R., 2000, I, 3410); conf. Sez. N, 19 dicembre 1994, n. 1037, in
dalla Iegge regionale 14/1982. Cio potrebbe ridurre il fenomeno di zone agricole tra- It Cons. Stato, 1994, I, 1692; Sez. V, 21 giugno 1995, n. 924, ivi, 1995, I, 791; T.AR.
sformate in zone di civile abitazione, ad opera dei tanti cosiddetti conduttori in eco- Abruzzo, Pescara, 13 marzo 1995, n. 147, in Rassegna T.A.R, 1995, I, 2443; T.AR.
nomta. Toscana, Sez. I, 22 luglio 1997, n. 388, ivi, 1997, I, 3654; T.AR. Piemonte, Sez. I, 19
114 CAPITOLO IX PIANI COMUNALI GENERALI 115

disposizione del rinvio di ogni nuovo intervento in una determinata Infine, nel Puc devono essere integrate le disposizioni dei piani di
zona alla previa approvazione di un piano urbanistico attuativo (5). settore riguardanti il territorio. comunale, incluse queUe riguardanti
le aree protette, la difesa del suolo, il contenimento dei consumi e-
nergetici e cosi via. In particolare nel Puc deve essere inserito il pia-
novembre 1997, n. 769, iv4 1998, I, 60; T.A.R. Toscana, Sez. III, 4 agosto 2000 n. nodi zonizzazione acustica, di cui alla legge 26 ottobre 1995 n. 447.
1816, iv4 2000, I, 4460; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 23 febbraio 2002 n. 53, iv4 E evidente, dunque, la delicatezza e la complessita dell'attivita di
2002, I, 1467; nonche, con qualche distinguo, T.A.R. Lazio, Sez. II-bir, 18. novembre
1998, n. 1885, iv4 1998, I, 4323 e T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, ~4 magg10 1998, n. formazione di un Puc, per la quale si deve riconoscere all'Ammini-
429, ivi, 1998, I, 2781. E. stato anche affermato che, qualora un plano regolatore pre- strazione un margine di discrezionalita, non potendosi richiedere
senti segni grafici all' apparenza contrastanti, deve attribuirsi prevalenza alla disposi- una specifica motivazione di tutte le scelte compiute (6).
zione speciale su quella generale e riferirsi alla ratio legis (Cons. Stato, Sez. IV, 9 no-
vembre 1989, n. 783, inll Cons. Stato, 1989, I, 1326).
II semplice errore materiale (che non da luogo cioe ad un problema di interpre-
tazione) puo essere corretto (Cons. Stato, Sez. V, 7 aprile 2004 n. 1968, iv4 2004, I,
795). (6) Come ha rilevato anche la giurispmdenza, le scelte effettuate dall'Amministra-
(5) In questi casi, tuttavia, !a giurisprudenza ha ripetutamente affermato che uno sta- zione in sede di piano regolatore generale sono sottratte al sindacato del giudice ammi-
te di sufficiente urbanizzazione della zona puo ritenersi equivalente all'operativita di nistrativo, salvo il caso di errori di fatto o di abnormi illegittimicl. Le dette scelte devo-
un piano attuativo (Cons. Stato, Sez. V, 26 settembre 1995, n. 1351, in Il Cons. Stato, no essere specificatamente motivate soltanto in alcuni casi (superamento degli standard
1995, I, 1240; T.A.R. Campania, Salerno, 22 settembre 1998, n. 497, in Rassegna T.A.R., urbanistici minimi; modifica di lottizzazioni convenzionate gia approvate, destinazione
1998, I, 4209; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 12 ottobre 2004 n. 1878, iv4 2004, I, a zona agricola di area compresa tra fondi edificati legittimamente, v. Cons. Stato, Sez.
4103 (qualora l'Amministrazione non possa dimostrare l'effettiva necessita del piano IV, 6 febbraio 2002 11. 664, in Il Cons. Stato, 2002, I, 264; id., 30 giugno 2005 n. 3524,
esecutivo a causa dell'insufficiente stato di urbanizzazione primaria e secondaria della iv4 2005, I, 1082); sulla ma11canza del detto obbligo di motivazione nel caso di lottizza-
zona); v. anche i11ji·a, cap. XIV, nota 2). In sensa contrario v. Cons. Stato, Sez. IV, 26 zione scaduta, v. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 10 febbraio 2004 11. 2002, in Rassegna
ge11naio 1998, n. 67, in Il Cons. Stato, 1998,1, 37; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 23 T.A.R., 2004, I, 1517; sull'obbligo di motivazione nel caso di scelte irrazionali (classifi-
settembre 1998, n. 2946, in Rossegna T.A.R., 1998, 1, 4203; T.A.R. Veneto, Sez. II, 31 cazione come agricola di un'area circondata in ogni lata da edifici), v. T.A.R. Abmzzo,
marzo 2003 n. 2171, ivi, 2003, I, 1979, «nell'ipotesi in cui un'edificazione disomogenea Pescara, 22 aprile 2004 n. 398, ivi, 2004, I, 2528 e, in genere, id., 22 aprile 2004 11. 397,
richieda ii riordino e !a ridefinizione dell'assetto urbanistico della zona>>, In particolare, iv4 2004, I, 2527; nonche in genere sui limiti dell'obbligo di motivazione, v. Cons. Sta-
in sensa notevolmente restrittivo, v. Cons. Stato, Sez. V, 1° dicembre 2003 n. 7799, i11 Il to, Sez. IV, 31 gennaio 2005 n. 259, in Il Com. Stato, 2005, I, 92. In giurisprudenza e sta-
Cons. Stato, 2003, I, 2667; T.A.R. Latina, 5 aprile 2004 n. 155, in Rassegna T.A.R, 2004, I, ta ritenuta illegittima la modifica della tlestinazione d'uso di determinate aree, <<Ia cui
1847. Secondo Cons. Stato, Sez. V, 7 marzo 2001 n. 1341, in Il Cons. Stato, 2001, I, 628, quasi totale urbanizzazione abbia ingenerato un concreto affidamento dei privata; qua-
la verifica dell'esistenza di un'adeguata dotazione di infrastrutture, primarie e seconda- lora sia mancata !a ponderazione degli i11teressi dei privati stessi da sacrificare, in rela-
rie, non puo essere limitata alle sole aree di contorno dell'edificio progettato, rna ?eve zione all'interesse pubblico perseguito» (T.A.R. Lombardia, Brescia 11 marzo 1999, n.
coincidere con il perimetro del comprensorio, che dovrebbe essere oggetto del p1ano 197, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 1806). Parimenti, in mancanza di una diversa legge re-
particolareggiato (vedi anche T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 8 maggie 2000 n. 1413, gionale, estato escluso che il piano regolatore possa imporre una specifica destinazione
in Rassegna T.A.R, 2000, I, 3351; T.A.R. Latina, 18 settembre 2003 n. 742, iv~ 2003, I, d'uso ad una determinata categoria di stabili (ad es., a locale di pubblico spettacolo):
3711). Frequentemente il p.r.g.- con riferimento ai vecchi centri- prevede alcune zone Cons. Stato, Sez. IV, 30 giugno 1998, n. 998, in Il Com. Stato, 1998, I, 843; nella stesso
di risanamento e di conservazione dei volumi esistenti. In tali casi non si puo legitti- sensa T.A.R. Lombardia, Brescia 28 giugno 1999, n. 594, in Rassegna T.A.R., 1999, I,
mamente ottenere la concessione a ricostruire un fabbricato andato distrutto (ad esem- 3247 (con riferimento ad una norma di piano regolatore, diretta ad imporre un vincolo
pio per incendi~) vari anni prima (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 marzo 1983, n. 107, in Il alberghiero) e gia il Consiglio di Stato (Sez. V, 2 maggio 1996, n. 497, in Il Cons. Stato,
Cons. Stato, 1983, I, 262). Secondo il Consiglio di Stato (Sez. IV, 15 dicembre 1981, n. 1996, I, 823) ha ritenuto illegittima la disposizione di piano regolatore, che vieti muta-
1139, iv4 1981, I, 1427), sono illegittime le previsioni del piano regolatore che si pon- menti di destinazione d'uso all'interno della categoria alberghiera.
gono in contrasto coni vincoli di interesse culturale di cui alla Iegge 1° giugno 1939, n. Sulla necessicl di motivare congmamente l'assegnazione ad un'area di una destina-
1089 (art. 21). zione di zona diversa da quella attribuita ad aree contigue, v. Cons. Stato, Sez. IV, 22
Secondo ii T.A.R. Lombardia, Brescia, 3 giugno 2003 n. 812, in Rassegna T.A.R., giug11o 2004 n. 4434, ivi, 2004, I, 1287. Sull'illegittimicl di un vincolo a verde privata
2003, I, 3236, un vincolo d'inedificabilicl contenuto in un piano regolatore non esclude per creare un polmone di verde in una zona industriale v. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez.
!a possibilita di recinzione di un fonda anche con parti in muratura. II, 21 giugno 2004 n. 1149, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 3281.
PIAN! COMUNALI GENERALI 117
CAPITOLO IX
116

g~nte normativa. statale. e. regionale (9) - e depositata presso la segrete-


3. Procedimento di approvazione del Puc na comunale. a hb~ra vlSlone d~l pubblico (art. 24 l.r. 16/2004).
. N:l t~rmme d~ sessanta g10rni dalla pubblicazione (quaranta
Secondo la legge urbanistica del 1942, il piano regolatore generale
gt~rm ne1 Comum con popolazione inferiore a cinquemila abitanti)
era adottato dal Consiglio comunale ed approvato dal Ministero dei
chtunque puo presentare osservazioni.
lavori pubblici (poi dalla Regione), previa pubblicazione, presenta-
zione di osservazioni da soggetti pubblici e privati e controdeduzio- . ~ali osservazion~ n~n hanno il carattere di rimedio giuridico, cioe
d1 ncorso. avverso 11 ptano, rna piuttosto rappresentano un apporto
ni da parte delle stesso Consiglio comunale.
Trattavasi di un atto complesso a complessita diseguale, in quan- collaboratlvo dato da enti e cittadini alla formazione delle strumen-
to, secondo la legge 765 del 1967, era necessaria l'accordo tra il Co- to urbanistico.
mune e il Ministero (poi la Regione), con la possibilita, in caso di .spetta al Consiglio comunale (1o) entre novanta giorni (sessanta
disaccordo, che l'autorita ministeriale (poi la Regione o l'ente delega- ne1 detti Comuni minori) di esaminare le osservazioni e di respin-
te dalla Regione) modificasse d'ufficio il piano adottato dal Comu-
ne non solo in parti contrastanti con norme giuridicamente vinco-
to no~ comporta la revoca dell'incarico ricevuto dal Comune, rna puo essere sanzionata
lanti, bensi anche per motivi di tutela del paesaggio e di complessi esclu~tvamen;e dal Consiglio dell'Ordine, ai sensi della norma citata (Cons. giust. amm.
d'interesse culturale. Successivamente le leggi regionali hanno modi- reg. stc., 19 gn~gno 1993, n. 233, in Il Cons. Stato, 1993, I, 800). Cfr. anche Cass., Sez. un.
ficato la procedura di approvazione dei piani comunali ampliando pen., 25 In:agg_t~ 1985, secondo ~i il progettista svolge attivita oggettivamente e funzio-
la competenza dei Comuni, anche se questa risulta di fatto pili com- x:almente. mdmzzate al persegmmento di un pubblico interesse (contra Cass., Sez. VI
c1v., 23 dtcembre 198?, che ritenne l'attivit:a del progettista inquadrabile nell'ambito del-
pressa di prima, laddove siano vigenti i vari piani urbanistici sovra- la consulenza professtonale). Attualmente la questione va rivista alia luce del nuovo te-
ordinati, a cui il piano comunale si deve adeguare. s~o. dell' art. 357 codice penale, poiche il progettista non ha poteri autoritativi o certifica-
In Campania, la formazione del Puc e avviata mediante una con- tlvl.
sultazione, disposta dalla Giunta comunale, delle organizzazioni so- (9) Nella. ~egione Campania gli elaborati di progetto sono stati indicati dalla circo-
lare del Semz1o urban. reg. del10 gennaio 1983.
ciali, culturali, economico-professionali, sindacali ed ambientaliste di La legg~ regionale ?· 16/2004 (art. 30) ha demandato alia giunta regionale di indivi-
livello provinciale (7). duare, prevto parere vm~ol~n~e ~ella commissione consiliare competente, gli elaborati
Dopo siffatta consultazione, la Giunta comunale (s) predispone la da allegare agh strument1 d1 ptamficazione territoriale ed urbanistica, generale e attuati-
proposta di Puc, che - comprensiva degli elaborati prescritti dalla vi- va.
. ( 10) E dubbio che bast! la qualita di proprietario di immobili (da parte del consi-
ghere c?.mu~~e) .a, de;ermmare. l'obbligo dell'astensione dal voto sui piano e, in man-
canza, 1 dlegttttmtta d1 questa (111 tal caso, peraltro, difficilmente si riuscirebbe a realiz-
Nel sensa dell'obbligo di motivare una variante di piano regolatore recante una re- z~re ilnume~o legal.e per consentire al Consiglio comunale di deliberare e, comunque,
formatio in pejus delle precedenti previsioni urbanistiche (vincolo di inedificabilit:a su s~ avrebber.o 111 o~m ca~o ano.male ~aggioranze consiliari). Certamente, pero, e illegit-
terreni prima edificabili), cfr. T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 20 dicembre 2003 n. 892, iv~ ttma.la. d~hbera ~1 ad.oz~one dt ~m. pta?~ regolatore cui abbiano partecipato determinati
2004, I, 666; in sensa contrario, v. Cons. Stato, Sez. N, 10 agosto 2004 n. 5510, in Il con~tg.hen ~ropnetan dt terrem dt cut sta stata apertamente discussa la destinazione ur-
Cons. Stato, 2004, I, 1666; v. anche T.A.R. Abruzzo, Pescara, 15 gennaio 2005 n. 6, in bantsttca, c10e nel. ~so in 7ui il Con~igl~o sia stato chiamato a pronunciarsi specifica-
Rassegna T.A.R, 2005, I, 834. . mente anche sugh 111teres.st personah dt alcuni consiglieri presenti (Cons. Stato, ad.
(7) Con delibera della giunta regionale 21 aprile 2005 n. 635, e stata compiuta una pl~n., 9 ~arzo 1983, n. 1, 111 Il Cons. Stato, 1983, I, 205; nel sensa indicate, v. T.A.R. Pu-
prima individuazione delle dette organizzazioni, neUe more della predisposizione di un gha, .Ban, ~ez. II, 14 luglio 1994, n. 1052, in Rassegna T.A.R., 1994, I, 3389; T.A.R. Lom-
apposite alba regionale. Si tratta gia di 47 organizzazioni di consumatori, ambientaliste, ~ardt~, Mdano, Sez. II, 29 febbraio 2000 n. 1621, iv4 2000, I, 1851; T.A.R. Abruzzo,
economico-professionali e sindacali (tale elencazione e stata estes a con decreta dirigen- 1Aquda, 4 marzo 2?02 ?· 6~, iv~ 2002~ .I. 198.1). Sull'obbligo ~i astensione del consiglie-
ziale 16 maggio 2006 n. 68). re comunale propne~no dt un area g1~ dest111ata a verde agncolo, che venga destinata
(B) I progettisti incaricati della redazione di un piano regolatore non possono assu- ad attrezzatur~ pubbhche dal nuovo ptano, cfr. Cons. giust. amm. Reg. sic. 5 maggio
mere incarichi di progettazione (che non siano di opere od impianti pubblici) fino 1999, n. 165, 111 ll Cons. Stato, 1999, I, 1003. Per una piu rigida interpretazione dell'ob-
all'approvazione del piano (art. 41-bis legge urb. 1150/1942). La violazione di tale divie-
118 ' >~ ·· · CAPITOLO IX PIAN! COMUNALI GENERAL! 119

gerle o di accoglierle in tutto o in parte, deliberando in via definitiva Peraltro, prima dell'adozione, secondo l'art. 89 del t.u. dell'edili-
l'adozione del piano (11). zia, tutti gli strumenti urbanistici generali e particolareggiati, aventi
ad oggetto zone sismiche o abitati da consolidare, devono essere sot-
toposti al parere del competente ufficio tecnico regionale (t2). Con
bligo di astensione, v. Cons. Stato, Sez. IV, 23 maggio 1994, n. 437, in Riv. giur. edilizia, norma discutibile (art. 89, c. 3, t.u. cit.), il detto parere s'intende reso
1994, I, 1028, con ampia nota di OCCHIENA.
L'obbligo di astensione (nel caso di interesse proprio o del coniuge ovvero di paren-
ti o affini entro il quarto grado) comporta la necessita sia di astenersi dal deliberare, sia novembre 1992, n. 958, in Il Cons. Stato, 1992, I, 1532; 18 novembre 1980, n. 1075, ivi,
di allontanarsi dalla sala delle adunanze, e l'inosservanza del detto obbligo determina 1980 I 1531· 6 marzo 1989, n. 148, ivi, 1989, I, 249; T.A.R. Valle d'Aosta, 17 novembre
l'illegittimita del piano anche se questa risultasse approvato senza tener canto del voto 1990, ~. 77 in Rassegna T.A.R,1991, I, 121. Secondo il T.A.R. Lombardia, Brescia, 16lu-
dei consiglieri incompatibili (Cons. Stato, Sez. VI, 19 marzo 1990, n. 389, in Il Cons. d.
glio .ioo3 1090, in Riv. giur. edilizia, 2004, I, 189, sussiste l'obbligo di ripubblicazione
Stato, 1990, I, 463); sulla possibilita di votazione separata e frazionata, v. T.A.R. Lazio, ogni volta che sia accolta un'osservazione che inci~a negativamente su di un'ar_ea di
Sez. II-bir, 19luglio 2002 n. 6506, in Rassegna TA.R, 2002, I, 2811. proprieta di terzi (ivi, per ampi richiam~ v. la nota d1 CHI!~~LLO) o quando la ?ehbera-
E stata ritenuta legittima Ia votazione separata e frazionata di talune tavole di zo- zione de qua si presenti sostanzialmente come nuova adoz10ne (T.A.R. Trentm~~to
nizzazione in modo da escludere la presenza volta a volta dei consiglieri interessati, pur Adige, Trento, 8 marzo 2004 n. 100, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 1892). Sulla motlv~LO­
ammettendosi la necessita di un'approvazione finale complessiva con Ia partecipazione ne delle controdeduzioni comunali aile osservazioni, cfr. Cons. giust. amm., Reg. S1c., 1
di tutti i consiglieri (T.A.R. Veneto, Sez. I, 6 agosto 2003 n. 4159, ivi, 2003, I, 3769). Tale febbraio 2001 n. 42, in Il Cons. Stato, 2001, I, 404; id., 11 ottobre 1999, n. 417, ivi, 1999,
indirizzo giurisprudenziale e stato confermato dal Consiglio di Stato (Sez. IV, 22 giu- I, 1746; Cons. Stato, Sez. IV, 15 luglio 1999, n. 1237, ivi, 1999, I, 1111; id., 7 marzo
gno 2004 n. 4429, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 114, con nota di richiami; v. anche 1997, n. 207, ivi, 1997, I, 334. Sulla non necessita di una motivazione analitica o specifi-
T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 13 maggio 2005 n. 949, in Rassegna T.A.R, 2005, I, ca del rigetto dell'osservazione, v. T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 26 giugno
1875). 2003 n. 827, ivi, 2003, I, 3316; T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 6 giugno 2003 n. 3714, ivi,
Peraltro, estato ritenuto che l'omessa astensione del consigliere comunale comporta 2003, I, 3488; invece, sull'assenza dell'obbligo di motivazione, v. Cons. Stato, Sez. IV, 28
l'illegittimita del piano nelle sole parti per le quali l'amministratore vantava un interes- settembre 1998, n. 1224, ivi, 1998, I, 1286. Nell'ipotesi- di cui si fara cenno piu avanti-
se immediato e diretto, facendo salva la rcstante parte della strumento urbanistico di modifiche a! piano apportate d'ufficio in sede di approvazione, v. T.A.R. Lazio, Sez.
(T.A.R. Lombardia, Brescia, 6 maggio 2003 n. 498, ivi, 2003, I, 2582). I, 14 gennaio 1981, n. 33, in Rassegna T.A.R., 1981, I, 374. Il precedente.orientamento e
Sull' argo men to v. Q!JINTO, L 'obbligo di astensione dei consiglieri comunali in sede di stato confermato dal Consiglio di Stato (Sez. IV, 7 febbraio 1991, n. 97, m Il Cons. Stato,
adozione degli strumenti urbanirtici, in Riv. giur. edilizia, 1997, II, 147 sgg. 1991, I, 192), secondo cui <<sulle osservazioni a! piano adottato il Comune esprime pare-
(11) Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 31 gennaio 2005 n. 259, in Il Cons. Stato, 2005, I, 92; re che non modifica, di per se, il progetto e non vincola l'autorita regionale. Q!testa
ll giugno 1996, n. 777, ivi, 1996, I, 338 e 20 febbraio 1998, n. 301, ivi, 1998, I, 198; puo approvare lo strumento urbanistico nella forma originaria, senza che in cio ravvisi
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 1° ottobre 1998, n. 3048, in Rassegna T.A.R., 1998, I, l'esercizio del potere eccezionale di modifica d'ufficio del piano adottato». Nelle stesso
4542; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 15 gennaio 2004 n. 16, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 1132; sense, cfr. Cons. State, Sez. IV, 20 dicembre 2002 n. 7253, in Riv. giur. edilizia, 2003, I,
T.A.R. Toscana, sez. Ill, 22 marzo 2004 n. 826, ivi, 2004, I, 1969; T.A.R. Marche, ll giu- 746.
gno 1998, n. 794, ivi, 1998, I, 3285; T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 23 febbraio 1998, n. 120, (12) Secondo !a nueva Iegge regionale sull.a. difesa del territo~·io da~ rischi.o sismic~
ivi, 1998, I, 1545; T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 9 febbraio 2001 n. 60, ivi, 2001, I, (7 gennaio 1983, n. 9) - peraltro soggetta a cntlc_he e proposte d~ mod1fica- 1 Comu~u
1309; T.A.R. Lombardia, Brescia, 17 maggio 2001 n. 359, ivi, 2001, I, 2280; contra, dichiarati sismici (delibera Giunta reg. 24 genna10 2003 n. 248, m B.U.R.C. 9 febbra10
T.A.R. Lombardia, Brescia, 30 giugno 2001 n. 548, ivi, 2001, I, 2801; v. anche TAR. 2003 n. 9) e quelli ammessi a consolidamento di abitato dovranno integrare gli elabora-
Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 4 ottobre 2002 n. 1411, ivi, 2002, I, 4361, in caso di ti di proget'to con le carte:
modifica spontaneamente adottata in sede di delibera consiliare per le controdeduzioni. - geolitologica,
Stranamente il T.A.R Veneto, Sez. I, 10 settembre 1998, n. 1515, ivi, 1998, I, 4087, pur - della stabilita,
negando l'obbligo di ripubblicazione, ha ritenuto che Cleve esser comunicata a! proprie- - idrogeologica,
tario Ia modifica sfavorevole della disciplina dell'area a seguito dell'accoglimento di - della zonazione del territorio in prospettiva sismica,
un'osservazione. V anche sui limiti dell'obbligo di ripubblicazione T.A.R. Lombardia, compilate dai geologi incarica~ sulla base ~elle parti~olari .in~agin~ ~eolo~ic~e-geogno­
Brescia, 3 giugno 2003 n. 826, in Rassegna T.A.R., 2003, I, 3241; T.A.R. Puglia, Leece, stiche che i medesimi Comum sono tenutl ad esegu1re sm nspettlVL ternton, nonche
Sez. I, 6 giugno 2003 n. 3725, ivi, 2003, I, 3489 (c~e nega l'obbligo di ripubblicazione); con una relazione generale illustrativa.
T.A.R. Liguria, Sez. I, 14 gennaio 2005 n. 35, ivi, 2005, I, 809; Cons. Stato, Sez. IV, 27 Le funzioni delle A.S.L. comprendono anche «l'esame dei piani regolatori e degli
marzo 1995, n. 206 e 15 maggio 1995, n. 336, in Riv. giur. edilizia, 1995, I, 642 e 637; 21 strumenti urbanistici» (Iegge Reg. Campania, 8 marzo 1985 n. 13, art. 1, n. 7).
120 CAPITOLO IX l'IANI COMUNALI GENERAL! 121

in sensa negative, in caso di mancato riscontro dope sessanta giorni La legge, poi, senza distinguere tra le diverse procedure, dispone
dal ricevimento della richiesta da parte del Comune. che il Puc e approvato con decreta del Presidente della Provincia,
Il piano adottato deve essere trasmesso alla Provincia (13) per la previa delibera di Giunta provinciale (14) ed e pubblicato sul ballet-
verifica da parte dell'assessorato all'urbanistica di compatibilita con tina ufficiale della Regione Campania. Dell' avvenuta pubblicazione
la normativa statale e regionale vigente e con i piani territoriali so- e data notizia mediante avviso su due quotidiani a diffusione pro-
vraordinati. vinciale.
Qyesta verifica si intende conclusa positivamente trascorso il Va avvertito, infine, che la legge della Campania n. 16/2004 ha
termine di novanta giorni dalla data di ricezione del piano da parte stabilito un regime transitorio della strumentazione in itinere (art.
della Provincia. 45), secondo cui tutti i piani urbanistici comunali, adottati e non
Il procedimento si complica se la detta verifica dia esito negative. ancora approvati alla data del 29 dicembre 2004, concludono il pro-
In tal caso, il Presidente della Provincia, entro quindici giorni, con- cedimento di formazione secondo le disposizioni della disciplina
voca una conferenza di servizi, invitando il Sindaco (o un assessore previgente (legge statale e legge regionale 14 del 1982).
delegate) ed i dirigenti delle strutture provinciali e comunali. Invece, prima dell' approvazione dei piani in base all a citata legge
Tale conferenza puo determinare o una modifica del Puc per eli- 16/2004, possono essere adottate varianti dei piani comunali vigenti,
minare i motivi della detta incompatibilita oppure puo sfociare in rna seguendo la nueva procedura prescritta dalla legge medesima.
una procedura diretta all'eventuale variazione del piano territoriale
sovraordinato nella parte risultata incompatibile con il Puc.
Gli esiti della conferenza sono ratificati dal Consiglio comunale 4. Durata del Puc, «zone bianche» e varianti
entro venti giorni dalla lora comunicazione, pena la decadenza dei
relativi atti (e, quindi, eesclusa la possibilita di modifiche di ufficio Decorsi quindici giorni dalla pubblicazione, il Puc entra in vigore
previste dall'ordinamento precedente). ed acquista efficacia a tempo indeterminate. Naturalmente, le dispo-
sizioni del piano valgono per i nuovi interventi sul territorio, rna
non incidono sul diritto dei proprietari di utilizzare e manutenere le
(13) Secondo Ia Iegge regionale in esame sembra esclusa Ia necessita della ripubblica- opere preesistenti, ancorche difformi dalle prescrizioni del piano
zione del piano adottato dal Consiglio comunale anche se recante sostanziali modifiche
del progetto proposto dalla Giunta. stesso (1s).
Invece, con riferimento alia procedura previgente, Ia giurisprudenza ha ritenuto Ia Senonche, come si e gia esposto nel cap. I (nn. 4 e 5), alcune di-
necessita della ripubblicazione del piano regolatore definitivamente adottato dal Consi- sposizioni del piano comunale non hanno vigore a tempo indeter-
glio comunale in sede di controdeduzione aile osservazioni, ove fossero state apportate minate, rna la lora efficacia elimitata a cinque anni (16).
sostanziali modifiche al piano adottato Ia prima volta (Cons. Stato, Sez. N, 30 settem-
bre 2002 n. 4984, in If Cons. Stato, 2002, I, 2006; T.A.R. Lombardia, Brescia, 24 agosto
2004 n. 933, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 3461; per altri richiami, v. CHINELLO, in Riv.
giur. edilizitt, 2004, I, 189). Tuttavia, anche con riferimento alia Iegge regionale della (14) Non sono chiari i limiti della suindicata competenza assegnata agli organi pro-
Campania 16/2004, potrebbe sostenersi Ia necessita della ripubblicazione, qualora il vinciali. In ogni caso gli atti suindicati non dovrebbero essere compiuti nel caso di veri-
piano adottato dal Consiglio comunale si presenti sostanzialmente come un nuovo fica di compatibilita positiva per silenzio-assenso. In questa ipotesi dovrebbe essere un
piano rispetto alia proposta (pubblicata ed osservata) della Giunta comunale (con rife- decreto del Sindaco a prendere atto dell'avvenuta verifica positiva.
rimento alia legislazione nazionale, v., Cons. Stato, Sez. N, 20 novembre 2000 n. 6178, (15) Gia in tal senso Cons. Stato, Sez. N, 23 giugno 1981 n. 508, in Il Cons. Stato,
in If Cons. Stato, 2000, I, 2494; 20 febbraio 1998 n. 301, iv4 1998, I, 198; T.A.R. Trenti- 1981, I, 653.
no-Alto Adige, Trento, 8 marzo 2004 n. 100, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 1892; v. anche (16) La durata del piano regolatore generale viene, peraltro, in questione, sotto un
T.A.R. Lombardia, Brescia, 16 luglio 2003 n. 1090, iv4 2003, I, 3732; T.A.R. Puglia, Bari, profile del tutto particolare, nell'ipotesi in cui un Comune dotato di un proprio piano
Sez. III, 13 maggie 2004 n. 2141, iv4 2004, I, 2612). venga suddiviso, successivamente, in piu Comuni.
122 CAPITOLa IX PIAN! COMUNALI GENERAL! 123

Anche l'art. 38 della legge della Campania n. 16/2004 stabilisce espressamente previsto dall'art. 38 della legge della Campania n.
che le previsioni del Puc, nella parte in cui incidono su beni deter- 16/2004, secondo cui il Comune deve provvedere entro sei mesi dal-
minati e assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropria- la scadenza del vincolo. In mancanza, dovranno provvedere in via
zione o a vincoli che comportano l'inedificabilita, perdono efficacia sostitutiva la Provincia e , in mancanza, la Regione (art. 39).
dopa cinque anni dalla data di approvazione del Puc, ove non sia Come si e gia esposto nel prima capitola, nelle c.d. «zone bian-
stato approvato un piano attuativo a comunque dichiarata la pub- che», cioe neUe aree soggette a vincoli scaduti a nelle aree eventual-
blica utilita dell'opera eventualmente prevista.
Si tratta delle disposizioni del Puc che vincolano determinate aree
all'inedificabilita assoluta o le destinano alla realizzazione di un'ope- 2107; in diverso sensa sembra orientata T.A.R. Lazio, Sez. II, 9 febbraio 1996, n. 341,
iv~ 1996, I, 794). Sull'obbligo del Comune di provvedere all'integrazione del piano re-
ra pubblica (strade, piazze od attrezzature ed impianti pubblici).
golatore generale divenuto parzialmente inoperante per la scadenza dei vincoli dopa il
Ma la scadenza del detto termine quinquennale - che rende le re- quinquennio, cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 giugno 1995, n. 439, in Il Cons. Stato, 1995, I,
lative aree prive di disciplina urbanistica (pur restando vigente il Puc 667; Sez. V, 19 febbraio 1996, n. 211, iv4 1996, I, 213; Sez. IV, 5 maggio 1997, n. 479, iv4
per la restante parte del territorio comunale) - obbliga il Comune a 1997, I, 640; Sez. IV, 6 giugno 1997, n. 621, iv4 1997, I, 678; Sez. IV, 17 luglio 2002 n.
3999, iv4 2002, I, 1595; Sez. V, 28 aprile 2003 n. 2118, in Riv. giur. edilizia, 2003, I, 1519;
provvedere all'approvazione di una variante integrativa del detto Puc T.A.R. Lombardia, Milano, 28 giugno 1995, n. 885, in Rassegna T.A.R., 1995, I, 3612;
a reiterando (con previsione d'indennizzo) i vincoli scaduti a stabi- nonche T.A.R. Sardegna, 4 luglio 1995, n. 1320, iv4 1995, I, 4083, anche sui possibili
lendo una nuova normativa per le relative aree (17). Il detto obbligo e rimedi in caso di inerzia del Comune; su quest'ultimo punta v. T.A.R. Campania, Na-
poli, Sez. IV, 6 novembre 2003 n. 13372, iv4 2004, I, 313; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 11
ottobre 1995, n. 449, iv~ 1995, I, 4926. Dopa la scadenza dei vincoli urbanistici, il Co-
In tale ipotesi il piano continua ad essere giuridicamente esistente in tutti i nuovi mune potrebbe tentare di confermare i medesimi vincoli, fornendo un'analitica dimo-
Com~ni, fino a q~an?o no1~ vi ~ia un'esplicita diversa manifestazione di volonta degli strazione della persistenza delle ragioni di pubblico interesse, che a suo tempo determi-
orgam co~pet~nu de1 nuov1 enu nelle dovute forme e con !a prescritta procedura. In narono il vincolo, e precisando l'insostituibilit:a della scelta per l'insussistenza, all'at-
tal caso, c10e, v1en fatta esatta applicazione dei principi relativi alla successione degli en- tualita, di soluzioni alternative rispetto alle finalita perseguite (Cons. Stato, Sez. IV, 3
ti pubb~i~i in uni~ersum jus e i~ particolare ai casi di fusione o incorporazione di piu dicembre 1992, n. 998, in Il Cons. Stato, 1992, I, 1773; 12 giugno 1995, n. 439, iv~ 1995,
Comum m uno, d1 un Comune m un altro e cosl via. I, 667; v. anche T.A.R. Lazio Sez. I, 14 aprile 1993, n. 600, in Rassegna T.A.R, 1993, I,
(1 7) II Consiglio di Stato, gia con !'Ad. plen. 2 aprile 1984, n. 7, si pronuncio sugli. 1590; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 24 marzo 1993, n. 235, iv~ 1993, I, 1787;
effetti .d~l~a s~d~nza ~ei. ~inc~li: a ~~guito della scadenza del termine quinquennale di T.A.R. Lombardia, Brescia, 2 giugno 1995, h. 615, iv4 1995, I, 3645; T.A.R. Veneto, 5 lu-
oper~t1V1_ta de1 V1~coh d1 med1ficab1h_ta assoluta previsti dagli strumenti urbanistici ge- glio 1995, n. 1049, iv4 1995, I, 3695; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 27\uglio 1995, n. 679, iv~
nerali e m caso d1 mancata approvaz1one dei necessari strumenti attuativi le aree inte- 1995, I, 4142). Poi e stata sufficiente l'affermazione che i problemi di ordine generale,
4,
ressate dal vincolo scaduto sono soggette alla disciplina prevista dall'art. comma ul- incidenti in sensa negativo sulle condizioni di vita dell'intera cittadinanza, non sono
t~mo, Iegge n. 10 del 1977 per i comuni sprovvisti di strumenti urbanistici generali; tale stati risolti (Cons. Stato, Sez. IV, 1° aprile 1996, n. 407, in Riv. giur. edilizia, 1996, I,
c1rcos~za non determina talvolta per i proprietari una situazione maggiormente gra- 690). Tuttavia secondo il T.A.R. Sicilia (Catania, 28 giugno 1995, n. 1660, in Rassegna
vosa nspetto a quella derivante dal regime vincolistico, poiche l'inedificabilita conse- T.A.R, 1995, I, 4052) non occorre una specifica motivazione, <<qua/ora i vincoli siano gia
guent~ al~a sopravvenu~ inefficacia di talune destinazioni di piano e per sua natura scatktti da svariati anni (in quanta sarebbe venuta meno per il proprietario una specifica aspet-
pro':1son.a essendo de~tlnata a ~urare fino all'obbligatoria integrazione del piano (o del tativa a vedere cessare l'efficacia del vincolo)». Ma tale giurisprudenza non tiene canto dei
P· d1 £) d1venuto parz1almente moperante. Per tale integrazione il privata che vi abbia motivi di garanzia della proprieta privata, affermati dalla Corte costituzionale (v. cap. I,
l~te~es~e. puo promuovere. gli interventi sostitutivi della Regione oppure agire in via nn. 3 e 4 e nota 7). Ma, oramai, Ia Corte costituzionale ha affermato che in ogni caso !a
gmnsd1z1onale, seguendo d procedimento del silenzio-rifiuto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, reiterazione dei vincoli comporta l'obbligo di un indennizzo a favore dei proprietari
1~ ottobre 2003 n. 5675,_ in ll Cons. Stato, 2003, I, 2070; T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 19 delle aree vincolate (v. retro, cap. I, n. 5), senza piu necessit:a della detta rigorosa motiva-
d~cembre 2003 n. 8969, m Rassegna T.A.R, 2004, I, 791; T.A.R. Campania, Napoli, 23 zione. Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 26 settembre 2001 n. 5047, in ll Cons. Stato, 2001, I,
d1c~mbre 2003 n. 15541, iv4 2004, I, 754 (sulla procedura da seguire); v. anche T.A.R. 2149. Sull'illegittimit:a di un provvedimento di reiterazione di vincoli di tipo espropria-
Laz1o, Sez. II, 21 ottobre 1991, n. 1589, ivi, 1991, I, 3763, sull'applicazione dell'art. 4 tivo gia scaduti, senza la previsione del pagamento del relativo indennizzo, cfr. T.AR.
l~g~e 10/1977 anche nei casi di scadenza del vincolo per rinvio ai piani particolareggia- Campania, Napoli, Sez. IV, 11 settembre 2002 n. 4807, in Rassegna T.A.R., 2002, I,
tl; m tal sensa v. Cons. Stato, Sez. V, 2 ottobre 2002 n. 5178, in Il Cons. Stato, 2002, I, 4019.
124 CAPITOLO IX PIAN! COMUNALI GENERAL! 125

mente stralciate in sede di approvazione del piano, si applicano i li- venute rna puo basarsi anche su elementi non tenuti presenti all'atto
miti all'edificazione prescritti per i Comuni sprovvisti di qualsiasi della formazione del piano regolatore.
piano urbanistico (cap. X). II procedimento di formazione, pubblicazione ed approvazione
Evero che nella specie il Comune e fornito di piano, rna la «Zona delle varianti e lo stesso di quello necessaria per il piano regolatore
bianca» e una parte di territorio comunale che il piano non discipli- nel suo complesso salve le semplificazioni che sono state o che sa-
na. ranno introdotte dalla legge regionale.
Le prescrizioni del piano regolatore generale, hanna carattere In Campania, secondo la legge 16 del 2004 (art. 24, c. 12), le va-
normative e come tali sono assistite dalla presunzione di conoscen- rianti e gli aggiornamenti delle previsioni del Puc sono approvate
za. Per questa, esse non possono venire abrogate per desuetudine. con la medesima procedura prescritta per l'approvazione di tale pia-
Naturalmente con l'andare del tempo possono verificarsi modifiche no, salva la riduzione alia meta di alcuni termini. Cio vale anche per
tali da rendere indispensabile la variazione delle direttive fissate per l'approvazione di varianti di adeguamento del Puc ai piani paesaggi-
la sistemazione urbanistica del territorio comunale o di alcune sue stici. In tal caso la proposta di variante deve essere sottoposta al pa-
parti, pur valendo anche per il piano regolatore generale il principia rere del!a competente Soprintendenza per i beni architettonici ed il
della stabilita, diretto ad evitare frequenti e radicali mutamenti. paesagg10.
. Ecco perche in passato le varianti dei piani regolatori non pote- Ai fini dell'approvazione di varianti per la realizzazione di opere
vano essere adottate dai Comuni senza l'autorizzazione preventiva pubbliche 0 di pubblica utilita e prevista la possibilita del silenzio-
da parte della Regione (salve alcune eccezioni). assenso dall'art. 19 del T.U. 327/2001 sugli espropri.
Poi, per snellire le procedure, la legge n. 47 del 1985 ha escluso la Secondo tale norma l'approvazione del progetto definitive dell'o-
necessita della detta autorizzazione preventiva (art. 25, 3° comma) e pera da parte del Consiglio comunale costituisce adozione di varian-
ha demandato alia legge regionale di prevedere procedure semplifica- te allo strumento urbanistico (cio puo avvenire anche mediante con-
te per l'approvazione di piani esecutivi in variante dei piani generali ferenza di servizi o accordi di programma).
e per l'approvazione di varianti ai piani generali finalizzate all'ade- La variante s'intende definitivamente approvata qualora la Regio-
guamento degli standards urbanistici (cap~ VIII). ne (o 1'ente delegate all' approvazione del piano urbanistico comuna-
In via di massima, il provvedimento di variante deve essere moti- le) non abbia manifestato il proprio dissenso entro novanta giorni
vate, cioe deve indicare le ragioni di opportunita richiedenti la va- dalla ricezione della delibera comunale con la relativa documenta-
riante (18). Tale necessita non e determinata solo da ragioni soprav- ZlOne.
Tuttavia, per combattere l'inquinamento ambientale nelle citta,
secondo l'art. 5 della legge 1°agosto 2002 n. 166, l'approvazione da
(18) La variante, che modifica Ia precedente destinazione urbanistica di un'area, deve parte del Consiglio comunale di un progetto definitive di infrastrut-
contenere idonea motivazione della nuova scelta (Cons. Stato, Sez. N, 28 dicembre ture di trasporto, viabilita e parcheggi costituisce variante urbanistica
1984, n. 1079, in II Cons. Stato, 1984, I, 1500). La necessicl di una specifica motivazione a tutti gli effetti.
estata affermata soltanto per le varianti che riguardino u.n terreno determinate 0 inci-
dano su aspettative assistite da speciale tutela ed affidamento (ad es. piano di lottizza-
zione convenzionata) (cfr. Cons. giust. reg. sicil. 28 settembre 2001 n. 509, in II Cons.
Stato, 2001, I, 2196; Cons. Stato, Sez. N, 5 maggio 1997, n. 481, iv4 1997, I, 640; 7 aprile
1993, n. 398, in Foro amm., 1993, I, 678; T.A.R. Veneto, 2 febbraio 1995, n. 153, in Rtts-
segna T.A.R., 1995, I, 1674; T.A.R. Puglia, Leece, 27 dicembre 2000 n. 3877, iv4 2001, I,
686; T.A.R. Toscana, Sez. I, 22 gennaio 2001n. 79, iv4 2001, I, 957). Per un caso di non tropolitana), cfr. Cons. Stato, Sez. N, 11 febbraio 1992, n. 175, in II Cons. Stato, 1992, I,
necessita di variante al p.r.g. per l'utilizzazione del sottosuolo per servizi pubblici (me- 170.
126 CAPITOLa IX l'lANl COM UN AU CllNI!RALl 127

5. Impugnazione ib Qyesta. possibilita di doppia impugnazione e stata riconosciuta -


dopo vari contrasti in giurisprudenza - dall'adunanza plenaria del
La difesa dei privati nei confronti delle disposizioni del piano ur- Consiglio di Stato (21).
banistico comunale - come in genere dei piani urbanistici - e so- Secondo il Consiglio di Stato (22), alcune disposizioni del p.r.g.,
stanzialmente limitata e difficile, data l'ampia discrezionalita tecni- non essendo immediatamente lesive, .in quanta meramente pro-
co-amministrativa di cui dispone l'Amministrazione nell' approvare grammatorie, devono essere impugnate unitamente al provvedime~­
il piano (19), In altri termini, sarebbe inutile, ad esempio, lamentare to che ne fa applicazione (cia vale, ad esempio, per le norme tecm-
davanti al giudice amministrativo che il piano regolatore ha vincola- che di attuazione).
to all'inedificabilita o alia costruzione di attrezzature pubbliche de- L'impugnazione del piano regolatore per vizi relativi soltanto ad
terminati suoli, prima edificabili in base alia precedente normativa o alcune disposizioni del piano puo determinare solo 1'annullamento
comunque ricadenti in zone gia parzialmente edificate ed urbanizza- parziale del piano stesso (23).
te. Qyesto motive di ricorso potrebbe avere qualche possibilita di
accoglimento solo ove fosse evidente l' eccesso di potere per illogicita I''
manifesta o palese contraddittorieta. 6. I programmi di fobbricazione
Invece, dal punta di vista formale, gli interessati hanna vaste pos- 1
sibilita di difesa contra il piano regolatore: oltre alia presentazione , :, Come si e gia accennato, in sede di approvazione della legge ur-

delle dette osservazioni in via amministrativa, possono impugnare il banistica del 1942, sembro che la formazione di un vero e proprio
piano in via giurisdizionale (davanti al tribunale amministrativo re- piano regolatore comportasse spese per la compilazione, e limitazio-
gionale) sia dopo la semplice adozione da parte del Consiglio co-
munale, sia dopo l'approvazione definitiva (sempre nel termine di
60 giorni: nel prima caso a partire dalla pubblicazione della delibera (21) Cons. Stato, ad. ple11. 9 marzo 1983, n. 1, in It Cor;s. Stato, 1983, I~ 205; Sez.ry.
19 ottobre 1994, 11. 819, iv4 1994, I, 1332; T.A.R. Campanta, Sez. I, Napoh, 10 febbrato
consiliare; nel secondo caso a partire dalla data di entrata in vigore 2000 11. 394 in Rassegna T.A.R., 2000, I, 1992. In sensa contrario all'autonoma impu-
del piano) (2o). gnabilita deila delibera di adozione del p.r.g. (cioe indipendentemente.dall'~mp~gnati~~
della misura di salvaguardia), cfr. CRUCIL, It piano regolatore generate, m Riv. gtur. edtlt-
zin, 1992, II, 116; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 25 maggio 1995, n. 151, in Rttssegna
T.A.R., 1995, I, 3153; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 7 maggio 2001 n. 1046, iv4 2001, I, 2235.
Secondo i1 Consiglio di Stato (Sez. V, 12 novembre 2003 n. 7225, Il Cons. Stato, 2003, I,
2513), l'applicazione delle misure di salvaguardia in sede di permesso di costruire none
idonea a far nuovamente decorrere i termini per l'impugnazione del piano regolatore
(19) Cfr., Cons. Stato, Sez. N, 11 giugno 1996, n. 777, in It Cons. Stato, 1996, I, 816; generale adottato. L'annullamento giurisprudenziale della delibera comunale di adozio-
6 luglio 1983, nn. 488 e 506, in It Cons. Stato, 1983, I, 671 e 675 e, piu recehtemente, ne del p.r.g. comporta !a caducazione del piano eventualmente gia definitivamente ap-
Sez. N, 14 giugno 2001 n. 3146, iv4 2001, I, 1289; T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, provato (Cons. Stato, Sez. N, 26 aprile 1990, n. 314, in It Cons. Stato, 1990, I, 537).
1° agosto 1998, n. 351, in Rttssegna T.A.R., 1998, I, 3676; id., 9 giugno 1998, n. 250, iv4 , (22) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 18 agosto 1997, n. 845, in Riv. giur.. editizia, 1998, I, 9.6'
1998, I, 3081; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 8 giugqo 1998, n. 805, iv4 1998, I, 3141. con nota di richiami; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 13 febbrato 2004 n. 2134, m
(20) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 23 settembre 1998, n. 1173 e 11 dicembre 1998, n. Rttssegna T.A.R, 2004, I, 1520.
1782, in II Cons. Stato, 1998, I, 1274 e 1910; 18 gennaio 1996, n. 45, iv4 1996, I, 24 (dalla ; (23) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 8 maggio 2000 n. 2639, in It Cons. Stato, 2000, I, 1166;
conclusione dell'ultima misura conoscitiva, quale !'ultimo dei 15 giorni di pubblicazio- 2 agosto 2000 n. 4253, iv4 2000, I, 1821; 20 marzo 2001 n. 1679, iv4 2.001, I, .729. E
ne dell'avviso nell'albo pretoria); con£ Sez. N, 14 giugno 2001 n. 3149, iv4 2001, I, inammissibile l'impugnativa del piano regolatore concernente aree no1_1 d1 pr~pneta ~el
1290; Sez. V, 28 febbraio 1995, n. 304, iv4 1995, I, 238; Sez. V, 21 dicembre 1992, n. ricorrente tranne che !a disciplina censurata incida direttamente su mteress1 propn e
1543, in Riv. giur. editizia, 1993, I, 408; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 6 aprile 1995, specifici del ricorrente medesimo (Cons. Stato, Sez. N, 28 luglio 2005 n. 4018, in Riv.
n. 77, in Rttssegna T.A.R, 1995, I, 2481. Gitf.r. edilizin, 2005, I, 1711).
128 CAPITOLO IX PIAN! COMUNAL! GENERAL! 129

ni ai beni privati, eccessive e ingiustificate, qualora si trattasse di lizio comunale attinente alia disciplina dell'attivita costruttiva edili-
Comuni nei quali fosse prevedibile un'intensita minima dell'attivita zia nelle varie zone a diversa destinazione.
edilizia e vi fosse scarsa esigenza di miglioramento e di incremento Infatti, secondo la norma citata, il programma di fabbricazione
degli impianti di interesse pubblico. doveva contenere soltanto le disposizioni riguardanti la disciplina
Ecco perche non fu accolta la proposta di rendere obbligatoria dell'attivita costruttiva dei privati e, cioe, la delimitazione delle varie
per tutti i Comuni la formazione del piano regolatore generale e si zone a questa riservate e l'indicazione dei tipi edilizi e delle norme
stabili, invece, che i Comuni a cia obbligati fossero soltanto quelli da seguire nella edificazione in ciascuna zona.
compresi in appositi elenchi compilati dal Ministero dei lavori pub- Pertanto, non erano comprese nel contenuto del programma di
blici (art. 8, 2° c., legge cit.). fabbricazione le altre disposizioni previste per il piano regolatore
D'altra parte, era gia evidente la necessita che in tutti i Comuni generate, cioe la rete delle vie di comunicazione e l'indicazione delle
esistesse una disciplina dell'attiva costruttiva, tale da assicurare un aree di uso pubblico o sottoposte a speciale servitu o da riservare ad
minima di tutela sia delle esigenze fondamentali di ordine igienico, opere pubbliche o d'interesse pubblico (casa comunale, scuole, chie-
estetico, funzionale, sia di quelle riguardanti lo sviluppo del centro se, impianti sportivi, parcheggi, ecc.) (ferma restando - anche per i
abitato. Comuni forniti di siffatto programma di fabbricazione - la possibi-
Ne, a questi fini, sarebbe state sufficiente rendere obbligatoria per lita di realizzare tali opere mediante il ricorso aile norme vigenti sul-
tutti i Comuni la compilazione di un regolamento edilizio, a termi- l'esproprio per pubblica utilita).
ni dell'art. 33 della citata legge urbanistica. In tal modo, infatti, a- Tale esatta interpretazione della legge del 1942 e stata progressi-
vrebbero potuto essere assicurati il decoro, la funzionalita, l'igiene e vamente esclusa per il sempre crescente numero di Comuni abbiso-
la sicurezza dei fabbricati, rna non sarebbe state possibile, sia prov- gnevoli di un piano urbanistico piu complesso ed articolato rispetto
vedere diversamente a queste stesse esigenze a seconda della colloca- al programma di fabbricazione.
zione nel territorio comunale dei fabbricati medesimi, sia disciplina- Indubbiamente, sarebbe state piu corretto che tali Comuni aves-
re razionalmente il raggruppamento delle costruzioni e, quindi, la sera provveduto alla formazione di un piano regolatore generale e
trasformazione dell'abitato esistente e l'espansione della zona d'inse- non di un programma di fabbricazione avente un contenuto non ri-
diamento. spondente a quanta stabilito dalla legge urbanistica.
Per questa motive fu avvertita la necessita di integrare le norme Ma la maggiore semplicita della procedura per l'approvazione ed
del regolamento edilizio con un piano urbanistico che, pur ridotto i minori oneri finanziari mossero molti Comuni a formare un pro-
alia piu semplice espressione, assicurasse l'instaurazione di una com- gramma di fabbricazione e non un piano regolatore generale.
pleta disciplina nella svolgimento dell'attivita edilizia. Fu quindi sta- Qyesta soluzione prima fu censurata, rna in un secondo tempo
bilito l'obbligo, per tutti i Comuni sprovvisti di piano regolatore; di avallata, dalla giurisprudenza amministrativa, tanto che la maggior
«includere nel proprio regolamento edilizio un programma di fab- parte dei Comuni si sono provvisti di un programma di fabbrica-
bricazione, con l'indicazione dei limiti di ciascuna zona, secondo le zione e non di un piano regolatore generale.
delimitazioni in atto o da adottarsi, nonclie con la precisazione dei In tal modo, si sono avuti piani urbanistici comunali aventi un
tipi edilizi propri di ciascuna zona» e con la possibilita di indicare contenuto simile a quello del piano regolatore generale, rna rimesso
anche «le eventuali direttrici di espansione» (art. 34 legge urb.). Cosi alla discrezionalita dell'Amministrazione ed approvato senza le ga-
individuate, il programma di fabbricazione e da considerarsi non ranzie procedurali previste per il piano regolatore generale.
come un vera e proprio strumento di sistemazione urbanistica del Cia ha portato nelle varie Regioni alla progressiva soppressione
territorio, rna come completamento normative del regolamento edi- del programma di fabbricazione (in Campania con le leggi 20 marzo
130 CAPITOLO IX

1982 nn. 14 e 17, che hanna esteso a tutti i Comuni l'obbligo della
formazione del piano regolatore generale).
P~rtroppo, dei ci~ca 30~ C~muni della Campania forniti all'epo-
ca dr programma dr fabbncaz10ne, poco piu della meta sono stati
dotati di piano regolatore generale dopo 23 anni.
La nuova legge urbanistica n. 16 del 2004 aveva deciso di far de-
cadere i circa 120 programmi di fabbricazione ancora vigenti alia da- CAPITOLO X
ta della sua entrata in vigore (29 dicembre 2004). Ma la legge 11 ago-
sto ~0?5 n. 15 ~i l~a richiamati in vita, fermo restando l'obbligo dei LIMITI EDILIZI NEI COMUNI SPROWISTI DI PIANO
relatrvr Comum dr provvedere alia formazione del nuovo piano ur- MISURE DI SALVAGUARDIA
banistico comunale (Puc).
Tuttavia, la legge sembra avere esclusa la possibilitci, nel frattem-
. po, di qualsiasi variante ai detti rinati programmi di fabbricazione
anche.nei limiti previsti dalla norma di cui all'allegato alia citata leg~ SOMMARIO: 1. Limiti all'edificazione nei Comuni sprovvisti di piano. - 2. La
ge reg10nale n. 14 del 1982 (tit. II, n. 2), che e stata abrogata dall'art. normativa transitoria in Campania. - 3. Parcheggi, distanze dalle strade ed al-
49, c. 2, della citata legge regionale 16/2004. tre zone di rispetto. - 4. Le misure di salvaguardia.

1. Limiti all'edificazione nei Comuni sprovvisti di piano

Uno degli strumenti previsti dalla legge-ponte n. 765 del1967, per


frenare il caos urbanistico e per incentivare la formazione dei piani
comunali, consiste nelle limitazioni alia edificazione prescritte per i
Comuni sprovvisti sia di piano regolatore generale, sia di pro-
gramma di fabbricazione.
La ratio di tale disposizione era quella di impedire che, in man-
canza di una qualsiasi regolamentazione urbanistica, l' attivita edilizia
continuasse a svolgersi - come spesso e avvenuto di fatto - senza al-
cuna disciplina, ad eccezione dei limiti, del tutto insufficienti, sta-
biliti dai vecchi regolamenti edilizi comunali.
L'art. 17 prevedeva, dunque, che nei Comuni sprovvisti di qual-
siasi piano urbanistico 1'edificazione a scopo residenziale doveva sot-
tostare aile seguenti limitazioni: a) il volume complessivo costruito
di ciascun fabbricato non poteva superare la misura di un metro cu-
ba e mezzo per ogni metro quadrate di area edificabile nel caso di
edifici ricadenti nel centro abitato e di un decimo di metro cuba per
132 CAPITOLOX LIMIT! EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO 133

ogni metro quadrate di area edificabile per le costruzioni ubicate si di edificare fuori dei centri abitati edifici o complessi produttivi,
nelle restanti parti del terri to rio; b) gli edifici non potevano com- non erano previsti limiti di cubatura (3), rna soltanto un limite mas-
prendere pili di tre piani; c) l'altezza di ogni edificio non poteva es- sima di superficie coperta (cioe originariamente un terzo dell'area di
sere superiore alla larghezza degli spazi pubblici o privati su cui .esso proprieta del richiedente la licenza; rna tale misura e stata ridotta ad
prospettava e la distanza ~agli edifici vicini non poteva essere mfe- un decimo dell' area a partire dal1 ° gennaio 1979: art. 4, ult. comma,
riore all'altezza di ciascun fronte dell'edificio da costruire. legge 10/1977) (4).
Per effetto della legge 10 del 1977, a decorrere dal 1° gennaio Con l'entrata in vigore del testa unico dell'edilizia, sono stati
1979, in mancanza di norme regionali (per la Campania, v il s~cces­ modificati i detti limiti all'edificazione nei Comuni sprovvisti di
sivo n. 2), si poteva costruire nei seguenti limiti (sempre ove 11 Co- qualsiasi strumento urbanistico (art. 9 t.u. cit.).
mune sia ancora sprovvisto di qualsiasi piano): In ogni caso, sono consentiti gli interventi di manutenzione e di
- fuori del perimetro dei centri abitati l'edificazione a scope resi restauro degli edifici esistenti. Fuori del perimetro dei centri abitati,
denziale non puo superare l'indice di metri cubi 0,03 per metro gli interventi di nueva edificazione non possono superare l'indice di
quadro di area edificabile; . 0,03 metri cubi per metro quadrate. A quanta pare, questa indice
- nell'ambito dei centri abitati sono consentite soltanto opere d1 dovrebbe essere applicate a qualsiasi tipo di costruzione. Soltanto
restauro e di risanamento conservative, di manutenzione ordina- per l'edilizia produttiva si potrebbe, comunque, coprire un decimo
ria o straordinaria, di consolidamento statico e di risanamento i- dell'area di proprieta senza un limite di cubatura (rna la norma- es-
glemco. sendo formulata in modo equivoco - ha data luogo a interpretazioni
Ai detti fini la perimetrazione del centro abitato (1) deve essere discordanti (s) (interventi di ristrutturazione edilizia sono comunque
compiuta con la stessa procedura stabilita per l'approvazione dei re-
golamenti edilizi comunali. Tale perimetrazione sara quanta mai ne-
cessaria, laddove sia indispensabile effettuare la ricognizione della e- (3) Cfr. Cass., Sez. II, 29 agosto 1991, n. 9219, in Riv. giur. edilizia, 1992, I, 292.
stensione del centro stesso quando il tessuto degli insediamenti abi- (4) Gli alberghi sono assimilabili all'edilizia residenziale, ai fini dell'applicabilita dei
limiti in oggetto (cfr. T.A.R. Puglia, Leece, 18 settembre 1991, n. 557, in Rassegna T.A.R,
tativi in esso ricadenti sia di incerta delimitazione (2). Qyalora tratta- 1991, I, 4036, con nota di richiami; Cass., Sez. II-ter, 14 dicembre 2002 n. 12360, in
Guida al dir., 2003, n. 3, 102; v., pero, SPADEA, Note sull'albergo, ecc., in Riv. giur. edilizia,
1991, II, 105). Invece, nella nozione di «edifici produttivi» sono stati indusi talvolta «gli
insediamenti di carattere commerciale, direzionale e turistico•• (tranne l'ipotesi di «tipo
promiscuo») (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 15 marzo 1991, n. 262, in Riv. giur. edilizia, 1991,
(1) Perla definizione dei detti interventi, v. !'art. 31 della legge 457 del 1978 (cap. I, 625, e 2luglio 1993, n. 770, in Il Cons. Stato, 1993, I, 921; contra, Cass., Sez. II civ., 14
XV, n. 3). La nozione di centro abitato non e precis~ta dalla legg~ e, pertan~o ~'Istat,, de:- giugno 1997, n. 5368, iv~ II, 1578), nonche i locali utilizzati per l'esposizione o la ven-
finendo centro abitato ,,['agglomerate di case continue, carattenzzato dall eststenza dt dita di autovetture e per deposito (T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 2 novembre 1994, n. 429,
servizi o esercizi pubblici determinanti un luogo di raccolta, ove sogliono concorrer~ gli in Rassegna T.A.R., 1995, I, 322). Sulla nozione di «casa-albergo», cfr. Cons. Stato, Sez. V,
abitanti dei luoghi vicini, per ragione di culto, istruzione, affari, ~tc.», ha ~ettato 1 re:- 16 aprile 1986, n. 222, in It Cons. Stato, 1986, I, 526; nonche sui caratteri dell'attivita al-
quisiti che occorre riscontrare per pater individuare uh. cent:~ abttato ..E~sl son~ ?au berghiera v. Cons. Stato, Sez. V, 21 maggio 1999, n. 592, iv~ 1999, I, 866. Secondo la
dal fatto che a) deve trattarsi di un gruppo di case; b) dt sel'VlZt od.ese~ctzt pub.bltct; c~ giurisprudenza il divieto di nuove opere nei centri abitati si estende anche agli edifici e
questi ultimi devono determinare un luogo ?i raccolta anc~e per glt abt~antl det luoght complessi produttivi (T.A.R. Lazio, Sez. II, 14 agosto 1987, n. 1382, in Riv. giur. edilizia,
circostanti. Per la definizione del centro abttato secondo tl nuovo codtce della strada, 1988, I, 964).
cfr. infta, n. 3. (5) Nel sensa dell'applicabilita all'edilizia produttiva del doppio limite (volumetrico
(2) Cfr. T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 14 febbraio 1996, n. 24 .in Rassegna !A.R, 1996, e di superficie coperta), v. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 23 dicembre 2003 n.
I 1453. Per il riferimento alia «situnzione fattuale della zona••, m assenza d1 formale pe- 15535; in sensa opposto T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 21 dicembre 2004 n. 19574.
rimetrazione del centro abitato, v. Cons. Stato, Sez. IV, 5 aprile 2005 n. 1560, in Il Cons. Qyesta seconda soluzione corrisponde ad un'interpretazione logico-sistematica del testa
Stato, 2005, I, 640. lcgislativo, determinate dal suggerimento - contenuto nel parere dell'Ad. gen. del Con-
134 CAPITOLO X LIMIT! EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO 135

conse.ntiti, a dete.rminate condizioni, qualora non sia state approvato nella sagoma dell'edificio) strettamente necessari a contenere deter-
un plano esecutrvo anche se prescritto dal piano generale). Attual- minati accessori (ascensori, locali per impianti termici, gas, etc.)(s).
n:ente la normativa richiamata - che fa salvi solo limiti piu restritti-
Vl eventualmente prescritti dalle leggi regionali (creando complessi
problemi di applicazione delle norme regionali gia in vigore e per- (8) Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 3 maggio 2000 n. 2614, in Il Cons. Stato, 2000, I, 1146,
p.lessita di .l~gitti:nita costituzionale) - si applica fino all'approva- che ha precisato Ia nozione di piano interrato Ia cui volumetria non e computabile ai
fini degli standard urbanistici, includendo fra gli esempi anche i parcheggi; cosi anche
zrone definrtrva dr uno strumento urbanistico comunale. T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 20 gennaio 2004 n. 647, in Rnssegna T.A.R, 2004, I, 1221; v.
II teste unico ha abrogate il 6° comma del citato art. 17, che sta- anche T.A.R. Lazio, Latina, 14 giugno 2001 n. 642 e 14 aprile 1997, n. 303, in Rmsegna
biliva una particolare disciplina edilizia per alcune zone dei Comuni T.A.R, 2001, I, 2225 e 1997, I, 1691; T.A.R. Lazio, Sez. II, 28 febbraio 1996, n. 413, iv4
provvisti di piano regolatore generale o di programma di fabbrica- 1996,1, 809; Cons. Stato, Sez. V, 19 marzo 1982, n. 239, in Il Cons. Stato, 1982, I, 304; 23
marzo 1991, n. 329, iv4 1991, I, 468; T.A.R. Puglia, Bari, 2 aprile 1981, n. 66, in Rmsegna
zione, cioe laddove tali piani consentono l'edificazione per volumi T.A.R., 1981, I, 1983; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 21 settembre 1982, n. 437, iv4 1982, I,
sup.eri?ri a tre metri cubi per metro quadrate ovvero per altezze su- 3130; T.A.R. Lombardia, Brescia, 20 dicembre 1982, n. 548, iv4 1983, I, 552 e 15 dicem-
penon am. 25. In tal caso non potevano essere realizzati edifici con bre 1983, n. 897, iv4 1984, I, 958. V anche Cons. Stato, Sez. V, 13 maggio 1997, n. 483 e
8 settembre 1983, n. 367, in It Cons. Stato, 1997, I, 699, e 1983, I, 911, sull'esclusione dal-
volumi od altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazio- Ia nozione di volume tecnico di stenditoi; soffitte e locali di sgombero o comunque a-
ne di apposite piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata gevolmente adattabili ad usa abitativo (con£ Cons. giust. amm. Reg. sic., 22 ottobre
estesi all'intera zona e contenenti la disposizione planovolumetrica 2003 n. 337, in It Cons. Stato, 2003, I, 2352; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 4 settem-
degli edifici previsti nella zona stessa (6). bre 2003 n. 11318, in Rmsegna T.A.R., 2003, I, 4220; T.A.R. Lazio, Sez. II, 21 giugno
2004 n. 6016, iv4 2004, I, 2378 (sugli impianti tecnici i cui volumi sono realizzabili an-
Per quanto riguarda il calcolo dei volumi - ai fini dell'applicazio- che nel caso di vincoli di mera conservazione delle strutture esistenti); T.A.R. Calabria,
ne dei suindicati indici di edificabilita o di quelli contenuti in altre Catanzaro, Sez. II, 8 ottobre 2004 n. 1855, ivi, 2004, I, 4102 (soffitti, stenditoi chiusi, Ia-
~ormative di Iegge o di piano urbanistico - l'orientamento della giu- cali di sgombero); T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 19 marzo 2002 n. 1431, ivi, 2002,
1, 2019; id., 17 giugno 2002, n. 3598, iv4 2002, I, 3075; Sez. II, 5 agosto 1999, n. 2194, in
nsprudenza e nel sense di computare tutti i volumi utili, cioe, ad e- Rmsegna T.A.R., 1999, I, 4045; T.A.R. Liguria, Sez. I, 9 luglio 1998, n. 372, iv4 1998, I,
sempio, anche i volumi completamente. interrati che siano destinati 3174; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 15 ottobre 1998, n. 2358, ivi, 1998, I, 4382;
ad abitazione o ad ufficio o ad altro analogo uso, che richieda Ia T.A.R. Trentino-Alto Adige, Balzano, 7 ottobre 1993, n. 197, ivi, 1993, I, 4538; T.A.R.
permanenza di persone (7). Non sono, invece, computabili i vani in- Lombardia, Milano, Sez. II, 16 dicembre '1992, n. 775, iv4 1993, I, 466; T.A.R. Sicilia,
Catania, 17 febbraio 1996, n. 180, ivi, 1996, I, 1660; per Ia computabilita del sottotetto,
terrati destinati esclusivamente a cantine o, in genere, i cosiddetti vo- «ancorche non sia suscettibile di utitizzazione abitativa••, v. T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 16
lumi tecnic~ fra cui sono certamente inclusi quelli (compresi o meno ottobre 1993, n. 465, ivi, 1993, I, 4660; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 22 dicembre
2000 n. 4844, iv4 2001, I, 663; T.A.R. Liguria, Sez. I, 7 giugno 2001 n. 661, ivi, 2001, I,
2839; T.A.R. Toscana, Sez. II, 4 ottobre 2002 n. 2358, iv4 2002, I, 4381; Cons. Stato, Sez.
V, 19 marzo 1996, n. 287, in Il Cons. Stato, 1996, I, 422; v. in sensa contrario Cons. Sta-
siglio di Stato, 29 marzo 2001 n. 3 - di unificare le lett. b) e c) di cui all'art. 4 Iegge to, Sez. II, 23 giugno 2004 n. 1559/2000, ivi, 2005, II, 584; ancora sulla computabilita
10/1977, per estendere agli edifici produttivi il requisito della Iocalizzazione fuori del del volume sottotetto di altezza suscettibile di usa abitativo, v. T.A.R. Puglia, Leece, Sez.
per~me.tro dei ~en~i .abi~ati. Ma il Consiglio di Stato ha .ritenuto necessariamente appli- III, 15 gennaio 2005 n. 143, in Rmsegna T.A.R., 2005, I, 889. V. anche Cons. Stato, Sez.
cabde d dopp1o hnnte m base alia lettera della Iegge (Sez. IV, 19 e 22 giugno 2006 n. V, 28 dicembre 1983, n. 807, iv4 1983, I, 1340, sulla computabilita dei Iocali costruiti sui
3650 e 3872). lastrico solare e collegati con scaletta interna agli appartamenti sottostanti; con£ T.A.R.
(6) La detta norma non fu ritenuta applicabile nel caso in cui Ia nuova costruzione Lombardia, Sez. I, Milano, 8 febbraio 1986, n. 93, in Rmsegna T.A.R., 1986, I, 1254; nel-
ricada in zona gia edificata {T.A.R. Lombardia, Milano, 2 marzo 1996, n. 269, in Rnsse- la stesso sensa con riferimento aile superfici seminterrate destinate agli spazi di mano-
gna T.A.R, 199?, I, 1822; T.A.R. Puglia, Leece, 3 luglio 1999, n. 759, iv4 1999, I, 3612; vra delle auto per l'accesso ai box, cfr. T.A.R. Toscana, 16 aprile 1984, n. 209, ivi, 1984,
T.A.R. Campama, Napoli, Sez. II, 5 gennaio 1999, n. 49, iv4 1999, I, 1056). I, 2158. E stato considerato volume tecnico: un abbaino a copertura dell'accesso sulla
(7) Cfr. T.A.R. Veneto, 21 febbraio 1996, n. 232, in Rnssegna T.A.R, 1996, I, 1346; terrazza di un fabbricato {T.A.R. Veneto, 6 settembre 1985, n. 582, ivi, 1985, I, 3741); il
Cass., Sez. III pen., 14 luglio 1997, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 1046. volume destinato ad ospitare un carroponte (T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 5 settembre 2003
136 CAPITOLO X LIMITI EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO 137

Coerentemente la giurisprudenza ha precisato che nel compute Per quanta riguarda in genere l' applicazione degli indici di fab-
del volume di un fabbricato devono essere inclusi tutti quegli spazi bricabilita, si deve far riferimento alla superficie dell'area di proprie-
che sono suscettibili di una funzione complementare a quella abita- ta destinata all' edificazione.
tiva o, in genere, che possano essere agevolmente destinati ad una Salva una diversa norma urbanistico-edilizia locale, e state affer-
funzione utile, come i sottotetti, gli stenditoi chiusi, i locali di mato in giurisprudenza (non senza contrasti), che «ai fini della de-
sgombero, le verande coperte ed i porticati (peraltro, di consistenza terminazione della volumetria prescritta per l'edificazione dalle nor-
tale da potersi ritenere un ampliamento dell'edificio) (9). me urbanistiche e legittimo l' asservimento di aree della stesso pro-
prietario, anche se non contigue, purche situate nella stessa zona e
tra loro non distanti, venendo in rilievo piu che il criteria della con-
n. 7378, iv4 2003, I, 3682); inoltre, non produce cubatura un capannone parzialmente tiguita, qu(;!llo della omogeneita dei terreni» (10).
tamponato ai lati, con vincolo trascritto di non tamponatura dei portici e con destina-
zione agricola (T.A.R. Lazio, Sez. II, 30 gennaio 1993, n. 99, iv4 1993, I, 414) o una ten-
cia amovibile che copra un cortile interne (T.A.R. Liguria, Sez. I, 10 gennaio 1996, n. 4,
iv4 1996, I, 915); in senso contrario ove trattasi di superficie chiusa da almena tre lati
(T.A.R. Sicilia, Catania, 30 settembre 1994, n. 2171, iv4 1994, I, 4230). Parimenti costi- assolvere una funzione di protezione degli accessi dell'edificio dagli agenti atrnosferici
tuisce volume per l'intero corpo di fabbrica un sylos per autovetture, anche se aperto ai ovvero di temporaneo deposito di cose e stazionamento di persone - deve essere con-
vari piani (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 29 luglio 1995, n. 662, iv4 1995, I, 4371). In parti- teggiato nel volume del fabbricato «ove gti spazi perimetrati chiusi abbiano estensione supe-
colare, anche il volume dei locali interrati deve essere computato nel calcolo della vo- riore a quetli aperti» (tale definizione sembrerebbe escludere dal compute del volume il
lumetria consentita, salvo che si tratti <<di opere di modeste dimensioni e con destina- classico porticato di forma rettangolare aperto su tre lati). Sulla computabilita dei porti-
zione a usi episodici o meramente complementari (ad es., cantine, locali per impianti cati v. anche T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 20 giugno 1984, n. 263, iv4 1984, I,
tecnologici, garage a! servizio di un appartamento» (Cons. Stato, Sez. V, 15 giugno 2001 2577; T.A.R. Veneto, 8 agosto 1984, n. 304, iv4 1984, I, 3081. E stata considerata come
n. 3176, in It Cons. Stato, 2001, I, 1314). In base a tale indirizzo si dovrebbe escludere ipotesi di aumento di volume utile Ia trasformazione di locali sottotetto in locali abita-
dal compute del volume consentito, soltanto i parcheggi costituenti il minima prescrit- hili da T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 6 luglio 2000 n. 2678, iv4 2000, I, 4030.
to dalla Iegge 122/1989 perle nuove costmzioni (e non, invece «il parcheggio interrato (10) Cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 20 settembre 1983, n. 499, in Rassegna T.A.R,
autonomo»). Invece, non sono considerati volumi tecnici le scale (T.A.R. Basilicata, 10 1983, I, 3190; id., Milano Sez. II, 1° aprile 1987, n. 96, iv4 1987, I, 1849; cfr. contra, Sez.
maggie 2005 n. 291, iv4 2005, I, 2095; T.A.R. C,ampania; Napoli, Sez. II, 28 settembre V, 30 marzo 1994, n. 193, iv4 1993, I, 385; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 9 marzo 2000 n. 245,
1999, n. 2542, iv4 1999, I, 4475; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 24 maggie 1999, n. 979, iv4 2000, I, 2413; v. anche Cons. Stato, Sez. V, 3 marzo 2003 n. 1172, in It Cons. Stato,
iv4 1999, I, 2995; T.A.R. Lombardia, Sez. I, Milano, 3 maggie 1986, n. 101, iv4 1986, I, 2003, I, 564. Successivamente, secondo il Consiglio di Stato (Sez. V, 23 marzo 2004 n.
2205; e, anche per le scale esterne, T.A.R. Sicilia, Sez. II, Catania, 7 giugno 1988, n. 467, 1525, iv4 2004, I, 657), ai fini dell'assetvimento e necessaria che vi sia «un'ejfettiva e si-
iv4 1988, 1, 3201; contra, T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 20 maggie 1991, n. 123, iv4 1991, gnificativa vicinanza» tra i fondi da asservire ed illotto da edificare (sulla necessita, se
I, 1801), ne i garages (Cons. Stato, Sez. V, 22 gennaio 1987, n. 23, in It Cons. Stato, 1987, non della contiguita delle aree, almena di una limitata separazione, v. T.A.R. Sardegna,
I, 49; nonche, perle nuove costruzioni, T.A.R. Toscana, Sez. III, 4 febbraio 1998, n. 16, 17 gennaio 2004 n. 45, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 1279; di contiguita parla, invece,
in Rassegna T.A.R., 1998, I, 1425). E stato escluso dalla nozione di volume tecnico il va- T.A.R. Molise, 12 febbraio 2004 n. 64, iv4 2004, I, 1498). Inoltre, il detto asservimento
no scala diretto a collegare l'appartamento con la terrazza praticabile (Cons. Statq, Sez. richiede strumenti negoziali privatistici (atti d'obbligo, trascrizione, ecc). Sulla possibili-
V, 26 luglio 1984, n. 578, in Riv. giur. edilizia, 1985, I, 83), rna, come si evisto supra, Ia ta di accorpamento di due aree separate soltanto da una strada vicinale, v. Cons. Stato,
giurispmdenza sui punto non e concorde. Sono state escluse dalla nozione di volume Sez. V, 27 febbraio 1986, n. 147, iv4 1986, I, 184, o in genere da un tracciato stradale
tecnico anche le serre e le verande mediante chiusura di balconi con infissi in metallo e (id., 1° ottobre 1986, n. 477, iv4 1986, I, 1501; 19 marzo 1991, n. 291, iv4 1991, I, 443; 4
vetri (T.A.R. Basilicata, 23 maggie 2005 n. 436, iv4 2005, I, 2099). gennaio 1993 n. 26, iv4 1993, I, 51; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 21 gennaio 1994,
(9) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 14 ottobre 1998, n. 1467, in It Cons. Stato, 1998, I, 1579; n. 4, in Rassegna T.A.R., 1994, I, 1071; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 16 gennaio
T.A.R. Puglia, Bari, 6 settembre 2001 n. 3414, in Rassegna T.A.R, 2001, I, 3795; T.A.R. 1996, n. 15, iv4 1996, I, 1022). II Consiglio di Stato (Sez. V, 11 aprile 1991, n. 530, in It
Basilicata, 26 giugno 2000 n. 390, iv4 2000, I, 4101; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, Cons. Stato, 1991, I, 687) ha anche precisato che l'asservimento della volumetria realiz-
31 maggie 1999, n. 1943, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 2442; T.A.R. Campania, Napoli, zabile su un lotto in favore di un altro, per consentire in quest'ultimo una maggiore e-
Sez. II, 9 giugno 1998, n. 1777, iv4 1998, 1,3333; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 10 gen- dificabilita, e ammesso solo per Iotti aventi Ia medesima destinazione urbanistica, rna
naio 1998, n. 36, iv4 1998, I, 1174; T.A.R. Lazio, Sez. II, 14 maggie 1998, n. 894, iv4 anche se si tratti di aree gia edificate (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 17 novembre 1999, n.
1998, I, 1724, recante pero una piu specifica definizione del <<fJorticato••, che- oltre ad 1604, in Rassegna T.A.R., 2000, I, 349) naturalmente computando i volumi esistenti.
138 CAPITOLO X
L!Ml1'l BD!LlZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO 139

Viceversa, nel case di due aree contigue appartenenti al medesimo (naturalmente l'area asservita resta come tale anche in case di succes-
proprietario, rna ricadenti in zone omogenee diverse, non e consenti- sive trasferimento totale o parziale della proprieta}.
to realizzare su una delle dette aree tutto o parte del volume realiz- Secondo la giurisprudenza (14), in mancanza di una diversa nor-
zabile sull'altra (11). ma della strumento urbanistico, le zone di rispetto o in ogni case le
D'altra parte, ai fini del compute della volumetria e rilevante il parti di un lotto di cui si e sancita l'inedificabilita con norme di ca-
fatto oggettivo dell'utilizzazione edificatoria dell'area che ha l'_effetto rattere generale attinenti all'assetto urbanistico (e, quindi non se de-
di impedirne l'ulteriore edificazione oltre i limiti consentiti, mentre stinate a strada privata o parcheggio di uso pubblico), debbono esse-
e ininfluente che la proprieta dell'area sia stata trasferita ad altri, che re computate come utili ai fini degli indici urbanistici diretti a con-
manchi qualsiasi forma di asservimento dell'area stessa e che l'edifi- tenere la densita edilizia (volume, rapporto tra superficie edificata e
cio insista su una parte della proprieta originaria catastalmente clivi- superficie del terrene, altezze relative). .
sa (12).
D'altra parte, e stata ammessa dalla giurisprudenza anche la «ces-
sione di cubatura», cioe la possibilita - ai fini del compute della vo- 2. La normativa transitoria in Campania
lumetria realizzabile in base al prescritto indice di edificazione - del-
l'asservimento anche di aree di proprieta di un terzo site nella mede- Con la legge 20 marzo 1982 n. 17, la Regione Campania specifico
sima zona omogenea. Tale asservimento puc essere realizzato sia ed integra i limiti all'edificazione nei Comuni sprovvisti di piano
mediante un vera e proprio contratto tra le parti, sia mediante una urbanistico, stabiliti dal suesposto art. 4 della legge 10 del1977.
semplice dichiarazione scritta del terzo presentata al Comune (13) Le modifiche - generalmente meno restrittive - sono le seguenti:
- all'interno dei centri abitati sono consentiti anche interventi di ri-
strutturazione degli edifici esistenti (v. art. 31, lett. d, legge 457 del
(11) Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, 7 giugno 2000 n. 4166, in Rassegna T.A.R,
2000, I, 3771. 1978 ed oggi art. 3, lett. d, t.u. edilizia}, sempre perc senza au-·
(12) Cfr. Cons. State, Sez. V, 7 novembre 2002 n. 6128, in Riv. giur. edilizia, 2003, I,
400; id., 10 febbraio 2000 n. 749, in It' Cons. Stato, 2000, I, 296; Sez. IV, 6 settembre
1999, n. 1402, in Riv. giur edilizia, 1999, I, 1386, con nota di richiami; Sez. V, 30 marzo
1998, n. 387, iv4 1998, I, 987; Sez. IV 15 luglio 1999, n. 1246, in Il Cons. Stato, 1999, I, id., 8 aprile 1998, n. 3642, iv4 1998, II, 1281; ampiamente, da ult., Cons. State, Sez. IV,
449; Sez. V, 15 ottobre 1986, n. 542, iv4 1986, I, 1530; T.A.R. Lombardia, Milano, 22 set- 31 gennaio 2005 n. 217, iv4 2005, I, 85 e Cons. State, Sez. V, 26 giugno 2000 n. 3637,
tembre 1995, n. 1133, in Rassegna T.A.R, 1995, I, 4528; T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 25. iv4 2000, I, 1521, e sulla revocabilita dell'atto unilaterale di asservimento v. Cons. State,
novembre 2002 n. 6571, iv4 2003, I, 442; T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 27 luglio 2004 n. 7478l Sez. V, 8 luglio 2002 n. 3778, iv4 2002, I, 1529; v. anche T.A.R. Sicilia, Catania, 23 set-
iv4 2004, I, 1703; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 15 luglio 2004 n. 10239, iv4 2004, I; tembre 1997, n. 1846, in Rassegna T.A.R, 1998, I, 4227. Sulla «cessione di cubatura••, v.
3193; T.A.R. Lombardia, Brescia, 23 maggie 2005 n. 541, iv4 2005, I, 966. Nel compute CANGELLI, in Urbanistica e appatt4 2000, n. 11, 1165. Piu chiaramente il Consiglio di
dei volumi consentiti sono normalmente valutati anche i volumi esistenti prima dell'en- Stato (Sez. V, 12 luglio 2005 n. 3777, iv4 2005, I, 1223) ha precisato che, nell'ipotesi di
trata in vigore del limite volumetrico da applicare {Cons. State, Sez. V, 29 novembre frazionamento di un' area gia edificata, i proprietari delle varie parti in cui !a detta area
1994, n. 1414, in It Cons. Stato, 1994, I, 1601; 28 febbraio 2001 n. 1074, iv4 2001, I, 396 e stata frazionata hanna a disposizione solo !a volumetria che eventualmente poteva
{anche ave trattasi di particelle catastalmente diverse); 7 novembre 2002 n. 6128, iv4 ancora essere realizzata sull'intera area originaria e in proporzione della rispettiva quota
2002, I, 2470; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 23 giugno 1995, n. 253, in Rassegna T.A.R, 1995, di acquisto.
I, 3818; id., 24 luglio 2003 n. 650, iv4 2003, I, 3815; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, (14) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 14 gennaio 1991, n. 44, in It Cons. Stato, 1991, I, 40;
17 maggie 2004 n. 8776, ivi, 2004, I, 2562; id., Sez. V, 15 luglio 2004 n. 10239, iv4 2004, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 16 luglio 1993, n. 466, in Rassegna T.A.R, 1993, I,
I, 3193; contra, id., 9 gennaio 1988, n. 7, iv4 1988, I, 891). Sulla computabilita anche dei 3597. Sull'inapplicabilita dell'indice di edificazione alle aree destinate ad uso pubblico
preesistenti volumi abusivi oggetto di condone edilizio, v. Cons. State, Sez. V, 12 luglio (strade private o parcheggi), cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 23 giugno 1998, n. 532, in
2004 n. 5039, in It Cons. Stato, 2004, I, 1531. Rassegna T.A.R, 1998, I, 3072; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 17 marzo 1998, n. 929,
(13) Cfr. Cass., Sez. II civ., 12 settembre 1998, n. 9081, in Il Cons. Stato, 1999, II, 218; iv4 1998, I, 2017.
140 CAPITOLOX LIMIT! EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO
141

menta delle volumetrie e delle superfici utili preesistenti (15); La nuova legge della Regione Campania 22 dicembre 2004 n. 16
- all'esterno dei centri abitati, per le opere strettamente accessorie (come modificata dall'art. 9 della legge regionale 11 agosto 2005 n.
all'attivita agricola, e consentito un indice di fabbricabilita ag- 15) ha a sua volta modificato la citata legge 17/1982.
giuntivo (rispetto allo 0,03 mc/mq previsto per l'edilizia residen- Pertanto, secondo la nuova normativa, nei Comuni della Cam-
ziale) pari a 0,07 mc/mq (in questa caso il rilascio del permesso pania sforniti di strumento urbanistico generale (piano regolatore e
di costruire e subordinate alla trascrizione, a cura del richiedente, programma di fabbricazione) devono essere applicati i seguenti limi-
di un atto che vincoli all'attivita agricola la destinazione dei fab- ti all'edificazione:
bricati in progetto); a) nei centri abitati sono consentiti soltanto interventi di manuten-
- in ogni caso per le opere d'interesse pubblico, di cui all'art. 16 zione, di restauro e di ristrutturazione, che non comportino au-
legge 765/1967 (v. cap. XXN, n. 12), gia esistenti al 30 marzo menta delle volumetrie e delle superfici utili preesistenti;
1982, e consentita la realizzazione nel sottosuolo di opere acces- b) fuori dei centri abitati, per l'edilizia residenziale sono confermati
sorie (quali garage, sala convegno, ristorante, etc.), purche com- i precedenti limiti volumetrici suindicati, mentre per i complessi
pletamente interrate, e di attrezzature complementari (quali pisci- produttivi e stabilito un limite di superficie coperta non superio-
ne, campi da gioco e simili), purche non comportino l'aggiunta re ad un sedicesimo dell'area di proprieta (ridotto ad un ventesi-
di nuovi volumi; mo a partire dalla fine dell' agosto 2007).
- le superfici coperte degli edifici o dei complessi produttivi non c) fuori e dentro i centri abitati resta la suindicata possibilita di realiz-
potranno superare un ottavo dell'area di proprieta (la legge zare interventi pubblici ed opere di urbanizzazione primaria e se-
10/1977 prevedeva, invece, un decimo). condaria, oltre a programmi di intervento territoriale e di recupero
Inoltre, la legge della Regione Campania n. 17 del 1982 esonera urbana, finanziati con risorse pubbliche o dell'Unione europea.
espressamente, dall'applicazione degli indicati limiti edilizi transito- . Pertanto, anche Ia nuova normativa regionale non risulta compati-
ri, gli interventi volti alia realizzazione di edifici e strutture pubbli- bde con le prescrizioni del testa unico dell'edilizia. Infatti, come si e
che od opere di urbanizzazione primaria e secondaria (verosimil- accennato nel numero precedente, il testa unico dell'edilizia (art. 9),
mente anche private), di programmi per l'edilizia residenziale pub- nella stabilire i limiti all'edificazione nei Comuni sprovvisti di piano,
blica, nonche dei piani e degli interventi di cui alia legge statale per fa salvi solo «i piu restrittivi limiti .fissati dalle leggi regionali». Cio mette
le zone terremotate (n. 219 del1981). in discussione I' applicabilita della suesposta normativa della Regione
Campania, con un prevedibile contenzioso anche davanti alia Corte
costituzionale (CMTARESE MATTEUCCI, Riv. giur. urbanistica, 2003, II,
136; v. anche, PICOZZA, in If Cons. Stato, 2003, II, 1955).
(15) La giurisprudenza penale comprende fra le opere interne, di cui all'art. 26 legge . P~raltro, pe: I; aree soggette a vincoli urbanistici di tipo espro-
47/1985, anche i soppalchi (come ,,fa divisione in due dell'altez.za di un vano••), in quanta pnatlvo scadut1, I art. 38 della citata legge regionale 16/2004 dispone
«tak manufatto non determina ne un 'alterazione dei volumi preesistenti, ne !a costituzione di l'a~plicazione dei limiti all'edificazione previsti dall'art. 4 della legge
una nuova unita edilizia>> (cfr. Cass., Sez. III pen., 3 giugno 1994, n. 6573, in Il Cons. Sta-
to, 1995, II, 84). Tale indirizzo giurisprudenziale sembra trascurare la rilevanza urbani- reg10nale n. 17 del 1982, di cui, pen), il comma 2 e stato abrogate
stica di siffatti interventi - che possono accrescere notevolmente il peso insediativo - dall'art. 49 della stessa legge 16/2004. Pertanto, ai sensi dell'art. 44,
ma comunque non sarebbe applicabile in presenza di norme, come quella richiamata comma 4, di quest'ultima legge (come modifi.cato dall'art. 9 della l.r.
nel testa, che vietano l'aumento delle superfici utili (v., pero, T.AR. Toscana, Sez. I, 7
15/2005), soltanto nei Comuni sprovvisti di strumento urbanistico
febbraio 1997, n. 24, in Rassegna T.A.R, 1997, I, 1382). Fra le attrezzature realizzabili
nei centri abitati sono stati compresi anche gli impianti 'di distribuzione dei carburanti vigente - e non sulle aree soggette a vincolo di tipo espropriativo
(T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 23 ottobre 2002 n. 6604, iv4 2002, I, 4428). scaduto - sono realizzabili fuori e dentro i centri abitati i suddetti
142 CAPITOLO X LIMITI EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO 143

interventi pubblici o d'interesse pubblico (edifici pubblici, opere di E. di tutta evidenza l'importanza vitale di simile limitazione perle
urbanizzazione primaria e secondaria, ecc.). nostre citta tanto soffocate dal traffico (v. infra, cap. XX).
Cio vale anche per la norma, di cui all' art. 9 della legge ora citata,
che consente la costruzione di parcheggi pertinenziali sotterranei
3. Parcheggi, distanze dalle strade ed altre zone di rispetto (sotto gli edifici o sotto aree libere vicine) anche in deroga alle nor-
me urbanistico edilizie vigenti (17). Originariamente era previsto che
Occorre anche ricordare gli artt. 18 e 19 della legge-ponte che in- i posti auto da realizzare in caso di nuove costruzioni dovessero es-
trodussero altre limitazioni, per la necessita di riservare nelle nuove sere legati con vincolo pertinenziale alla proprieta delle singole unita
costruzioni e nelle aree di pertinenza appositi spazi (coperti o sco- immobiliari. Pertanto, il venditore dei singoli appartamenti non po-
perti) per parcheggi originariamente in misura non inferiore ad un teva riservarsi la proprieta degli spazi destinati a parcheggio e l' acqui-
metro quadro per ogni venti metri cubi di costruzione (con riferi- rente della singola unita immobiliare non avrebbe potuto separare la
mento al volume abitabile e non anche ai servizi) (16). proprieta della medesima dalla proprieta o comproprieta del par-
L'art. 2 della legge 24 marzo 1989, n. 122, recante disposizioni in cheggio (18). Sennonche, l'art. 12, comma 9, della legge 28 novembre
materia di parcheggi, ha innalzato tale misura ad un metro quadrato 2005 n. 246 ha eliminate i1 detto vincolo pertinenziale, in modo che
per ogni dieci metri cubi di costruzione. sia il costruttore, sia i proprietari delle singole unita immobiliari
possono vendere separatamente il posto auto e l' appartamento. Cio
non vale per i parcheggi in deroga alle norme urbanistiche. Tale de-
(16) V. Cons. Stato, Sez. N 3 febbraio 1992, n. 140, in Il Cons. Stato, 1992, I, 153 e 8
luglio 1980, n. 743, iv4 1980, I, 927; sulla necessita di tener conto anche dei volumi in- roga si puo applicare solo ai fabbricati preesistenti alla legge citata,
terrati (salvo che trattasi di volumi tecnici o destinati a parcheggio coperto), v. Cons. rna non puo riguardare i permessi di costruire per la realizzazione di
Stato, Sez. V, 15 febbraio 2001 n. 790, iv4 2001, I, 301; sull'inapplicabilita della norma edifici nuovi (19).
nel caso di costruzione di nuovi stabilimenti industriali, v. M.A. SANDULLI, I parcheggi:
profili urbanistic4 in Riv. giur. edilizia, 1997, II, 177. I detti parcheggi sono richiedibili
soltanto quando l'intervento edilizio crei un quid novi rispetto all'edificio, sia pure in
tutto o in parte, e non anche nell'ipotesi in cui sia previsto soltanto un riordino di col-
legamenti verticali ed orizzontali (T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 21 ottobre 1980, n. (17) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 3 luglio 1995 n. 1007, in Il Cons. Stato, 1995, I, 1060. La
226, in Rassegna T.A.R, 1980, I, 4301). L'obbligo del parcheggio e stato escluso anche deroga alle norme urbanistiche (comprese queUe sulle distanze dai confini) puo essere
nel caso di <<ristrutturazioni di costruzioni preesistenti senza modifica di destinazione consentita anche se il parcheggio e collocato in un cortile di pertinenza del fabbricato
d'uso» (Cons. Stato, Sez. V, 3 gennaio 1984, n. 1, in Il Cons. Stato, 1984, I, 35; v. pero, in (Cons. Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2003 n. 599, iv4 2003, I, 257; T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 1o
sede di piani di recupero, Cons. Stato, Sez. V, 29 ottobre 1992, n. 1104, iv4 1992, I, febbraio 2005 n . 874, in Rassegna T.A.R, 2005, I, 699); in ogni caso, la deroga non e
1351). In altri casi, piu esattamente, si e escluso l'obbligo dei parcheggi rtel.caso di ri- consentita nel caso di nuovi edifici (T.A.R. Veneto, Sez. II, 12 maggio 2000 n. 1007, in
strutturazioni edilizie senza aumento dei volumi preesistenti (T.A.R. Puglia, 23 settem- Rassegna T.AR, 2000, I, 3180). E stata esclusa la possibilita della deroga ove trattisi di
bre 1987, n. 647, in Rassegna T.A.R., 1987, I, 3880 e T.A.R. Trento, 2 novembre 1988 n. aree extraurbane (T.A.R. Toscana, Sez. III, 18 maggio 2004 n. 1453, iv4 2004, I, 2501) (v.
384, iv4 1989, I, 200; T.A.R. Sardegna, 20 gennaio 1996, n. 153, iv4 1996, I, 1143, sul- infra, cap. XX).
l'inapplicabilita della norma agli interventi sul patrimonio edilizio gia esistente). Tutta- (18) Cfr., fra le altre, Cass., Sez. II civ., 27 dicembre 1994 n. 11188, in Il Cons. Stato,
via, e stato affermato l'obbligo del parcheggio nel caso di ristrutturazione di un capan- 1995, II, 702; rna v. anche Cass., Sez. II civ., 21 maggio 2003 n. 7963, iv4 2003, II, 1530 e
none industriale per realizzare abitazioni od uffici o locali commerciali (Cons. Stato, Cass., Sez. un., 15 giugno 2005 n. 12793, in Il Consulente immobiliare, 2005, 1997, se-
Sez. V, 3 febbraio 1999, n. 98, in Il Cons. Stato, 1999, I, 200); T.A.R. Basilicata, 29 mag- condo cui il proprietario-costruttore dell'edificio poteva legittimamente riservarsi, o ce-
gio 2001 n. 752, in Rassegna T.A.R., 2001, I, 2528; T.A.R. Veneto, 2 marzo 2000 n. 752, dere a terzi, la proprieta degli spazi di parcheggio realizzati in eccedenza rispetto allo
iv4 2000, I, 2522. spazio minimo richiesto dalla Iegge.
Sull'obbligo della prescritta riserva di spazi per parcheggi in tutti i casi di aggiunta (19) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 3 giugno 1996, n. 621, in Il Cons. Stato, 1996, I, 883.
di volumi al preesistente edificio, v. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 30 dicembre Sull'esclusione della retroattivita dell'art. 12, comma 9, l. 246/2005 (citata nel testo), cfr.
2003 n. 2603, iv4 2004, I, 770. Cass., Sez. II civ., 24 febbraio 2006 n. 4264, secondo cui la nuova norma non eapplica-
144 CAPITOLO X LlMITI EDIL!Zl NEI COMUNI SPROVVISTI Dl PIANO 145

A tutela delle strade e della circolazione il nuovo Codice della extraurbane principali; m. 30 dalle strade extraurbane secondarie; m.
strada (approvato con decreta legislative 30 aprile 1992, n. 285 e re- 20 dalle strade locali; m. 10 dalle «Strade vicinali» (la definizione e
golamento di attuazione, di cui al D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, classificazione delle strade suindicate sono contenute nell' art. 2 del
modi£ dal D.P.R. 26 aprile 1993, n. 147 e dal D.P.R. 16 settembre citato decreta legislative 30 aprile 1992, n. 285) (22).
1996, n. 610) ha stabilito le distanze minime dal confine stradale da
osservare nelle nuove costruzioni, nelle demolizioni integrali e rico-
co comunale (Cons. giust. amm. Reg. sic., 30 marzo 1995, n. 109, in It Cons. Stato, 1995,
struzioni o negli ampliamenti fronteggianti le strade. Tali norme I, 449).
prevalgono sulle eventuali incompatibili disposizioni stabilite dai (22) L'entrata in vigore delle nuove norme e subordinata alia delimitazione dei cen-
piani urbanistici (2o). tri abitati ed alia classificazione delle strade (d. lgs. 10 settembre 1993, n. 360, art. 127).
Secondo il T.A.R. Campania (Napoli, Sez. N, 19 febbraio 2004 n. 2233, in Rassegna
Rispetto aile prescrizioni di cui al d.m. 1 aprile 1968, n. 3518, e T.A.R, 2004, I, 1523), ai fini dell'estensione della fascia di rispetto stradale, in mancan-
stata ampliata la classificazione delle strade, sono stati prescritti al- za della classificazione della strada, bisogna far riferimento aile caratteristiche tipologi-
cuni distacchi anche all'interno dei centri abitati e sono state stabilite che della strada stessa. Gli artt. 97 sgg. del d. lgs. n. 112 del 1998 disciplinano la riparti-
norme particolari per la costruzione di muri di cinta. zione - tra Stato, Regioni ed enti locali - delle funzioni in materia di viabilita e di pro-
grammazione e gestione delle strade, nonche il trasferimento al demanio delle Regioni e
Fuori dei centri abitati (art. 4 codice strada) (21) le dette distanze degli enti locali delle strade non comprese nella rete statale. Qyalche Provincia ha prov-
minime sono le seguenti: m. 60 dalle autostrade; m. 40 dalle strade veduto alia consegna coattiva delle strade provinciali ad alcuni Comuni aventi piu di
diecimila abitanti, che avevano proweduto alia delimitazione del centro abitato.
L'opposizione dei Comuni estata fondata anche sull'entita della popolazione (inferiore
bile aile costruzioni realizzate precedentemente, salvo che non siano iniziate le vendite a 10 mila abitanti nel centro abitato di un Comune avente complessivamente piu di 10
delle singole unita immobiliari. mila abitanti). Su do si e pronunciato il T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 26 maggio
(20) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 2 novembre 1993, n. 958, in It Cons. Stato, 1993, I, 2000, n. 1632, inedita, con riferimento a! Comune di Massa Lubrense (circa 13 mila
1389; nel caso di ristrutturazione in tutto o in parte diversa dall'edificio preesistente, v. abitanti), ritenendo che il limite demografico di diecimila abitanti va riferito ai singoli
Cons. Stato, Sez. N, 23 dicembre 2002, n. 7275, iv~ 2002, I, 2783; sulla compatibilita di centri abitati e non alla complessiva popolazione del Comune. Per le definizioni delle
interventi per verde pubblico attrezzato, Cons. Stato, Sez. V, 5 settembre 1995, n. 1268, varie strade, cfr. art. 2, c. 3, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285:
iv~ 1995, I, 1218. Secondo T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 25 ottobre 2001 n. 1022, in A - AUTOSTRADA: strada extraurbana o urbana a carreggiate indipendenti o separate
Rassegna T.A.R, 2001, I, 4236, le distanze dalle strade non si applicano alle strade sopra- da spartitraffico invalicabile, ciascuna con almena due corsie di marcia, eventuale ban-
elevate. china pavimentata a sinistra e corsia di emergenza o banchina pavimentata a destra,
Sulle finalita della fascia di rispetto stradale e sulla utilizzabilita di tale fascia ai fini priva di intersezioni a raso e di accessi privati, dotata di recinzione e di sistemi di assi-
dell'applicazione degli indici di fabbricabilit:a, v. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 24 stenza all'utente lungo l'intero tracciato, riservata alia circolazione di talune categorie di
novembre 2000 n. 6595, iv~ 2001, I, 164; T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 14 novembre 2001n. veicoli a motore e contraddistinta da appositi segnali di inizio e fine; per !a sosta devo-
9347, iv~ 2001, I, 3971. Sull'applicabilita delle distanze prescritte in varie fattispecie, v. no essere previste apposite aree con accessi dotati di corsie di decelerazione e accelera-
Cons. Stato, Sez. N, 18 ottobre 2002, n. 5716, in It Cons. Stato, 2002, I, 2270. zwne.
Sulla misurazione della distanza dallimite della zona di occupazione dell'autostrada B - STRADA EX.TRAURBANA PRINCIPALE: strada a carreggiate indipendenti o separate
e 11on dal confine della propriet:a autostradale, T.A.R. Lazio, Sez. II, 21 luglio 2004 11. da spartitraffico invalicabile, ciascuna con almena due corsie di marcia e banchina pa-
7207, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 2968. Cfr. anche Cass., Sez. II civ., 3 febbraio 2005 n. vimentata, priva di intersezioni a raso, con accessi alle proprieta laterali coordinati, con-
2164, in It Cons. Stato, 2005, II, 996. traddistinta dagli appositi segnali di inizio e fine, riservata alia circolazione di talune
(21) La delimitazione del centro abitato avrebbe dovuto essere deliberata dalle giunte categorie di veicoli a motore; per eventuali altre categorie di utenti devono essere previ-
comunali e11tro il 30 giugno 1993 (d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 4). La stessa legge sti opportuni spazi. Per !a sosta devono essere previste apposite aree con accessi dotati
cosl definisce il centro abitato (art. 3): <<insieme di edifici, delimitate lungo le vie di ac- di corsie di decelerazione e di accelerazione.
cesso dagli appositi segnali di inizio e fine. Per insieme di edifici si intende un raggrup- C - STRADA EX.TRAURBANA SECONDARIA: strada ad unica carreggiata con almena
pamento continuo, ancorche intervallato da strade, piazze, giardini o simili, costituito una corsia per senso di marcia e banchine.
da 11on meno di ventici11que fabbricati e da aree di uso pubblico con accessi veicolari o D - STRADA URBANA DI SCORRIMENTO: strada a carreggiate indipendenti o separate
pedonali sulla strada». Ai fini in esame, il riferimento alia nozione di centro abitato «di da spartitraffico, ciascuna con almena due corsie di marcia, ed una eventuale corsia ri-
fa tto» econsentito solo ove si tratti di territorio sprowisto di qualsiasi piano urbanisti- servata ai mezzi pubblici, banchine pavimentate e marciapiedi, con le eventuali interse-
CAPITOLa X LIMITI EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI DI PIANO 147
146

Tuttavia, se l'edificazione fuori dei centri abitati avvenga nell'am- te in violazione delle distanze dalle strade fuori dell'abitato (23).
bito di zone di espansione o di trasformazione urbanistica, in attua- L'accertamento delle violazioni delle norme sulle distanze ddile se-
zione di piani urbanistici generali od esecutivi, le distanze minime di ferroviarie spetta aile Amministrazioni titolari degli esercizi ferro-
prescritte sono le seguenti: m. 30 dalle autostrade; m. 20 dalle strade viari (cio vale in particolare per il divieto di concessioni a costruire
extraurbane principali; m. 10 dalle strade extraurbane secondarie ad una distanza, inferiore a quella prescritta, dalla piu vicina rotaia).
(non sono prescritte distanze dal confine delle altre strade, salva na- Il D.P.R. 11 luglio 1980, n. 753 vieta di costruire, ricostruire o
turalmente una diversa, piu restrittiva, disciplina da parte del piano ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie ad una distanza, da
urba~istico ). misurarsi in proiezione orizzontale, minore di trenta metri dal limi-
Nell'ambito dei centri abitati, sono prescritte le seguenti distanze: te della zona di occupazione della piu vicina rotaia (art. 49). Tale di-
m. 30 dalle autostrade; m. 20 dalle strade urbane di scorrimento e, stanza e ridotta a sei metri lungo i tracciati delle tramvie, ferrovie me-
ove manchi qualsiasi strumento urbanistico, m. 20 dalle strade urba- tropolitane efunicolari e, comunque, a due metri dal ciglio degli sterri
ne di quartiere e m. 10 dalle strade locali. o dal piede dei rilevati (art. 51 e, per altre limitazioni, artt. 53, 54 e
Per la costruzione di muri di cinta sono prescritte distanze mi- 60).
nime minori, fuori e dentro i centri abitati (da 5 a 3 o 2 metri: v. art. Anche dal demanio marittimo o dal ciglio dei terreni elevati sul
1, lett. b, 2-quater e lett. c, 4 c., D.P.R. 27 aprile 1993, n. 147). mare e prescritta una distanza minima di trenta metri (elevabile per
La detta normativa, per i Comuni sprovvisti di qualsiasi piano speciali ragioni in determinate localita). In tale zona di rispetto l'ese-
urbanistico (e, purtroppo, in Italia ce ne sono ancora alcune centi- cuzione di nuove opere - eventualmente consentita dalla normativa
naia), potrebbe determinare qualche inconveniente, obbligando co- urbanistico edilizia - e subordinata all'autorizzazione del Capo del
munque l'arretramento di interventi edilizi consentiti (nuove opere compartimento marittimo (art. 55 Cod. navig.).
di urbanizzazione o sostituzioni edilizie) rispetto all'allineamento II medesimo codice della navigazione (artt. 714 e 717 bis) prescri-
dei fabbricati esistenti lungo le strade urbane di quartiere o le strade ve determinate distanze delle costruzioni dal perimetro degli aeropor-
locali anche all'interno dei centri abitati. ti (300 metri nelle direzioni di atterraggio, indicate da apposite map-
Ai sensi degli artt. 1 e 20 T.U. 8 dicembre 1983, n. 1740, il Prefet- pe approvate con decreta del.Ministro dei trasporti).
to e competente ad ordinare la demolizione delle costruzioni esegui- Sono, po~ vietati costruzioni, scavi e movimenti di terra ad una
distanza inferiore a 10 metri dal piede degli argini di acque pubbliche
(indicate da appositi elenchi, compilati dall'Ufficio del Genio civile,
zioni a rasa semaforizzate; per la sosta sono previste apposite aree o fasce laterali estra- e definite dall'art. 1 del T.U. 2 dicembre 1993,n. 1775).
nee alia carreggiata, entrambe con immissioni ed uscite concentrate. , Anche per i cimiteri e prescritta normalmente una zona di rispet-
E - STRADA URBANA DI QUARTIERE: strada ad unica carreggiata con almena due cor- to di 200 metri dal centro abitato (art. 28 legge 1° agosto 2002 n.
sie, banchine pavimentate e marciapiedi; per la sosta sono previste aree attrezzate con
apposita corsia di manovra, esterna alia carreggiata. 166), in cui e vietato eseguire nuove costruzioni. Tuttavia, il Consi-
F - STRADA LOCALE: strada urbana od extraurbana opportunamente sistemata ai fini glio comunale - previa parere favorevole della competente A.S.L.
di cui al comma 1 non facente parte degli altri tipi di strade.
4. E denominata <<Strada di servizio» la strada affiancata ad una strada principale
(autostrada, strada extraurbana principale, strada urbana di scorrimento) avente la fun-
zione di consentire la sosta ed il raggruppamento degli accessi dalle proprieta laterali (23) Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 11 gennaio 1985, n. 1, in Il Cons Stato 1985 I 5·
alia strada principale e viceversa, nonche il movimento e le manovre dei veicoli non T.A.R. Sicilia, Catania, 13 ottobre 1994, n. 2265, in Rassegna T.A.R, 1994, I,.4685. •P:ral:
ammessi sulla strada principale stessa. tro, e stato ritenuto illegittimo l'ordine prefettizio di demolizione, ove sia mancata !a
AI fine di determinare l'appartenenza di una strada a! demanio comunale, v. T.A.R. v~l~~azione ~ella situazi~ne di fatto e dell'interesse pubblico alla demolizione (T.A.R.
Calabria, Catanzaro, Sez. II, 5 marzo 2003 n. 523, in Rassegna T.A.R., 2003, I, 2241. Srcrha, Catama, 31 genna10 1995, n. 146, iv4 1995, I, 1418).
148 CAPITOLO X LIMIT! EDILIZI NEI COMUNI SPROVVISTI Dl PIANO 149

puc approvare la costruzione di nuovi cimiteri o l'ampliamento di l'articolo unico della legge 3 novembre 1952, n. 1902, che costituisce
quelli gia esistenti ad una distanza inferiore .a 200 metri dal centro il testa fondamentale in materia, successivamente integrate e modifi-
abitato (purche non oltre il limite di 50 metri), ave ricorrano deter- cato da ulteriori provvedimenti. Cosi e stata ampliata la sfera di ap-
minate condizioni precisate dalla norma suindicata. plicazione delle misure di salvaguardia originariamente previste in
Inoltre, in particolari casi e sempre previa parere favorevole del- rapporto all'adozione dei piani regolatori generali e dei piani parti-
l'A.S.L. (da rilasciarsi entre il termine perentorio di due mesi dalla colareggiati di esecuzione e successivamente allargata ai piani urbani-
richiesta), il Consiglio comunale puc consentire la realizzazione di stici in genere (25), Accanto a tale ampliamento spaziale se ne e avuto
determinate opere pubbliche, attrezzature collettive, volumi tecnici e uno temporale per cui l'efficacia e stata protratta, secondo i casi, dai
serre entre la detta zona di rispetto. In ogni caso, in tale zona sono tre ai cinque anni decorrenti dalla data di deliberazione di adozione
consentiti l'ampliamento degli edifici esistenti nella percentuale mas- della strumento urbanistico o di una variante del medesimo (26), sal-
sima del 10 per cento, i cambi di destinazione d'uso e, comunque, va una diversa specificazione contenuta nella legislazione regionale,
gli interventi di recupero, di cui aile lettere a), b), c) e d) dell'art. 31 come nell'art. 10 della legge della Regione Campania 22 dicembre
legge 457 del 1978 (24). 2004 n. 16. Secondo questa norma le misure di salvaguardia non
Sulle aree boscate percorse dal fuoco la legge 24 dicembre 2003 n. possono essere protratte per oltre cinque anni dalla data di adozione
350 vieta ogni edificazione, salvo che si tratti, nei Comuni provvisti dei piani e per oltre tre anni dalla data di adozione delle varianti (ed
di piano regolatore, di opere gia consentite in data precedente e sospesa per cinque anni anche l'approvazione di strumenti di pia-
l'incendio. nificazione non compatibili con sopraordinati piani o varianti adot-
tati). Inoltre, a partire dal 1967 (1. 6 agosto 1967, n. 765, art. 3; 1. 1°
giugno 1971, n. 291, art. 4), l'applicazione delle misure di salvaguar-
4. Le misure di salvaguardia dia, da parte dell'autorita Comunale, non e pit\ facoltativa, rna e ob-
bligatoria senza possibilita di eccezione (oggi art. 12, c. 3 e 4, t.u.).
L'istituto delle misure di salvaguard~a di cui non v'e traccia nella La misura di salvaguardia ha scope esclusivamente cautelare, mi-
legge urbanistica del '42, venne, per la prima volta, in trod otto nel rando ad evitare che - nel lung9 tempo necessaria per la formazione
nostro ordinamento dall' art. 4 del d.l. 17 aprile 1948, n. 740, sui di un piano regolatore - la situazione urbanistica, in relazione al
piani di ricostruzione. tempo dell'adozione del progetto di piano, possa risultare mutata, a
Ma l'applicazione piu estesa ed attuale dell'istituto si e avuta con seguito di avvenute edificazioni, rendendo cosi vano ed inattuabile il
piano ancor prima della sua approvazione (27).
(24)Le distanze prescritte devono essere rispettate indipendentemente dalle prev'isio-
ni dei piani urbanistici, che possono prevedere zone di rispetto di maggiore entita (v.
Cons. Stato, Sez. V, 7 maggio 1996, n. 519, in It Cons. Stato, 1996, 1, 834). (25) Le misure di salvaguardia non si applicano ai programmi pluriennali di attua-
Sulla possibilita di ampliare i cimiteri - rna non qi nuove costruzioni private - in zione in itinere (Cons. Stato, Sez. N, 14 ottobre 1982, n. 733, in It Cons. Stato, 1982, I,
deroga alia distanza minima di 200 metri, v. T.AR. Toscana, Sez. I, 15 aprile 2003 n. 1230), che, del resto, non sono piani urbanistici, ne alia variante di piano regolatore
1426, in Rassegna T.A.R., 2003, I, 2048; T.AR. Liguria, 13 maggio 2003 n. 626, iv4 2003, implicita nell'approvazione del progetto di opera pubblica ai sensi dell'art. 1 Iegge
I, 2648; nonche sulla nuova procedura di cui a! D.P.R. 10 settembre 1990 n. 285 (art. 57, 1/1978 (Cons. Stato, Sez. V, 30 aprile 1997, n. 421, iv4 1997, I, 515); ne alle opere pub-
c. 4), v. T.AR. Sicilia, Catania, Sez. I, 19 maggio 2003 n. 791, iv4 2003, I, 2909. Secortdo bliche comunali (T.AR. Puglia, Leece, Sez. I, 3 aprile 2002 n. 821, in Rassegna T.A.R.,
T.AR. Puglia, Bari, Sez. I, 10 giugno 2003 n. 2358, iv4 2003, I, 3453, Ia prescritta distan- 2002, I, 2097).
za e fissata rispetto ai centri abitati, rna non a fabbricati sparsi. Sulla non necessita del (26) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 9 aprile 1994, n. 275, in It Cons. Stato, 1994, I, 569; pel
permesso di costruire all'interno dei cimiteri e sui piano regolatore cimiteriale, v. T.AR. caso di variante di piano, v. Cons. Stato, Sez. V, 17 novembre 1994, iv4 1994, I, 1569.
Campania, Napoli, Sez. II, 4 giugno 2004 n. 9187, iv4 2004, I, 3168. (21) Invece non sarebbe consentito costruire in conformita a! piano adottato rna in
150 , 'I· CAPITOLO X L!MITI EDIL!Zl NEI COMUNI SPROVVISTI Dl PIANO 151

Tale finalici cautelare distingue le misure di salvaguardia, che struire che possono essere sospese sono non soltanto queUe presenta-
hanna carattere sospensivo e temporaneo, dai provvedimenti di di- te successivamente all' adozione del piano, rna anche queUe pendenti
niego del permesso di costruire, giacche, in virtu della legge di salva- a tale data, cioe presentate ancor prima della deliberazione di ado-
guardia, l' autorita comunale puc e deve sospendere ogni determina- zione della strumento urbanistico. ·
zione sulle domande in contrasto con il piano adottato dal Consi- La cessazione dell' efficacia delle misure di salvaguardia consegue
glio comunale e non ancora approvato dalla Regione (o dall'Ente de- logicamente all' approvazione del piano urbanistico, oppure quando
legato), rna non puc per tale motive rifiutare il permesso (28). la Regione (o l'Ente delegate) non ha approvato il piano e lo ha re-
I provvedimenti di sospensione potrebbero anche avere come og- stituito al Comune per la rielaborazione (31). Comunque, qualora ta-
getto i lavori iniziati dopa il rilascio del permesso di costruire e nei le approvazione ritardi, le misure di salvaguardia non possono piu
limiti temporali suindicati. In questa ipotesi il provvedimento era di essere applicate alla scadenza del triennia dalla data della delibera del
competenza del Prefetto (oggi del Presidente della Regione) e puc es- Consiglio comunale di adozione del piano urbanistico. Soltanto per
sere adottato a richiesta del Sindaco solo in casi eccezionali, cioe i piani regolatori generali e particolareggiati il termine di applicabili-
quando l'opera in corso possa gravemente pregiudicare l'attuazione cl delle misure di salvaguardia e protratto a cinque anni (sempre a
del piano. Il Comune, invece, non puc sospendere opere gia autoriz- partire dalla suddetta data), ove il Comune sia state diligente nell'i-
zate che risultino in contrasto con il piano successivamente adotta- noltrare il piano alla Regione per l'approvazione (cioe l'abbia inol-
to (29), trato prima che sia trascorso un anna dopa la pubblicazione della
Come si e detto, il fondamento delle misure di salvaguardia non stesso piano seguita all' adozione; in Campania tutti i detti termini
consiste solo nell' adozione di un piano urbanistico, bensi nel con- sono stati modificati nel sensa suesposto dalla legge regionale 16/
trasto tra l'attivita edificatoria di cui alla richiesta del permesso di 2004). Naturalmente non possono essere protratti i termini di validi-
costruire e le previsioni del piano adottato; contrasto che deve essere ta delle misure di salvaguardia nell'ipotesi che, pendendo queste,
chiaramente indicate e che trova la sua legittimazione nella delibera venga adottato un nuevo strumento urbanistico sostanzialmente i-
comunale di adozione (3o). Peraltro le domande di permesso di co- dentico a quello precedentemente adottato. Decorso il triennia o il
quinquennio dalla lora emanazione l'autorita comunale ha l'obbligo
di pronunciarsi sulle domande p€ndenti esaminandole alla luce della
contrasto con il piano urbanistico precedentemente approvato e, quindi, ancora in vi-
gore o con Ia normativa vigente peri Comuni sprovvisti di piano (cio vale anche perle
disciplina in vigore (e nell'ipotesi, quindi, che il piano adottato non
opere pubbliche previste dal piano adottato: Cons. Stato, Sez. N, 21 giugno 1984, n. sia state approvato dovra far riferimento allo strumento urbanistico
473, in It Cons. Stato, 1984, I, 706). precedente) (32).
(28) Cfr. T.AR. Campania, Napoli, Sez. N, 11 dicembre 2002 n. 7990, in Rassegna
T.A.R., 2003, I, 797. Secondo una discutibile decisione del T.AR. Veneto, 12 ottobre
1990, n. 1049, iv4 1990, I, 4290, le misure di salvaguardia sono applicabili nei confr~nti
sia del piano adottato dal Comune, sia delle proposte di modifica formulate dalla Re- manufatto progettato e previsione di piano deve essere effettuata con criteri rigorosi,
gione in sede di approvazione del piano stesso. comprendendovi anche le ipotesi in cui il contrasto sia soltanto potenziale, con riferi-
(29) II potere di sospensione di ogni determinazione da parte del Comune eriferito, mento aile successive fasi della pianificazione urbanistica» (Cons. Stato, Sez. V, 11 no-
dall'art. 4 della 1. 21 dicembre 1955, n. 1357, unicamente aile domande di licenza di co- vembre 1977, n. 1007, in It Cons. Stato, 1977, I, 1685). Sull'inapplicabilita delle norme di
stmzione: esso non si applica aile semplici richieste di voltura di una licenza (oggi per- salvaguardia nelle controversie tra privati, cfr. Cass., Sez. II civ., 22 ottobre 1997, n.
messo di costmire) regolarmente concessa: v. T.AR. Sicilia, 14 dicembre 1976, n. 513, in 10369, iv4 1998, II, 219; nonche nell'ipotesi di ristmtturazione edilizia, v. Cons. Stato,
Rttssegna T.A.R., 1977, I, 651 (cio vale anche nel caso di una semplice proroga del per- Sez. V, 19 marzo 1999, n. 277, in Riv. giur. editizia, 1999, I, 787.
messo); T.AR. Molise, 12 marzo 2002 n. 187, iv4 2002, I, 2000. (31) Cfi:. Gens. Stato, Sez. V, 6 novembre 1981, n. 542, in It Cons. Stato, 1981, I,
(30) A proposito delle motivazioni del contrasto tra la domanda di permesso ed il 1249.
piano adottato, in qualche sentenza si legge che «la valutazione dell'incompatibilita tra (32) Cfr. Cons. Stato, Sez. II, 13 dicembre 1989, n. 857, in Il Cons. Stato, 1989, I, 178.
152 CAPITOLO X

Per il procedimento di adozione delle misure cautelare valgono le


norme vigenti in materia di rilascio del permesso di costruire (cap.
XXIV, n. 10).
L' adozione delle misure di salvaguardia richiede idonea motiva-
zione che avra per oggetto, principalmente, il contrasto tra il proget-
to presentato e le disposizioni del piano urbanistico in corso di ap-
provaz10ne. CAPITOLO XI
Non dovra perc tale motivazione limitarsi all'enunciazione di ta-
le contrasto, rna dovra specificare le ragioni del contrasto. PIANI PARTICOLAREGGIATI
Cosicche e illegittimo il provvedimento che sospende il rilascio
del permesso di costruire, limitandosi a dichiarare l'esistenza del
contrasto tra il progetto di costruzione e la normativa in corso di
approvazione senza richiamare specificamente le norme di piano in- SOMMARIO: 1. Premessa. - 2. Formazione ed approvazione. - 3. Contenuto. - 4.
compatibili con il progetto di costruzione. Efficacia.

1. Premessa

Il piano urbanistico comunale puc comprendere tutte le scelte


per la determinazione dell'assetto del territorio comunale.
Tuttavia, in sede di formazione di un piano comprendente l'inte-
ro territorio comunale, non e possibile attuare uno studio minuzio-
so delle singole scelte, senza correre il rischio di allontanare indefini-
tamente nel tempo 1' esecuzione delle direttive.
Occorre, cioe, affidare a strumenti di esecuzione il compito di
provvedere per singole zone all' attuazione delle direttive del piano
general e.
Q!testa funzione e svolta dai piani regolatori particolareggiati (e
Non mancano in dottrina e in giurisprudenza alcuni casi in cui si e ritenuto che i.detti
termini di scadenza per l'applicabilita delle misure di salvaguardia siano stati abrogati
dagli altri piani urbanistici esecutivi introdotti dopo la legge urbani-
dalla legislazione piu recente, nel sensa che esse siano sempre applicabili fino a quando stica del 1942) (t), che sono redatti per limitate porzioni del territo-
il piano non sia definitivamente entrato in vigore oppure espressamente respinto dalla
Regione; rna allo stato trattasi di opinione di assoluta minoranza (cfr., da ult., T.AR.
Campania, Napoli Sez. V, 23 giugno 1992, n. 157, in Rassegna T.A.R., 1992, I, 3554; (1) II Consiglio di State (Sez. IV, 7 novembre 2001 n. 5721, in Il Cons. Stato, 2001, I,
T.AR. Abruzzo, L'Aquila, 28 dicembre 1995, n. 800, iv4 1996, I, 589, con riferimento 2439) ha precisato, che gli strumenti urbanistici legittimamente applicabili sono soltan-
all'art. 4 Iegge 291/1971). Invece, per Ia conferma dell'indirizzo prevalente, cfr. Cons. to quelli previsti dalla Iegge, per nome, causa e contenuto. Cio serve a denunciare
Stato, Sez. V, 20 ottobre 1998, n. 1489, in Il Cons. Stato, 1998, I, 1585; T.AR. Lazio, Sez. l'illegittimita della previsione, nelle norme di attuazione di alcuni piani regolatori gene-
II, 24 settembre 1996, n. 1726, iv4 1996, I, 3641, e T.AR. Campania, Napoli, Sez. I, 3 rali, di piani esecutivi non previsti da alcuna Iegge (ad esempio, non meglio definiti
settembre 1996, n. 392, iv4 1996, I, 4239. cpiani di utilizznzionc••).
u.~

·~ .
CAPITOLO XII

PIAN! DI ZONA PER L'EDILIZIA


PUBBLICA RESIDENZIALE

SOMMARIO: 1. Finalita e caratteristiche. - 2. Procedura di approvazione. - 3. Di-


•· mensione e contenuto dei piani di zona. - 4. Attuazione del piano e suo in-
quadramento urbanistico. - 5. Localizzazioni nei Comuni sprovvisti di piano
1'.
di zona.

l. Finalita e caratteristiche

,. Il secondo dopoguerra ripropose nel nostro Paese in forma piu


nccentuata rispetto al passato il problema della carenza di abitazioni
di tipo popolare. Cia accadde per l'ovvio fenomeno della stasi edili-
zia nel periodo bellico e per l'accentuato fenomeno dell'inurbamen-
t:o, cioe dell'emigrazione dalle campagne verso la citta, che ha carat-
tcrizzato, in particolare, gli anni della ripresa economica.
Il problema dell'edilizia economico-popolare e comune a quasi
tutti i paesi europei, che lo hanna variamente affrontato, ricorrendo
nd un sistema di acquisizione delle aree fabbricabili a basso costa.
Nell'Italia prebellica il problema era stato affrontato in via gene-
mle con i1 Testa Unico 28 aprile 1938, n. 1165, che, peraltro, disci-
plinava la materia avendo riguardo sia all'edilizia economica sia a
quclla popolare, cioe distinguendo due fenomeni oggi costituenti un
tutt'uno, quello dell'edilizia pubblica residenziale (oggi distinta nei
due scttori, dell'edilizia sovvenzionata, che e a totale carico della Sta-
164 CAPITOLO XII PIAN! DI ZONA PER L'EDILIZIA PUBBLICA RESIDENZIALE 165

to ed affidata ai Comuni ed agli Istituti Autonomi per le Case Popo- nibilita nei confronti della 167. D'altronde, anche Ia Iegge 22 ottobre
lari, e dell'edilizia agevolata, che e a parziale contribute pubblico ed 1971, n. 865 (nota come Iegge sulla casa), non risolse il problema
e attuata anche da cooperative ed imprese private; sulle funzioni della troppo lenta realizzazione degli adempimenti previsti e della
mantenute allo State in materia di edilizia residenziale pubblica, v. il sfiducia mostrata nei suoi confronti dall'imprenditore private.
d. lgs. n. 112 del1998, artt. 59 sgg.). Ritornando alia Iegge 167, comunque, e agevole rilevare Ia pro-
II provvedimento legislative, che non fu inquadrato in un organi- fonda innovazione in essa contenuta e le importanti finalita perse-
co disegno urbanistico, aveva lo scope di agevolare ed incentivare guite. I piani di zona miravano, infatti, a consentire alia pubblica
l'edilizia economica e popolare anche mediante il finanziamento del- Amministrazione I' acquisizione delle aree ad un prezzo ridotto (in-
le opere di urbanizzazione e mediante mutui ed agevolazioni a pri- feriore cioe a quello di mercato: in particolare con l'introduzione
vati operanti nel settore. della I. 865 del 1971 si valle individuare tale prezzo in quello - con
Ma ben presto le carenze tecnico-legislative, le difficolta organiz- vari correttivi - del cosiddetto valore agricola (di cui si e parlato in
zative ed economiche dei Comuni, il mancato inserimento delle di- precedenza) delle aree da destinare alia costruzione di case economi-
sposizioni di Iegge in un organico ordinamento urbanistico resero che e popolari, nonche aile opere ed ai servizi complementari, urba-
insufficiente quella normativa, obbligando il legislatore ad emanare ni e sociali (sull'attuale situazione del problema relative al quantum
Ia Iegge 18 aprile 1962, n. 167, passata poi alia storia dell'urbanistica dell'indennita di esproprio, v. cap. I, n. 7).
come Ia «167». In particolare, essi si propongono di evitare, a differenza delle
In particolare si era constatato che numerosi enti costruivano, a precedenti disposizioni legislative, che l'edilizia residenziale pubblica
totale o parziale carico delle State, edifici di abitazione in modo di- si svolga in maniera episodica e frammentaria, e, soprattutto, avulsa
sordinato e fuori sia di un piano urbanistico, sia di un semplice da un piano di assetto almena dell'intero organismo urbane. La Ieg-
progetto organico di interventi. Cio contribuiva non solo al crescen- ge del 1962 a tale scope, infatti, non consente la predisposizione di
te caos urbanistico, rna anche allo sperpero di denaro pubblico sia un piano di zona che non sia inquadrato in uno strumento urbani-
per i maggiori costi di acquisizione delle aree, sia per la necessita di stico piu vasto qual'e il piano regolatore generale o il programma di
opere di urbanizzazione (strade, fogne 5 allacciamenti idrici o elettrici, fabbricazione (sostituiti dalla Iegge della Regione Campania n. 16/
scuole, linee di trasporto, etc.), da realizzare in molte, e spesso lonta- 2004 dal piano urbanistico CGmunale). Tale concetto fu ribadito an-
ne, direzioni. che dalla Iegge sulla casa del 1971, Ia quale prevede all'art. 3 che un
La Iegge «167» introdusse e discipline i cosiddetti piani di zona piano di zona possa essere previsto anche in un piano regolatore ge-
per l'edilizia economica e popolare, diretti alia costruzione di un nerale adottato e trasmesso ai competenti organi per l'approvazione;
quartiere coordinate di case economiche e relative attrezzature per le in tale ipotesi il piano di zona e vincolante in sede di approvazione
classi meno abbienti, con Ia previsione di speciali procedure predi- delle strumento urbanistico generale (!).
sposte per l'assetto e l'espropriazione delle aree comprese nel piano. Purtroppo, poi, i finanziamenti diretti a fronteggiare con la mas-
La nueva Iegge, nata in risposta ad un'esigenza politico-sociale di sima urgenza le difficolta economiche ed occupazionali, sono stati
notevole portata, aveva suscitate in un prime tempo grande entusia-
smo nelle amministrazioni comunali, che venivano ad essere final-
mente munite di un valido strumento per il reperimento delle aree a
(1) Peraltro, l'approvazione del piano di zona fu ritenuta illegittima, ai sensi della
basso coste; rna ben presto, sia per Ia difficolta dell'acquisizione ed Iegge 167/1962, qualora- oltre a mancare il programma di fabbricazione- il p.r.g. sia
urbanizzazione delle aree, sia per il mancato intervento dell'edilizia stato solo adottato, rna non ancora approvato (Cons. Stato, Sez. N, 30 maggio 1983, n.
privata nell'attuazione dei piani di zona, risulto una minore dispo- 359, in Il Com. Stato, 1983, I, 513).
166 CAPITOLO XII

accompagnati da nuove norme per la loro immediata utilizzazione.


Si e cosi prevista la possibilita di nuovi insediamenti nell'ambito di
piani di zona semplicemente adottati dal Comune e non ancora ap-
provati oppure in zone residenziali di piani comunali anch'essi non
ancora approvati, oppure addirittura su determinate aree scelte in va-
riante degli strumenti urbanistici, con la immaginabile conseguenza
di interventi assolutamente estranei a qualsiasi logica di sistemazione
urbanistica unitaria e rispettosa dei valori culturali (sotto il profile
paesistico, ambientale, agricola, etc.).
Norme eccezionali furono poi previste dalla Iegge 219 del 1981
per la ricostruzione e lo sviluppo dei territori colpiti dal terremoto
del23 novembre 1980.

----o-- -----..-----· ·-- - _.. -


re depositato nella Segreteria comunale per la durata di dieci giorni com'u'nale, v. 1:~- nota 2 del precedente capitolo.
PIAN! DI ZONA PER L'EDILIZIA PUBBLICA RESIDENZIALE 169

3. Dimensione e contenuto dei piani di zona

L'art. 3 della legge del 1962 prevedeva che l'estensione delle aree
da includere nei piani di zona doveva essere determinata in relazione
alle esigenze dell'edilizia economica e popolare e del suo prevedibile
sviluppo per un decennia. Anche se il Ministero dei Lavori Pubblici,
emanando la circolare illustrativa della 167, stabiliva che peril fabbi-
sogno delle aree destinate all'edilizia economica dovesse considerarsi
una percentuale del 50%, amplissima era la discrezionalita dei Co-
muni che stabilivano caso per caso (tenendo presente, cioe, ipotesi di
sviluppo socio-economico diverse l'una dall'altra) il fabbisogno delle
aree da includere nel piano. Ne la legge del 1962 prevedeva una op-
portuna specificazione delle tipologie edilizie, lasciando, quindi, il
problema della distribuzione delle abitazioni subordinate allo svi-
luppo urbanistico delle singole zone comunali alle quali si assegnava
il piano di zona. La legge sulla casa del 1971 (e successive modifi-
che), disciplinando ed innovando in maniera piu organica la mate-
ria, ha provveduto a chiarire i dubbi in questione. Infatti, estato sta-
bilito che per il fabbisogno tipico di abitazioni a carattere economi-
co e popolare deve essere presa in considerazione una estensione di
aree che non ecceda quella necessaria a soddisfare il 70% del fabbi-
sogno complessivo di edilizia abitativa nel periodo considerate (ne
sia inferiore al 40% del detto fabbisogno). In altri termini, calcolato
il fabbisogno di nuovi vani di abitazione per il successivo decennia,
in relazione alla popolazione prevista ed ai vani gia esistenti (fissato
un determinate rapporto abitante/vano), si puo formare un piano di
170 CAPITOLa XII PIAN! Dl ZONA l'l!ll L'EDILIZIA PUBBL!CA RESIDENZIALE 171

zona che consenta la costruzione di un numero di vani non ecceden- nuova norma che preveda la detta possibilita, modificando altresi le
te il 70% (ne inferiore al 40%) del fabbisogno di vani determinate disposizioni relative ai criteri di assegnazione degli immobili ristrut-
con i criteri suddetti (s). turati, in modo da pater provvedere alia conservazione del tessuto
Con cia il potere discrezionale dell'Amministrazione comunale sociale esistente, cioe alia riassegnazione degli alloggi e delle botteghe
viene ridimensionato. ai precedenti insediati con canoni controllati.
I piani precedentemente approvati con previsione di dimensio- Passiamo ora all'analisi del contenuto di un piano di zona. Esso
namento diversa restano in vigore, mentre si applica la nuova nor- deve contenere:
mativa alle ipotesi di aggiornamento o formazione ex novo dei piani a) la rete stradale e la delimitazione degli spazi riservati ad opere ed
di zona. impianti di interesse pubblico, nonche ad edifici pubblici con e-
La legge del 1971 ha altresi disposto, in deroga a quanta prece- sclusione di quelli che, soddisfacendo esigenze di carattere genera-
dentemente stabilito dalla 167, che nel piano di zona possono essere te, non necessitano di una particolare previsione nei nuovi nuclei
comprese quelle aree sulle quaE insistano immobili la cui demoli- residenziali;
zione o trasformazione sia richiesta da ragioni igienico-sanitarie ov- b) la obbligatoria suddivisione delle aree in lotti con indicazione
vero sia ritenuta necessaria per la realizzazione del piano (6). della tipologia edilizia;
~esta novita contenuta nella 1. 865 apri il discorso sui proble- c) la profondita delle zone laterali ad opere pubbliche la cui occu-
ma, fin allora avvertito e mai risolto, dell'emarginazione dal centro pazione serva ad integrare le finalita delle opere stesse.
urbana delle aree destinate all'edilizia economica. ~esti elementi sana precisati mediante elaborati grafici che ven-
Allo stato attuale, si dubita ancora se sia possibile estendere i pia- gono allegati al piano, e cioe:
ni di zona a interi quartieri gia edificati. Sembra piu esatta, dal pun- a) planimetria in scala non inferiore di 1:10.000 con le previsioni
to di vista giuridico, la tesi negativa (7), anche se e auspicabile una del piano regolatore o del programma di fabbricazione e le relati-
ve precise indicazioni delle aree destinate all' edilizia economica e
popolare;
b) una planimetria in scala non inferiore a 1:2.000 sulla mappa ca
(5) Patte salve le percentuali indicate, le aree da includere nei piani di zona non so- tastale;
no solo necessarie alia costruzione di alloggi economici e popolari in senso stretto, po- c) gli elenchi catastali delle proprieta comprese nel piano;
tendo il piano soddisfare anche il bisogno di alloggi di tipo medio (v. Cons. Stato, Sez.
IV, 20 giugno 1983, n. 441, in Il Cons. Stato, 1983, I, 653). II detto «dimensionamento•• d) il compendia delle norme urbanistico-edilizie per l'esecuzione del
del piano di zona non puc essere fondato su previsioni incerte e vaghe, bensi su dati p1ano;
concreti ed attuali (Cons. Stato, Sez. IV, 11 giugno 1992, n. 608, iv~ 1992, I, 741, che in- e) il rapporto illustrativo e la previsione di spesa.
dica anche i criteri per l'accertamento delle residenze abitative; id., 20 gennaio 1994, n.
36, iv~ 1994, I, 15; v. anche id., 27 marzo 1995, n. 190, iv~ 1995, I, 324). Secondo il
11 piano di zona deve tener canto delle costruzioni esistenti al
Consiglio di Stato (sez. IV, 25 luglio 2001 n. 4056, iv~ 2001, 1, 1696), !'incremento della momenta del suo perfezionamento; pertanto, e illegittima la previ-
popolazione rappresenta solo una componente del calcolo del fabbisogno abitativo, <<te- sione del piano che considera un' area inedificata in contrasto con la
nuto conto del rinnovato modo di vivere della popolazione in re/azione all'evoluzione sociale in situazione di fatto rappresentata dall' esistenza di una costruzione as-
atto».
(6) Cfr. Cons. Stato, Sez. II, 16 maggio 1990, n. 1096, in Il Cons. Stato, 1993, I, 460. sentita nelle more dell'approvazione del piano medesimo (8).
(7) II Consiglio di Stato ha ribadito che e illegittimo il piano per l'edilizia economi-
ca e popolare col quale il Comune si propane non tanto di provvedere alia creazione di
nuovi insediamenti abitativi destinati alia parte meno abbiente della popolazione, cembre 1983, n. 992, iv~ 1983, I, 1325); v., anche T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 24
quanta piuttosto di procedere a! risanamento o miglioramento abitativo di nuclei limi- dicembre 1993, n. 745, in Rassegna T.A.R, 1994, I, 601.
trofi gia esistenti (Sez. IV, 8 marzo 1983, n. 112, in Il Cons. Stato, 1983, I, 229; 22 di- (8) Cons. Stato, Sez. IV, 1° febbraio 1983 n. 45, in Il Cons. Stato, 1983, I, 112.
172 CAPITOLO XII PIAN! DI ZONA PER L'EDILIZIA PUBBLICA RESIDENZIALE 173

4. Attuazione del piano e suo inquadramento urbanistico feriore al 20% e non superiore al 40%, in termini volumetrici, di
quelle comprese nel piano di zona.
Sulla scorta del piano elaborate ed approvato (9) e mediante ap- La disciplina giuridica della cessione delle dette aree risulta modi-
positi programmi pluriennali di attuazione approvati dal Consiglio ficata ed integrata dalle leggi 23 dicembre 1998, n. 448 (art. 31) e 30
comunale (10), i Comuni ed i relativi Consorzi procedono alle e- aprile 1999, n. 136 (art. 7).
spropriazioni delle aree, sia di quelle destinate alle infrastrutture, sia La procedura di cessione del diritto di proprieta o del diritto di
di quelle da impiegare nella costruzione delle case (per il prezzo di superficie ha luogo in base a convenzioni che indichino le caratteri-
esproprio, v. cap. I, n. 7). stiche tipologiche e costruttive degli edifici da realizzare, i termini di
Qyesta e, dunque, una delle principali differenze tra il regime inizio e di ultimazione dei lavori, i canoni di concessione ed i prezzi
giuridico di attuazione dei piani di zona rispetto a quello dei piani di vendita, nonche, ovviamente, le sanzioni per l'inosservanza degli
regolatori particolareggiati. In altri termini, per i piani di zona fu in- obblighi contrattuali.
trodotto un regime pubblicistico, cioe dell'esproprio obbligatorio di La legge prevedeva alcuni limiti alla disponibilita degli immobili
tutte le aree incluse nel piano e non soltanto di quelle destinate ad costruiti su aree concesse in proprieta, che sana stati eliminati dalla
infrastrutture pubbliche. legge 179 del1992 (art. 23).
Espropriate le aree, esse vengono assegnate dalla Giunta comunale L'art. 2 della legge 23 dicembre 1986, n. 899, ha altresi previsto
agli enti pubblici, ad enti istituzionalmente operanti nel settore del- che gli immobili realizzati senza il contribute della Stato su aree in
l'edilizia economica e popolare (Istituti autonomi per le case popola- diritto di superficie o in diritto di proprieta, nell'ambito dei piani di
ri), a cooperative edilizie ad a privati (11), mediante concessione del zona di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modifica-
diritto di superficie per un periodo di tempo non inferiore a sessanta zioni ed integrazioni, ivi compresi gli immobili con destinazioni
e non superiore a novantanove anni, per la costruzione degli alloggi non residenziali, possono essere ceduti ad enti pubblici, a societa as-
di tipo economico-popolare; nonche a cooperative edilizie o singoli sicurative, nonche ad altri soggetti pubblici e privati, anche in deroga
privati con concessione in proprieta nei limiti di una quota non in- a disposizioni legislative e statutarie.
In tali casi e fatto obbligo agli acquirenti di locare le abitazioni
esclusivamente a soggetti aventi i requisiti prescritti dalle convenzio-
(9) T.A.R. Emilia-Romagna, 9 giugno 1976, n. 357, in Riv. giur. edilizia, 1977, I, 114. ni ed ai canoni ivi indicati.
(10) Q!iesti programmi sono previsti dall'art. 1legge 27 giugno 1974, n. 247 e avreb- ~anto, infine, all'inquadramento urbanistico del piano in esa-
bero dovuto essere approvati dal Consiglio comunale (con delibera immediatamente me, esso andava considerate in relazione al piano regolatore generale
esecutiva) entre sei mesi dall'approvazione del piano di zona (con Ia previsione, in case
ad al programma di fabbricazione.
d'inerzia, dell'intervento sostitutivo da parte della Regione, mediante Ia nomina di.un
Commissario ad acta, ex art. 2 Iegge cit.). Non si puo dire che tale normativa sia stata La Iegge 167 innovando, come abbiamo detto, la precedente lacu-
realizzata, con l'avallo della giurisprudenza dopo un maggior rigore iniziale (cfr. Cons. nosa normativa, aveva stabilito che non puc consentirsi la predispo-
Stato, Sez. N, 3 dicembre 1990, n. 942, in It Cons. Stato, 1990, I, 1514; contra, id., 20 di- sizione di un piano di zona che non sia inquadrato in uno strumen-
cembre 1977, n. 1246, iv4 1977, I, 1896).
(11) Sui requisiti soggettivi per l'edilizia agevolata, v., da ult., Ia Circolare del Min. to urbanistico piu vasto qual e il piano regolatore generale ad il pro-
ll.pp. 1° agosto 1995, n. 3825; in G. U. 26 agosto 1995, n. 199 e Lex, 1995, II, 355. Sui gramma di fabbricazione, cosi riconoscendo, allo strumento per 1'e-
criteri di assegnazione delle aree in case di pluralita di istanze, v. Cons. Stato, Sez. V, 28 dilizia economica e popolare, una giusta funzione urbanistica.
gennaio 1993, n. 193, in Foro amm., 1993, 140. Sui calcolo del fabbisogno di edilizia
L'art. 3 della l. 167 non risolveva, perc, il problema dell'efficacia
abitativa, v. Sez. N, 15 settembre 1998, n. 1156, in It Cons. Stato, 1998, I, 1268. Sulla
competenza della Giunta comunale, v. T.A.R. Lombardia, Brescia, 19 dicembre 2001 n. del piano di zona adottato, quando il piano regolatore generale era
1629, in Rassegna T.A.R, 2002, I, 580. ancora in itinere. La Iegge del 1971, a sua volta innovando la materia,
174 CAPITOLO XII PIAN! DI ZONA PP.R I.'HDII.IZIA PUDIJI.ICA RT!SIDP.NZIALP. 175

ha stabilito che i Comuni possono comprendere le zone destinate levantemente diverse dalle previsioni del piano medesimo (v. capito-
all' edilizia economico-popolare anche in un piano regolatore od in la precedente, n. 3). Si tratta del resto di normativa sostanzialmente
un programma di fabbricazione soltanto adottato e trasmesso ai non diversa dalla legge statale sui piani di zona secondo cui le va-
competenti organi per l'approvazione (12); in tale ipotesi il piano di rianti che non incidono sul dimensionamento globale del piano e
zona e vincolante in sede di approvazione del piano generale. La non comportano modifiche al perimetro, agli indici di fabbricabilita
ratio di tale norma consiste nell'esigenza sempre piu pressante di ac- ed alle dotazioni di spazi pubblici o di uso pubblico o costituiscono
celerare il procedimento di approvazione del piano. adeguamento delle previsioni del piano agli standards urbanistici,
E dubbio se la normativa suindicata (compresa l'approvazione di sono approvate soltanto con deliberazione comunale.
un piano di zona inquadrato nel piano urbanistico comunale in
itinere) sia applicabile anche ove una legge regionale rechi una nue-
va procedura di approvazione dei piani urbanistici comunali. E
dubbio, quindi, se valga ancora in tal caso l'indirizzo giurispruden-
ziale secondo cui il piano di zona possa apportare varianti al piano
comunale generale non solo per reperire aree da utilizzare per
l'edilizia economica e popolare in zone non destinate all'edilizia re-
sidenziale, rna anche per modificare previsioni del piano generale o
per eliminare eventuali lacune (13). Naturalmente anche in caso di
soluzione affermativa, le dette varianti non potrebbero essere inserite
nel piano generale come elementi autonomi ed episodici (14) e fermo
restando - secondo la giurisprudenza (15) - che il piano di zona do-
vra risultare <<prevalentemente conforme» alle previsioni del piano ge-
nerale. In ogni caso, anche per i piani di zona si dovrebbe applicare
la norma della legge della Campania 16/2004 (art. 26), secondo cui
non si considerano varianti del piano generale anche disposizioni ri-

(12) T.A.R. Veneto, 11 novembre 1978, n. 917, in Rarsegna T.A.R, 1979, I, 123. ;
(13) T.A.R. Puglia, 9 dicembre 1975, n. 162, in Rarsegna T.A.R., 1976, I, 667. Non co-
stituisce variante Ia localizzazione del piano «167» su zone destinate da] piano regolato-
re generale a residenze private (Cons. State, Sez. IV, 7 luglio 2000 n. 3808, in Il Cons.
Stato 2000, I, 1672).
(14) V., peraltro, gli artt. 28 e 55 della Iegge 219 del 1981, secondo cui i piani di zo-
na, per le esigenze della ricostruzione delle aree terremotate nel novembre 1980, pate- UJ!II"ti"UII flll' •~· ...

vane essere adottati anche in variante degli strumenti urbanistici vigenti. Sulla distin-
zione dei detti piani post-sismici dai piani di zona, di cui alia Iegge 167/1962 e successi-
ve modifiche, v. Cons. State, Sez. V, 20 gennaio 2004 n. 153, in It Cons. Stato, 2004, I,
65.
(15) Cfr. Cons. State, Sez. IV, 27 marzo 1995, n. 190, in Il Cons. Stato, 1995, I, 324;
per una maggiore possibilita di deroga del p.r.g. da parte del piano di zona, cfr. Cons.
State, ad. plen., 3 luglio 1997, n. 12, in Edilizia e territorio, n. 42, 59.
CAPITOLO XIII

PIAN! PER GLI INSEDIAMENTI PRODUITM

:,

1',,
SOMMARIO: 1. Finalita e contenuto. - 2. Procedura di approvazione e di attua-
,' ~ . zione. - 3. Insediamento di impianti produttivi in variante di strumenti ur-
banistici.

1. Finalita e contenuto

, Abbiamo gia esaminato i piani delle aree di sviluppo industriale,


introdotti nel 1957 per razionalizzare e incentivare l'industrializza-
zione del Mezzogiorno e delle zone depresse.
Successivamente, per tutto il territorio nazionale, anche con altre
finalita - e verosimilmente per estendere il regime dell'esproprio ob-
bligatorio delle aree oltre le esigenze dell'edilizia residenziale pubbli-
ca - fu introdotto e disciplinato dall'art. 27 della legge 22 ottobre
1971, n. 865 (Iegge sulla casa) il piano per gli insediamenti produtti-
vi. Esso appartiene alia categoria dei piani urbanistici attuativi, ossia
di quelli che, nell'attuale ordinamento graduale dei piani, si trovano
al quarto livello di pianificazione.
Trattasi, cioe, di un altro tipo speciale di piano particolareggiato,
che possono formare i Comuni dotati di piano generale (I).

(I) Per un documentato studio sui piano in esame, v. GRASSI, Il piano degli insedia-
menti produttivi: principi, esperienze e prospettive, in Riv. giur. edilizitJ, 1995, II, 165. Sulle
finalita di politica economica del p.i.p., v. T.A.R. Toscana, Sez. I, 18 settembre 2001 n.
180 CA!'ITOLO Xlll PIAN! PER GLI INSEDIAMENTI PRODUTTM 181

Le aree - quindi non anche gli edifici e verosimilmente non sin- d) la relazione di spesa (5) e gli elenchi catastali delle proprieta com-
gale aree, rna intere zone o parti cospicue di esse (2) - da comprende- prese nel piano.
re nei piani in esame sono delimitate, nell'ambito delle zone destina- Per la Campania, nei limiti di cui all'art. 30 Iegge 16/2004 vale
te ad insediamenti produttivi dai piani regolatori generali o dai pro- ancora la citata Iegge regionale 20 marzo 1982, n. 14, titolo III, capo
grammi di fabbricazione vigenti (oggi piani urbanistici comunali), e v.
destinate alia realizzazione di impianti produttivi di carattere indu- In mancanza di un' espressa legislativa regionale, il piano degli in-
striale, artigianale, commerciale e turistico (3). sediamenti produttivi non puc recare modifiche del piano regolatore
II contenuto dei piani per gli insediamenti produttivi e stabilito generale (6), ne, in tal case, puc essere adottato contestualmente alia
con riferimento aile norme riguardanti i piani di zona per l'edilizia deliberazione di variante del piano regolatore (7).
economica e popolare e pertanto il progetto di piano deve prevedere: La giurisprudenza ha precisato che il p.i.p. non costituisce tanto
a) la rete stradale e la delimitazione degli spazi destinati ad opere ed uno strumento di pianificazione urbanistica quanta piuttosto di po-
impianti di pubblico interesse (4); litica economica, con la funzione di stimolare l'espansione produtti-
b) la suddivisione in Iotti e la lore utilizzazione; va e di incentivare le imprese offrendo lora le aree occorrenti ad un
c) l'ubicazione, la tipologia e le modalita costruttive dei vari edifici; prezzo politico (8).

1372, in Rassegna T.A.R., 2001, I, 3742; T.AR. Liguria, Sez. I, 17 aprile 2003 n. 508, iv~ 2. Procedura di approvazione e di attuazione
2003, I, 2638.
(2) Peraltro, in giurisprudenza si e ritenuto che il p.i.p. puc avere ad oggetto anche
aree sulle quali insistono edifici nei quali e svolta attivita lavorativa (T.AR. Liguria 18 Anche il procedimento di adozione ed approvazione, cosi come
dicembre 1980, n. 673, in Rassegna T.A.R, 1981, I, 535): comunque dovrebbe trattarsi di quello di attuazione, del piano ricalca in parte la procedura gia esa-
un fatto eccezionale, dovendo in linea di massima comprendere zone libere da costru- minata nella studio del piano di zona per l'edilizia economica e po-
zioni (v., peraltro, Cons. Stato, Sez. IV, 22 ottobre 1993, n. 912, in Il Cons. Stato, 1993, I,
1223). polare.
(3) I p.i.p. non possono riferirsi ad interventi per l'attivita agricola, per !a quale !a
Iegge non ha vista le stesse esigenze di carattere urbanistico (T.AR. Toscana, 23 aprile
1982, n. 160, in Rassegna T.A.R, 1982, I, 2109); invece, gli esercizi di ristorazione sono (5) E stata considerata legittima una previsione di spesa di larga massima riguardan-
compresi tra gli impianti di carattere turistico (Cons. Stato, Sez. V, 30 ottobre 1997, n. te !a fase iniziale del piano (Cons. Stato, ad. plen., 16 dicembre 1983, n. 26, in It Cons.
1209, in Il Cons. Stato, 1997, I, 1405; v. anche retro, cap. VII, nota 8, sulla definizione Stato, 1983, I, 1281; Sez. IV, 22 ottobre 1993, n. 912, iv~ 1993, I, 1223; T.AR. Puglia,
d'industria. II p.i.p. non puc essere esteso a tutte le aree destinate ad insediamenti pro- Leece, Sez. I, 28 febbraio 2000 n. 1535, in Rassegna T.A.R, 2000, I, 2078. Inoltre, e stata
duttivi dallo strumento urbanistico generale senza alcun accertamento previsionale del- ritenuta necessaria !a motivazione della decisione di assoggettare determinati terreni a!
la sviluppo che nell'ambito del territorio comunale avrebbero potuto avere le attivita p.i.p., sacrificando !'interesse dei privati proprietari (Cons. Stato, Sez. V, 4 ottobre 2000
produttive (Cons. Stato, Sez. IV, 8 febbraio 1986, n. 92, in II Cons. Stato, 1986, I, 151). II n. 5310, iv~ 2000, I, 2149; Sez. IV, 26 maggio 2003, n. 2818, iv4 2003, I, 1175).
p.i.p. e stato ritenuto illegittimo, ove non sia stato preceduto da precisa istruttoria sui Sull'eccezionalita della strumento dei p.i.p. e sui relativo obbligo di motivazione, v.
fabbisogno di aree da destinare ai detti insediamenti (Cons. Stato, Sez. IV, 1° aprile Cons. Stato, Sez. IV, 10 agosto 2004 n. 5501, iv~ 2004, I, 1666.
1992, n. 354, iv~ 1992, I, 531; id., 21 novembre 1994, n. 919, iv~ 1994, I, 1495); e co- (6) Cons. Stato, Sez. II, 11 febbraio 2004 n. 931, in Riv. giur. urbanistica, 2004, 470,
munque esso deve rispondere a concrete prospettive di utilizzazione (Cons. Stato, Sez. con nota di GlOMI. In Campania, non costituiscono variante del piano comunale le
IV, 22 ottobre 1993, n. 912, iv~ 1993, I, 1223; 6 giugno 2001 n. 3034, iv~ 2001, I, 1237; modifiche del medesimo indicate dall'art. 26, comma 3, Iegge regionale n. 16 del 2004
26 settembre 2001 n. 5088, iv~ 2001, I, 2167). Sembra orientata in sensa contrario (v. cap. X, n. 3).
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 15 novembre 2000 n. 4267, in Rassegna T.A.R, 2001, (7) T.AR. Toscana, Sez. I, 4 marzo 2003 n. 852, in Rassegna T.A.R, 2003, I, 2032.
I, 304. (8) Cons. Stato, Sez. IV, 27 ottobre 2003 n. 6631, in It Cons. Stato, 2003, I, 2295;
(4) Anche i1 p.i.p. deve ottemperare alle disposizioni concernenti gli standard urba- T.A.R. Veneto, Sez. I, 16 luglio 2003 n. 3790, in Rassegna T.A.R., 2003, I, 3760; T.A.R.
nistici (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 aprile 1989, n. 234, in If Cons. Stato, 1989, I, 438). Campania, Napoli, Sez. I, 6 marzo 2003 n. 2233, iv4 2003, I, 2113.
CAPITOLO XIII PIAN! PER GLI INSEDIAMENTI PRODUTTM 183
182

Ai sensi della legge statale il progetto di piano e adottato con de- degli standard urbanistici). Mediante decreta sindacale, il piano ap-
libera del Consiglio comunale o dell'assemblea consortile (cia si ve- provato e pubblicato sui Bollettino ufficiale della Regione ed entra
rifica allorquando venga costituito tra i Comuni un consorzio per in vigore il giorno successive a quello della sua pubblicazione.
l'attuazione del piano). Una volta approvato, il piano acquista valore di piano particola-
Gli elaborati grafici ed il progetto di piano vanno depositati nella reggiato ed efficacia per died anni (10),
Segreteria comunale e vi rimangono per un periodo di 10 giorni a II Comune od il Consorzio possono, entro il termine di validita
libera visione del pubblico, comunicando l'avvenuto deposito me- del piano, procedere all' esproprio delle aree necessarie agli insedia-
diante annuncio affisso all'Albo Pretoria ed inserito nel Foglio An- menti produttivi, a seguito delle richieste ricevute dagli interessati e
nunzi Legali della Provincia. preferendo gli enti pubblici o a partecipazione statale secondo i pro-
Nel termine di 20 giorni successive alla data di inserzione dell'av- grammi di sviluppo formulati dal CIPE (Comitate interministeriale
viso di deposito nel Foglio Annunzi Legali, i privati interessati pos- per la programmazione economica).
sono presentare le loro opposizioni al Comune. La cessione dell' area necessaria all'edificazione pua avvenire in
Successivamente tutti gli elaborati, insieme al fascicolo delle op- proprieta o mediante concessione del diritto di superficie per un pe-
posizioni e controdeduzioni dell'ente locale, dovevano essere tra- riodo di tempo illimitato sea favore di enti pubblici, e non inferiore
smessi (salva diversa Iegge regionale, come in Campania) alia Giunta a sessant'anni e non superiore a novantanove, se a favore di priva-
regionale, che, udito il parere della Sezione Urbanistica, era compe- ti (11),
tente all' approvazione o reiezione del piano, decidendo in pari tem- E indubbio che l'elemento essenziale di tutto sia la celerita di at-
po sulle opposizioni. tuazione del piano e delle procedure di assegnazione delle zone de-
In Campania la legge regionale n. 16 del 2004 ha stabilito che i stinate agli insediamenti.
piani urbanistici attuativi (pua) possono avere «valore e portata» an-
che dei piani delle aree da destinare ad insediamenti produttivi di
cui alia Iegge 865/1971 e successive modifiche. Ma per tutti i pua ha
stabilito la medesima procedura di approvazione, che e quella indi- (10) Secondo Ia giurisprudenza, dopo ·Ia scadenza del termine decennale, e illegitti-
mo il diniego di concessione edilizia concernente un' area ricadente nell' ambito di un
cata al capitola precedente, riguardante i piani regolatori particola- piano per insediamenti produttivi (T.A.R. Sardegna, 27 marzo 1995, n. 389, in Rarsegna
reggiati. Anche il p.i.p e adottato dalla Giunta Comunale e trasmesso T.A.R., 1995, I, 2765), ferma restando l'osservanza delle linee e delle prescrizioni del
alia Provincia per eventuali osservazioni. II piano stesso e depositato piano scaduto. Sull'inammissibilita della proroga del termine decennale, v. T.A.R.
per trenta giorni presso la casa comunale e di cia deve essere data Campania, Napoli, Sez. II, 21 marzo 2002 n. 1502, iv4 2002, I, 2022. In materia diva-
riante dei p.i.p., v. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 25 settembre 2003 n. 1148, in Foro
notizia su due quotidiani a diffusione regionale ed eventualmehte amm., 2003, I, 3069. Sulla decorrenza del termine d'impugnativa del p.i.p., nonche del
con ulteriori forme di pubblicita, in modo che nel detto termine di valore di dichiarazione d'indifferibilita e d'urgenza e sulla non necessita della previa
30 gion{i chiunque possa presentare osservazioni od opposizioni al comunicazione di avvio del procedimento di occupazione d'urgenza delle aree, v. Cons.
Stato, Sez. N, 17 settembre 2004 n. 6055, in Il Cons. Stato, 2004, I, 1885.
piano adottato. Su tali osservazioni od opposizioni la Giunta comu- (11) II Comune deve porre a carico dei cessionari gli esborsi affrontati per acquistare
nale (9) decide ed approva definitivamente il piano, dando atto della le aree e per eseguire le opere di urbanizzazione (Cons. Stato. ad. plen., 16 dicembre
sua conformita al piano urbanistico comunale (e sempre nel rispetto 1983, n. 26, cit.). Prima dell'art. 49, c. 17, Iegge 27 dicembre 1997, n. 449, il Comune era
obbligato a cedere meta delle aree in diritto di superficie e meta in proprieta. Per Ia ces-
sione in proprieta delle aree gia cedute in diritto di superficie, v. art. 11 Iegge 12 dicem-
(9) Cfr. Ia Iegge regionale 22 dicembre 2004 n. 16, artt. 26 e 27. Sulla legittimita co- bre 2002 n. 273. Cfr. anche Cons. Stato, Sez. N, 22 maggio 2000 n. 2939, in Il Cons.
stituzionale di questa attribuzione di competenza alia Giunta comunale, v. Ia nota 2 del Stato, 2000, I, 1307, secondo cui le aree espropriate entrano a far parte del patrimonio
precedente capitola X. indispo11ibile del Comu11e e, qui11di, 11011 so11o soggette a retrocessio11e.
184 CAPITOLO XIII PIANI PER GLI INSEDIAMENTI PRODUTTM
185

La finalita perseguita dal piano sarebbe vanificata laddove, at- re, i servizi resi dalle banche e dagli intermediari finanziari, i servizi
tuando il piano, si ritardasse, per motivi di lentezza burocratica, la di telecomunicazioni (art. 1, c. 1, lett. a, D.P.R. 7 dicembre 2000 n.
concessione delle aree espropriate a favore degli enti o dei privati che 440).
vogliono provvedere alla costruzione degli impianti. Ma, con il D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447 (art. 5, come modi£ dal
Percio si e ritenuto da alcuni necessaria affidare la realizzazione D.P.R. 7 dicembre 2000 n. 440), si e prevista una rapida procedura
dei piani per gli insediamenti produttivi direttamente agli enti inte- per realizzare impianti produttivi anche in variante degli strumenti
ressati o ad enti autonomi speciali. urbanistici.
Gli enti locali potrebbero rimanere competenti ad eseguire la rete A tal fine, devono concorrere le seguenti due condizioni:
viaria, l'allacciamento delle zone urbanizzate e tutte quelle opere di 1) mancanza nella strumento urbanistico comunale di aree desti-
infrastruttura necessarie ad armonizzare l'insediamento industriale nate all'insediamento di impianti produttivi od insufficienza di tali
con 1'esistente nucleo residenziale. aree in relazione ai progetti presentati (14);
Peraltro, anche l'attuazione di questi piani degli insediamenti 2) conformita del singolo progetto di nuevo insediamento pro-
produttivi potrebbe essere condizionata dal programma pluriennale duttivo alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicu-
di attuazione, di cui all'art. 13 della legge 10 del1977. rezza dellavoro (1s).
E da escludere infine che le delibere comunali che disciplinano Qyalora si verifichino queste due condizioni, il responsabile del
l'assegnazione delle aree incluse in un piano per gli insediamenti procedimento, con provvedimento motivate, puo convocare una
produttivi abbisognino di approvazione regionale, la quale puo esse- conferenza di servizi, ai sensi dell'art. 14 legge 241/1990, come mo-
re necessaria eventualmente solo per lo strumento urbanistico adot- di£ dall'art. 7legge 127/1997 (16).
tato, e non anche per i concreti atti di gestione della stesso (12). Della convocazione di questa conferenza deve essere data pubbli-
co avviso, al fine di garantirne la piu ampia conoscenza; anche per-
che alla conferenza potrebbe partecipare qualunque soggetto pubbli-
3. Insediamento di impianti produttivi in variante di strumenti urbani- co o privata (persona fisica, ente, associazione o comitate), portatore
stici

I1 decreta legislative 31 marzo 1998, n. 112 (artt. 23, 24 e 25) ha


( 14) E stato rilevato in giurisprudenza, che talvolta la detta indagine va riferita a
introdotto la cosiddetta procedura della sportello unico soprattutto determinate zone, tenuto conto delle caratteristiche dell'opera in progetto (cfr. T.A.R.
allo scope di semplificare i procedimenti amministrativi necessari Abruzzo, !'Aquila, 3 aprile 2004 n. 383, in Rmsegna T.A.R, 2004, I, 507, riguardante una
per avviare o sviluppare le attivita produttive (13). Q!Ieste compren- sala peril gioco del bingo, da realizzare in un centro storico). La motivazione richiesta
dalla norma non occorre, ove trattisi di ampliamento di un insediamento esistente
dono le attivita di produzione di beni e servizi, ivi incluse le attivita (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 28 gennaio 2005, iv~ 2005, I, 781).
agricole, commerciali e artigianali, le attivita turistiche ed alberghie- (15) Cfr. T.A.R. Abruzzo, Pescara, 20 maggio 2004 n. 453, in Rmsegna T.A.R, 2004,
I, 2530. Secondo il T.A.R. Umbria (2 maggio 2002 n. 241, iv~ 2002, I, 2544) il soggetto
promotore della procedura semplificata non deve essere necessariamente il gestore
dell' opera in progetto.
(12) Cons. Stato, Sez. N, 24 marzo 1987, n. 168, in It Cons. Stato, 1987, I, 307. (16) L'autorita comunale non e obbligata ad accogliere l'istanza, ove non intenda
(13) Cfr. DAMONTE, Aspetti urbanistici della «procedura dello sportello unico perle attivi- investire della questione il Consiglio comunale ovvero convocare una Conferenza di
ta produttive11 ai sensi del D.PR 20 ottobre 1998, n. 447, in Riv. giur. edilizia, 2000, II, 51 servizi (T.A.R. Lombardia, Milano, 26 settembre 2002 n. 3819, in Rmsegna T.A.R., 2002,
sgg.; nonche MARTINETII, in Riv. giur. urbanistica, 2002, 470 sgg.; v. anche l'ampia sen- I, 3919). Sulla procedura della conferenza dei servizi e sui provvedimenti conseguenzia-
tenza del T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 20 gennaio 2004 n. 35, in Rmsegna T.A.R, li, v. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 25 marzo 2004 n. 1631, iv~ 2004, I, 526; v. anche
2003, I, 4059. T.A.R. Abruzzo, Pescara, 20 mnggio 2004 n. 453, iv~ 2b04, I, 2530.
186 CAPITOLO XIII PIAN! PER GLI INSEDIAMENTI PRODUTTM
187

di un interesse cui possa derivare un pregiudizio dalla realizzazione Regione, le cui attribuzioni sono fatte salve dalle norme sulla confe-
del progetto dell'impianto produttivo. renza dei servizi (art. 1, c. 1, lett. K, D.P.R. 440/2000).
A tale conferenza devono essere invitati a partecipare - con un Peraltro, con la sentenza 22 giugno 2001 n. 205, la Corte costitu-
congruo anticipo non inferiore a trenta giorni - rappresentanti di zionale ha dichiarato l'illegittimita costituzionale dell'art. 25, comma
tutte le pubbliche Amministrazioni, aventi competenza in materia, 2, lett. g, del d.lgs. 112/1998, nella parte in cui prevede che, ove Ia
cioe quelle che dovrebbero· adottare atti di autorizzazione, nulla osta conferenza dei servizi registri un accordo sulla variazione della
o pareri sui progetto di costruzione o in materia di varianti al piano strumento urbanistico, la determinazione costituisce proposta di va-
urbanistico (Regione, Provincia o Comunita montana, Sezione pro- riante sulla quale si pronuncia definitivamente il Consiglio comuna-
vinciale del C.T.R., autorita sanitaria, Vigili del Fuoco, ecc.). le~ anche quando vi sia il dissenso della Regione. Peraltro, la que-
La conferenza dei servizi precede all'istruttoria del progetto ed il stlone va adeguata alla disciplina regionale del procedimento di ap-
verbale finale di approvazione sostituisce tutti i detti pareri, nulla o- provazione del piano urbanistico comunale.
sta e vari atti di assenso.
Qyalora tale approvazione avvenga a maggioranza si dovra opera-
re ai sensi del comma 3-bisdell'art. 17 della legge 127/1997. In tal ca-
se bisognera comunicare la detta approvazione al Presidente del
Consiglio dei. Ministri ove l' Amministrazione dissenziente sia una
amministrazione statale oppure al Presidente della Regione negli al-
tri casi.
In questa ipotesi, l'approvazione a maggioranza diventera opera-
tiva, qualora - entre 30 giorni dalla ricezione della comunicazione -
il Presidente del Consiglio dei Ministri (previa delibera del Consi-
glio) od il Presidente della Regione (previa delibera del Consiglio re-
gionale) non ne abbiano disposto la sospensione.
In ogni caso, qualora il progetto approvato dalla conferenza dei
servizi contrasti con lo strumento urbanistico vigente, bisognera
provvedere alla pubblicazione per 30 giorni del progetto ai sensi del-
la vigente legge urbanistica ed il Consiglio comunale si dovra pro-
nunciare definitivamente nei successivi trenta giorni, tenendo CO~;ItO
delle osservazioni ed opposizioni eventualmente presentate (17).
Qyesta deliberazione del Consiglio comunale conclude la proce-
dura di variante del piano regolatore, senza. bisogno di alcun ulterio-
re provvedimento. Non e richiesta nemmeno l'approvazione della

(17) Secondo il T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 16 dicembre 2004 n. 8606, in Rnssegna
T.A.R., 2004, I, 3379, !a procedura ex art. 1 e 5 D.P.R. 447/1998 sarebbe inapplicabile in
caso di contrasto con gli indici di zona.
i:

CAPITOLOXN

PIAN! DI LOTTIZZAZIONE
I>,

SOMMARIO: 1. Divieto di lottizzazione. - 2. II concetto di lottizzazione. - 3. Mi-


sure per la prevenzione e la repressione delle lottizzazioni abusive. - 4. Proce-
dimento per l'approvazione del piano di lottizzazione. - 5. Lottizzazione ad
iniziativa comunale.

1. Divieto di lottizzazione

Alia fine del secolo scorso i proprietari delle aree non comprese
nei piani regolatori o in quelli di ampliamento - previsti dalla Iegge
del 1865 - procedevano direttamente alia divisione dell'area in Iotti
fabbricabili. Per le zone compres-e entre i detti piani, presentavano,
invece, all'autorita comunale il progetto per la sistemazione delle a-
ree offrendone la parziale cessione in cambio dell'impegno da parte
del Comune di urbanizzarle. Ben presto, pero, le difficolta di natura
economica e l'evolversi delle esigenze urbanistiche mutarono, da un
lato, il contenuto delle convenzioni - non piu soltanto cessione di
aree, rna anche assunzioni per i privati degli oneri di urbanizzazione
- dall'altro comportarono l'introduzione del diritto per i privati di
lottizzare le aree non comprese nell'ambito di un piano urbanistico.
Attraverso numerose e varie modifiche ed integrazioni, si giunse
alia Iegge 17 agosto 1942, n. 1150, la quale (art. 28) detto le norme
per I' attuazione della lottizzazione delle aree fabbricabili.
La Iegge del '42 prevede varie ipotesi di lottizzazione: quella co-
siddetta «incorporata» nel piano particolareggiato (I' art. 13 della leg-
CAPITOLO XN PIAN! DI LOTTIZZAZIONE 191
190

ge stabilisce infatti che nel contenuto dei piani particolareggiati puo portassero di fatto la realizzazione di una lottizzazione (vietata nei
essere compresa anche la suddivisione in lotti di aree fabbricabili); la Comuni sprovvisti di piano oppure assoggettata a particolari oneri e
lottizzazione «obbligatoria» (o d'ufficio), in cui !'invito alla lottizza- procedure nei Comuni forniti di un piano approvato).
zione parte dall'autorita comunale (infra, n. 5), e la lottizzazione fa- Per colmare la detta carenza legislativa, anzitutto il Ministero dei
coltativa. Q¥est'ultima e quella che oggi viene comunemente defimta LL.PP., con la nota circolare illustrativa della legge-ponte (n. 3210 del
lottizzazione o piano di.lottizzazione. 1967) cerco di definire il concetto di lottizzazione, rilevando fra l'al-
I piani di lottizzazione - cosi come previsti dalla legge citata - tro che costituisce lottizzazione non il mero frazionamento dei ter-
avrebbero potuto essere un utile strumento di disciplina e di raziona- reni, rna qualsiasi utilizzazione del suolo che, indipendentemente dal
lizzazione degli interventi edilizi sui territorio se fossero stati inseriti frazionamento fondiario e dal numero dei proprietari, preveda la re-
nell'ambito degli altri strumenti di pianificazione introdotti dalla alizzazione contemporanea o successiva di una pluralita di edifici a
stessa legge. . . scopo residenziale, turistico o industriale e conseguentemente com-
Ma, come e noto, i piani regolatori generali ed i programm1 d1 porti la predisposizione delle opere di urbanizzazione occorrenti per
fabbricazione furono raramente approvati per vari decenni e ancora le necessita primarie e secondarie dell'insediamento.
oggi i piani particolareggiati sono approvati in numero limitato. Naturalmente - a parte che le circolari ministeriali non possono
In questo quadro, le lottizzazioni ad iniziativa priva~a assu.nser? integrare le leggi rna rappresentano in questo caso semplicemente
la dimensione di interventi edilizi su singole aree per 11 ragg1ung1- una interpretazione non vincolante della legge stessa - la riportata
mento di fini eminentemente speculativi. Si disse, infatti, in sede di definizione ministeriale lascio larghi margini d'incertezza per risol-
discussione parlamentare della «legge-ponte» del 1967, che le lottiz- vere i casi concreti.
zazioni erano state lo strumento giuridico per distruggere qualsiasi Pertanto, per cercare di interpretare meglio la norma legislativa in
forma di pianificazione. . questione, fu necessaria tener presente I' orientamento della giuri-
Ecco perche questa legge cerco di reagire al detto incontrollato sprudenza amministrativa in merito, anche perche - nel caso di con-
fenomeno stabilendo anzitutto un divieto assoluto di lottizzazione a troversie tra pubblica Amministrazione e privati o privati tra loro
'
scopo edilizio nei Comuni sprovvisti di qu~lsia~i piano urbani~tico,
'
(in sede di impugnativa dei provvedimenti amministrativi) - e il giu-
cioe privi sia di piano regolatore generale, s1a d1 programma d1 fab- dice amministrativo a decidere.
bricazione (oltre alle limitazioni stabilite anche per il rilascio di sin- Secondo l'indirizzo ancora dominante di tale giurisprudenza, si
gale concessioni edilizie nei detti Comuni). configura una lottizzazione di fatto, quando - mediante i1 rilascio di
uno o piu permessi di costruire (non importa se alla stessa persona o
a piu richiedenti, ne se contestualmente o in date successive) - sia au-
2. Il concetto di lottizzazione torizzato per la prima volta l'asservimento all'edilizia (a scopo resi-
denziale, industriale, commerciale, turistico, ecc.) di una zona non
Purtroppo la «legge-ponte» del 1967.- nel vietare qualsiasi lottiz- ancora urbanizzata e quando per effetto del nuovo insediamento sia
zazione delle aree fabbricabili nei Comuni sprovvisti sia di piano re- necessaria realizzare nuove opere di urbanizzazione primaria e se-
golatore generale, sia di programma di fabbricazione - non ha forni- condaria (che non si riducano pero soltanto ai semplici allacciamen-
to nessuna definizione del concetto di lottizzazione. ti delle nuove costruzioni aile reti infrastrutturali gia esistenti) (r).
Era facile quindi prevedere che in pratica sarebbero sorte gravi
difficolta per stabilire quando una o piu concessioni edilizie (rila-
sciate ad uno o piu richiedenti e relative alla medesima zona) com- (1) Cons. Stato, Sez. V, 10 giugno 1982, n. 527, in Il Cons. Stato, 1982, I, 864; 1° feb-
CAPITOLO XIV PIAN! Dl LOTTIZZAZIONE 193
192

Si e detto anche che si ha lottizzazione quando si crea una nuova Peraltro, anche in base al suddetto orientamento giurisprudenzia-
maglia del tessuto urbana preesistente, quando cioe questa viene mu- le restavano pericolosi margini di incertezza, che soltanto una nuova
tato nelle sue linee principali, rna non quando trattasi di interventi legge poteva eliminare.
di completamento ricadenti su aree comprese in una zona gia urba-
nisticamente delineata. Per converso, non si e riconosciuto carattere
lottizzatorio ai nuovi interventi edilizi ricadenti in una zona gia par- sioni» (T.A.R. Veneto, Sez. II, 26 ottobre 1993, n. 651, in Rassegna T.A.R, 1993, I, 4554).
Analogamente e stato rilevato che «quanto piu l'interventv e rilevante per le dimensioni
zialmente edificata e gia sufficientemente urbanizzata (2). dell'edificio o degli edifici progettati, e quindi per il numero degli abitanti o per le attivita da
insediare, tanto piu occorre tendenzialmente una preventiva pianificazione» (T.A.R. Campa-
nia, Napoli, Sez. N, 4 dicembre 2000 n. 4519, iv4 2001, I, 648). Piu recentemente estato
ritenuto illegittimo il diniego di concessione edilizia per mancanza del piano di lottiz-
zazione, quando !'area sia urbanizzata e manchi una rigorosa valutazione del nuovo in-
braio 1995, n. 162, iv4 1995, I, 197; 16 marzo 1995, n. 409, iv4 1995, I, 360; T.A.R. Pu- sediamento rispetto alia situazione generale del comprensorio (T.A.R. Campania, Saler-
glia, Leece, Sez. I, 14 giugno 2003 n. 3992, in Rassegna T.A.R., 2003, I, 3491. no, Sez. II, 19 novembre 2001 n. 1351, iv4 2002, I, 289). Uno stato di sufficiente urba-
(2) Cfr., ad esempio, sulla detta articolazione dell'intervento, Cons. Stato, Sez. V, 7 nizzazione della zona, che renda superflua Ia pianificazione di dettaglio, estato ritenuto
giugno 1983, n. 214, in It Cons. Stato, 1983, I, 716; Sez. N, 9 novembre 1993, n. 980,_iv~ equivalente all'operativita di un piano attuativo (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 4
1993, I, 1400; 27 gennaio 1978, n. 98, in Riv. giur. editizia, 1978, I, 81, con nota d1 n- novembre 1999, n. 2888, in Rassegna T.A.R, 2000, I, 285; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 13
chiami; sulla configurabilita di una lottizzazione non tanto per !a previsione di opere di luglio 1999, n. 950, iv4 1999, I, 3666; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 8 maggio 1998,
urbanizzazione, bensi perche l'intervento costituisce, gia nel momenta ideativo, una n. 1456, iv4 1998, I, 2706; T.A.R. Lazio, Sez. II, 27 aprile 1998, n. 695, iv4 1998, I, 1705;
strutturazione edilizia unitaria, nuova ed estranea a! tessuto urbanistico preesistente, v. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 21 marzo 1995, n. 137, iv4 1995, I, 2510; Sez. II, 26
T.A.R. Lazio, Sez. II, 29 settembre 1982, n. 781, in Rassegna T.A.R., 1982, I, 2764; e stata aprile 1995, n. 285, iv4 1995, I, 3172; v. anche retro, cap. IX, nota 8). Inoltre (Cons. Sta-
considerata lottizzazione abusiva !a costruzione di un parcheggio per automezzi pesanti to, Sez. N, 10 settembre 1996, n. 1208, in Il Cons. Stato, 1996, I, 1311), e stata ribadita Ia
in zona non urbanizzata (Cass., Sez. III pen., 30 aprile 2004 n. 20390, in Il Cons. Stato, non necessita del piano di lottizzazione, quando !'area interessata econtigua a zona edi-
2005, II, 330). D'altra parte, estata ammessa l'impossibilita di concepire Ia lottizzazione ficata e prowista di opere di urbanizzazione primaria, considerate che !a lottizzazione e
- anche se prescritta dalle norme di zona - ove trattasi di un edificio ricadente in un preordinata ad assoggettare !'area ad un processo di urbanizzazione idoneo a conferirle
comparto gia edificato e completamente urbanizzato (Cons. Stato, Sez. N, 18 novembre un nuovo assetto (con particolare riferimento alle opere di urbanizzazione relative alia
1980, n. 1078, in It Cons. Stato, 1980, I, 1531; Sez. V, 18 gennaio 1993, n. 98, iv4 1993, I, viabilita, v. T.A.R. Sicilia, Catania, 3· ottobre 1997, n. 1971, in Rassegna T.A.R, 1997, I,
55· 26 settembre 1995, n. 1351, iv4 1995, I, 1240; Sez. V, 19 luglio 2001 n. 3993, iv4 4596; id., Sez. I, 25 febbraio 2004 n. 438, iv4 2004, I, 1616, in un caso di sopraelevazione
20tH I, 1675; 24 settembre 2001 n. 4993, iv4 2001, I, 2124; T.A.R. Campania, Napoli, in una zona urbanizzata). V., peraltro, Cons. Stato, Sez. V, 17 maggio 2000 n. 2874, in Il
Sez. iv, 16 settembre 2003 n. 11416, in Rassegna T.A.R, 2003, I, 4228; id., 15 maggio Cons. Stato, 2000, I, 1265, secondo cui - oltre alia sufficienza delle opere di urbanizza-
2003 n. 5832, ivi, 2003, I, 2762; id. 2 agosto 2001 n. 3736, ivi, 2001, I, 3416; 2 marzo zione primaria - «e necessaria anche che !'area presenti il requisite obiettivo dell'atti-
2000 n. 596, iv4 2000, I, 2672; 22 dicembre 1999 n. 3283, iv4 2000, I, 825; Cass., Sez. I tudine a! completamento del disegno urbanistico-edilizio del piano». Secondo il Consi-
civ., 12 gennaio 2000 n. 277, in Il Cons. Stato, 2000, II, 671); viceversa un interv~nto edi- glio di Stato (Sez. V, 25 ottobre 1997, n. 1189, in Il Cons. Stato, 1997, I, 1403), Ia stima
lizio di rilevante consistenza in zona priva di opere di urbanizzazione va assoggettato a della sufficienza delle opere di urbanizzazione spetta alia valutazione discrezionale della
piano esecutivo anche se non prescritto dalle norme del piano ~eg?latore (Cons. S~ato, pubblica Amministrazione. (v. anche T.A.R. Calabria, Catanzaro, 18luglio 1999, n. 950,
Sez. V, 7 settembre 2000 n. 4741, iv4 2000, I, 1995). E stato attr1bu1to carattere lottizza- cit.; e T.A.R. Lazio, Sez. II, 22 ottobre 1999, n. 1970, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 4245,
torio anche all'intervento in zona parzialmente utbanizzata, ove si ponga l'esigenza di con riferimento anche aile dimensioni dell'opera). Qresta valutazione, perc, deve essere
raccordo col preesistente aggregate abitativo e di potenziamento delle opere di urbaniz- concretamente evidenziata, indicando le concrete, ulteriori esigenze di urbanizzazione
zazione (Cons. Stato, Sez. V, 8 ottobre 2002 n. 5321, in Il Cons. Stato, 2002, I, 2153; 15 indotte dalla nuova costruzione (Cons. Stato, Sez. V, 14 febbraio 2003 n. 802, in Il Cons.
febbraio 2001 n. 790, iv4 2001, I, 301; 27 ottobre 2000 n. 5756, iv4 2000, I, 2334; 7 gen- Stato, 2003, I, 309); T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 19 novembre 2003 n. 13696, iv4
naio 1999, n. 1, ivi, 1999, I, 54; id., 7 maggio 1991, n. 772, iv4 1991, I, 936; 4 maggio 2004, I, 339; 8 ottobre 1999, n. 2595, iv4 1999, I, 4951 e 17 gennaio 2000 n. 31, iv~
1995, n. 699, iv4 1995, I, 706; Sez. N, 15 maggio 1995, n. 336, iv4 1995, I, 630; v. anche 2000, I, 1437; T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 29 settembre 2000 n. 7649, iv~ 2000, I, 4370, se-
Sez. V, 10 novembre 1992, n. 1221, iv4 1992, I, 1584; 31 dicembre 1993, n. 1398, ivi, condo cui l'Amministrazione «deve congruamente evidenziare le concrete ed ulteriori esigen-
1993, I, 1634; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 2 luglio 1999, n. 1908, in Rassegna ze di urbanizzt~zione indotte dalla nuova costruzione••). Inoltre, il Consiglio di Stato (Sez.
T.A.R., 1999, I, 3519). La necessita del piano di lottizzazione estata affermata anche per IV, 29 aprile 2000 n. 2562, in Il Cons. Stato, 2000, I, 1063; conf. T.A.R. Lazio, Sez. II-bis,
Ia costruzione di un unico edificio « urbanisticamente rilevante, sotto il profilo delle dimen- 4 mnrzo 2004 n. 2081, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 1366), ha affermato che !a detta equi-
CAPITOLO XIV PIAN! DI LOTTIZZAZIONE 195
194

Purtroppo, la legge 47 del 1985 (recepita dall'art. 30 t.u. edilizia Naturalmente, anche l'applicazione di questa definizione nei casi
del 2001) non ha risolto compiutamente il problema, indivi~uando concreti potra dar luogo a qualche incertezza, rna ormai l'interprete
la lottizzazione abusiva nell'ipotesi di «opere che comportmo tra- ha molteplici elementi di riferimento per individuare le ipotesi di
sformazione urbanistica ed edilizia dei terreni» in violazione della predisposizione di lottizzazioni abusive mediante la vendita frazio-
normativa urbanistica o senza la prescritta autorizzazione. nata dei terreni.
Infatti sarebbe assurdo qualificare come lottizzazione qualsiasi E chiaro, ad esempio, che una vendita di numerosi piccoli lotti di
intervent~ avente rilevanti conseguenze sotto il profile urbanistico terrene a vari acquirenti (tanto piu se non agricoltori), farebbe con-
od edilizio (che sarebbero ipotizzabili anche in casi di semplice tra- figurare la detta fattispecie legislativa di lottizzazione abusiva (3).
sformazione di fabbricati gia esistenti).
Pertanto e ancora necessaria un'interpretazione integrativa del te-
ste legislative, per la quale verosimilmente resta valido l'indirizzo (3) La Corte di Cassazione, Sez. II, con !a sentenza 2 febbraio 1988. n. 949, ha esa-
giurisprudenziale riportato in precedenza. . . minato il disposto della Iegge 47/1985 (oggi art. 30 t.u. edilizia), affermando che: «La
Invece, la normativa richiamata ha risolto, con maggrore chrarez- lottizzazione, che si configura come uno strumento tecnico-urbanistico diretto alla
formazione di nuovi complessi edilizi attrezzati a fini residenziali e non come semplice
za l'altra controversa ipotesi di lottizzazione abusiva, individuata frazionamento e trasferimento dei suoli aventi diversa destinazione attuale, va definita
taivolta nella vendita frazionata dei terreni senza l'esecuzione di ope- come abusiva, a norma dell'art. 18 Iegge 28 febbraio 1985, n. 47, quando vi sia inizio di
opere che comportino trasformazione urbanistica (o edilizia) dei terreni, in violazione
re. delle prescrizioni degli strumenti urbanistici (e delle leggi statali e regionali) ovvero sen-
Infatti si configurano come lottizzazione abusiva anche il «fra- za autorizzazione, come pure nell'ipotesi di predisposizione della stessa mediante il fra-
zioname~to e la vendita, o atti equivalenti, del terrene in lotti che, zionamento e Ia cessione in Iotti del terreno sempre che, in relazione alia natura di que-
per le loro caratteristiche quali la dimensione ~n relazion.e alla n~~r~ sto ed alia sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici (o altri riferimenti), de-
del terrene e alla sua destinazione secondo gh strumentl urbamstrcr, nuncino non equivocamente la destinazione a scopo edificatorio; pertanto non confi-
gura detta ipotesi, ne di conseguenza e nulla per illiceita della relativa causa, Ia promes-
il numero, l'ubicazione o l'eventuale previsione di opere di urba~iz­ sa di vendita di parte di un fondo che, ancorche analoga ad altri atti di disposizione di
zazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncmo ulteriori frazioni dello stesso, non faccia· riferimento, ne preveda infrastrutture di urba-
in modo non equivoco la destinazione a scope edificatorio». nizzazione, comportando Ia mera alienazione di suolo priva di rilievo urbanistico senza
assumere funzione prodromica di una lottizzazione••. Nello stesso senso, v. T.A.R. La-
zio, Sez. II-bis, 8 settembre 1998, n. 1390, in Rassegna T.A.R, 1998, I, 3561 (sulla necessi-
valenza tra pianificazione esecutiva e stato di a~eguata .urb~nizzazione e. configurabile ta che alia vendita frazionata segua qualche attivita materiale). In generate, con ampi ri-
ove si riscontri l'esistenza di opere di urbanizzaztone pnmana e seco.n~a~1a almena ne~­ chiami, sulla nozione di lottizzazione abusiva, v. Cons. Stato, Sez. IV, 30 giugno 2005 n.
le quantita minime prescritte dalla normativa sugli standard urbamst1cr (m~ tale ~ecl­ 3531, in Riv. giur. edilizia, 2006, I, 157.
sione lascia perplessi, perche in tal modo si potrebbe pretendere l'approvaz10~e d1 un Sulla insufficienza della presenza di una strada in terra battuta, cfr. T.A.R. Lazio,
piano di lottizzazione anche per edificare su un lotto residua e co~~letamente mterclu- Sez. II, 18 gennaio 1993, n. 53, in Rassegna TA.R., 1993, I, 408, che esclude anche !a con-
so in un'area gia completamente edificata). In senso ancora restntttvo, v. anche Cons. figurabilita di una lottizzazione nell'ipotesi di vendita frazionata di un terreno, ove
Stato Sez. N 7 novembre 2001 n. 5721, iv~ 2001, I, 2439; nonche 3 novembre 2003 n. manchino le concorrenti caratteristiche richieste dall'art. 18, comma 1, Iegge 47/1985 (v.
6833: iv4 2003, I, 2454; Secondo cui bisogna far riferimento all'i~tero comprens?rio ~he anche T.A.R. Lazio, Sez. II, 25 marzo 1996, n. 544, iv4 1996, I, 1228). E stato anche rite-
dovrebbe essere pianificato dal piano urbanistico a~ativo; anz1, per super~re 1obbhgo nuto, che - ai fini dell'individuazione di una lottizzazione abusiva, di cui all'art. 18, c.
del piano attuativo, estato affermato che !'area da ed1ficare deve essere 1un.1ca .a nones- 1, Iegge 47/1985 - a! frazionamento di un terreno in Iotti debba seguire qualche attivita
sere stata ancora edificata in una zona integralmente interessata da costruz10m e dotata materiale «ulteriore rispetto alia mera recinzione della proprieta» (T.A.R. Toscana, Sez. II, 4
delle opere di urbanizzazione (Cons. Stato, Sez. V, 3 marzo 2004 n. 1013, ~v4 2004, I, agosto 2000 n. 1830, ivi, 2000, I, 4460), Per un caso di esclusione di lottizzazione abusi-
512); v. anche T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 12 giu~o 2003 n. ?546, 1.n Ras~egna va. (vendita frazionata a parenti stretti), v. T.A.R. Lazio, Sez. VI-bis, 25 gennaio 2002 n.
T.A.R., 2003, I, 3396; e, per superare !a necessita della preVla approvaz10ne d1 un p1ano 695, iv~ 2002, I, 517).
particolareggiato, v. T.A.R. Latina, 18 settembre 2003 n. 742, iv4 2003, I, 3711 (v. anche Sui criteri di individuazione di una lottizzazione negoziale, che puo tradursi anche
rctro, cap. IX, nota 5). nella vendita di un solo lotto, cfi·. Cass., Sez. III pen., 30 a.prile 1994, n. 4954, in ll Cons.
196 CAPITOLO XN
PIANI DI LOTT!ZZAZIONE
197

3. Misure per la prevenzione e la repressione delle lottizzazioni abusive In caso di mancato rilascio del certificate, sara sufficiente una di-
chiarazione sostitutiva da parte dell'alienante (o del condividente).
Per bloccare il fenomeno delle lottizzazioni abusive, Ia Iegge pre- Naturalmente, il rispetto delle condizioni stabilite per evitare Ia
scrive anche che, agli atti tra vivi di trasferimento dei terreni deve es- nullita degli atti di trasferimento dei terreni e per ottenere l'approva-
sere allegate, a pena di nullita, il certificate di destinazione urbani- zione del trasferimento catastale non esclude Ia possibilita di confi-
stica contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti l'area inte- gurare nella vendita frazionata di un terreno l'ipotesi della lottizza-
ressata. Q!lesto certificate deve essere rilasciato dal Comune entro 30 zione abusiva, consistente nella predisposizione della trasformazione
giorni ed ha validita per un anno (salvo varianti della normativa ur- urbanistica di cui si edetto in precedenza.
banistica) (4). In tal caso sono applicabili ai trasgressori le sanzioni penali, di
cui all'art. 44, lett. c, t.u. edilizia (v. cap. XXV, n. 3) e lo stesso giudice
penale dispone la confisca dei terreni in oggetto (che sono acquisiti
Stato, 1994, I, 1691, e anche in caso di semplice contratto preliminare, id., 22 marzo di diritto e gratuitamente al patrimonio del Comune, con la relativa
2000 n. 3668, iv4 2000, II, 1709. trascrizione nei registri immobiliari).
Per Ia definizione di ipotesi di lottizzazione abusiva negoziale e lottizzazione abusi-
va materiale, v. Cons. Stato, Sez. IV, 5 agosto 2003 n. 4465, iv4 2003, I, 1684; T.A.R. To- Q!lalora si verifichi l'altra ipotesi di lottizzazione abusiva - cioe
scana, Sez. III, 8 marzo 2005 n. 1004, in Rassegna T.A.R., 2005, I, 1499; ~· ru:che T.A.R: di effettiva realizzazione senza autorizzazione di opere rappresentan-
Lazio, Sez. II-ter, 13 ottobre 2003 n. 8327, iv4 2003, I, 4121, su una vend~ta dt nu~eros1 ti un intervento di tipo lottizzatorio nei sensi indicati al precedente
Iotti anche di superficie estremamente ridotta; nonche T.A.R. Campama, Napoh, Sez.
II, 17 giugno 2004 n. 9561, iv4 2004, I, 3178; cfr., invece, s~lla inconfigurabi~ita di una n. 2- il Comune ordina Ia sospensione dei lavori (con la conseguen-
lottizzazione negoziale abusiva, Cass., Sez. II civ., 17 febbrato 2004 n. 3004, m Il Cons. te immediata incommerciabilita dei terreni in questione), previo av-
Stato, 2004, II, 1161; sull'insufficienza del semplice frazionamento in Iotti inferiori a~l~ viso dell'inizio del procedimento (s).
misura minima prescritta dal p.r.g., v. Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 2004 n. 6810, wz,
2004, I, 2173; T.A.R. Lazio, Sez. II, 30 marzo 2005 n. 2205, in Rassegna T.A.R •. 2~05, I,
Se, nei successivi novanta giorni, il Comune non ritiene di revo-
1020; id., 16 marzo 2005 n. 1879, iv4 2005, I, 1010; v. anche, con qualche dtstmguo, care l'ordine di sospensione, le aree lottizzate sono acquisite di dirit-
T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 22 febbraio 2005 n. 140, iv4 2005, I, 1191. to al patrimonio comunale. Cia significa che, nel caso di lottizza-
Sulla confi~rabilita di una lottizzazione abusiva negoziale, anche in ipotesi di ven- zione abusiva, i trasgressori non possono evitare la perdita della
dita di terreni di superficie superiore a diecimila metri quadrati, v. Cass., Sez. III pen., 6
aprile 1996, in Riv. giur. edilizia, 1996, I, 1118; 11 gennaio 1999, n. 216, in Il Cons. Stato, proprieta delle aree, ne con una domanda di concessione in sanato-
1999, II, 1161; Cons. Stato, Sez. V, 20 aprile 2001 n. 2411, in Riv. giur. edilizia, 2001, I, ria, ne con la demolizione delle opere abusive (6).
639; v., per<), T.A.R. Lazio, Sez. !I-ter, 21 febbraio 2001 n. 1365, in Rassegna T.A.R, 2001, In caso di inerzia del Comune, deve provvedere in via sostitutiva
I, 816.
La Corte di Cassazione, a Sezioni penali unite (8 febbraio 2002 n. 5115, in Edilizia e
territorio, 2002, n. 8, 8 sgg.) ha ritenuto che il reato di lottizzazione abusiva si configura
anche in presenza di un'autorizzazione a lottizzare rilasciata in contrasto con la norma- La Corte costituzionale, con sentenza 26 gennaio 2004 n. 38 (in Guida al diritto,
tiva urbanistica vigente. 2004, 9, 26) ha riconosciuto Ia legittimita costituzionale dell'art. 18 Iegge 47/1985, lad-
(4) Dall'agosto 1993 i notai c~e ricevono. atti o. ~utentichin? s.critture private a~enti dove non prevede Ia possibilita di porre rimedio alia nullita prescritta mediante un suc-
ad og~etto trasferim~nti di terrem ovver~ dt eserc1z1 tommerctah devon? co.mum~~re, cessive atto cui sia allegata un valido certificate di destinazione urbanistica.
entro d mese success1vo a que!lo della sttpula, al questore del luogo ave e ubtcato lim- (5) Cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 11 setttembre 2002 n. 4811, in Rassegna
mobile, i dati relativi aile parti contraenti, o lora rappresentanti, al bene compravendu- T.A.R., 2002, I, 4020.
to e al prezzo indicate. La natura di lottizzazione di un'operazione ~on e esclusa dalla (6) Sull'ammissibilita di un'autorizzazione a lottizzare in sanatoria (sia pure senza
pattizia con la quale I'acquirente dichiari di essere al corrente che d terrene, catastal- l'effetto dell'estinzione del reato, ai sensi dell' art. 20, lett. c, e 22 della Iegge 47 del 1985),
mente censito come agricola, non fa parte di lottizzazione autorizzata e non puo essere v. Corte cost., 21 aprile 1994, n. 148, in Il Cons. Stato, 1994, II, 565; v. anche Cass., Sez.
utilizzato a scopo edilizio (cfr. Cass., Sez. II civ., 5 gennaio 1988, n. 44, in Guida al dirit- III pen., 21 febbraio 2003 n. 8557 e Cons. Stato, Sez. IV, 30 giugno 2005 n. 3531, cit. al-
to, 1998, n. 8, 76). Ia nota 3.
198 CAPITOLa XIV PIAN! DI LOTTIZZAZIONE 199

il Presidente della Giunta regionale e, in mancanza, il giudice penale sima con le esigenze di pianificazione ad iniziativa pubblica, sia l'op-
- come nell'ipotesi di predisposizione di lottizzazione abusiva - di- portunita, razionalita e congruita delle scelte urbanistiche operate (9).
spone a favore del Comune la confisca dei terreni e delle opere abu- Gia la legge 47 del 1985 aveva demandato alia legge regionale la
sivamente costruite. semplificazione del procedimento, eliminando la necessita dell'ap-
provazione da parte della Regione (w). Cio in Campania era stato gia
realizzato, mediante la delega allo stesso Comune e il successive
4. Procedimento per l'approvazione del piano di lottizzazione semplice «controllo di conformita» da parte della Provincia o della
Comunicl montana, ai sensi della legge regionale 20 marzo 1982 n.
Come si e accennato, la lottizzazione di un terreno a scopo edili- 14. Poi, la legge regionale n. 16 del 2004 ha stabilito che tutti i piani
zio puo essere autorizzata soltanto nei Comuni gia provvisti di uno urbanistici attuativi (lottizzazione compresa) siano adottati dalla
strumento urbanistico generale. Giunta comunale e trasmessi alia Provincia per eventuali osservazio-
In tal caso il privata che intenda procedere alia lottizzazione di ni. II piano stesso e depositato per trenta giorni presso la casa comu-
un appezzamento di terrene presenta all'Amministrazione comunale nale e di cio deve essere data notizia su due quotidiani a diffusione
un piano di lottizzazione che, naturalmente, deve essere conforme regionale ed eventualmente con ulteriori forme di pubblicita in mo-
alia normativa edilizia vigente e rispettare gli standard urbanistici (7). do che nel detto termine di 30 giorni chiunque possa presentare os-
Qyalora l'area interessata dalla lottizzazione sia di proprieta di servazioni ed opposizioni al piano adottato. Su tali osservazioni od
piu persone, e necessaria la partecipazione di tutti i proprietari del- opposizioni la Giunta comunale decide ed approva definitivamente
l' area e non soltanto di alcuni, anche se proprietari di gran parte del- il piano, dando atto della sua conformita al piano urbanistico co-
la medesima (s). munale (e sempre nel rispetto degli standard urbanistici). In ogni ca-
Invece, in Campania- secondo l'art. 27 della legge regionale n. 16
del 2004 - sembra che pure un piano di lottizzazione possa essere
presentato non necessariamente da tutti i proprietari delle aree com- (9) T.A.R. Liguria, 24 marzo 1977, n. 121, in Rmsegna T.A.R, 1977, I, 1690. In parti-
prese nel progetto di piano, rna anche· soltanto dai proprietari rap- colare la giurisprudenza ha precisato che l'approvazione di un piano di lottizzazione
presentanti il cinquantuno per cento del complessivo valore impo- non e atto dovuto, rna costituisce s~mpre espressione di un potere discrezionale
dell'autorita competente (Cons. Stato, Sez. N, 2 marzo 2001 n. 1181, in It Cons. Stato,
nibile delle dette aree, con la successiva possibilita dell'esproprio del- 2001, I, 545; 2 marzo 2004 n. 957, iv4 2004, I, 499); v. anche T.A.R. Sardegna, 31 dicem-
le aree dei proprietari che non abbiano aderito all'iniziativa. Spetta bre 2002 n. 1938, in Rmsegna T.A.R, 2003, I, 929.
all'autorita comunale valutare sia la rispondenza del piano di lottiz- (10) Peraltro, secondo l'art. 89 del testo unico sull'edilizia, nelle zone sismiche prima
zazione alia normativa edilizia vigente e la compatibilita del mede- dell'approvazione di un piano di lottizzazione il Comune deve chiedere il parere del
competente ufficio tecnico regionale. Anche in questo caso, come per i piani urbanistici
generali e particolareggiati, il detto parere s'intende reso in sensa negativo se l'ufficio
regionale non risponde entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta (norma as-
sai discutibile). Nelle localita soggette a vincolo paesistico il piano di lottizzazione do-
(7) Sugli elaborati occorrenti in Campania, v. L.R. 20 marzo 1982, n. 14, titolo III, vrebbe ottenere anche l'autorizzazione paesistica (cap. XXI), che potrebbe essere negata
cap. III. La giurisprudenza amministrativa ha escluso la'competenza dei geometri, per la con il rilievo, ad esempio, dell'eccessivo sviluppo planovolumetrico degli insediamenti
redazione dei piani di lottizzazione e, in genere, per l'attivita di progettazione urbani- previsti (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 27 febbraio 1993, n. 156, in Rmsegna T.A.R.,
stica a qualunque livello (Cons. Stato, ad. gen., par. 20 aprile 1973, n. 13, in It Cons. Sta- 1993, I, 1540). La necessita dell'autorizzazione paesistica per l'approvazione dei piani di
to, 1973, I, 1552). lottizzazione estata ribadita dal Consiglio di Stato (Sez. VI, 2 marzo 2000 n. 1095, in It
(8) Cfr. T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 19 novembre 1994, n. 535, in Rmsegna Cons. Stato, 2000, I, 497), secondo cui anche tale autorizzazione deve essere comunicata
T.A.R., 1995, I, 212; T.A.R. Lombardia, Brescia, 23 marzo 1996, n. 366, iv4 1996, I, all'autorita ministeriale ai sensi della legge 431/1985 (v. MAsr, in Riv. giur. editizin, 2000,
1864; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 7 giugno 2001 n. 846, iv4 2001, I, 3069. I, 634).
200 CAPITOLO XIV PIAN! DI LOTTIZZAZIONE 201

so, sussiste il preciso obbligo del Comune di provvedere sulla do- a) la cessione gratuita entro termini stabiliti delle aree necessarie per
manda di autorizzazione alla lottizzazione di terreni (11). Ove l'au- le opere di urbanizzazione primaria ed eventualmente secondaria;
torita comunale intendesse negare la licenza di lottizzazione occorre b) l'assunzione a carico del proprietario degli oneri relativi alle ope-
che tale provvedimento sia fornito di congrua motivazione e sia e- re di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di
sente da vizi; in particolare, cioe, occorre che la P.A. dichiari quali urbanizzazione secondaria;
norme siano in contrasto con il progetto presentato. c) termini non superiori a dieci anni entro i quali deve essere ulti-
Per il rilancio dell'edilizia, la legge 30 aprile 1999, n. 136, ha sta- mata l'esecuzione delle opere di urbanizzazione;
bilito che l'approvazione da parte dei Consigli comunali dei piani d) congrue garanzie finanziarie per l'adempimento degli obblighi
attuativi di iniziativa privata deve intervenire entro novanta giorni deriyanti dalla convenzione (ad esempio una fideiussione banca-
dalla data di presentazione dell'istanza o dall'eventuale successiva ac- ria o deposito cauzionale di somma a garanzia).
quisizione dei necessari preventivi pareri o nulla osta (come Costituiscono opere di urbanizzazione primaria(I4):
l'autorizzazione paesistica) (art. 22, comma 1). L'infruttuosa scaden- - le strade residenziali;
za di tale tennine consentirebbe all'interessato di chiedere al presi- - gli spazi di sosta o parcheggio;
dente della Giunta regionale la nomina di un commissario ad acta - le fognature;
(art. 22, c. 5). - le reti idriche ed elettriche, la rete di distribuzione del gas;
L'autorizzazione a lottizzare e anche subordinata alla stipula della - la pubblica illuminazione;
convenzione da approvarsi dal Comune e da trascrivere a cura del - gli spazi di verde attrezzato (in prossimita ed al servizio delle abi-
proprietario lottizzante (12). Con essa viene previsto, tra l'altro (13): tazioni).
Le opere di urbanizzazione secondaria sono, invece, quelle costi-
tuenti infrastrutture sociali del nuovo insediamento, e cioe:
(11) Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, 12 settembre 1997, n. 1500, in Rmsegna T.A.R., - asili nido, scuole materne e dell'obbligo;
1997, I, 3949, secondo cui I'Amministrazione comunale deve pronunciarsi entro 30
giorni dalla domanda, ai sensi degli artt. 2 e 3 Iegge '7 agosto 1990, n. 241; T.A.R. Lazio, - complessi per l'istruzione superiore all'obbligo;
Sez. I, 18 settembre 1995, n. 1590, in Rmsegna T.A.R., 1995, I, 4098; T.A.R. Abruzzo, - mercati di quartiere;
L'Aquila, 27 luglio 1995, n. 566, iv4 1995, I, 4288. Peraltm, il Consiglio di Stato (Sez.
N, 24 ottobre 1997, n. 1223, in Il Cons. Stato, 1997, I, 1364) ha riconosciuto un potere
discrezionale dell'autorita amministrativa di valutare I'opportunita di approvare il pia-
no di lottizzazione (cosi anche T.A.R. Abruzzo, Pescara, 11 luglio 1998, n. 495, in Rmse- giuntiva riconducibile alia funzione di urbanizzazione) (T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I,
gna T.A.R., 1998, I, 3311; v. perc, in sensa contrario, Cons. Stato, Sez. N 15 ottobre 22 giugno 2000 n. 1141, in Rmsegna T.A.R, 2000, I, 4191).
1999, n. 1589, in Il Cons. Stato, 1999, I, 1569). Secondo il Consiglio di Stato, !a convenzione di lottizzazione efrutto dell'incontro
(12) La mancanza della stipula o della trascrizione della convenzione esclude I'effka- di volonta delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice
cia e I'operativita della lottizzazione (Cons. Stato, Sez. V, 1 febbraio 1989, n. 82 e 27 di- civile. Pertanto, il privata non puc evitare I'adempimento di impegni assunti nella con-
cembre 1988, n. 863, in Il Cons. Stato, 1989, I, 146 e 1988, I, 1638; T.A.R. Campania, venzione, come il pagamento di contributi di urbanizzazione maggiori di quelli astrat-
Napoli, Sez. I, 28 ottobre 1997, n. 2648, in Rmsegna T.A.~, 1997, I, 4494). Estato anche tamente previsti dalla Iegge (cfr. Cons. Stato, Sez. N, 28 luglio 2005 n. 4015, in Edilizia
affermato che rientra nella competenza del dirigente e non del Consiglio comunale c terr., 2005, n. 37, 51).
I'adozione dei provvedimenti di gestione delle lottizzazioni edilizie, ai sensi dell'art. 51, (14) Cfr. Iegge 29 settembre 1964, n. 847, art. 4, modi£ dall'art. 44 della Iegge 22 ot-
comma 3, Iegge 142/1990 (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 19 novembre 2001 n. tobre 1971, n. 865. Tra le opere di urbanizzazione secondaria sana stati inclusi, ad e-
1364, iv4 2002, I, 290). 6Cmpio, i campi da tennis (T.A.R. Basilicata, 4 agosto 1987, n. 223, in Foro amm., 1988,
(13)Per !a Campania v. !a Iegge regionale 20 marzo 1982, n. 14, titolo III, capo III. 2596) e gli edifici di culto dei testimoni di Geova (T.A.R. Veneto, Sez. II, 11 maggio
Nella convenzione di Iottizzazione possono essere inserite, nell'ambito dell'autonomia 1987, n. 401, iv4 1988, 959). Invece, e stata negata !a natura di opera di urbanizzazione
negoziale che !a caratterizza, disposizioni liberamente elaborate, purche non contrastan- Rccondaria ad un centro fisioterapico privata (Cons. Stato, Sez. V, 19 maggio 1998, n.
ti con !a funzione propria della convenzione stessa (ad esempio un'obbligazione ag- 626, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 1221).
202 CAPITOLO XIV PIAN! DI LOTTIZZAZIONE 203

- delegazioni comunali; Inoltre, come la giurisprudenza ha espressamente ammesso, anche


- centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie; un nuovo piano urbanistico comunale puc introdurre, per la zona
- aree verdi di quartiere; compresa nel piano di lottizzazione approvato, una diversa discipli-
- chiese ed altri edifici religiosi; na contrastante con le previsioni della medesima lottizzazione. In tal
- impianti sportivi di quartiere. caso la giurisprudenza richiede soltanto che la modifica di ufficio
A seguito della legge 10 del 1977 sul regime dei suoli, l'entita de- della lottizzazione approvata sia rigorosamente motivata con specifi-
gli oneri di urbanizzazione, anche ai fini delle convenzioni di lottiz- che ragioni di interesse pubblico, da parte del nuovo piano urbani-
zazione, deve essere determinata applicando le tabelle parametriche stico comunale (16),
approvate dal Consiglio comunale sulla base della relativa delibera D'altra parte, l'approvazione del piano di lottizzazione non im-
regionale. Le somme pagate per i detti oneri (rna non -il valore delle pone l'obbligo a carico dellottizzante della sua esecuzione; quest'ul-
aree cedute) (15) verranno sottratte dal contributo dovuto per il rila- timo potra, quindi, abbandonare il progetto e ripresentare o meno
scio delle singole concessioni edilizie (oggi permessi di costruire). nuova domanda all'autorita comunale (salvi gli obblighi assunti con
Una volta approvato il piano di lottizzazione, si puc procedere la convenzione stipulata) (17).
alla sua attuazione. L'edificazione delle aree comprese nel piano e
subordinata al rilascio del permesso di costruire ed alla osservanza
della eventuale ulteriore disciplina urbanistica vigente nella zona. (16) Cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 23 febbraio 2004 n. 1667, in Rarsegna T.A.R., 2003,
Non sempre, perc, un piano di lottizzazione, regolannente ap- I, 4413; vedi anche Cons. Stato, Sez. N, 11 maggio 1982, n. 278 e 28 aprile 1981, n. 374,
provato - pur rappresentando la relativa convenzione un contratto in Il Cons. Stato, 1982, I, 629 e 1981, I, 404, secondo cui «l'esistenza di un piano di lot-
tizzazione, a! pari di ogni altro strumento urbanistico, anche di grado superiore, non e
di natura patrimoniale - costituisce presupposto inderogabile per il di ostacolo ad una successiva pianificazione generale del territorio (o a sue varianti} e,
rilascio del permesso di costruire, soprattutto alla luce della gia ri- quindi, puo essere superata da nuovi strumenti urbanistici che dispongono in senso dif-
chiamata evciluzione giurisprudenziale, che ha ritenuto la lottizza- forme; tuttavia I'Amministrazione deve motivare ampiamente ed in modo rigoroso le
ragioni per cui le nuove scelte urbanistiche facciano ritenere superati gli interventi lot-
zione non piu una prelicenza edilizia. In altri termini, l'approvazio- tizzativi precedentemente attuati». Sulle conseguenze, v. Cass., Sez. I, 30 gennaio 1985,
ne di un piano di lottizzazione non comporta un vero e proprio di- n. 580, in Riv. giur. edilizio, 1985, I, 426, e Sez. un., 5 marzo 1993, n. 2669, in Foro it.,
ritto dei titolari della licenza di lottizzazione ad ottenere il rilascio 1993, I, 3308. .
dei singoli permessi di costruzione dei fabbricati previsti dal piano. (17) Sull'ipotesi di inadempimento degli obblighi previsti dalla convenzione, v.
Cons. Stato, Sez. N, 4 aprile 1991, n. 231, in Il Cons. Stato, 1991, I, 580 e sull'esecuzione
Infatti, non si puc escludere che una nuova legge possa introdur- coattiva dei detti obblighi, v. Cons. Stato, Sez. V, 19 marzo 1991, n. 300, iv4 1991, I,
re nuove limitazioni alla facolta di edificare incompatibili con il 447; v. anche Cons. Stato, Sez. N, 3 novembre 1998, n. 1412, iv4 1998, I, 1711; T.A.R.
piano di lottizzazione approvato (si pensi ad esempio ad alcune leggi Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 7 febbraio 2003 n. 82, in Rarsegna T.A.R, 2003, I,
1520. II Consiglio di Stato (Sez. V, 20 marzo 2000 n. 1509, iv4 2000, I, 632) ha anche
regionali che hanno introdotto il divieto di qualsiasi costruzimi.e, precisato che !a scadenza della convenzione non fa venir meno gli obblighi nascenti
per un determinato periodo di tempo, lungo una fascia costiera. An- dalla medesima con riferimento a! mantenimento anche per il futuro della sistemazione
che l' art. 1-quinquies della legge 431 del 198? sulla tutela del paesag- edilizia prevista per !'area Iottizzata; peraltro, le prestazioni a contenuto patrimoniale
gio ha bloccato per alcune zone l'attuazione di piani di lottizzazione sono assoggettate alia prescrizione decennale di cui all'art. 2934 c.c. (T.A.R. Puglia, Bari,
Sez. III, 14 febbraio 2004 n. 597, in Rarsegna T.A.R, 2004, I, 1548). Le controversie rela-
gia approvati). tive alla convenzione sono devolute alia giurisdizione esclusiva del giudice amministra-
tivo (Cons. Stato, 4 gennaio 1993, n. 14, iv4 1993, I, 44). La Corte di Cassazione (Sez. II,
11 febbraio 1994 n. 1384, iv4 1994, II, 940) ha precisato che l'adempimento dell'obbli-
gazione di realizzare le opere di urbanizzazione - assunto con Ia convenzione di Iottiz-
(15) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 settembre 1998, n. 1348, in Il Cons. Stato, 1998, I, zazione - puo essere preteso dal Comune, ma non dagli aventi causa dal lottizzatore,
1303; id., 10 giugno 1998, n. 807, iv4 1998, I, 908. resisi acquirenti di singoli Iotti di terreni edificati.
204 CAPITOLO XIV

Nel silenzio della Iegge, deve ritenersi applicabile al piano di lot-


tizzazione il termine di validita decennale stabilito dalla Iegge urba-
nistica per i piani regolatori particolareggiati (18), In ogni caso il ter-
mine di scadenza di una lottizzazione convenzionata decorre dalla
data di stipula della convenzione (19), Dopa la scadenza del detto ter-
mine rimangono pienamente vincolanti le disposizioni urbanistiche
del piano di lottizzazione (2o). CAPITOLOXV
Va rilevato, infine, che gia la Iegge 1150 del1942 (art. 28) prevede
Ia possibilita che il Comune solleciti i proprietari alia formazione di IL RECUPERO EDILIZIO·ED URBANISTICO
un piano di lottizzazione e, in mancanza, decida di provvedervi
d'ufficio e poi - in caso di mancato accordo con i proprietari - di
procedere all' espropriazione delle aree.
In Campania, la Iegge regionale 16/2004 stabilisce la possibilita SOMMARIO: 1. Consider.~ioni intr~~uttive. - 2. Zone di recupero e piani di
che il Comune provveda alia formazione anche del piano di lottiz- recuper~. - 3.. Defi~~zwne degh mterventi di recupero. - 4. Piani di recu-
pero ~e1. c.entn sto~1c1. - 5. Rapporto tra il piano di recupero e gli strumenti'
zazione in caso di inadempimento da parte dei privati, a cia obbli-
urban~st~c1 generah. - 6. Alluvione di strumenti per il recupero edilizio ed
gati dagli atti di programmazione degli interventi (art. 25 l.r. cit.) urb~msttco. - ?· I program~i integrati d'intervento. - 8. I programmi inte-
approvati dal Consiglio comunale, che hanna valore ed effetti del gratt nella Regt~ne. Campama. - 9. I programmi di riqualificazione urbana. -
programma pluriennale di attuazione di cui all'art. 13 della Iegge 10. I programmt dt recupero urbana. - 11. I programmi di riabilitazione ur-
10/1977 (v. cap. XVI) (21), bana.

1. Considerazioni introduttive

II titolo N della 1. ~· 457 del 5 agosto 1978, conosciuta general-


mente come le~ge su.l pr~o decennale per l'edilizia, costitui il prima
~oncreto ~e~t.atrvo dr offnre una risposta organica agli innumerevoli
mterrogatrvr m materia di recupero edilizio.
(18) Cons. Stato, Sez. V, 12 ottobre 2004 n. 6527, in ll Cons. Stato, 2004, I, 2091; Sez. Con l'unica eccezi?n~ della discipl~na speciale appositamente ap-
IV, 25 luglio 2001 n. 4073, iv4 2001, I, 1702. Cfr. T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 30 dicembre pr~vata nel 1973 per II nsanamento dr Venezia e della sua laguna, il
1994, n. 1014, in Rossegna T.A.R., 1995, I, 707; T.A.R. Sardegna, 18 agosto 2003 n. 10331 legrslatore aveva sempre preferito considerare in maniera indiffe-
ivi, 2003, I, 3957. renz.iata ~li in:erventi di nueva edificazione e quelli di recupero del
(19) Cfr. T.A.R. Liguria, Sez. I, 27 maggio 1995, n. 169, in Rossegna T.AR, 1995, I,
3021; v. anche retro, nota 12. patnmomo esrstente degradato. Tale identificazione - oltre che ar-
(20) Cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 30 maggio 2002 n. 4925, in Rossegna T.A.R., 2002, bitrari~ :- si e ma?i~estata gravemente discriminante, e quindi nociva,
I, 2321; T.A.R. Sardegna, 18 agosto 2003 n. 1033, iv4 2003, I, 3957. per glr mterventr dr recupero, ai quali non erano sufficienti come
(21) Secondo il Consiglio di Stato (Sez. IV, 14 ottobre 1997, n. 1194, in Guida al di-
ritt:o, 1997, n. 45, 125) !a mancata inclusione in un programma pluriennale di attuazio- nor~ lo sar:bbero ~gg~, ac~enl'l;i occasionali o menzioni implicite nel-
ne none di ostacolo all'approvazione di un piano di lottizzazione. le drverse srstemaz10n1 legrslat1ve che sono seguite.
206 CAPITOLO XY IL RECUPERO EDIL!ZIO ED URBANIST!CO 207

Il divario tra consapevolezze (ed esigenze) emergenti e strumenti nell' ambito del piano urbanistico vigente, le zone ove si rende op-
inadeguati ha condotto, nei primi anni sessanta, a pasticci interpreta- portune il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico con deli-
tivi a cui va riconosciuto il merito di aver coagulato, con le polemi- hera del Consiglio comunale. Col medesimo atto consiliare, o con
che, l'attenzione degli amministratori e degli appartenenti ad organi uno successive, neUe surriferite zone possono essere individuati i
politici, rna che, di contra, hanna condotto inevitabilmente al mol- singoli immobili o i complessi edilizi, per i quali il rilascio del per-
tiplicarsi del contenzioso, ~i faticosi compromessi, agli onerosi slit- messo di costruire e subordinate alia formazione dei piani di recu-
tamenti dei programmi, talvolta imponenti, varati da alcuni Comu- pero.
m. Nelle «zone di recupero» non assoggettate a piano di recupero si
La stessa Iegge Bucalossi del 1977 dedico soltanto alcune disposi- attuano, di norma, gli interventi edilizi consentiti dagli strumenti
zioni, anticipatrici rna di margine, aile esigenze dell'edificato, senza urbanistici generali.
sottrarsi, peraltro, aile suggestioni riduttrici che hanna per molti an- Tuttavia, 1' art. 14 della citata legge 179 del 1992 (come modificato
ni identificato i problemi del recupero del patrimonio esistente con dall'art. 9, comma 2, del t.u. edilizia del 2001) - anche se gli stru-
quelli di una specifica e ben connotata porzione di esso, vale a dire i menti urbanistici subordinano ogni intervento all' approvazione di
centri storico-artistici. strumenti attuativi (1) - consente egualmente neUe dette zone di re-
II titolo N della legge citata fu diretto a saldare una frattura tra il cupero, per singole unita immobiliari, gli interventi di manutenzio-
crescente fabbisogno di una disciplina di settore ed il perdurare della ne, restauro e ristrutturazione edilizia, di cui all'art. 31 legge 457/
disattenzione legislativa. Lo fa in misura complessivamente modesta, 1978 (v. numero seguente). Inoltre, sono consentiti gli interventi di
con qualche contraddizione e non poche imprecisioni, rna senza ristrutturazione edilizia, che riguardano globalmente uno o piu edi-
perdere di vista l'obiettivo principale dell'organicita, almena tenden- fici, anche se modifichino fino al 25 per cento le destinazioni preesi-
ziale, del sistema proposto, dove esigenze urbanistiche, aspetti finan- stenti, purche il concessionario si impegni, con atto trascritto a favo-
ziari, profili operativi, nomenclature edilizie, misure fiscali traguar- re del Comune ed a cura e spese dell'interessato, a praticare, limita-
dano il fine complessivo della incentivazione degli interventi di re- tamente alia percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di
cupero nel settore. vendita e canoni di locazione concordati con il Comune ed a con-
Qyalche passo in avanti fu fatto con la legge 17 febbraio 1992, n. correre negli oneri di urbanizzazion'e ai sensi della legge 10/1977 e
179 (e successive modifiche), recante norme per l' edilizia residenziale successive modifiche.
pubblica. Ma la realizzazione su vasta scala del recupero del patri- I <piani di recupero» possono essere di iniziativa privata o di ini-
monio edilizio esistente sembra ancora lantana, anche se - pure a li- ziativa comunale, ed hanna natura di piano (o, generalmente, di micro-
vello della Comunita Europea - si registra un notevole impegno po- piano) particolareggiato con contenuto tipico di strumento riguardante il
litico e finanziario per la riqualificazione urbana e ambientale (infr'a, recupero dell'esistente (e potrebbero avere ad oggetto anche un solo
nota 18). edificio). Pertanto, sarebbe illegittimo un piano di recupero riguar-

(1) Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 29 novembre 1997, n. 2044, in Rassegna
2. Zone di recupero e piani di recupero T.A.R., 1998, I, 88. In Campania per I'individuazione delle aree d'intervento v. !a Iegge
regionale 18 gennaio 1983, n. 15. Sulla Iegittimita del piano di recupero Iimitato ad un
La citata Iegge 457/78 ha disciplinato l'intervento sui patrimonio singolo compendia immobiliare, v. Cons. Stato, Sez. N, 19 aprile 2000 n. 2336, in ll
Cons.· Stato, 2000, I, 1021. Invece, sull'illegittimita di piani di recupero riguardanti un'a-
edilizio esistente, affidando ai Comuni il compito di individuare le rea quasi completamente inedificata, v. Cons. Stato, Sez. N, 31 maggio 1999, n. 925, iv4
condizioni di degrado (art. 27, 1° comma). I Comuni individuano, 1999, I, 816.
208 CAPITOLO XV IL RECUPERO EDILIZIO ED URBAN!STICO 209

dante un'area quasi completamente inedificata e non immobili de- Ma i piani di recupero possono anche essere di iniziativa dei
gradati (nota 1). Nel case di iniziativa privata, i proprietari degli Comuni e devono realizzarsi sempre nell'ambito delle zone assogget-
immobili e di aree comprese nelle zone di recupero, che rappresen- tate ai piani di recupero. Per l'adozione e la successiva approvazione
tano, in base all'imponibile catastale, almena i tre quarti (in Campa- valgono le norme citate riguardo ai piani di recupero di iniziativa
nia il cinquantuno per cento) del valore degli immobili interessati, dei privati. Una volta approvati, possono essere realizzati dai privati
possono presentare una proposta di piano di recupero. singoli o riuniti in consorzio, da cooperative edilizie, dai condomi-
In deroga alle vigenti norme del Codice Civile (artt. 1120, 1121 e ni, da imprese di costruzione, dagli istituti autonomi case popolari,
1136, c. 5), gli interventi di recupero relativi ad un unico immobile etc., ai sensi dell' art. 13 della legge 179 del 1992. Inoltre, i piani di
composto da piu unita immobiliari possono essere disposti dalla recupero possono essere attuati anche dai Comuni, direttamente o
maggioranza dei condomini che comunque rappresenti almena la mediante apposite convenzioni con i soggetti suindicati, nei seguenti
meta del valore dell'edificio (art. 15legge 179/1992). casi: 1) per gli interventi che essi intendono eseguire direttamente per
La proposta di piano di recupero e adottata con delibera del Con- il recupero del patrimonio edilizio esistente, nonche limitatamente
siglio comunale, cui seguono la pubblicazione e le controdeduzioni agli interventi di rilevante interesse pubblico, con interventi diret-
del Consiglio sulle eventuali opposizioni (2). Le leggi regionali reca- ti (3); 2) per l'adeguamento delle urbanizzazioni; 3) per gli interventi
no modifiche dell'indicato procedimento di approvazione e pubbli- da attuare mediante cessione volontaria, espropriazione od occupa-
cazione dei piani di recupero. In Campania, la legge regionale n. 16 zione temporanea, previa diffida nei confronti dei proprietari delle
del 2004 (artt. 26 e 27) stabilisce per i piani di recupero la medesima unita minime di intervento, in case di inerzia dei medesimi, o in so-
disciplina riguardante tutti i piani attuativi, indicata per tali piani stituzione dei medesimi nell'ipotesi di interventi assistiti da contri-
nei capitoli precedenti. L'adozione e accompagnata da una conven- bute. La diffida puo essere effettuata anche prima della decorrenza
zione tra il Comune e i privati ai sensi dell'art. 8, comma 5, della del programma pluriennale di attuazione nel quale il piano di recu-
legge-ponte 765/67 inerente alia lottizzazione, cioe con gli oneri di pero sia state eventualmente incluso. E in facolta del Comune dele-
urbanizzazione a carico dei privati. gare in tutto o in parte con apposita convenzione l'esercizio delle sue
competenze all'istituto autonomo per le case popolari competente
per territorio o al relative consorzio regionale o a societa miste aile
quali partecipi anche il Comune.
(2) La competenza del Consiglio comunale era stata espressamente prevista dall'art. Per le aree comprese in zone assoggettate a piani di recupero non
15 della Iegge 11 febbraio 1994, n. 109, ad integrazione dell'art. 32, lett. b, Iegge si possono attuare gli interventi consentiti nelle altre zone di recupe-
142/1990, in cui eusata !a piu generica formulazione di «piani territoriali ed urbanistici>>. ro. Qlalora la delibera del Consiglio comunale di approvazione dei
Poiche !a Iegge 2 giugno 1995, n. 216 ha modificato il citato art. 15 tornando alla for-
mulazione riportata, parte della dottrina ha ritenuto che !a competenza ad approvare i piani di recupero non sia assunta entre tre anni dall'individuazione
piani di recupero spetti alla Giunta comunale. Ma !a telenovela legislativa e proseguita delle zone assoggettate ai suddetti piani, ovvero non sia divenuta ese-
conla Iegge 127 del1997, che riprodusse il citato art. 15 della Iegge 109/1994, e poi con cutiva entre un anne dalla predetta scadenza, l'individuazione deca-
!'art. 4, c. 2, della Iegge 415 del1998, che ha abrogate !a detta norma della Iegge 127 del
1997, ripristinando l'originaria formulazione dell'art. 32, c. 2, lett. b, Iegge 142 del1990.
de ad ogni effetto. Trascorsi questi tre anni, durante i quali non sono
Cia nonostante, ediffusa l'opinione, secondo cui l'approvazione dei piani di recupero, possibili interventi di alcun genere, le aree comprese nelle zone sog-
come in genere dei piani urbanistici esecutivi, e di competenza dei Consigli comunali
(naturalmente, salve differenti norme legislative regionali, come !'art. 26 della !. r. della
Campania, riferito nel testo) (cfr., peraltro, in senso contrario, T.A.R. Calabria, Catan-
zaro, 9 novembre 1999, n. 1332, in Rassegna TA.R., 2000, I, 425; T.A.R. Campania, Na- (3) Cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, 15 gennaio 1996, n. 54, in Rassegna T.A.R.,
poli, Sez. N, 24 giugno 2002 n. 3725, iv4 2002, I, 3088). 1996, 1,1087.
210 CAPITOLO XV IL RECUPERO EDILIZIO ED URBANISTICO 211

gette ai piani di recupero rientrano a far parte delle aree comprese queUe eventualmente difformi dei regolamenti edilizi e delle norme
semplicemente nelle zone di recupero, rendendo possibili gli inter- tecniche di attuazione degli strumenti urbanistici. Analogo rapporto
venti previsti per queste ultime. Infatti, l'individuazione delle zone di sovraordinazione esiste tra le disposizioni della legge statale e
di recupero non esoggetta a termini di efficacia (4). queUe contenute in precedenti leggi regionali, che dovranno, se dif-
formi, essere adeguate aile prime.
In altri termini, se un piano urbanistico consente determinati in-
3. Definizione degli interventi di recupero terventi di recupero in una determinata zona (ad es., restauro, manu-
tenzione straordinaria, o, invece, ristrutturazione edilizia), per stabi-
Come si e accennato al numero precedente, l'individuazione da lire quali opere edilizie sono concretamente consentite, bisogna fare
parte del Consiglio comunale delle zone di recupero segna l'ambito riferimento - per quanto riguarda l'edilizia abitativa residenziale -
spaziale nel quale e possibile seguire una serie di interventi anche - alle seguenti definizioni, di cui al citato art. 31, come modificato
ove questi fossero vietati - in assenza del piano particolareggiato. dall'art. 3 t.u.:
Sono ammessi: a) interventi di manutenzione ordinaria: quelli che riguardano le
1) interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione concernenti opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture
sia singoli alloggi che interi immobili; degli edifici e queUe necessarie ad integrare o mantenere in effi-
2) interventi di restauro e ristrutturazione non convenzionati che cienza gli impianti tecnologici esistenti (s);
possono interessare esclusivamente opere all'interno delle singole b) interventi di manutenzione straordinaria: le opere o le modifiche
unita immobiliari destinate alia residenza con il mantenimento necessarie per rinnovare o sostituire parti anche strutturali degli
della destinazione d'uso. Operazioni del genere potranno riguar- edifici, nonche per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari
dare anche singole unita. immobiliari non destinate alia residenza. e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle
In questo caso l'obbligo del mantenimento della precedente de- singole unita immobiliari e non comportino modifiche delle de-
stinazione non deve essere osservato; stinazioni d'uso (6) (la giurisprudenza e orientata a ritenere possi-
3) interventi di restauro e ristrutturazione edilizia convenzionata ai
sensi dell'art. 9, lettera b, della legge 28 gennaio 77, n. 10, riguar-
(5) V. T.A.R. Lombardia, 6 luglio 1988, n. 589, in Rttssegna T.A.R., 1988, I, 2659. Per
dante interi edifici nella loro globalita, comunque destinati a re- le opere da realizzare nell' ambito di stabilimenti industriali, una circolare del Ministero
sidenza. dei Lavori Pubblici (Dir. gen. urb., Div. I, 16 novembre 1977, n. 1918) definisce con lar-
Trattasi degli interventi di recupero definiti aile successive lettere ghezza gli interventi rientranti nella nozione di manutenzione ordinaria (comprese ba-
a), b), c) e d). Qpesti interventi so no consentiti anche nell' ambito racche amovibili e tettoie di protezione dei mezzi meccanici). In generale, secondo il
Consiglio di Stato (Sez. V, 26 gennaio 2000 n. 338, in It Cons. Stato, 2000, I, 108), le de-
delle zone vincolate alla redazione dei piani di recupero, qualora en- finizioni di cui alia Iegge 457 del 1978 - riportate nel testo - si riferiscono soltanto
tre tre anni dalla individuazione non sia stata assunta la delibera di all'edilizia abitativa residenziale, sia pubblica che privata, e non so no applicabili a ma-
approvazione del piano da parte dell'autorita comunale. Le defini- nufatti non abitativi. Secondo T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 28 aprile 1998, n. 821,
in Rttssegna T.A.R., 1998, I, 2414, il cambio di finitura di percorso pedonale da cemento
zioni degli interventi di recupero, contenute nell'art. 31 legge 457/ a porfido rientra nella nozione di manutenzione ordinaria. Anche !a sostituzione di in-
1978 e integrate dall'art. 3 del testo unico sull'edilizia, prevalgono su fissi di legno con nuovi infissi caratterizzati da materiali (e quindi da sagome) rispon-
denti a!l'evoluzione tecnologica rientra tra le opere di manutenzione ordinaria (T.A.R.
Lazio, Sez. II, 9 maggio 2005 n. 3438, iv4 2005, I, 1376).
(6) Cfr. Cons. State, Sez. V, 23 gennaio 1984, n. 64, in It Cons. Stato, 1984, I, 49; 16
(4) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 25 settembre 1992, n. 789, in It Cons. Stato, 1992, I, maggio 1989, n. 295, iv4 1989, I, 663 (sulla inconfigurabilita della manutenzione stra-
1071. ordinaria nel caso di mutamento della destinazione d'uso); v. anche Sez. N, 22 ottobre
212 CAPITOLO XV
IL RECUPERO EDILIZ!O ED URBANISTICO
213
bili siffatti interventi anche in zone vincolate all'inedificabilita as-
soluta) (7): c) interventi di restauro e di risanamento conservative (s): quelli ri-

pubblico. Addirittura e stata ritenuta compatibile con il vincolo di rispetto cimiteriale


3 1 !' 1994 n 807 iv~ 1994, I, 1077; 11 aprile
1993, n. 921, iv~ 1993, I, 1225; Slez: V, 2d ug lOso dt' t'ra~for~azione di un magazzino in
la fedele demolizione e ricostruzione, con le medesime caratteristiche, di un fabbricato
S z II 24 novembre 1986, n. 324, m LV~segna
567 · · 1995 I 533 re auvo a un ca . n __ ricadente nella detta fascia di rispetto (T.AR. Sicilia, Catania, 31 ottobre 1994, n. 2396,
1995, n. , zvz, ' , b' d'1 M'l iv4 1994, I, 4698).
locali abitativi; T.A.R. Lam ar . ai- /an~ ~: r' 6 dicembre 2000 n. 1301, iv~ 2001, I,
T.A.R, 1987, I, 173 e T.A.R. Fnu 1- .eneZla ~u.ta~ . . . vo di aviment~ creazione (8) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 23 luglio 1994, n. 807, in It Cons. Stato, 1994, I, 1077. La
593 (per l'ipotesi di spostamento. dt tra~ezzlt !~term, )~mTnA.o R ~io Sez. II 2 aprile distribuzione di volumi e superfici allo scopo di creare una pluralita di appartamenti in
. . · · · · ·
di nuovt servtzt tgtemCl, cos ru 10
t z ne dt sea e mterne , · ·
. .
• '
· · · · · all'interno del ma- un contesto di conservazione della stesso organismo edilizio e qualificabile come re-
.. 1997 I 1620 (realizzaztone dt un servtzto tgtemco stauro (Cons. Stato, Sez. V, 12 marzo 1992, n. 211, iv4 1992, I, 436). Nella stesso sensa
1997, n. 592, tvt,
t ,dei' mun. d'1 contemme . nto e dt' sentiero pedonale); Cons. Stato,
nufatto e nta~tmen
T.A.R. Liguria, Sez. I, 24 marzo 1993, n. 114, in Rassegna T.A.R., 1993, I, 1881, secondo
·c ·
° . It C S. to 1991 I 729 e 29 novembre 1984, n.
870

Sez. V, 23 apnle 1991, n. 644,~n d' ~ns..ta io febbr;io 1999, n. 40, in Rassegna T.A.R.,
cui va pero conservata l'identita dell'edificio nella sua struttura complessiva, che si ri-
iv4 1984, I, 1410; T.~R. ~m a~. li. res~ta,. dei volumi e delle superfici delle singole tiene mutata quando si passi da un fabbricato unifamiliare, come la tipica casa padro-
19~9, 1323. \Pe~· 1es~lustOL:~ L a teraz~~~~nazione d'uso); T.A.R. Campania, l':lap.ol~,
!• nale inserita in contesto storico, ad un fabbricato plurifamiliare (v. anche nota 9). Per
umta tmmobtha~L e dt mod;fc~le. ~~~~~ I 1498 (esclusione della demolizione e npnstl~ un'ampia nozione di restauro, comprendente anche qualche possibilita di <<spostamento o
f~bbra~o ~_9r-·)· ~ ~vi.amb;rdia,
1
Sez. II.I. 6 1 1 A Milano Sez. II, 8 giugno 1984, n. 241, ~vz, aumento di volume••, v. T.AR. Campania, Napoli, Sez. I, 10 febbraio 2000 n. 410, iv4
2000, I, 1994 (solo massima); che, invece, ha anche escluso dalla nozione di restauro la
no de1 mun penmet.ra • · ·. · . . . .·
19 84 I 1570 (inc!us1one del npnstmo d1 pa~tL ~ro ate, senT
11 . za sostanziale contenuto m-
modifica dei volumi e delle superfici delle singole unita immobiliari (Sez. II, 4 ottobre
20 settembre 1984
• • rispetto al preeststente
novativo . stato d~11' ed1ficw)·
. '
T•A•R~ . .oscana,· del tutto distrutto• 1999; n. 2565, iv4 1999, I, 4945). Sull'esclusione dell'ipotesi di semplice restauro, nel ca-
. . 1984 I 340 1 (la ricostruz1one d1 un manuLatto. qu~st . . so di recupero di un vecchio casale parzialmente crollato, v. T.A.R. Lazio, Sez. II, 27
n. 1101, r.v.t, , ' .. . .· d. tenzione straordmana, 1n quanta tale no- gennaio 1994, n. 77, iv4 1994, I, 508. Sull'ammissibilit:a che gli interventi di restauro
non puo nentrare tra glt mterventt 1 man.u mpleta nei suoi elementi fondamen-
. 1' · ten a di una costruztone co comportino anche la realizzazione di nuove destinazioni d'uso compatibili con gli ele-
z10ne presuppone es1s ~ .1 fu 10 . nale)· TAR Marche 6 settembre 1984,
tali e avente gia una propna a~tonom a . nz . ' .' · ·f. T A.R 'Lazio Sez. I, 6 lu- menti tipologici, formali e strutturali del fabbricato, cfr. Cons. Stato, Sez. V, 7 settembre
1995 n. 1280, in Foro amm., 1995, 1861. Invece, e Stato escluso che l'esecuzione di opere
n. 320, iv4 1984, I•. 3~19 (rifac ment~ so;~e ~~~.l~~~. ~~\7 :Uarz~ 1989, n. 418, ~v~
1
glio 1995, n. 603, evr, 1~95, I, 3558),_ T. . . ·enere i ali di una rete metalltca di rifinitura di un edificio non completato possa qualificarsi come intervento di restau-
1989 I 1149 (cordolo dt cementa alto 20 em. per sost p 174 .. 1997 L 2021 ro o di ristrutturazione (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 10 maggio 2001 n. 2043,
· s lerna 20 marzo 1997, n.
di recinztone); T.A.R. ampan~a, a
' ' . C • evz, ' inedita, ma poi annullata da Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 2004 n. 2142, in It Cons. Sta-
' t erimetrale di edificio preesistente come
(sull'apertura di un vano-porta.m ~na pare elt t Sez V 1o marzo 1993, n. 301, in It
to, 2004, I, 823 gia citata, e T.A.R. Valle d'Aosta, 25 gennaio 1995 n. 3, in Rassegna
T.A.R, 1995, I, 1091).
opera di manutenzione stral~rdman~); Co~lsile :o~~e di ~anutenzione straordinaria ai
Per altre ipotesi di restauro, cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 10 marzo 1994, n. 290, iv4
Cons. Stato, 1993, L 343 (su a estens!One e . 1996 n 29 z'vi 1996 I 38 (sull'incon-
. · ') Co Stat0 Sez. V 9 gennato , · • ., • ' · 1994, I, 1334; Cons. Stato, Sez. V, 11 novembre 1994, n. 1269, in It Cons. Stato, 1994, I,
volumt tecmct; ns. • ' . . d' na tettoia di ampia superficte 1558; T.A.R. Lombardia, Brescia, 13 ottobre 1997, n. 890, in Rassegna T.A.R, 1997, L
figurabilita della manutenzione strao~dmana ned~s;ro}o:da alterazione della distribu-
1
aperta su tre lati; ~ella stess.o s~nso, m ~~ ~s~ 1 << ania Salerno, 2 dicembre 1996, n.
4351 (su un'ipotesi di demolizione e ricostruzione delle strutture interne di un fabbri-
zione interna dell'mtero ed1fiC10», cfr. . . . . amp el 'caso di una tettoia amovibile cato); T.A.R. Toscana, Sez. I, 7 febbraio 1997, n. 21, in Rttssegna T.A.R, 1997, I, 1382 (in
931, in Rassegn~ T~.R··/ 9r· i\,6 i~ ~b~~af~n;~d3
nn. 897, iv4 2003, I, 1584; nonche
un caso di realizzazione di un soppalco); T.A.R. Liguria, Sez. I, 10 giugno 1997, n. 248,
iv4 1997, I, 3115 (in un caso di modestissimo incremento di volume per migliorare un
T.A.R. Campama, apo t, b ez.1999 n 1431 in Il Cons. Stato, 1999, I, 1610, riguardante servizio igienico); T.A.R. Molise, 8 ottobre 1997, n. 198, iv4 1997, I, 4471 (sulla realizza-
Cons. Stato, Sez. V, 12 otto re . ' . , co ertura a terrazza e conseguente au-
:~~~:~~ ;fe~f.::;:;t~~~t~~~ 1~ 199d~ ?4~i
zione di una tettoia-pensilina; con£, in termini, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 1 ot-
la sostitud.ziofe di dJ!'edificio; id., luglio n. tobre 2003 n. 12224, iv~ 2003, I, 4711). Sulla non riconducibilita dell'apertura di balco-
men to 1 vo ume .de ate o ere di manutenztone straor mana. 1
iv~ 1992, I, 922). Invece,. sono state co~st r t dl un edificio da tempo immemorabde ni alla nozione di restauro e di risanamento conservative, cfr. Cons. Stato, Sez. V, 3 lu-

e l'installazione dt un serbatoto per accumu o I 4213


t
ripristino di un p~zzo eststent~ nel sefmterra dell'acqua (T.AR. Campania, Salerno,
glio 1995, n. 1004, in It Cons. Stato, 1995, I, 1060; cosi anche per la copertura di un ter-
razzo in coppi in precedenza a cielo aperto (Cons. Stato, Sez. V, 6 giugno 1996, n. 660,
iv4 1996, L 893), per la sostituzione di muri portanti e opere interne dirette a modifica-
30 settembre 1998, n. 563, in :mse~ \~~ ~ ~7 3 in 1assegna T.A.R, 1994, L 4702,
9

(7) Cfr. T.A.R. otto dr~1 un e~rfi


Sardegna,del tetto
6
·a ricadente in zona destinata a verde
re la destinazione d'uso (Cons. Stato, Sez. V, 6 luglio 2002 n. 3728, iv4 I, 1522), per la
riguardante il rifacimento 1 ct , realizzazione di un campo da tennis (Cons. Stato, Sez. V, 8 giugno 1997, n. 704, in Riv.
giur. editizitr, 1997, I, 944) e per l'aggiunta di scale interne prima non esistenti, con ac-
214 CAPITOLO XV IL RECUPERO EDILIZIO ED URBANISTICO
215

volti a. conservare l'organismo edilizio e ad assicurare la funziona- e) interventi di nuova costruzione: quelli di trasformazione edilizia
lita mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto de- e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite
gli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, aile lettere precedenti. Trattasi di una integrazione del citato art.
ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali inter-
venti comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo
degli elementi costitutivi,dell'edificio, l'inserimento degli elementi cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 2004 n. 2142, in Il Cons. Stato 2004 I 823 che
accessori e degli impianti richiesti dall'esigenza dell'uso, l'elimina- si riferisce al completamento, dopo la scadenza della concessione edilizia, di ~n fabbri-
zione degli elementi estranei all' organismo edilizio; cato realizzato soltanto a! rustico; id., 14 marzo 2005 n. 1047, iv4 2005, I, 445.
Sulla nozione di sagoma v. T.A.R. Basilicata, 17 ottobre 2002 n. 628, in Rassegna

d) interventi di ristrutturazione edilizia (9): quelli rivolti a trasforma- T.A.R., 2002, I, 4469; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 15 dicembre 2003 n. 5820, iv4
re gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere 2?0~, I: 62~; Pret. Tolmezzo, 17 aprile 1998, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 1086, con nota
che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte dt nchramr. Non mancano sentenze, che - prima del testo unico - hanno esteso la no-
zione di ristrutturazione edilizia a interventi recanti piccoli aumenti di volume e di su-
diverse dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino perficie (T.A.R. Liguria, Sez. I, 24 giugno 1998 n. 288, in Rassegna T.A.R, 1998, I, 3160;
o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eli- v. anche T.A.R. Lazio, Sez. II, 28 settembre 1999 n. 1756, iv4 1999, I, 3789; id., Sez.
minazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed im- II-bis, 20 luglio 2001n. 6470, in Guida at diritto, 2001, n. 35, 34). ·
pianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia so- In ogni caso, deve sussistere un rapporto di conseguenzialita temporale, che non e
configurabile nell'ipotesi in cui I' opera risulti demolita molto tempo prima, al punto da
no ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e succes- non potersi considerare Ia stessa esistente sui piano urbanistico (Cons. Stato, Sez. V, 3
siva ricostruzione di un fabbricato con la stessa volumetria e sa- aprile 2000 n. 1906, in Il Cons. Stato, 2000, I, 858; 9 ottobre 2002 n. 5410, iv4 2002, I,
goma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni ne- 2171; 1° dicembre 1999, n. 2021, iv4 1999, I, 2084; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 12 novem-
cessarie per 1'adeguamento alla normativa antisismica. bre 2003 n. 1578, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 196; T.A.R. Liguria, sez. I, 3 ottobre 2000
n. 1022 e 29 marzo 1999, n. 148, iv4 2000, I, 5187 e 1999, I, 1894; T.A.R. Emi-
li~-Romag~a, Parma, 12 marzo 1997, n. 101, iv4 1997, I, 1868; v. anche T.A.R. Campa-
ma, Napoh, Sez. II, 21 novembre 2003 n. 13793, iv4 2004, I, 344, ove Ia ricostruzione
cessi spostati e di nuove dimensioni (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 21 gennaio <<venga effittuata in un tempo ragionevolmentc prossimo a quello della demolizione»; v. anche
1999, n. 163, in Rassegna T.A.R, 1999, I, 892). · Cons. Stato, Sez. IV, 7 settembre 2004 n. 5791, in Il Cons. Stato, 2004, I, 1810· in senso
Sulle norme tecniche per il cons.olidamento degli edifici in muratura, v. il D.M. piu restrittivo, T.A.R. Piemonte, Sez. I, 9 marzo 2000 n. 243, in Riv. giur. ediUzia, 2000,
LL.PP. 9 gennaio 1987, in G.U. 19 giugno 1987, n. 141, suppl. ord., ed in Lex, 1987, n. I, 466; ·nello stesso senso, ove esistano semplici macerie di precedenti costruzioni, T.A.R.
17, 1355. Trentino-Alto Adige, 19 aprile 1994, n. 109, iv4 1994, I, 2508 e Cons. Stato, Sez. V, 1 di-
(9) La definizione riportata nel testo e stata introdotta dall' art. 3 del testo unico in cembre 1999 n. 2021;- 4 novembre 1994, n. 1264 e 10 marzo 1997, n. 240, in Il Cons.
materia edilizia 6 giugno 2001 n. 380, come modificato dal d.lgs. 27 dicembre 2002 n. Stato, 1999, I, 2084; 1994, I, 1552, e 1997, I, 363, con riferimento a fabbricati ridotti a
301. Nell'originaria definizione contenuta nel testo unico era stata recepita la nozione livello di rudere (con£, Cons. Stato, Sez. V, 10 febbraio 2004 n. 475; iv4 2004, I, 277;
di ristrutturazione edilizia gia oramai affermata in giurisprudenza, comprendente anche T.A.R. Calabria, Catan~aro, Sez. II, 14 dicembre 2004 n. 2381, in Rassegna T.A.R, 2005,
l'ipotesi di demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbri~to sulla ~tessa I, 590; T.A.R. Campama, Salerno, Sez. II, 18 febbraio 2005 n. 155, iv4 2005, I, 1148;
area di sedime e senza modifiche della sagoma, del volume e, talvolta, der prospettl pre- Cass., Sez. III pen., 28 marzo 2003 n. 14455, iv4 2003, II, 2124); T.A.R. Emilia Roma-
esistenti (cfr., tra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 26 settembre 2000 n. 5093, in Il Cons. Sta- gna, Bologna, Sez. II, 30 marzo 2001 n. 269, in Rassegna T.A.R, 2001, I, 1749; id. Parma,
to, 2000, I, 2058; 5 marzo 2001 n. 1246, iv4 2001, I, 585;.Sez. IV, 5 luglio 2000 n. 3735, 9 luglio 2001 n. 473, iv4 2001, I, 2864; T.A.R. Liguria, Sez. I, 5 ottobre 2001 n. 999, iv4
iv4 2000, I, 1637; ecc.). La nuova definizione- mantenendo ferma la conservazione del 2001, I, 4092; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 14 ottobre 2002 n. 1594, iv4 2002 1
volume e della sagoma preesistenti - ha escluso l'obbligo di ricostruire sulla medesima 4435. ' '
area di sedime e con materiali eguali a quelli del fabbricato demolito. In ogni caso Ia concessione edilizia per Ia ristrutturazione di un preesistente fabbri-
Sulla nuova definizione di ristrutturazione edilizia introdotta dal t. u., v. la Circolare cnto non ne consente Ia ricostruzione, nell'ipotesi di rovina integrale del medesimo an-
Min. Infrastrutture e trasporti 7 agosto 2003 n. 4174/316/26, in Riv. giur. edilizia, 200~, cite per cause indipendenti dalla volonta del concessionario (Cons. Stato, Sez. VI, 5 ot-
III, 31 sgg.; per un'ampia rassegna di dottrina e di giurisprudenza sulla nuova defim- tobre 2001 n. 5253, iv4 2001, I, 2267; Sez. V, 3 luglio 1996, n. 819, iv4 1996, I, 1144;
zione di ristrutturazione edilizia, v. ANTONIAZZI, in Riv. giur. urbanistica, 2004, II, 64 T.A.R. Campania, Sez. II, Napoli, 28 ottobre 1996, n. 435, in Rassegna T.A.R, 1996, I,
sgg. (adde T.A.R. Liguria, Sez. I, 1° luglio 2005 n. 999, in Rassegna T.A.R, 2005, I, 1252); 4639); tuttavia, il crollo non preclude il rilnscio di una successiva concessione di ristrut-
216 CAPITOLOXV IL RECUPERO EDILIZIO ED URBANISTICO 217

31 legge 457/1978, introdotta dall'art. 3 del testa unico. Tale ca- plificativa, che risolve anche alcune questioni discusse a proposito
tegoria di interventi edilizi e corredata da un'elencazione esem- della necessita della concessione edilizia (oggi permesso di co-
struire). L'elenco eriportato piu avanti al cap. XXN, n. 4.

turazione, che consenta il ripristino della sagoma e dei volumi preesistenti (Cons. State,
Sez. V, 18 agosto 1997, n. 917, in I/ Cons. Stato, 1997, I, 1061).
Secondo il T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 14 dicembre 1983, n. 434, in Rttssegna T.A.R.,
1984, I, 640, nel caso di concessione di ristrutturazione (senza indicazione delle modali- 2535; Cass., Sez. II civ., 12 giugno 2001 n. 7909, in ll Cons. Stato, 2001, II, 1496; sul-
ta da seguire e delle parti da demolire) sarebbe consentita anche !a demolizione dell'in- l'espressa esclusione dell'applicazione delle disposizioni urbanistiche sopravvenute nel
tero fabbricato, purche il fabbricato non risulti diverse dal preesistente per ubicazione, caso di fedele sostituzione edilizia di fabbricati preesistenti, v. T.A.R. Calabria, Reggio
struttura ed aspetto esterno (Cons. State, Sez. V, 1° dicembre 1992, n. 1408, in ll Cons. Calabria, 24 gennaio 2001 n. 36, in Rttssegna T.A.R, 2001, I, 1094; T.A.R. Molise, 22 no-
Stato, 1992, I, 1789, che richiede quantomeno il rispetto della medesima tipologia e sa- vembre 2001 n. 552, iv4 2002, I, 256; T.A.R. Abruzzo, !'Aquila, 7 giugno 2004 n. 752,
goma; T.A.R. Pescara, 14 febbraio 1989, n. 64, in Rttssegna T.A.R, 1989, I, 1380; T.A.R. iv4 2004, I, 3138, in tema di sopravvenute norme sulle distanze. V. anche T.A.R. Veneto,
Lombardia, Brescia, 8 settembre 1994, n. 505, iv4 1994, I, 4000). Estate qualificato in- Sez. II, 17 maggie 1991, n. 435, in Rttssegna T.A.R, 1991, I, 2381; cfr., peraltro, in sense
tervento di ristrutturazione edilizia !a demolizione e ricostruzione di un edificio fati- contrario, Corte cost. 26 giugno 1991, n. 296, in Il Cons. Stato, 1991, II, 1043 e Cass.,
scente, con !a sola conservazione di parte dei muri perimetrali (Cons. State, Sez. V, 21 Sez. III pen., 2 aprile 1997, n. 3981.
dicembre 1984, n. 958, in Il Cons. Stato, 1984, I, 1522). Verosimilmente, questo indirizzo giurisprudenziale dovrebbe essere esteso aile ulte-
Costituisce ristrutturazione anche l'intervento diretto a restaurare edifici ad uso a- riori ipotesi di ristrutturazione edilizia configurabili in base alla pill ampia definizione
gricolo e le abitazioni degli agricoltori per realizzare miniappartamenti, mediante !a so- introdotta dal d.lgs. 27 dicembre 2002 n. 301 (cioe a tutti i casi di demolizione e rico-
stituzione di parti strutturali esterne e la realizzazione di servizi igienici e angoli di cot- struzione con !a stessa volumetria e sagoma, naturalmente senza che sia aggravate il
tura in ognuna delle nuove unita abitative (Cons. State, Sez. V, 7 marzo 1987, n. 165, contrasto con !a disposizione sopravvenuta: Cass., Sez. II civ., 18 aprile 2003 n. 6317, in
iv4 1987, I, 330; con£ T.A.R. Liguria, Sez. I, 5 febbraio 1994, n. 84, in Rttssegna T.A.R., Guida al dir., 2003 n. 24, 62; id., 12 maggie 2003 n. 7257, in Edil e Terr., 2003 n. 23,
1994, I, 1455). Invece, e stata qualificata come nueva edificazione la trasformazione di 35); v., peraltro, T.A.R. Campania, Salerno, 29 dicembre 2005 n. 2597, in Rttssegna
un capannone industriale in un fabbricato (sia pure di pari volume) destinate ad uffici T.A.R, 2004, I, 769. Sulla riconducibilita a! concetto di ristrutturazione anche della to-
ed attivita commerciali (T.A.R. Abruzzo, Pescara, 23 gennaio 2003 n. 197, in Riv. giur. tale modifica dei prospetti, con l'eliminazione dei balconi e !a modifica delle aperture,
edilizitt, 2003, I, 545). v. Cons. State, Sez. V, 8 agosto 2003 n. 4593, in Il Cons. Stato, 2003, I, 1699 (v. anche
Secondo il Cons. giust. amm. Reg. Sic., interventi del tipo suindicato possono anda- T.A.R. Liguria, Sez. I, 4 novembre 2004 n. 1516, iv4 2005, I, 169, secondo cui !a costru-
re anche oltre illimite delle standard di cui a! d.m. 2 aprile 1968, n. 1444 e con il solo zione di un balcone in aggetto sulla facciata rappresenta un'opera di ristrutturazione
limite del rispetto della precedente cubatura del fabbricato stesso (27 marzo 1987, n. 90, edilizia). Sull'applicabilita della disciplifia prevista per le nuove costruzioni, nel caso di
in Il Cons. Stato, 1987, I, 470). La giurisprudenza si e anche affermata nel sense di esclu- interventi di ristrutturazione di un immobile diverse per volumi o anche solo per !a sa-
dere l'applicazione dei parametri edilizi prescritti per l'applicazione in una determinata goma (a parita di volumi), v. Cons. State, Sez. V, 7 settembre 2004 n. 5867, iv4 2004, I,
zona, ove trattasi di intervento di ristrutturazione edilizia, cioe non in tutti i casi di so- 1837, nota; v. anche T.A.R. Puglia, Sez. III, 22 luglio 2004 n. 3206, in Riv. giur. edilizitt,
stituzione edilizia, rna solo nell'ipotesi di «fedele>> demolizione e ricostruzione di un 2004, I, 1808, secondo cui occorre il permesso di costruire nel caso di aumento del nu-
fabbricato preesistente (Cons. State, Sez. V, 28 maggie 2004 n. 3452, in Cons. Stato, mero dei piani a parita di volume e sagoma preesistenti.
2004, I, 1146; T.A.R. Puglia, Leece, 9 settembre 1989, n. 692, in Rttssegna T.A.R, 1990, I, L'abbassamento di un solaio e !a creazione di nuove unita immobiliari non costi-
1222; T.A.R. Trentino Alto Adige, Bolzano 30 settembre 1995, n. 203, iv4 1995, I, 4555, tuisce intervento di restauro bensi di ristrutturazione edilizia (T.A.R. Veneto, Sez. II, 27
sulla necessita di osservare le norme vigenti in caso di ricostruzione del fabbricato; v. aprile 1991, n. 365, in Rttssegna T.A.R, 1991, I, 2378; T.A.R. Toscana, Sez. III, 9 settem-
pero pill avanti). bre 1998, n. 313, iv4 1998, I, 4141); nello stesso sense, nel caso di installazione di vetrata
Sulla demolizione e ricostruzione di fabbricati preesistenti, anche ai fini delle con- su u11 porticato gia esistente sui terrazzo dell' appartame11to, T.A.R. Lazio, Sez. II, 11
seguenze penali, v. Cass., Sez. III pen., 16 maggie 1990, in Riv. giur. edilizitt, 1991, I, 255, febbraio 1994, 11. 151, iv4 1994, I, 1011, e T.A.R. Lombardia, Milano, 24 giugno 1996, 11.
con nota di M.A. SANDULLI, in cui si riporta !a giurisprudenza secondo !a quale !a de- 843, iv4 1996, I, 3113 e, nel caso di apertura di una finestra, T.A.R. Campania, Napoli,
molizione e ricostruzione di un edificio soggiace aile norme vigenti a! memento della Sez. IV, 15 gennaio 1999 n. 85, iv4 1999, I, 1059 o dell'installazione di un balco11e,
ricostruzione (ove questa non sia fedele: Cons. State, Sez. V, 9 febbraio 1996, n. 144, in T.A.R. Liguria, Sez. I, 24 gennaio 2002 n. 63, iv4 2001, I, 3936.
ll Cons. Stato, 1996, I, 199; adde id., 14 novembre 1996, n. 1359, iv4 1996, I, 1729, ove il Per un'estensione (che sembra troppo ampia) delle nozioni di restauro e di ristrut-
fabbricato ricostruito corrisponda integralmente, per volumi, altezza, fisionomia archi- turazione edilizia, cfr. Cons. State, Sez. V, 26 maggie 1992, n. 464, in ll Cons. Stato,
tettonica, all'opera demolita); T.A.R. Veneto, Sez. II, 11 aprile 2000 n. 898, iv4 2000, I, 1991, I, 772.
218 CAPITOLOXV IL RECUPERO EDILIZIO ED URBANISTICO
219

f) interventi di ristrutturazione urbanistica: quelli intesi a sostituire cemente di restauro, si propane il fine della conservazione, assegna
l'esistente tessuto urbanistico edilizio con altro diverso mediante alia zona una destinazione compatibile con i caratteri della medesi-
un insieme sistematico di interventi edilizi anche con la modifi- ma. In tale zona vanno evitati uffici, che richiamino malta pubblico
cazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale. e sono da preferirsi invece imprese commerciali, banche, sedi di atti-
Come si e detto, le precedenti definizioni prevalgono su eventuali vita culturali e cosi via (DI STEFANO, II recupero dei valor~ Napoli,
diverse definizioni dei medesimi interventi contenute nella normati- 1979). In ogni caso va ripetuto che il citato art. 3 t.u. provvede a de-
va urbanistico-edilizia locale. E bene sottolineare, perc, che i detti in- finire il contenuto dei vari tipi di intervento, senza perc modificare
terventi sono possibili solo qualora siano consentiti dalla normativa nei casi specifici la possibilita di costruire: cioe gli interventi ammes-
vigente. In altri termini, qualora un piano urbanistico consentisse in- si sono e saranno soltanto quelli consentiti dalle norme urbanisti-
terventi di ristrutturazione edilizia in una determinata zona, la legge co-edilizie vigenti nella zona interessata.
precisa quali lavori possono essere eseguiti; ma se tali interventi non Allo stato attuale, sono scarsi i piani urbanistici esecutivi appro-
sono ammessi dal detto piano, la legge non consente certo di supera- vati per la riqualificazione dei centri storici, a causa di molteplici e
re il piano e di eseguire egualmente i detti interventi. diverse difficolta. Anzitutto - nonostante i criteri affermati nelle di-
verse carte internazionali del restauro (dalla carta di Atene, alia di-
chiarazione di Amsterdam, al documento di Granada, alia Carta di
4. Piani di recupero nei centri storici Washington) - permane un forte contrasto tra i tecnici sulla confi-
gurazione dei tipi d'intervento ammissibili nei centri storici. Di
Il recupero del centro storico si fonda su un'analisi storica, am- fronte alla giusta tendenza diretta a differenziare gli interventi in re-
bientale, artistica, di modo che i piani di recupero non si possono lazione aile varie parti del centro storico aventi differenti caratteristi-
paragonare a dei semplici piani particolareggiati, i quali tengono che, non mancano colora che sostengono con vigore la necessita di
canto della produzione, dell' economia, dei costi dei terreni e delle limitare gli interventi al semplice restauro dei singoli edifici per
costruzioni. I vecchi centri non sempre possono essere adibiti ad at- l'intero centro storico. Ma le difficolta maggiori sono connesse, in
tivicl terziarie, per poco spazio da destinare a parcheggi, e per le dif.. prima luogo, all'obiettiva complessita del problema della rigenera-
ficolta che si presentano nella circolazione dei veicoli. In siffatta si- zione dei centri storici, speciabnente ave questi siano di grandi di-
tuazione potrebbe verificarsi la tendenza a raderli al suolo o a tra- mensioni (oggi si fa riferimento all'intera «citta storicamente conso-
sformarli radicalmente. Sono tuttora praticati due tipi di rinnova- lidata») e presentino una forte concentrazione di popolazione, preva-
mento urbana. L'uno consiste nella demolizione di parte di edifici lentemente in precarie condizioni economiche. In questi casi - non
esistenti e nella utilizzazione dei suoli con nuovi edifici, spazi verdi e essendo ipotizzabile, in via di massima, che il piano sia attuato con
nuove strade. Q!lesto intervento e da escludere nei centri antichi an- danaro pubblico - e difficile individuare i meccanismi opportuni per
che se la legge non lo proibisce, poiche la legge vigente sugli stan- realizzare gli interventi, conciliando l'esigenza del profitto imprendi-
dard urbanistici vieta soltanto l'aumento della densita edilizia preesi- toriale con quella della salvaguardia degli abitanti meno abbienti,
stente nel centro storico. Il secondo .tipo di. intervento, ·che e templi- particolarmente in ordine alia prevalente richiesta di permanenza nel
centro storico. In secondo luogo, manca la capacita di decidere da
parte degli organismi politici ed amministrativi competenti. Ecco
perche si e registrata la tendenza di soggetti privati (prevalentemente
E stato considerate intervento di ristrutturazione anche la tamponatura di due por-
te interne ad una villa al fine di realizzare due distinte unita abitative (T.A.R. Toscana, del mondo imprenditoriale, a capitale pubblico o privata) ad elabo-
Sez. II, 25 ottobre 1994, n. 349, in Rmsegna T.A.R., 1994, I, 4497}. rare proposte di intervento nei centri storici, con la speranza di
220 CAPITOLO XY
IL RECUPERO EDILIZIO ED URBANISTICO
221
smuovere l'inerzia delle pubbliche Istituzioni (lo).
disciplina urbanistica dei detti centri e gli strumenti di tutela dei be-
Nuovi strumenti urbanistici esecutivi, come i programmi integra-
ti d'intervento (infra, n. 6) potrebbero sollecitare ed agevolare l'inizia-
~i amb~ental~ e culturali, risultando estesa la tutela paesistica anche
ar centn stessr.
tiva pubblica e privata. . , .
Talvolta, in luogo di procedere all'approva~10?-e ed. all ~ttuaz.lOne
di siffatti piani esecutivi, sono approvate ultenon leggr reg10nah per
l'individuazione dei centri storici e per la disciplina di nuove proce-
5. Rapporto trail pz'ano di recupero e gli strumenti urbanz'stici generalz'
dure d'intervento nei medesimi (ad esempio, legge Regione Campa-
nia 18 ottobre 2002 n. 26). II pi~ impor~ante problema interpretativo derivante dalla legge in
D'altra parte, e crescente la tendenza a stabilire dettagliatamente esame nguarda Il rapporto tra i piani di recupero ed il sovraordinato
strumento urbanistico comunale.
negli strumenti urbanistici general~ gli .interve.nti di. r~cupero consen~
titi sui singoli fabbricati ricadent1 ner centn stoner (nel P.R..G. dr E frequ~nte che que~to piano urbanistico generale preveda, per
una de~ermmata zona pul. o meno ampia, una disciplina almena in
Napoli sono state disciplinate 53 tipologie di. i~tervento~. -r:al~ rmpo-
parte dr carattere programmatico, cioe destinata ad essere specificata
stazione e apparsa dirigistica, astratta e ideahsttca e, qumdr, mattua- da un piano attuativo.
bile e fonte di abusivismo piccolo e grande.
. Ad esemp~o, spesso lo strumento urbanistico generale, per deter-
In ogni caso, bisognerebbe realizzare un principia di un~ta. ur?a-
nistica, superando l'attuale regime di separazione t~a la drscrplma mmate zone m tutto o in parte inedificate, stabilisce determinate li-
mitazioni edilizie (indice di fabbricabilita territoriale cioe esteso
urbanistica e gli strumenti di tutela dei beni culturah, tenuto canto
all'intera zona; percentuali delle diverse utilizzazioni delie aree, come
che spesso i problemi dei centri storici si possono risolvere a~che
attrezzature e servizi pubblici, strade ed edificazioni; indicazioni del-
con interventi fuori dai centri stessi (D'ANGELO, nel Manuale det be-
le destinazioni d'uso ammesse; ecc.), subordinando i relativi inter-
ni cultural~ a cura di Assini, ed. Cedam, 2000). A tal fin~ e ins~ffi­
venti. alia previa approvazione di un piano urbanistico attuativo.
ciente il testa unico delle leggi in materia di beni culturah e ambren-
tali, 29 ottobre 1999, n. 490, anche come sostituito dal ~odice dei Dr fronte a disposizioni del tipo indicato, appare evidente la diffi-
beni culturali approvato con i1 decreta legislativo .22 genna10 20~4 n.
co~t~ .di fo~mazi~ne di piani di recupero aventi ad oggetto complessi
edrhzr costttuentt una parte (talvolta minima) dell'intera zona cui a-
42. Se poi fosse approvata la modifica di tale codrce, secondo cur an-
vrebbe dovuto essere esteso normalmente un diverso piano attuativo.
che i centri storici possono essere inseriti nell'elenco delle bellezze
Anzitutto, nei casi di piani di recupero di singoli edifici 0 di
d'insieme, si potra accentuare l'attuale regime di separazione tra la
gruppi di edifici, non e concretamente possibile (ne avrebbe comun-
que se~so ai fini .di un organico assetto del territorio) rispettare la
normatr:a sulle drverse percentuali fissate per I'edificazione o per le
(10) Uno dei tentativi piu approfonditi e pi~ noti fu compiu~o .dalla.S?cieta di studi strade, prazze e servizi pubblici.
per il centro storico di Napoli, con i due volum1 Il Regno del Posszbtle, edtz10ne II Sole-24
ore, 1988. d .d . '1 18 1 r
Es.cludendo, dunque, la soluzione astratta (e, in linea di massima,
Un disegno di legge governativo. (p,resen~to a.lla Carner~ e1 eputatl 1 u~ I? para~rzzante. almena ai fini dell'approvazione dei piani di recupero)
1997) propose nuove norme per le «Cltta sto:tc~e>> m una logt~ ~alesemente centrahstl-
consrstente 111 una regolare variante integrativa delle norme di attua-
ca e contraria all'unificazione degli strumentl dt tutela del t7rntono. nel ~u~ c~mpless~.
La legge 20 febbraio 2006 n. 77 disciplina un sistema dt accord1 e.dt p1~m d1 ge~tlO­ zione degli strumenti urbanistici generali, resta il delicato problema
ne di interventi per la salvaguardia dei siti inseriti nella lista del patnmomo mondtal~, d.el ~onten~to de! ~iano di recupero in relazione aile dette disposi-
posti sotto la tutela dell'UNESCO (senza pero alcuna modifica delle competenze prevt- zxom del pxano dr hvello superiore.
ste dal codice dei beni culturali).
A questa fine sembra illuminante la comparazione (v. in nota)
222 CAPITOLO XV IL RECUPERO EDILIZIO ED URBANISTICO 223

del testa legislative con quello dei vari documenti preparatori n- ne di recupero «nell'ambito degli strumenti urbanistici generali»), si-
chiamati in precedenza (11). gnificativo e invece il quarto comma, secondo cui <<per le aree e gli
Sulla base di tale comparazione sembra legittimo sostenere che il immobili non assoggettati al piano di recupero e comunque non compresi
piano di recupero possa contenere disposizioni almena integrative in questo, si attuano gli interventi edilizi che non siano in contrasto con le
della normativa dello strumento urbanistico generale e, quindi, possa previsioni degli strumenti urbanistici generali».
avere sostanzialmente anche valore di «variante integrativa» del me- ~esta norma - a differenza di quanta prescritto per i piani di
desimo (oltre che contenuto ed efficacia di piano regolatore partico- recupero - stabilisce espressamente che nelle zone di recupero «non
lareggiato). assoggettate a piano di recupero» sono consentiti gli interventi edilizi
~esta conclusione sembra confermata dall'art. 27 della stessa ammessi dalle (cioe non contrastanti con le) previsioni degli stru-
legge: infatti, mentre il primo comma non appare determinante ai menti urbanistici generali.
fini della questione in esame (riguardando l'individuazione delle zo- Pertanto, sembra naturale ritenere che i piani di recupero possano
consentire interventi edilizi di maggiore portata rispetto a quelli
ammessi nelle altre zone di recupero e, quindi, non soltanto quelli
(11) a) AII'art. 6 del testa predisposto dalla Commissione ministeriale (costituita «non contrastanti con gli strumenti urbanistici generali».
con il D.M. LLPP., 9 giugno 1977, n. 4099) si Iegge: «il piano di recupero - che ha valo-
re di piano particolareggiato - diviene pienamente efficace, sempreche non sia in contrasto Resta, dunque, il problema della definizione degli interventi rea-
con lo strumento urbanistico generate, dopa Ia deliberazione del Consiglio comunale... » (1 o lizzabili mediante i piani di recupero, che eventualmente possono
comma); <<per quanta non sia stabilito dalla presente Iegge si applicano a! piano di re- eccedere i limiti degli interventi specificamente consentiti dallo
cupero le disposizioni previste per i piani particolareggiati dalla vigente legislazione••
(ultimo comma). strumento urbanistico generale.
b) Nell'art. 25 del testa del disegno di Iegge, cosi come modificato in un prima In mancanza di una espressa norma legislativa in tal senso, non
tempo dalla Camera dei deputati, si Iegge al4° comma: «Detti piani particolareggiati di sembra possibile sostenere che i piani di recupero possano prevedere
recupero, purche non comportino varianti alle previsioni dello strumento urbanistico generate, interventi specificamente vietati da una disposizione dello strumento
divengono efficaci dopa Ia deliberazione del Consiglio comunale... ».
c) Infine, nelle successive proposte della Commissione ministeriale - espresse nel urbanistico generale (12).
maggio 1973 e poi trasformate definitivamente dal Senato - si Iegge all'art. 25-bis (2° Pertanto, ad esempio, un piano di recupero non potrebbe legitti-
comma: <<i piani di recupero, qualora non comportino varianti alle previsioni dello strumen- mamente prevedere destinazioni d'uso espressamente vietate dal pia-
to urbanistico generate vigente, divengono efficaci dopa Ia deliberazione consiliare... ».
Analoga formulazione si ritrova nell'art. 25-quater, riguardante i piani di recupero di
no sovraordinato (salva naturalmente la modifica della normativa
iniziativa privata. del medesimo, con il regolare procedimento di variante).
Nelle riportate formulazioni preparatorie del testa legislativo si ritrova, dunque, ri- Viceversa, la rilevata possibilita di sganciare i piani di recupero
petuta Ia precisazione che il contenuto del piano di recupero non puo contrastare con dalla semplice funzione di strumento meramente attuativo del piano
(o non puo comportare varianti a!) le disposizioni della strumento urbanistico generale.
Invece, tale precisazione scompare nel testa legislativo approvato: infatti, !'art. 28 della generale (cioe in tutto come il piano regolatore particolareggiato) fa
Iegge 457, al prima comma, stabilisce che <<i piani di recupero prevedono /a disciplina per il
recupero degli immobili, dei complessi edilizi, degli isolati e delle aree anche attraverso in-
terventi di ristrutturazione urbanistica. individuando le unita minime di intervento». (12) Sulla necessita che il piano di recupero rispetti le previsioni del piano regolatore
Ne sembra avere particolare rilievo in sensa contrario il 4° comma della stesso art. generale, v. Cons. Stato, Sez. V, 12 marzo 1992, n. 214, in Riv. giur. edilizia, 1992, I, 724;
28 (<<per quanto non stabilito dal presente titolo si applicano ai piani di recupero le disposi- Cass. Sez. II civ., 13 ottobre 2000 n. 13639, in It Cons. Stato, 2001, II, 23; T.A.R. Abruz-
zioni previste peri piani particolareggiati»), sia per l'espressa salvezza riportata, sia per- zo, Pescara, 29 maggio 1999, n. 458, in Rassegna T.A.R, 1999, I, 2700; T.A.R. Veneto,
che lo stesso rinvio, di valore residuale, alia disdplina dei piani particolareggiati si tro- Sez. I, 31 marzo 1998, n. 407, iv4 1998, I, 1853. Viceversa, sulla possibilita che il piano
vava anche nell'art. 6 dell'originario testa della Commissione ministeriale, che pure di recupero modifichi un piano regolatore particolareggiato, v. T.A.R. Lazio, Sez. II, 26
sanciva esplicitamente il divieto - poi scomparso - di contrasto del piano di recupero novembre 1990, n. 2118, iv4 1990, I, 4165; v. anche Cons. Stato, Sez. V, 13 febbraio
con lo strumento urbanistico generale. 1990, n. 154, in Foro amm., 1990, 389.
224 CAPITOLO X:V

ritenere che i1 piano di recupero medesimo non sia vincolato dalle


disposizioni della strumento urbanistico generale, che possano defi-
nirsi «programmatiche», cioe non suscettibili di immediata applica-
zione (come, ad esempio, le norme sulle percentuali di utilizzazione
delle aree).
In ogni caso si ritiene che la funzione del piano di recupero con-
sista comunque nella riutilizzazione del patrimonio edilizio esistente
e che, quindi, siano esclusi incrementi volumetrici o aggiunta di
nuovi edifici (13). In altri termini, questa limite appare connaturale
alle finalita dei piani di recupero.

(13) Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez II, 16 maggio 1991, n. 763, in Rassegna
T.A.R, 1991, I, 2298; T.A.R. Valle d'Aosta, 25 maggio 1990, n. 41, iv4 1990, I, 2506 (che
fa salvi nuovi volumi purche «Strettamente al servizio del gia edificato, che s'intende ri-
sanare••); T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 10 settembre 2003 n. 3248, iv~ 2003, I, 4252, secon-
do cui il piano di recupero non puo prevedere incrementi volumetrici; T.A.R. Campa-
nia, Napoli, Sez. III, 1° dicembre 1994, n. 593, iv4 1995, I, 748; id., Sez. II, 7 ottobre
1997, n. 2468, iv4 1997, I, 4478; TAR. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 16 gennaio 2001 n.
19, iv4 2001, I, 1078; T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 18 settembre 2002 n. 4016, ivi, 2002, I,
4059; T.A.R. Lombardia, Brescia, 9 dicembre 2002 n. 2216, ivi, 2003, I, 698.
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CAPITOLO XXII

LA LEGGE Q_UADRO SULLE AREE PROTETTE

SOMMARIO: 1. Finalita ed ambito della legge. - 2. Organi istituzionali e pro-


.1. grammazione nazionale. - 3. Misure di salvaguardia. - 4. Istituzione dei par-
. chi nazionali ed Ente parco. - 5. Piano e regolamento del parco. - 6. Parchi
· · naturar·1 regrona
•"l · r·1.

1. Finalita ed ambito della Iegge

La legislazione sulla tutela del paesaggio, di cui al precedente ca-


pitola, ha finalita prevalentemente conservative, cioe di tutela passiva
delle localita vincolate, ed e limitata a terreni od edifici aventi valore
estetico o tradizionale. ·
Finalmente, con la Iegge quadro sulle aree protette 6 dicembre
1991, n. 394, si tende a promuovere, in forma coordinata, la conser-
vazione e la valorizzazione di tutto il patrimonio naturale del pae-
se (!).
Costituiscono le aree naturali protette tutti quei territori, che so-
no sottoposti ad uno speciale regime di tutela e di gestione, in quan-
ta comprendenti specie animali o vegetali, singolarita geologiche,
formazioni paleontologiche, valori scenici e panoramici, etc., di rile-

(I) Cfr. TULUMELLO, Profili di tutela dci parcbi nella Iegge quadro sulle aree protette, in Il
Cons. Stato, 1992, II, 773 sgg.; MADDALENA, La Iegge quadro sulle aree protette, in Riv. trim.
tlir. pubbL, 1992, 468.
300 CAPITOLO XXII
LA LEGGE QUADRO SULLE AREE PROTETTE 301

vante va!ore naturalistico ed ambientale. Fra le aree protette sono


ferenza unificata Stato, Regioni ed enti locali, di cui all' art. 7 della
c~mpres1 an:he quei territori, per i quali sia comunque opportune
legge 59 del 1997).
d1fendere o ncostituire gli equilibri idraulici ed idrogeologici.
I1 d.lgs. 112 del 1998 (art. 76 sgg.) ha soppresso il programma
~ a~ee ~aturali prote.tte sono distinte in parchi nazionali e regio- triennale per le aree naturali protette, distinguendo i compiti di ri-
nal! ed m nserve natural!, statali o regionali.
lievo nazionale e le funzioni conferite alle Regioni ed agli enti locali.
I parchi nazionali sono costituiti da aree terrestri, fluviali, Iacuali
o marine, che contengono uno o piu ecosistemi intatti o parzial-
mente alterati, di rilievo internazionale o nazionale per valori natu-
3. Misure di salvaguardia
ralistici, scientifici, estetici, educativi o ricreativi.
I. parcl~i regionali so.no pure costituiti dalle dette aree, rappresen-
In caso di necessita ed urgenza il Ministro dell'ambiente e le Re-
tantt un sistema omogeneo di rilevante valore naturalistico, artistico
gioni, secondo le rispettive competenze, possono indi:iduare .aree d~
e tradizionale, compreso in una o piu regioni Iimitrofe.
proteggere ai sensi della presente legge e adottare su d1 esse m1sure d1
Anche le riserve naturali sono costituite da aree terrestri fluviali
lacuali o marine, che contengono una o piu specie naturali~ticamen~
salvaguardia. . . . . .
In tali aree ed in quelle provvisonamente delimitate a1 fim
te rilevanti della flora e della fauna, e che possono essere statali o re-
dell'istituzione dei parchi, possono essere vietati fuori dai centri edi-
gionali in base alia rilevanza degli interessi in essa rappresentati.
ficati (di cui all'art. 18 legge 865/1971) e, talvolta, in casi eccezionali,
. La. su.esr~osta cl~ssi~cazione. dimostra che mancano ancora precisi anche all'interno dei medesimi, sia ogni attivita edilizia, sia danneg-
cnten dt dtfferenziaztone tra 1 parchi nazionali e regionali, nonche
tra i parchi e le riserve naturali (2). giamenti della fauna e delle specie ~ege.tali selva.tiche~ ~ia. in gen~r~
mutamenti della morfologia del terntono e degh equ1hbn ecolog1c1
ed idraulici (ad esempio, misure di questa tipo sono state disposte
con ordinanza ministeriale, con riferimento alle aree provvisoria-
· 2. Organi istituzionali e programmazione nazionale
mente delimitate ai fini della costituzione dei parchi nazionali).
L'inosservanza delle suddet~e disposizioni comporta la riduzione
Per la gestione della legge in esame, e stato istituito il Comitato
in pristino dei luoghi e l'eventuale ricostituzione delle specie vegetali
per le aree naturali protette, presieduto dal Ministro dell'ambiente e
ed animali danneggiate.
costituito da altri cinque Ministri e da sei presidenti di Regione o
Provincia autonoma. Cio viene disposto con decreta del Ministro dell'Ambiente o
dell'autorita di gestione a spese dell'inadempiente (con la responsabi-
Sulla base della Carta della natura, predisposta dai servizi tecnici
lita solidale, in caso di opere edili, anche del direttore dei lavori).
nazionali ai sensi della legge 183/1989 sulla difesa del suolo, il 'co-
Come si vede, sia pure per affrontare esigenze pubbliche rilevanti,
mitate identifica Ie linee fonda men tali dell' assetto del terri to rio con
continuano a sovrapporsi organi e procedure operanti sui medesimi
riferimento ai valori naturali ed ambient~li (che so no poi adottate
territori, senza alcun coordinamento.
con decreta del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentita Ia Con-
L'osservazione vale anche per le «linee fondamentali dell'assetto
del territorio», di cui si e detto al precedente n. 2.
Tali direttive potranno avere rilievo nell'attuazione delle norme
2
di cui alla legge in esame, rna non sarebbero vincolanti nella forma-
( ) Anche per alcuni tentativi di classificazione in sede internazionale, v. AsSINI zione degli strumenti urbanistici, a partire dai piani territoriali re-
Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1997, 870 sgg. '
gionali.
CAPITOLO XXII LA LEGGE QUADRO SULLE AREE PROTETTE 303
302

Purtroppo, trattasi di un altro esempio di un ordinamento legisla- Per l'eventuale istituzione di altri parchi la Iegge indica anche
tive scoordinato e settoriale, spesso costituito da leggi complesse ed come prioritarie altre dieci localita (fra cui i manti Terminio e Cer-
articolate, che frequentemente restano largamente inattuate. vialto ed il Partenio).
Anche per l'istituzione di parchi marini o riserve marine, la Iegge
fornisce l'indicazione prioritaria di 26 localita (fra cui, in Campania,
4. Istituzione dei parchi nazionali ed Ente parco pen~ola della Campanella ed isola di Capri; isola di Ischia, Vivara e
Procida; S. Maria di Castellabate).
I parchi nazionali sono istituiti e delimitati in via definitiva con La gestione dei parchi nazionali e affidata ad un Ente parco, che
decreta del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro ha personalita di diritto pubblico ed e sottoposto alla vigilanza del
dell' Ambiente, sentita la Regione (3), Ministro dell'ambiente. La sede dell'Ente parco deve essere stabilita
Frequentemente nella delimitazione dei confini del parco si scon- seguendo il principia della territorialita (art. 9, comma 1, Iegge 394/
trano due opposte tendenze, dirette rispettivamente a restringere al 1991) (4),
massimo l'ampiezza del parco od a comprendere in questa anche in- Fra gli organi dell'Ente, sono compresi il Presidente, nominata
teri centri urbani. Q!Iesto secondo orientamento sembra originate con decreta del Ministro dell'ambiente, ed il Consiglio direttivo,
piu dalla sfiducia verso la pianificazione urbanistica e dal tentative formate dal presidente e da dodici componenti, di cui quattro desi-
di imporre, attraverso altra via, maggiori vincoli agli interventi sul gnati dalle associazioni di protezione ambientale e da Istituti di alta
territorio. Sarebbe, invece, opportune puntare sull'unificazione della cultura e cinque designati dalla Comunita del parco (oltre a tre rap-
pianificazione territoriale, considerando l'istituto dei parchi naturali presentanti ministeriali). Q!Iesta Comunita e un altro importante
non una fonte di vincoli sui territorio, bensi uno strumento si di organa dell'Ente parco, costituito dai presidenti delle Regioni, delle
salvaguardia, rna anche di gestione di aree di straordinario valore na- Province e delle Comunita montane interessate e dai Sindaci dei
turalistico, scientifico e ricreativo (di qui la necessita di comprendere Comuni nei cui territori sono comprese le aree del parco.
nel parco prevalentemente aree di proprieta pubblica). La Comunita del parco ha funzioni consultive e propositive ed il
La Iegge 394/1991 ha gia indicate le localita per l'istituzione di suo parere e obbligatorio (anch~ se non vincolante), fra l'altro sul
sei nuovi parchi nazionali, alla cui perimetrazione provvisoria si e piano e sul regolamento del parco.
provveduto con ordinanza del Ministro dell' Ambiente del 4 dicem- Secondo 1'art. 78 del d.lgs. 112 del 1998, la gestione delle riserve
bre 1992 (Cilento e Vallo di Diana, Gargano, Gran Sasso e Monti statali, non collocate nei parchi nazionali, sara affidata a Regioni od
della Laga, Maiella, Val Grandee Vesuvio). enti locali con atto di indirizzo e coordinamento, d'intesa con la
Conferenza Stato-Regioni.

(3) II decreto presidenziale rappresenta un atto di programmazione generale che,


quindi, e sottratto all'applicazione degli artt. 7 e 10 Iegge 241/1990 (T.A.R. Lazio, Sez. 5. Piano e regolamento del parco
II, 9 aprile 1997, n. 632, in Rdssegna T.A.R, 1997, I, 1624). V. anche T.A.R. Lazio, Sez. !I-
bis, 5 maggio 1998, n. 758, iv4 1998, I, 1709, secondo cui, ai fini della perimetrazione L'Ente parco predispone il piano del parco entre 6 mesi dalla sua
dell'area del parco, il parere della Regione e obbligatorio, rna non vincolante, e Ia con- istituzione, ai fini della tutela dei valori naturali ed ambientali del
sultazione dei Comuni non e prevista. Inoltre, tale perimetrazione concreta un'attivita
tecnico.<fiscrezionale insindacabile in sede di giudizio di legittimita (salve le ipotesi di
eccesso di potere). Sulla possibilita di includere motivatamente nella perimetrazione di
un parco anche zone antropizzate e di non elevate valore naturalistico, v. T.A.R. Lazio, (4) Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 19 dicembre 1997, n. 1863, in Rdssegna T.A.R., 1997, I,
Sez. II-bis, 4 maggio 2002 n. 3871, iv4 2002, I, 1759. 1724.
304 CAPITOLO XXII LA LEGGE QUADRO SULLE AREE PROTETTE 305

territorio in esso compreso. II piano suddivide il territorio nelle se- terventi in esso previsti e sostituisce ad ogni livello i piani paesistici,
guenti quattro zone in base al diverso grado di protezione: i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianifica-
a) riserve integrali (conservazione dell'ambiente nella sua integrita); zione (s).
b) riserve generali orientate (soltanto opere di manutenzione delle Cia significa, cioe, che sui territorio del parco sara operante un
costruzioni esistenti; utilizzazioni produttive tradizionali e realiz- unico piano territoriale, cioe il piano del parco, che prevale su tutti
zazione delle infrastrustrutture strettamente necessarie}; gli altri piani (sia urbanistici, sia paesistici, sia socio-economici), rna
c) aree di protezione (manutenzione e restauro delle costruzioni esi- restava indefinite il rapporto con i piani di bacino (rna v. ora cap.
stenti; attivita agro-silvo-pastorali secondo gli usi tradizionali; pe- III).
sca; produzione artigianale di qualita); II piano del parco - pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Re-
d) aree di promozione economica e sociale (zone parzialmente gia pubblica e sui Bollettino Ufficiale della Regione- e immediatamente
antropizzate; attivita compatibili con le finalita del parco e dirette vincolante nei confronti delle amministrazioni e dei privati.
al miglioramento della vita socio-culturale delle collettivita locali, Contestualmente all'approvazione del piano del parco (e, comun-
nonche al miglior godimento del parco da parte dei visitatori). que, non oltre sei mesi da tale approvazione), l'Ente parco deve adot-
II piano predisposto dall'Ente parco e adottato dalla Regione en- tare il regolamento del parco, per disciplinare l'esercizio delle attivita
tro quattro mesi, sentiti gli enti locali. consentite entro il territorio del parco stesso.
II piano adottato e depositato per quaranta giorni presso le sedi · Fra l'altro, il regolamento disciplina: Ia tipologia e le modalita di
dei Comuni, delle Comunita montane e delle Regioni interessate. costruzione di opere e manufatti autorizzabili; lo svolgimento di at-
Chiunque puc prenderne visione ed estrarne copia. Entro i successi- tivita artigianali, commerciali, agro-silvo-pastorali, sportive, ricreati-
vi quaranta giorni chiunque puc presentare osservazioni scritte, sulle ve, educative, di ricerca scientifica, etc.; il soggiorno e Ia circolazione
quali l'Ente parco esprime il proprio parere entro trenta giorni. En- del pubblico.
tro centoventi giorni dal ricevimento di tale parere la Regione si II regolamento del parco e approvato dal Ministro dell'ambiente,
pronuncia sulle osservazioni presentate ed emana il provvedimento sentita Ia Consulta tecnica e preyio parere degli enti locali interessati
definitive di approvazione. Qyesto deve essere emanato d'intesa sia (entro 40 giorni dalla richiesta) e comunque d'intesa con le Regioni
con l'Ente parco, sia - limitatamente a quanta concerne le dette aree e le Province autonome interessate.
di promozione economica e sociale - con i Comuni interessati (in II regolamento entra in vigore novanta giorni dopo Ia sua pubbli-
caso di disaccordo decide, in via definitiva, il Consiglio dei Mini- cazione sulla Gazzetta Ufficiale e prevale sui regolamenti comunali.
stri). Purtroppo, i detti termini posti per l'esercizio delle competenze
della pubblica Amministrazione sono destinati ad essere largamente
inosservati, secondo una prassi verificatasi in tanti altri casi. Peraltro, (5) La Iegge Regione Campania 1° settembre 1993, n. 33 aveva erroneamente stabili-
la legge prevede un sistema di interventi sostitutivi da parte del Mi- to un rapporto articolato di sovraordinazione tra piano del parco e piani urbanistici
nistro dell'ambiente (spesso anche gli interventi sostitutivi sono stati comunali (art. 19), attribuendo altresi a! piano del parco funzioni proprie della stru-
mentazione urbanistica (v. anche artt. 21 e 22). In materia v. FAMIGLIEm, I parchi natu-
attesi e si attenderanno invano). rnli in Campania, in L 'ordinamento urbanistico in Campania, a cura di D'ANGELO, Ce-
Ad ogni modo, il piano del parco - che e suscettibile di varianti dam, 1995, 139 sgg. Successivamente, !a Iegge regionale 22 dicembre 2004 n. 16 (art. 18)
mediante la medesima suindicata procedura - dovra essere aggiorna- prevede che il piano territoriale di coordinamento provinciale potrebbe avere anche va-
lore e portata di piano territoriale del parco ai sensi della Iegge 394/1991 previa intesa
to con identica modalita almena ogni di~ci anni.
con l'amministrazione statale competente.
Di particolare rilievo e la norma, secondo cui il piano del parco Su un caso di attivazione di discarica di rifiuti nel parco nazionale del Vesuvio, v.
ha effetti di dichiarazione di pubblica utilita e di urgenza per gli in- Cons. Stato, Sez. VI, 16 novembre 2004 n. 7472, in Il Cons. Stato, 2004, I, 2424.
306 CAPITOLO XXII LA LEGGE QUADRO SULLE AREE PROTETTE 307

II rilascio di concessioni od autorizzazioni relative ad interventi, Tali principi prevedono fra l'altro:
impianti ed opere all'interno del parco e subordinate al preventive a) la partecipazione degli enti locali al procedimento di istituzione
nullaosta dell'Ente parco. dell'area protetta, soprattutto in sede di redazione di un docu-
Tale nulla osta s'intende rilasciato, ove sia inutilmente decorso il mento di indirizzo (analisi territoriale, perimetrazione, obiettivi);
termine di sessanta giorni dalla richiesta. b) pubblicita degli atti principali;
Cia vale anche per iLrilascio delle autorizzazioni edilizie (dimo- c) partecipazione degli enti locali alia gestione dell'area protetta;
strando ancora la mancanza di coordinamento con la legislazione d) l'adozione di regolamenti delle aree medesime.
urbanistica (6), che imponeva al Sindaco di provvedere entre lo stes- Le Regioni istituiscono parchi naturali regionali e riserve naturali
so termine perentorio di sessanta giorni sulle domande di concessio- regionali, utilizzando soprattutto i demani ed i patrimoni forestali
ne edilizia; rna oggi il problema e sostanzialmente superato per l'in- delle regioni e degli enti locali.
tervenuta modifica della procedura per il rilascio del permesso di co- Sulla base dei principi suindicati e del detto documento di indi-
struire). rizzo, sara Ia Iegge regionale ad istituire i parchi naturali regionali, a
In ogni caso, i provvedimenti di permesso di costruire - mancan- definirne la perimetrazione provvisoria e le misure di salvaguardia,
do o meno il nulla osta dell'Ente parco - devono rispettare le dispo- nonche ad individuare il soggetto per la gestione del piano e ad in-
sizioni del piano e del regolamento del parco. dicare gli elementi del piano e del regolamento del parco.
L'art. 30 della Iegge 394/91 ha introdotto nuovi illeciti per viola- L' organizzazione amministrativa sara stabilita, per ciascun parco
zioni nelle aree protette, con relative sanzioni (arresto e ammenda). naturale regionale, con apposite statuto.
L' organismo di gestione del parco provvede alia formazione ed
all'adozione sia del piano del parco, sia di un piano pl uriennale eco-
6. Parchi naturali regionali nomico e sociale per la promozione delle attivita compatibili.
Ambedue questi piani sono approvati dalla Regione.
La Iegge 394 del 1991 stabilisce anche i principi fondamentali, cui Pure il piano del parco regionale ha valore anche di piano paesi-
le Regioni si devono attenere nell'istituzione dei parchi naturali re- stico e di piano urbanistico e sostituisce tutti siffatti piani di qualsi-
gionali e, in genere, nella disciplina delle aree protette regionali (7). asi livello (compreso, quindi, il piano territoriale di coordinamento,
mentre resterebbe subordinate al piano di bacino, ove esistente).
E verosimile che gli enti locali porranno qualche resistenza al-
l'attuazione dell'esaminata Iegge quadro sulle aree protette, per una
(6) Cfr. TULUMELLO, op. cit., 776. Sulla necessita di tre distinti provvedimenti per gli
malintesa tutela della propria autonomia istituzionale.
interventi nei parchi (permesso di costruire, autorizzazione paesistica e nulla· osta
dell'Ente parco), v. Cass. pen., Sez. III, 12 maggio 2003 n. 20738, in Il Cons. Stato, 2004, Si puc sperare che prevalga !'interesse della comunita nel suo
II, 198. Sulla necessita in ogni caso del preventive nulla osta dell'Ente parco, v. Cass., complesso, tenuto anche conto delle misure di incentivazione, pre-
Sez. III pen., 13 febbraio 2004 n. 5863, iv4 2004, II, 1788. viste dalla stessa Iegge (art. 7), che attribuisce priorita, nella conces-
(7) Sulla protezione della natura nell'ordinamento regionale, v. AsSINI, op. cit., 886,
sgg.; per !a Campania v. Ia Iegge regionale 1° settembre 1993, n. 33, il cui art. 6 e stato
sione di determinati finanziamenti statali e regionali, ai Comuni ed
dichiarato incostituzionale, nella parte in cui limitava Ia partecipazione degli enti locali alle Province, il cui territorio sia compreso, in tutto o in parte, entre
a! procedimento di istituzione delle aree protette (Corte cost., 14 luglio 2000 n. 282, in i confini di un parco naturale regionale.
Riv. giur. edilizia, 2000, I, 705). Sull'istituzione di parchi regionali, v. !a Iegge della Re-
gione Campania 7 ottobre 2003 n. 17, cui ha fatto seguito !a delibera della Giunta re-
gionale 11 novembre 2005 n. 1532 (in B.U.R.C. 28 novembre 2005 n. 62), che reca le
«linee guida per l'istituzione del sistema dei parchi urbani d'interesse regionab.
CAPITOLO XXN

IL PERMESSO DI COSTRUIRE

SOMMARIO: 1. Natura giuridica della Iicenza e della concessione edilizia. - 2. Intro-


duzione ed estensione dell'obbligo della licenza edilizia. - 3. La concessione edi-
, lizia nella Iegge n. 10 del 1977. - 4. II permesso di costruire nel testo unico
sull'edilizia. - 5. La denuncia di inizio attivita (d.i.a.). - 6. La procedura per Ia
d.i.a. e le sanzioni in caso di trasgressioni. - 7. Trasformazione della destinazio-
ne d'uso. - 8. Immobili d'interesse storico o artistico. - 9. Soggetti legittimati a
richiedere il permesso di costruire. - 10. Procedimento per il rilascio del permes-
so di costruire. - 11. Forma, pubblicita ed impugnazione. - 12. Permesso di co-
struire in deroga. - 13. Permesso di costruire condizionato. - 14. Le varianti. -
15. Permesso in sanatoria.- 16. Voltura.- 17. Annullamento del permesso.- 18.
Decadenza. - 19. Diritti dei terzi. - 20. Contributi per ii rilascio del permesso. -
21. Permesso di costruire gratuito. - 22. Barriere architettoniche.

1. Natura giuridica della licenza e della concessione edilizia

Come si e vista nel prima capitola (n. 3), con la legge n. 10/1977
la licenza edilizia fu trasformata in «concessione».
La licenza edilizia rientrava nella categoria degli atti di autorizza-
zione, che sono quelli diretti a rimuovere un ostacolo all'esercizio di
un diritto che appartiene al richiedente (cioe il diritto di edificare).
Trattavasi, altresi, di un controllo preventive da parte dell'autorita
comunale sulla conformita del progetto di costruzione alia normati-
va urbanistico-edilizia vigente.
Pertanto, il rilascio della licenza non escludeva ogni responsabili-
ta del titolare della medesima, qualora questa risultasse in contrasto
324 CAPITOLO XXIV
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 325

con una qualsiasi disposizione vigente (di Iegge, di piano o di rego- II teste unico delle norme in materia edilizia (partie. art. 10) ha
lamento edilizio). In altri termini, costruire dopo aver avuto la licen- sostituito la concessione edilizia con il «permesso di costruire». Ma
za edilizia, toglie il pericolo dell'applicazione delle sanzioni penali
anche in tal caso e sostanzialmente cambiato soltanto il nome, come
previste per chi costruisce senza licenza (salvo che per alcuni Magi-
del resto e connaturale alia natura dei testi unici, aventi precipua-
strati penali, che pretendono di considerare inesistente un permesso
mente una funzione compilativa e di coordinamento delle disposi-
di costruire da essi giudicato illegittimo), rna non esclude Ia possibi-
zioni vigenti. La nueva dizione e diretta anche a prende~e. atto ~he la
licl dell'annullamento delle stesso o da parte del giudice amministra- facolta di edificare rientra ancora nel contenuto del dmtto d1 pro-
tivo (su ricorso di un private controinteressato) o di ufficio, da parte
prieta sulle aree fabbricabili, per il cui eserciz~o occorr~ s~lo u.n'auto-
della Regione (o dell'ente delegate) o della stessa autorita comunale
rizzazione e non una concessione della pubbhca Ammtmstraztone.
che l'ha rilasciato. Intervenuto l'annullamento, come si vedra, saran-
no applicate le sanzioni amministrative stabilite per le costruzioni
abusive.
2. lntroduzione ed estensione dell'obbligo della licenza edilizia
Con la legge n. 10, al posto della licenza edilizia fu introdotta la
concessione per le ragioni indicate nel prime capitola.
Fino al 1935 - salve eventuali diverse prescrizioni contenute in
L'intenzione e stata forse quella di dimostrare che il diritto di edi-
piani regolatori o regolamenti edilizi comunali - per peter costruire
ficare non spetta piu al proprietario del suolo, rna alia collettivita, in non era necessaria l'autorizzazione comunale.
quanto la «concessione» viene tradizionalmente considerata un atto
Con il d.l. 25 marzo 1935, n. 640, fu introdotto l'obbligo di chie-
traslativo o costitutivo, nel sense cioe che la pubblica Amministra-
dere tale autorizzazione a tutti colore che intendevano «fare nuove
zione si spoglia di un diritto gia suo e lo trasferisce al private (con-
costruzioni, ovvero modificare od ampliare quelle esistenti».
cessione di linea ferroviaria o di area demaniale).
Tale disposizione fu raccolta, con maggiori dettagli, dall' art. 31
In altri termini, con Ia concessione edilizia (oggi permesso di co-
della Iegge urbanistica generale del 1942, che impose l'obbligo della
struire), il Comune trasferirebbe al proprietario del suolo il diritto di
licenza edilizia comunale «a chiunque intenda compiere nuove co-
edificare in conformita alia normativa urbanistica, facendo pagare
struzioni edilizie o ampliare o modificare la struttura o 1'aspetto nei
un prezzo, consistente nei detti contributi previsti dalla Iegge 10/
1977. centri abitati e, dove esista il piano regolatore comunale, anche den-
tro le zone di espansione». Pertanto, in linea di massi.ma, fin~ a~
Senonche molti pensarono che sostanzialmente, rispetto alia li- 1967 non e stata necessaria la licenza edilizia per costru1re fuon de1
cenza edilizia, era cambiato soltanto il nome, oltre al pesante onere
cent;i abitati (2) (cioe, come ha detto la giurisprudenza, fuori dei
dei contributi da pagare (cioe che la licenza edilizia da gratuita e di-
principali nuclei urbani e di queUe zone che, distinte e se~~r~te dai
ventata onerosa). Cio si desume, ad esempio, dal rilievo che la con-
medesimi, costituiscono comunque un raggruppamento .edthzto, an-
cessione edilizia doveva essere data dall'autorita comunale al proprie-
che senza raggiungere la consistenza di una frazione o d1 una borga-
tario dell'area con le modalita, con la procedura e con gli effetti gia
ta).
previsti per le licenze edilizie, e che, inoltre, tale concessione era irre-
La legge-ponte del 1967- oltre ad estendere l'obbligo della licenza
vocabile e trasferibile ai successori o aventi causa (1),
edilizia all'intero territorio comunale - ha previsto espressamente la

(1) Su cia v. cap. I, n. 3. (2) Cfr. T.A.R. Campania, Salerno, 26 maggio 1993, n. 338, in Rassegna T.A.R, 1993,
I, 2775.
326 CAPITOLa XXN IL PERMESSO DI COSTRUIRE 327

necessita della licenza anche per interventi di demolizione delle co- smontabili o addirittura mobili, con cui si e tentato di superare lo
stru~ion~ esiste~ti e per opere di urbanizzazione del terrene (come Ia scoglio della necessita della Iicenza edilizia e, quindi, quello piu gra-
reahzzazwne dr strade private). ve di rispettare le norme urbanistico-edilizie, che eventualmente im-
La stessa Iegge (art. 10; oggi art. 12 t.u. cit.) ha stabilito che Ia Ii- pedivano qualsiasi costruzione nella zona interessata.
cenza edilizia (oggi permesso di costruire) ein ogni caso subordinata , . Si sono registrate (e si registrano ancora) numerose iniziative di-
all'esistenza ~ell~, opere. ,di ~rbanizzazione primaria (salvo che il rette a sfruttare il progresso tecnologico e l'evoluzione dell'attivita
Comune abbra gra prevrsto dr attuarle nel successive triennia od il produttiva per aggirare l'ostacolo della necessita delle autorizzazioni
private. richi~dente si impegni a realizzarle contemporaneamente alla a costruire: dal capannone smontabile e dalla baita in legno, alia casa
costruzrone m progetto). La detta disciplina vale anche nelle zone prefabbricata fino alia «casa automobile».
con ?pere ~i urbanizzazi?ne primaria insufficienti o parziali (3). In fondo - hanno ragionato produttori e consumatori - anche
L estensr?ne .dell'obbhg.o della Iicenza edilizia e Ia genericita delle una casa vasta e confortevole si puo oggi montare su ruote capaci di
formule legrslatrve determmarono in concreto Ia difficolta di stabili- trasportarla agevolmente da un luogo ad un altro: chi potra accusarci
re per ~uali oper~ fosse o meno necessaria Ia licenza edilizia (4). di aver eseguito una «costruzione» se, in ogni memento, sotto gli oc-
Oggr, come sr vedra piu avanti, e stato introdotto un nuovo si- chi dell'autorita piu severa, potremmo portarci a passeggio Ia casa,
ste~a di controllo preventive sull'attivita edilizia (permesso di co- cioe il presunto oggetto del reato di costruzione abusiva?
s~r~ue. e denuncia di inizio attivita), per cui i precedenti orientamen- · ·Fortunatamente Ia giurisprudenza e parte della dottrina non so no
tr gmnsprudenziali e dottrinali in ordine alia necessita della autoriz- cadute nel tranello e, in via di massima, hanno risposto adeguata-
zazione e~ilizia. van~10.verificati alia luce delle nuove norme vigenti. mente.
Tuttavra- ar fim dr affermare l'obbligo del permesso di costruire Si e concluso che anche le costruzioni costituite da dementi pre-
- sembra ancora valido I'indirizzo affermatosi in tema di costruzioni fabbricati e le stesse «case mobili» incidono sull'assetto urbanistico e
sull'equilibrato sviluppo del territorio e, quindi, hanno bisogno del
permesso di costruire, nel rispetto della normativa vigente per I' edifi-
(~) <;::fr.. Cons .• ~tato,.Se~. V, 23 luglio 1994, n. 793, in It Cons. Stato, 1994, I, 1066, cazione nella localita.
~h~ sr ~rfens~e al.I rpotesr dr strade residenziali di estensione Iimitata o aventi solo rete
· Tuttavia, e stato precisato che. cio non vale in tutti i casi, bensi
rdnca, .rllumr~azr?r:e o fognatura, nonche in assenza totale di ogni infrastruttura se-
c~ndan~; m~ d drmer;o di c?nce~sione edilizia, perche !a zona si considera non dotata quando l'installazione di un «prefabbricato» o di una «Casa mobile»
dr sufficrentr o~ere dr urbamzzazrone, deve specificate quali opere e in che misura si ri- postula una durata temporale rilevante, cioe ove trattasi di un ins~­
tengono carent,r. (T.A.R. Veneto,. 1~ giugno 1?97, n. 1020, in Rassegna T.A.R., 1997, I, diamento permanente o temporaneo, rna non assolutamente provvr-
3095): Invece, I mtervento urbamstlco preventrvo non occorre - anche ove sia prescritto
dal. prano regola~ore generale - qualora !a zona presenti un sufficiente stato di urbahiz- sorio o precario (s); e siffatta permanenza o precarieta (che non va
z~rone, che equrvale all'operativita di un piano attuativo (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 25
grugno 1997, n. 430, iv4 1997, I, 3333). Su cio v. retro, cap. XIV, nota 2.
(~) In ~ens~ affer~ativo: conso~ida~ento ~elle fonqazioni di un fabbricato perico- (5) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 maggio 1982, n. 424, in It Cons. Stato, 1982, I, 670; 6
lante, .reahzzazrone d~ una vera?dma m vetn e plastica; apertura di una porta sulla maggio 1991, n. 732, iv4 1991, I, 931; v. anche id., 15 luglio 1983, n. 329, iv4 1983, I~
pubbhca strada; amphamento dr una strada; costruzione di una balconata a! posto di 763, relativa ad un pallone pressostatico utilizzato stagionalmente per !a copertura dr
al~ne finestre; ampia ~ettoia all'esterno di.un edificio; recinzioni; piscine anche scoper- una piscina; 24 febbraio 1996, n. 226, iv4 1996, I, 235, relativa ad una rivendita stagio-
te, attrac~? per natantr; pall one pressostatrco; ecc. Invece, fu escluso I' obbligo della li- nale di alimenti e bevande; 24 febbraio 2003 n. 986, iv4 2003, I, 394 (con una sola mas-
ce~za. ed.rhzra, ad esempro, .Pe~: baracche per ca.ntieri edili; pompe e serbatoi per distr·i- sima) su un chiosco prefabbricato per attivita commerciale. II T.A.R. Lazio, Sez Il-ter, 27
~uton ?r carburante; lavon dr scavo per estrazrone di ghiaia; ripristino di due pilastri settembre 2000 n. 7564, in Rassegna T.A.R, 2000, I, 4368, ha individuate Ia precarieta in
r~gge~tl un ca~cello, casualmente abbattuto; scavi per !a ricerca di acque minerali; opere opere realizzate per fini specifici e cronologicamente delimitati. Cfr. anche T.A.R.
d1 argmatura dr un corso d'acqua per creare invasi chiusi a fini di itticoltura; ecc. Campania, Salerno, 26 maggio 1993, n. 339, ivi, 1993, I, 2775, riguardante un box me-
328 CAPITOLO XXIV
IL PERMESSO Dl COSTRUIRE 329

confusa con la stagionalita) deve risultare da dati obiettivi e preci- nei limiti previsti da quest'ultimo (7).
puamente dalla osservazione delle caratteristiche costruttive e del Essenziale, dunque, e la destinazione del manufatto in questione:
suolo sui quale trovasi il manufatto. ecce perche anche per i veicoli tipo «roulette» bisognera verificare se
Ad esempio, la «non precarieta» dell'opera e, quindi, la necessita per case non fossero destinati per una collocazione permanente (B)
dell'osservanza delle norme urbanistico-edilizie sono state desunte da in una determinata localita con la presenza di circostanze del tipo
una delle seguenti circostanze: spianamento 0 sbancamento del ter- suindicato.
rene; costruzione di tina platea di cementa per l'appoggio del manu-
fatto; l'apertura di un idoneo passe carrabile; la creazione di opere
fognarie; l'attacco alia rete idrica, elettrica, etc.; la creazione di recin- 3. La concessione edilizia nella legge n. 10 del1977
zioni e di opere ornamentali (vialetti, aiuole, vasche, piscine, etc.); il
disboscamento della vegetazione, e cosi via (6), Secondo la legge n. 10/1977 «ogni attivita comportante trasfor-
La precarieta dell'opera e evidente, invece, per le case mobili al mazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli
servizio di circhi, per i padiglioni di esposizioni fieristiche, per aule oneri ad essa relativi e la esecuzione delle opere e subordinata a con-
scolastiche mobili, e cosi via.
cessione da parte del Sindaco».
La concessione «in precario» e ammissibile anche in casi diversi
da quelli suindicati, qualora cia sia previsto dal piano regolatore e

(7) Cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 28 settembre 1994, n. 1281, in Rassegna T.A.R.,
1994, I, 4180.
tallico prefabbricato adibito ad autofficina meccanica; T.A.R. Basilicata, 7 luglio 2003 n. Sarebbe, invece, illegittimo un permesso «in precario», rilasciato in contrasto con le
687, iv4 2003, I, 3516 (manufatto non infisso a! suolo, ma destinate ad un'utilizzazione norme urbanistiche vigenti, sulla base del solo impegno del costruttore di rimuovere in
per~urante nel tempo). In particolare, sulla distinzione tra Ia precarieta e Ia stagionalita futuro i manufatti contrastanti con le norme medesime (cfr. Cons. State, Sez. V, 11
dell.opera, ~fr. Cass. pen., Sez. III, 22 agosto 2000 n. 9143, in Guida al diritto, 2001, n. 8, marzo 1995, n. 363, in It Cons. Stato, 1995, I, 352).
97; rd., 9 drcembre 1998, n. 12890, in It Cons. Stato, 1999, II, 1155 (struttura fermata da (B) Cfr., per il case di roulettes, adibite ad abitazion.e, T:A.R. Piemonte, ~2 febbraio
pali in legno e copertura, destinata a ristorante stagionale); Cass., Sez. III, pen., 12 mar- 1983, n. 134, in Rassegna T.A.R., 1983, I, 1118; T.A.R. Lrguna, Sez. I, 3 m~ggro 1999, n.
~o 2004 n. 11880, ivi 2004, II, 2215; T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 27 marzo 1999, n. 377, 202, iv4 1999, 1, 2545; 12 marzo 1993, n. 82, iv4 1993, 1, 1878 e l3 gennaro 1995, n. 31,
m Rassegna T.A_.R, 1999, I, 2162 (cabine balneari), nonche T.A.R. Trentino-Alto Adige, iv4 1995, I, 1168. Sulla necessita della concessione edilizia per bungalow-roulettes instal-
Trento, 8 maggro 1999, n. 161, iv4 1999, I, 2466 e T.A.R. Liguria, Sez. I, 8 giugno 1998, lati in un campeggio, cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 7 agosto 1993, n. 346, iv4
n. 251, iv4 1998, I, 3155. Una delle case mobili tipo caravan, attrezzata ad usa di abita- 1993, I, 3742; peril case di opere amovibili come le serre, id., Sez. III, 7 gennaio 200~ n.
zione, che - nonostante Ia sua idoneita ad essere trainata per i piccoli spostamenti ed a 4, iv4 2004, I, 1156; in sensa contrario nel case di roulette con tenda antistante, destma-
velo~ita assai ridotta - sia essenzialmente destinata, per le sue obiettive caratteri~tiche ta a zona di ristoro, v. T.A.R. Campania, Salerno, 26 maggio 1994, n. 277, iv4 1994, 1,
tecmche, a soddisfare esigenze abitative prolungate nel tempo, rientra nel concetto di 2776.
costruzione e richiede, quindi, apposita concessione edilizia (T.A.R. Valle d'Aosta, 27 In generale, !a giurisprudenza penale ha insistito sui rilievo che, per affermare Ia
gennai~ .1983, n. 8, in Rassegna T:A.R, 1983, I, 881; T.A.R. Piemonte, 24 gennaio 1983, precarieta dell'opera, occorre che Ia costruzione sia, sin dall'origine, oggettivamente de-
n. 84, zvt, 1983, I, 85; T.A.R. Lazro, Sez. II, 7 marzo 1983, n. 206, iv4 1983, I, 1066; in stinata a servizio di un bisogno temporaneo, cioe che esista !a certezza che, soddisfatta
gen~ral.e, v. Cons. State, Sez. V, 23 gennaio 1995, n."97, in It Cons. Stato, 1995, I, 52). Per Ia transitoria necessita, Ia costruzione sara rimossa (Cass. pen., 25 gennaio 1982, in Riv.
Ia grunsprudenza penale, v. Cass., Sez. III, 3 luglio 1992, in Riv. oiur. edilizia, 1993 I pen., 1983, 105; id., 21 aprile 1982, iv4 1983, 524). . .
441. o- ' '
6 In altri termini, a nulla rileva l'eventuale precaneta strutturale del manufatto m
( )Con riferimento alia temporanea recinzione di un terrene, necessaria per il solo quanto non si traduca in uso per fini contingenti e specifici (Cons. State, Sez. V, 11
periodo di installazione di un determinate impianto, v. T.A.R. Lazio, Latina, 26 marzo febbraio 2003 n. 696, in Cons. State, 2003, I, 277; Cass., Sez. III pen., 13 novembre 2002
1983, n. 97, in. Rassegna T.A.R, 1983, I, 1109. Secondo Cons. State, Sez. V, 2 maggie n. 38073, iv4 2003, II, 786); nello stesso sensa, con riferimento ad un manufatto adibito
2001 n. 2471, m It Cons. Stato, 2001, I, 1049, !'opera e precaria quando e destinata a a canile, v. T.A.R. Toscana, Sez. III, 13 aprile 2005 n. 1596, in Riv. giur. edilizia, 2005, I,
soddisfare scapi cronologicamente delimitati, anche se di alcuni anni.
1338.
CAPll'OLO XXIV IL PERMESSO Dl COSTRUIRE 331
330

All'inizio, si poteva dire che la concessione edilizia era necessaria, .., Tuttavia, la citata legge 10/1997 intese estendere l'obbligo de~la
in via di massima, in tutti i casi in cui sussisteva l'obbligo della li- concessione a casi di interventi, che, pur non comportando la reahz-
cenza dopa la legge-ponte del1967 (9). zazione di volumi edilizi, in qualche modo modifichino sens.ibil-
mente la situazione dei luoghi: ecco perche si e ritenuta necessana la
concessione edilizia per opere per le quali in precedenza si tendeva
(9) Vedi note precedenti e nota 25. I precedenti giurisprudenziali riportati in nota
talvolta risultano contrastanti e si possono prevedere anche in futuro un'oscillazione ed ·'
un' evoluzione della giurisprudenza, legate anche aile peculiari caratteristiche dei singoli
casi. Sulla necessita della concessione per realizzare una recinzione con pali di cementa
e rete metallica, cfr. T.A.R. Toscana, 24 ottobre 1980, n. 978, in Rassegna T.A.R, 1980, I, Sez. II Bologna, 5 ottobre 1990, n. 394, ivi, 1990, I, 4307; IS luglio 1994, n. 464, ivi,
4341; per Ia realizzazione di un portico con strutture in legno cfr. T.A.R. Lazio, Latina, 1994, I, 3150 (capanno da pesca posto su galleggiante ancorato ~ collegato. a terra);
27 settembre 1982, n. 263, iv4 1982, I, 2775. Invece sulla non assoggettabilita all'obbligo T.A.R. Liguria, Sez. I, 6 maggio 1991, n. 322, ivi, 1991, I, 2394 (cabme b~lnean); ~.A.R.
della concessione di mere utilizzazioni del terreno (ad es., deposito di rottami e autovet- Toscana, Sez. I, 27 gennaio 1994, n. 11, iv4 1994~ I, 1136; ~.A.R..Ca~pam~, ~apoh, Sez.
ture usate), v. Ia medesima sentenza. Per altri esempi - oltre quelli richiamati nel testo - V, 28 dicembre 1994, n. 530, ivi, 1995, I, 774 (edt~ola per.nvendt.ta gtornah); td., Sez. N,
v., sulla necessita della concessione edilizia: T.A.R. Sardegna, 30 luglio 1997, n. 1125, in 15 ottobre 1999, n. 2680, ivi, 1999, I, 4962 (tettma-deposltO costttuente volu~e); Se~. v!
Rassegna T.A.R., 1997, I, 3820 (tettoia infissa stabilmente sui terreno e aperta su tutti i 6 settembre 1999, n. 1015, in !l Cons. Stato, 1999, I, 1330 (vasca di notevoli dtmenstom
lati peril ricovero di autoveicoli); T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 20 giugno 2005 n. 5151, ivi, antincendio e per irrigazione); id., 6 aprile 1998, n. 415, iv4 1998, I, 585 (antenna alta 8
2005, I, 1815 (invaso con argine artificiale e recinzione); id., Sez. !-quater, 4 giugno 2005 metri per stazione radio); cosl, in genere, C::ons. Stato,. Sez: ~· 26 settembre 2~03, n.
n. 4389, iv4 2005 I, 1785 (veranda in alluminio e vetri); T.A.R. Campania, Napoli, Sez. 5502, iv4 2003, I, 2003 e, per un'antenna dt telecomumcaztom, T.A.R. Campama,. Na-
N, 2 dicembre 2004 n. 18027, ivi, 2005, I, 528 (tettoia amovibile); T.A.R. Emilia Roma- !•
poli, Sez. N, 23 dicembre 2003 n. 15556, in Rassegn~ TA ..R., 2004, 756); plat~a dt cal~
gna, Parma, 6 marzo 2003 n. 114, ivi, 2003, I, 2025 (tettoia di notevoli dimensioni, a cui cestruzzo ospitante all'interno una fossa per Ia nparaztone degh automezzt pesantl
per Ia sua entita non si puo attribuire natura pertinenziale); Cons. Stato, Sez. II, par. 10 (Cass., Sez. III pen., 8 agosto 2003 n. 33002, in !l Cons. Stato, 2004, II, 865); paV!menta-
novembre 2004 n. 3523/2002, in !l Cons. Stato, 2005, II, 341 (ricovero per autovettura zione in battuto di cementa (T A.R. Piemonte, Sez. I, 2 febbraio 2005 n. 208, m Rassegna
con copertura in legno e laterali in graticci); T.A.R. Trentino-Alto Adige, Balzano, 21 T.A.R, 2005, I, 1029); Cons. Stato, Sez. V, 11 novembre ~004 n. 7324, i~i, 2~04, I, ,2366
luglio 1997, n. 295, iv4 1997, I, 3609 (installazione di pannelli solari); T.A.R. Campania, (spargimento di ghiaia su un'area, preordinato alia modtfica della destmaz10ne d uso);
Salerno, 2 giugno 1997, n. 341, ivi, 1997, I, 3312 (piattafonna in cementa su cui venga con£ Cass. pen., Sez. III, 19 febbraio 2004 n. 6930, iv~ 2004, II, 1996; nella stesso sensa:
appoggiato un bombolone peril metana); T.A.R. Piemonte, 24 gennaio 1983, n. 69, iv4 T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 17 marzo 2000 n. 1041.• m Rassegna TA.R., 2000, I, 27~1)!
1983, I, 869 (box in Iamiera destinato al ricovero di attrezzi agricoli, anche se non infis- Cons. giust. amm. Reg. sic. 18 marzo 1998, n. 166, m !l Cons. S~to, 1998, I, 490 .Cass1 d.1
so saldamente a! suolo); T.A.R. Basilicata, 29 dicembre 1982, n. 221, iv4 1983, I, 702 (va- recinzione di notevoli dimensioni); Cass. Pen., Sez. III, 27 gennato 2000 n .. 859, m G~t­
sca per l'allevamento di pesci su scala industriale); T.A.R. Lombardia, Milano, 9 no- da al diritto, 2000, n. 8, 90 (coperture di lastrico solare con. tetti a falde); td:, 2? lugho
vembre 1982, n. 1085, ivi, 1983, I, 146 (tettoia in legno destinata a soddisfare esigenze 2000 n. 8521, iv4 2000, 8, 97 (portico in cementa armata dt mq. 250 costrutto mtorno
stabili); T.A.R. Piemonte, 17 marzo 1981, n. 184, ivi, 1981, I, 1583 (installazione di un ad una villa); id., 4 agosto 1999, n. 9912, in !l Cons. Stato, .2?00, II, 500 (strada la~ga 4
binario ferroviario da parte di un soggetto privata su un terreno di sua proprieta); metri e lunga 150 metri); id., 20 novembre 1998, n. 12002, t~t, 1999, II, 897 CI.aghetti per
T.A.R. Lombardia, Milano, 4 marzo 1981, n. 229, ivi, 1981, I, 1607 (installazione sui un campo di golf); TA.R. Emilia-Romagna, Parma, 17 apnle 2000 n. 229, ~ J?t:ssef!l:a
suolo di un serbatoio di stoccaggio di ossigeno liquido di notevoli dimensioni); T.A.R. TA.R, 2000, I, 3222 e Bologna, 4 aprile 2000 n. 43~, iv4 200.0, I, 2577 (stazwm rad10
Lombardia, Brescia, 31 dicembre 1983, n. 923, ivi, 1984, I, 964 (posa in opera di un can- base per sistemi di telefonia mobile); T.A.R. Cam~ama, Napoh, ~~z .. I, 6 s~ttemb~e ~002
cello); Cass., Sez. III pen., 11 ottobre 1983, n. 8078/1162, in !l Cons. Stato, 1984, II, 670 n. 4675, ivi, 2002, I, 4015 (antenna, senza opere lll mur~tura, vlSlblle ~a1 luogh1 ctrco-
(muro di contenimento alto tre metri e lungo metri 35); in genere per i muri di conte- stanti; contra, per un'antenna per radioamatore, T.A.R. Ptemonte, 21 dtcemb.r~ 2002 n.
nimento, v. T .A.R. Lazio, Sez. li-ter, 4 novembre 2000 n. 8923, in Rassegna T.A.R., 2000, 2157, ivi, 2002, I, 3732); TA.R. Campania, Salerno, 22 ottobre 1999, n. 462, zvz, 1999, I,
I, 5054; contra, T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 12 marzo 2001, n. 106, ivi, 2001, I, 5024 (box da adibire a cabina balneare); T.A.R. Toscan~, S~z. III, 10 settembre 1~99, n.
1764); T.A.R. Piemonte, Sez. I, 26 aprile 2004 n. 680, iv4 2004, I, 2403 (sulla non neces- 425, ivi, 1999, 1, 4398 (tettoia in plastica sorretta da pal.I d1 legno);.T.A.R. Calabna, Ca-
sita della concessione edilizia per muri di contenimento diretti ad evitare smottamenti tanzaro, 23 giugno 1999, n. 815, ivi, 1999, I, 3653 (p1attafo~ma. m .ce~ento armata);
o frane); Cons. Stato, Sez. V, 10 ottobre 1984, n. 714, in !l Cons. Stato, 1984, I, 1191 T.A.R. Piemonte Sez. I, 10 giugno 1999, n. 400, ivi, I, 3173 (tmptantl dt. acquac~ltura)~
(chiosco destinato a! servizio di un distributore di carburante); T.A.R. Veneto, 26 set- T.A.R. Campania, Sez. III, 25 gennaio 1999, n. 126, iv4 .19.99, I, 1066 (pav~mentaz10n~ dt
tembre 1985, n. 644, in Rassegna T.A.R, 1985, I, 3748 (griglia su un fossa, costituita da terreno per renderlo adatto a parcheggio in zona .Paests~ca); .r.A.R.. ~z.!O, Sez. ~I-bts, 5
due spalle in muratura con sovrastanti travi in lamiera e ferro); T.A.R. Emilia-Romagna, settembre 2003 n. 7406, ivi, 2003, I, 3685 (stoccagg10 stablle dt matenah m aree vmcola-
332 CAPITOLO XXIV IL PERMESSO DI COSTRUIRE 333

generalmente ad escludere l'obbligo della licenza edilizia (aree di ser- Inoltre, Ia Iegge 10/1977 ha escluso espressamente (art. 9, lett. c)
vizio per Ia distribuzione del carburante, camping, e cosi via). Ia necessita della concessione a costruire per le opere di manutenzio-
ne ordinaria (cosi oggi art. 6 t.u. cit.). Tale norma abbraccia, ad e-
sempio, la sostituzione di pavimenti, di infissi, di manti di coper-
te); T.A.R. Toscana, Sez. I, 19 dicembre 1997, n. 659, iv4 1997, I, 599 (balconi); T.A.R. tura, di rivestimenti interni e cosi via, nonche la realizzazione di
T?scana~ Se~. II~ •. 13 ~.ru;zo 200~. n .. 496, iv~ 2001, I, 1777 (frazionamento di un corpo impianti di riscaldamento, elettrici, idrici, telefonici, etc., per la parte
dt fabbnca m pm umta tmmobdtan); T.A.R. Lazio, Sez. II, 9 febbraio 2004 n. 1224, iv4
2004, I, 1005 (aumento unita abitative); T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 17 marzo in cui non richiedono Ia costruzione di volumi (sia pure volumi
2000 n. 744, iv~ 2000, I, 2686 (serbatoi); T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, Balzano, 12 tecnici) necessari per tali impianti (ad es., locale caldaia).
maggio 2000 n. 131, iv~ 2000, I, 3169 (tende solari su strutture metalliche infisse al suo- La Corte di Cassazione, in sede penale, ha escluso la necessita del-
1?); T.A.~ E~ilia Romagna, Parma, 17 aprile 2000 n. 229, iv~ 2000, I, 3222 (antenne
ncetrasm1ttent1 montate su tralicci di rilevanti dimensioni; contra, T.A.R. Abruzzo, 3
la concessione edilizia per la costruzione di un soppalco diretto ad
ottobre 2000 n. 772, iv~ 2000, I, 5227, sull'installazione di antenne trasmittenti radiote- ottenere una duplice utilizzazione del vane, in quanta non si tratte-
levisive, incluse le relative cabine di servizio); T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 23 rebbe d~ll'esecuzione di volumi edilizi e tanto meno di nuovi orga-
maggio 2000 n. 593, iv4 2000, I, 3472 (invasi, dighe e vasche di scolo); T.A.R. Veneto, nismi edilizi (tO). Ma in tal case bisognera provvedere alia denuncia
Se~. II, 28 luglio 2000 n. 1404, iv~ 2000, I, 4423 (destinazione di un capannone indu-
stnale a supermercato); T.A.R. Marche, 28 luglio 2000 n. 1230, iv~ 2000, I, 4471 (anten- di inizio attivita.
na saldamente ancorata a! suolo e visibile dai luoghi circostanti); T.A.R. Lazio, Sez. E state escluso l'obbligo della concessione per il rifacimento di
II-bis, 2 ottobre 2000 n. 7748, iv~ 2000, I, 4739 (recinzione in muratura con sovrastante manti stradali, per l'esecuzione dei lavori diretti alia coltivazione a-
r7te metal.lica); ~.A.R. Marche, 29. settembre 2000 n. 1371, iv4 2000, I, 4884 (trasforma-
ZlOne radtcale dt terreno erboso m area attrezzata); T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV,
gricola, compresa la messa a dimora (11) od il taglio di alberi (12) (sal-
20 otto~r~ ~003 n. ~2922, i.v~ 2003, I, 4720 (sbancamento e ripianamento del terreno);
T.A.R. Stctha, Catama, 12 dtcembre 2001 n. 2414, iv4 2002, I, 809 (tettoia con pilastri in
ferro e copertura in lamiera); Cass., Sez. III pen., 14 marzo 2000 n. 3107, in It Cons. Sta- toia su un cortile interno con materiale diverso da quello precedente (T.A.R. Piemonte,
to, 2000, II, 2273 (campo da golf); id., 27 marzo 2000 n. 3879, iv4 2000, II, 2275 (tra- 22 febbraio 1983, n. 145, iv4 1983, I, 1120); installazione di una tenda parasole (T.A.R.
sformazione di balcone in veranda). Basilicata, 15 dicembre 1983, n. 341, iv~ 1984, 1, 707 e T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 28
An~he le ?pere ed~lizie ordinate da una sentenza del giudice civile sono soggette a maggio 1984, n. 271, iv4 1984, I, 2234); muro di contenimento di modestissime dimen-
concess10ne dt costruz10ne (Cons. Stato, Sez. V, 18 ottobre 1985, n. 324, in It Cons. Sta- sioni (T.A.R. Piemonte, Sez. I, 7 maggio 1984, n. 135, iv~ 1984, I, 2037); muro di recin-
to, ~ 985, I, 1122). Estr:-ta invece esclus~ ltf necess~ta de_tla. concessio~e edilizia anche nei seguenti zione con blocchetti di cementa di altezza non superiore ad un metro e mezzo (Cass.,
cast: antenne parabohche (T.A.R. Fnuh-Venezta Gmha, 6lugho 1999, n. 876, in Rassegna Sez. III pen., 26 maggio 1988, n. 2094, in Sett. Giur., 1989, III, 5); muretto di modeste
T.A.R., 1999, I, 3332); normale struttura di recinzione (T.A.R. Veneto, Sez. II, 13 luglio dimensioni ed armatura in ferro su un solaio (Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 1991, n.
1998, n. 1401, iv~ 1998, I, 3135); divisione in due dell'altezza di un locale commerciale 547, in It Cons. Stato, 1991, I, 694); tendone sorretto da telaio metallico per copertura
si da realizzare un soppalco (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 23 dicembre 2003 n. stagionale di tavoli (T.A.R. Liguria, 2 giugno 1992, n. 266, in Rassegna T.A.R, 1992, I,
15559, iv~ 2004, I, 756; id., 24 giugno 1998, n. 2102, iv4 1998, I, 3343 e Salerno, 27 ago- 3367); Ia recinzione in legno e rete metallica, che non causi impedimenti alia viabilita e
sto 1998, n. 850, iv4 1996, I, 3880; con£ Cass., Sez. III pen., 16 febbraio 1990 in ·Foro it., non alteri l'estetica dell'immobile recintato (Cons. Stato, Sez. V, 21 ottobre 1985, n. 343,
199~, II, ~27; Pret. Mi~ano, 12 maggio 1983, in Riv. giur. edilizia, 1984, I, 440); tettoia in ll Cons. Stato, 1985, I, 1129; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 23 febbraio 1995, n. 70, in
pertmenz.tale (T.~R. Pt~monte, S~. I, 21 .~aggio 1~98, n. 34?, in Rassegna T.A.R, 1998, Rassegna T.A.R, 1995, I, 1812); cancello in ferro (Cons. Stato, Sez. II, 27 ottobre 2004 n.
I, 2~~5); mstallazt?ne dt un con tamer all mterno d1 un canttere per uso ufficio (T.A.R. 1823/2003, in It Cons. Stato, 2005, II, 162); mezzo carrato provvisorio per telefonia cel-
Basthcata, 2 magg10 2000 n. 253, iv4 2000, I, 3443); 'trasformazione interna di un eserci- Iulare (Cons. Stato, Sez. II, 7 aprile 2004 n. 1455/2003, iv4 2005, II, 135).
zio commerciale (T.A.R. Lazio, Sez. !I-ter, 26 ottobre 2000 n 8690 iv4 2000 I 4799)· (10) Cass., Sez. III pen., 28 marzo 1990, n. 414, in Il Cons. Stato, 1990, II, 1860.
i,
pontile galleggiante privo di strutture murarie (T.A.R. Liguri~, Sez. 3 ottob;e ZOOO n: (11) Cfr. T.A.R. Veneto, 30 gennaio 1981, n. 36, in Riv. giur. editizia, 1981, I, 879, re-
1023, iv~ 200~, I, 5187); chiusura con vetrate di un preesistente portico (T.A.R. Abruzzo, lativa all'implantazione di un pioppeto; T.A.R. Umbria, 22 ottobre 1985, n. 517, in Ras-
Pesca:a, 1~ dtcem?:e. 1997, n. ?03, !v4 1~97, I, 673, che ritiene necessaria una semplice segna T.A.R, 1985, I, 4271.
autonzzaz10ne eddtzta); semphce ptsta dt campagna (T.A.R. Sicilia, Palermo, 1° dicem- (12) Cfr., per il taglio del bosco, T.A.R. Lazio, Sez. II, 23 febbraio 1983, n. 148, in
bre 1982, n. 906, iv4 1983, I, 716); trivellazione per l'esecuzione di saggi geognostici Rrmegna T.A.R., 1983, I, 814; v. anche, in generale, T.A.R. Lombardia, Milano, 18 di-
(sent. prec. cit.); lavori di dragaggio (nelle specie della foce centrale di un lago: T.A.R. cembre 1982, n. 1350, ivi, 1983, I, 523; per la costruzione di un canale di bonifica, per
Campania, Sez. Napoli, 18 gennaio 1983, n. 6, iv4 1983, I, 977); rifacimento di una tet- spianamenti, scavi e riporti, v. Cons. Stato, Sez. V, 23 gennaio 1984, n. 69, in It Cons.
CAPITOLO XXIV II. PERMESSO DI COSTRUIRE 335
334

va la questione delle serre gia controversa in giurisprudenza e diver- ove si considerino i notevoli guasti all'ambiente naturale spesso arre-
samente disciplinata da alcune norme regionali) (13), nonche, infine, cati dalle opere in questione. Ma la giurisprudenza prevalente ha e-
per lo scarico di una modesta quantita di terra (14) o per la trivella- scluso la necessita della concessione edilizia per l'attivita di coltiva-
zione di un pozzo (15). zione di una cava (17). Invece, la concessione edilizia e stata ritenuta
Invece - esteso in genere l'obbligo di concessione per tutte le ope- necessaria per i manufatti e gli impianti occorrenti per la coltivazio-
re di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale - ne della cava e non puc essere rilasciata prima della relativa autoriz-
anche per la costruzione degli elettrodotti o per l'apertura di minie- zazione regionale (18), .
re, cave e torbiere dovrebbe essere richiesta la concessione da parte ::, E stato altresi ritenuto che il potere urbanistico del Comune s1 e-
del Sindaco (ove non trattasi di amministrazioni statali o enti istitu- stende anche al mare territoriale prospiciente la terraferma, ogni-
zionalmente competenti: v. cap. XIX, n. 4) (16): novita importante, qualvolta sia realizzata un'opera che per la distanza dalla spiaggia. s~a
idonea a causare un'apprezzabile alterazione dello stato de1 luogh1 m
cui risiede la popolazione comunale (ad esempio, una scogliera col-
Stato, 1984, I, 53. Invece, per Ia configurabilita del reato di costtuzione senza concessio- legata con la terraferma) (19). . ..
ne in caso di lavori di avvallamento e spianamento del terrene, abbattimento di alberi . Invece, talvolta e stata esclusa la necessita della concessione edlh-
ed eliminazione del sottobosco, v. Cass., Sez. III pen., 19 ottobre 1988, n. 129, iv4 1989, zia per le costruzioni private all'interno dei cimiteri, ritenendo suffi-
II, 632.
Tuttavia, estata ritenuta necessaria Ia concessione edilizia anche per interventi limi- ciente la verifica, da parte dell'autorita comunale, della conformita
tati all'interno di un fabbricato esistente, che comportino un aumento di unita abitative
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 4 giugno 1996, n. 467, in Rarsegna T.A.R, 1996, I,
3367). per gli attrezzi (f.A.R. Trentino-Alto Adige, Balzano, 19 gennaio 1995, n. 2, in Rarsegna
(13) V., Cons. Stato, Sez. V, 10 giugno 1985, n. 238, in It Cons. Stato, 1985, I, 707, sul- T.A.R, 1995, I, 1149).
la necessita della concessione edilizia per una serra costituita da teli di plastica sorretti (17) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24 marzo 1998, n. 349, in Il Cons. ~tato, 19?9, I, .398,
da strutture portanti in ferro e ancorate ai muri perimetrali di un cortile (id., 25 no- che ritiene illegittima anche Ia disposizione del p.r.g. recante l'~~bhgo dell autonzza-
vembre 1988, n. 760, iv4 1988, I, 1425; T.A.R. Toscana, Sez. II, 26 maggio 1994, n. 186, zione o concessione edilizia per l'apertura di una cava; T.A.R. Basthcata, 25 marzo 2002
in Rarsegna T.A.R., 1994, I, 2629; T.A.R. Veneto, ~ez. II, 16 dicembre 1997, n. 1751, iv4 11 • 267, in Rarsegna T.A.R., 2002, I, 2107; T.A.R. Veneto, 5 giugno 2000 n. 1171, iv4
1997, I, 530). 2000, I, 3826; T.AR. Lombardia, Brescia, 3 agosto 1998, n. 722, iv4 1998, I, 3657; T.A.R.
(14) Nella specie, con innalzamento del livello del suolo di circa mezzo metro Emilia-Romagna, Parma, 15 gennaio 1998, n. 32, iv4 1998, I, 974; Cons. Stato, Sez. N,.4
(Cons. Stato, Sez. V, 18 novembre 1982, n. 791, in II Cons. Stato, 1982, I, 1372). febbraio 1997, n. 83, in Il Cons. Stato 1997, I, 178; ad. plen., 12 ottobre 1991, n. 8, 111
(15) Cfr. T.A.R. Sicilia, Catania Sez. II, 15 ottobre 1987, n. 775, in Rarsegna T.A.R, Riv. giur. edilizin, 1992, I, 127 e Cass., Sez. un. pen., 18 giugno 1993, iv4 ~994, I, 4~5;
1987, I, 4338. con nota di NOVARESE; in sensa contrario, Cass. pen., Sez. III, 15 genna10 1993, tVt,
(16) Cfr. T.A.R. Sicilia, Catania Sez. II, 30 novembre 1988, n. 1250, in Rarsegna 1993 I 194 con nota di richiami anche della precedente contrastante giurisprudenza
T.A.R, 1989, I, 1477; cfr. T.A.R. Campania, Napoli, 21 settembre 1982, n. 480, iv4 1982, penaie.' Per ~uanto riguarda gli elettrodotti dell'ENEL, cfr. T.A.R. Valle d' Aosta, .10 apri-
I, 3160, sulla necessita della concessione edilizia per i lavori di scavo ed estrazione di le 1990, n. 25, in Rarsegna TA.R., 1990, I, 1927; T.A.R. Veneto, Sez. I, .18 magg10 1994,
qualsiasi genere, anche se di modesta entita, essendone esclusi solo i semplici movimen- n. 550, iv4 1994, I, 2534 (non necessita della concessione). In Campama, per le cave, v.
ti di terra che non implicano in alcun modo l'utilizzazione del terrene; v. anche, per Ia Iegge regionale 13 dicembre 1985, n. 54, partic.. a~tt. 19, 35 e ~6. . .
impianti di irrigazione, Cons. Stato, Sez. V, 10 giugno 1982, n. 524, in It Cons. Stato, (18) Cfr. RAIMONDI, in L 'ordinamento urbanesttco della Regzone Campanea, a cura dt
1982, I, 863; per movimenti di terra ai fini di urbanizzazione del terrene, v. Cons. Sta- G. D'Angelo, Cedam, 1995, II, 208.
to, Sez. V, 18 dicembre 1981, n. 717, iv4 1981, I, 1462; per le miniere, v. Cons. Stato, (19) Cfr. T.A.R. Toscana, 20 settembre 1984, .n..1101, ~n. Rars~gna ~A.R, 19~4, I,
Sez. V, 5 marzo 1983, n. 73, iv4 1983, I, 259. E stata ritenuta Ia necessita della conces- 3401 (secondo cui ii Sindaco puo adottare le sanztom ammt~tstrattve net confront! del-
~ione edilizia per Ia realizzazione di un tendone parasole che, mediante pali di legno, le opere eseguite sui mare territoriale); con£ T.A.R. Campama, Salerno, Sez. II, 12 feb-
msista su una piattaforma di notevoli dimensioni (T.A.R. Lazio, Sez. II, 18 novembre braio 2001n. 109, iv4 2001, I, 1391. .
1985, n. 2692, in Rllssegna T.A.R, 1985, I, 4050, con£ da Cons. Stato, Sez. V, 20 giugno . Sull' estensione del controllo comunale agli interventi edilizi dei privati sul demamo
1987, n. 397, in It Cons. Stato, 1987, I, 810), nonche per lo spostamento di sede di un della Stato, v. Cons. Stato, Sez. VI, 31 agosto 2004 n. 5723, in Il Cons. Stato, 2004, I,
trasmettitore televisivo costituito da una gru alta quindici metri e da un box in lamiera 1687.
336 CAPITOLO XXIV IL PERMESSO DI COSTRUIRE 337

del progetto al regolamento di polizia mortuaria ed al piano regola- 4. It permesso di costruire nel testo unico sutl'edilizia
tore cimiteriale (2o).
Nella giurisprudenza penale sull'obbligo della concessione edilizia Il citato testa unico sull'edilizia, entrato in vigore il 30 giugno
di cui alla legge 10/1977, la risposta affermativa si trova, ad esempio, 2003 (d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, modi£ dal d.lgs. 27 dicembre
anche per la costruzione di silos (21) e la realizzazione di campi spor- 2002 n. 301), ha anzitutto ridotto a due gli atti di assenso all'attivita
tivi (22) (salvi oggi i casi soggetti soltanto a D.I.A.). edilizia, sopprimendo la semplice «autorizzazione editizia».
Come si dira nel numero successive, il testa unico dell' edilizia ha Infatti, i titoli abilitativi rimasti sono soltanto il <<permesso di co-
sostituito la concessione edilizia con il permesso di costruire. In base struire» - che sostanzialmente e il nuevo nome della concessione edi-
alla nueva normativa, le opere per le quali occorre il permesso di co- lizia- e la «denuncia di inizio attivita» (24).
struire coincidono prevalentemente, rna non sempre, con quelle sog- Il riordino e la semplificazione della normativa hanna risolto e-
gette a concessione edilizia (23). spressamente alcune questioni, che in precedenza erano state decise
dalla giurisprudenza gia richiamata a proposito della necessicl della
concession,e edilizia. Naturalmente non c'e una norma specifica per
ogni fattispecie e, quindi, la giurisprudenza richiamata potrebbe an-
cora servire come orientamento per stabilire la necessita o meno del
(20) Cfr. T.A.R Toscana, Sez. II, 3 maggio 1994, n. 176, in Rassegna T.A.R, 1994, I, permesso di costruire.
2627; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 14 dicembre 1989, n. 534, ivi, 1990, I, 759; T.A.R. Cala-
bria, Reggio Calabria, 6 aprile 2000 n. 304, ivi, 2000 I, 2908; in sensa contrario T.A.R. Il testa unico - utilizzando anche i richiamati indirizzi giurispru-
Piemonte, Sez. I, 23 luglio 1998, n. 539, ivi, 1998, I, 3613. denziali - indica con notevole specificazione gli interventi edilizi su-
Sulla necessita del permesso di costruire per !a realizzazione di strutture funerarie in bordinati a permesso di costruire.
ambito cimiteriale, v. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 23 febbraio 2005 n. 208, ivi,
2005, I, 1151.
Ai sensi dell'art. 10, comma 1, sono subordinati a permesso di co-
(21) V. Cass., Sez. III pen., 17 giugno 1980, n. 468, in Il Cons. Stato, 1981, I, 210~ ri- struire (salva, in qualche caso, la possibilita di ricorrere in via alter-
guardante silos costruiti con pannelli verticali prefabbricati, uniti tra !oro e montat1 su nativa, alla denuncia di inizio attivita):
una platea di calcestruzzo. a) gli interventi di nueva costruzione;
(22) V. Cass., Sez. III pen, 17 giugno 1980, n. 541, in Il Cons. Stato, 1981, I, 210, rela-
tiva a campi da gioco di calcio o per bocce. b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica;
(23) Ad esempio, occorre il permesso di costruire per l'installazione delle antenne c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un orga-
per telefonia mobile (Cons. Stato, Sez. VI, 18 maggio 2004 n. 3193 e 19 ottobre 2004 n. nismo edilizio in tutto o in parte diverse dal precedente e che
6779, in Il Cons. Stato, 2004, I, 1090 e 2169) o di insegne o tabelle pubblicitarie di rile-
vanti dimensioni (Cass., Sez. III pen., 11 febbraio 2004 n. 5328, ivi, 2004, II, 1787). E'
comportino aumento di unita immobiliari, modifiche del volu-
stato anche precisato che il permesso di costruire una stazione radio base non, puo esse:- me, della sagoma, dei prospetti o delle superfici ovvero, limitata-
re negato per il superamento dei limiti di altezza prescritti con riferimento a manufattl mente agli immobili compresi nelle zone omogenee A (i cosiddet-
di rilievo urbanistico ed edilizio (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 18 gennaio 2005 n. ti centri storici), comportino mutamenti della destinazione d'uso.
71, in Rassegna T.A.R., 2005, I, 773). Sulla necessita del permesso. di cos~ruire nel caso ?i
trasformazione di un' area di circa mq. 70 da agricola a parchegg10 medtante !a messa m In ogni caso, la legge regionale dovra stabilire se e quando i mu-
opera di ghiaia, v. Cass., Sez. III pen., 19 febbraio 2004 n. 6930, in Il Cons. Stato, 2004, tamenti della destinazione d'uso degli immobili debbano essere o
II, 1996. Sull'esclusione della necessita del permesso di costruire nel caso di una «sovra-
struttura in pali e murali in legno a due falde spioventi realizzata in sopraelevazione ad
un preesistente pergolato in un fonda agricola••, v. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 2
luglio 2004 n. 9876, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 1720; invece sulla necessita del permesso
per costruire una tettoia incidente sensibilmente sull'assetto edilizio preesistente, id., (24) V. MURRA, La denuncia di inizio attivita in materia edilizia, in Il Cons. Stato,
Sez. N, 10 maggio 2005 n. 5765, ivi, 2005,,I, 2024. 2002, II, 317.
CAPITOLO XXIV ,;;~ II. JlllllMI!SSO D1 COSTRUIRH 337
336

del progetto al regolamento di polizia mortuaria ed al piano regola- 4. II permcsso di r.YJSti'UhY! 1u!l testo unico su!!'cdilizia
tore cimiteriale (2o).
Nella giurisprudenza penale sull'obbligo della concessione ed~~i~ia Il citato testa unico sull'edilizia, entrato in vigore il 30 giugno
di cui alla legge 10/1977, la risposta affermativa si trova, ad esemp10, 2003 (d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, modi£ dal d.lgs. 27 dicembre
anche per la costruzione di silos (21) e la realizzazione di campi spor- 2002 n. 301), ha anzitutto ridotto a due gli atti di assenso all'attivita
tivi (22) (salvi oggi i casi soggetti soltant~ a D.I.A.).. , .. . edilizia, sopprimendo la semplice «autorizzazione edilizia».
Come si dira nel nmnero successive, d teste umco dell ed1hz1a ha Infatti, i titoli abilitativi rimasti sono soltanto il «permesso di co~
sostituito la concessione edilizia con il permesso di costruire. In base struire» - che sostanzialmente e il nuevo nome della concessione edi-
alla nueva normativa, le opere per le quali occorre il permesso di co- lizia- e la «denuncia di inizio attivita» (24).
struire coincidono prevalentemente, rna non sempre, con queUe sog- Il riordino e la semplificazione della normativa hanno risolto e-
gette a concessione edilizia (23). spressamente alcune questioni, che in precedenza erano state decise
dalla giurisprudenza gia richiamata a proposito della necessita della
concessione edilizia. N aturalmente non c' e una norma specifica per
ogni fattispecie e, 'quindi, la giurisprudenza richiamata potrebbe an-
cora servire come orientamento per stabilire la necessita o meno del
(20) Cfr. T.A.R Toscana, Sez. II, 3 maggio 1994, n. 176, in Rflssegna T.A.R, 1994, I, permesso di costruire.
2627; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 14 dicembre 1989, n. 534, iv4 .1990, I, 759; T.~R. Cala- Il teste unico - utilizzando anche i richiamati indirizzi giurispru-
bria, Reggio Calabria, 6 aprile 2000 11. 304, iv4 2000 I, 2908; m senso contrano T.A.R. denziali - indica con notevole specificazione gli interventi edilizi su-
Piemonte, Sez. I, 23 luglio 1998, n. 539, iv4 1998, I, 3613.
Sulla necessita del permesso di costruire per la realizzazione di st.rutt-ure fu11erarie .it~ bordinati a permesso di costruire.
ambito cimiteriale, v. T.A.R. Campania, Salemo, Sez. II, 23 febbrato 2005 11. 208, Wt, Ai sensi dell'art. 10, comma 1, sono subordinati a permesso di co-
2005, I, 1151. . struire (salva, in qualche case, la possibilita di ricorrere in via alter-
(21) V. Cass., Sez. III pen., 17 giugno 1980, n. 468, ~11 ~~ Co~s: Stato, 1981, I, 210! n-
guardante silos costruiti con pannelli verticali prefabbncatt, umtt tra loro e montatt su
nativa, alia denuncia di inizio attivita):
una platea di calcestruzzo. . . . a) gli interventi di nueva costruzione;
(22) V. Cass., Sez. III pen, 17 gtUgno 1980, n. 541, mil Cons. Stato, 1981, I, 210, rela- b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica;
tiva a campi da gioco di calcio o per bocce. . . ,. . c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un orga-
(23) Ad esempio, occorre il permesso dt costrutre per lmstallaztone delle antenne
per telefonia mobile (Cons. Stato Sez. VI, 18 maggio 2004 n. 3193 e 19 ottobre 2004 n. nismo edilizio in tutto o in parte diverse dal precedente e che
6779, in Il Cons. Stato, 2004, I, Hl90 e 2169) o ~i insegne o tabell; pubblicitarie di rile: comportino aumento di unita immobiliari, modifiche del volu-
vanti dimensioni (Cass., Sez. III pen., 11 febbrato 2004 n. 5328, zvr, 2004, II, 1787). E me, della sagoma, dei prospetti o delle superfici ovvero, limitata-
stato anche precisato che il permesso di costruire una stazione radio base non puc esse:- mente agli immobili compresi neUe zone omogenee A (i cosiddet-
re negato per il superamento dei limiti di altezza presc~itti con riferimento a .manufattt
di rilievo urbanistico ed edilizio (T.A.R. Lombardta, Mtlano, Sez. I, 18 ge11natb 2005 n. ti centri storici}, comportino mutamenti della destinazione d'uso.
71, in Rassegna T.A.R., 2005, I, 773). Sulla necess~ta del pennesso. di cos~ruire nel caso ~i In ogni case, la legge regionale dovra stabilire se e quando i mu-
trasformazione di un'area di circa mq. 70 da agncola a parcheggto medtante la messa m tamenti della destinazione d'uso degli immobili debbano essere o
opera di ghiaia, v. Cass., Sez. III pen., 19 febbraio 20~4 n. 69~0, in Il Cons: Stato, 2004,
II 1996. Sull'esclusione della necessita del permesso dt costrutre nel caso dt una «sovra-
st~uttura in pali e murali in legno a due falde spioventi realizzata i~ soprael~azione ad
un preesistente pergolato in un fondo agricola», v. T.A.R. Campama, Napolt, Sez. II, 2
luglio 2004 n. 9876, in Rassegna T.A.R, 2?0.4, I, 1720; i~vece sulla .n.e~essita d~l perme~so
per costruire una tettoia incidente senstbtlmente sull assetto edtltzto preeststente, td., (24) V. MURRA, La denuncia di inizio attivita in materia edilizia, in Il Cons. Stato,
Sez. N, 10 maggio 2005 n. 5765, iv4 2005,), 2024. 2002, II, 317.
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 339
338 CAPITOLa XXIV

meno subordinati a permesso di costruire o a denuncia di inizio it- prescritto I' obbligo del permesso di costruire anche per realizzare tra-
tivita. licci per impianti radio o servizi di telecomunicazioni, nonche per le
La norma riportata diventa malta piu specifica, ave si consideri- cosiddette case mobili.
no le definizioni degli interventi edilizi contenute nell'art. 3 del testa Riguardo aile opere pertinenziali, possono ancora sorgere varie
umco. perplessita, potendo ritenersi, ad esempio, che non necessiterebbero
In particolare, Ia lettera e) di tale norma - inesistente nell'art. 31 di permesso di costruire in tutti i casi in cui il volume non superi il
della Iegge 457 del 1978 (retro, cap. XV, n. 3) - elenca una serie di o- 20 per cento del volume dell'edificio principale. E augurabile, quin-
pere definite «interventi di nuova costruzione» e, quindi, subordinate a di, che le norme di attuazione degli strumenti urbanistici - cui Ia
permesso di costruire ai sensi del citato art. 10. stessa Iegge rinvia - precisino con chiarezza quali interventi perti-
Infatti, sana considerati «interventi di nuova costruzione»: nenziali siano soggetti a permesso di costruire. In ogni case, neUe
1) Ia costruzio'ne di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero zone dichiarate d'interesse paesistico, resta ferma la necessita dell'au-
l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma, fermo torizzazione paesistica ai sensi del codice dei beni culturali (d.lgs. 24
restando, per gli interventi pertinenziali, quanta previsto aln. 6; gennaio 2004 n. 42).
2) gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati
da soggetti diversi dal Comune;
3) la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici 5. La denuncia di inizio attivita (D.lA.)
servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suo-
lo inedificato; Negli ultimi anni si e realizzata una tendenza a semplificare le
4) l'installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti procedure amministrative relative al controllo preventive sull'attivita
e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione; edilizia, anche per porre rimedio ai gravi ritardi da parte delle Am-
5) l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strut- ministrazioni comunali nell'esame dei progetti di nuovi interventi
ture di qualsiasi genere, quali roulettes, campers, case mobili, im- edilizi.
barcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavo- Gia Ia Iegge 23 dicembre 1996' n. 662 introdusse rilevanti novita
ro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano di- in materia, consentendo in particolare la realizzazione di determina-
retti a soddisfare esigenze meramente temporanee; te opere mediante Ia semplice preventiva comunicazione al Comune.
6) gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti Ma Ia schizofrenia, che spesso caratterizza Ia normativa (legislati-
urbanistici, in relazione alia zonizzazione e al pregio ambientale e va ed amministrativa) in materia - e che si puo nobilitare, definen-
paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nueva co- dola «necessita di mediazione tra opposti orientamenti» - rese incerto e
struzione, ovvero che comportino Ia realizzazione di un volume sottoposto a molte limitazioni il detto nuevo istituto della denuncia
superiore al 20% del volume dell'edificio principale; di inizio attivita (d.i.a.).
7) Ia realizzazione di depositi di merci o di ·materiali, Ia realizzazio- Invece, in proposito, con il nuovo teste unico sull'edilizia, sana
ne di impianti per attivita produttive all'aperto ove comportino stati fatti notevoli passi in avanti.
l'esecuzione di lavori cui consegua Ia trasformazione permanente Anzitutto, I' art. 6 elenca gli interventi edilizi, che possono essere
del suolo inedificato. liberamente realizzati (salve espresse norme urbanistico-edilizie m
La riportata normativa ha, quindi, risolto espressamente alcune diverse sense e nel rispetto del citato codice dei beni culturali).
delle questioni gia decise dalla giurisprudenza indicata in precedenza Essi sono:
a proposito della necessita della concessione edilizia. In particolare, e a) interventi di manutenzione ordinaria;
CAP!TOLO XXIV IL PERMESSO DI COSTRUIRE 341
340

b) interventi volti all'eliminazione di barriere architettoniche che e


Inoltre, la d.i.a. consentita anche nel caso di immobili d'interes-
non comportino la realizzazione di rampe o di ascensori esterni, se storico-artistico o paesistico, dopo il rilascio delle relative autoriz-
ovvero di manufatti che alterino la sago rna dell' edificio; · zazi_oni ai sensi del codice dei beni culturali (art. 22 t.u., c. 6).
c) opere temporanee, per attivi~a di ricer~a ~el sottosuolo che abbia- E espressamente consentita la d.i.a. anche per la realizzazione dei
no carattere geognostico o s1ano esegmte m aree esterne al centro parcheggi pertinenziali in deroga, previsti dall'art. 9 della legge 122
edificato. del1999 (art. 137 t.u., c. 3).
Per quanta attiene alla denuncia di inizio at:ivit~ fortunatamente Tuttavia, anche la nuova normativa fa e fad. sorgere numerosi
scompaiono alcune condizioni previste dalla leg1sl~z10ne pre~edente. dubbi d'interpretazione.
La nuova disciplina risultava molto piu semphce, rna p01, con le Ad esempio, sono soggette a permesso di costruire le opere di ur-
modifiche introdotte dal decreta legislative 27 dicembre 2002 n. 301, banizzazione primaria e secondaria (non realizzate dai Comuni), rna
non si e resistito alla tentazione di complicare. non le pertinenze (salvo norme tecniche diverse degli strumenti ur-
Ad esempio, la d.i.a. e consentita non solo pe~ gli. interventi. di banistici) (27). Allora - pur trattandosi di opere di urbanizzazione -
manutenzione straordinaria e restauro, rna anche, m v1a alternat1va,
per gli interventi di ristrutturazione edilizia soggetti a permesso di 2357); per !a realizzazione di impianti con tecnologia U.M.T.S. con potenza in singola
costruire ai sensi dell' art. 10, lett. c (25). antenna non superiore a 20 Watt (T.A.R. Marche, 28 giugno 2004 n. 782, iv~ 2004, I,
La legge della Regione Campania 28 novembre 20?~ n. 19 (~om~ 3126); per !a costruzione di una concimaia (T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 15 giu-
modi£ dalla legge regionale n. 16 del 2004) ~ler:ca ~1.1 ~ntervent1 ed~­ gno 2004 n. 1421, iv~ 2004, I, 325).
(27) Nella giurisprudenza si ritrova una vasta casistica sulla nozione di <<jJertinenza••,
lizi subordinati a d.i.a., fra cui le ristrutturaz10m ed1l1Z1e, compren~l­ che, ai fini urbanistici, e spesso distinta dal concetto di pertinenza secondo il codice ci-
ve della demolizione e della ricostruzione, con la stessa volumetna, vile (T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 18 novembre 1998, n. 593, in Rarsegna T.A.R.,
1999, I, 204; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 30 dicembre 1997, n. 672, iv~ 1998, I, 657, che
superficie e sagoma dell'edificio preesiste~te.. . . . esclude il garage dalla nozione di pertinenza; su cia, peraltro, distingue Cass. pen., Sez.
La d.i.a. e consentita anche per le vanantl a permess1 d1 costruu~, III, 11 giugno 1999, n. 7542, in Guida al diritto, 1999, n. 7, 93). Ad esempio, e stata con-
che non modifichino, fra l'altro, i volumi, la sagoma (26 ) e la destl- siderata tale !a recinzione pasta a servizio di un edificio (Cons. Stato, Sez. II, par. 13
nazione d'uso. novembre 1991, n. 358, in Il Cons. Stato, 1993, I, 145; Sez. V, 9 ottobre 2000 n. 5370, iv~
2000, I, 2178; T.A.R. Basilicata, 29 gennaio 1996, n. 20, in Rarsegna T.A.R., 1996, I, 1083;
T.A.R. Campania, Salerno, 7 aprile 1995, n. 228, iv~ 1995, I, 2560). Cia e stato afferma-
(25) Sulla d.i.a., a seguito del t.u. dell'edilizia, v. M.A. SANDULLI, D~nuncia di inizio to anche per una tettoia in legno realizzata davanti all'ingresso di un esercizio pubblico
attivitd, in Riv. giur. edilizia, 2004, II, 121 sgg., in cu~, fra l'altr~, si cons.tdera non tassa~ (T.A.R. Trentino-Aldo Adige, Trento, 7 ottobre 1993, n. 304, iv4 1993, I, 4529), per una
tivo, rna meramente esemplificativo, il quadro degh mtervent1 soggettl a permesso d1 piscina prefabbricata, di dimensioni normali, annessa ad un fabbricato ad uso residen-
ziale (Cons. Stato, Sez. V, 13 ottobre 1993, n. 1041, in Riv. giur. edilizia, 1994, I, 382) e
costruire. . d 11 1 ·
Sulla d.i.a. per gli interventi di sostituzione edilizia senza modtfica e a vo u~etna per una scala esterna aperta (T.A.R., Sicilia, Catania, 23 ottobre 1996, n. 1865, in Rarse-
e della sagoma (!a cui mancanza non determina illecito penale), v. Cass., Sez. III pen., 4 gna T.A.R., 1996, I, 4748). Nella stesso sensa, per !a realizzazione di una tettoia adibita
novembre 2002 n. 36539, in Il Cons. Stato, 2003, II, 784. . a ricovero di autovettura e di un piccolo manufatto destinato a deposito di bombole di
La d.i.a. - relativa ad un intervento edilizio che incide anch~ sulla parte comune ~1 gas, cfr. T.A.R. Veneto, Sez. II, 6 settembre 1993, n. 577, in Rarsegna T.A.R, 1993, I,
un edificio (come facciata e mura portan.ti).- va presenta~a. congmntamente dal propne- 4085, nonche per !a realizzazione di tettoie a protezione di macchinari o della rampa di
tario dell'unita interessata e dal condomm10 (T.A.R. Emtha Romagna, Bologna, Sez. II, accesso ad un garage, cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 30 dicembre 1993, n. 1719, iv~ 1994, I,
17 marzo 2004 n. 393, in Rarsegna T.A.R., 2004, I, 120). . . 64, e T.A.R. Trentino-Alto Adige, 2 marzo 1994, n. 32, iv4 1994, I, 1920. E stata ritenuta
(26) Sulla nozione di sagoma e sull'esclusione di nuove aperture recant1 superfic1 sufficiente l'autorizzazione sindacale (e, quindi, oggi Ia d.i.a.) anche: per !a pavimenta-
sporgenti, v. Cass. pen., Sez. III, 27 marzo 1?98 n. 3~49, in Il Cons. Stato, 1998, II, 1675; zione di uno spazio esterno all'edificio (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N 15 ottobre
v. anche T.A.R. Puglia, Leece, Sez. I, 1° lugho 1998, m Rarsegna T.AR: 1998, I, 3397. E 1999, n. 2680, iv4 1999, I, 4962); per un essiccatoio di sementi (Cons. Stato, Sez. V, 18
sufficiente !a procedura della d.i.a.: per l'installazione .di un cancello 111 fer~o~ sorretto marzo 1998, n. 315, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 743); per una scala d'accesso a! piano
da due pali pure in ferro(T.A.R. Lazio, Sez. li-ter, 9 gmgno 2004 n. 5519, wz, 2004, I, superiore di un'abitazione e portico sottostante di 25 metri quadrati (Cass. pen, Sez. III,
CAPITOLO XXIV IL PERMESSO DI COSTRUIRE 343
342

dovrebbe essere consentita la d.i.a. per realizzare parcheggi pertinen- fabbricati, anche se comportino la costruzione di nuovi volumi non
ziali, una piscina od un campo sportive a servizio di determinati superiori al 20 per cento del volume dell'edificio principale (natu-
ralmente se consentiti dagli strumenti urbanistici vigenti) (28),
L'art. 15, comma 3, del t.u., consente l'utilizzo della d.i.a. anche
per l'ultimazione di opere oggetto di un permesso di costruire dopo
23 giugno 1999, n. 8142, in Guida al diritto, 1999, n. 7, 92); per un servizio igienico di
un'abitazione (T.A.R. FriuliVenezia Giulia, 27 aprile 1999, n. 539, in Rassegna T.A.R, la scadenza ~el termine di validita del medesimo qualora le opere
1999, I, 2524); per una recinzione metallica e cancello scorrevole (T.A.R. Emilia-Roma- ancora da ult1mare «rientrino tra quelle realizzabili mediante d.i.a. »,
gna, Parma, 21 aprile 1999, n. 212, iv4 1999, I, 2588); per una recinzione di dimensioni Tale norma crea seri problemi interpretativi ed applicativi, anche
limitate (T.A.R. Lazio, Sez. I-quater, 13 giugno 2005 n. 4782, iv4 2005, I, 1796); per
l'installazione di una tenda parasole (T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 19 febbraio 1998, n. 225,
perche il precedente comma 2 prevede genericamente che entro il
iv4 1998, I, 868); per Ia demolizione e ricostruzione di una veranda con diversi materia- «termine di ultimazione)) dell'opera autorizzata, questa debba essere
li (T.A.R. Lazio, Sez. II, 4 ottobre 1993, n. 1115, iv4 1993, I, 3908 e 18 ottobre 1993, n. «completata))' mentre l'art. 4 della legge 10/1977 richiedeva che entro
1237, iv4 1993, I, 3940). il detto termine l'opera doveva essere «abitabile o agibile)), Pertanto -
In genere, sulla nozione di pertinenza, come «opera di limitata consistenza strettamente
~e il «comple~amento)) dell'opera dovra tornare ad intendersi (come si
accessoria ad altre opere principali e necessarie ad assicurare a queste ultime h. prevista dotazio-
ne urbanistica ovvero una migliore fonzionalita», cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, mtendeva pnma della legge 10/1977) come «completamento al rustico))
11 dicembre 1993, n. 706, iv4 1994, I, 600; nonche T.A.R. Campania, Salerno, 7 aprile dell'opera autorizzata - quale parte dell'intervento ancora da realiz-
1995, n. 226, iv4 1995, I, 2559, che da rilievo «all'impossibilitli di un'autonoma utilizznzio- zare dovra essere oggetto di d.i.a. e quale no?
ne dell'opera rispett,() al bene principale••; cosi anche T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 14 giu- Tuttavia le maggiori novita e le maggiori complicazioni introdot-
gno 2003 n. 1022, iv4 2003, I, 3556.
In ogni case, secondo il Consiglio di State (Sez. V, 30 novembre 2000 n. 6358, in Il te dal decreto legislative 301/2002 (la cosiddetta super d.i.a.) riguar-
Cons. Stato, 2000, I, 2540), il rapporto pertinenziale non esonera egualmente dalla neces- dano la possibilita di eseguire mediante d.i.a. anche interventi di
sita della concessione edilizia, qualora !'opera in progetto occupa aree e volumi diversi nueva costruzione, purche un piano urbanistico attuativo contenga,
rispetto alia res principalis (tranne i casi di manufatti di modeste dimensioni, tali da non
alterare in modo significative l'assetto del territorio). Nelle stesso sense, nel case di una
legnaia separata dall'edificio principale, T.A.R. Abruzzo, !'Aquila, 16 dicembre 2000 n.
940, in Rassegna T.A.R, 2001, I, 629; v. anche T.A.R. Piemonte, Sez. I, 14 febbraio 2001 pen., 21 giugno 1994, n. 1447, iv4 1995, II, 297; id., 27 gennaio 2000 n. 859 iv4 2000 II
n. 296, iv4 2001, I, 1232, che considera pertinenze le tettoie realizzate in adiacenza ad ' 14~1); per la realiz~azione di un volu~ integrative, come l'ampliamento cli una cu~in~
un fabbricato, rna non un porticato aperto (v. anche id., 12 giugno 2002 n. 1205, iv4 edtficando parte dt una terrazza (Cass., Sez. III pen., 10 febbraio 2001 n. 3988, in Guida
2002, I, 2885). al diritto, 2001, n. 18, 94). Non occorre, comunque, alcun controllo amministrativo ove
Non costituisce pertinenza, sotto il profile urbanistico, un locale destinate a garage si tratti di opera irrilevante sotto il profile urbanistico ed edilizio (ad esempio, vid~oci­
(T.A.R. Abruzzo, Pescara, 19 aprile 1994, n. 193, iv4 1994, I, 2676), un silos situate al- tofono: T.A.R. Veneto, Sez. II, 24 luglio 1992, n. 622, iv4 1992, I, 3984). V. anche retro,
l'interno di un oleificio (Cons. State, Sez. V, 18 aprile 2001 n. 2325, in Il Cons. Stato, nota 9.
2001, I, 949) ed anche per Ia trasformazione di un posto-auto in garage chiuso dotato di (28) Ad esempio, e stata esclusa la compatibilita con la normativa urbanistica nel ca-
bagno e stata ritenuta necessaria Ia concessione edilizia (T.A.R. Emilia-Romagna, Bolo- se di realizzazione di una pista per go-kart in una zona classificata agricola dal piano
gna, Sez. II, 16 maggie 1996, n. 195, iv4 1996, I, 2547; contra, T.A.R. Lombardia, Mila- rego~a~o.r~ (Cass., S~z. III pen., 26 .aprile 1996 n. 1316, in Il Cons. Stato, 1997, II, 654). La
no, Sez. II, 5 settembre 1985, n. 458, iv4 1985, I, 3711). Occorreva, invece, una semplice poSS!bthta della d.t.a. per Ia reahzzazione di una piscina fu esclusa da Cass., Sez. III
autorizzazione per Ia realizzazione, all'interno di uno· stabilimento industriale, di una pen., 29 novembre 2000 n. 12288, in Guida al diritto, 2/2001, 91). E stata ammessa la
tettoia, di una canna fumaria, di un nuevo vane e di una cella frigorifera (T.A.R. Cam- facolta d~ realizzare recinzi?ni anche su aree soggette a vincoli espropriativi (T.A.R.
pania, Salerno, 3 ottobre 1994, n. 521, iv4 1994, I, 4574); nonche per le opere di recin- f;o~~a.rd~a, Sez.. II, 27 lugho 2005. n. 3435, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 2098). Per
zione di un'area demaniale (T.A.R. Sicilia, Catania, 27 ottobre 1994, n. 2382, iv4 1994, I, I edt!l~!a t.nd~strtale, ~ono .s~te c~nstderate «interne» le opere eseguite entre il perimetro
4697). degh tmptantl o d~gh stabthmen~l (Circe!. Min.ll.pp. 30.7.1985, n. 3357/25).
Viceversa, la giurisprudenza penale ha ritenuto necessaria la concessione edilizia: per Per 1 soppalch1, come oper~ mterne, anche se destinati alia pennanenza di persone,
la realizzazione di un solaio soprastante a pilastri in cemento armato, ancorche privi di v. Ca~s., Sez. III pen., ~6 febbra10 1990, in Foro it., 1990, II, 527; T.A.R. Lazio, Sez. II, 17
tamponatura (Cass., Sez. III pen., 6 luglio 1994, n. 7613, in Il Cons. Stato, 1995, II, 304); maggto 1996 n. 962, m Rassegna T.A.R, 1996, I, 2282; id., 8 agosto 1996 n. 1474, ivi,
per la sostituzione della copertura a lastrico solare con un tetto a falde (Cass., Sez. III 1996, I, 2995.
344 CAPITOLO XXN IL PERMESSO DI COSTRUIRE 345

per I' area da edificare, <<precise disposizioni planovolumetriche, tipologi- Spesso, invece, alcuni uffici comunali utilizzano il detto termine
che, formali e costruttive». Stranamente in questa caso la sussistenza di per formulare richieste dilatorie di chiarimenti o di documenti o per
tale condizione deve essere dichiarata dal Consiglio comunale, men- negare, comunque, la possibilita della d.i.a. (una delle tante manife-
tre la d.i.a. e comunque consentita, qualora l'edificio in progetto «sia stazioni della schizofrenia diffusa nell'attivita delle istituzioni pub-
in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise dispo- bliche).
sizioni planovolumetriche» (per gli interventi in Campania, v., nella La d.i.a. ha validita per tre anni e l'interessato ha l'obbligo di co-
stesso sensa, l'art. 2 della legge regionale 28 novembre 2001 n. 19, municare al Comune la data di ultimazione dei lavori.
lett. e) e d). Nei casi in cui alia d.i.a. segue l'esecuzione dei lavori, il progetti-
In ogni caso, resta ferma la possibilita di una diversa disciplina sta od un tecnico abilitato deve emettere un certificate di collaudo
regionale e l'interessato ha sempre la facolta di rinunciare alla d.i.a. e finale, che attesti la conformita dell'opera al progetto presentato.
chiedere il permesso di costruire, per il cui rilascio e previsto un II testa unico (art. 29, c. 3) si riferisce anche aile responsabilita del
termine di 60 giorni (art. 20, comma 10-bis, t.u.). Ove trattasi di ope- tecnico che renda dichiarazioni non veritiere, richiamando gli artt.
re per le quali si puo utilizzare la d.i.a., non si applicherebbero co- 359 e 481 del codice penale sulle responsabilita dei professionisti,
munque le sanzioni penali stabilite dall'art. 44 t.u. per le opere su- che esercitano un servizio di pubblica necessita. Inoltre, nel caso di
bordinate a permesso di costruire. dichiarazioni non veritiere e prevista anche l'irrogazione delle san-
zioni disciplinari da parte del competente ordine professionale.
L'art. 37 t.u. prevede anche sanzioni amministrative (rna nessuna
6. La procedura per la d.i.a. e le sanzioni in caso di trasgressioni sanzione penale) per l'esecuzione di opere soggette a d.i.a., in assenza
o in difformita dalla medesima. Trattasi di una sanzione pecuniaria
Secondo l'art. 23 t.u. la d.i.a. deve essere presentata dall'interessato pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immo.bile conse-
allo sportello unico del Comune, accompagnata da una dettagliata guente alla realizzazione delle opere stesse e comunque non inferiore
relazione a firma di un progettista abilitato, con gli eventuali oppor- a 516 euro (comma 1). Qyesta misura minima della sanzione si ap-
tuni elaborati progettuali. In tale relazione il progettista deve asseve- plica in caso di d.i.a. effettu'ata quando le opere sono gia in corso di
rare la conformita delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici esecuzione (e, forse, gli interessati riterranno conveniente pagare 516
adottati o approvati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonche il ri- euro per fare pili presto) (29).
spetto delle norme di sicurezza ed igienico-sanitarie.
Inoltre, la d.i.a. deve essere corredata dall'indicazione dell'impresa
a cui s'intende affidare i lavori, nonche del codice fiscale del ptoprie- (29) Cfr. T.A.R. Veneto, Sez. II, 17 settembre 1999, n. 1448, in Rassegna T.A.R, 1999,
tario dell'immobile, del progettista e della detta impresa (1. 30 di- I, 4355, secondo cui !a denuncia dopa l'inizio dei lavori comporta l'irrogazione della
sanzione pecuniaria, ma non consente all'autorita comunale di ordinare !a sospensione
cembre 2004 n. 311). dei lavori ed il ripristino della stato dei luoghi. Sulla possibilita dell'intervento sanzio-
I lavori indicati possono essere iniziati soltanto trenta giorni do- natorio dopa !a scadenza del termine seguente !a d.i.a., cfr. T.A.R. Campania, Napoli,
pa la presentazione della d.i.a., con gli allegati prescritti. Sez. II, 27 giugno 2005 n. 8707, iv~ 2005, I, 1268; id., 3 novembre 2004 n. 16275, ivi,
2005, I, 197; T.A.R. Lazio, Sez. II-ter, 22 dicembre 2004 n. 17195, iv~ 2005, I, 126; T.A.R.
Qyesto termine dovrebbe consentire agli uffici comunali di veri- Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 18 aprile 2003 n. 484, iv~ 2003, I, 2644; T.A.R. Pie-
ficare l'esistenza di tutte le condizioni per utilizzare la procedura del- monte, Sez. I, 19 novembre 2003 n. 1608, ivi, 2004, I, 200; T.A.R. Campania, Napoli,
la d.i.a. (fermo restando il potere-dovere del Comune di intervenire Sez. N, 17 giugno 2004 n. 9530, iv~ 2004, I, 1344; id., Salerno, Sez. II, 3 maggie 2004 n.
sui piano sanzionatorio anche dopa la scadenza del detto termine 311, ivi, 2004, I, 2582; invece, sui carattere perentorio del termine entro il quale I' Auto-
rita comunale puc inibire l'esecuzione dei Iavori comunicati con Ia d.i.a., v. T.A.R. Pie-
nel caso che l'opera non possa essere realizzata con la d.i.a.). monte, Sez. I, 5 marzo 2003 n. 344, ivi, 2003, I, 1903; Cons. Stato, Sez. V, 29 gennaio
346 CAPITOLO XXIV IL PERMESSO DI COSTRUIRE 347

Peraltro, il comma 4 della stesso art. 37 prevede una sanzione pe- 7. Trasformazione della destinazione d'uso
cuniaria da 516 a 5164 euro (in relazione all'aumento di valore del-
l'immobile), ave l'intervento realizzato risulti conforme alia discipli- Qyalche dubbio puo sorgere anche perle ipotesi di trasformazio-
na urbanistico-edilizia vigente sia al momenta della realizzazione ne della destinazione d'uso degli immobili esistenti (3o), fino a quan-
dell'intervento, sia al momenta della presentazione della domanda di do, con legge regionale, non saranno stabiliti criteri, modalita e con-
sanatoria (e la norma non pare coordinata con il comma 1). La trolli cui dovranno essere assoggettati i mutamenti delle destinazioni
norma citata prevede particolari disposizioni per gli interventi di re- d'uso degli immobili (art. 10, c. 2, t.u.).
stauro eseguiti in assenza di d.i.a. su immobili vincolati o nei centri Allo state attuale, la modifica della destinazione d'uso di un fab-
storici. bricato, accompagnata da opere edilizie, e assoggettata al controllo
preventive del Comune. Secondo l'art. 10, comma 1, lett. c, del testa
unico, occorre il permesso di costruire per tutte le ristrutturazioni
edilizie, comportanti il mutamento della destinazione d'uso di im-

2004, n. 308, in Riv. giur. edilizia, I, 971. Secondo il T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 22
marzo 2004 n. 247, in Rassegna T.A.R., 2004, I, 2134, ove sia sufficiente !a d.i.a., l'omessa (30) II mutamento di destinazione d'uso giuridicamente rilevante e solo quello tra
denuncia puo essere sanzionata con le sole sanzioni pecuniarie. Sulla tutela del terzo nei categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico (cfr. Cons. Stato,
confronti della d.i.a., v. BERRA, in Riv. giur. edilizia, 2003, I, 575, e CIRILLO, in Il Cons. Sez. V, 13 febbraio 1993, n. 245, in Il Cons. Stato, 1993, I, 188} ovvero «non richiede con-
Stato, 2003, II, 2468 sgg.; nonche Cons. Stato, Sez. VI, 16 marzo 2005 n. 1093, iv~ 2005, cessione il mutamento di destinazione d'uso all'interno della stessa categoria, non comportando
I, 452; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 4 maggio 2005 n. 1359, in Rassegna T.A.R., 2005, I, 654; aggravio di carichi urbanistici>> (T.A.R. Sicilia, Catania, 25 maggio 2000 n. 1024, in Rasse-
T.A.R. Veneto, Sez. II, 20 giugno 2003 n. 3405, in Edilizia e Terr., 2003, 11. 27, 33. Sul- gna T.A.R., 2000, I, 3547; T.A.R. Lazio, Sez. II-ter, 18 maggio 2001 n. 4245, iv4 2001, I,
l'annullabilita della d.i.a. 11011 co11sentita, dopo !a scadenza del termine di 30 giorni, cfr. 2147). Siffatto mutamento e stato escluso nell'ipotesi di passaggio all'uso per uffici
M.A. SANDULLI, op. cit., 132 sg.; T.A.R. Liguria, Sez. I, 25 marzo 2004 n. 289, in Rassegna dall'uso alberghiero (ritenuto «uso produttivo commerciale direzionale e non residenziale»)
T.A.R, 2004, I, 1940; in senso conu·ario sembra qrientato T.A.R. Campania, Napoli, (cfr. Cass., Sez. VI pen., 1° ottobre 1992, n. 9588, in Sett. giur., 1993, n. 9, 107} oppure
Sez. IV, 17 giugno 2004 n. 9530, iv~ 2004, I, 1347; id., Sez. II, 27 giugno 2005 n. 8707, nel caso di mutamento del tipo di attivita industriale (Cons. Stato, Sez. V, 21 dicembre
iv~ 2005, I, 1268. 1992, n. 1547, in Riv. giur. edilizia, 1993, I,·412}. Estato, invece, ritenuto rilevante il mu-
Per l'esclusione dell'autonoma impugnabilita della d.i.a. con ricorso al giudice am- tamento della destinazione d'uso da capanno11e industriale a supermercato (Cons. Stato,
ministrativo, cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 7 ottobre 2003 n. 4504, in Rassegna Sez. V, 17 febbraio 1999, n. 167, in Guida al diritto, 1999, n. 2, 131} e da albergo a
T.A.R, 2003, I, 4600; id., Brescia, 23 luglio 2004 n. 1321, in Riv. giur. edilizia, 2004, I, residence (T.A.R. Toscana, Sez. III, 4 febbraio 1998, n. 17, in Rassegna T.A.R., 1998, I,
1774, con nota di E. BoscoLO. Data !a non impugnabilita della d.i.a. da parte dei priva- 1425}; v. anche sulla distinzione tra albergo e convitto, assimilato all'edilizia residenzia-
ti controinteressati, a costoro non resta che chiedere a! Comune di i11tervenire e repri- le, T.A.R. Toscana, Sez. III, 21 novembre 1998, n. 386, iv~ 1999, I, 255. E stata, altresl,
mere gli abusi e poi, in caso di inerzia, ricorrere contra il silenzio del Comune ex !lrt. ritenuta inammissibile !a realizzazione di una multisala cinematografica in una zona
21-bis, c. 1, Iegge 1034 del1971 per mancato esercizio del potere di vigilanza (v. T.A.R. qualificata «artigianale e industriale>> (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, ord. 22 marzo
Lombardia, Milano, Sez. II, 17 ottobre 2005 n. 3819, in Edilizia e Territorio, 2005, n. 46, 2000 n. 960, iv~ 2000, I, 1581}. Piu volte Ia giurisprudenza ha ritenuto indifferente
12 e 46 sgg.). l'utilizzazione di un appartamento come abitazione o come studio professionale, ri-
Secondo Cass., Sez. III pen., 21 maggio 2003 n. 22589, in Il Cons. Stato, 2003, II, comprendendo, nel concetto di residenziale, entrambi gli utilizzi (T.A.R. Lazio, Sez.
398, nel caso di interventi soggetti a d.i.a. in zona soggetta a vincolo sono applicabili le II-ter, 22 marzo 2001 n. 2306, in Rassegna T.A.R., 2001, I, 1203; id., 18 maggio 2001 n.
sanzioni penali ove fossero eseguiti in assenza o in totale difformita dalla denuncia stes- 4241, iv~ 2001, I, 2146; id., 2 marzo 2002 n. 1603, iv~ 2002, I, 1321; T.A.R. Sardegna, 24
sa. Le sanzioni penali, di cui all'art. 44 tu.- per lavori in assenza o in totale difformita agosto 1993, n. 1056, iv~ 1993, I, 3878, che richiama alu·e sentenze del giudice ammini-
dalla d.i.a. - sono applicabili anche nell'ipotesi di alternativita fra d.i.a. e permesso di strativo}. Per un'ampia rassegna in materia, v. Gurzzr, Il mutamento della destinazione
costruire (Cass., Sez. III pen., 9 gennaio 2004 n. 280, iv4 2004, II, 1589}. d'uso, in Riv. giur. edilizia, 1994, II, 51 e MARTINETTI, Rilevanza giuridico-urbanistica del
Sulle responsabilita penali dei professionisti in caso di d.i.a., v., MELCHIONDA, in mutamento di destinazione d'uso meramente funzionale, iv~ 1997, II, 57 sgg.; v. anche
Riv. giur. urbanistica, 2004, II, 100 sgg.; sui pagamento degli oneri contributivi nei casi T.A.R. Valle d'Aosta 20 marzo 2000 n. 89, in Rassegna T.A.R., 2000, I, 2442 (sui criteri
di d.i.a., v. DAMONTE in Riv. giur. edilizia, 2004, II, 97. per individuare Ia destinazione d'uso precedente).
348 CAPITOLa XXIV IL PERMESSO Dl COSTRUIRE 349

mobili ricadenti nei «centri storici». Invece, e sufficiente la d.i.a. ave si Peraltro, non sarebbe legittimo il marchingegno di ottenere prima i1
tratti di interventi di manutenzione straordinaria o di restauro. permesso di costruire per trasformare un fabbricato in una destina-
Naturalmente, non saranno permesse le opere dirette a cambiare zione d'uso consentita e poi, senza ulteriori opere, realizzare una de-
la destinazione d'uso ave quella in progetto non fosse consentita dal- stinazione d'uso vietata nella zona dalla normativa vigente (32).
la normativa urbanistico-edilizia vigente. Di qui deriva la necessita che le Regioni provvedano in conformi-
Cio, invece, in mancanza di una legge in diverse sensa, e possibi- ta al t.u., che demanda alia legge regionale di assoggettare a permesso
le nel caso di modifica della destinazione d'uso che non sia accom- di costruire od a d.i.a. i mutamenti di destinazione d'uso degli im-
pagnata da opere edilizie (oppure da semplici opere di manutenzio- mobili, anche se non accompagnati da opere edilizie (cioe, «connessi o
ne ordinaria), nonostante che puo avere notevoli riflessi urbanistici: non connessi a trasformazioni.fisiche»: art. 10, c. 2, cit.).
si pensi all'ipotesi di trasformazione in abitazioni di determinati fab- Allo stato attuale, resta, pero, il problema di evitare anzitutto la
bricati destinati ad attivita. terziarie o quaternarie ed ai conseguenti realizzazione di destinazioni d'uso contrastanti con la normativa ur-
riflessi sulle opere di urbanizzazione necessarie o viceversa all'altra banistica vigente. Trattasi di un problema di controllo, che potrebbe
ipotesi di realizzazione di nuovi grandi magazzini o di importanti essere affidato ad un pit\ ampio usa dei poteri in materia di licenza
sedi bancarie e simili, che comporterebbero altri problemi, ad esem- di agibilita. Inoltre, un rimedio potrebbe consistere, in sede di edili-
pio di trasporto o di parcheggio. zia convenzionata, nella creazione di un obbligo di natura civilistica
Nelle ipotesi in esame, non sembra possibile sostenere la necessita
del permesso di costruire, che presuppone l'esecuzione di opere (31).
!a destinazione d'uso di un immobile urbano, non accompagnato da lavori, non esog-
getto a concessione o autorizzazione edilizia comunale (contra, T.A.R. Piemonte, 21 ot-
(31) Secondo !a Corte costituzionale (31 dicembre 1993, n. 498, in Il Cons. Stato, tobre 1982, n. 585, in Rassegna T.A.R., 1982, I, 3345, sulla trasformazione da sala cine-
1993, II, 2147), !'art. 25, ultimo comma, Iegge 47 del 1985 ha implicitamente abrogate matografica ad esercizio commerciale). Q!Ialche dubbio potrebbe far sorgere un'altra
ogni norma regionale, che prevedeva il rilascio di una concessione edilizia per il muta- sentenza del Consiglio di Stato (Sez. V, 9 maggio 1983, n. 146, in Il Cons. Stato, 1983, I,
mento di destinazione d'uso senza opere edilizie. Q!lesta Iegge e stata modificata dal- 524), secondo cui prima dell'entrata in vigore della Iegge 10/1977 era legittimo il mu-
l'art. 2, comma 60, n. 20, Iegge 662/1996, che ha demandato a nuove leggi regionali di tamento di destinazione d'uso di un sottotetto da sgombero in mansarda abitabile, ope-
stabilire quali mutamenti dell'uso degli immobili sono soggetti a concessione e quali ad rata senza interventi edilizi in senso proprio (tali non potendosi ritenere !a pavimenta-
autorizzazione. zione, il rivestimento delle pareti e !a posa dell'impianto di illuminazione). La soluzio-
Sulla Iibera possibilita di mutare !'usa degli immobili senza opere edilizie v. anche ne puo ritenersi esatta in mancanza di altri lavori (come apertura di porte o finestre) e,
T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 26 novembre 2003 n. 4303, in Rtrssegna T.A.R, 2004, I, 378; quindi, ave non trattasi di trasformazione di una soffitta che rappresentava sostanzial-
T.A.R. Marche, 17 luglio 2003 n. 907, iv4 2003, I, 3797; T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, mente un volume tecnico; rna in tal caso !a medesima soluzione dovrebbe valere anche
Balzano, 7 ottobre 2004 n. 440, iv4 2004, I, 4003 (che si riferisce ad «opere significa~ive dopa !a Iegge 10/1977, salve le limitazioni indicate pit.! avanti nel testa. L'opinione e-
e determinanti» peril nuovo usa); T.A.R. Toscana, 9 febbraio 1979, n. 84, in Ri11. giur. sposta trova conferma in Cons. Stato, Sez. V, 28 gennaio 1997, n. 77, in Riv. giur. edili-
edilizia, 1979, I, 164; T.A.R. Lazio, Sez. II, 24 settembre 1980, n. 667, in Rassegna T.A.R., zia, 1997, I, 553, che sembra affermare !a necessita della concessione edilizia, qualora il
1980, I, 3495; T.A.R. Lombardia, Milano, 20 gennaio 1983, n. 36, iv4 1983, I, 895; id., mutamento di destinazione d'uso senza opere edilizie abbia comportato !a trasforma-
25 novembre 1982, n. 1134, iv4 1983, I, 157; T.A.R. Basilicata, 6 dicembre 1982, n. 128, zione di un <<volume tecnico» in un volume utile. II T.A.R. Campania (Napoli, Sez. N,
iv4 1983, 1, 685; T.A.R. Veneto, 2 febbraio 1984, n. 41, iv4 1984, I, 1298; contra, T.A.R. 10 maggie 2001 n. 2032, in Rassegna T.A.R, 2000, I, 2420) ha ritenuto necessaria !a con-
Lazio, Sez. II-bis, 12 aprile 2005 n. 2676, iv4 2005, I, 1327; T.A.R. Lombardia, Brescia, 21 cessione edilizia nel caso di mutamento della destinazione d'uso senza opere edilizie,
ottobre 1980, n. 331, iv4 1980, I, 4236; id., 15 luglio 1980, n. 269, in Riv. giur. edilizia, ave per !a nuova destinazione il piano regolatore preveda indici volumetrici di edifica-
1981, I, 515, con altri richiami; T.A.R. Lazio, Sez. I, 31 marzo 1981, n. 212, iv4 1981, I, bilita diversi da quelli stabiliti per !a preesistente destinazione (con£ T.A.R. Lombardia,
871. Milano, sez. II, 8 febbraio 2002 n. 470, iv4 2002, I, 1406).
I! Consiglio di Stato (Sez. V, 14 maggie 2003 n. 2586, in Il Cons. Stato, 2003, I, 1129; (32) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 6 agosto 1997, n. 874, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 114
3 febbraio 1999, n. 98, iv4 1999, I, 200; Sez. N, 28 luglio 1982, n. 525, iv4 1982, I, 836; (realizzazione di una trattoria in variante, senza opere, di una concessione edilizia per
19 giugno 1985, n. 232, iv4 1985, I, 655) ha nettamente affermato che il mutamento del- recupero abitativo di edifici dcstinati a ricovero di attrezzi agricoli).
350 CAPITOLO XXN IL PERMESSO DI COSTRUIRE 351

opportunamente trascritto (rimedio che si potrebbe studiare di re- permessi di costruire i mutamenti di destinazioni d'uso con opere,
stendere in via generale). che incidano sulla sagoma dell'edificio o sui volumi e sulle superfici,
Peraltro, nel caso di realizzazione di una nueva destinazione nonche tutti i mutamenti di destinazione d'uso nelle zone agricole
d'uso contrastante con Ia normativa urbanistica vigente, potrebbe ri- (zone E). Naturalmente le nuove destinazioni d'uso devono essere
tenersi applicabile Ia sanzione penale dell'ammenda, di cui all'art. consentite dalla normativa vigente.
44, lettera a, del t.u., trattandosi di un'ipotesi d'inosservanza degli
strumenti urbanistici, anche in mancanza di opere edilizie (33).
Invece, non possono applicarsi le sanzioni amministrative (34), ne 8. lmmobili d'interesse storico o artistico
sarebbe legittima Ia revoca del permesso di costruire !'immobile tra-
sformato nella destinazione d'uso. Con decreta del Presidente della Repubblica 22 aprile 1994, n.
Resta, infine, l'ipotesi che Ia normativa vigente consenta piu de- 368 (oggi art. 33 codice dei beni culturali d.lgs. n. 42 del 2004), sono
stinazioni d'uso e che quindi anche Ia nueva destinazione realizzata state stabilite norme particolari per gli interventi di restauro e manu-
(senza opere edilizie) sia consentita (35). In questo caso puo porsi. sol- tenzione straordinaria degli immobili d'interesse architettonico, ar-
tanto un problema di contribute per gli oneri relativi, cui dovrebbe cheologico, artistico e storico. Si tratta degli immobili, di proprieta
partecipare ogni «attivita» comportante trasformazione urbanistica: pubblica o privata, vincolati ai sensi della Iegge 1° giugno 1939, n.
una soluzione trovasi nell'ultimo comma dell'art. 19 t.u., riguardante 1089 (oggi codice cit.), sulla tutela delle case d'interesse artistico o
Ia modifica, nel decennia, di destinazioni d'uso agevolate. Negli altri storico.
casi non si potrebbe pretendere il pagamento di alcun contribute. Secondo Ia nueva normativa, per i beni di proprieta non statale,
La disciplina potra essere diversa, ave sara attuata la riportata il competente Soprintendente ha la facolta di stabilire quando e co-
norma di cui all'art. 10, comma 2, t.u., che demanda la questione al- me si deve procedere a lavori di restauro o di manutenzione straor-
Ia Iegge regionale. dinaria dei detti beni, volti a garantirne Ia conservazione (su segnala-
L'art. 2 della Iegge della Regione Campania 28 novembre 2001 n. zione o meno degli interessati).
19 (come modificato dall'art. 49 della legge regionale n. 16 del 2004) La relativa relazione tecnica del Soprintendente deve essere notifi-
conferma che il mutamento della destinazione d'uso senza opere, cata al proprietario, possessore o detentore del bene, unitamente
«nell'ambito di categorie compatibili alle singole zone territoriali omoge- all'ingiunzione di trasmettere allo stesso Soprintendente, entre trenta
nee», e Iibera. Inoltre, secondo Ia medesima norma, sono soggetti a giorni, un progetto esecutivo degli interventi in conformita alla detta
relazione tecnica.
Nel ricevere il progetto esecutivo, il Soprintendente nei successivi
(33) Cfr. Cass., Sez. un. pen., 17 luglio 1982, n. 6, in It Cons. Stato, 1982, II, 1218, trenta giotni lo approva con o senza modifiche e notifica tale ap-
che, perc, e precedente alia Iegge 47/1985. provazione al proprietario (possessore o detentore) ed al Comune
(34) Cfr. T.A.R. Veneto, 4 giugno 1981, n. 423, in Rass.egna T.A.R, 1981, I, 2625. competente. Qyest'ultimo, sempre nel termine di trenta giorni, puo
(35) Cons. Stato, Sez. V, 14 ottobre 1992, n. 1005, in It Cons. Stato, 1992, I, 1322.
Con Ia sentenza n. 73 del 1991, Ia Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimita della
esprimere un parere motivate non vincolante.
disposizione contenuta nella Iegge urbanistica della Regione Veneto, che assoggettava II proprietario (possessore o detentore) dovra eseguire i lavori in
indiscriminatamente ad autorizzazione onerosa tutti i mutamenti di destinazione d'uso conformita al progetto approvato od aile eventuali modifiche, che
realizzati senza opere edilizie (art. 76, comma 1, punto 2, Iegge 61/1985). I.e Regioni, evidentemente il. Soprintendente potrebbe disporre a seguito del pa-
come ha sottolineato Ia Corte, non possono con propria Iegge stabilire un obbligo ge-
neralizzato di acquisire una preventiva autorizzazione a! mutamento. In tal senso, potra rere del Comune (che, quindi, per i detti beni ha perso il suo potere
ora provvedere Ia Iegge regionale. di autorizzazione edilizia). Qyalora il proprietario (possessore o de-
352 CAPITOLa XXIV
II. I'HilMHSSO Dl COSTRUIRE 353

tentore) di~hiari ~i no~ pater far fronte (in tutto o in parte) aile spe-
mine, il richiedentc puo proporre ricorso avverso il silenzio ~ell'AI?­
se necessane per 1 dett1 mterventi di restauro o manutenzione il So-
ministrazione al tribunale amministrativo regionale, che decided. 111
prin.tendente P?trebbe predisporre una perizia tecnica per I' ass,unzio-
camera di consiglio, con sentenza succinta~ente I?otivata. entre
ne (m tutto o m parte) dell'onere finanziario a carico del Ministero
trenta giorni dalla scadenza del termi~e per. rl ?eposito del r~corso,
peri beni eJe attiv!~a cultu.rali, con il conseguente obbligo di apertu-
uditi i difensori delle parti che ne facc1ano nchiesta (art. 21-bzs Iegge
ra al pubbhco dell1mmobrle (secondo modalita concordate con gli
interessati). 6 dicembre 1971 n. 1034 e successive modificazioni).
E chiaro che - data la limitatezza delle risorse finanziarie - resta
ferma la norma (art. 32 codice b.c.), che prevede la facolta del Mini-
9. Soggetti legittimati a richiedere il permesso di costruire
s~ro di im~orre, a ~arico del proprietario, l'esecuzione degli interven-
t1 necessan per ass1curare la conservazione ed impedire il deteriora-
mento del bene vincolato. Secondo I' art. 11, 1° comma, del t.u., il permesso di costruire e
data «al proprietario dell'immobile o a chi abbia tito~ per rich~~derlo».
Infine, p~r i detti beni di proprieta della State, gli interventi di
Salve le eventuali specificazioni con Iegge reg10nale, g~a la legg~
restauro e d1 manutenzione straordinaria avrebbero dovuto essere di
10 del1977- rispetto al regime precedente riguarda~te ~a hcenza edt-
c?~peten~a .del Min~stero per i beni e le attivita culturali (36) e non
lizia - intendeva limitare i casi di legittimazione a nchiedere la con-
pm del Muustero de1 lavori pubblici (oggi delle infrastrutture e dei
trasporti). cessione a costruire (37). . .
In particolare, non sembrava piu sufficiente avere la ~em~hce dl-
. J?ive~·sa e la procedura qualora il proprietario privata, di sua ini-
sponibilita dell'area, per effetto di un ~nanda,to ~el propnetano o del
Zlatlva, mtenda eseguire determinate opere su un immobile vincola-
to. cosiddetto «asservimento», da parte dt quest ultimo, d1 tutta o parte
dell'area occorrente per la costruzione in progetto, sulla base della
. In tal caso, il ~roprietario deve sottoporre il progetto all' approva-
normativa urbanistico-edilizia vigente. . ..
z~one. della Sopnntendenza, che deve provvedere entre centoventi
La lettera della nueva Iegge, le implicazioni relative alle P?ss1bll~
gtorni, da.lla presentazi?n~ dell~ richiesta (art. 22 codice b.c.), salva la
convenzioni tra il Comune ed il concessionario, le norme e gb effettl
facolta dt ~hiedere chianmenti o elementi integrativi. In tal caso il
concernenti la trasferibilita delle concessioni sembravano giustificare
detto termme resta sospeso fino al ricevimento della documentazio-
ne da parte della Soprintendenza. l'opinione affermata, che poi e stata discussa 0 almena limitata in
. Anche ove la Soprintendenza decida di procedere ad accertamenti giurisprudenza (v. nota 37). . . . . , . .
01Iindi, legittimato a rich1edere 11 permesso di costrUire e pnnc~­
dL natura .te.cnic~ il. termi?e esospeso per non piu di trenta giorni.
palmente chi abbia un diritto reale sull'i~mobi.le oggett? de!la n-
In tu~t1 1 c.asi, ai se~s1 ~el citato art. 22, comma 4, trascorso que-
chiesta: dal proprietario al titolare di un dmtto di superficte, d1 enfi-
sta termu:e di trenta giorm senza che la Soprintendenza abbia prov-
teusi, di usufrutto, di servitu, etc., nei limiti delle diverse facolta spet-
veduto, l'mteressato puo notificare alia medesima una diffida a
provvedere nei successivi trenta giorni. Decorso inutilmente tale ter-
(37) E sufficiente che tale legittimazione esista a! mome~to del rilascio della conces-
sione, non essendo necessaria al momenta della presentaz10ne della doman~a (Cons.
L'
(36) . . d' ' I· Stato, Sez. IV, 15 febbraio 1991, n. 111, Il Cons. Stato, 1991, I, 197). Sulla suffictenza d.el~
. entrata m vigore 1 quest u t1ma norma e stata ripetutamente differita fino a!
3L dt:embre .1,99~ (d.!. 20 settembre 1996, n. 491, art. 13, che none stato convertito e !a semplice disponibilita dell'area, v. Cons. St~to, Sez. V, 28 set~e~bre 1993, n. 965, tvz,
non nsulta p1u retterato). 1993, I, 1125; T.AR. Veneto, Sez. II, 17 maggto 1991, n. 447, tvz, 1991, I, 2382; T.AR.
Trentino-Alto Adige, Trento, 27 febbraio 1995, n. 60, iv4 1995, I, 1655).
354 CAPITOLO XXN IL PERMESSO DI COSTRUIRE 355

tanti al titolare. Tuttavia, uno specifico «titolo)) potrebbe averlo an- Per le costruzioni delle amministrazioni statali v. il capitola XIX.
che chi non sia titolare di un diritto reale, bensi per effetto di un'fll- Per le opere realizzate direttamente dai Comuni, i pareri della
tra norma o di un idoneo provvedimento amministrativo, come, ad Commissione edilizia comunale e dell'Ufficiale Sanitaria sono stati
esempio, illocatario di un immobile (in virtU. dell'art. 1577 cod. civ. ritenuti presupposti di legittimita anche delle deliberazioni comunali
per le opere urgenti di straordinaria manutenzione), l'affittuario col- che hanna sostanzialmente valore ed efficacia di permesso di co-
tivatore diretto (ex art. 14 e 16 legge 11/1971) per miglioramenti dei struire (4o).
fabbricati rurali oppure il concessionario di beni demaniali o chi sia L'art. 7, lett. c, t.u. ha stabilito che le norme sul controllo preven-
stato autorizzato all'occupazione d'urgenza di un immobile per l'ese- tive sull'attivita edilizia non si applicano alle opere pubbliche dei
cuzione di determinate opere (e forse anche il promissario di un Comuni deliberate dal Consiglio comunale ovvero dalla Giunta co-
contratto preliminare di compravendita) (3s). munale, assistite dalla validazione del progetto, ai sensi dell'art. 47
Poi la giurisprudenza ha ritenuto che la concessione a (oggi per- del D.P.R. 21 dicembre 1999 n. 554 (cioe il responsabile del proce-
messo di) costruire puc essere richiesta da tutti colora aventi titolo dimento dovra ottenere, fra l'altro, una relazione del progettista abi-
anche in base alle leggi civili, cioe anche in virtu di un rapporto ob- litato che attesti la conformita del progetto alle prescrizioni urbani-
bligatorio, in modo che le opere in progetto non risultino effettuate
contra la volonta del soggetto (di regola il proprietario) legittimato
in via primaria a chiedere la concessione (39).
ta, 18 ottobre 1994, n. 273, in Rassegna T.A.R, 1994, I, 4640; T.AR. Campania, Salerno,
Sez. II, 2 ottobre 2001 n. 1206, iv4 2001, I, 4177; contra, T.A.R. Toscana, Sez. I, 13 di-
cembre 1994, n. 534, iv4 1995, I, 654}; v. anche T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 13
(38) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 11 giugno 2002 n. 3253, in Riv. amm. Rep. itaL, 2003, gennaio 1995, n. 6, iv4 1995, I, 1290 e T.A.R. Lombardia, Milano, 21 luglio 1995, n.
I, 67, ove il promittente compratore sia effettivo possessore dell'area; T.A.R. Campania, 970, iv4 1995, I, 4170, sulla legittimazione dell'affittuario, in mancanza di opposizione
Sez. Salerno, 13 gennaio 1983, n. 21, in Rassegna T.A.R., 1983, I, 983 e T.AR. Lazio, Sez. da parte del proprietario. II singolo condomino e legittimato ad eseguire opere, che in-
II, 4 novembre 1997, n. 1762, iv4 1997, I, 4248, per l'ipotesi di autorizzazione all'occu- cidono su parti comuni deii'edificio, rna strettamente pertinenti alia sua unita immobi-
pazione d'urgenza; T.AR. Marche, 28 giugno 2004 n. 784, iv4 2004, I, 3132, per l'esecu- liare, sotto i profili funzionale e spaziale (Cons. Stato, Sez. V, 8 novembre 1998, n. 1583,
zione di opere di manutenzione straordinaria da parte di locatari ed affittuari. Si e rite- in Riv. giur. editizia, 1999, I, 356}. In genere suiia eventuale legittimazione del compro-
nuto in giurisprudenza che il contratto preliminare di vendita costituisce titolo valido, prietario, v. Cons. Stato, Sez. V, 15 mm;o 2001 n. 1507, in Riv. giur. editizia, 200.1, I,
alia stregua dell'art. 4 Iegge 28.1.1977, n. 10, ai fini dell'attribuzione della disponibil~ta 677, con nota di richiami in varia sensa; cosi anche id., 24 settembre 2003 n. 5445, m Il
del terrene e del conseguente diritto ad edificare (cfr. Cons. Stato, Sez. N, 27 apnle Cons. Stato, 2003, I, 1987, ove sussista un pactum fiduciae tra tutti i comproprietari (con£
2005 n. 1947, in Riv. giur. editizia, 2005, I, 1530; Cons. Stato, Sez. VI, 3 dicembre 2004 T.AR. Campania, Napoli, Sez. N, 16 aprile 2004 n. 6215, in Rassegna T.A.R, 2004, I,
n. 7847, in It Cons. Stato, 2004, I, 2578; Cons. giust. amm. Reg. sic. 26 settembre 1994, n. 2359; contra, id., Sez. II, 27 maggio 2005 n. 7295, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 1662; v.
309, iv4 1994, I, 1270; T.AR. Veneto, Sez. II, 5 febbraio 1991, n. 92, in Rassegna T.A.R, anche, in generale, T.A.R. Abruzzo, !'Aquila, 7 maggio 2003 n. 233, iv4 2003, I, 2687};
1991, I, 1347; T.AR. Molise, 25 ottobre 1982, n. 193, iv4 1982, I, 3558; T.AR. Umbria, suiia mancanza di legittimazione del proprietario del terrene, soggetto a servit:U (T.A.R.
19 gennaio 1999, n. 22, iv4 1999, I, 1006; contra, Cons. Stato, Sez. N, 23 settembre 1998, Puglia, Leece, Sez. I, 23 settembre 2003 n. 6198, iv4 2003, I, 4264}; v. anche T.A.R. Basi-
n. 1173, in It Cons. Stato, 1998, I, 1274; T.AR. Campania, Napoli, Sez. N, 11 settembre licata, 18 dicembre 2002 n. 1011, in Rassegna T.A.R, 2003, I, 855.
2002 n. 4810, in Rassegna T.A.R, 2002, I, 4020; T.AR. Calabria, Catanzaro, 13 aprile Sulla mancanza di legittimazione nel caso di titolare del diritto di uso di un bene
2000 n. 392, iv4 2000, I, 2884}. Sulla mancanza di disponibilita quando Ia proprieta sia per taluni periodi, v. Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2001 n. 2882, in Il Cons. Stato,
limitata da diritti reali di godimento che ostacolano hi possibilita di edificare, v. Cons. 2001, I, 1209. La legittimazione e stata negata anche a! tecnico autorizzato alia presenta-
Stato, Sez. N, 22 giugno 2000 n. 3525, iv4 2000, I, 1476. zione del progetto di costruzione (Cons. giust. amm. Reg. Sicilia, 22 aprile 2002 n. 204,
(39) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 1994, n. 1200, in Il Cons. Stato, 1994, I, 1367; iv4 2002, I, 944). Suiia competenza dei geometri, v. T.AR. Campania, Salerno, Sez. I, 17
tuttavia e stata ritenuta illegittima !a concessione edilizia rilasciata impersonalmente in novembre 2004 n. 2016, in Rassegna T.A.R., 2005, I, 224.
capo agli eredi dell'originario istante (T.AR. Liguria, Sez. I, 21 febbraio 2003 n. 213, in (40) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 22 giugno 1979, n. 340, in It Cons. Stato, 1979, I, 1038;
Riv. giur. edilizia, 2003, I, 1305, con nota di M.C. SPENA}. E stata ritenuta legittima Ia Cons. Stato, Sez. II, 30 maggio 1984, n. 936, iv4 1987, I, 638; T.A.R. Toscana, Sez. I, 13
concessione edilizia rilasciata ad uno solo dei comproprietari dell'area (T.AR. Basilica- aprile 1990, n. 329, in Rassegna T.A.R, 1990, I, 2134.
356 CAPITOLO XXIV
II. 1'111\MitSSO Ill COSTilU!l\U 357

stiche ed edilizie, nonche l'esistenza dei nulla osta di conformita aile gionale stabiliscc talvol t.n una divcrsa disciplina, come ad es., la legge
norme di sicurezza, sanitarie, ambientali e paesistiche). r della Regione Campania 7 gcnnaio 1983 n. 9). Inoltre, secondo I' art.
20, c. 1, t.u. la domanda deve essere corredata anche «da un'autocerti-
ficazione circa la conformita del progetto alle norme igienico-sanitarie nel
10. Procedimento peril rilascio del permesso di costruire caso in cui il progetto riguardi interventi di edilizia residenziale ovvero la
verifica in ordine a tale conformita non comporti valutazioni tecnico-di-
La legge 662 del1996 (all'art. 2, comma 60) modificc radicalmen- screzionali» (e qui la norma si complica, per i dubbi che potra de-
te la procedura per il rilascio delle concessioni edilizie, eliminando terminare).
la possibilita del silenzio-assenso, rna puntando su termini perentori Ricevuta la domanda del permesso di costruire, lo sportello per
(raddoppiati per i Comuni con piu di centomila abitanti) ed, in caso l'edilizia, entro dieci giorni, comunica al richiedente il nominative
di inosservanza, sui ricorso al commissario ad acta. Indubbiamente il del responsabile del procedimento. Normalmente si tratta di un tec-
silenzio-assenso era poco ambito per l'incertezza conseguente e per le nico comunale, che ha i seguenti compiti:
responsabilita temute dai professionisti chiamati a certificare Ia con- a) provvede all'istruttoria della pratica e solo una volta - entro quin-
formita del progetto alia normativa vigente. Tuttavia, la nuova pro- dici giorni dalla presentazione della domanda - puc richiedere
cedura lascic ancora perplessi, sia sotto il profilo della mancata solu- motivatamente all'interessato documenti integrativi;
zione del problema relativo agli altri provvedimenti (pareri, autoriz- b) entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, puc ri-
zazioni e nulla osta) necessari per l'esecuzione delle opere edilizie, sia chiedere, illustrandone le ragioni, modifiche di modesta entita del
in ordine alia nomina ed all'operativita dei tanti commissari regio- progetto presentato. Evidentemente deve trattarsi di modifiche ri-
nali, cui si dovrebbe ricorrere. chieste dalla necessita di un completo adeguamento del progetto a
II nuovo testo unico ha recepito la normativa suindicata tenden- norme urbanistico-edilizie vigenti. Altrimenti - se si trattasse del
do perc a semplificare le procedure, soprattutto ove l'attivita edilizia potere del tecnico comunale di imporre determinate scelte proget-
sia subordinata ai pareri ed aile autorizzazioni di diverse Ammini- tuali - la norma sarebbe illegittima ed incerta;
strazioni. c) acquisisce, avvalendosi dello sportello unico, i prescritti pareri de-
A tal fine, l'art. 5 T.U. prevede la costituzione da parte delle am- gli uffici comunali (compre~o eventualmente il non piu obbliga-
ministrazioni comunali di uno «sportello unico per l'edilizia», che di- torio parere della commissione edilizia) e tutti gli altri pareri e-
verrebbe l'unico interlocutore del cittadino interessato all'esecuzione ventualmente richiesti nel singolo caso che non siano stati gia al-
di un determinate intervento edilizio. legati dal richiedente (oltre al parere dell'ASL, e dei Vigili del
A questa ufficio devono essere presentate dai soggetti legittimati Fuoco, gli atti di assenso dell'ufficio tecnico regionale per le zone
le domande di permesso di costruire (oltre le d.i.a., le richieste .dei sismiche ai sensi dell'art. 94 t.u., dell'amministrazione militare,
certificati di agibilita, ecc.). del direttore della circoscrizione doganale, del Capo del compar-
Le norme edilizie locali specificano piu dettagliatamente le moda- timento marittimo, dell'amministrazione preposta alia tutela dei
lita di presentazione delle domande ed i documenti da produrre a beni culturali, dell'autorita in materia di vincoli idrogeologici o
corredo di essa, nonche gli eventuali oneri che dovranno essere assol- di servitu viarie, ferroviarie, portuali ed aeroportuali, dell'autorita
ti presso la cassa del Comune (oltre ai contributi di costruzione). competente in materia di aree naturali protette o di aree di svi-
Nella stesura della domanda dovra essere indicato anche ilnome del luppo industriale).
direttore dei lavori, che puc identificarsi o meno nella persona del A questa fine, l'ufficio comunale puc convocare una conferenza
progettista (per i moltissimi Comuni dichiarati sismici la legge re- di servizi, ai sensi dell'art. 14 legge 241/1990 e successive modifiche
358 CAPITOLO XXIV IL I'ERMESSO DI COSTRUIRE 359

(cap. XXVI), in modo da riunire intorno ad un unico tavolo le di~er- gato) la nomina di un com111issario ad acta che provveda nel termine
se autorita competenti nel singolo caso. .·. di sessanta giorni (42), Anche centro il silenzio-rifiuto dell'organo re-
Normalmente il responsabile del procedimento deve formulare gionale si puo ricorrere al Tribunale amministrativo (con legge re-
una proposta di provvedimento entre sessanta giorni dalla presenta- gionale puo essere diversamente disciplinato l'esercizio dei detti po-
zione della domanda. teri sostitutivi: art. 13, c. 2, t.u.) (43).
Tuttavia, questa termine: a) nel caso di richiesta di documenti in- Secondo l'art. 20, c. 2, t.u. l'esame delle domande di permesso di
tegrativi comincia a decorrere dalla presentazione dei medesimi; b) costruire si svolge secondo l'ordine cronologico di presentazione.
nel caso della detta richiesta di modifiche del progetto di modesta Il permesso di costruire deve essere rilasciato qualora ovviamente
entita e sospeso fino all'esito della richiesta; c) e condizionato dal- il progetto non sia in contrasto con la normativa vigente alla data
l'esito della detta conferenza di servizi.
Pertanto, dopo la scadenza del detto termine di sessanta giorni il
dirigente od il responsabile dell'ufficio comunale - entre quindici
giorni dalla proposta del responsabile del procedimento ovvero
dall'esito della conferenza di servizi - deve adottare il provvedimento (42) Anche leggi regionali preesistenti in materia si dovrebbero ritenere egualmente
applicabili (cfi·. D'ANGELO, L 'ordinamento urbanistico della Regione Campania, Padova,
finale sulla domanda del permesso di costruire (41),
Cedam, 1995, 66 sgg.).
I suindicati termini assegnati al responsabile del procedimento L'art. 4, comma 2, della Iegge della Regione Campania 28 novembre 2001 n. 19 sta-
sono raddoppiati per i Comuni con piu di 100.000 abitanti, «nonche bilisce che !a nomina del commissario ad acta dev'essere richiesta a! presidente della
per i progetti particolarmente complessi secondo fa motivata risoluzione del Provincia o della Comunita montana per i Comuni interamente montani. Stranamente
tale Iegge regionale reca alcune modifiche marginali del procedimento per il rilascio del
responsabile del procedimento» (e quest'ultima eun'altra norma incerta permesso di costruire disciplinato dal teste unico: il nominative del responsabile del
e discutibile). procedimento dev'essere comunicato a! memento della presentazione della domanda;
Qyalora nei termini suddetti non sia state adottato il provvedi- non e prevista Ia possibilita per l'ufficio Comunale di richiedere modifiche di modesta
entita del progetto presentato; il responsabile del procedimento deve formulare !a pro-
mento finale, l'interessato puo tentare di rimediare in due modi.
pasta di provvedimento entro dieci giorni dalla scadenza del termine di sessanta giorni
Anzitutto, puo ricorrere al Tribunale amministrativo regionale per l'istruttoria; non e previsto il raddoppio dei termini per i Comuni con piu di cen-
centro il silenzio-rifiuto del Comune, con la prospettiva di una sen- tomila abitanti e per i progetti particolarmente complessi; il commissario ad acta deve
tenza di annullamento di tale provvedimento tacite e, quindi, im- provvedere nel termine di trenta giorni dalla nomina.
(43) E stato affermato che I'autorita comunale potrebbe anche annullare d'ufficio !a
motivato. In tal caso, il Comune e ancor piu tenuto a provvedere e concessione edilizia eventualmente rilasciata dal Commissario (cfr. MENGOLI, in Riv.
rischia di dover risarcire il danno arrecato per il ritardo (ove sia con- amm. Rep. itaL, 1997, n. 1, 49 e 52).
sentito il rilascio del richiesto permesso di costruire). Invece, !a giurisprudenza e giustamente orientata in sensa contrario, ritenendo che
Inoltre, l'interessato - con atto notificato o trasmesso in piego !a nomina del Commissario determina l'arresto del potere comunale a provvedere, con
!a conseguenza che l'autorita comunale non puo riappropriarsi del potere di tutela
raccomandato con avviso di ricevimento - puo richiedere allo spor- dell'interesse pubblico, rna puo solo impugnare !a concessione edilizia rilasciata dal
tello unico che il dirigente od il responsabile dell'ufficio si pronunci Commissario ad acta (Cons. Stato, Sez. V, 6 ottobre 1999, n. 1332, in Il Cons. Stato,
entre quindici giorni. Decorso inutilmente anche questa termine, 1999, I, 1599; 14luglio 1997, n. 826, iv~ 1997, I, 1041; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II,
14 maggie 1999 n. 1336, in Rnssegna T.A.R., 1999, I, 2749; Sez. IV, 6 aprile 2000 n. 936,
l'interessato puo chiedere al Presidente della Regione (o all'ente dele- iv~ 2000, I, 2724; sul potere dell'Amministrazione comunale di provvedere sulla do-
manda di concessione edilizia fino alla data dell'insediamento del Commissario ad acta,
v. T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 26 giugno 2002 n. 5883, iv~ 2002, I, 1673). Naturalmente !a
(41) II T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 29 novembre 1999 n. 1808, in Rnssegna T.A.R, nomina del Commissario presuppone solo l'accertamento dell'inerzia del Comune e
2000, I, 357, ha ritenuto irrilevante che il provvedimento sia firmato, oltre che dal diri- non anche della legittimita del rilascio della concessione (Cons. State, Sez. V, 6 dicem-
gente dell'U.T.C., anche dal Sindaco. bre 1999, n. 2067, in Il Cons. Stato, 1999, I, 2103).
360 CAPITOLO XXIV IL PERMESSO DI COSTRUIRE 361

del rilascio (44). L'eventuale provvedimento di diniego non puo e~se­ niego in vista della futura espropriazione del terreno, quando non
re motivato genericamente, rna deve indicare la disposizione inccim- sia stato emanato il provvedimento di dichiarazione di pubblica uti-
patibile con la domanda presentata (45), Parimenti e illegittimo il di- lita dell' opera (46),
Per il rilascio di qualsiasi permesso di costruire (salvo quanta e
stabilito dall'art. 13 della legge 10/1977 sui programmi pluriennali
4
di attuazione) occorre che la zona sia fornita delle opere di urbaniz-
( 4) Secondo il Consiglio di Stato (Sez. V, 5 luglio 1991, n. 999, in Il Cons. Stato,
zazione primaria o che, quanta meno, sia gia stata prevista l'attua-
1991, I, 1159), la legittimita della concessione edilizia va esaminata con riferimento alle
norme urbanistiche (in sensa stretto, ossia queUe relative alla disciplina dell'insedia- zione da parte del Comune delle predette opere nel successivo trien-
mento abitativo ~el territorio), vigenti a! momenta in cui I'Amministrazione prowede, nia ovvero risulti l'impegno degli interessati ad attuarle contempo-
~entre I~ regolant_<l. della domanda di concessione, sotto il profile delle norme proce- raneamente alia costruzione per la quale e richiesto il permesso (art.
dtmentalt,.va esammata all.a stregu~ delle norme vigenti a! momenta della presentazione
~ad esempto, per quanta nguarda 1 documenti da allegare alia domanda di concessione
12, c. 2, t.u.) (47). Si considerano «opere di urbanizzazione primaria»
111 base a! regolamento edilizio), non potendosi imporre !'onere dell'osservanza di nor- tutte quelle indispensabili per assicurare le condizioni di vita, cioe
~e. fut:tre. II Co~u~e ~on puo negare il permesso di costruire in zona d'interesse pae- tutte le infrastrutture per l'insediamento degli abitanti sotto il profi-
ststtco 111 quanta d nchtedente non ha fatto richiesta anche della relativa autorizzazione
lo sia igienico che della viabilita e della sicurezza. Piu precisamente,
paesistica (fAR. Lombardia, Milano, Sez. II, 28 febbraio 2005 n. 462, in Rassegna
T.A.R, 2005, I, 1055). l'art. 4 della legge 29 settembre 1964, n. 846, stabilisce che sono ope-
4
( 5) Cfr. TAR. La.zio, ~ez. II, 18 marzo 1996, n. 504, in Rassegna T.A.R., 1996, I, re di urbanizzazione primaria le strade residenziali, gli spazi di sosta
1224; T.A.R. Lombardta, Mdano, 11 settembre 1995, n. 1099 e 6luglio 1995, n. 940, iv~ e di parcheggio, le fognature, la rete idrica, la rete di distribuzione di
1995, I, 4525 e 3619, con nota di richiami; TAR. Lombardia, Brescia, 11 aprile 2001n.
239~ fv4 2001, I, 168?•. second_o cui vanno escl~s.e valutazioni di convenienza od oppor-
energia elettrica, la pubblica illuminazione e gli spazi di verde attrez-
tumta legate ad altn mteresst, seppure pubb!tct; TAR. Abruzzo, !'Aquila, 27 maggie zato (v. cap. XIV, n. 4).
2003 n. 327, iv~ 2003, I, 2696, secondo cui e illegittimo il diniego del permesso basato Contra il provvedimento di diniego l'interessato puo ricorrere al
unicamente sulla carenza di viabilita in favore del fonda interessato; TAR. Trenti-
Tribunale amministrativo regionale entro sessanta giorni dalla noti-
n~-Alt? Adige, Balzano, 28 agosto 1995, n. 188, iv~ 1995, I, 4210; TAR. Abruzzo,
L.A~uda, 7 ~ettembre 1998, n. 706, iv4 1998, I, 4154 (che, tuttavia, ritiene illegittimo i1 fica del provvedimento (48),
d1111ego mottvato da una valutazione negativa dell'impatto estetico; invece, T A.R. Vene-
to, 1° febbraio 1995, n. 132, iv~ 1995, I, 1673, si rifa all'indirizzo dominante secondo
cui anch~ il diniego p.er mo~ivi estetici deve essere fondato su una specifica disposizio- (46) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 11 aprile 1995, n. 571, in Il Cons. Stato, 1995, I, 534
~e). P~r d. ~.A.R. Pugl~a? Ban, Sez., II, 1° ottobre 1999, n. 589, iv4 1999, I, 5066, eillegit- (ovviamente il diniego e legittimo se !'area e destinata a sede di un'opera pubblica, in
ttmo d dtmego del dmgente dell U.T.C. con valutazioni riferite alia normativa antisi- base ad un vincolo urbanistico ancora vigente); v., peraltro, T.A.R. Calabria, Catanzaro,
smica, riservate all'ufficio del Genic civile. La giurisprudenza ha anche affermato 12 maggie 1999, n. 672, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 2912.
l'illegittimita del diniego a! rilascio di copia del verbale della seduta della Commissione (47) La sufficienza delle opere di urbanizzazione va rilevata con riferimento all'area
edilizia, opposto dall'amministrazione a! soggetto richiedente Ia concessione (Cons. ,Sta- da edificare e non alia zona in cui questa ricade (TAR. Liguria, Sez. I, 15 ottobre 1998,
te, Sez. V, 9 dicembre 1997, n. 1489, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 370). Ai sensi del d. n. 435, iv4 1998, I, 4451) eva valutata all'attualita e non con richiami a dati anche di un
l~s. 31 maggie .1998, n: ~~· l'ann~I.lamento. di un illegittimo diniego (o silenzio rifiuto) anna precedente (TAR. Lazio, Sez. II-bis, 2 settembre 1999, n. 1674, iv4 1999, I, 3787).
dt una concesstone eddtzta da dmtto a! nsarcimento del danno (f.A.R. Puglia, Leece, Sulla legittimita del diniego di concessione edilizia per !a mancanza dell'impianto fo-
S.ez. I, 20 ottobre 1999, n. 1029, iv~ 1999, I, 5077). Sui presupposti per ottenere il risar- gnario nella zona, v. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 16 giugno 1997, n. 928, iv4
ctmento del danno, v. TAR. Liguria, Sez. I, 25 maggie 2004 n. 815, iv~ 2004, I, 2473; v., 1997, I, 3037; invece, e stata ritenuta sufficiente l'esistenza di un passaggio pedonale
perc, Cons. Stato, Sez. N, 15 febbraio 2002 n. 924, in Il Cons. Stato, 2002, I, 345. Q!Iesto (Cons. Stato, Sez. V, 25 maggie 1998, n. 683, in Il Cons. Stato, 1998, I, 893).
?anna. e pari all'incremento dei c~sti di costruzione conseguente alnotorio processo (48) II Consiglio di Stato (Sez. V, 5 marzo 2001 n. 1250, in Il Cons. Stato, 2001, I,
mflatttvo (Cons. Stato, Sez. N, 2 giUgno 2000 n. 3177, in Il Cons. Stato, 2000, I, 1362). 604) ha negate a! progettista [a legittimazione a ricorrere contra il prowedimento co-
Secot~d? il ~onsiglio di Stato (Sez. V, 4 febbraio 2004 n. 367, iv4 2004, I, 235), il giudice munale di diniego di concessione edilizia a causa di presunti errori progettuali, fatta
ammmtstrattvo non puc dichiarare I'illegittimita di un diniego di concessione edilizia salva l'azione di risarcimento danni davanti a! giudice civile per i1 danno morale subito.
disapplicando una disposizione del piano regolatore non impugnata. ' Nel caso di annullamento del diniego in sede giurisdizionale, e prevalente l'opinione
362 CAPITOLa XXIV IL PERMESSO DI COSTRUIRE 363

Nel mare magnum del nuovo ordinamento conseguente aile leggi 11. Forma, pubblicita ed impugnazione
delegate sui decentramento amministrativo, si trova anche Ia pos~ibi­
Iita di procedure speciali per I'autorizzazione a realizzare costruzioni II provvedimento di permesso di costruire non e assoggettato ad
destinate a determinati usi. Cic, ad esempio, e stato previsto per gli una forma particolare; e sufficiente che esprima in forma esplicita ed
insediamenti produttivi dal d. Igs. 31 marzo 1998, n. 112. in modo non equivoco la volonta di rilasciare il permesso.
Secondo questa normativa (art. 24 sgg.) Ia Iegge regionale puc isti- E necessaria che esso sia data per iscritto. Anche la semplice lette-
tuire uno «sportello unico», cioe puc essere regolamentato un unico ra del Sindaco, che comunicava all'interessato il parere favorevole
procedimento amministrativo ai fini dell'autorizzazione all'insedia- della Commissione edilizia, equivaleva a rilascio della licenza edili-
mento di attivita produttive. Fra I'altro, il previsto regolamento do- zia: questa ipotesi era stata inizialmente estesa dalla giurisprudenza
vra prevedere Ia possibilita di autocertificazioni da parte del richie- anche alia concessione edilizia, allorquando risulti evidente, dal con-
dente in caso di ritardo nel rilascio degli atti di assenso prescritti, testa della comunicazione, che l'autorita comunale non intenda di-
salva Ia necessita del permesso di costruire. Tuttavia, qualora il pro- scostarsi dal predetto parere, a nulla rilevando che I'Amministrazio-
getto contrasti con le previsioni di uno strumento urbanistico, sara ne stessa richieda contestualmente alcuni adempimenti fra cui il pa-
regolamentato il ricorso alia conferenza di servizi, che potra propor- gamento del contributo per oneri di urbanizzazione (49). Ma poi la
re la necessaria variante al Consiglio comunale, che decided, pro- giurisprudenza ha mutate indirizzo, ritenendo la comunicazione del
nunciandosi anche sulle opposizioni presentate nella stessa confe- parere favorevole della commissione edilizia improduttiva degli ef-
renza o successivamente ai sensi della legge urbanistica generale (v. fetti concessori, che discendono solo da un provvedimento sindacale
retro, cap. XIII, n. 3). completo di tutti gli elementi formativi della concessione (compresa
la determinazione dei relativi contributi) (so). Invece, la comunica-

(49) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 27 febbraio 1990, n. 208, in Riv. giur. editizia, 1990, I,
565; T.A.R. Campania, Napoli, 9 luglio 1980, n. 483, in Rarsegna T.A.R, 1980, I, 3312;
T.A.R. Liguria, Sez. I, 22 aprile 1992, Q.. 189, ivi, 1992, I, 2719; T.A.R. Sardegna, 23 di-
che l'autorita competente deve provvedere applicando !a disciplina vigente alia data di cembre 1988, n. 1467, iv4 1989, I, 762; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 2 dicembre 1988, n.
notifica della sentenza di annullamento del diniego, purche questa sia stata notificata 522, iv4 1989, I, 716; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 16 dicembre 1988, n. 653, iv4 1989, I, 472;
tanto a! difensore quanta a! Sindaco personalmente (Cons. Stato, Sez. N, 15 febbraio Cons. Stato, Sez. V, 8 maggie 1981, n. 157, in Il Cons. Stato, 1981, I, 525; 7 giugno 1983,
2002 n. 924, in It Cons. Stato, 2002, I, 345; v. anche Cons. Stato, Sez. N, 2 giugno 2000 n. 216, iv4 1983, I, 717; 23 marzo 1985, n. 167, iv4 1985, I, 295, sull'irrilevanza del man-
n. 3177, in Guida at diritto, 2000, 32, 55; Sez. V, 13 novembre 1995, n. 1551, in It Cons. cato rilascio formale del titolo; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 28 gennaio 1983, n. 36, in Rar-
Stato, 1995, I, 1531 e 8 gennaio 1998, n. 53, iv4 1998, I, 49; e piu recentemente Sez. V, 16 segna T.A.R, 1983, I, 967; T.A.R. Lazio, Sez. II, 5 ottobre 1987, n. 1600, iv4 1987, I,
settembre 2004 n. 6052, in Riv. giur. editizia, 2005 I, 303; T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 25 3648, secondo cui il rilascio del modulo di concessione e un atto dovuto; 19 novembre
maggie 2004 n. 4859, in Rarsegna TA.R, 2004, I, 2338; v. anche, con una riserva, T.A.R. 1986, n. 2298, iv4 1986, I, 3956; T.A.R. Trentino-Alto Adige, Balzano, 29 maggie 1995,
Lazio, Sez. II-bis, 23 giugno 2001 n. 5596, iv4 2001, I, 2198). Peraltro, ii Consiglio di Sta- n. 121, iv4 1995, I, 2986; T.A.R. Campania, Salerno, 27 gennaio 1983, n. 45, iv4 1983, I,
te ha dichiarato che <<nel caso in cui !a disciplina urbanistica vigente a! momenta della 991; T.A.R. Lazio, Latina, 31 gennaio 1983, n. 27, iv4 1983, I, 466; T.A.R. Veneto, 3 di-
notifica della sentenza di annullamento del diniego· della concessione edilizia (oggi cembre 1982, n. 910, iv4 1983, I, 559; T.A.R. Liguria, 17 febbraio 1983, n. 114, ivi, 1983,
permesso di costruire) risulti modificata in sensa piu sfavorevole a! ricorrente, questi I, 1170; TA.R. Marche, 16 febbraio 1984, n. 57, ivi, 1984, I, 1344. Cfr. Cons. Stato, Sez.
vanta un interesse pretensivo (da far valere con apposita istanza) ache I'autorita titolare V, 12 giugno 1987, n. 381, in It Cons. Stato, 1987, I, 794 (sull'obbligo di inizio dei lavori
del potere di pianificazione urbanistica riveda in parte quai! piano vigente a! fine di va- entro un anno dal passaggio in giudicato della sentenza del TA.R. che afferma Ia natu-
lutare se ad esso possa essere apportata una variante che recuperi, in tutto o in parte e ra di concessione della comunicazione del parere favorevole della commissione edilizia).
compatibilmente con !'interesse pubblico, !a previsione del piano abrogate sui quale si (50) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 29 luglio 2003 n. 4325, in It Cons. Stato, 2003, I, 1637;
fonda originariamente Ia domanda» (cfr. Sez. V, 1° aprile 1999, n. 345, in It Cons. Stato, id., 12 novembre 2002, n. 6256, iv4 2002, I, 2490; 24 aprile 2000, n. 2424, ivi, 2000, I,
1999, I, 633; v. anche id., 14 novembre 1997, n. 1308, in Riv. giur. edilizia, 1998, I, 383). 1032; Sez. IV, 23 novembre 1999, n. 1730, iv4 1999, I, 1834; Sez. V, 29 settembre 1999,
364 CAPITOLO XXIV IL PERMESSO DI COSTRUIRE 365

zione da parte dell'autorita comunale del parere negative della Corp.- Rilasciato il permesso, l'autorita comunale dovra dare pubblicita
missione edilizia equivale a diniego della concessione (51). Tali oricln- al suo provvedimento mediante affissione nell'Albo Prete rio per
tamenti devono ritenersi validi, allo state attuale, anche per il per- quindici giorni consecutivi, a far data dal prime giorno non festive
messo di costruire. successive al rilascio (art. 10 legge urb.; art. 20, comma 7, t.u.).
~ante alia pubblicita, la sua omissione non costituisce un vizio
del provvedimento, non essendo la pubblicita un elemento essenziale
n. 1205, iv4 1999, I, 1399; Sez. N, 12 dicembre 1997, n. 1409, iv4 1997, I, 1674; Sez. V, 9 di formazione dell'atto, preordinata com'e allimitato scope di dare
dicembre 1996, n. 1492, iv4 1996, I, 1921; 19 febbraio 1996, n, 211, iv4 1996, I, 213; 16
novembre 1994, n. 1512, iv4 1994, I, 1212; 30 marzo 1994, n. 199, iv4 1994, I, 564; 16 conoscenza al pubblico dell'avvenuto provvedimento (pubblicita-no-
settembre 1993, n. 895, iv4 1993, I, 1107 (<<e mero atto informativo !a comunicazione del tizia). L'innovazione apportata dalla «legge-ponte» - secondo cui
parere della commissione edilizia»); 8 settembre 1992, n. 775, iv4 1992, I, 1093; T.A.R. chiunque puo prendere visione presso gli uffici comunali della li-
Friu!i-Venezia Giulia 22 aprile 2003 n. 156, in Rassegna T.A.R., 2003, I, 2630; T.A.R. To-
scana, Sez. I, 14 ottobre 2003 n. 5347, iv4 2003, I, 4672; T.A.R. Campania, Napoli, Sez.
cenza edilizia e dei relativi atti di progetto - e diretta essenzialmente
N, 12 maggie 2004 n. 8704, iv4 2004, I, 2560; T.A.R. Latina, 11 gennaio 2002 n. 13, in ad assicurare un piu immediate e diffuse controllo dei cittadini
Rassegna T.A.R, 2002, I, 523; v. anche T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 15 aprile 2002 sull' attivita edilizia, tendente alia tutela del pubblico interesse, specie
n. 2112, iv4 2002, I, 2043; 15 novembre 2002 n. 7199, iv4 2003, I, 379; Salerno, 12 no- nell'ipotesi che un permesso di costruire sia state rilasciato in dif..
vembre 1993, n. 562, iv4 1994, I, 279, secondo cui occorre che !a comunicazione sia
completa di tutti gli elementi formativi, compresa l'indicazione dei termini di inizio e formita dallo strumento urbanistico o dalla legge.
di ultimazione dei lavori (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 8 aprile 1994, n. 436, iv4 1994, I, ~esto cosi diffuse ed efficace controllo, tendente essenzialmente
1723, secondo cui la comunicazione sindacale dovrebbe anche indicare 1'ammon tare dei alia repressione degli abusi edilizi, da la possibilita a qualsiasi citta-
contributi); T.A.R. Toscana, Sez. II, 25 ottobre 1994, n. 349, iv~ 1994, I, 4497; T.A.R.,
Trentino-Alto Adige, Balzano, 4 febbraio 1997, n. 45, iv4 1997, I, 1327; contra, T.A.R.
dino interessato (52) - danneggiato dall'esecuzione del progetto auto-
Lombardia, Milano, Sez. II, 23 marzo 2002 n. 1194, iv4 2002, I, 1865. rizzato - di proporre eventuale ricorso avverso il permesso di co-
Secondo T.A.R. Marche 8 luglio 2003 n. 890, iv~ 2003, I, 3358, !a comunicazione struire.
del parere favorevole della commissione edilizia equivale a rilascio della concessione a II ricorso deve essere proposto al Tribunale Amministrativo Re-
costruire, ove rechi anche la quantificazione degli oneri concessori e gli altri adempi-
menti meramente esecutivi. gionale entre 60 giorni dalla piena conoscenza del provvedimento
Nella stesso sensa anche T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 30 aprile 2004 n. 7689, (l'onere della prova di tale conoscenza e a carico del controinteressa-
iv~ 2004, I, 2551, qualora la comunicazione del parere favorevole non rechi «alcuna li- to titolare del permesso, rna essa si presume qualora la costruzione
mitazione sostanziale» (con£ id., 29 luglio 2004 n. 10859, iv4 2004, I, 3525).
Successivamente il Consiglio di Stato (Sez. N, 30 giugno 2005 n. 3601, in www.giu-
stizia-amministrativa.it), pur rifacendosi alia suindicata giurisprudenza prevalente, ha
ritenuto che - qualora dalla comunicazione del parere favorevole della commissione e- (52) Non puo ricorrere qualsiasi cittadino, bensl <<chiunque» abbia un interesse qua-
dilizia si deduca che !'organa comunale competente abbia implicitamente rna sicura- lificato per opporsi a! permesso di costruire. Cia va inteso in sensa lata, cioe non sol-
mente fatta propria tale determinazione - resta precluso ogni ordinaria riesame ,della tanto i proprietari di immobili confinanti, rna chiunque abbia uno stabile collegamen~o
domanda del permesso di costruire. Conseguentemente il rilascio del relative documen- con Ia zona incisa dal permesso di costruire rilasciato (Cons. Stato, Sez. V, 13 lugho
to formale diventerebbe un atto esecutivo e dovuto a contenuto ricognitivo, che conter- 1994, n. 748, in Il Cons. Stato, 1994, I, 1056 e 13 maggio 1997, n. 483, iv4 1997, I, 699;
ra gli elementi secondari occorrenti (quali Ia determinazione degli oneri dovuti e l'indi- 13 luglio 2000 n. 3904, iv4 2000, I, 1718).
cazione dei termini di inizio e fine lavori). Sulla condizione dell'azione rappresentata dalla vicinitas, v. Cons. Stato, Sez. V, 28
(51) Cfr. T.A.R. Marche, 24 ottobre 1997, n. 1019, in Rassegna T.A.R, 1997, I, 4459; giugno 2004 n. 4790, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 134; sull'esclusione della legittima-
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 2 luglio 2004 n. 9873, iv4 2004, I, 3186 (contra, T.A.R. zione ad agire di un soggetto promissario acquirente, v. T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 17 no-
Friuli Venezia Giulia 22 aprile 2003 n. 156, iv4 2003, I, 2630). La detta comunicazione vembre 2004 n. 13255, in Rassegna TA.R., 2004, I, 3948.
negativa e stata ritenuta immediatamente impugnabile (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. E stata esclusa Ia legittimazione ad impugnare una concessione edilizia da parte di
N, 27 marzo 2003 n. 3054, iv~ 2003, I, 2145). Sulla normativa applicabile dopa Ia noti- un'associazione di tutela dell'ambiente (Lega ambiente), non rientrando l'urbanistica
fica della sentenza di annullamento del diniego, v. T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 25 agosto nella tutela del!'ambiente (cfr. T.A.R. Marche, 5 aprile 1995, n. 164, in Riv. giur. edilizitJ,
2004 n. 8081, iv4 2004, I, 3412. 1995, I, 909, con notn di richiami).
366 CAPITOLO XXIV IL PERMESSO 01 COSTRUIRE 367

sia stata ultimata almena al rustico) (53). La giurisprudenza ha suc- La legge ha limitate i casi in cui e legittimo prevedere la possibili-
cessivamente precisato che la piena conoscenza del permesso di c()- ta di rilascio del permesso di costruire in deroga, stabilendo che i
struire va rapportata al concreto svolgersi della situazione di fatto ih detti poteri possono essere esercitati limitatamente ai casi di edifici e
relazione alia violazione delle norme urbanistiche, pasta a base del di impianti pubblici o di interesse pubblico (art. 14 t.u.).
ricorso al giudice amministrativo (54). Ne deriva che le deroghe non sono ammesse per impianti ed edi-
fici privati, a meno che non venga riconosciuto ad essi una partico-
lare rilevanza in rapporto all'interesse pubblico (56). La circolare mi-
12. Permesso di costruire in deroga nisteriale 28 ottobre 1967, n. 3210, contiene la seguente esemplifica-
zione della suddetta nozione, contenuta nella norma citata: «Sono
Passiamo ad esaminare varie ipotesi che attengono piu propria- edifici ed impianti pubblici quelli appartenenti ad enti pubblici e de-
mente a vicende modificative o estensive di rapporti cui il permesso stinati a finalita di car<t;ttere pubblico: ad es., le sedi dei ministeri, le
di costruire si riferisce. Ci occuperemo cosi del permesso in deroga, caserme, le scuole, gli ospedali, i musei, le chiese, i mercati, le univer-
del permesso condizionato, della variante, del permesso in sanatoria, sita, etc.
della voltura, dell'annullamento e della decadenza. Per permesso in Per edifici ed impianti di interesse pubblico debbono intendersi
deroga s'intende quello rilasciato dall' auto rita comunale nell' eserci- quelli che, indipendentemente dalla qualita dei soggetti che li realiz-
zio di quei poteri che le consentono di derogare aile norme ordinarie
del regolamento edilizio o del piano regolatore, se e nei limiti in cui T.A.R., 1994, I, 420; v. anche T.A.R. Sardegna, 3 marzo 1994, n. 116, iv4 1994, I, 2285 e
cia sia espressamente ed eventualmente previsto dallo stesso regola- 13 gennaio 1995, n. 1, iv4 1995, I, 1420; per un'ampia rassegna sui tema del permesso di
mento o piano regolatore. Peraltro il permesso «in deroga)) presup- costruire in deroga, v. PAMPANIN, in Riv. giur. urbanistica, 2004, II, 430 ss.
pone I'esercizio di quei poteri discrezionali in sense proprio in or- , (56) Cfr. T.A.R. Puglia, Bari, 11 febbraio 1984, n. 20, in Rassegna T.A.R., 1984, I,
1395, sulla rilevanza della valutazione effettuata dall'Amministrazione comunale. Sul-
dine all'opportunita di accordare o meno quanta richiesto e non e l'applicabilita agli alberghi, cfr. Cons. State, Sez. V, 15luglio 1998, n. 1044, in It Cons.
quindi configurabile nel case in cui si faccia applicazione di una Stato, 1998, I, 1144; T.A.R. Sardegna, 15 luglio 1994, n. 1150, in Rassegna T.A.R., 1994, I,
norma che consente il superamento dei normali indici di altezza de- 3505; contra, lo stesso T.A.R. (29 aprile 1998, n. 448, iv4 1998, I, 2883) e T.A.R. Toscana,
Sez. II, 30 giugno 1999, n. 622, iv4 1999,.I, 3390; (sulla distinzione della casa-albergo
gli edifici sulla base di predeterminati criteri afferenti a valutazioni dall'albergo v. T.A.R. Veneto, Sez. III, 25 gennaio 2001 n. 145, iv4 2001, I, 893); agli im-
di carattere esclusivamente tecnico (55). pianti sportivi, cfr. T.A.R. Valle d'Aosta, 20 luglio 1998, n. 99, iv4 1998, I, 3631; agli
impianti di tiro a vola, cfr. T.A.R. Calabria, 10 gennaio 1995, n. 3, iv4 1995, I, 1343. In-
vece, sull'inapplicabilita ad un ambulatorio medico gestito da un solo medico di base, v.
(53) Cfr. Cons. State, Sez. V, 15 giugno 1998, n. 834, in It Cons. Stato, 1998, I, 926; T.A.R. Veneto, Sez. II, 5 maggie 2000 n. 996, iv4 2000, I, 3179. Di particolare rilievo e!a
30 marzo 1998, n. 381, iv4 1998, I, 409 (fatta salva !a possibilita di provare una cono- sentenza del Consiglio di State (Sez. VI, 1° ottobre 1997, n. 1057, in Riv. giur. edilizia,
scenza precedente da parte di chi eccepisce !a tardivita); 23 maggie 2000 n. 2983, iv4 1998, I, 736, con nota di Russo, La concessione edilizia in deroga e Ia vicenda del Palatrus-
2000, I, 1316; 6 marzo 2002 n. 1345, iv4 2002, I, 532, e Cons. giust. amm. Reg. sic. 20 sardi ), seconda cui gli impianti sportivi privati sono opere di interesse pubblico, rna Ia
dicembre 1988, n. 227, iv4 1988, I, 1725 (con riferimento all'ultimazione dei lavori). concessione edilizia in deroga non puo essere rilasciata con riferimento ad aree assog-
(54) Cfr. Cons. State, Sez. V, 17 gennaio 1994, n. 29, in Il Cons. Stato, 1994, I, 33; 12 gettate alia normativa edilizia, di cui all'art. 4 Iegge 10/1977, riguardante i territori co-
ottobre 1995, n. 1407, iv4 1995, I, 1359. Sulla decorrenza del termine per impugnare a munali sprovvisti di ogni disciplina urbanistica (come le aree soggette a vincolo d'inedi-
partire dal completamento dell'opera, «a meno che non si deducano l'assoluta inedificabilita ficabilita assoluta scaduto). Sugli alberghi come «interventi privati di uso pubblico», v.
dell'area o analoghe censure, nel qual caso ri.sulta su.lficiente Ia conoscenza detl'iniziativa in cor- Cons. State, Sez. N, 21 aprile 1997, n. 424, in It Cons. Stato, 1997, I, 482. Sull'inclusione
so», v. T.A.R. Sardegna, 16 dicembre 2003 n. 1737, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 861. dei ristoranti tra gli impianti d'interesse turi~tico, v. Cons. State, Sez. V, 30 ottobre
(55) Cfr. Cons. State, Sez. V, 20 ottobre 1982, n. 740, in Il Cons. Stato, 1982, I, 1237; 1997, o. 1209, iv4 1997, I, 1405. L'inderogabilita delle destinazioni d'uso di zona- poi
26 luglio 1984, n. 579, iv4 1984, I, 868. Sulla necessita della motivazione del diniego di prescritta dall'art. 14 t.u.- era stata gia affermata da Cons. State, Sez. VI, 7 agosto 2003
CO!J.Cessione in deroga, v. T.A.R. Sardegna, 4 novembre 1993, n. 1333, in Rassegna n. 4568, in Il Cons. Stato, 2003, I, 1695.
368 CAPITOLa XXIV IL PERMESSO DI COSTRUIRE 369

zano - enti pubblici o privati - siano destinati a finalita di carattere sposizioni urbanistiche derogate (comprese quelle in materia di di-
generale, sotto l'aspetto economico, culturale, industriale, igienic~, stanze legali) (5s).
religiose, etc.: es., conventi, poliambulatori, alberghi, impianti turi-
stici, biblioteche, teatri, silos portuali, etc.».
E stato controverso in giurisprudenza se anche le destinazioni di 13. Permesso di costruire condizionato
zona prescritte dai piani urbanistici potessero essere oggetto di dero- ~

ga, pur trattandosi di edifici pubblici o d'interesse pubblico. L'art. La condizione e un avvenimento futuro ed incerto al verificarsi
14, comma 3, t.u. ha precisato che la deroga- nel rispetto delle nor- del quale viene subordinata l'efficacia di un atto. Nel caso del per-
me igieniche, sanitarie e di sicurezza- puo riguardare esclusivamente messo di costruire, la condizione puo essere imposta dalla P.A. o in
i limiti di densita edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di ossequio a sopravvenute nuove esigenze urbanistiche o edilizie, ovve-
cui alle norme di attuazione dei piani urbanistici, fermo restando in ro nelle ipotesi in cui appaiono necessarie modifiche del progetto di
ogni caso il rispetto dei relativi limiti inderogabili stabiliti dal d.m costruzione, che - pur non in aperto contrasto con la normativa vi-
1444/1968 sugli standard urbanistici. In tal modo e stata drastica- gente - ha bisogno di una diversa articolazione. E al verificarsi della
mente limitata la possibilita di permessi in deroga. Non solo e stata condizione (cosi alla modificazione del progetto nei punti indicati
esclusa la derogabilita delle destinazioni d'uso di zona, rna non sono dalla pubblica Amministrazione) che il permesso di costruire diviene
derogabili gli standard urbanistici di cui agli artt. 7, 8 e 9 d.m. 1444 efficace: ed e in quel momenta, a seconda delle modalita previste,
del 1968; pertanto, ove siffatti limiti coincidono con quelli adottati che puo procedersi all'esecuzione dell'opera (59).
dal piano urbanistico, e sempre impossibile il permesso di costruire In ogni caso, la condizione deve essere espressa con il richiamo
in deroga. alle ragioni (pubblico interesse, norme di legge, regolamento, piano
Q1tanto al procedimento, il permesso viene sempre rilasciato regolatore) che ne hanna resa necessaria l'apposizione. In altri ter-
dall'autorita comunale che, perc, deve promuovere una decisione mini, in sede di rilascio del permesso di costruire, l' Amministrazione
preventiva del Consiglio Comunale, che e da ritenersi vincolante. comunale non puo pretendere di acquisire particolari vantaggi non
Q1lesta procedura deve essere seguita anche nel caso di provvedimen- previsti da norme vigenti (come la cessione gratuita di aree) o im-
to di diniego del permesso in deroga (57). Dopo la delibera consiliare, porre particolari adempimenti · non prescritti dalle norme vigenti
deve essere seguito il suesposto procedimento per il rilascio del per- (come il preventive pagamento dei contributi di costruzione) (6o).
messo di costruire (art. 20, comma 10, t.u.).
Diversamente da quanta si ritiene per le concessioni in sanatoria,
in virtu di «condono edilizio», i permessi in deroga possono incidere
sui diritti dei terzi, che non possono far valere l'osservanza delle di- (58) Cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 9 febbraio 1996, n. 29, in Rassegna T.A.R, 1996,
I, 1551.
(59) Cfr., infra, n. 18.
(60) Cfr. Cons. State, Sez. V, 24 marzo 2001 n. 1702, in It Cons. Stato, 2001, I, 759;
T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 2 luglio 1999, n. 466, in Rassegna T.A.R., 1999, I, 3602;
T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 24 dicembre 1993, n. 755, in Rassegna T.A.R., 1994, I,
(57) Cfr. T.A.R. Basilicata, 29 dicembre 1983, n. 353, in Rassegna T.A.R, 1984, I, 711. 602; T.A.R. Lazio, Sez. II, 18 settembre 1996, n. 1677, iv~ 1996, I, 3636; T.A.R. Veneto,
Sulla possibilita di una concessione in deroga, rilasciata anche in sanatoria, cfr. T.A.R. 29 dicembre 1982, n. 969, iv~ 1983, I, 575; T.A.R. Sardegna, 31 gennaio 1986, n. 39, iv~
Lombardia, Milano Sez. I, 8 marzo 1990, n. 157, iv~ 1990, I, 1932; T.A.R. Sardegna, 5 1986, I, 1221 e 5 novembre 1986, n. 610, iv~ 1987, I, 385; T.A.R. Lombardia, Brescia, 14
aprile 2000 n. 322, iv~ 2000, I, 2950; in senso contrario, v. Cons. Stato, Sez. V, 30 agosto febbraio 1989, n. 137, iv~ 1989, I, 1271; T.A.R. Basilicata, 27 febbraio 1988, n. 13, iv~
2004 n. 5622, in It Cons. Stato, 2004, I, 1674; v., perc, il commentario a! tu. dell'edilizia, 1988, I, 1335. V. anche Cons. State, Sez. II, par. 11 ottobre 1995, n. 2335/94, in It Cons.
a cura di M.A. SANDULLI, ed. Giuffre, 2004~207. Stato, 1998, I, 317, che ha dichiarato l'illegittimita di una clausola apposta ad una con-
370 CAPITOLO XXIV IL l'ERMESSO DI COSTRU!RE 371

~ando la condizione comporta modifiche sostanziali al proget- 14. Le varianti


to, non puo parlarsi di condizione, bensi di diniego di quel permJ·s-
so ed eventualmente di rilascio di un nuovo permesso. D'altra parte, Rilasciato dall'autorita comunale un permesso di costruire, prima
la condizione elegittimamente imposta solo quando- oltre ad essere dell'inizio dei lavori o durante il corso degli stessi, il titolare del
formulata in termini sufficientemente precisi (61) - i limiti ed i vin- permesso potra avere interesse a richiedere delle varianti. La giuri-
coli da essa richiamati siano di lieve entita e non modifichino so- sprudenza ritiene che trattasi di «Variante» e non di nuovo permesso
stanzialmente il progetto, ovvero qualora sia fondata su una deter- soltanto se il nuovo progetto di costruzione riguarda uno o piu par-
minata disposizione di legge, di piano regolatore o di regolamento ticolari, per i quali involge solo modifiche qualitative o quantitative
edilizio. di limitata consistenza e di scarsissimo valore rispetto al complesso
Sarebbe pertanto illegittima, per esempio, la condizione di sposta- dell'edificio, in modo che la costruzione possa considerarsi ancora
re l'ubicazione dell'immobile da costruire in considerazione del fatto regolata dal primo permesso, che conserva intatta la sua efficacia ex
che nella zona prescelta sia prevista la costruzione di una strada qua- tunc per quella parte del progetto che non risulta modificata (63),
lora non esista il piano regolatore o un piano di lottizzazione che
contenga tale previsione (lo stesso vale nell'ipotesi di una condizione
sione a! fine di garantire I'adempimento degli obblighi assunti dal privata con Ia con-
diretta ad imporre un determinate arretramento del fabbricato od cessione edilizia.
un limite di altezza non previsti da alcuna disposizione vigente; e- (63) Cfr. TA.R. Puglia, Bari, Sez. I, 24 giugno 2004 n. 2709, in Rassegna T.A.R, 2004,
gualmente - in presenza del nulla osta della competente Soprinten- I, 3220; v. anche TA.R. Campania. Napoli, 12 novembre 1980, n. 1005, in Rassegna
T.A.R., 1981, I, 269, che considera poi nuova ed autonoma licenza quando nel nuovo
denza per la totale demolizione e ricostruzione di un edificio sogget- progetto subiscono sensibili mutamenti Ia volumetria o l'altezza dei fabbricati, ovvero
to a vincolo - fu ritenuta illegittima la concessione edilizia nella par- quando il nuovo progetto si concreta in una radicale revisione delle originarie previsio-
te in cui conteneva la condizione che sia conservato parzialmente ni, o quando Ia nuova autorizzazione e tale da condurre alia ristrutturazione dell'edi-
l'edificio) (62). ficio inizialmente progettato, o ancora quando gli dementi innovativi proposti non so-
no contenuti in limiti tali da non incidere sulla conformazione e sulla natura dell'edifi-
cio o sui suoi aspetti qualificanti (id., Sez. N, 4 aprile 2000 n. 916, iv4 2000, I, 2722; v.
anche T.A.R. Veneto, 29 settembre 1982, n. 687, iv4 1982, I, 3094, relative a! cambia di
cessione edilizia con Ia quale il privata rinuncia all'eventuale indennita di espmprio destinazione- da garage a Iaboratorio- di porzione di fabbricato, con modifica dell'ac-
(con il conseguente annullamento della sola clausola). cesso; T.AR. Puglia, Leece, 12 febbraio 2002 n. 739, iv4 2002, I, 1594).
(61) Cfr. Cons. Stato, Sez. N, 15 luglio 1993, n. 712, in !l Cons. Stato, 1993, I, 872, Per il Consiglio di Stato (Sez. V, 10 luglio 1982, n. 614, in Il Cons. Stato, 1982, I,
che ha ritenuto illegittima Ia concessione con Ia prescrizione per il privata di presentare 879), Ia <<Variante•• presuppone una compatibilita col disegno globale ispiratore del pro-
<<jJer l'approvazione una soluzione architettonica che consenta di ottenere migliori allineamenti getto originario, cioe con Ia conservazione delle modalita essenziali di esercizio della at-
con l'edificio retrostante». V anche T A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, 28 novembre tivita costruttiva a suo tempo autorizzata e con modificazioni di non rilevante consi-
1994, n. 500, in Rassegna T.A.R., 1995, I, 161. , stenza {cosi Sez. V, 9 maggie 1983, n. 148, iv4 1983, I, 529). V. anche Cons. Stato, Sez. V,
(62) Cfr. T.AR. Sicilia, Catania, 28 maggie 1984, n. 538, in Rassegna T.A.R, 1984, I, 26 marzo 1982, n. 252, iv4 1982, I, 309. Secondo il T.A.R. Basilicata {2 settembre 1989,
2410. E stata ritenuta legittima Ia licenza edilizia rilasciata sotto Ia condizione che il n. 294, in Rassegna T.A.R, 1989, I, 4114), trattasi di nuovo progetto quando le modifi-
soggetto autorizzato acquisisca il diritto di accesso (nella specie controverso) a! co- che introdotte non solo si riferiscono ad dementi qualificanti dell'opera. con incidenza
struendo edificio (Cons. Stato, Sez. V, 21 novembre 1980, n. 946, in !l Cons. Stato, 1980, sulla sua conformazione, sulla sua struttura e sulla sua ubicazione, secondo un criteria
I, 1550); v. anche T A.R. Lombardia. Milano, Sez. II, 18 febbraio 1984, n. 77, in Rassegna qualitative, rna e anche necessaria che Ie variazioni siano di rilevante entita secondo un
T.A.R., 1984, I, 1279, sull'illegittimita della sola condizione; invece e stato ritenuto che criteria quantitativa. Analogamente, secondo il T.AR. Marche {21 febbraio 1995, n. 79,
I'illegittimita della condizione eventualmente apposta produce l'invalidita della conces- iv4 1995, I, 1789), trattasi di variante ave non siano alterate Ie Iinee originarie del pro-
sione nella sua interezza, qualora debba considerarsi Ia causa determinante del provve- getto riguardanti Ia superficie coperta, il perimetro, il numero dei piani e Ie caratteristi-
dimento (T.A.R. Trentino-Alto Adige, Balzano, 8 maggie 1996, n. 120, iv4 1996, I, che funzionali o strutturali); v. anche T.A.R. Abruzzo, Pescara, 17 aprile 2003 n. 435, iv4
2475). Peraltro, secondo T.A.R. Veneto, 29 gennaio 2000 n. 271, iv4 2000, I, 1371, e in 2003, I, 2699. Costituisce semplice variante Ia lieve traslazione di un corpo di fabbrica
facolta dell' Amministrazione ricorrere agli strumenti della convenzione e della fideius- (T.AR. Sardegna, 4 ottobre 2000 n. 845, iv4 2000, I, 5392) o «la mera trarlazione e rota-
372 CAPITOLO XXIV IL PERMESSO DI COSTRUIRE 373

Anche la richiesta di variante - tranne i casi minori di variantir


licenza edilizia o in difformita da questa. La ratio di tale provvedi-
soggette a d.i.a. (n. 5) - seguira lo stesso iter di un nuevo permesso, mento consisteva nella inopportunita di sacrificare sempre Ia costru-
in quanta trattasi di un provvedimento confermativo solo per le par- zione eseguita, quando la stessa, pur mancando la preventiva auto-
ti non variate del permesso originario, mentre einnovative per quel- rizzazione, non contrastasse con la disciplina urbanistica.
le che si vogliono modificare (64). L'autorita comunale, all'atto della Trattandosi percic di licenza, sia pure posteriore alia costruzione,
richiesta di variante, e tenuta ad esaminare la domanda per vedere se la sanatoria doveva essere concessa dal Sindaco, previa parere della
sussistono impedimenti normativi e, con la medesima procedura Commissione edilizia, sempre che la costruzione non contrastasse
stabilita per il rilascio del permesso, accoglie o respinge la richiesta, con Ia normativa urbanistica vigente al momenta del rilascio.
sia in parte che per intero (6s). La licenza edilizia in sanatoria non era subordinata dal Comune
Q!talora il progetto gia approvato e del quale si chiede il permes- al pagamento di penali, in quanta la Iegge non lo prevedeva; essa pe-
so in variante risultasse in contrasto con la normativa sopravvenuta, rc lasciava salvi i diritti dei terzi e non escludeva l'applicazione delle
la variante puc essere rilasciata se le relative modifiche del progetto sanzioni penali previste dalla Iegge per chi costruisce senza licenza o
originario non aggravino il contrasto del medesimo con le disposi- in difformita dalla stessa (67).
zioni sopravvenute (ad es., se dopa il rilascio del permesso di co- Poi - sostituita la licenza edilizia con la concessione - la possibili-
struire un edificio di 15 metri di altezza, entra in vigore una norma ta della sanatoria fu rimessa in discussione. II testa della Iegge 10/
che limita a 10 metri l'altezza massima degli edifici nella zona, e le- 1977 sembrava dare questa risposta: le concessioni in sanatoria sono
gittimo il rilascio di una variante, che non comporti alcun aumento possibili solo per le varianti che non modifichino Ia sagoma, le su-
dell'altezza dell'edificio, rna che preveda, ad esempio, una diversa di- perfici utili e la destinazione d'uso, oltre, naturalmente, a non con-
stribuzione interna o una modifica planimetrica delle facciate) (66). trastare con Ia normativa vigente.
AI diniego della variante il titolare del permesso o clara inizio ai Negli altri casi, invece, pur mancando egualmente il contrasto
lavori rispettando il progetto originario (o li ultimera nel case di la- con la normativa vigente, la modifica della sagoma o una diversa de-
vori gia iniziati) o dovra rifare il progetto per avere un nuevo per- stinazione d'uso avrebbero comportato comunque Ia necessita della
messo (naturalmente uniformandosi alia disciplina vigente). sanzione (demolizione o sanzione pecuniaria pari al doppio del va-
lore della parte dell' opera realizzata in difformita).
Q!testa soluzione apparve aberrante. Sembrc invece che la norma
15. Permesso in sanatoria in questione (l'art. 15, 12° comma, Iegge 10) si limitasse semplice-
mente ad escludere l'applicabilita di qualsiasi sanzione amministrati-
Prima della legge del 1977 sul regime dei suoli, Ia sanatoria era un va nei casi contemplati (68), per i quali si prevede, in linea di massi-
rimedio tendente a sanare le situazioni di costruzioni sorte 0 senza

(67) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 8 luglio 1977, n. 755, in Riv. giur. edilizia, 1977, I, 456,
zione dell'edificio>> (Cons. Stato, Sez. V, 2 aprile 2001· n. 1898, in Il Cons. Stato, 2001, I, con nota di richiami; T.A.R. Campania, 6 giugno 1978, n. 605, iv4 1979, I, 182. Sulla
883; 22 gennaio 2003 n. 249, iv4 2003, I, 78; 3 agosto 2004 n. 5429, iv4 2004, I, 1639). non necessita del consenso dei comproprietari, nel caso di sanatoria per opere abusiva-
(64) Sulla natura confermativa della variante, v. Cons. Stato, Sez. V, 29 gennaio mente realizzate da un condomino, che incidano su muri perimetrali nella parte corri-
1982, n. 67, in Il Cons. Stato, 1982, I, 36. spondente a! piano di proprieta del trasgressore, v. Cons. Stato, Sez. V, 9 ottobre 2003
(65) Sull'obbligo di provvedere sulla domanda di variante negli stessi termini pre- n. 6032, in Il Cons. Stato, 2003, I, 2163.
scritti in ordine alle domande di concessione edilizia, v. T.A.R. Campania, Salerno, 18 (68) Fra questi casi Ia giurisprudenza ha esduso, ad esempio, l'ipotesi di chiusura di
luglio 1995, n. 388, in Rassegna T.A.R, 1995, I, 4358. un portico, comportando la modifica delle superfici utili e della destinazione d'uso. Nei
(66) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 2 febbraio 1995, n. 184, in Il Cons. Stato, 1995, I, 206. casi in esame, invece, il Sindaco aveva l'obbligo, e non la mera facolta, di rilasciare
374 CAPITOLO XXIV IL PERMESSO DI COSTRUIRE 375

ma, l' assenza di lesione di qualsiasi interesse pubblico. In preceden- urbanistica ed edilizia vigente non solo al momenta di presentazione del-
za, anche in questi casi - prima del rilascio di una licenza di varia{lte la domanda di sanatoria (prima al momenta del rilascio della conces-
in sanatoria ed in mancanza della relativa domanda - sarebbe stata sione in sanatoria), bensl anche al momento della realizzazione dell'ope-
legittima l'adozione dei poteri repressivi di competenza della autori- ra. In altri termini, la sanatoria sarebbe oggi possibile solo per chi
ta comunale. costruisca senza permesso, ma in conformita alla normativa urbani-
Ma tale novita non sembrava comportare il divieto di provvedere stico-edilizia (7!). Sulla domanda di permesso in sanatoria si forma il
su una eventuale domanda di concessione in sanatoria presentata
dall'interessato per qualsiasi tipo di abuso. Naturalmente, in tal caso,
(71) Ma secondo varie sentenze, anche dopo !a Iegge 47/85, e possibile !a concessio-
il Sindaco poteva provvedere al rilascio della concessione se l' opera ne in sanatoria per opere contrastanti con Ia norrnativa vigente all'atto dell'esecuzione,
abusiva (in tutto o in parte) fosse risultata pienamente conforme alla rna conforrni alle disposizioni sopravvenute (v. Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2004 n.•
normativa urbanistico-edilizia vigente (e fatto salvo, altresi, il paga- 3431 e 21 ottobre 2003 n. 6498, in II Cons. Stato 2004, I, 1143 e 2003, I, 2268, secondo
cui !'art. 13 e diretto a impedire l'applicabilita di disposizioni urbanistiche successive
mento dei relativi contributi) (69). alla presentazione della dornanda di sanatoria; con£ T.R.G.A. Trentino Alto Adige Bol-
Cio deriva anche dai principi generali sulla conservazione dei valo- zano, 21 aprile 2005 n. 155, in Rmsegna T.A.R, 2005, I, 1915; T.A.R. Toscana, Sez. II, 3
ri giuridici e dalla considerazione dell'assurdita della demolizione di novernbre 1989, n. 972, in Rassegna T.A.R, 1990, I, 243; con£ T.A.R. Umbria, 16 otto-
bre 2000 n. 800, iv~ 2000, I, 5221, in presenza «di mutato quadro di valenza pubblica, ri-
un'opera per la quale, poi, il giorno dopa, la stessa Amministrazione spetto a! quale le opere abusive si collochino in una prospettiva di armonica compatibilita»;
comunale non avrebbe potuto negare la concessione a costruire (70). T.A.R. Piemonte, Sez. I, 4 maggio 2000 n. 507, iv4 2000, I, 3109; T.A.R. Campania, Na-
Senonche la legge 47 del 1985 nel dare un colpo di spugna sul poli, Sez. N, 11 gennaio, 2001 n. 101, iv4 2001, I, 1012; T.A.R. Lombardia, Brescia, 18
settembre 2002 n. 1176, iv4 2002, I, 2252); contra, T.A.R. Piemonte, Sez. I, 20 aprile 2005
passato, sanando quasi ogni abuso, stabili norme piu severe per l' av- n. 1094, iv4 2005, I, 1848. Per un'arnpia rassegna di giurisprudenza sulla controversa
vemre. questione. v. G!AVAZZI, in Riv. giur. urbanistica, 2004, I, 40 sgg.; cfr. anche VINTI, Lac-
Infatti, secondo l'art. 13 (oggi art. 36 t.u.) il responsabile dell'abu- certamento di conformita... , iv4 2004, II, 137 sgg. In tal caso resterebbero fermi solta.nto
1'incornrnerciabilita dei beni, !a sanzione pena.le e, nell'ipotesi di sanatoria parziale,
so (o l'attuale proprietario dell'immobile) puc ottenere il permesso quella amministrativa (cfr. Pretura di Pizzo Calabro 18 febbraio 1987, in Riv. giur. edili-
in sanatoria quando l'opera eseguita risulti conforme alla disciplina zin, 1987, I, 539, con nota di richiami). L'opinione, peraltro, sernbra discutibile. E vera
invece che !a Iegge 47/85 (come il t.u.) consente il rilascio della concessione in sanatoria
anche per opere non pit\ conforrni alla disciplina urbanistica, purche tale conforrnita
sussista a! rnomento della presentaziohe della dornanda, oltre che all'atto della costru-
l'approvazione a sanatoria delle varianti di cui a! citato comma 12 (T.A.R. Lornbardia,
zione (Cons. Stato, .Sez. V, 13 febbraio 1995, n. 238, in Il Cons. Stato, 1995, I, 217; Cass.,
Milano, 5 novembre 1983, n. 1489, in Rmsegna T.A.R, 1984, I, 157).
Sez. III pen., 18 rnarzo 2002 n. 11149, iv4 2002, II, 1556, e 13 gennaio 2003 n. 740, se-
(69) Cfr. T.A.R. Toscana, 7 giugno 1978, n. 285, in Rmsegna T.A.R, 1978, I, 3408; condo cui e i!legittimo anche il provvedirnento di sanatoria subordinate a.ll'esecuzione
T.A.R. Abruzzo, L'Aquila., 25 giugno 1980, n. 173, iv~ 1980, I, 3273; T.A.R. Piemonte, 7 di specifici interventi diretti a rendere !'opera conforme agli strumenti urbanistici). Sul-
febbraio 1983, n. 96, iv~ 1983, I, 1113; T.A.R. Umbria, 18 dicernbre 1981, n. 423, iv~ la necessita della cosiddetta doppia conformita, v. anche T.A.R. Lombardia, Milano,
1982, I, 567; T.A.R. Lombardia, Milano, 5 novernbre 1983, n. 1489, iv4 1984, I, 157; con- Sez. II, 1° aprile 2003 n. 620, in Rmsegna T.A.R., 2003, I, 1943; id., Brescia, 23 giugno
tra, T.A.R. Abruzzo, Pescara, 29 gennaio 1980, n. 6, iv~ 1980, I, 1091. Secondo T.A.R. 2003 n. 870, iv4 2003, I, 3246; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 30 giugno 2003 n.
Campania, Sez. Salerno, 27 gennaio 1983, n. 52, iv4 1983, I, 991, il rilascio della conces- 7931, iv4 2003, I, 3418. In ogni caso !a c.d. doppia conformita e necessaria ai fini del-
sione edilizia in sanatoria costituisce non gia un obbligo, bensi una facolta discreziona- l'estinzione del reato di costruzione abusiva (Cass., Sez. III pen., 17 maggio 2005, in Riv.
le dell'arnministrazione, che presuppone comunque Ia previa presentazione di apposita giur. edilizia, 2005, I, 1366). E stato anche affermato che - in caso di opera abusiva, rna
domanda da parte dell'interessato. conforme alla normativa urbanistica sopravvenuta - l'a.rnrninistrazione comunale puo
(70) In tal senso, v., per tutti, FOLLIERI, Proflli problematici della concessione edilizia in applicare !a sanzione pecuniaria e non !a dernolizione (T.A.R. Veneto, 23 dicernbre
sanatoria, in Riv. giur. edilizia, 1978, II, 239. Cfr. T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 15 ottobre 1996, n. 2200, in Rassegna T.A.R, 1997, I, 559). In ogni caso, nei rapporti privati vale Ia
1980, n. 377, in Rmsegna T.A.R, 1980, I, 4377; T.A.R. Lornbardia, Milano, 6 maggio norrnativa pit\ favorevole sopravvenuta e, quindi, Ia responsabilita per danni sara lirni-
1982, n. 243, iv4 1982, I, 1973; cfr. Cons. Stato, ad. plen., 16 rnaggio 1974, n. 5, in II tata ai danni rnaturati pro tempore fino a.ll'entrata in vigore della nuova normativa (cfr.
Cons. Stato, 1974, I, 697; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 10 dicernbre 1983, n. 1608, Cass., Sez. II civ., 2 dicembre 1995, n. 12458, iv4 1996, II, 708). Sull'ammissibilita del
in Rassegna T.A.R, 1984, I, 562. rilascio di concessione edilizia in sanatoria con prescrizioni, v. FODERINI, in Riv. giur.
376 CAPITOLO XXIV IL PERMESSO DI COSTRUIRE 377

silenzio-rifiuto dopa 60 giorni dalla presentazione (72), anche dopa le (art. 36, c. 3, t.u.) (73).
nuove norme sul procedimento di rilascio del permesso di costruire Contra questa silenzio-rifiuto l'interessato puo ricorrere al giudi-
ce amministrativo ed ottenerne l'annullamento - per violazione
dell'obbligo di indicare specificamente le norme che ostano al rila-
scio del permesso di costruire - con il conseguente dovere dell'auto-
edilizia, 1999, II, 121 ss. Nelle zone soggette a vincolo paesistico nel caso del procedi- rita comunale di provvedere esplicitamente sulla domanda di per-
mento di sanatoria ex art. 13 cit., puc essere rilasciata anche l'autorizzazione paesistica messo in sanatoria «con adeguata motivazione» (74).
in via postuma (Cons. Stato, Sez. VI, 16 novembre 2000 n. 6130, in Il Cons. Stato, 2000,
I, 2471); v. anche id., 31 agosto 2004 n. 5723, iv4 2004, I, 1687, che non comporta l'am-
missibilita dell'autorizzazione paesistica in sanatoria, oggi esclusa dal nuovo codice dei
beni culturali. Anche per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria e stata ritenu- pania, Napoli, Sez. N, 6 aprile 2004 n. 4119, in Rassegna T.A.R, 2004, I, 2041). Sull'im-
ta l'insufficienza della domanda presentata da uno solo dei comproprietari (T.A.R. pugnabilita del silenzio non per difetto di motivazione, rna per il suo contenuto di ri-
Campania, Napoli, Sez. II, 27 maggie 2005 n. 7295, in Riv. giur. edilizia, 2005, I, 1662). getto, v. T.A.R. Campania, Sez. N, 12luglio 2004 n. 10077, ivi, 2004, I, 3190.
(72) Anche questo silenzio-rifiuto e stato ritenuto illegittimo, per difetto di motiva- (73) Con riferimento alla Iegge 493 del 1993, cfr., T.A.R. Lazio, Sez. II, 15 gennaio
zione (cfr. Cons. Stato, Sez. II, par. 2 marzo 1994, n. 1255/93, in Il Cons. Stato, 1996, I, 1996, n. 162, in Rassegna T.A.R., 1996, I, 423, e 11 marzo 1996, n. 471, ivi, 1996, I, 1217;
108; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 5 settembre 1989, n. 415, in Rassegna T.A.R., 1989, I, Cass. Pen., Sez. III, 30 marzo 1995, n. 6198, in Il Cons. Stato, 1996, II, 1026. Tuttavia, e
4038; T.A.R. Liguria, Sez. I, 8 novembre 1991, n. 612, iv4 1992, I, 223; T.A.R. Lazio, La- stata esclusa !a formazione del silenzio-rifiuto dopo !a scadenza del detto termine di 60
tina, 1° febbraio 1995, n. 110, iv4 1995, I, 1067, che rileva anche !a violazione dell'ob- giorni, nel caso di mancanza del nulla osta paesistico in zona sottoposta a! relative vin-
bligo di provvedere, che fa capo a! Comune; T.A.R. Veneto, 25 gennaio 1995, n. 103, iv4 colo (1. 1497/1939 e succ. mod.) (Cons. giust. amm. Reg. sicil., 20 dicembre 1996, n.
1995, I, 1152; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 21 novembre 2001 n. 4926, iv4 2002, I, 477, iv4 1996, I, 2022; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 29 aprile 1996, n. 112, in Rassegna
267; id., 22 dicembre 2000 n. 4825, iv4 2001, I, 662 e 17 maggio 2000 n. 1410, iv4 2000,
T.A.R., 1996, I, 2593). Anzi lo stesso Tribunale, con sentenza in pari data n. 111 (loc.
I, 3350; anche per altri profili, v. partie. T.A.R. Molise, 9 dicembre 1994, n. 327, iv4
cit.) ha affermato che in tal caso il Sindaco puc ingiungere !a demolizione dell'immo-
1995, I, 723). Parlano, invece, di silenzio-rigetto T.A.R. Liguria, 11 gennaio 1990, n. 3,
bile, nonostante !a pendenza della domanda di concessione.
iv4 1990, I, 1087; T.A.R. Campania, Sez. I, 30 marzo 1990, n. 265, iv4 1990, I, 2222;
T.A.R Marche, 18 dicembre 1992, n. 777, ivi, 1993, I, 597; T.A.R. Lazio, Sez. II, 22 aprile
(74) Invece, secondo T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 24 maggie 4006, n. 5747, il
silenzio-diniego puc essere annullato non per difetto di motivazione, rna solo perche
1988, n. 264, ivi, 1988, I, 1462, rna cia comporta solo !a decorrenza del termine deca-
denziale di 60 giorni per ricorrere (T.A.R. Lazio,' Sez. II, 11 marzo 1996, n. 471, iv4 infondato in base alla normativa vigente (con£ id., Sez. III, 11 novembre 2005, n.
1996, I, 1217). II T.A.R Veneto, Sez. II, 16 febbraio 1991, n. 114 (iv4 1991, I, 1350) ha 18225, in Riv. giur. edilizia, 2006, I, 434, con altri richiami). Nel senso del testo, cfr.
ritenuto illegittimo il diniego di concessione edilizia in sanatoria motivate generica- T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 23 novembre 1999, n. 2998, in Rassegna T.A.R, 2000,
mente, confermando a pill forte ragione l'illegittimita del silenzio-rifiuto (v. anche I, 304; 19 ottobre 1999, n. 2689, ivi, 1999, I, 4967; 25 marzo 1999, n. 865, iv4 1999, I,
T.A.R. Lazio, Sez. II, 4 marzo 1991, n. 437, ivi, 1991, I, 1185 e T.A.R. Liguria, 5 febbraio 2072; T.A.R. Lazio, Latina, 17 dicembre 1999, n. 1057, ivi, 2000, I, 82; 17 settembre
1991, n. 60, iv4 1991, I, 1364; T.A.R. Campania, Salerno, 31 agosto 1993, n. 460, iv4 1998, n. 975, ivi, 1998, I, 3611; T.A.R. Valle d'Aosta, 19 febbraio 1999, n. 32, ivi, 1999, I,
1993, I, 3753; T.A.R. Lazio, Sez. II, 17 dicembre 1994, n. 1549, iv4 1995, I, 60; nonche 1286. Sulla necessita del parere (non vincolante) della Commissione edilizia comunale,
Cons. Stato, Sez. V, 14 giugno 1994, n. 654, in Il Cons. Stato, 1994, I, 806, sulla necessita v. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 20 luglio 2000 n. 2889, ivi, 2000, I, 4492. La giuri-
della preventiva decisione sulla domanda di sanatoria ai fini del procedimento di appli- sprudenza ha anche precisato che !a presentazione della domanda di concessione in sa-
cazione delle misure repressive). Sulla violazione dell'art. 2 Iegge 7 agosto 1990, n. 241, natoria fa venir meno !'interesse alia decisione del ricorso avverso il precedente ordine
nel caso di omesso provvedimento sulla domanda di concessione in sanatoria ex art. 13 di demolizione, perche anche in caso di diniego della sanatoria, dovra essere adottato
1. 47/1985, cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 19 ottobre 1995, n. 1572, in Rassegna T.AR, 1995, un nuovo provvedimento repressive (Cons. Stato, Sez. V, 4 agosto 2000, n. 4305, in Il
I, 4472. Sull'equiparazione del silenzio deli'Amministrazione ex art. 13 Iegge 47/85 Cons. Stato, 2000, I, 1832; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. N, 25 novembre 1999, n.
all'ipotesi di silenzio-rifiuto, prevista dall'art. 31legge 1150/1942, cfr. T.A.R. Lombardia, 3059, iv4 2000, I, 312 e Sez. III, 13 dicembre 1999 n. 3158, iv4 2000, I, 813; T.A.R. Lazio,
Brescia, 18 gennaio 1992, n. 7, pubbl. con massima su un altro aspetto in Rassegna Sez. II-bis, 22 maggio 1998, n. 985, iv4 1998, I, 2311); contra, T.A.R. Campania, Napoli,
T.A.R, 1992, I, 1053; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 2 maggie 1995, n. 426, iv4 1995, I, Sez. II, 27 maggio 2005 n. 7305, ivi, 2005, I, 2042, secondo cui !a presentazione della
3319; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 16 maggie 1996, n. 206, iv4 1996, I, 2655. Per domanda di sanatoria paralizza solo momentaneamente il provvedimento repressive
una sentenza sui rapporto tra concessione in sanatoria e misure di salvaguardia, v. (ordine di demolizione), che riprende nuovamente vigore dopo !a formazione del di-
Cons. Stato, Sez. N, 20 maggie 1992, n. 547, in Il Cons. Stato, 1992, I, 716. Anche dopo niego (silenzioso o esplicito) sulla domanda (anche se !a reviviscenza degli effetti san-
!a formazione del silenzio-rifiuto sulla domanda di sanatoria, permane l'obbligo zionatori e subordinata all'esito dei ricorsi eventualmente proposti avverso il diniego
dell'Amministrazione di pronunciarsi in modo esplicito sulla domanda (T.A.R. Cam- tacito od il rigetto della domanda di sanatoria). Secondo il T.A.R. Basilicata, 23 maggio
CAPITOLO XXIV
IL PERMESSO DI COSTRUIRE 379
378

In Campania, la legge regionale 22 dicembre 2004 n. 16 (art. 439 16. Voltura


prevede che (dopa la scadenza del detto termine di 60 giorni) il pre-
sidente della Giunta regionale - previa diffida al Comune di pro- Come per la licenza o la concessione edilizia, anche il permesso
nunciarsi con provvedimento espresso sulla domanda di sanatoria - di costruire puo essere trasferito da un soggetto ad un altro, conti-
richieda l'intervento sostitutivo della Provincia. nuando ad avere un carattere reale e non personale (art. 11, c. 2, t.u.).
In ogni caso, l'Amministrazione comunale non puo procedere Per aversi la voltura, occorre che chi abbia acquistato titolo per
all' applicazione delle misure repressive per un' opera abusiva prima ottenere il permesso (ad esempio, avendo ottenuto la proprieta del-
di essersi pronunciata sulla eventuale domanda di permesso in sana- l'area da edificare) ne faccia domanda al Comune, dimostrando il
toria (75). proprio «titolo» (79).
. Nel caso di permesso in sanatoria - a titolo di oblazione - si paga L'autorita comunale ha l'obbligo di pronunciarsi sulla domanda
d contribute in misura doppia (e quindi in misura intera nel caso di di voltura e deve provvedere al rilascio, dopa aver verificato l'idonei-
permesso gratuito) (76). ta del titolo presentato dal richiedente (e ave naturalmente il per-
Nell'ipotesi di intervento realizzato in parziale difformita, l'obla- messo non sia gia scaduto) (so).
zione e calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal La voltura non comporta pertanto un nuovo permesso, rna pre-
permesso. II rilascio in sanatoria non estingue i reati previsti dalle suppone un permesso gia rilasciato di cui cambi solo l'intestatario
norme in materia di tutela del paesaggio (77). Il permesso in sanatoria (ne il Comune puo pretendere un ulteriore pagamento di contribu-
puc essere richiesto comunque fino alla materiale esecuzione delle ti) (81). Non essendo un nuovo permesso, la voltura puo essere rila-
sanzioni amministrative irrogate (78). sciata anche se siano soprav