LA IMPORTANCIA DE LA SEPARACIÓN DE PODERES

Pablo Mella, sj
pablomellasj@bono.edu.do

Existe un consenso ético casi universal sobre la necesidad de limitar el poder que se ejerce desde el
Estado. De esta convicción nace la doctrina conocida como «separación de poderes», que se puede
hacer remontar hasta el Imperio romano. Sin embargo, el pensador de referencia para plantear hoy esta
separación es Monstesquieu, quien en el siglo XVIII formuló la versión moderna de la doctrina en su
obra El espíritu de las leyes. La convicción hoy día es que no habrá Estado de derecho ni democracia sin
una auténtica separación de poderes. ¿Qué significa esto?

1. Aspectos fundamentales de la separación de poderes

Existe una convención para afirmar que existen tres poderes fundamentales en el Estado: ejecutivo,
legislativo y judicial. La doctrina de la separación sostiene que estos poderes son independientes uno del
otro y que cada uno debe servir como una especie de muro de contención de los demás. El objetivo
último es que el poder politíco-social no se concentre en una persona o en un grupo de interés. Se
espera que la separación de estos poderes garantice los derechos de los ciudadanos, pues por esta vía
se limita radicalmente la posibilidad del uso arbitrario del poder estatal. En el artículo 16 de la
«Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano» de 1789, se lee esta tesis de fondo: «No
habrá Constitución en ninguna sociedad en la que la garantía de los derechos no esté asegurada ni la
separación de poderes determinada».

Como toda doctrina jurídica es limitada, la crítica siempre es posible. Una pregunta que se hace desde
hace tiempo a la doctrina de separación de poderes es si, en verdad, hay y deben de haber solo tres
poderes. Esta pregunta implica la sospecha de que la doctrina de la separación de poderes no resulta
suficiente para sus propósitos. Así, por ejemplo, desde el siglo XVIII se viene diciendo que la prensa es
«el cuarto poder». Incluso Juan Pablo Duarte, inspirado en Benjamin Constant, vio la necesidad de
instaurar un «poder municipal» en la naciente República Dominicana que sirviera de contrapeso al
caudillismo presidencialista. En su Proyecto de Constitución Duarte llegó incluso a afirmar que el poder
municipal sería «el primer poder del Estado» dominicano.

Sin embargo, si bien la doctrina vigente de la separación de poderes no es suficiente, debe defenderse
como necesaria. Es un imperativo de todo ordenamiento constitucional contemporáneo consagrar este
principio, pues sin él no se puede sostener el Estado de derecho. Queda claro entonces por qué velar
por su eficacia histórica constituye una tarea ciudadana fundamental.

El escándalo social que ha ocupado la opinión pública dominicana en el mes de marzo tiene de
trasfondo este delicado tema. Cuando la jueza de la Suprema Corte de Justicia Miriam Germán fue
atacada en su integridad personal por el Procurador General de la República, Jean Alain Rodríguez, se
sospechó inmediatamente de un exceso por parte del poder ejecutivo. La opinión pública sospechó que
este abuso de poder buscaba asegurar la impunidad en el caso de Odebrecht para los más altos cargos
dominicanos. Dicho en otros términos, se buscaba anular el ejercicio de la justicia social.

Con ocasión de este auténtico fenómeno en la opinión pública dominicana, acaecido en el mes de marzo
de 2019, conviene profundizar un poco sobre la necesidad de tener control ciudadano sobre el poder
estatal. Después cada uno podrá pensar cómo desde su propia esfera de acción se puede ayudar para
que la separación de los poderes tenga vigencia.

2. La separación de poderes en la historia moderna: algunas reflexiones

La doctrina de la separación de poderes está en la base de la concepción normativa del mundo

occidental moderno. Siempre se hace referencia a dos revoluciones de la segunda mitad del siglo XVIII:
la de Estados Unidos (1776) y la de Francia (1789). Ambas revoluciones se legitimaron como
sublevaciones justas contra el abuso de poder de las respectivas monarquías que las gobernaban. Por
experiencia, se vio la importancia estratégica de evitar que todos los poderes del Estado estuvieran
concentrados en las mismas manos, pues una concentración de las decisiones que atañen a todos es el
mejor caldo de cultivo para la arbitrariedad institucionalizada.

La doctrina de la separación de poderes no surgió de la nada. Implicó que se operara previamente una
transformación en el modo de comprender y ejercer la gobernanza. Supuso afincar la convicción social
de que toda persona debe ser respetada y tratada con apego a la ley, presuponiendo siempre su
inocencia, independientemente de su condición social. La adopción de estas suposiciones no ha de verse
como un canto a la ingenuidad, como si se propusiera cultivar la creencia de que las personas somos
seres angélicos. Antes bien, estas precondiciones que respetan radicalmente a la persona están
orientadas a garantizar la imparcialidad en los asuntos públicos.

Desde el punto de vista jurídico, el cambio de la comprensión del modo de ejercer el gobierno supuso la
implementación histórica del Habeas corpus. En sus orígenes, se conoce como tal un principio de
práctica jurídica orientado a evitar los arrestos arbitrarios; pero concomitantemente este principio
implicaba reconocer que quien administra el poder estatal no tiene una licencia ilimitada para ejercerlo.
Por lo tanto, desde el punto de vista de las costumbres, la práctica jurídica del Habeas corpus es signo de
una desacralización efectiva del poder y de un real empoderamiento del ciudadano común.

La primera jurisdicción completa sobre el Habeas corpus data de 1670 en Inglaterra. ¿Qué se puede
esperar de una cultura política donde el arresto arbitrario para obtener sobornos y los «intercambios de
disparos» forman parte de la cotidianidad? ¿O donde las normas reglamentarias, como las impositivas,
se utilizan para chantajear a potenciales opositores? En otras palabras, en Dominicana se está lejos de
contar con la cultura política que presupone la aplicación efectiva del Habeas corpus.
Sobre la experiencia inglesa desarrolló Montesquieu la reflexión más conocida sobre la separación de
poderes. Partió de una observación práctica durante un viaje a Inglaterra. Constató que el Rey de
Inglaterra se apoyaba en la burguesía para resistir a la aristocracia, la cual constituía el único poder
efectivo que podría impedirle reinar. En un escenario tan frágil para el necesario ejercicio político del
poder, Montesquieu vio la imperiosa necesidad de instaurar mecanismos coercitivos, pero moderados y
regulados, del abuso de poder estatal. De lo contrario estaba en riesgo la libertad del conjunto de la
sociedad. Así, en 1748, formula su teoría de la separación de poderes en El Espíritu de las leyes. En esta
obra establece, apoyado en Aristóteles, la clasificación hoy clásica del poder estatal en tres esferas de
acción: el de la confección de las leyes (poder legislativo), el de la aplicación de las leyes (poder
ejecutivo) y el del respeto efectivo de las leyes (poder judicial). Estos poderes serían confiados a
entidades particulares: el Parlamento, con los diputados, ejerce el poder legislativo; los jueces
organizados en un cuerpo administrativo ejercen el poder judicial; en fin, otro grupo de personas e
instituciones orgánicamente instituidas se encargarían de ejercer el poder ejecutivo. A este último grupo
es que se le puede llamar con más propiedad «el gobierno». Es este el que ejerce verdaderamente el
poder político sobre la sociedad.

Por lo tanto, de acuerdo a las reflexiones canónicas de Montesquieu solo habrá efectiva separación de
los poderes si las tres funciones estatales son ejercidas por órganos diferentes del aparato estatal. El
filósofo francés precisa además que esta especialización de funciones presupone una jerarquía entre
ellas. De todas, la preponderante debe ser la legislativa. Sería funesto que las leyes se sometieran a la
voluntad unitaria y política del poder ejecutivo. En este caso, sería imposible atajar el abuso de poder
estatal.

A pesar de esta preponderancia del poder legislativo sobre el ejecutivo, también el poder legislativo del
Parlamento debe de ser limitado. Se vio como más adecuado dividir el Parlamento en su interior. La
solución más común es dividir el poder legislativo en dos cámaras, que es la estatuida en la Constitución
Dominicana. Sin embargo, queda abierta la tarea de dividir real y efectivamente el Parlamento de tal
modo que se pueda gobernar eficientemente, pero sin abuso de poder. Otro recurso es establecer la
posibilidad de veto de las leyes emanadas del Parlamento en manos del poder ejecutivo. La Constitución
dominicana contempla esta posibilidad en su artículo 101. En este caso, se habla de balance de poderes,
porque una misma función (la legistativa) es parcialmente compartida entre dos órganos estatales
diferentes.

3. La aplicación del principio de separación de poderes

Convertida en principio de las constituciones contemporáneas, la interpretación de la doctrina de la

separación de poderes se ha hecho de diversas maneras. Esto no debe de extrañar, ya que ningún
principio se traduce a la realidad sin que se vea filtrado por el contexto en que opera y por la libertad de
los actores que lo aplican.

Una concepción basada en el liberalismo económico intentará que la separación de poderes se ponga al
servicio del libre comercio o la libertad de empresa. Este punto de partida engendra entonces una
cultura del liberalismo político, orientada a la preservación de la libertad individual y al debilitamiento
de la acción colectiva. Es el caso de cómo se aplica la separación de poderes en los Estados Unidos. Allí
los poderes están separados rígidamente, obstaculizando seriamente la mutua colaboración. El
resultado negativo es que tampoco pueden contrabalancearse efectivamente en el día a día. Solo en
ocasiones especiales un poder puede cuestionar radicalmente al otro. Por ejemplo, el Congreso
norteamericano solo puede cuestionar al Presidente si este ha cometido una falta sumamente grave. A
este proceso se le suele llamar impeachment. Este tipo de solución conviene a regímenes de vocación
fuertemente presidencialista. En países de habla hispana se le llama normalmente juicio político. Este
término aparece en los artículos 88 y 115 de la Constitución Dominicana, pero no quedan
suficientemente esclarecidas sus condiciones de aplicación.

Otro riesgo de una estricta separación de poderes como la norteamericana es el tranque

presupuestario, conocido como «cierre de gobierno» o «cierre de la administración». Fue lo vivido del
22 diciembre 2018 al 25 de enero 2019 en Estados Unidos, cuando el presidente Donald Trump utilizó la
excusa de la construcción del muro para obtener más control político sobre la nación norteamericana y
recuperar parte de la aceptación pública que ha ido perdiendo. El resultado ha sido el cierre de gobierno
más largo de la historia norteamericana.

En Europa, cosas así no pueden suceder, porque el Parlamento ejerce funciones legislativas y ejecutivas
al mismo tiempo. Este esquema se construyó a partir de una experiencia histórica fallida. La división de
poderes se dio originalmente así: la Asamblea o Parlamento disponía solo del poder legislativo; el Rey
conservaba el poder ejecutivo y el poder de veto de las leyes; los jueces organizados en cuerpo
ostentaban el poder judicial. Ante los fracasos sucesivos de esta fórmula, se buscaron
institucionalizaciones más moderadas. La separación se vio orientada hacia una colaboración entre los
poderes, buscando la estabilidad del aparato estatal como un todo. Por esta razón, las funciones
estatales se comparten de manera más compleja. Por ejemplo, en Italia el Parlamento nombra al
Presidente, que viene a ser el sustituto simbólico del Rey, cuya tarea principal es velar por la unidad.
Normalmente, la figura del presidente es muy respetada, porque se elige en función de tan delicada y
simbólica misión. La figura que trajina con la política mezquina es el Primer Ministro o Presidente del
Consejo. Otro ejemplo de la solución europea: la iniciativa legislativa está orgánicamente distribuida
entre el poder el gobierno (especializado en el poder ejecutivo) y el Parlamento (especializado en el
poder legislativo).

Pasando a un orden distinto, la experiencia histórica aconseja también la creación de instancias

intermedias entre el Estado y los individuos o grupos de interés locales. En este caso se habla de una
separación vertical de los poderes. Este camino debe seguir siendo profundizado en República
Dominicana, haciendo más viva la aplicación de la ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. Esta
ley consagra una importante participación ciudadana. Para ello, los dominicanos tendrían que aprender
a participar en dos instancias clave establecidas en esta pieza legislativa: el Consejo Económico y Social
Municipal y las Oficinas Municipales de Planificación y Programación (arts. 122 -125).

La otra cara de la separación vertical del poder es la sumisión a acuerdos internacionales. Esto ha sido
de vital importancia para defender a los dominicanos de ascendencia haitiana, parte de la población que
sirve de chivo expiatorio a los más oscuros intereses ultranacionalistas y los malabares por controlar los
poderes del Estado para los propios intereses.

Para concluir, señalemos una tarea importante al alcance de todas las instancias sociales que pueden
promover la educación política y ciudadana. Ya fue señalada al referirnos al recurso jurídico del Habeas
corpus. Ningún diseño estatal, por sofisticado que sea, podrá garantizar la separación de poderes si los
actores no se comprometen en conciencia a respetar el espíritu de este principio constitucional
contemporáneo. Una vez más, se abre el campo de acción para el cultivo de la ética política. La
formación de sujetos éticos es la principal condición para que se pueda gozar de una auténtica
separación de poderes.