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Civile Sent. Sez. U Num.

8675 Anno 2019


Presidente: SCHIRO' STEFANO
Relatore: DI VIRGILIO ROSA MARIA
Data pubblicazione: 28/03/2019

Corte di Cassazione - copia non ufficiale


SENTENZA

sul ricorso 14157-2017 proposto da:


PELLEGRINO BARBARA, PIANE ENRICO, PIANE MARIA, elettivamente
domiciliati in ROMA, VIALE BRUNO BUOZZI 99, presso lo studio
dell'avvocato FABRIZIO CRISCUOLO, che li rappresenta e difende;

- ricorrenti -

contro
AZIENDA SANITARIA PROVINCIALE DI COSENZA, in persona del
legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in
ROMA, VIA UGO OJETTI 114, presso lo studio dell'avvocato
FRANCESCO A. CAPUTO, rappresentata e difesa dall'avvocato GUIDO
SICILIANO;

- con troricorrente -

avverso la sentenza n. 1959/2016 della CORTE D'APPELLO di

Corte di Cassazione - copia non ufficiale


CATANZARO, depositata il 29/11/2016.
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

12/02/2019 dal Consigliere ROSA MARIA DI VIRGILIO;


udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore
Generale IMMACOLATA ZENO, che ha concluso per il rigetto del primo
motivo del ricorso e l'inammissibilità del secondo e del terzo;
udito l'Avvocato Guido Siciliano.
Fatti di causa
Con atto di citazione notificato il 15/1/2007, Barbara Pellegrino,
Enrico Piane e Maria Piane agivano avanti al Tribunale di Cosenza nei
confronti del Comune di Aprigliana e dell' Azienda sanitaria
Provinciale (ASP) di Cosenza, per ottenere il risarcimento di tutti i
danni conseguenti all'occupazione «illegittima ed usurpativa» del
terreno di proprietà degli attori, sito in Aprigliano c/da San Nicola, per
mq. 2600, in catasto fg.8, partita nn.167,168 e 230, in relazione al
quale l'ASP aveva attivato la procedura di espropriazione per
pubblica utilità, a seguito delle delibere nn.460 del 24/4/96 e n.608
dell'8/5/96 di approvazione del progetto per la costruzione di un
ambulatorio medico; i lavori e l'opera erano stati dichiarati di pubblica
utilità, urgenti ed indifferibili; il 13/5/1996, la Regione aveva
approvato il progetto nel rispetto dell'art.9 della legge regionale
31/1975; il Comune, con deliberazione n.17 del 16/5/1996, aveva
apportato una variante al Piano di fabbricazione, contestualmente

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fornendo valutazione positiva del progetto; il 15/7/98, il Comune
aveva notificato a Maria Piane l'avviso relativo al deposito degli atti
progettuali ed espropriativi e il 24/11/1998, era stata pubblicata sul
Foglio Annunzi legali della Provincia di Cosenza la notizia del deposito
degli atti relativi alla procedura espropriativa e contestualmente era
stata rilasciata all'ASP la concessione edilizia; i lavori erano iniziati
solo a febbraio 2002, dopo sei anni dall'approvazione del progetto e

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dalla dichiarazione di pubblica utilità, e, ultimati i lavori, la struttura
risultava completamente abbandonata.
Il Comune sollevava eccezioni preliminari e concludeva per il rigetto
della domanda.
L'ASP eccepiva il difetto di giurisdizione, e nel merito contestava la
fondatezza della domanda.
Con sentenza del 29/4/2011, il Tribunale accoglieva la domanda
come rivolta nei confronti dell'ASP, che condannava al pagamento a
favore degli attori della somma di euro 159.250,00; dichiarava il
difetto di legittimazione passiva del Comune e regolava le spese tra le
parti.
La Corte d'appello di Catanzaro, con sentenza depositata il
29/11/2016, ha accolto il gravame proposto dall'ASP e, in totale
riforma della sentenza impugnata, ha dichiarato il difetto di
giurisdizione e la giurisdizione del Giudice amministrativo.
La Corte del merito, nello specifico, ha reso applicazione del
principio affermato dalle Sez.U. nella pronuncia 25/7/2016, n.15284,
resa in un caso del tutto analogo, in cui la P.A. aveva omesso
l'apposizione dei termini iniziali e finali per l'esecuzione dell'opera
previsti dall'art. 13, legge 25/6/1865, n.2359.
Avverso detta pronuncia hanno proposto ricorso per cassazione,
basato su tre motivi, Barbara Pellegrino, Enrico e Maria Piane.
Si difende con controricorso l'ASP.

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Ragioni della decisione
1.Col primo motivo, i ricorrenti denunciano, ex art.360 n.1 cod.
proc.civ., la violazione di norme in punto di riparto della giurisdizione,
art.34 d.lgs. 31/3/1998, n. 80, come sostituito dall'art.7, lett.b),
legge 21/7/2000, n. 205, art. 13 legge 2359/1865 e art. 834 cod.civ.
Si dolgono i ricorrenti dell'avere il Tribunale ritenuto sufficiente al
fine di radicare la giurisdizione il collegamento dell'opera con la

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dichiarazione di pubblica utilità, ancorchè priva dei termini inziali e
finali, sostenendo, di contro, che nel caso l'ASP ha agito in via di
mero fatto; deducono che la pronuncia citata, Sez.U. 15284/2016, è
riferibile al diverso caso della controversia risarcitoria in seguito
all'annullamento del decreto di esproprio e degli altri atti della
procedura espropriativa, mentre nella specie la procedura ablatoria è
stata eseguita in mancanza di una dichiarazione di pubblica utilità
«giuridicamente esistente, peraltro senza l'adozione di un decreto di
esproprio»; si dolgono dell' equiparazione dell'illegittimità dei
comportamenti successivi ad un provvedimento valido ed efficace
(nell'occupazione appropriativa) alla diversa ipotesi della
nullità/inesistenza della dichiarazione di pubblica utilità
(nell'occupazione usurpativa).
Il motivo è infondato.

La pronuncia Sez.U. 25/7/2016, n. 15284 è stata resa proprio in


relazione a fattispecie assimilabile a quella di causa, ed ha affermato
che la controversia avente ad oggetto la restituzione di un suolo,
ovvero il risarcimento del danno per la perdita della proprietà del
medesimo, occupato d'urgenza, per l'esecuzione di un intervento di
edilizia residenziale pubblica, in forza di una dichiarazione di pubblica
utilità, ancorchè illegittima (nella specie perché priva dei termini
iniziale e finale dei lavori e delle procedure di esproprio), è devoluta
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, stante il

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collegamento della realizzazione dell'opera fonte di danno con la
dichiarazione suddetta, senza che rilevi la qualità del vizio da cui sia
affetta quest'ultima.

La pronuncia cit., nello specifico, ha rilevato che:« Nel caso in esame


il riparto della giurisdizione è regolato, ratione temporis, dall'art. 34
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall'art. 7, lett. b), 1. 21
luglio 2000, n. 205, che devolve alla giurisdizione esclusiva del

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giudice amministrativo «le controversie aventi per oggetto gli atti, i
provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni e dei soggetti
alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia» e che va
interpretato e applicato in conformità a quanto statuito dalla Corte
costituzionale con le sentenze n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006,
contenenti declaratorie di parziale incostituzionalità, rispettivamente,
dell'art. 34, cit., e dell'analoga disposizione di cui all'art. 53 d.P.R. n.
327 del 2001 nel testo all'epoca vigente. In particolare, la seconda
sentenza ha puntualizzato il senso della declaratoria
d'incostituzionalità delle disposizioni di cui trattasi, nella parte in cui
devolvono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
anche le controversie relative ai "comportamenti" delle pubbliche
amministrazioni, osservando che «nelle ipotesi in cui i
"comportamenti" causativi di danno ingiusto — e cioè, nella specie, la
realizzazione dell'opera — costituiscono esecuzione di atti o
provvedimenti amministrativi (dichiarazione di pubblica utilità e/o di
indifferibilità e urgenza) e sono quindi riconducibili all'esercizio del
pubblico potere dell'amministrazione, la norma si sottrae alla censura
di illegittimità costituzionale, costituendo anche tali "comportamenti"
esercizio, ancorché viziato da illegittimità, della funzione pubblica
della pubblica amministrazione». Ai fini, dunque, della devoluzione al
giudice amministrativo delle controversie relative ai comportamenti in
questione è sufficiente il collegamento della realizzazione dell'opera

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fonte di danno con una dichiarazione di pubblica utilità, ancorché
illegittima, senza che rilevi la qualità del vizio da cui sia affetta tale
dichiarazione, viceversa valorizzata dalla giurisprudenza anteriore alla
richiamata pronuncia della Corte costituzionale (cfr., per tutte, Cass.
7643/2003, Cass. Sez. Un. 9532/2004; quanto al nuovo corso della
giurisprudenza di legittimità cfr., fra le altre, Cass. Sez. Un.
26798/2008, 7938/2013, 10879/2015, 12179/2015, le ultime due

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delle quali riferite a fattispecie disciplinate dall'art. 133, lett. g),
c.p.a., analogo alle già richiamate disposizioni vigenti in
precedenza).»

Detto orientamento è stato ribadito anche, tra le altre, nelle


successive pronunce del 29/1/2018, n. 2145 e del 16/4/2018, n.
9334, che hanno affermato che in tema di risarcimento dei danni
derivanti dall'illecita occupazione di un bene, sussiste la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1,
lett. g), cod.proc.amm., quando il comportamento della P.A., cui si
ascrive la lesione oggetto della domanda, sia la conseguenza di un
assetto di interessi conformato da un originario provvedimento
ablativo, espressione di un potere amministrativo in concreto
esistente, riguardante l'individuazione e la configurazione dell'opera
pubblica sul territorio, cui la condotta successiva, anche se illegittima,
si ricollega in senso causale.
Ne consegue l'infondatezza della prospettazione delle ricorrenti, che
sostengono che debba essere valida ed efficace la dichiarazione di
pubblica utilità, per potersi ritenere il collegamento, anche mediato,
con la funzione pubblica.
2. Col secondo mezzo, i ricorrenti si dolgono della pronuncia,
sempre in relazione al ritenuto difetto di giurisdizione, sostenendo la
violazione da parte della Corte del merito dell' art. 34, d.lgs.
31/3/1998, n. 80, come sostituito dall'art.7, lett.b), legge 21/7/2000,

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n. 205, dell'art. 13 legge 2359/1865, dell'art.11 delle preleggi,
dell'art.834 cod.civ., in rapporto agli artt. 41, 24 e 117 Cost.,
dell'arti. Prot.1 e dell' art. 6 Cedu.
Sostengono i ricorrenti che la dichiarazione di pubblica utilità priva
dei termini iniziali e finali si risolve in un quid facti, giuridicamente
irrilevante, con conseguente giurisdizione del Giudice ordinario; che la
giurisprudenza comunitaria si orienta nel senso di riconoscere la

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comune matrice di illiceità alle occupazioni illegittime, usurpative,
appropriative, non consentendo un arbitrario ridimensionamento dei
gravi vizi della procedura ablatoria e ritiene compatibile l'ingerenza
del pubblico potere nel diritto di proprietà solo subordinatamente
all'affermazione di un pubblico interesse; osservano che il
ridimensionamento delle carenze della dichiarazione di pubblica
utilità, sfumando il discrimine tra occupazione appropriativa ed
usurpativa, non può giustificarsi neanche citando norme e
giurisprudenza sopravvenute; assumono la violazione del principio di
effettività della tutela giurisdizionale, a ragione dell'arbitraria
violazione di indirizzi interpretativi, da cui anche la violazione del
principio di certezza del diritto e di legalità, come inteso dalle
sentenze della Corte EDU.
Il motivo presenta profili di inammissibilità ed infondatezza.
Va osservato in via preliminare che il mezzo in parte è ripetitivo di
quanto sostenuto col primo motivo, nel resto presenta un
affastellamento di vizi di carattere sostanziale e processuale; in
particolare, i ricorrenti sostengono la lesione del proprio di diritto di
proprietà e quindi intendono dolersi di violazioni sostanziali,
relazionandole ad indirizzi interpretativi, finanche a sostenere di
subire un «evidente pregiudizio all'effettività della tutela
giurisdizionale» (pag. 24 ricorso) ed al principio di legalità, violazioni
chiaramente insussistenti, dato che l'attribuzione della giurisdizione
ad un plesso giurisdizionale piuttosto che ad un altro non incide sulla

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effettività della tutela né comporta la retrocessione «ad un sistema
privo di garanzie, interamente rimesso all'arbitrio dei pubblici poteri e
governato dal diritto giurisprudenziale» (pag. 26 ricorso).
Infine, va osservato che il riferimento ai diritti fondamentali della
CEDU, art.1 del Protocollo addizionale, ed ai principi elaborati a
riguardo dalla Corte EDU non sono congruenti con la questione di cui
è causa, riferendosi alla cd. espropriazione indiretta o accessione
invertita, in relazione alla quale questa Corte si è pronunciata con la

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sentenza Sez.U. 19/1/2015, n. 735 e, tra le ultime, nelle pronunce
rese a sezione semplice, del 29/9/2017,n. 22929 e 24/5/2018, n.
12961 (detta ultima pronuncia ha affermato che, in tema di
espropriazione per pubblica utilità, la cd. occupazione acquisitiva od
accessione invertita, che si verifica quando alla dichiarazione di
pubblica utilità non segue il decreto di esproprio, è illegittima al pari
della cd. occupazione usurpativa, in cui invece manca del tutto detta
dichiarazione, ravvisandosi in entrambi i casi un illecito a carattere
permanente, inidoneo a comportare l'acquisizione autoritativa alla
mano pubblica del bene occupato, che cessa tuttavia in caso di
rinunzia del proprietario al suo diritto, implicita nella richiesta di
risarcimento dei danni per equivalente).
3.Col terzo motivo, i ricorrenti si dolgono della nullità della sentenza
impugnata, per la mancanza assoluta di motivazione e della
violazione degli artt. 111 Cost., 132 n.4 cod. proc.civ., 118 disp.att.
cod. proc.civ., sostenendo che nel caso è stata resa motivazione
apparente, per relationem, senza dare conto del procedimento logico-
giuridico seguito.
In subordine, prospettano il vizio di motivazione insufficiente ed
illogica, stante il mero richiamo alla pronuncia Sez.U. 15284/2016, e
ad altri precedenti, relativi ad un quadro normativo mutato.
I due vizi fatti valere col motivo presentano profili di inammissibilità
ed infondatezza.
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Con la recente pronuncia del 25/10/2018, n.27112 è stato ribadito
che in tema di ricorso per cassazione, è nulla, ai sensi dell'art. 360,
comma 1, n. 4 cod.proc.civ., per violazione dell'art. 132, comma 2, n.
4, cod.proc.civ., la motivazione solo apparente, che non costituisce
espressione di un autonomo processo deliberativo, quale la sentenza
di appello motivata "per relationem" alla sentenza di primo grado,
attraverso una generica condivisione della ricostruzione in fatto e

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delle argomentazioni svolte dal primo giudice, senza alcun esame
critico delle stesse in base ai motivi di gravame.
Ora, nella specie non può ritenersi omesso il ragionamento logico-
giuridico posto a base della decisione, dato che la Corte del merito ha
dato conto della sovrapponibilità del caso trattato con quello
esaminato dal precedente di legittimità riportato nel nucleo
argomentativo essenziale, in tal modo manifestando alle parti le
ragioni della decisione assunta e consentendo quindi alle stesse di
verificare la fondatezza o meno dell'argomentazione seguita.
Nè le ragioni addotte si palesano incongruenti con il caso di specie, sì
da ritenersi l'implausibilità delle argomentazioni poste a base della
decisione.
E' stato infatto affermato, tra le ultime, nella pronuncia del 5/7/2017,
n. 16502, che nella nuova formulazione dell'art. 360, comma 1, n. 5,
cod.proc.civ., come introdotta dal d.l. n. 83 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla I. n. 134 del 2012, il sindacato di legittimità sulla
motivazione è ridotto al "minimo costituzionale", restando riservata al
giudice del merito la valutazione dei fatti e l'apprezzamento delle
risultanze istruttorie, ma la Corte di cassazione può verificare
l'estrinseca correttezza del giudizio di fatto sotto il profilo della
manifesta implausibilità del percorso che lega la verosimiglianza delle
premesse alla probabilità delle conseguenze e, pertanto, può
sindacare la manifesta fallacia o non verità delle premesse o
l'intrinseca incongruità o contraddittorietà degli argomenti, onde

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ritenere inficiato il procedimento inferenziale ed il risultato cui esso è
pervenuto, per escludere la corretta applicazione della norma entro
cui è stata sussunta la fattispecie (vedi anche le pronunce del
22/2/2018, n. 4367, del 17/5/2018, n. 12096 e del 25/6/2018, n.
16611).
Nel resto, è inammissibile il vizio di motivazione insufficiente, dato
che nella specie si applica la nuova formulazione dell'art. 360, comma

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1, n. 5, cod. proc. civ., risultando impugnata una sentenza resa il
29/11/2016, che prevede quale oggetto del vizio di cui alla citata norma
esclusivamente l'omesso esame circa un «fatto decisivo per il giudizio,
che è stato oggetto di discussione tra le parti».
E, per come risulta alla stregua dell'espositiva del motivo di ricorso, i
ricorrenti intendono dolersi della «inidoneità dell'apparato motivazionale
a dare evidenza di un ragionamento che, partendo da una determinata
premessa inziale, giunga ad una conclusione in linea con l'assunto di
partenza ...», sostenendo che sarebbero state omesse « le ragioni per le
quali la procedura espletata dalla P.A. sarebbe apprezzabile alla stregua
di un comportamento riconducibile all'esercizio di un potere
autoritativo...», da ciò chiaramente risultando come la parte muova una
critica in diritto, tra l'altro generica, e non certo motivazionale, nei
ristretti limiti in cui tale denuncia è ammissibile, ai sensi del novellato
art.360 n.5 cod.proc.civ.
3. Conclusivamente, va respinto il ricorso e va dichiarata la
giurisdizione del Giudice amministrativo; le spese di lite, liquidate come
in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.
La Corte respinge il ricorso e dichiara la giurisdizione del Giudice
amministrativo; condanna i ricorrenti alle spese, liquidate in euro
6000,00, oltre euro 200,00 per esborsi; oltre spese forfettarie ed
n
accessori di legge.

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Ai sensi dell'art.13, comma 1 quater del d.p.r. 115 del 30/5/2002,
inserito dall'arti, comma 17 della legge n. 228 del 2012, dà atto
della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei
ricorrenti, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a
quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1- bis, dello stesso
articolo 13.
, 2019
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 12 feb\raio ,`

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te, i

Prsir