Demanda Germán Vargas Lleras

Germán Vargas Lleras
Abogado

Honorables Magistradas y Magistrados
CORTE CONSTITUCIONAL

Ref: Acción pública de inconstitucionalidad contra la Ley 1943 de 2018,
“Por la cual se expiden normas de financiamiento para el
restablecimiento del equilibrio del Presupuesto General y se dictan
otras disposiciones”

Germán Vargas Lleras, identificado con cédula de ciudadanía 19.465.660 de Bogotá,
con el acostumbrado respeto me dirijo a esta Honorable Corte para presentar acción
pública de inconstitucionalidad en contra de la ley 1943 de 2018 “Por la cual se expiden
normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del Presupuesto General y se
dictan otras disposiciones”. Los cargos que ahora presento se fundan en vicios de
procedimiento en el trámite legislativo del mencionado cuerpo normativo, por lo
tanto afecta a la totalidad la referida ley. En virtud de la extensión del mismo, me
abstengo de transcribir en el texto de esta acción, entendiendo siempre que para las
remisiones necesarias, el mismo fue publicado en el Diario Oficial N. 50820 de 28 de
diciembre de 2018.

La presente acción, al tratar de aspectos referidos al trámite en el Congreso de la ley
1943 de 2018, es una acción por vicios de procedimiento, que por tanto tiene un
término de caducidad de un año, contado desde el momento de su promulgación
–parágrafo del artículo 241 de la Constitución-. En tanto el cuerpo normativo que
ahora demando fue promulgado el 28 de diciembre de 2018 –Diario Oficial N. 50820-,
la presente acción es interpuesta en tiempo.

Para su exposición seguiré la siguiente estructura:

I. ANTECEDENTES FÁCTICOS.

A. El trámite del proyecto de ley 240 de 2018 Cámara y 197 Senado que
posteriormente serían aprobados como la Ley 1943 de 2018

B. Recuento fáctico de lo ocurrido durante las sesiones de 18 y 19 de
diciembre en la plenaria de la Cámara de Representantes durante el debate
del proyecto de ley 197 de 2018 Senado 240 de 2018 Cámara, en
cumplimiento del numeral 4º del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991

II. VICIOS PROCEDIMENTALES QUE TUVIERON LUGAR EN EL
TRÁMITE LEGISLATIVO DE LA LEY 1943 DE 2018 EN LA
PLENARIA DE LA HONORABLE CÁMARA DE
REPRESENTANTES

A. Primer vicio de procedimiento: la vulneración de los principios
constitucionales de publicidad y de participación en el procedimiento
legislativo, debido a la falta de publicación o lectura de la proposición para
aprobar 123 artículos del proyecto de ley en discusión

1. El principio de instrumentalidad de las formas
2. El carácter insubsanable de un vicio de procedimiento legislativo
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Abogado
3. El principio democrático y el principio de publicidad en los debates del

Congreso de la República en la jurisprudencia constitucional
4. Vicio de procedimiento: ausencia de publicación o difusión del texto
votado y aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, y
consiguiente pretermisión del debate en dicha Corporación
5. Explicación adicional –argumento ad abundantiam-: diferencias
concretas entre el proyecto publicado con el informe de ponencia, y el
proyecto aprobado por el Senado de la República

B. Segundo vicio de procedimiento: la anulación de los efectos de la primera
votación realizada sobre 88 artículos del texto articulado incluido en el
informe de ponencia aprobado

1. La repetición de la votación por parte de las Plenarias o Comisiones del
Congreso de la República
2. Vicio de procedimiento: repetición de la votación respecto de ochenta y
ocho artículos del proyecto de ley

C. Tercer vicio de procedimiento: ausencia de votación del título de la ley
1943 de 2018 por parte de la plenaria de la Honorable Cámara de
Representantes

1. Jurisprudencia sobre titulación de las leyes
2. Vicio procedimental por ausencia de votación del título de la ley 1943
de 2018 en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes

D. Conclusión

III. EFECTOS RETROACTIVOS DE LA DECLARACIÓN DE
INEXEQUIBILIDAD EN EL PRESENTE CASO

Sin mayor preámbulo daré inicio a la argumentación correspondiente.

I. ANTECEDENTES FÁCTICOS

A. El trámite del proyecto de ley 240 de 2018 Cámara y 197 Senado que
posteriormente serían aprobados como la Ley 1943 de 2018

El día 31 de octubre de 2018, el Gobierno nacional, por medio del Ministro de
Hacienda y Crédito Público, radicó en la Secretaría General de la Cámara de
Representantes el proyecto de ley, por la cual se expiden normas de financiamiento
para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras
disposiciones, todo de conformidad con la Constitución Política y con el
cumplimiento de los requisitos formales exigidos para el efecto, el cual fue publicado
en la Gaceta del Congreso número 933 de 2018.

El 28 de noviembre y el 3, 4 y 5 de diciembre de 2018 se llevó a cabo el primer debate
al Proyecto de ley número 240 de 2018 Cámara y 197 de 2018 Senado, por la cual se
expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del
presupuesto general y se dictan otras disposiciones, en las Comisiones Terceras y
Cuartas Conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.

El 28 de noviembre y el 3 de diciembre de 2018, se debatieron las ponencias al
proyecto de ley en el orden en el que fueron radicadas. En ese sentido, el 28 de
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Abogado
noviembre de 2018 se presentó la ponencia negativa radicada el 27 de noviembre de
2018 por los senadores Iván Marulanda Gómez, Juan Luis Castro Córdoba, Catalina
Ortiz Lalinde y los representantes Katherine Miranda Peña, tal como consta en la
Gaceta del Congreso número 1047 del 28 de noviembre de 2018.

Posteriormente, el 3 de diciembre de 2018 se presentó la ponencia alternativa
radicada el 28 de noviembre de 2018 por los senadores Gustavo Bolívar Moreno, Aida
Avella Esquivel, y el representantes David Racero Mayorca, conforme consta en la
Gaceta del Congreso número 1060 del 28 de noviembre de 2018.

Estos dos informes de ponencia fueron negados por los Congresistas, y a su turno, los
parlamentarios decidieron tramitar el proyecto de ley sobre la ponencia mayoritaria
radicada el 28 de noviembre de 2018, publicada en la Gaceta del Congreso número
1048 de la misma fecha.

Los días 4 y 5 de diciembre de 2018 se llevó a cabo la discusión y votación del
articulado del proyecto de ley. En este orden, los congresistas decidieron votar
primero aquellos artículos que no tenían proposiciones, seguidamente los que
contaban con proposiciones avaladas por el Gobierno, a continuación los artículos
que se estaban eliminando en la ponencia, los artículo nuevos, posteriormente los
artículos con proposiciones que no fueron avaladas por el Gobierno nacional (se
dejaron como constancia) y finalmente los artículos que suscitaron mayor
controversia (gravamen a las motos de menos de 200 CC incluido en las derogatorias,
el cambio de régimen de IVA de las cervezas y la ampliación de la planta de la DIAN
por encima del límite establecido en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000).

Los ponentes y coordinadores del proyecto de ley se reunieron con el equipo técnico
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y con el de la DIAN los días 11, 12 y 13
de diciembre de 2019, con el fin de preparar la ponencia para segundo debate y para
estudiar las distintas proposiciones que fueron dejadas como constancia durante el
primer debate. Como resultado de las reuniones celebradas los ponentes decidieron
complementar el articulado aprobado en el primer debate, y posteriormente
sometieron a consideración de las plenarias del Senado y de la Cámara de
Representantes un nuevo texto del proyecto de ley en el cual se incluían las
modificaciones al texto del proyecto de ley aprobado en primer debate. Este texto fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 1139 de 2018 de 13 de diciembre de 2018.

El 18 de diciembre de 2018 la Plenaria del Senado aprobó el texto definitivo del
proyecto de ley 197 de 2018 Senado 240 de 2018 Cámara con nuevas modificaciones
introducidas durante el segundo debate, este texto fue publicado en la Gaceta del
Congreso 1152 de 21 de diciembre de 2018.

Por su parte, la Plenaria de la Cámara de Representantes dio segundo debate al
proyecto de ley los días 18 y 19 de diciembre de 2018, sesiones durante las cuales
ocurrieron las vicisitudes que se describen a continuación.

B. Recuento fáctico de lo ocurrido durante las sesiones de 18 y 19 de diciembre
en la plenaria de la Cámara de Representantes durante el debate del
proyecto de ley 197 de 2018 Senado 240 de 2018 Cámara, en cumplimiento
del numeral 4º del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991

Teniendo en cuenta que el momento en que se redacta esta acción no ha sido
publicadas las Actas correspondientes a las sesiones de 18 y 19 de diciembre de 2018
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Abogado
de la Cámara de Representantes, el siguiente recuento se hace con base en los videos
de la sesión de plenaria que se encuentran en el canal oficial de la Cámara de
Representantes en los siguientes links:

i. https://www.youtube.com/watch?v=-jwO-BFYMiE&t=35203s para la
sesión del martes 18 de diciembre de 2018; y

ii. https://www.youtube.com/watch?v=wCDgMgD1tZk para la sesión del
miércoles 19 de diciembre de 2018.

Según el video visto se analiza lo siguiente:

PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES MARTES 18 DE
DICIEMBRE DE 2018

MINUTO ACTO CONSIDERACIÓN
1:50:15 Proyectos para segundo
debate
1:52:00 Impedimentos para
presentarse respecto al
Proyecto de Ley
2:03:50 Se nombra una comisión
accidental para que revise
las proposiciones después
de un receso
2:42:50 Se abre registro para
verificar el quórum
existente
2:55:38 Se constituye el quórum
decisorio
2:55:50 Se presenta el primer
grupo de impedimentos
2:56:28 La representante Betty Hasta el minuto 3:06:20 se
Zorro hace constancia de discute el tema respecto a
una falta de respeto por la falta de respeto hacia la
parte de otro compañero representante. Discusión
(nada respecto a la Ley) aproximada de 11 minutos
en la plenaria.
3:08:43 Se solicita al secretario leer Desde este minuto se
el primer paquete de empiezan a presentar en
impedimentos bloque cerca de 10
impedimentos con su
respectiva votación.
5:14:00 Se aprueba la sesión Después de esta, se siguen
permanente presentando y votando
otras tres sesiones
4
Abogado
impedimentos presentados
en bloque.
5:55:48 Se da por finalizados los
impedimentos, para un
total de 133 impedimentos.
5:56:24 Se menciona por parte del
Secretario que el proyecto
tiene tres ponencias: una
de archivo, otra
mayoritaria y otra
minoritaria.
5:57:53 Se presenta una moción de
orden del Representante
Lorduy ya que él quisiera
conocer el contenido de la
primera ponencia
respectiva, debido a que
hay una gran diferencia
entre el articulado
publicado en la gaceta y las
ponencias que no conocen
5:59:10 Se somete a consideración Propuesta por la
el informe de ponencia que representante Ortiz, Jorge
propone el archivo del Gómez y Wilmer Leal
proyecto.
6:01:35 La representante Ortiz da a
conocer su proposición
6:52:49 Se cierra la discusión Se dan las calidades
referente a la proposición propias para que se debata
de archivo la proposición de archivo
6.52.55 Se abre el registro para
votar la ponencia y
proposición de archivo
6:56:09 Se niega la proposición de
archivo a través de
votación
6:56:45 Se da lectura a la
proposición minoritaria
6:58:45 David Racero rinde
informe sobre la ponencia,
contrario a la aprobación
de la ley de financiamiento
y proponiendo algunas
alternativas para esta.
7:18:29 Se cierra la discusión
5
Abogado
7:18:30 Se abre el registro para

votar la ponencia
minoritaria
7:22:12 Se cierra la votación
7:22:38 Se niega la proposición
minoritaria
7:23:23 Se anuncia la proposición
mayoritaria
7:25:00 Se da lectura a la fe de
erratas
7:30:05 Se abre la discusión de
ponencia respecto a la fe de
erratas
7:34:45 El representante John Jairo
Roldán explica la ponencia
8:00:14 La representante Nidia
Marcela Osorio explica la
ponencia ya que también
es coordinadora ponente.
8:14:52 La representante Betty
Zorro expone la
proposición proyecto
8:24:42 El representante Guido
Ponce (Partido de la U)
expone su complacencia
hacia unas proposiciones
que quedaron dentro de la
Ley de Financiamiento
8:28:44 La representante Juanita
Goebertus del Partido
Verde expone su
desacuerdo con el Proyecto
de Ley
8:35:38 El representante Wilmer
Leal por el partido de la U
manifiesta el desacuerdo
ante la proposición
mayoritaria
8:41:24 El representante Jorge
Gómez por el Polo
Democrático Alternativo,
manifiesta su desacuerdo
ante la proposición
mayoritaria
8:47:25 La representante Angela
María Robledo, expone su
6
Abogado
desacuerdo ante la

proposición mayoritaria
8:58:53 El representante David
Racero (Partido Decentes)
rechaza la propuesta de la
proposición mayoritaria
9:03:35 Los representantes: Cala,
Benedito, y Carreño por el
partido FARC reiteran que
ellos (FARC) se opusieron
a una ley que afecta a los
más pobres
9:18:23 Interviene la representante
Irma Luz Herrera del
partido Mira
9:25:16 Interviene el representante
Cesar Pachón
9:32:50 Se le da el uso de la
palabra a la representante
Milene Jaraba del partido
Opción Ciudadana
9:34:55 Se cierra la discusión, se
abre la votación para votar
el informe de ponencia
mayoritaria (fe de erratas)
9:37:40 Se cierra el registro de
votación
9:38:10 Se aprueba la ponencia
mayoritaria que aprueba
dar segundo debate a ese
proyecto de ley
9:38:32 Artículos que no tienen
ninguna proposición: 5, 7,
14, 16, 17, 21, 24, 29, 30, 40,
41, 42, 43, 46, 49, 55, 56, 57,
58, 59, 61, 71, 73, 79, 81, 83,
84, 85, 86, 91, 92, 93, 94, 95,
96, 99, 107, 109, 110 y 111
9:43:45 Se anuncia por el En el minuto 9:43:48 antes
Presidente de la Cámara de cerrar la discusión,
que se abre la discusión interrumpen al Presidente
del Congreso, y mencionan
que el artículo 24 que se
leyó, se excluye porque fue
eliminado en el informe de
ponencia.
7
Abogado
9:44:58 Se anuncia por el

Presidente de la Cámara
que se abre la discusión, y
al minuto 9:45:01 se cierra
la discusión
9:45:07 Se abre registro de
votación para someter a
voto los artículos que no
tienen proposición
9:47:45 Fueron aprobados los 5, 7, 14,16,17, 21, 29, 30, 40,
artículos que no tenían 41, 42, 43, 46, 49, 55, 56, 57,
ninguna proposición 58, 59, 61, 71, 73, 79, 81, 83,
84, 85, 86, 91, 92, 93, 94, 95,
96, 99, 107, 109, 110 y 111
9:48:03 El Presidente de la Cámara Artículo 22 (Proposición de
le informa al Secretario Juanita Goebertus)
sobre dos artículos que
tenían única ponencia y
fueron retirados
9:49:18 Se abre la discusión frente
al artículo 22, y se cierra la
discusión
9:49:31 Se somete el artículo 22 a
votación como viene en el
informe de la ponencia
9:54:33 El artículo 22 es aprobado
como viene en la ponencia
9:54:57 Se sugiere por parte de un Arts. 32,44,47,48,54,78,90.

coordinador ponente que El Secretario menciona que
se voten un grupo de el 32 tiene dos
artículos que tienen una proposiciones (dos
única proposición y están avaladas) y se ordena sacar
avaladas de ese paquete el artículo
32
9:58:33 Se informa al Presidente de Se saca el artículo 44 del
la Cámara que se acaba de paquete
radicar una proposición al
artículo 44 que quedaría
con dos proposiciones
9:59:10 El Presidente de la Cámara Arts. 47, 48, 54 , 78 y 90,
le informa al Coordinador posteriormente se da
ponente (el representante lectura a estos artículos.
John Jairo Roldán) ponente
se le de lectura a los
articulados, excluyendo el
32 y el 44
8
Abogado
10:10:45 La representante Ortiz Se da una discusión ya que

menciona que el artículo 90 hay confusión en la lectura
de la ponencia, no de los artículos
corresponde con lo que
dice el artículo 90
10:17:45 Se abre la discusión frente
a un desacuerdo en la
Cámara y se le da la
palabra al representante
David Racero (artículo 48)
10:19:35 Se cierra la discusión frente
al artículo 48
10:19:39 El Secretario abre el

registro para la votación de
los artículos con una sola
proposición, 47,48 y 54
votación y se aprueban
estos artículos con las
proposiciones avaladas
10:25:09 Anuncio de artículos con Arts. 3, 12, 13, 19, 25, 26,
una sola proposición no 27, 31, 33, 35, 36, 37, 39, 52,
avalada 62 y 69
10:27:44 La representante Neyla
Ruíz hace una constancia
respecto al artículo 3
10:29:22 Se abre votación nominal Se vota el artículo 3 como
para votar el artículo 3 viene en la ponencia
10:32:10 Se aprueba el artículo 3
como viene en la ponencia
10:32:35 Se menciona una votación
el bloque respecto a los
artículos 12, 13, 19 y tienen
una constancia.
10:38:21
Los artículos 12,13,19,35 y
52, se van a votar como
vienen en la ponencia ya
que se han dejado como
constancias.
10:39:03 Se abre el registro de
votación sobre los artículos
12,13,19,35 y 52 como
vienen en la ponencia
9
Abogado
10::44:44 Son aprobados los

anteriores artículos como
vienen en la ponencia
10:46:22 Articulado que tienen una Se exponen las

proposición y no han sido proposiciones de los
avaladas (art, 25, 26, 27, 31, articulados una a una
33, 36, 37, 39, 62 y 69)
11:10:19 Se abre registro votación
de acuerdo a la
proposición del
representante Juan Carlos
Lozada de votar los
anteriores artículos
individualmente
votación por lo cual se
niega la proposición de
votar los artículos uno por
uno
11:13:31 Se abre el registro para
votar las proposiciones no
avaladas sobre los
artículos: 25, 26, 27, 31, 33,
36, 37, 39, 62 y 69
votación y se niegan las
proposiciones sobre los
artículos leídos
11:55:00 Ante una acalorado debate Se corta la transmisión
no se votan los artículos 25, cuando tiene el uso de la
26, 27, 31, 33, 36, 37, 39, 62 palabra el representante
y 69 Jorge Gómez

Aunque el video de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes se interrumpe,
la certificación dada por el Secretario (E) General de dicha Corporación, Dr. Norbey
Marulanda Muñoz, da cuenta de que con posterioridad a ese momento fueron
votados otros artículos tal y como se consignaron en el informe de ponencia. Los
preceptos mencionados corresponden a los artículos 6, 8, 9, 25, 26, 27, 28, 31, 33, 36,
37, 38, 39, 62 y 69.

PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES MIÉRCOLES 19 DE
DICIEMBRE DE 2018

MINUTO ACTO CONSIDERACIÓN
28:32 Se anuncia el proyecto
10
Abogado
30:32 Se anuncia que la noche Arts.2,4,18,23,45,51,53,67,68

anterior se estaban ,70,74,75,80,82,87,101,102,10
discutiendo los artículos 3,104,105,106.
con proposición no Los coordinadores
avaladas y ya leídas proponen que se incluyan
en este bloque los artículo
Artículos 1, 88 y 89 1, 88 y 89
32:03 Interviene el representante
David Racero en donde
menciona que se están
desconociendo las
proposiciones de la
oposición
37:20 Se reanuda la discusión
sobre las proposiciones de
algunos artículos en bloque
1:03:25 El representante Tamayo
menciona que ya que el
Senado acogió la gran
mayoría de las
preocupaciones de la ley de
financiamiento, se radique
una proposición a efectos
de acoger todo el texto
aprobado por el Senado
1:11:36 Se somete a votación las Arts. 1,2,4,18,23,45 51 53 67
proposiciones sin aval para 68,70,74,
los artículos que estaban 75,80,82,87,88,89,101,102,10
anteriormente 3,104,105 y 106
debatiéndose.
1:14:33 El resultado es que fue
negadas las proposiciones
sobre los artículos ya
leídos.
1:15:19 Se abre registro por parte
del Secretario para votar los
artículos como vienen en el
informe de ponencia 1, 2, 4,
18, 23, 45, 51, 53, 67, 68, 70,
74, 75, 80, 82, 87, 88, 89, 101,
102, 103, 104, 105 y 106
votación por lo cual fueron
aprobados los anteriores
artículos
11
Abogado
1:19:43 El representante Celis

menciona que firmaron una Se suman 4 representantes
proposición en la cual se más de diferentes partidos
acogerían al texto aprobado políticos para que se
en el Senado de la someta a votación el texto
República aprobado por el Senado
1:23:24 El representante John Jairo

Roldán pide que ante las
proposiciones de acoger el
texto aprobado por el
Senado, se explique el
contenido del mismo a
través del senador Barguil
1:26:02 El senador Barguil empieza
a exponer de forma general
(sin referencia a artículos
puntuales) el proyecto que
fue aprobado por el Senado
1:41:00; 1:48:05 Discusión sobre el artículo
en donde hay privación de
la libertad a quienes
evadan impuesto a un
monto en específico
1:49:31 Se abre registro para votar
la proposición para que se
acoja el texto aprobado por
el Senado
1:56:45 Se aprueba la proposición
para que se acoja el texto
aprobado por el Senado en
su totalidad.
1:57:55 Se levanta la sesión

En resumen, los momentos en que se presentan actuaciones relevantes respecto de los
vicios que se expondrán son los siguientes:

Plenaria del 18 de diciembre de 2018

9:47:45-Artículos aprobados que no tenían ninguna proposición:

Arts. 5, 7, 14, 16, 17, 21, 29, 30, 40, 41, 42, 43, 46, 49, 55, 56, 57, 58, 59, 61, 71, 73, 79, 81,
83, 84, 85, 86, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 99, 107, 109, 110 y 111

9:54:33- Se aprueba el artículo 22 como viene en el informe de ponencia

10:21:54- Se aprueban los artículos con las proposiciones avaladas:
12
Abogado

Arts. 47, 48 y 54

10:32:10- Se aprueba el artículo 3 como viene en el informe de ponencia

10:44:44- Se aprueban los artículos como vienen en el informe de ponencia:

Arts. 12, 13, 19, 35 y 52

Se aprueba los siguientes artículos como vienen del texto de ponencia:

Arts: 6, 8, 9, 25, 26, 27, 28, 31, 33, 36, 37, 38, 39, 62 y 69.

Es decir, un total de 64 artículos votados y aprobados en la sesión plenaria de 18 de
diciembre de 2019.

Plenaria del 19 de diciembre de 2018

1:17:45- Se aprueban los artículos como vienen en la ponencia:

Arts. 1, 2, 4, 18, 23, 45, 51, 53, 67, 68, 70, 74, 75, 80, 82, 87, 88, 89, 101, 102, 103, 104, 105
y 106.

1:56:45- Se aprueba la proposición para que se acoja el texto aprobado por el Senado
en su totalidad.

Es decir un total de 24 artículos aprobados en la sesión de 19 de diciembre de 2018.

De acuerdo con el documento fílmico, y la certificación del Secretario (E) de la
Cámara de Representantes, antes de aprobar la proposición que solicitaba acoger el
texto del Senado de la República, habían sido votados y aprobados un gran total de
88 artículos del proyecto de ley N. 240 Cámara – 197 Senado de 2018.

II. VICIOS PROCEDIMENTALES QUE TUVIERON LUGAR EN EL TRÁMITE
LEGISLATIVO DE LA LEY 1943 DE 2018 EN LA PLENARIA DE LA HONORABLE
CÁMARA DE REPRESENTANTES

Siendo este el recuento fáctico de las sesiones de Plenaria de Cámara de
Representantes, es claro que en su desarrollo se presentaron tres vicios
procedimentales:

i. El total desconocimiento por parte de los miembros de la Plenaria de la
Cámara de la proposición que se sometió a votación, y por la cual se acogió
el texto aprobado por el Senado de la República –artículos 160 y 178 del
reglamento del Congreso sobre trámite a las proposiciones, y artículos 1º y
157 de la Constitución, sobre principio democrático-.

13
Abogado
ii. La repetición de la votación respecto de 88 artículos de la ley 1943 de 2018
–artículo 157 de la Constitución sobre requisitos para la aprobación de un
proyecto de ley-.

iii. La omisión de la consideración y votación por parte de la plenaria de la
Cámara del título del proyecto en cuestión –art. 115 del Reglamento del
Congreso, y artículo 169 de la Constitución-.

Paso a exponer los vicios anteriormente enunciados.

A. Vulneración de los principios constitucionales de publicidad y de
participación en el procedimiento legislativo, debido a la falta de
publicación o lectura de la proposición para aprobar 123 artículos del
proyecto de ley en discusión

Como pudo observarse del recuento fáctico realizado, durante la sesión plenaria de la
Cámara de Representantes de 19 de diciembre de 2018 fue presentada una
proposición consistente en acoger el texto que había sido aprobado por el Senado de
la República en la sesión de la noche anterior. Esta proposición se hizo sin que se
presentara al Secretario de la Cámara de Representantes el texto que se proponía para
debatir y votar, sin que el mismo hubiese sido repartido con anterioridad a los
miembros de la Plenaria, y sin que, siquiera, se hubiese leído durante el desarrollo de
la sesión. Es decir, se presentó una proposición con un texto indeterminado y, en ese
momento, indeterminable, pues fue obvio el desconocimiento del mismo y la
imposibilidad de determinar qué decía el texto que se proponía para debate y
aprobación.

Esto constituye un vicio de procedimiento en tanto el texto propuesto, debatido (por
un brevísimo lapso de tiempo) y, posteriormente, votado no se conocía por parte de
quienes estaban sesionando, situación que a todas luces comporta una afectación a los
principios de publicidad y de participación en el procedimiento legislativo.

Paso a sustentar la anterior conclusión.

1. El principio de instrumentalidad de las formas

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido clara, contundente y reiterada al
resaltar los aspectos constitucionales que se involucran en el procedimiento
legislativo.

Este entendimiento tiene como fundamento el reconocer que las distintas etapas del
procedimiento legislativo NO son simples actuaciones formales, desprovistas de
sentido sustantivo. Por el contrario, en un Estado social y democrático de Derecho la
concreción o materialización de principios constitucionales a lo largo del proceso de
formación de la voluntad del Congreso al elaborar la ley deviene un elemento
esencial a su carácter democrático.

Y por esta razón, sólo cuando el desconocimiento de una formalidad afecta un valor
sustantivo de naturaleza constitucional es que dicha situación tendrá relevancia en el
juicio de constitucionalidad. A esto es que se ha denominado el principio de
instrumentalidad de las formas.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el mencionado principio tiene plena
aplicación al proceso de formación de las leyes, tal y como consagró con ocasión de la
14
Abogado
sentencia C-737 de 2001, en la que estudió un caso de falta de publicidad en las
proposiciones de modificación de un proyecto de ley que estaba siendo discutido por
la Cámara de Representantes; al respecto consagró: “[e]l principio de instrumentalidad
de las formas, según el cual, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben
interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo, tiene entonces plena aplicación
en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes” .

En sentencia C-473 de 2004, al estudiar la presunta pretermisión de un debate en el
iter legislativo de la ley 812 de 2003, la Corte recordó que “para determinar si un vicio de
procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de
ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso
acudir al principio de la instrumentalidad de las formas. | | De manera general, ha señalado la
Corte que ‘no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la
Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la
invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos,
puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún
principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la
voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado
por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero
vicio en la formación de la ley, (…)’.”.

Con ocasión de un cargo que, precisamente, acusaba de faltar al procedimiento para
la presentación de proposiciones previsto en el artículo 178 del Reglamento del
Congreso, la Corte en sentencia C-131 de 2009, y como fundamento de su análisis,
reiteró que “[e]l ‘principio de instrumentalización de las formas’ el cual fuera definido
en la sentencia C-737 de julio 11 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se encamina a
que las formas procesales “deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin
sustantivo”, esto es, el valor material pretendido con las reglas, sin que ello vaya en
detrimento del respeto de las normas procesales, pues son las encargadas de proteger “valores
sustantivos significativos”. | | La importancia de acudir al principio de instrumentalización
de las formas frente a la trascendencia de un vicio en el procedimiento de formación de una ley,
fue reiterada en referida sentencia C-473 de 2004, como quiera permite establecer la verdadera
existencia de un vicio que conlleve la inexequibilidad de la norma, o de una irregularidad que
no afecta aspectos sustanciales” .

Nuevamente, con ocasión del control de forma realizado a la ley 1403 de 2010 –norma
que modificó la regulación relativa al pago de los derechos de autor a los artistas,
intérpretes y ejecutantes, la Corte recordó que: “[l]as anteriores consideraciones han dado
lugar a la formulación del principio de la instrumentalidad de las formas aplicado al
procedimiento legislativo, puesto que, como se anotó por la Corte en la Sentencia C-737 de
2001,“(…) las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo (…)”, y ese principio tiene plena aplicación
en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes”
–sentencia C-168 de 2012-.

Uno de los últimos eventos en que ha sido empleado este principio para sustentar sus
decisiones fue en la sentencia C-044 de 2017, en la que se estudió un posible vicio de
forma en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, por la omisión en el debate de una
proposición. En esta ocasión, tras reiterar lo antes reseñado, recordó que la
consecuencia del principio de instrumentalidad de las formas aplicado al estudio de
constitucionalidad del trámite legislativo conduce a que “al analizar la trascendencia de
un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como
el conjunto integral del trámite legislativo. De manera general, ha señalado la Corte que ‘no
toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o
15
Abogado
en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su
declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una
irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor
constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad
democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la
Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en
la formación de la ley, (…)’.”

Las anteriores decisiones permiten concluir que no toda contradicción entre las
disposiciones que regulan el procedimiento legilsativo y el actuar del Congreso
deviene en la existencia de un vicio de procedimiento, que afecte la validez de la ley
sometida a control. Este escenario únicamente se presentará cuando tal discrepancia
entre la regulación y la actuación del Congreso haya implicado la afectación de
alguno de los principios constitucionales que nutren de sentido sustantivo al
procedimiento legislativo en un Estado social y democrático de derecho.

Con fundamento en este presupuesto argumentativo, expondré el significado y forma
de concreción del principio de publicidad en desarrollo del proceso legislativo.

2. El carácter insubsanable de un vicio de procedimiento legislativo

Al analizar la trascendencia de un vicio de forma, la jurisprudencia constitucional
tiene en cuenta tanto el momento del trámite legislativo en que ocurre, como el
contexto en el cual éste se presentó, así como también el conjunto integral del trámite
legislativo, por cuanto como previamente se hizo alusión, no toda vulneración de una
regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución Política o en el
respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineludiblemente la invalidez de la ley y
su declaración de inconstitucionalidad.

Como consecuencia de lo anterior, la Corte ha fijado las reglas para determinar si un
vicio de procedimiento tiene la entidad suficiente como para afectar la
constitucionalidad de la norma así emanada. Al respecto, ha sostenido que de
1
conformidad con lo que establecen el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, y
2
el artículo 45º del Decreto 2067 de 1992 , la gravedad de la irregularidad ocurrida en
el trámite legislativo se debe determinar atendiendo a los siguientes criterios: (i) si ese
defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la
validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte
estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite
mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible
devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y
(iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si
es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de
1
Constitución Política, Artículo 241, Parágrafo: “Cuando la Corte encuentre vicios de
procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la
autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio,
procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto.”
2
Artículo 45º del Decreto 2067 de 1992: “Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento
subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo
profirió para que dentro del término que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado.
Subsanado el vicio o vencido el término, la Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad del
acto. Dicho término no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en que a
autoridad está en capacidad de subsanarlo. ”
16
Abogado
conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio
3
de razonabilidad.

Así, la jurisprudencia constitucional ha determinado que los vicios que conducen a la
inexequibilidad de una ley o del proyecto de ley, definidos como “vicios de carácter
sustancial”, se caracterizan porque: “( i) vulneran algún principio o valor
constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las
cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional
diseñada por la Carta , lo que a su vez remite en últimas, a la infracción de la ley 5ª
4
de 1992 u otras prescripciones que regulen el procedimiento legislativo.” (Resaltado
añadido)

Adicionalmente, ha sostenido que el debate parlamentario, es el escenario
deliberativo propio, en donde deben plantearse las irregularidades de trámite, ya que
este escenario exige de los participantes una actitud activa en el ejercicio de sus
derechos y de sus obligaciones. En este sentido, ha expresado que los congresistas
“deben advertir las circunstancias que consideren susceptibles de afectar el trámite o de
lesionar su derecho de participación y emplear, con un mínimo de diligencia y vigor, las
herramientas que el ordenamiento jurídico pone a su alcance en el escenario político de los
5
debates” .

De esta manera, la jurisprudencia constitucional ha concluido que en principio, es en
el propio debate, empleando la mecánica que la Constitución y la Ley han previsto
para ello, en donde deben tramitarse las discrepancias y hacerse valer las garantías
que el procedimiento legislativo ha previsto. Solo aquellas irregularidades que
trasciendan ese ámbito, o, porque habiendo sido planteadas, no fueron atendidas, o
porque fueron inadvertidas, o porque no tuvieron ocasión de expresarse, tendrían la
6
virtualidad de plantearse como eventuales vicios de procedimiento.

En consecuencia, ante la comprobación de un vicio en el procedimiento legislativo,
corresponde en primer lugar examinar si éste es de naturaleza subsanable. Al
respecto, conforme a la posición pacífica de la jurisprudencia se tiene que una
irregularidad presentada cae dentro de los supuestos de insubsanabilidad cuando la
irregularidad afecta un mandato, principio, derecho, o valores sustantivos, como
sucede con el debido proceso –art. 29 de la Constitución-, la publicidad –art. 157 de la
Constitución-, la votación nominal y pública para la debida conformación de la
voluntad democrática de las cámaras –art. 133 de la Constitución-, los derechos de las
minorías –art. 1 de la Constitución-, el principio democrático en sentido amplio –art. 1
de la Constitución-, etc., y por tanto tienen una entidad grave y un carácter sustancial
que afecta dichos contenidos de índole sustantiva y vicia de manera integral el
proceso de formación de la ley aprobatoria.

La anterior subregla jurisprudencial se encuentra en total armonía con el Reglamento
del Congreso, que en su artículo 5º consagra que “[e]n desarrollo y aplicación de este
Reglamento se entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución
| 1. Toda reunión de Congresistas que, con el propósito de ejercer funciones propias
Política: |
de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales.
3
Sentencias C-370 de 2004 y C-168 de 2012.

4
Sentencia C- 277 de 2007, con ocasión del examen de una demanda de inconstitucionalidad
dirigida contra el artículo 1° (parcial) del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona
el artículo 48 de la Constitución Política”.
5
Sentencia C-168 de 2012.
6
sentencia C-168 de 2012.
17
Abogado
En este evento sus decisiones carecerán de validez, y a los actos que realice no podrá dárseles
efecto alguno. | | 2. El vulnerarse las garantías constitucionales fundamentales.

En forma contraria, cuando la Corte encuentra vicios de procedimiento subsanables
en un acto sujeto a su control, esto es, irregularidades que no desconocen aspectos
estructurales del proceso legislativo, que no impiden o anulan la debida
conformación de la voluntad democrática de las cámaras, o vulneran los derechos de
7
las minorías parlamentarias, debe ordenar devolverlo a la autoridad que lo
pronunció para que se enmiende dicho vicio, para que con posterioridad a su
subsanación pueda entrar a ser analizado el acto y declararse la exequibilidad o
inexequibilidad del mismo.

3. El principio democrático y el principio de publicidad en los debates del
Congreso de la República en la jurisprudencia constitucional

El más destacado de los principios constitucionales que tienen concreción con ocasión
de la realización del procedimiento legislativo, aunque no el único, es el principio
democrático en el funcionamiento de las Cámaras legislativas. En este sentido, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que su aplicación y
desarrollo se lleva a cabo a través de elementos que reflejan sus características
esenciales, los cuales son: la participación plural en el proceso de decisión; la toma de
decisiones por mayorías, siempre con respeto a las minorías; y el actuar público del
Congreso, tanto al interior de las propias corporaciones que lo integran, como de cara
a la ciudadanía que representa. Al respecto, la sentencia C-141 de 2010 consagró:

“Aunque el principio democrático se manifiesta en todas las funciones del Congreso,
interesa a la Corte profundizar, especialmente, en como se concreta tratándose de
la labor legislativa. A lo largo de ésta se encuentran muy distintas expresiones del
principio democrático, las cuales, verbigracia, abarcan momentos como la reunión,
actividades como la participación y decisión, al igual que condiciones como la
transparencia. Estas diversas manifestaciones pueden ser agrupadas en tres
principios que integrarían, a su vez, el principio democrático en la actividad
congresual. De esta manera en el principio mayoritario o de decisión por
mayorías, de pluralismo político y de publicidad se puede entender condensado de
forma un poco más concreta el sentido democrático que atiende el deber ser del
funcionamiento del Congreso”.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha resaltado que el principio de decisión
democrática, al ser un principio fundante de nuestro orden constitucional –artículo 1º
de la Constitución-, resulta determinante en el carácter que como fuente del derecho
tiene la ley. Por consiguiente, su afectación, menoscabo o vulneración a lo largo del
proceso legislativo afectará la validez de la ley fruto de dicho procedimiento viciado.

Como recordé anteriormente, el principio democrático está integrado por
subprincipios que se manifiestan de forma concreta en el procedimiento legislativo,
en cuanto tienen relación directa con las condiciones o actuaciones que para su
desarrollo se exigen. Uno de ellos es el de publicidad en las actuaciones del Congreso,
que en democracia tiene, por lo menos, dos objetivos de invaluable importancia:
servir de garantía a todos y cada uno de los integrantes del Congreso –especialmente
los pertenecientes a grupos minoritarios-, para que las decisiones de las corporaciones
públicas no se tomen de manera intempestiva, sorpresiva, inconsulta o, incluso,
oculta; y, adicionalmente, garantizar la transparencia propia de las instituciones que
actúan en democracia, de manera que la ciudadanía pueda escrutar el actuar del
7
Auto 032 de 2012.
18
Abogado
órgano de representación e, incluso, en algunos casos participar del proceso de
decisión.

Respecto del primero de dichos aspectos, esto es, la publicidad al interior de las
corporaciones del Congreso, la jurisprudencia constitucional ha tenido oportunidad
de resaltar su valía y detallar las formas en que el mismo se concreta a lo largo del
proceso de formación de la voluntad de las Comisiones o Cámaras legislativas.
Teniendo en cuenta el vicio cuya ocurrencia quiero denunciar, resulta pertinente
concentrar el discurso en la importancia de que exista publicidad sobre el texto
articulado sobre el que se centra el debate y, consecuentemente, sobre el texto que se
vota.

En un caso de gran similitud con el que ahora se estudia, la acusación se fundó en que
el texto propuesto para debate no había sido publicado con la ponencia, ni había sido
repartido para su conocimiento por otro medio a los honorables Representantes a la
Cámara. El articulado sometido a votación fue una propuesta de 95 páginas radicada
el mismo día del debate por parte de los ponentes del proyecto, y apoyada por el
entonces Ministro de Justicia. Al respecto me permito resaltar que la Corte manifestó
“[o]bserva la Corte que para este momento, las proposiciones que los ponentes radicaron el 6
de junio de 2000, no habían sido puestas en consideración de la Cámara, no habían sido leídas
por la Secretaría, ni, dado que fueron radicadas ese mismo día, habían sido publicadas” .

El cargo presentado fue, obviamente, el que los Representantes a la Cámara no habían
tenido oportunidad de conocer el texto que se sometía a debate, y posteriormente
sería sometido a votación. Al estudiar esta situación la Corte manifestó:

“Lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado
democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías
constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de
qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha
función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la
posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo
tanto de discutirlos previamente a su aprobación.
(…)
Por lo tanto, la garantía que le compete preservar a esta Corporación es la
publicidad del proyecto o de las proposiciones sometidas a su aprobación,
como condición necesaria para que los congresistas tengan oportunidad
de intervenir en su discusión y por lo tanto, para que se pueda surtir
válidamente el debate parlamentario. De lo contrario, si los congresistas no
tienen oportunidad de conocer el texto sometido a su aprobación, se estaría
desconociendo su facultad para participar en el debate expresando sus juicios y
opiniones con respecto a un proyecto o proposición, situación que resulta
contraria al principio democrático de soberanía popular consagrado en nuestra
Constitución.
(…)
El objeto sobre el cual recae el debate o discusión es el proyecto o la proposición de
fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, p uede concluirse que si no existe
este objeto, o si el mismo es desconocido de manera general por quienes
deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate o discusión. El
desconocimiento general del proyecto o de la proposición que lo modifica, excluye
la posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la carencia de objeto de
discusión.” –sentencia C-760 de 2001; negrilla fuera de texto-

19
Abogado
En este caso la Corte concluyó que la no publicación o, siquiera, difusión del texto
que se sometía a consideración y por el cual debía votar la Cámara de Representantes
no simplemente implicó incumplir lo que el artículo 178 del Reglamento del
Congreso impone respecto del trámite a las proposiciones, sino que afectó los
principios constitucionales de publicidad –pues no fue cierta la presentación de los
textos a debatir- y de participación parlamentaria –en tanto impidió a los
Congresistas debatir, ya que no conocían el texto en discusión-. La afectación de
principios constitucionales derivó en un vicio de procedimiento, y la consiguiente
declaratoria de inexequibilidad de aquellos artículos que no fueron conocidos por los
miembros de la Cámara legislativa.

La decisión antes mencionada continuó la línea iniciada por la sentencia C-737 de
2001, en la que la sorpresiva presentación de una proposición que modificaba la
totalidad de lo que hasta ese punto del trámite legislativo había sido el proyecto
objeto de discusión, condujo a que la Corte concluyera que se había afectado el
principio de publicidad, presupuesto insalvable para la realización de un debate
democrático. Al respecto expresó la Corte Constitucional “[l]os importantes valores que
ampara la exigencia de que todo proyecto sea oficialmente presentado y publicado son
suficientes para concluir que su incumplimiento no representa una irregularidad irrelevante,
sino que constituye un vicio de procedimiento, puesto que puede afectar la estructura
bicameral del Congreso y las prerrogativas presidenciales, (debido a la eventual vulneración de
la reserva de cámara y de iniciativa), así como la transparencia y claridad de la formación de la
voluntad democrática en las cámaras” .

En idéntico sentido, la sentencia C-131 de 2009 tuvo como uno de los problemas
jurídicos la presunta falta de publicidad de dos proposiciones que se presentaron.
Como subregla jurisprudencial para abordar el problema consagró que “[c]omo quedo
señalado la publicidad de esas proposiciones, tema que en la actualidad centra el estudio de la
Corte, garantiza la participación efectiva de los miembros del Congreso, por ello el
conocimiento previo de los asuntos a debatir, resulta de gran relevancia por conllevar el
respeto al ‘principio democrático en el proceso de formación de la ley’, que permite la
intervención no sólo de las minorías, además de ser una garantía para la existencia del
debate” . En el análisis concreto la Sala Plena de la Corte Constitucional concluyó que
“[s]i bien los actores, quien intervino por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y el
Procurador General de la Nación, consideran que la ausencia de una doble lectura de las
propuestas presentadas con relación a los artículos 14 y 16 de la Ley 1142 de 2007, conllevó a
la ausencia de debate, la realidad es que nos encontramos ante una irregularidad que no afectó
la garantía de la publicidad y el respectivo debate, como quiera que fue subsanada por la forma
como fueron explicadas las propuestas, para proceder a la votación que en definitiva las negó;
cumpliendo entonces con el fin perseguido por las instituciones procesales que regulan ese
procedimiento” . Es decir, aunque no hubo una lectura textual de las proposiciones, el
hecho de que hayan sido respecto de solo dos artículos, que las mismas hayan sido
explicadas con suficiencia y precisión, y que las mismas hayan sido negadas, permite
apreciar que no existió un vicio en e procedimiento legislativo que se analizó.

Otro tanto ocurrió en el caso que evaluó la sentencia C-168 de 2012, en la cual la
acusación se basó en que no se había conocido por parte de la Plenaria del Senado el
informe de ponencia que finalmente sirvió de base para la discusión y que fue
aprobado como ley. En dicha ocasión la Corte reiteró in extenso la importancia del
principio de publicidad en el trámite legislativo congresual, y recordó que
“[a]rmonizando las anteriores exigencias del procedimiento legislativo con el principio de
instrumentalidad de las formas, la Corte ha dicho que “(…) la garantía que le compete
preservar a esta Corporación es la publicidad del proyecto o de las proposiciones sometidas a su
aprobación, como condición necesaria para que los congresistas tengan oportunidad de
20
Abogado
intervenir en su discusión y por lo tanto, para que se pueda surtir válidamente el debate
parlamentario. ” –sentenca C-168 de 2012-.

En esta ocasión, tras concluir que no existía prueba de que la ponencia hubiese sido
publicada con posterioridad al –es decir, después de que se realizara el- debate en
plenaria de Senado, entendió ajustado al principio de publicidad el debate en Plenaria
de Senado de la ley 1403 de 2010.

En la sentencia C-252 de 2012, conociendo un cargo por la supuesta falta de debate y
ausencia de publicación del texto aprobado, la Sala Plena de la corte Constitucional
reiteró que “la Corte ha reconocido claramente la importancia de que los
congresistas conozcan aquello que votan con anterioridad. Es así como en la Sentencia
C-557 de 2000, cuyo Magistrado Ponente es el doctor Vladimiro Naranjo dijo, ‘…las normas
superiores y las legales de naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes,
buscan siempre que los congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las
disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, y que aquello que es
finalmente adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento.
Todas las disposiciones relativas a la publicación del proyecto de ley en el órgano de difusión
del Congreso – Gaceta del Congreso -, a la publicación en el mismo del proyecto aprobado en
primer debate, a la necesidad de que medie un lapso entre dicho debate y el segundo durante el
cual los congresistas puedan conocer el texto y reflexionar sobre su contenido, al debate que
debe darse respecto de las normas sometidas a la consideración de los legisladores, a la
publicación del texto, y a la necesidad de reunir una comisión de conciliación que supere las
divergencias literales aprobadas en una y otra Cámara, indican claramente que l o que
corresponde a éstas es aprobar textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que
sólo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento” –negrilla fuera de
texto original-.

Idea que fue reiterada en la sentencia C-786 de 2012, en la que se consagró “todas las
reglas constitucionales y legales de carácter procedimental relativas al trámite de las leyes en el
Congreso, se orientan a asegurar que pueda cumplirse el debate y la aprobación en debida
forma y que se atienda a la realización de unos principios sustantivos, entre los cuales cabe
destacar la garantía para la formación y expresión de la voluntad legislativa de manera libre e
ilustrada; el respeto, tanto de la regla mayoritaria, como de los derechos de las minorías; la
suficiencia de las oportunidades deliberativas; y de manera especial para el caso bajo
estudio, la publicidad de los asuntos debatidos, no solo como presupuesto para el
debate entre los congresistas, sino como derecho de la ciudadanía general, y respeto de
la función representativa y deliberativa que cumplen los congresistas” –negrilla fuera de
texto-. Y a continuación concluyó “[d]e esta manera, la Corte ha sostenido y reiterado que
la debida conformación de la voluntad democrática del legislativo está supeditada a un
presupuesto epistemológico, esto es, a la d ebida y cumplida información, publicidad y
conocimiento de los asuntos que se debaten” –negrilla fuera de texto-.

Es esta la línea jurisprudencial que de manera constante, pacífica y reiterada ha
entendido que el respeto del principio democrático depende de que se presenten las
condiciones adecuadas para la realización de los debates, tanto en comisiones como
en las plenarias; y que no puede entenderse materializada dicha garantía si los
congresistas encargados de desarrollar el debate no conocen o no tuvieron siquiera la
posibilidad de conocer el texto sometido a su consideración y posterior votación. Esta
situación, ha establecido la jurisprudencia constitucional, conduce a la ausencia de
debate, y por consiguiente al incumplimiento de uno de los requisitos expresamente
consagrados por la Constitución –artículo 157- para que un proyecto se convierta en
ley de la República.

21
Abogado

4. Primer vicio de procedimiento: ausencia de publicación o difusión del
texto votado y aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes,
y consiguiente pretermisión del debate en dicha Corporación.

El vicio enunciado resulta evidente de lo observado en el video de la sesión plenaria,
en la que a partir de una propuesta realizada por diferentes representantes, se decide
entrar a votar el texto aprobado en la sesión de la noche anterior por el Senado de la
República, esto es la del 18 de diciembre.

Se recuerda que Senado y Cámara iniciaron de forma simultánea el debate en
Plenarias del proyecto de ley que luego sería ley 1943 de 2018. Esta situación fue fruto
de que durante el inicio del trámite legislativo se realizó la sesión conjunta de las
comisiones permanentes de una y otra cámara. Durante la sesión de 18 de diciembre
en la Plenaria de la Cámara de Representantes se decidieron los impedimentos
presentados, y se inició el debate y votación del articulado del proyecto de ley, con
base en el texto presentado en la ponencia respaldada por la mayoría. Texto que,
como no podía ser de otra forma, había sido debidamente publicado, así mismo su fe
de erratas –las cuales incluso fueron leídas durante la sesión en mención-. Dicha
sesión terminó a las 11:40 pm.

Reunida al día siguiente -es decir, el 19 de diciembre-, la Plenaria de la Cámara
continuó con la votación del articulado que se había publicado en la ponencia,
llegando a aprobar –contando el producto de las dos sesiones- un total de ochenta y
ocho disposiciones (88) del texto propuesto por el informe de ponencia.

Sin embargo, a la hora y diecinueve minutos (1’ 19”) de iniciada la sesión se presenta
una proposición que rompe completamente con el curso del debate, tal y como había
trascurrido hasta el momento. Dicha proposición consiste en que sea acogido por la
Cámara de Representantes el texto aprobado por el Senado cerca de la media noche
del 18 de diciembre, es decir, unas horas antes.

Quiero ser enfático en la magnitud de este hecho para el iter legislativo de la Ley 1943
de 2018. Se presentó una proposición que implicaba la adopción de un texto de 123
artículos, de una extensión aproximada de 114 folios, sin que dicho texto hubiese sido
publicado con anterioridad, incluido en informe de ponencia alguno, o siquiera
repartido por otro medio a los miembros de la Cámara de Representantes. Como es
evidente del recuento hecho al inicio, y del video de la sesión de 19 de diciembre,
dicha proposición de 123 artículos tampoco fue leída durante la sesión en que se
realizó su votación.

La evidente falta de conocimiento del texto que era sometido a la discusión y votación
de Pleno de la Cámara se quiso suplir con una explicación de 14 minutos, que de
forma general, abstracta, vaga, llena de imprecisiones y sin una sola –ni siquiera una-
referencia a algún artículo en concreto del texto aprobado por el Senado realizó el
senador David Barguil (entre los minutos 1’26” y 1’40”).

Luego de esto fue escuchado un Senador hacer unas reflexiones sobre dos artículos, y
se procedió a abrir el registro para votación del texto propuesto. Votación que,
obviamente, se realizó en bloque. Es decir, se votaron de una sola vez los 123 artículos
–que en ese momento, en realidad, no se sabían cuántos eran- del texto aprobado por
el Senado.

22
Abogado
Esta situación comporta, como es evidente, un incumplimiento de los artículos 178
-que remite al 160- y, consecuentemente, 160 del Reglamento del Congreso,
disposición que consagra como pasos para la presentación de una enmienda:

“Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en
curso. Para ello se deberán observar las condiciones siguientes, además de las que
establece este Reglamento:

1a. El autor o proponente de una modificación, adición o supresión podrá plantearla en
la Comisión Constitucional respectiva, así no haga parte integrante de ella.

2a. El plazo para su presentación es hasta el cierre de su discusión, y se hará
mediante e scrito dirigido a la Presidencia de la Comisión.

3a. Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado. ”

Como es obvio, en el escrito que se presente una proposición se debe incluir el texto
de la misma. Esta es una práctica indiscutida en Comisiones y Plenarias del Congreso
colombiano, pero, además, una exigencia sin una sola excepción en la jurisprudencia
constitucional, tal y como expuse en el apartado anterior –sentencias C-760 de 2001,
C-131 de 2009, C-168 de 2012, entre otras-.

En este sentido, presentar una proposición que no incluya el texto que se propone
resulta un contra sentido lógico –pues, precisamente, no se dice qué es lo que se
propone-, pero además implica el desconocimiento del principio de publicidad, que
en este caso afecta la validez constitucional de la ley 1943 de 2018, en cuanto que
derivó o implicó la pretermisión del debate de la Plenaria en la Cámara de
Representantes.

Como quedó claro de la línea jurisprudencial antes mencionada, uno de los requisitos
para el desarrollo del debate en condiciones democráticas es que los congresistas que
en él participan hayan tenido oportunidad real de conocer el texto sobre el cual se
discute y vota. Por esto en diversas ocasiones, a lo largo de más de doce años de
jurisprudencia, se ha recalcado la necesidad de que los textos de ponencia se
publiquen, o las proposiciones que se presentan a los proyectos sean dadas a conocer
a quienes sobre ellas tienen que debatir y luego decidir en votación.

Por esta razón, no se encuentra un solo evento en que la jurisprudencia constitucional
haya avalado: i) la renuncia por parte de los miembros de una corporación a conocer
el texto sobre el cual debe debatir y votar; ni ii) actos de fe o actuaciones basadas en
la confianza que avalen el reemplazo de la publicidad del texto por una charla
informal dada por un miembro de otra corporación.

No podría entenderse que el principio de participación democrática pueda tener
realización sustancial, si a los representantes de los distintos sectores políticos de la
sociedad elegidos al Congreso les fue cercenada la posibilidad de conocer el texto que
finalmente fue propuesto para debate y votación.

Siendo esta la enunciación general, he de decir que para un entendimiento adecuado
de la magnitud del vicio presentado deben resaltarse distintos elementos que, a partir
de una visión integral, permiten apreciar la intensidad que esta situación implicó para
el principio democrático en la conformación de la voluntad de una Cámara en el
Congreso de la República.
23
Abogado

La extensión y complejidad técnica de la modificación propuesta. Aunque se habían
publicado distintas ponencias, y algunos artículos de dichos textos se habían
sometido a votación, el articulado que finalmente se votó y que fue aprobado fue un
texto de 123 artículos, con obvias diferencias respecto del presentado por el ponente
del proyecto. No se trata de un proyecto de ley de pocos artículos, cuyo texto aunque
no publicado pueda ser explicado de forma completa y coherente en una charla
improvisada de 14 minutos por un miembro ajeno a la Corporación que decide. Por el
contrario, se trata de un cuerpo articulado de gran complejidad y considerable
extensión, que fue propuesto como un todo, con referencias claramente
indeterminadas y, en ese momento, indeterminables por parte de los miembros de la
Cámara, y cuyos 123 artículos, título y todo lo que su aprobación exigía fue votado de
forma monolítica, en bloque, sin que se considerara necesario ningún tipo de votación
particular.

La Gaceta del Congreso que incluyó el texto aprobado por el Senado no fue publicada
antes de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes. La situación antes
descrita se agrava si se considera que la Plenaria del Senado de la República en que se
aprobó el texto definitivo, que luego fue acogido por la Cámara de Representantes,
finalizó a las 11:50 de la noche del 18 de diciembre de 2018; y que para el momento en
que se hizo la proposición de acoger dicho texto en la Cámara de Representantes no
había sido publicado en el medio oficial para dar publicidad a las decisiones que esa
institución toma, esto es en la Gaceta del Congreso. Es decir, ni siquiera en gracia de
discusión puede hablarse de una oportunidad tácita de conocimiento del texto
aprobado por el Senado, pues la versión que asegura su certeza, por medio de la cual
se difunde la versión oficial de lo aprobado tan solo fue publicada dos (2) días
después, en la Gaceta del Congreso de fecha 21 de diciembre de 2018. Sin duda
alguna, con posterioridad a la sesión de la Plenaria de la Cámara que tuvo lugar el 19
de diciembre de 2018.

Imposibilidad de participar en el debate de la Plenaria de Cámara. Esta, en realidad,
resulta la consecuencia lógica de una situación tan sui generis: se presentó un debate
exiguo sobre el texto sometido a discusión. Es decir, un texto de la extensión tantas
veces mencionada fue debatido durante tres minutos por los miembros de la Plenaria
del Congreso. Y esto no resulta sorprendente por cuanto no había objeto conocido
sobre el cual debatir, por cuanto no les era posible a los miembros de la Cámara de
Representantes tener acceso al contenido preciso, específico, concreto del texto cuya
votación se proponía en ese momento.

El exiguo tiempo que el Presidente de la Cámara permitió debatir la extensa
proposición modificatoria. El proyecto de 123 artículos fue propuesto a la Plenaria de
la Cámara 28 minutos antes de que se decidiera proceder a su votación definitiva por
parte del Presidente (E) de dicha Corporación. Es decir, adicional a que no existió
publicación previa que permitiera a los miembros de la Cámara conocer del texto que
se proponía para ser aprobado, ni tampoco lectura del articulado que se estaba
sometiendo a la consideración de la Cámara, el brevísimo tiempo trascurrido entre la
primera vez que se propuso dicho texto y el momento en que se abrió registro para
votación hace imposible que alguien pudiera haber conocido, si quiera por una
lectura rápida, un texto de 123 artículos, muchos de ellos de alta complejidad técnica,
que alcanzan una extensión total cercana a los 114 folios tamaño carta.

La votación de un proyecto de 123 artículos en bloque. En efecto, sumado al hecho de
que el texto que se proponía no fue publicado, ni leído en la plenaria de la Cámara de
Representantes, ni discutido por secciones o grupos de artículos, se tiene que la
24
Abogado
votación se realizó en bloque, como un cuerpo monolítico, sin tener en cuenta que el
proyecto que se votaba incluía normas sobre temas muy diferentes, sobre los cuales
–al ser tan diversos- era dudoso que se tuviera la misma opinión por parte de las
fuerzas políticas con asiento en el Congreso. Es decir, de lo mostrado en los debates y
a partir del gran número de proposiciones presentadas al proyecto, es claro que
existían partes del mismo con mayor apoyo que otras. Esta situación es desconocida
por la votación en bloque, y redunda en contra del debate participativo y por tanto
democrático, incluso, de aquellas fuerzas políticas que apoyaron la proposición
presentada. Soy consciente de que la votación en bloque no es en sí misma un vicio de
procedimiento; quiero resaltar en este punto que en el contexto y momento en que se
realizó la votación en bloque –proposición consistente en adoptar un texto de 123
artículos, que sumaban aproximadamente 114 páginas-, es una situación que se suma
a las anteriormente descritas, y que en un análisis integral dejan ver la gran
deficiencia democrática que presentó el debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes. Es un eslabón más de la cadena de irregularidades que constituyen el
vicio enunciado.

Esta es la serie de situaciones que se derivan de la falta de publicación, o si quiera
difusión del texto que fue objeto de proposición y, posteriormente, sometido a
votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes, y que constituyen el
fundamento para concluir en el desconocimiento del principio democrático, en sus
componentes de publicidad y de participación política.

Es claro que las actuaciones descritas son contrarias al artículo 178 del Reglamento
del Congreso, que a su vez remite al artículo 160 del mismo cuerpo normativo, en
donde se prevé el procedimiento para la discusión y votación de las proposiciones
presentadas. Sin embargo, lo que ahora señalo va mucho más allá de una simple
irregularidad respecto de lo prescrito por la norma orgánica. Resalto que el no haber
seguido los preceptos reglamentarios redundó en el desconocimiento del principio
constitucional de publicidad al interior del trámite legislativo, y con ello en la total
vulneración del principio de participación –artículo 1 de la Constitución- que debe
garantizarse a los representantes del pueblo, pues como recordé en los acápites
anteriores, un presupuesto sine qua non para que se garantice de forma sustancial la
posibilidad de debatir a los miembros del Congreso –principio constitucional de
participación-, es que tengan conocimiento del articulado que se debate –principio de
publicidad-. Contenidos estos que han sido entendidos como inescindibles, y su
protección como indispensable para la validez del fruto del trámite legislativo
–sentencias C-760 de 2001, C-168 de 2012, y C-087 de 2016-.

Reitero que lo que ahora funda la acusación no es una irregularidad aislada, de
alcance meramente formal, que no haya repercutido en la vulneración de un principio
constitucional axial al proceso legislativo de la ley 1943 de 2018.

Todo lo contrario. El fundamento de la vulneración alegada no radica únicamente en
que para ese momento no existía un texto publicado en la Gaceta del Congreso de lo
que se proponía para que fuera debatido y votado; ni en que no se realizó su difusión
por algún medio mecánico. El absoluto desconocimiento de las garantías
democráticas del debate se materializó en una serie de actuaciones que vistas en
conjunto, al ser analizadas como integrantes de un contexto procedimental no dejan
lugar a dudas de la pretermisión total de la posibilidad de debatir de los miembros de
la Plenaria de la Cámara de Representantes, resultado que deviene consecuencia
directa del absoluto desconocimiento del principio de publicidad en el iter legislativo,
y en consecuencia del principio de participación en democracia que tienen quienes
representan al soberano en el proceso de construcción legislativa.
25
Abogado

Resulta pertinente recordar lo que de forma clara y contundente consagró la sentencia
C-131 de 2009, respecto de los mínimos esenciales e n los debates que realiza el órgano
de representación en un Estado cuyo actuar se sustenta en el principio democrático:

“3.2. Los artículos 145, 146, 157 y 160 de la Carta señalan los elementos fundamentales
que deben reunir los debates. En primer lugar, el número mínimo de congresistas
que deben estar presentes para iniciar la deliberación de cualquier asunto, así
como para adoptar decisiones (Artículo 145, CP). En segundo lugar, la mayoría
necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporación que, salvo que la
Constitución exija una mayoría especial, debe ser la mayoría de los votos de los
asistentes (Artículo 146, CP).. En tercer lugar, el carácter imperativo de los
debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede
llegar a ser ley (Artículo 157, CP). E n cuarto lugar, la necesaria publicidad
de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mínimo para
garantizar la participación efectiva de los congresistas (Artículo 157, CP).
En quinto lugar, el período mínimo que debe mediar entre debates como garantía
de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una
reflexión ponderada (Artículo 160, CP). Y en sexto lugar, la votación de lo
discutido como finalización del debate (Artículo 157, CP).” –negrilla fuera de
texto-

El no haber garantizado las condiciones de publicidad del texto que fue votado,
redundó en la pretermisión del debate en plenaria de la Cámara de Representantes, y,
por consiguiente, en el incumplimiento de dos principios constitucionales
expresamente garantizados por la exigencia que el artículo 157 de la Constitución
consagra para que un proyecto se convierta en ley de la República, como es que sea
aprobado en cuatro debates, uno de ellos por la Plenaria de la Cámara de
Representantes.

Aunque de esencial importancia en todo procedimiento legislativo, quiero resaltar el
especial significado que la garantía sustancial de la participación de los
representantes del pueblo tiene cuando se debate una ley relativa a tributos. El
principio de representación, manifestación axial al sistema democrático, surgió
precisamente en un escenario en que se buscaba garantizar la real y efectiva
participación de aquellos sobre los cuales recaerían los tributos, y es consecuencia
concreta de la máxima no imposición sin representación, que la génesis del pensamiento
constitucional y democrático tiene como uno de sus elementos más preciados.

Por esta razón, lo hasta ahora narrado tiene aun más impacto en el orden
constitucional y democrático si se tiene en cuenta que el absoluto desconocimiento
del principio de publicidad, y por consiguiente la vulneración de la garantía de
participación fue cercenada a los representantes del pueblo al aprobar una ley que en
123 artículos modificaba de forma sustancial una gran cantidad de tributos que, a la
manera de cargas públicas, tendrán que soportar los contribuyentes, es decir los
representados.

No contribuye a la democracia, ni a la legitimidad de las instituciones el hecho de que
en el seno del principal órgano de representación tengan ocurrencia hechos que
desdibujan el principio democrático, o dan la impresión de que la discusión por parte
de los representantes es algo meramente formal, accesorio, algo que puede obviarse
cuando el desinterés o simplemente la prisa por terminar el período legislativo así lo
impongan. Y es el juez que garantiza la aplicación de los mandatos constitucionales el
llamado a recordar que el principio democrático y el de participación en las
26
Abogado
decisiones esenciales a los asociados no es algo que dependa de la voluntad de
quienes integran el Congreso, sino que es un deber que se deriva de la función
pública que ejercen en un Estado social y democrático de derecho.

Por otra parte, debo anotar que en este caso no puede ser de recibo un contra
argumento que sostuviera la salvaguarda del principio de publicidad, con base en el
hecho de que el Senador David Barguil ilustró con su charla informal e improvisada a
la Plenaria de la Cámara, sobre lo que él consideró eran los aspectos resaltables de la
versión aprobada por el Senado. Esta argumentación no resulta de recibo, por lo
menos, por dos razones que en este punto del debate resultan evidentes: a) el absurdo
de que el dicho de un Senador supla la publicación de un texto de 123 artículos, con
miras a permitir la detallada discusión del mismo; y b) la exigua –casi inexistente-
precisión con que se refirió a las temas que contenía un texto de 123 artículos que se
sometía a consideración.

En efecto, a esta charla claramente le faltó la precisión que se debe garantizar a la
Plenaria del órgano legislativo de un Estado de Derecho respecto del texto sobre el
cual debe debatir. Recordemos que el Senador Barguil inicia su charla con la
manifestación general e indeterminada de que se habían acogido por el Senado las
proposiciones hechas por la Cámara de representantes que habían sido avaladas por
el Gobierno –sin decir cuáles, sobre qué temas, sin saber siquiera cuántas eran
exactamente-; continúa diciendo que “no hubo modificaciones SUSTANCIALES del
trabajo hecho por los ponentes” -lo cual claramente no dice mucho sobre qué había sido
modificado y qué permanecía inalterado respecto del texto de ponencia-; prosigue
con una serie de temas que el Senador define como “los temas gruesos”, y menciona de
forma general aspectos que según él no se modificaron en Senado, tales como renta
en persona natural, patrimonio, persecución penal a quienes evadan renta, remesas
–que según él quedó como estaba-, dividendos –que también según su interpretación,
quedó como estaba-, impuesto de impoconsumo para bienes de valor superior a 918
millones de pesos –con algunas excepciones-, incentivos a empresas de economía
naranja, incentivo agropecuario –según él se mantiene-, exención al impuesto de
renta a actividades turísticas incluyendo muelles náuticos, parques temáticos,
proyectos ecoturísticos y agroturísiticos, y finaliza con una breve explicación respecto
de la sobre tasa de 4 puntos al impuesto de renta sobre actividades financieras. Luego
habla de forma desordenada acerca de caucho, familias en acción, motos y juntas de
acción comunal.

Esa fue la “gran explicación”, o dicho sin sarcasmo la exigua explicación, que respecto
a una reforma tributaria compuesta de 123 artículos, y que tiene una extensión de
aproximadamente 114 páginas, dio a una de las cámaras del órgano de representación
nacional el Senador David Barguil. No podría considerarse democrático un
procedimiento que permita que la publicidad y transparencia sobre un texto
tributario de 122 artículos, sea reemplazado por una charla con el nivel de
imprecisión y generalidad ahora descrito. Una respuesta tal desvirtuaría de un tajo la
doctrina constitucional que sobre principio de publicidad en el trámite legislativo ha
forjado y defendido la Corporación que ustedes presiden, y que fue expuesta de
forma amplia en el apartado anterior.

Finalmente, tampoco puede ser de recibo el argumento formal y “leguleyo” de que,
en todo caso, el texto aprobado por el Senado no se diferenciaba en mucho del –o
tenía ciertas similitudes con el- texto articulado contenido en el informe de ponencia.
Este argumento ataca el corazón del principio democrático y por tanto el objeto que
este garantiza en un Estado democrático y de derecho. El principio democrático, a
través del principio de publicidad, busca garantizar la certeza y seguridad respecto de
27
Abogado
las condiciones adecuadas para que se desarrolle el debate en el foro en el que
concurren las principales fuerzas políticas de una sociedad, que en el caso
colombiano es el Congreso de la República. Y la publicidad, como quedó demostrado,
implica posibilidad cierta de conocer el texto que se somete a consideración del
órgano plural que sobre él tiene que decidir.

Dicho contenido resultaría falseado si se entiende que su garantía se puede dar a
partir de meras coincidencias, y no del efectivo e intencional respeto de las
condiciones que permiten materializarlo. No podría entenderse garantizado el
principio constitucional tantas veces mencionado, cuando un procedimiento
legislativo se realiza con base en aleas o se funda en meras coincidencias.
Precisamente sería el alea o la coincidencia el fundamento de un argumento que
sostuviera que aunque no se publicó el texto propuesto, y por consiguiente ante el
total desconocimiento por parte de l os Representantes a la Cámara respecto del texto
que se sometía a su consideración y votación, no se vulnera el principio de publicidad
pues casualmente dicha propuesta tenía apartados que coincidían con un texto que
ellos conocían, como era el informe de ponencia.

Siguiendo la jurisprudencia constitucional sobre trámite legislativo, no puede
concluirse nada distinto a que el principio de publicidad se ve afectado siempre que
no haya total transparencia y absoluta certeza respecto del texto que se somete a
votación del Congreso. Máxime porque en la práctica, la eventual identidad de
algunos artículos es una comprobación que tiene lugar con posterioridad al debate y
la votación, de modo que en el preciso momento en que se desarrolla el
procedimiento legislativo son la ignorancia y la falta de transparencia las que
reemplazan las garantías que, se supone, deben ser salvaguarda de la democracia en
el iter de formación de una ley que crea impuestos para los asociados.

Estas son las razones por las cuales debe ser declarada contraria a la Constitución, y
en consecuencia excluida del ordenamiento la Ley 1943 de 2018. Cualquier decisión
diferente significaría que las normas reglamentarias y las disposiciones y principios
constitucionales sobre procedimiento legislativo han dejado de tener valor
normativo, siendo, por el contrario, meras orientaciones a la labor del Órgano de
representación popular, cuyo seguimiento resulta facultativo por parte de quienes
intervienen en el procedimiento legislativo.

5. Explicación adicional –argumento ad abundantiam-: diferencias concretas
entre el proyecto publicado con el informe de ponencia, y el proyecto
aprobado por el Senado de la República

Aunque, como manifesté de forma clara y contundente, el vicio procedimental
consistió en la total incertidumbre respecto del texto que fue sometido a votación en
la Plenaria de la Cámara de Representantes, la vulneración del principio de
publicidad en el debate del Congreso se magnifica si se aprecian las grandes y
numerosas diferencias entre un texto que conocían los miembros de la Cámara –el de
la ponencia publicada- y el texto que se sometió a su votación –el aprobado por el
Senado-.

Como se pasa a explicar con más detalle, el texto del proyecto de ley propuesto por
los ponentes para el debate en Plenaria de la cámara de Representantes fue publicado
en la Gaceta 1132 del Congreso de fecha 13 de diciembre de 2018. Este texto había
sido publicado previamente al debate, razón por la cual respecto a este articulado se
había cumplido a cabalidad el principio de publicidad.

28
Abogado
Ahora bien, si se compara este texto con el que aparece publicado en la Gaceta del
Congreso 1159 publicada el 21 de diciembre de 2018, el cual corresponde al texto
aprobado por la plenaria del Senado el 18 de diciembre de 2018, es posible constatar
que en relación con el texto publicado en la Gaceta del Congreso 1132 hay:

i. 11 artículos con textos diferentes, es decir once artículos sobre los cuales
NO existe posibilidad de que los representantes conocieran íntegramente
su redacción porque no tuvieron oportunidad de conocer cuál era el texto
aprobado por el Senado, puesto que no había sido publicado al momento
de la votación
ii. 11 artículos nuevos, que por tanto tampoco existe posibilidad de decir que
los conocían por la misma razón previamente expuesta.
8
A continuación se inserta un cuadro para sustentar el anterior postulado.

5.1. Artículos a los cuáles se les introdujeron modificaciones que no fueron
publicadas previamente y que por lo tanto no conocían los representantes al
momento de la votación

Texto publicado en la Gaceta del Texto aprobado por el Senado el 18 de

Congreso 1132 de 2018 de 13 de diciembre de 2018 publicado en la
diciembre de 2018 para ponencia en Gaceta 1159 de 21 de diciembre de 2018
segundo debate
ARTÍCULO 10. ARTICULO 10.

10. El transporte aéreo nacional de
pasajeros con destino o procedencia de
rutas nacionales donde no exista
transporte terrestre organizado. Esta
exclusión también aplica para el
transporte aéreo turístico con destino al
departamento de La Guajira.
14. Los servicios de alimentación,
contratados con recursos públicos,
destinados al sistema penitenciario, de
asistencia social y de escuelas de
educación pública, y a las Fuerzas
Militares y Policía Nacional.
17. Los servicios de intermediación para
el pago de incentivos o transferencias
monetarias condicionadas a los
participantes de los programas sociales
de Familias en Acción.
8
En el siguiente cuadro comparativo se sombrea los apartes modificados.
29
Abogado
31. Los servicios de publicidad en 10. El transporte aéreo nacional de
periódicos que registren ventas en pasajeros con destino o procedencia de
publicidad a 31 de diciembre del año rutas nacionales donde no exista
inmediatamente anterior inferiores a transporte terrestre organizado. Esta
180.000 UVT. exclusión también aplica para el
transporte aéreo turístico con destino o
procedencia al departamento de La
Guajira y los municipios de Nuquí, en el
Departamento de Chocó, Mompóx, en el
Departamento de Bolívar y Tolú, en el
Departamento de Sucre. 14. Los servicios
de alimentación, contratados con recursos
públicos, destinados al sistema
penitenciario, de asistencia social, de
escuelas de educación pública, a las
Fuerzas Militares, Policía Nacional,
Centro de Desarrollo Infantil, centros
geriátricos públicos, hospitales públicos,
comedores comunitarios.
17. Los servicios de intermediación para
el pago de incentivos o transferencias
monetarias condicionadas en el marco de
los programas sociales del Gobierno
nacional.
31. Los servicios de publicidad en
periódicos que registren ventas en
publicidad a 31 de diciembre del año
inmediatamente anterior inferiores a
180.000 UVT.
“La publicidad en las emisoras de radio
cuyas ventas sean inferiores a 30.000 UVT
al 31 de diciembre del año
inmediatamente anterior y
programadoras de canales regionales de
televisión cuyas ventas sean inferiores a
60.000 UVT al 31 de diciembre del año
inmediatamente anterior. Aquellas que
superen este monto se regirán por la regla
general.
“Las exclusiones previstas en este

numeral no se aplicarán a las empresas
que surjan como consecuencia de la
escisión de sociedades que antes de la
expedición de la presente ley conformen
una sola empresa ni a las nuevas
empresas que se creen cuya matriz o
empresa dominante se encuentre gravada
con el IVA por este concepto.
30
Abogado
ARTÍCULO 15, parágrafo 4, parágafo 5, ARTÍCULO 15, parágrafo 4, parágafo 5,
parágrafo 6, parágrafo transitorio 3 parágrafo 6, parágrafo transitorio 3

31
Abogado
Artículo 15. Modifíquense los parágrafos 1°, Artículo 15. Modifíquense los parágrafos
2° y el parágrafo transitorio 1° del artículo 1°, 2° y los parágrafos transitorios 1° y 2°
616-1 del Estatuto Tributario, y adiciónense del artículo 616-1 del Estatuto Tributario,
los parágrafos 4°, 5° y 6° , y el parágrafo y adiciónense los parágrafos 4°, 5° y 6°, y
transitorio 3° al mismo artículo, los cuales el parágrafo transitorio 3° al mismo
quedarán así: artículo, los cuales quedarán así:
Parágrafo 4° . Los documentos equivalentes Parágrafo 4°. Los documentos
generados por máquinas registradoras con equivalentes generados por máquinas
sistema POS no otorgan derecho a descuento registradoras con sistema POS no otorgan
en el impuesto sobre las ventas, costos y derecho a impuestos descontables en el
deducciones para el adquiriente. No obstante, impuesto sobre las ventas, ni a costos y
los responsables del impuesto sobre las ventas deducciones en el impuesto sobre la renta
–IVA podrán solicitar al establecimiento una y complementarios para el adquiriente.
factura, cuando en virtud de su actividad No obstante, los adquirientes podrán
económica tengan derecho a tomar impuestos solicitar al obligado a facturar, factura de
descontables, costos y deducciones. venta, cuando en virtud de su actividad
económica tengan derecho a solicitar
Parágrafo 5° . La plataforma de factura impuestos descontables, costos y
electrónica de la Dirección de Impuestos y deducciones.
Aduanas Nacionales (DIAN) incluirá el
registro de las facturas electrónicas Parágrafo 5°. La plataforma de factura
consideradas como título valor que circulen electrónica de la Dirección de Impuestos
en el territorio nacional y permitirá su y Aduanas Nacionales (DIAN) incluirá el
consulta y trazabilidad. registro de las facturas electrónicas
consideradas como título valor que
Las entidades autorizadas para realizar circulen en el territorio nacional y
actividades de factoraje tendrán que permitirá su consulta y trazabilidad.
desarrollar y adaptar sus sistemas
tecnológicos a aquellos de la Dirección de Las entidades autorizadas para realizar
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), actividades de factoraje tendrán que
antes del 31 de diciembre de 2019. desarrollar y adaptar sus sistemas
tecnológicos a aquellos de la Dirección de
Parágrafo 6° . El sistema de facturación Impuestos y Aduanas Nacionales
electrónica es aplicable a las operaciones de (DIAN).
compra y venta de bienes y de servicios. Este
sistema también es aplicable a otras El Gobierno nacional reglamentará la
operaciones tales como los pagos de nómina, circulación de las facturas electrónicas.
las exportaciones, importaciones y los pagos a
favor de no responsables del impuesto sobre Parágrafo 6°. El sistema de facturación
las ventas –IVA, de acuerdo con la electrónica es aplicable a las operaciones
reglamentación del Gobierno Nacional. de compra y venta de bienes y de
servicios. Este sistema también es
aplicable a otras operaciones tales como
los pagos de nómina, las exportaciones,
importaciones y los pagos a favor de no
responsables del impuesto sobre las
ventas –IVA.
Se agregó el parágrafo transitorio 2 a la

Gaceta 1152
32
Abogado
Parágrafo transitorio 3°. Desde el primero de Parágrafo transitorio 2°. La Dirección de
enero de 2019 y hasta el 30 de junio de 2019, Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
quienes estando obligados a emitir factura establecerá el calendario y los sujetos
electrónica como documento equivalente en obligados a facturar que deben iniciar la
los términos del artículo 684-2 del Estatuto implementación de la factura electrónica
Tributario, o factura electrónica como factura durante el año 2019, así como los
de venta en los términos del artículo 616-1 del requisitos técnicos de la factura
Estatuto Tributario, incumplan con dicha electrónica para su aplicación específica
obligación no serán sujetos de las sanciones en los casos de venta de bienes y
previas en el Estatuto Tributario, siempre y servicios, pago de nómina, importaciones
cuando cumplan con las siguientes y exportaciones, pagos al exterior,
condiciones: operaciones de factoraje, entre otras.
1. Expedir factura y/o documentos

equivalentes y/o sustitutivos vigentes, por los
métodos tradicionales diferentes al
electrónico.
2. Demostrar que la razón por la cual no

emitieron facturación electrónica obedece a: i)
impedimento tecnológico; o ii) por razones de
inconveniencia comercial justificada.
De igual manera, las facturas emitidas de

conformidad con este parágrafo, no se
someterán al desconocimiento de costos o
gastos, siempre y cuando cumplan con los
requisitos del artículo 771-2 del Estatuto
Tributario.
33
Abogado
ARTÍCULO 20
Se agrega el Parágrafo 3ro y 4to al

artículo 20 en la Gaceta 1152
Parágrafo 3°. El impuesto consagrado en

el presente artículo no será aplicable a las
enajenaciones, a cualquier título, de
predios destinados a la ejecución de
proyectos de vivienda de interés social
y/o prioritario.
Parágrafo 4°. Quedan exentos de la tarifa

aplicable señalada en el presente artículo
todos aquellos bienes que se adquieran a
cualquier título destinados para
equipamientos colectivos de interés
público social. Siempre y cuando el
comprador sea una entidad estatal o una
entidad sin ánimo de lucro que cumpla
los requisitos para tener derecho al
régimen tributario especial y que el bien
se dedique y utilice exclusivamente a los
proyectos sociales y actividades
meritorias.
ARTÍCULO 44- PARÁGRAFO 1 ARTÍCULO 44- PARÁGRAFO 1
Parágrafo 1° . Para efectos del nuevo impuesto Parágrafo 1°. Para efectos del nuevo
de normalización tributaria, las fundaciones impuesto de normalización tributaria, las
de interés privado del exterior, trusts del fundaciones de interés privado del
exterior, seguro con componente de ahorro exterior, trusts del exterior, seguro con
material, fondo de inversión o cualquier otro componente de ahorro material, fondo de
negocio fiduciario del exterior se asimilan a inversión o cualquier otro negocio
derechos fiduciarios poseídos en Colombia y se fiduciario del exterior se asimilan a
encuentran sujetas al nuevo impuesto de derechos fiduciarios poseídos en
normalización tributaria. En consecuencia, su Colombia y se encuentran sujetas al
valor patrimonial se determinará con base en nuevo impuesto de normalización
el artículo 271-1 del Estatuto Tributario y tributaria. En consecuencia, su valor
para el cálculo de su costo fiscal se aplicará el patrimonial se determinará con base en el
principio de transparencia fiscal en referencia costo fiscal histórico de los activos
a los activos subyacentes. omitidos determinados conforme a las
reglas del Título II del Libro I del Estatuto
Tributario o el autoavalúo comercial que
establezca el contribuyente con soporte
técnico y para el cálculo de su costo fiscal
se aplicará el principio de transparencia
fiscal en referencia a los activos
subyacentes.
34
Abogado
ARTÍCULO 50, PARÁGRAFO 2 ARTÍCULO 50, PARÁGRAFO 2

Parágrafo 2°. Las sociedades bajo el
régimen CHC del impuesto sobre la
Parágrafo 2° . Las sociedades sujetas al renta, incluyendo las entidades públicas
régimen descentralizadas, no están sujetas a la
retención en la fuente sobre los
CHC del impuesto sobre la renta, no están
dividendos distribuidos por sociedades
sujetas a la retención en la fuente sobre los
en Colombia.
dividendos distribuidos por sus subordinadas
en Colombia.

ARTÍCULO 63 ARTÍCULO 63

CAPÍTULO VI OTRAS DISPOSICIONES
Artículo 63. Modifíquese el Capítulo 12 del

Título XV de la Ley 599 de 2000, el cual
quedará así:
35
Abogado
CAPÍTULO 12
CAPÍTULO VI
DE LA OMISIÓN DE ACTIVOS, LA
DEFRAUDACIÓN Y LA PROMOCIÓN Otras disposiciones
DE ESTRUCTURAS DE EVASIÓN
TRIBUTARIA Artículo 63. Modifíquese el Capítulo 12
del Título XV de la Ley 599 de 2000, el
Artículo 434A. Omisión de activos o cual quedará así:
inclusión de pasivos inexistentes. El
contribuyente que omita activos o presente un CAPÍTULO 12
menor valor de los activos declarados o
declare pasivos inexistentes, por un valor De la omisión de activos, la defraudación
igual o superior a 5.000 salarios mínimos y la promoción de estructuras de evasión
legales mensuales vigentes, que de acuerdo tributaria
con las reglas de renta por comparación
patrimonial o de renta líquida por activos Artículo 434A. Omisión de activos o
omitidos o pasivos inexistente se determine inclusión de pasivos inexistentes. El
oficialmente por la autoridad tributaria un contribuyente que dolosamente omita
mayor valor del impuesto sobre la renta a activos o presente un menor valor de los
cargo, será sancionado con pena privativa de activos declarados o declare pasivos
la libertad de 48 a 108 meses de prisión y inexistentes, en la declaración del
multa del 20% de los activos omitidos, del impuesto sobre la renta, por un valor
valor del pasivo inexistente o de la diferencia igual o superior a 5.000 salarios mínimos
del valor del activo declarado por un menor mensuales legales vigentes, y se liquide
valor. oficialmente por la autoridad tributaria
un mayor valor del impuesto sobre la
El valor de los activos omitidos o de los renta a cargo, será sancionado con pena
declarados por un menor valor, será privativa de la libertad de 48 a 108 meses
establecido de conformidad con las reglas de prisión y multa del 20% de los activos
objetivas del artículo 303 del Estatuto omitidos, del valor del pasivo inexistente
Tributario y el de los pasivos inexistentes por o de la diferencia del valor del activo
el valor por el que hayan sido incluidos en la declarado por un menor valor.
declaración del impuesto sobre la renta.
Cuando por la naturaleza del bien no sea El valor de los activos omitidos o de los
posible establecer el valor del mismo conforme declarados por un menor valor, será
a las reglas anteriores, se nombrará un perito establecido de conformidad con las reglas
avaluador de la lista de auxiliares de la de valoración patrimonial de activos del
justicia o se contratará el dictamen pericial Estatuto Tributario, y el de los pasivos
con entidades o profesionales especializados. inexistentes por el valor por el que hayan
sido incluidos en la declaración del
Este delito será aplicable independientemente impuesto sobre la renta.
del procedimiento administrativo que adelante
la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN) para determinar el valor
a pagar por impuesto, sanciones e intereses.
Parágrafo 1° . Para efectos del presente

artículo se entiende por contribuyente el
sujeto respecto de quien se realiza el hecho
generador de la obligación tributaria
sustancial.
36
Abogado
Parágrafo 1°. La acción penal solo podrá

Parágrafo 2° . En las mismas penas incurrirán iniciarse previa solicitud del Director
el representante legal, el mandatario, el General de la Dirección de Impuestos y
revisor fiscal, el asesor en materias contables Aduanas Nacionales (DIAN) o la
y/o tributarias de personas jurídicas y/o autoridad competente, o su delegado o
naturales, que consientan, toleren y/o delegados especiales, siguiendo criterios
asesoren la realización de alguno de los de razonabilidad y proporcionalidad,
comportamientos descritos en el presente expresados en la respectiva solicitud. La
artículo. autoridad tributaria se abstendrá de
presentar esta solicitud cuando el mayor
Parágrafo 3° . S
e extinguirá la acción penal impuesto a cargo liquidado oficialmente
cuando el contribuyente haya omitido activos, se genere como consecuencia de una
presentado información inexacta en relación interpretación razonable del derecho
con estos o declare pasivos inexistentes en un aplicable, siempre que los hechos y cifras
valor mayor a 8.500 salarios mínimos legales declarados por el contribuyente sean
mensuales vigentes, y dicho contribuyente completos y verdaderos.
presente o corrija la declaración o
declaraciones correspondientes y realice los Parágrafo 2°. La acción penal se
respectivos pagos de impuestos, sanciones extinguirá cuando el contribuyente
tributarias, intereses y multas presente o corrija la declaración o
correspondientes, cuando a ello hubiere lugar. declaraciones correspondientes y realice
los respectivos pagos de impuestos,
Parágrafo 4° . L
a acción penal solo podrá sanciones tributarias, intereses y multas
iniciarse previa solicitud del Comité de la correspondientes, y el valor de los activos
Unidad Penal de la Dirección de Gestión omitidos, el menor valor de los activos
Jurídica de la Dirección de Impuestos y declarados o el valor de los pasivos
Aduanas Nacionales (DIAN) o la autoridad inexistentes, sea menor a 8.500 salarios
que haga sus veces, siguiendo criterios de mínimos mensuales legales vigentes.
magnitud del daño antijurídico, concurrencia
con otros delitos, acciones encaminadas a PARÁGRAFOS 3 Y 4 FUERON
evadir la responsabilidad y/a recurrencia de ELIMINADOS
los actos sancionables.
37
Abogado
Artículo 434B. Defraudación o evasión

tributaria. El contribuyente que estando Artículo 434B. Defraudación o evasión
obligado a declarar no declare, o que en una tributaria. Siempre que la conducta no
declaración tributaria omita ingresos, o constituya otro delito sancionado con
incluya costos o gastos inexistentes, o reclame pena mayor, el contribuyente que
créditos fiscales, retenciones o anticipos dolosamente, estando obligado a declarar
improcedentes, que de acuerdo con la no declare, o que en una declaración
normatividad tributaria vigente la autoridad tributaria omita ingresos, o incluya costos
competente liquide oficialmente un mayor o gastos inexistentes, o reclame créditos
valor del impuesto a cargo por un valor igual fiscales, retenciones o anticipos
o superior a 250 salarios mínimos legales improcedentes, y se liquide oficialmente
mensuales vigentes e inferior a 2500 salarios por la autoridad tributaria un mayor
mínimos legales mensuales vigentes, el valor del impuesto a cargo por un valor
contribuyente será sancionado con pena igual o superior a 250 salarios mínimos
privativa de la libertad de 36 a 60 meses de legales mensuales vigentes e inferior a
prisión y multa del cincuenta por ciento 2500 salarios mínimos legales mensuales
(50%) del valor del gravamen evadido. Este vigentes, el contribuyente será
delito será aplicable independientemente del sancionado con pena privativa de la
procedimiento administrativo que adelante la libertad de 36 a 60 meses de prisión y
Dirección de Impuestos y Aduanas multa del cincuenta por ciento (50%) del
Nacionales (DIAN) o la Autoridad Tributaria mayor valor del impuesto a cargo
respectiva para determinar el valor a pagar determinado.
por concepto del tributo correspondiente,
sanciones e intereses. Parágrafo 1°. La acción penal solo podrá
iniciarse previa solicitud del Director
Parágrafo 1° . Para efectos del presente General de la Dirección de Impuestos y
artículo se entiende por contribuyente el Aduanas Nacionales (DIAN) o la
sujeto respecto de quien se realiza el hecho autoridad competente, o su delegado o
generador de la obligación tributaria delegados especiales, siguiendo criterios
sustancial. de razonabilidad y proporcionalidad,
expresados en la respectiva solicitud. La
Parágrafo 2° . En las mismas penas incurrirán Autoridad Tributaria se abstendrá de
el representante legal, el mandatario, el presentar esta solicitud cuando el mayor
revisor fiscal, el asesor en materias contables impuesto a cargo liquidado oficialmente
y/o tributarias de personas jurídicas y/o se genere como consecuencia de una
naturales, que consientan, toleren y/o interpretación razonable del derecho
asesoren la realización de alguno de los aplicable, siempre que los hechos y cifras
comportamientos descritos en el presente declarados por el contribuyente sean
artículo. completos y verdaderos.
Parágrafo 3° . Se extinguirá la acción penal Parágrafo 2°. La acción penal se
cuando el contribuyente haya evadido extinguirá cuando el contribuyente
impuestos por un valor menor a 8.500 presenta o corrija la declaración o
salarios mínimos legales mensuales vigentes, declaraciones correspondientes y realice
y dicho contribuyente presente o corrija la los respectivos pagos de impuestos,
declaración o declaraciones correspondientes y sanciones tributarias, intereses y multas
realice los respectivos pagos de tributos, correspondientes, y el valor del mayor
sanciones tributarias, intereses y multas impuesto a cargo liquidado oficialmente,
correspondientes, cuando a ello hubiere lugar. sea menor a 8500 salarios mínimos
mensuales legales vigentes.
FUERON SUPRIMIDOS PARÁGRAFOS

3 Y 4

38
Abogado
Parágrafo 4° . La acción penal solo podrá

iniciarse previa solicitud del Comité de la
Unidad Penal de la Dirección de Gestión
Jurídica de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN), o de los comités
penales que creen los secretarios de hacienda o
los servidores públicos encargados de la
fiscalización de tributos nacionales y
territoriales diferentes a los administrados por
la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN), siguiendo criterios de
magnitud del daño antijurídico, concurrencia
con otros delitos, acciones encaminadas a
evadir la responsabilidad y/o recurrencia de
los actos sancionables.

ARTÍCULO 65 (Art. 907 E. Tributario ARTÍCULO 65 (Art. 907 E. Tributario
Parágrafo Transitorio) Parágrafo Transitorio)
Parágrafo Transitorio. Antes del 31 de Parágrafo Transitorio. Antes del 31 de
diciembre de 2019, los concejos municipales y diciembre de 2019, los concejos
distritales deberán proferir acuerdos con el municipales y distritales deberán proferir
propósito de establecer las tarifas únicas del acuerdos con el propósito de establecer
impuesto de industria y comercio consolidado, las tarifas únicas del impuesto de
aplicables bajo el régimen simple de industria y comercio consolidado,
tributación – SIMPLE. aplicables bajo el régimen simple de
tributación – SIMPLE.
Los acuerdos que profieran los concejos
municipales y distritales deben establecer una Los acuerdos que profieran los concejos
única tarifa consolidada para cada grupo de municipales y distritales deben establecer
actividades descritas en los numerales del una única tarifa consolidada para cada
artículo 908 de este Estatuto, que integren el grupo de actividades descritas en los
impuesto de industria y comercio, numerales del artículo 908 de este
complementarios y sobretasas, de conformidad Estatuto, que integren el impuesto de
con las leyes vigentes, respetando la industria y comercio, complementarios y
autonomía de los entes territoriales y dentro sobretasas, de conformidad con las leyes
de los límites dispuestos en las leyes vigentes . vigentes, respetando la autonomía de los
entes territoriales y dentro de los límites
dispuestos en las leyes vigentes.
A partir el 1° de enero de 2020, todos los

municipios y distritos recaudarán el
impuesto de industria y comercio a través
del sistema del régimen simple de
tributación – SIMPLE respecto de los
contribuyentes que se hayan acogido al
régimen SIMPLE.
39
Abogado
ARTÍCULO 76- Literal F- Literal G- ARTÍCULO 76- Literal F- Literal G-
Numeral 5 Numeral 5
f) Las sociedades deben cumplir con los mon- Las sociedades deben cumplir con los
tos mínimos de inversión en los términos que montos mínimos de inversión en los
defina el Gobierno nacional, que en ningún términos que defina el Gobierno nacional,
caso puede ser inferior a veinticinco mil que en ningún caso puede ser inferior a
(25.000) UVT y en un plazo máxi- mo de seis cuatro mil cuatrocientas (4.400) UVT y en
(6) años gravables. En caso de que no se logre un plazo máximo de tres (3) años
el monto de inversión se pierde el beneficio a gravables. En caso de que no se logre el
partir del sexto año, inclusive. monto de inversión se pierde el beneficio
g) El beneficio de renta exenta aquí contem- a partir d
el tercer año, inclusive;
plado, se aplicará incluso, en el esquema
empresarial, de inversión, o de negocios, se g) Los usuarios de zona franca podrán
vincule a entidades de economía solidaria aplicar a los beneficios establecidos en
cuyas actividades u objetivos tengan rela- este numeral, siempre y cuando cumplan
ción con el sector agropecuario, a las aso- con todos los requisitos señalados en este
ciaciones de campesinos, o grupos indivi- artículo para efectos de acceder a esta
duales de estos. exención.
5.Aprovechamiento de nuevas plantaciones AGREGARON EL NUMERAL 2 CON

forestales, incluida la guadua, según la SIETE LITERALES
calificación que para el efecto expida la 2. Incentivo tributario para el desarrollo
corporación autónoma regional o la entidad del campo colombiano. Las rentas
competente. provenientes de inversiones que
incrementen la productividad en el sector
En las mismas condiciones, gozarán de la agropecuario, por un término de diez (10)
exención los contribuyentes que a partir de la años, siempre que cumplan los siguientes
fecha de entrada en vigencia de la presente ley requisitos:
realicen inversiones en nuevos aserríos a) Las sociedades deben tener su
vinculados directamente al aprovechamiento a domicilio principal y sede de
que se refiere este numeral. administración y operación en el
municipio o municipios en los que
También gozarán de la exención de que trata realicen las inversiones que incrementen
este numeral, los contribuyentes que, a la la productividad del sector agropecuario;
fecha de entrada en vigencia de la presente b) Las sociedades deben tener por objeto
ley, posean plantaciones de árboles maderables social exclusivo alguna de las actividades
debidamente registrados ante la autoridad que incrementan la productividad del
competente. La exención queda sujeta a la sector agropecuario. Las actividades
renovación técnica de los cultivos. comprendidas son aquellas señaladas en
la Clasificación Industrial Internacional
Uniforme (CIIU), Sección A, división 01,
adoptada en Colombia mediante
Resolución de la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales (DIAN);
c) Las sociedades deben ser constituidas
e iniciar su actividad económica antes del
31 de diciembre de 2021;
40
Abogado
d) Las sociedades deben cumplir con los

montos mínimos de empleo que defina el
Gobierno nacional, que en ningún caso
puede ser inferior a diez (10) empleados.
Los empleos que se tienen en cuenta para
la exención en renta son aquellos que
tienen una relación directa con los
proyectos agropecuarios, según la
reglamentación que profiera el Gobierno
nacional. Los administradores de la
sociedad no califican como empleados
para efectos de la presente exención en
renta;
e) Las sociedades deben presentar su
proyecto de inversión ante el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural,
justificando su viabilidad financiera y
conveniencia económica, y el Ministerio
debe emitir un acto de conformidad y
confirmar que las inversiones
incrementan la productividad del sector
agropecuario;
f) Las sociedades deben cumplir con los
montos mínimos de inversión en los
términos que defina el Gobierno nacional,
que en ningún caso puede ser inferior a
veinticinco mil (25.000) UVT y en un
plazo máximo de seis (6) años gravables.
En caso de que no se logre el monto de
inversión se pierde el beneficio a partir
del sexto año, inclusive;
g) El beneficio de renta exenta aquí
contemplado, se aplicará incluso, en el
esquema empresarial, de inversión, o de
negocios, se vincule a entidades de
economía solidaria cuyas actividades u
objetivos tengan relación con el sector
agropecuario a las asociaciones de
campesinos, o grupos individuales de
estos.
5. Aprovechamiento de nuevas

plantaciones forestales, incluida la
guadua, el caucho y el marañón, según la
calificación que para el efecto expida la
corporación autónoma regional o la
entidad competente.
41
Abogado
En las mismas condiciones, gozarán de la

exención los contribuyentes que a partir
de la fecha de entrada en vigencia de la
presente ley realicen inversiones en
nuevos aserríos y plantas de
procesamiento vinculados directamente
al aprovechamiento a que se refiere este
numeral.
También gozarán de la exención de que

trata este numeral, los contribuyentes
que, a la fecha de entrada en vigencia de
la presente ley, posean plantaciones de
árboles maderables y árboles en
producción de frutos, debidamente
registrados ante la autoridad competente.
La exención queda sujeta a la renovación
técnica de los cultivos.
La exención de que trata el presente

numeral estará́ vigente hasta el año
gravable 2036, incluido.
SE AGREGARON LOS NUMERALES 8 Y
9:
8. El incentivo tributario a las creaciones

literarias de la economía naranja,
contenidas en el artículo 28 de la Ley 98
de 1993.
9.Los rendimientos generados por la
reserva de estabilización que constituyen
las entidades administradoras de fondos
de pensiones y cesantías de acuerdo con
el artículo 101 de la Ley 100 de 1993.

ARTÍCULO 77-PARÁGRAFO 5, ARTÍCULO 77-PARÁGRAFO 5,
LITERAL F LITERAL F
f) Lo previsto en este parágrafo no será apli- f) A partir del 1° de enero de 2019, los
cable a moteles y residencias. nuevos proyectos de parques temáticos,
nuevos proyectos de parques de
ecoturismo y agroturismo y nuevos
muelles náuticos, que se construyan en
municipios de hasta 200.000 habitantes,
tal y como lo certifique la autoridad
competente a 31 de diciembre de 2018,
dentro de los diez (10) años siguientes a
partir de la entrada en vigencia de esta
ley, por un término de veinte (20) años;
SE AGREGAN LOS LITERALES G, H Y
EL PARÁGRAFO 7
42
Abogado
g) A partir del 1° de enero de 2019,

los nuevos proyectos de parques
temáticos, nuevos proyectos de
parques de ecoturismo y agroturismo,
y nuevos muelles náuticos, que se
construyan en municipios de igual o
superior a 200.000 habitantes, tal y
como lo certifique la autoridad
competente a 31 de diciembre de 2018,
dentro de los cuatro (4) años
siguientes a partir de la entrada en
vigencia de esta Ley, por un término
de diez (10) años;
h) Lo previsto en este parágrafo no
será aplicable a moteles y residencias.
Parágrafo 7° (Nuevo). Las entidades
financieras deberán liquidar unos puntos
adicionales al impuesto de renta y
complementarios durante los siguientes
periodos gravables:
1. Para el año gravable 2019 adicionales

de cuatro (4) puntos porcentuales sobre la
tarifa general del impuesto, siendo en
total del treinta y siete por ciento (37%).

de tres (3) puntos porcentuales sobre la
total del treinta y cinco por ciento (35%).

de tres (3) puntos porcentuales sobre la
total del treinta y cuatro por ciento (34%).
Los puntos adicionales de la que trata el

presente parágrafo solo es aplicable a las
personas jurídicas que, en el año gravable
correspondiente, tengan una renta
gravable igual o superior a 120.000 UVT.
43
Abogado
ARTÍCULO 97: Se agregan dos

ARTÍCULO 97. parágrafos adicionales
Parágrafo 1o. F acúltese a los entes

territoriales para aplicar el principio de
favorabilidad en etapa de cobro de
conformidad con lo previsto en este
artículo, de acuerdo con su competencia.
Parágrafo 2°. En desarrollo del principio

de favorabilidad y dentro del plazo
máximo establecido en este artículo, el
contribuyente, declarante, agente
retenedor, responsable, deudor solidario,
deudor subsidiario o garante que, a la
entrada en vigencia de la presente Ley,
tenga obligaciones fiscales a cargo,
pagará el interés bancario corriente,
certificado por la Superintendencia
Financiera de Colombia, para la
modalidad de créditos de consumo y
ordinario, más dos (2) puntos
porcentuales.

5.2. Artículos nuevos que no fueron publicados antes del debate en la plenaria de la
Cámara de Representantes

Artículo 112. (Nuevo). Modifíquese el artículo 375 de la Ley 1819 de 2016, el cual
quedará así́:
Artículo 375. Las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) contribuyentes del
impuesto sobre la renta podrán deducir la totalidad de la cartera, reconocida y
certificada por el liquidador, correspondiente a los patrimonios de las Entidades
Promotoras de Salud (EPS) que se encuentren en medida de intervención forzosa
administrativa para liquidar por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. En
la medida en que recuperen dicha cartera, las sumas recuperadas serán renta líquida
gravable.
Artículo 113 (Nuevo). Facúltense a los entes territoriales para conceder beneficios
temporales de hasta un setenta por ciento (70%) en el pago de los intereses moratorios
que se hayan generado en el no pago de las multas, sanciones y otros conceptos de
naturaleza no tributaria.
Para acceder a lo dispuesto en el presente artículo, el interesado deberá́ cancelar la
totalidad del capital adeudado y el porcentaje restante de los intereses moratorios.
Parágrafo 1°. Las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales y

Distritales serán las entidades competentes para establecer los porcentajes de los
beneficios temporales, así́ como para fijar los requisitos, términos y condiciones que
aplicará en su jurisdicción.
44
Abogado
Parágrafo 2°. Los beneficios temporales estarán vigentes por un término que no
podrá́ exceder del 31 de octubre del 2019, fecha en la cual deben haberse realizado
los pagos correspondientes.
Artículo 114 (Nuevo). Adiciónese un parágrafo al artículo 368 el Estatuto Tributario,
el cual quedará así́:
Artículo 368. Quiénes son agentes de retención.
(...)
Parágrafo 3°. Entiéndase también como agentes de retención las personas jurídicas y
naturales exportadoras de servicios de entretenimiento para adulto a través del
sistema webcam, que mediante contrato de mandato como hecho generador
practiquen la retención en la fuente por servicios al mandante en el respectivo pago o
abono en cuenta, de conformidad con el artículo 392. Estas empresas estarán
organizadas en una Federación de Comercio Electrónico para Adultos para su control
y el sector será́ reglamentado mediante ley.
Artículo 115 (Nuevo). T ransición en materia de dividendos. L os dividendos
decretados en calidad de exigibles a 31 de diciembre de 2018, mantendrán el
tratamiento aplicable con anterioridad a la vigencia de esta ley.
Artículo 116 (Nuevo). Modifíquese el artículo 206-1 del Estatuto Tributario, el cual
quedará así:
Articulo 206-1. Determinación de la renta para servidores públicos diplomáticos,
consulares y administrativos del Ministerio de Relaciones Exteriores. Para efectos de
la determinación del impuesto sobre la renta y complementarios de los servidores
públicos diplomáticos, consulares y administrativos del Ministerio de Relaciones
Exteriores, la prima especial y la prima de costo de vida de que trata el Decreto 3357
de 2009, o las normas que lo modifiquen o sustituyan, estarán exentas del impuesto
sobre la renta.
Las primas de que trata este artículo, no se tendrán en cuenta para efectos del cálculo

de los límites establecidos en el numeral 3 del artículo 336 del presente estatuto.
Artículo 117 (Nuevo). Modifíquese el artículo 23 de la Ley 679 de 2001, el cual
quedará así:
os nacionales y extranjeros, residentes o no en

Artiículo 23. Impuesto de salida. L
Colombia, que salgan del país por vía aérea, cancelarán el valor correspondiente a un
dólar de los Estados Unidos de América, o su equivalente en pesos colombianos, al
momento de la compra del tiquete aéreo. Dicho recaudo estará́ a cargo del ICBF, y
su destino será la financiación de los planes y programas de prevención y lucha
contra la explotación sexual y la pornografía con menores de edad.
El Gobierno nacional reglamentará la materia.
Artículo 118 (Nuevo). Con el fin de evaluar la pertinencia, eficacia, eficiencia,
prevenir la competencia desleal en la economía colombiana y garantizar el
cumplimiento de las finalidades de las zonas francas y los beneficios tributarios
otorgados en el sistema tributario colombiano, la Superintendencia de Industria y
Comercio, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la Contraloría
45
Abogado
General de la República conformarán un equipo conjunto de auditoría para hacer una

evaluación de todos los beneficios tributarios, exenciones tributarias, deducciones,
otras deducciones de renta y cada una de las personas jurídicas del régimen de zonas
francas, para determinar su continuación, modificación y/o eliminación. El resultado
de esta auditoría será́ público y se presentará ante el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las Comisiones
Económicas del Congreso de la República a más tardar en el mes de julio de 2019.
Para el primer trimestre del año 2020 el Gobierno nacional presentará un proyecto de

ley que grave las utilidades contables, eliminando las rentas exentas y beneficios
tributarios especiales, para reemplazar el impuesto de renta.
Artículo 119 (Nuevo). Modifíquese el artículo 22 del Estatuto Tributario que quedará

así:
Articulo 22. Entidades que no son contribuyentes. No son contribuyentes del
impuesto sobre la renta y complementarios y no deberán cumplir el deber formal de
presentar declaración de ingresos y patrimonio, de acuerdo con el artículo 598 del
presente Estatuto, la Nación, las entidades territoriales, las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible, las áreas Metropolitanas, la Sociedad Nacional
de la Cruz Roja Colombiana y su sistema federado, las superintendencias y las
unidades administrativas especiales, siempre y cuando no se señalen en la ley como
contribuyentes.
Así́ mismo, serán no contribuyentes no declarantes las sociedades de mejoras
públicas, las asociaciones de padres de familia; los organismos de acción comunal; las
juntas de defensa civil; las juntas de copropietarios administradoras de edificios
organizados en propiedad horizontal o de copropietarios de conjuntos residenciales;
las asociaciones de exalumnos; las asociaciones de hogares comunitarios y hogares
infantiles del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o autorizados por este y las
asociaciones de adultos mayores autorizados por el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar.
Tampoco serán contribuyentes ni declarantes los resguardos y cabildos indígenas, ni
la propiedad colectiva de las comunidades negras conforme a la Ley 70 de 1993.
Artículo 120 (Nuevo). Modifíquese el artículo 4° de la Ley 1101 de 2006 el cual
quedará así́:
“Modificar el artículo 4° Ley 1101 IMPUESTO CON DESTINO AL TURISMO COMO

INVERSIÓN SOCIAL.
“A partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, se crea el impuesto
nacional con destino al turismo como inversión social mediante la promoción y el
fortalecimiento de la competitividad que comprende la capacitación y la calidad
turísticas.
El hecho generador del impuesto con destino al turismo es la compra de tiquetes
aéreos de pasajeros que tengan como destino final el territorio colombiano, en
transporte aéreo de tráfico internacional.
El sujeto activo del impuesto con destino al turismo será́ la Nación – Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. Son contribuyentes del impuesto con destino al turismo,
todos los pasajeros que ingresen a Colombia, en medios de transporte aéreo de tráfico
46
Abogado
internacional. No serán sujetos activos del impuesto los pasajeros que vengan al
territorio colombiano en tránsito o en conexión internacional.
El impuesto con destino al turismo tendrá́ un valor de USD15, deberá́ ser incluido
por las empresas que presten de manera regular el servicio de transporte aéreo
internacional de pasajeros con origen o destino a Colombia, en el valor de los tiquetes
o pasajes aéreos y su pago se hará́ trimestralmente.
El valor del recaudo del impuesto para el turismo de que trata el artículo 1° de la Ley

1101 de 2006, lo tendrán a su cargo las empresas que presten de manera regular el
servicio de transporte aéreo internacional de pasajeros con destino a Colombia y
deberá́ ser consignado por estas en la cuenta que para estos efectos establezca el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y será́ apropiado en el Presupuesto
General de la Nación en las vigencias fiscales correspondientes a su recaudo y en las
subsiguientes. La generación del impuesto será́ la compra y emisión del tiquete, la
reglamentación para estos efectos estará́ a cargo del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo.
Artííulo 121 (Nuevo). Los conceptos emitidos por la dirección de gestión jurídica o la

subdirección de gestión de normativa y doctrina de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, constituyen interpretación oficial para los empleados públicos
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; por lo tanto, tendrán carácter
obligatorio para los mismos. Los contribuyentes solo podrán sustentar sus
actuaciones en la vía gubernativa y en la jurisdiccional con base en la ley.
Artículo 122 (Nuevo). Reconocimiento fiscal de los pagos en efectivo para los
contribuyentes pertenecientes al sector agropecuario. Adiciónese un parágrafo quinto
(5°) al artículo 771-5 del Estatuto Tributario, el cual quedará así́:
Parágrafo 5°. Tratándose de los pagos en efectivo que efectúen los contribuyentes o
responsables pertenecientes al sector agropecuario, de las actividades agrícola,
ganadera, pesquera, acuícola, avícola y forestal, así́ como los comercializadores del
régimen SIMPLE y las cooperativas y asociaciones de productores del sector agrícola
que comercialicen productos adquiridos directamente al productor, podrán tener
reconocimiento fiscal dichos pagos como costos, deducciones, pasivos o impuestos
descontables, independientemente del número de pagos que se realicen durante el
año, así́:
● – En el año 2019, el noventa por ciento (90%) de los costos, deducciones,
pasivos o impuestos descontables totales.
● – En el año 2020, el ochenta y cinco por ciento (85%) de los costos,
deducciones, pasivos o impuestos descontables totales.
● – En el año 2021, el setenta y cinco por ciento (75%) de los costos, deducciones,
● – A partir del año 2022, el setenta por ciento (70%) de los costos, deducciones,
Artículo 122 (Nuevo). A diciónese el artículo 107-2 al Estatuto Tributario, el
cual quedará así:
Artículo 107-2. Deducciones por contribuciones a educación de los empleados.
Las siguientes deducciones serán aceptadas fiscalmente siempre y cuando se
encuentren debidamente soportadas:
1. a) Los pagos destinados a programas de becas de estudios totales o parciales y
de créditos condonables para educación, establecidos por las personas
47
Abogado
jurídicas en beneficio de sus empleados o de los miembros del núcleo familiar
del trabajador;
2. b) Los pagos a inversiones dirigidos a programas o centros de atención,
estimulación y desarrollo integral y/o de educación inicial, para niños y niñas
menores de siete años, establecidos por las empresas exclusivamente para los
hijos de sus empleados;
3. c) Los aportes que realicen las empresas para instituciones de educación
básica-primaria y secundaria -y media reconocidas por el Ministerio de
Educación, y las de educación técnica, tecnológica y de educación superior que
cumplan con los requisitos establecidos por el Ministerio de Educación, y que
se justifican por beneficiar a las comunidades y zonas de influencia donde se
realiza la actividad productiva o comercial de la persona jurídica.
Parágrafo. Para todos los efectos, los pagos definidos en este artículo no se
considerarán pagos indirectos hechos al trabajador.
Lo anterior será reglamentado por el Gobierno nacional.
Conclusión:

Es notable la gran diferencia en no pocas disposiciones –un total de 22 artículos- entre
un texto y otro, lo que desvirtúa, incluso, cualquier argumento que, basado en una
visión no vinculante de las normas constitucionales y reglamentarias sobre
procedimiento legislativo, quisiera sostener que la coincidencia o cercanía entre
algunas disposiciones entre el texto publicado en la ponencia y el finalmente votado
sanea la falta de publicación, o de difusión, o siquiera de lectura del texto propuesto y
finalmente votado por la Plenaria de la Honorable Cámara de Representantes.
Adicionalmente se incluyeron 11 artículos nuevos cuyo texto no había sido
previamente conocido por los miembros de la Cámara de Representantes.

De esta forma, se ratifica la flagrante violación del principio de publicidad, y la
pretermisión del principio de participación en el trámite de la ley 1943 de 2018.

B. Segundo vicio de procedimiento: la anulación de los efectos de la primera
votación realizada sobre 88 artículos del texto articulado incluido en el
informe de ponencia aprobado

Quiero señalar ahora un segundo vicio del trámite legislativo de la ley 1943 de 2018
que se derivó de la misma situación fáctica antes descrita. Este consiste en que, al
proponerse la adopción del texto del Senado como un todo, y realizar la votación con
la que se aprobaron 123 artículos, se anularon los efectos que las distintas votaciones
anteriormente realizadas por la Plenaria de la Cámara –en sesiones de 18 y 19 de
diciembre- respecto de ochenta y ocho (88) artículos del proyecto que luego se
convertiría en la ley 1943 de 2018.

En efecto, a lo largo de la sesión del 18 de diciembre y la del 19 del mismo mes, la
Plenaria realizó distintas votaciones en las que se aprobaron artículos que tuvieron
como base el texto que fue publicado en el informe de ponencia que se estaba
discutiendo. Dichas votaciones agrupaban artículos que se sometían a consideración
en idéntica forma a la que figuraba en el informe de ponencia, y artículos sobre los
que existía una proposición avalada por el Gobierno. Entre las numerosas votaciones
realizadas a lo largo de estas dos sesiones, se alcanzó a aprobar un total de ochenta y
ocho artículos del proyecto de ley.

48
Abogado
Las decisiones sobre estos artículos quedaron sin efectos al haber votado como un
todo el texto aprobado por la Plenaria del Senado en la sesión que dicha Corporación
realizó el 18 de diciembre de 2018.

Como se explicará esta situación implicó una extralimitación en la competencia de la
Cámara de Representantes, la cual no está facultada para repetir la votación sobre
asuntos ya decididos y, por consiguiente, dejar sin efecto el resultado de votaciones
ya consolidadas.

Paso a exponer la jurisprudencia que ha analizado situaciones análogas, para luego
presentar la situación de este caso en concreto.

1. La repetición de la votación por parte de Plenarias o Comisiones del
Congreso de la República

La jurisprudencia constitucional ha sido clara y contundente en un aspecto que
resulta fundante a las decisiones que toma el Congreso de la República: una vez
realizada una votación, y por tanto tomada una decisión sobre un asunto, sus efectos
no pueden ignorarse y, en consecuencia, repetir la votación, obviar su resultado o
cualquier acción que implique anulación de la decisión ya tomada excederá la
competencia atribuida por el orden jurídico a dicha Corporación. Manifestó la Sala
Plena de la Corte Constitucional en la sentencia C-816 de 2004 que un actuar en este
sentido "equivale a una supresión de los efectos de dicha votación, que obviamente es un vicio
de particular gravedad, por cuanto desconoce una decisión de las cámaras, con lo cual
distorsiona la voluntad democrática del Congreso”.

En dicha ocasión la Corte examinó el procedimiento de formación del Acto
Legislativo 02 de 2003, en cuyo quinto debate se realizó una votación que no alcanzó
la mayoría absoluta exigida por la Constitución. Sin embargo, en lugar de adoptar la
decisión correspondiente –es decir, el hundimiento del proyecto-, el Presidente de la
Cámara de Representantes suspendió la votación –argumentando una supuesta
situación de desorden- y convocó para que se repitiera la votación en la próxima
sesión. Al día siguiente, reunida la Plenaria de la Cámara, se votó nuevamente con un
resultado favorable la propuesta con que finalizaba el mismo informe de ponencia, y,
en consecuencia, se prosiguió con el debate del mismo.

Esta situación, de acuerdo con la Corte Constitucional, materializó un vicio de
procedimiento, puesto que la misma había implicado la repetición de la votación
correspondiente. En palabras de la Corte

“124- A pesar de lo anterior, la Corte considera que en el trámite del acto legislativo
acusado el vicio constatado no fue subsanado por la votación realizada el 6 de
noviembre de 2003, en donde el informe de ponencia obtuvo la mayoría
constitucionalmente requerida, por cuanto precisamente esta nueva votación, lejos
de corregir el vicio, es en realidad su materialización. La nueva votación es en
efecto la concreción de la supresión de las consecuencias jurídicas y prácticas de la
votación realizada el día 5 de noviembre de 2003, que debió ser respetada, con
todos sus efectos, por la mesa directiva de la Cámara de Representantes y por esa
Corporación. Y es que la nueva votación implicó una suerte de anulación o
repetición de la votación del día anterior, con lo cual se consumó el vicio
de privar o suprimir los efectos de la decisión adoptada por la plenaria de
la Cámara el 5º de noviembre de 2003, la cual implicaba, como ya se
explicó, el hundimiento del proyecto. Por ello esa nueva votación no
49
Abogado
puede ser asimilada a una convalidación sino a la concreción y

consumación del vicio analizado. ” –negrilla fuera de texto-

Lo dicho por la Corte es fruto de una lógica inexpugnable, pues, en aquel caso se
configuró un vicio en cuanto “el Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha
realizado una votación sobre un informe de ponencia, dicha votación pueda ser repetida
ulteriormente, por lo cual la Cámara carecía de competencia para adelantar esta nueva
votación” –negrilla fuera de texto-. En efecto, no puede someterse a votación
indefinidamente –una y otra vez- una misma disposición hasta que se obtenga el
resultado querido por quien dirige la sesión de una comisión o cámara legislativa.
Una vez sometido a votación un informe, un cuerpo articulado, un título o una
disposición su resultado es definitivo, y no podría modificarse sin desconocer el
principio de decisión mayoritaria y, en consecuencia, sin desconocer el principio
democrático en la formación de la voluntad de una comisión o cámara legislativa.

Este principio de decisión fue confirmado con ocasión de la sentencia C-277 de 2007,
oportunidad en que fue acusado de haber sido votado en dos ocasiones el inciso del
Acto Legislativo 01 de 2005, que consagra que en las pensiones que se generen a
partir de la vigencia de dicha norma, sólo se pagarán 13 mesadas al año –eliminó la
mesada número catorce-. De acuerdo con el cargo presentado, dicho inciso había sido
votado negativamente, y luego, ante una nueva proposición, fue votado
afirmativamente. La Corte al exponer cuál era la jurisprudencia que determinaba el
parámetro constitucional aplicable al estudio de dicho caso recordó que “[e]n
conclusión, la votación, como expresión de la voluntad soberana y democrática de las cámaras
legislativas, una vez producida con arreglo a los mandatos reglamentarios adquiere carácter
intangible e irreversible, de manera que su desconocimiento o supresión acarrea
inexorablemente un vicio de procedimiento que afecta la validez constitucional de la ley o del
acto legislativo, produciendo su inexequibilidad”.

De esta forma es claro que para la jurisprudencia constitucional existe una “subregla”
según la cual “se configura un vicio de procedimiento insubsanable cuando se pretende
desconocer el resultado y efecto de una votación en una corporación legislativa” –sentencia
C-277 de 2007-.

Siendo este el parámetro constitucional existente al examinar casos en que se repite la
votación sobre un asunto ya decidido en desarrollo de un trámite legislativo, pasará a
explicarse el vicio que se configuró en el iter de formación de la ley 1943 de 2018.

2. Vicio de procedimiento: repetición de la votación respecto de ochenta y ocho
artículos del proyecto de ley

De las actuaciones procedimentales ocurridas los días 18 y 19 de diciembre en la
Plenaria de la Cámara de Representantes, y que fueron anteriormente descritas, se
deduce un segundo vicio de procedimiento respecto de distintos artículos de la ley
1943 de 2018, consistente en que ochenta y ocho de ellos ya habían sido votados y
acogidos por la plenaria con base en un texto distinto al de la proposición final.

En efecto, tal como se observa del desarrollo de la plenaria de la cámara los días 18 y
19 de diciembre, luego de votar los impedimentos propuestos, se dio inicio al debate
y votación de los distintos informes de ponencia. En este proceso fueron negados dos
informes presentados, y luego de debatida fue acogida la propuesta de dar debate al
informe de ponencia del representante John Jairo Roldán, que fue el texto base sobre
el cual se desarrolló la discusión en la plenaria de Cámara de Representantes.

50
Abogado
Luego de haber sido leída la “fe de erratas” presentada –y también publicada en
Gaceta del mismo 18 de diciembre-, y de haber debatido sobre el texto articulado que
todos conocían, en tanto había sido publicado en la Gaceta del Congreso, se dio inicio
a la votación de bloques o grupos de artículos, de acuerdo a si estos no tenían
proposiciones –y por tanto, se sometía a votación el texto tal cual había sido
publicado en la ponencia-, si tenían proposiciones que no habían sido avaladas por el
Gobierno, o si se trataba de artículos cuyas proposiciones tenían el aval del Gobierno.

Tal y como describo en el recuento que hago minuto a minuto del desarrollo de la
sesión de Cámara, la plenaria abrió debate respecto de los artículos que no habían
tenido proposiciones modificatorias, sometiendo a consideración la aprobación o
rechazo del texto tal cual se había publicado en el informe de ponencia; y luego de
concluido el debate relativo a este punto -a las 9hrs 45 min de haberse iniciado la
sesión- se abre la votación, que concluye a las 9hrs 47 minutos, siendo aprobados 39
artículos del proyecto de ley. Transcurridas 10 hrs y 21 min de la sesión se aprueban
otros tres artículos, respecto de los cuales había una proposición avalada. A las 10 hrs
32 min se aprueba el art. 3, tal y como figura en la ponencia. A las 10 hrs 44 min son
aprobados los artículos 12, 13, 19, 35 y 52 tal y como figuran en la ponencia. Antes de
que terminara la sesión, según certificación del Secretario General (E) de la Cámara
de Representantes, fueron aprobados los artículos 6, 8, 9, 25, 26, 27, 28, 31, 33, 36, 37,
38, 39, 62 y 69. Al día siguiente, en la plenaria de 19 de diciembre, cuando el tiempo
de la sesión era 1 hr 15 min se abre registro para votación y son aprobados otros 24
artículos, tal cual fueron incluidos en el informe de ponencia.

Lo anterior permite observar que sobre estos artículos la plenaria de la Cámara ya
había manifestado su voluntad, la cual, además, había sido acoger el texto tal cual fue
presentado en el informe de ponencia. Esta situación no puede ser entendida de
forma diferente a la de una manifestación inequívoca de la Cámara de expresar su
voluntad aprobando un texto que, dentro del debate de un proyecto de ley, había
sido sometido a su consideración. Esta decisión no tiene consecuencia diferente a que
la plenaria pierda competencia para pronunciarse nuevamente sobre dichos artículos,
pues respecto de ellos ya había concluido el debate de plenaria –que en este caso era
el cuarto del procedimiento legislativo-. Contrario sensu, pronunciarse nuevamente
sobre el asunto, aprobando una proposición que implicaba dejar sin efectos o, en
otras palabras, anular decisiones ya tomadas no es algo que le esté permitido a
ninguna corporación que tome parte en el procedimiento legislativo, sea esta una
comisión o una plenaria.

Quiero resaltar aquí en qué consistió el vicio ocurrido: la plenaria de la Cámara de
Representantes reabrió el debate sobre artículos que ya se habían votado y repitió la
votación sobre los mismos, situación esta que excede la competencia dada a dicha
Corporación por la Constitución o por el Reglamento del Congreso. Y este es
precisamente el punto que genera vulneración de los preceptos constitucionales; el
artículo 157 de la Constitución consagra la competencia de cada uno de los cuerpos
que participan en el procedimiento legislativo, al igual que numerosas normas del
Reglamento del Congreso, y en ninguna de ellas se atribuye competencia a la Plenaria
de alguna de las cámaras legislativas para reabrir el debate sobre un proyecto de ley,
una vez esta ha manifestado su voluntad sobre el mismo.

Esta situación ha sido consagrada con claridad y contundencia por la jurisprudencia
antes mencionada, entre la que destacan las sentencias C-816 de 2004 y C-277 de 2007,
ocasiones en las que el principio de decisión que se aplicó fue el mismo: si se entiende
que la comisión o la plenaria ha manifestado su voluntad respecto de un artículo, no
puede reabrirse la discusión y mucho menos puede volver a votarse sobre el mismo
51
Abogado
asunto, pues esto implicaría anular la primera decisión, y dicha competencia no se
deduce de ninguna norma existente en el orden jurídico colombiano.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta las repercusiones que este tipo de situaciones
tienen para el principio democrático, tantas veces mencionado por la jurisprudencia
constitucional como elemento axial del procedimiento legislativo. En el presente caso,
esta pretendida anulación de la decisión ya tomada se presentó en un contexto de
acuerdos por fuera del recinto de plenaria, en momentos diferentes al debate y con
total exclusión de los grupos minoritarios. Es decir, aunque la doble votación sobre 73
artículos es en sí misma una extralimitación que sin lugar a duda tiene consecuencias
sobre la validez de la ley 1943 de 2018, dicha actuación, adicionalmente, se presenta
en un contexto de total desconocimiento de las garantías democráticas que la
Constitución y el Reglamento del Congreso buscan hacer valer. Solo un acuerdo por
fuera del debate de plenaria y entre los partidos que apoyaban el proyecto –con
exclusión de aquellos que disentían del mismo- puede dar como resultado que
después de que se han votado 88 artículos tal y como figuran en la ponencia
presentada y por todos conocida, sea presentada una proposición que de manera
sorpresiva propone acoger el proyecto votado por el Senado en una votación en
bloque, sin discusión alguna, sin explicación detallada y sin siquiera dar a conocer el
texto que se vota. Claramente, y como ocurrió en el caso detalladamente analizado en
la sentencia C-816 de 2004, la vulneración al principio democrático se refuerza
cuando las actuaciones que constituyen el vicio son fruto de contextos que excluyen
la publicidad, la transparencia y, consecuentemente, anulan la participación de las
fuerzas políticas que disienten, todos estos elementos fundacionales del principio
democrático en materia legislativa.

Por esta razón, la votación por parte de la plenaria de Cámara de Representantes del
texto aprobado por el Senado implicó un vicio consistente en la repetición de la
votación sobre 88 artículos del proyecto de ley que luego se convirtió en ley 1943 de
2018, de la cual no puede derivarse consecuencia diferente a su exclusión del orden
jurídico colombiano.

Considero que es innegable la existencia del vicio expuesto, así como de la
consecuencia jurídica que del mismo se deriva. Sin embargo, en aras de exponer de
forma completa las razones que encuentro pertinentes a este debate, debe recordarse
que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha concluido que en determinadas
ocasiones puede presentarse la convalidación de los vicios, esto es la “reparación” de
la vulneración ocasionada por el vicio procedimental. Pues bien, no esta una opción al
estudiar que nos ocupa en esta ocasión.

Algunos podrían argumentar, en contra de las razones expuestas para evidenciar la
vulneración del principio democrático, que en efecto se votó dos veces sobre algunos
artículos, pero que se presentó la convalidación del vicio pues examinando el
procedimiento legislativo no cabe duda de cuál es era voluntad de la plenaria de la
Cámara, es decir, que no hubo vicio en la manifestación de la voluntad de la Plenaria,
pues la segunda votación no deja lugar a duda sobre cuál era el texto que se quiso
aprobar. Nada más contrario al principio democrático que esta afirmación.

La votación final de la plenaria de la Cámara no puede entenderse como un actuación
que convalide lo realizado, pues precisamente es esto lo que configura un vicio de
procedimiento: el realizar una votación cuando su competencia para decidir sobre un
proyecto ya había fenecido. En efecto, es precisamente la repetición de la votación de
un gran número de artículos del proyecto lo que implicó una extralimitación en las
competencias de la plenaria de la Cámara de Representantes. Y es esta doble votación
52
Abogado
la que constituye una manifestación de voluntad inválida, pues el procedimiento
legislativo respecto de 88 artículos del proyecto ya había concluido, al menos en lo
que a la Plenaria de la Cámara refiere. Y no puede entenderse como convalidación
una acción fruto de un acuerdo realizado en un escenario diferente al recinto del
Congreso, solo entre algunos partidos, que sorprendió a los partidos que se oponían
al proyecto, y que claramente implicó que se votara sobre un texto que la plenaria de
la Cámara desconocía. Son estas las razones por las que no podría defenderse la tesis
de que en el caso del vicio expuesto existió convalidación en razón de que la voluntad
de la cámara fue mayoritaria al aprobarlo; debe, además, recordarse el artículo 149 de
la Constitución, que señala una consecuencia clara para las decisiones que no
cumplan las condiciones a que están sometidas: la total invalidez de las mismas. Y es
esta precisamente la consecuencia de una votación realizada sobre disposiciones
normativas cuyo trámite legislativo ya había concluido.

Lo expuesto hasta el momento es fundamento más que suficiente para:

i. Demostrar que se presentó doble votación respecto de 88 artículos del
proyecto que luego se convirtió en la ley 1943 de 2018.
ii. Demostrar que esta situación configuró un vicio de procedimiento durante
el trámite legislativo, en tanto implicó un exceso en la competencia de la
plenaria de la Cámara de Representantes.
iii. Que dicha extralimitación afectó el principio de participación y de toma de
decisiones en democracia.
iv. Que el mismo no puede entenderse convalidado dentro del trámite
legislativo seguido por la misma plenaria de la Cámara.

Son estas las razones por las que debe declararse la inexequibilidad de la ley 1943 de
2018.

C. Tercer vicio de procedimiento: ausencia de votación del título de la ley 1943
de 2018 por parte de la plenaria de la Honorable Cámara de Representantes

En razón de la forma apurada, ligera y totalmente irregular en que se presentó la
votación del entonces proyecto de ley por la plenaria de la Cámara de
Representantes, el Presidente (E) y el Secretario General de dicha Corporación
cerraron la sesión plenaria y consideraron aprobado en cuarto debate el proyecto de
ley 240 Cámara 197 Senado de 2018, sin que pusiera a consideración de la plenaria el
correspondiente título del proyecto, tal como indican las normas constitucionales y
del Reglamento del Congreso que regulan el tema.

Siguiendo el orden de exposición de los vicios anteriormente explicados, paso a
enunciar la jurisprudencia existente al respecto, para después justificar con base en la
normatividad existente la forma en que se concretó el vicio de procedimiento.

1. Jurisprudencia sobre la titulación de las leyes

En las distintas oportunidades que ha tenido, la Corte Constitucional ha
profundizado su jurisprudencia en relación con el título de las leyes. De esta forma,
ha establecido sus exigencias, la forma en que debe ser votado y las importantes
funciones que cumple en el orden jurídico colombiano, ya sea desde la perspectiva
del principio de publicidad del orden jurídico, o como elemento hermenéutico que
facilita la tarea del aplicador del derecho contenido en el cuerpo normativo.
53
Abogado

Uno de los casos más resaltables es el resuelto por la sentencia C-821 de 2006. En la
referida ocasión se estudió una acción de inconstitucionalidad contra el título de la
Ley 793 de 2002 “por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que
gobiernan la extinción de dominio”; el cargo se fundaba en que la ley sólo regula una de
las modalidades de extinción de dominio respecto a bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, y no todas las clases de extinción de dominio. La Corte
declaró la exequibilidad del título acusado, aduciendo que “la conclusión necesaria que
surge de lo expresado en la presente providencia apunta a rechazar el cargo formulado por los
actores. Esto, por cuanto como ha sido expresado por esta Corporación, el título de las leyes
cumple la función de ilustrar, de forma genérica, la materia que se pretende regular en el
respectivo cuerpo normativo, sin que le sea exigible al legislador exponer con exhaustividad
dentro del título todos y cada uno de los aspectos que el tema central incluye. ”

Se resalta así una de las funciones esenciales del título de las leyes, como es el servir
de guía sobre el contenido y alcance del contenido del cuerpo normativo que precede.

En la sentencia C-393 de 2011, la Corte entró a estudiar la Demanda de
inconstitucionalidad contra el título de la Ley 52 de 1975, “por la cual se reconocen
intereses anuales a las cesantías de los trabajadores particulares” y el literal B (parcial) del
numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, “por la cual se crea el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio”. En esta ocasión el cargo planteaba una afectación
al principio de igualdad, pues para el actor el régimen establecido en la Ley 52 de
1975 para liquidar los intereses a las cesantías de los trabajadores particulares era más
favorable que el consagrado en el literal B del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91
de 1989 para el personal docente nacional y nacionalizado, tratamiento inadmisible
frente a ciudadanos que se encuentran en similares circunstancias. La Corte examinó
la normatividad junto a los parámetros constitucionales en los que deben ostentar los
títulos de las leyes y determinó aspectos constitucionales relativos al título de una ley.
En este sentido consagró que: “(i) existe un amplio margen de configuración del legislador,
en el proceso de titulación de las leyes; (ii) que la expresión demandada no tiene un contenido
normativo propio del cual se pueda desprender una diferencia de trato que vulnere el derecho a
la igualdad, ni establece un criterio de interpretación contrario a la Carta; (iii) que el aparte del
título cuestionado hace una alusión clara y precisa a la materia que regula; (iv) que no
contiene alusiones discriminatorias que contraríen el artículo 13 de la Carta, como la raza, el
sexo, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión y la opinión política o filosófica; y (v)
que esta Corte ha concluido que no es posible comparar aisladamente aspectos puntuales de un
régimen especial que comprende asuntos prestacionales y de seguridad social, basado en sus
propias reglas, principios e instituciones”. Con fundamento en dichas conclusiones la
Corte declaró la exequibilidad de la expresión “particulares” contenida en el título de
la Ley 52 de 1975, “por la cual se reconocen intereses anuales a las cesantías de los
trabajadores particulares”, en tanto esta no implicaba una vulneración al principio de
igualdad, por referirse sólo a un régimen prestacional.

Recientemente, en la sentencia C-360 de 2016 se resolvió una demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1762 de 2015 “Por medio de la cual se adoptan
instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la
evasión fiscal”. El demandante mencionó una posible vulneración de los artículos 158 y
169 de la Constitución Política por falta de correspondencia entre el título y el
contenido de la Ley, en tanto que un mismo cuerpo normativo no puede ocuparse de
aspectos como lo penal, lo administrativo sancionatorio, lo comercial y otros temas,
pues implica una clara ausencia de identidad temática en el mismo. La Sala Plena
recordó la importancia del título de las leyes, mencionando que“[ e]l principio de
correspondencia entre el título de la ley y su contenido, busca precisamente garantizar que el
54
Abogado
legislador, en su función de nominación o titulación de las leyes, no incurra en contradicciones
o imprecisiones, sino que, en atención a tal principio, los títulos de las leyes hagan alusión de
manera genérica al tema global que tal cuerpo normativo regulará”. Como fruto del examen
realizado a cada uno de los capítulos de la ley, la Sala expresó que “ puede concluirse
que existe una absoluta correspondencia entre el título de la Ley 1762 de 2016 y su contenido,
pues todas sus normas se refieren a mecanismos para prevenir, controlar y sancionar el
contrabando, la evasión fiscal y el lavado de activos”.

Finalmente, resulta pertinente mencionar la sentencia C-051 de 2018 que realizó un
control de constitucionalidad en el trámite de objeciones gubernamentales al Proyecto
de Ley 122 de 2016 (Senado) y 211 de 2016 (Cámara), “por medio de la cual se establece la
naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico
Americano”. La objeción se fundaba en que existía una falta de consonancia entre el
título y su contenido, por cuanto que el primero anuncia que se establecerá la
naturaleza y régimen jurídico de la Unitrópico, mientras que el articulado busca
otorgar herramientas jurídicas para transformar la naturaleza de la Institución”. La
Corte recordó la importancia de los títulos de las leyes, en cuanto que “[e]l título,
encabezado o epígrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes, al
circunscribir la materia regulada: (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el
articulado, como elemento pedagógico para la ciudadanía, que facilita la identificación,
difusión y cumplimiento de la respectiva normatividad; (ii) permite a los destinatarios de las
disposiciones llevar a cabo su consulta, a través de la clasificación, a partir del tema al que se
refieren, sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que
regulan otras materias; (iii) sirve como criterio de interpretación para establecer el sentido de
las disposiciones contenidas en un mismo conjunto, a partir de un canon sistemático y
contextual y (iv) c ontribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al
principio de unidad de materia”. Empleando estos criterios de análisis, la Corte encontró
infundada la objeción presidencial, pues el propósito de la regulación era otorgar
herramientas para transformar la naturaleza del carácter académico y el régimen
jurídico de la Unitrópico.

El anterior recuento jurisprudencial permite apreciar, al igual que para los otros
vicios de procedimiento expuestos, que existe una línea jurisprudencial estable,
ininterrumpida y pacífica que entiende que, lejos de ser un formalismo carente de
sentido material, el título de la ley concreta elementos valiosos para el orden
constitucional como son i) ser medio para la identificación y difusión del contenido
de una ley -sentido pedagógico-; ii) servir como criterio de interpretación del cuerpo
normativo que precede –elemento hermenéutico-; y iii) evitar que normas aisladas, o
aprobadas de manera oculta, sean utilizadas para asaltar la buena fe de los
operadores jurídicos -refuerzo al objetivo trazado por el principio de unidad de
materia, previsto en el artículo 158 de la Constitución-.

Son estos los elementos jurisprudenciales que me dan la seguridad para plantear la
existencia de un vicio de procedimiento en el trámite de la ley 1943 de 2018, por no
haberse votado por la Cámara de Representantes el título de este cuerpo normativo.

2. Vicio procedimental por ausencia de votación del título de la ley 1943 de
2018 en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes

Las actuaciones que configuran este vicio procedimental son las que tuvieron lugar
inmediatamente después del momento en que se da por finalizado el conteo de la
votación, en bloque y sin debate, del texto que plenaria de la Cámara de
Representantes desconocía. Sin embargo, en este caso no hay siquiera necesidad de
hacer un recuento fáctico -como sí se hizo en los vicios anteriormente señalados-,
55
Abogado
pues lo que constituye el vicio que afecta la validez de la ley 1943 de 2018 es
precisamente la total y absoluta ausencia de debate y votación sobre el título del
entonces proyecto de ley 240 Cámara 197 Senado de 2018. En otras palabras, la
ausencia de toda una etapa del procedimiento legislativo, respecto uno de los
elementos que integran la ley: su título.

No requiere ningún esfuerzo comprobar que, tal y como evidencia el video de la
sesión plenaria de la Honorable Cámara de Representantes de 19 de diciembre de
2018, una vez concluida la votación del articulado, el Presidente (E) de la Cámara da
la palabra a la Ministra de Telecomunicaciones, quien anuncia que retira el proyecto
de ley que dicho Ministerio había presentado; el Presidente (E) quiere cerrar la sesión,
pero le recuerdan un deber propio de su cargo y por esta razón convoca a las sesiones
“ordinarias o extraordinarias”; y finalmente toma la palabra el Secretario General de
dicha Corporación, este saluda al personal que allí labora, y da por terminada la
sesión. Es decir, se pretermite por completo una etapa que resulta trascendental,
definitoria y esencial al trámite de cualquier proyecto de ley, como es el debate y
votación de su título, la cual tiene un espacio propio en el trámite legislativo –de
acuerdo con el numeral 4º del art. 115 del reglamento de Congreso, y la
jurisprudencia de dos altas Cortes-, y por tanto no puede i) omitirse, ni ii) fusionarse
o iii) su ausencia considerarse saneada por alguna otra manifestación de voluntad
dentro del procedimiento legislativo.

En efecto, consagra el artículo 169 de la Constitución que “[e]l título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido” , exigencia que al ser consagrada en una
disposición de la máxima jerarquía demuestra la importancia que la claridad y
unidad del texto legislativo tuvo para el Constituyente.

En total coherencia con el postulado constitucional, el artículo 115 del Reglamento del
Congreso establece que una vez votado el articulado de un proyecto de ley, tanto
comisiones permanentes, como plenarias de las cámaras legislativas deben votar el
título que será asignado a dicho proyecto. En este sentido, consagra el numeral 4º de
la referida disposición

“4. Cerrada la discusión, el Presidente preguntará:
‘¿Adopta la Comisión (o plenaria, según el caso) el artículo propuesto ?".
Si se trata de un artículo original aprobado; pero si se aprueba una modificación,
preguntará:
‘¿Adopta la Comisión (o plenaria, según el caso) la modificación propuesta ?".
Aprobado el articulado de un proyecto, el Presidente dispondrá que el
Secretario dé lectura al título del proyecto, y preguntará seguidamente:
‘¿Aprueban los miembros de la Comisión (o Corporación, si se trata en sesión
plenaria) el título leído ?".
A la respuesta afirmativa, el Presidente expresará:
‘¿Quieren los Senadores (o Representantes) presentes que el proyecto de ley (o de
reforma constitucional) aprobado sea ley de la República (o acto legislativo)?" .

Como se observó del recuento jurisprudencial realizado en este aparte, el título de
una ley, lejos de ser un aspecto formal, en tanto que meramente superfluo, juega una
función efectiva y sustancial en el sentido normativo que se deriva de la misma, razón
por la que su discusión y votación tienen efectos definitivos en la validez del
articulado que se esté votando.

La jurisprudencia ha reiterado que el título de una ley i) contribuye a su
interpretación; ii) guía a los operadores en la búsqueda y clasificación de la
56
Abogado
legislación; y iii) aporta a la coherencia del ordenamiento –sentencias C-821 de 2006,
C-393 de 2011, C-360 de 2016 y C-051 de 2018, entre otras-.

Este carácter sustantivo del título de las leyes ha sido resaltado también por la Sala
Plena de la Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en sede del juicio
de pérdida de investidura, y con ocasión de valorar las consecuencias de la ausencia
de los miembros del Congreso de la República en las diversas votaciones que tienen
lugar a lo largo del trámite legislativo, manifestó “[e]l título es otro componente
fundamental del proyecto puesto que no solo lo identifica, sino que también define su
contenido (Constitución Política, artículo 169). Para que proceda la votación de este
aparte del proyecto, es necesario que la de todo el articulado haya concluido, por lo cual ésta
última siempre precede a la anterior. Junto con el título, se somete a votación una pregunta,
por medio de la cual se insta a los senadores o representantes a que manifiesten si quieren o no
que determinado proyecto de ley o de reforma constitucional se convierta en ley de la República
o en acto legislativo” . Mientras que en otro apartado recordó que “[l]os proyectos de ley y
de acto legislativo, si bien conforman una unidad, tienen diversos componentes, a saber: el
informe de ponencia, el articulado, las proposiciones, e l título, el informe de conciliación y el
informe de objeciones presidenciales. Cada uno de estos componentes se debate y se vota
por separado, conforme avanza su trámite en el Congreso, y de su aprobación o improbación
depende que un determinado texto pueda llegar a convertirse en una ley de la República o en
9
un acto reformatorio de la Constitución” –negrilla fuera de texto-.

Pues bien, la importancia que dos altas corporaciones judiciales han dado a la
votación del título de una ley, cada una en el espacio propio de sus competencias,
permiten concluir que la total y absoluta ausencia de votación sobre el título de la ley
implica no solo una irregularidad procedimental, sino un vicio de alcance sustancial
que, sin duda, afecta la validez del cuerpo normativo en cuyo trámite de formación se
presentó esta situación.

Hago énfasis sobre el hecho de que en iter legis de la hoy ley 1943 de 2018 se presentó
una situación inédita en la historia de los trámites legislativos realizados por el
Congreso de la República, como es la pretermisión total de la etapa de discusión y
votación del título de la ley. No se trata como en otros casos de una irregularidad en
el desarrollo de una etapa o, en otras palabras, de un error en una etapa que
efectivamente se llevó a cabo. En este caso estamos frente a una ausencia total y
absoluta de la discusión sobre el título de un cuerpo normativo, lo que no puede
significar otra cosa que la imposibilidad de entender que el proceso legislativo de la
mal llamada ley “Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento
del equilibrio del Presupuesto General y se dictan otras disposiciones” ha agotado las etapas
esenciales que normas constitucionales, orgánicas del Congreso y subreglas
jurisprudenciales han establecido y decantado para que un cuerpo normativo se
convierta en ley de la República.

En efecto, la no votación del título de la ley por parte de la plenaria de la cámara de
representantes implica la omisión de la decisión de dicha corporación sobre uno de
los elementos fundamentales de una ley, tal y como prevé el artículo 169 de la
Constitución, el artículo 193 del Reglamento del Congreso, y como obliga el numeral
4º del artículo 115, del mismo cuerpo normativo. En este sentido se ha pronunciado,
reitero, la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional, y de la Sala
Plena del Consejo de Estado.

9
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Acción de Pérdida de
Investidura, N. de radicación 11001-03-15-000-2014-00529-00(PI), 1 de agosto de 2017.
57
Abogado
Sin embargo, no sorprende que esto ocurra en un procedimiento como el que ahora
he descrito con paciencia y detalle. No debe pasar desapercibido que este vicio
procedimental es otra de las consecuencias de la total ausencia de respeto por los
mínimos de publicidad y participación que busca garantizar el principio democrático.
No de otra forma se explica la aprobación inconsulta, sorpresiva y sin oportunidad
para el debate de 123 artículos, en una sesión donde el respeto por el debate plural y
las garantías a las minorías fueron olvidadas por completo. Premura que ni siquiera
dio oportunidad para que se sometiera a debate, ni a votación el título del proyecto
que se acaba de aprobar.

Votación que tuvo que ceder ante la prisa por terminar la sesión e iniciar el período
de vacancia legislativa.

D. Conclusión

En los apartados anteriores expuse la existencia de tres vicios de procedimiento en el
iter legislativo de la ley 1943 de 2018:

i. La vulneración del principio de publicidad en el debate de Plenaria de la
Honorable Cámara de Representantes –art. 157 de la Constitución-, pues se
sometió a votación un texto que no fue publicado, no fue difundido, y ni
siquiera fue leído antes de su consideración; es decir, un cuerpo normativo
totalmente desconocido por los miembros de esta Corporación, que tenían
el deber –en representación del pueblo, de acuerdo con el art. 133 de la
Constitución- de debatir y votar sobre el mismo, para que se convirtiera en
ley de la República.

ii. La repetición de la votación de ochenta y ocho (88) artículos de la ley 1943
de 2018, por cuanto, al momento en que se propuso la adopción del texto
aprobado por el Senado de la República, ya se había tomado la decisión
sobre la aprobación de 88 artículos del proyecto, de modo que la Plenaria
de la Cámara carecía de competencia –sentencias C-816 de 2004 y C-277 de
2007- para volver a pronunciarse sobre ellos. Es decir, ya se había tomado
la decisión de la Plenaria, y por tanto respecto de ellos ya había concluido
el procedimiento legislativo.

iii. La ausencia de debate y votación sobre el título de la ley 1943 de 2018, es
decir, la pretermisión de una etapa fundamental del trámite de cualquier
cuerpo normativo con forma y rango de ley –art. 169 de la Constitución-,
cuya votación está expresamente prevista por el artículo 115 n. 4º del
Reglamento del Congreso, y que tiene repercusiones sustanciales en la
eficacia de cualquier ley de la República.

Son estos los vicios cuya existencia documento con un esquema común a todos ellos:
i) enunciación de los fundamentos de rango constitucional y reglamentario que
conforman el parámetro de control; ii) descripción de la actuación anómala por parte
de la Plenaria de la Honorable Cámara de Representantes que dio lugar a la
configuración del vicio procedimental.

Por las razones antes expuestas solicito la inexequibilidad total de la ley 1943 de 2018.

58
Abogado
III. EFECTOS RETROACTIVOS DE LA DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD

EN EL PRESENTE CASO

La situación fáctica ocurrida, y los fundamentos jurídicos expuestos dejan ver que
para reparar la vulneración del principio democrático, y específicamente del principio
de publicidad y del principio mayoritario, es necesario que a la decisión de
inexequibilidad de la ley 1943 de 2018 se le den efectos retroactivos, de manera que
se entienda que la ley nunca generó efectos dentro de nuestro ordenamiento jurídico.

Esta solicitud se hace con fundamento en que, de reconocerse su eficacia entre el
momento en que entró en vigencia -28 de diciembre de 2018- y el momento en que se
profiera la sentencia de la Corte Constitucional, el Estado –y más específicamente, la
administración pública- habrá recaudado tributos con fundamento en disposiciones
contrarias a la Constitución, por lo que se habrá generado un enriquecimiento sin causa
a favor del Estado colombiano, y en perjuicio de quienes vieron vulnerado su derecho
a la representación democrática en las decisiones políticas, máxime en aquellas que
leyes que crean tributos e imponen cargas fiscales a los representados.

En otras palabras, una sentencia que declarara la inexequibilidad de la ley 1943 de
2018 con efectos hacia el futuro, avalaría una doble vulneración del principio de
democrático –art. 1 de la Constitución-: i) por permitir la vigencia transitoria de una
ley en cuyo procedimiento legislativo se pretermitió un debate; y ii) por obligar a que
los contribuyentes deban soportar cargas tributarias fruto de un proceso en que se
desconoció su derecho a la participación política.

Y es que es tal la magnitud del vicio detectado, y tan flagrante el desconocimiento de
una línea jurisprudencial clara, estable, pero sobre todo obvia para quienes día a día
participan del procedimiento legislativo, que es evidente la previsibilidad o
representación de la inconstitucionalidad de la ley 1943 de 2018 por vicios de
procedimiento en su formación; y, por consiguiente, resulta también previsible su
futura declaratoria de inexequibilidad en sede de control de constitucionalidad. Esta
situación nos pone en un escenario de abuso del derecho, cuyos efectos deben ser
eliminados por la guardiana de la supremacía constitucional.

Esta ha sido la determinación de que ha tomado la Corte Constitucional en casos
similares al que ahora se denuncia.

La sentencia C-149 de 1993 resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992. Para lo que ahora importa, el artículo 17
creaba la obligación de realizar una inversión forzosa, que se encontró contraria a la
equidad y a la seguridad jurídica, pues desconocía lo estatuido en el artículo 363,
inciso 2. Sin embargo, observó la Corte que al momento de proferirse el fallo, la
mayor parte del tributo ya habría sido recaudado. En el anterior orden de ideas, la
Corte por primera vez en su historia en materia tributaria otorga un efecto retroactivo
a su decisión de inconstitucionalidad. Al respecto consagró:

“…con el objeto de realizar la justicia querida por el Constituyente volviendo las cosas
al estado anterior al quebranto de los preceptos superiores y en busca de la
prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 C.N.), se ordenará al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público la inmediata devolución de las sumas pagadas por
los contribuyentes.

Este reintegro resulta apenas natural pues, de no ser así, siendo contrarios a la Carta los
preceptos que autorizaban la colocación de los bonos, se tendría un
59
Abogado
enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los
contribuyentes, quienes no están obligados a transferir recursos al erario sino en
los casos y por los motivos que disponga la ley. Desaparecida ésta, pierde
fundamento el pago y, por ende, si se hubiere efectuado, debe ser restituído
para realizar el principio de justicia y hacer operante y vigente el orden
justo al que aspira la Constitución. Además, la aludida consecuencia se apoya
en el principio de la buena fe…” –negrilla fuera del texto original.

Otro evento, es el conocido en la sentencia C-619 de 2003, ocasión en que se realizó
una revisión constitucional del Decreto 900 de 2003 “por el cual se adiciona el
presupuesto general de la nación para la vigencia fiscal de 2003”, cuerpo normativo
expedido dentro de un estado de excepción. En esta ocasión la Corte estudia in
extenso el ejercicio del control de constitucionalidad durante los estados de excepción,
para valorar la importancia de conceder efectos retroactivos a las decisiones
proferidas por la misma. Con base en lo anteriormente expuesto, se declara
inexequible el Decreto 900 de 2003 debido a una afectación al principio democrático,
ya que la adición presupuestal fue presentada como una decisión con fuerza de ley,
omitiendo la discusión y el debate en detrimiento de dicho principio. Dado lo anterior
la Corte establece que tal inexequibilidad se debe etablecer a partir de la fecha de
promulgación, en el entendido que:

“…la Corte no encuentra cómo el hecho de conceder efectos retroactivos a la presente
declaratoria de inexequibilidad, con el fin de proteger la supremacía e
integridad de la Constitución, y de ser especialmente celosa del respeto a
los principios democrático y de separación de poderes, pueda generar una
grave situación macroeconómica que afecte la institucionalidad y resulte más
desfavorable en términos de valores y principios constitucionales. De lo contrario,
el pronunciamiento de la Corte no sólo sería inocuo sino que permitiría la vigencia
de una norma dictada al amparo de un estado de anormalidad indebidamente
prorrogado y contraria al ordenamiento Superior. No de otra forma es posible
garantizar una verdadera seguridad jurídica y certeza del derecho.” –negrilla
fuera de texto original-

Otra ocasión en donde se manifiesta esta solución es en la sentencia C-333 de 2010,
que resuelve una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 77 de la Ley
1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de
valores y otras disposiciones Ley de Reforma Financiera” . La Corte encuentra que se
presenta una vulneración al derecho de igualdad, a la autonomía territorial, al acceso
a la administración de justicia, al deber de contribuír al financimiento de los gastos e
inversiones del Estado, entre otros. Al configurarse los anteriores vicios, todos van
entrelazados y resalta que para la fecha de expedición de dicha sentencia, ya había
expirado la vigencia de las normas acusadas, además que ellas no están produciendo
efectos.

Para la Corte la notariedad de los vicios detectados evidencia un abuso del derecho por
parte del Congreso de la República, por configurarse la situación conocida como
“mico” dentro del trámite de la ley 1328 de 2009. En este caso la Corte declara su
inconstitucionalidad y, además, determina que los efectos de su decisión rigen de
manera retroactiva a partir de la fecha de promulgación de la Ley 1328 de 2009 con
fundamento en:

60
Abogado
“La Corte no desconoce la adversa implicación que una determinación de este tipo
generará frente a la previsible y ya comentada existencia de situaciones
consolidadas al amparo de estas normas. Sin embargo, considera que esta solución
es la única posible frente a un escenario como el aquí planteado, ya que repugna a
la lógica jurídica y al sentimiento constitucional que pueda surgir un derecho de
pretendidas normas que en realidad no podrían ser válidamente consideradas
como parte de una Ley de la República, y cuyo reconocimiento sólo sería posible a
cambio de ignorar el contenido y efecto de preceptos superiores como los aquí
analizados. Ello por cuanto, a nte el comprobado agotamiento de los efectos
de estas normas, una decisión de carácter no retroactivo, que confiriera
inamovilidad a tales situaciones, equivaldría a aceptar, sin reserva ni
restricción alguna, el pleno efecto de las disposiciones acusadas,
ignorando así su ostensible inconstitucionalidad. ” –negrilla fuera de texto
original-

Igualmente, con ocasión del desconocimiento del principio de igualdad en materia
pensional –C-022 de 1999-, desconocimiento del principio de unidad de materia
–C-500 de 2001-, desconocimiento del principio definitorio de la carrera
administrativa por parte de un Acto Legislativo –C-588 de 2009-, o en caso del
desconocimiento de la prohibición de regresividad en las facetas prestacionales del
derecho fundamental a la seguridad social en pensiones –C-486 de 2016-, entre otras,
la Corte ha implementado efectos retroactivos en sus decisión con el común objetivo
de evitar que sigan produciendo efectos disposiciones que eran abiertamente
contrarias a la Constitución.

No es otro el objetivo que anima la solicitud de efectos retroactivos de la decisión
sobre la inexequibilidad de la ley 1943 de 2018. Esto es, que se prevenga que los
contribuyentes deban soportar las consecuencias prácticas generadas por
disposiciones que: i) fueron expedidas con clara representación sobre su
inconstitucionalidad; ii) que desconocieron un principio fundante del Estado
colombiano, como es el principio democrático; y iii) seguirían generando efectos
después de su declaratoria de inexequibilidad, pues ya se habrían realizado cobros o
generado cargas con base en las mismas.

Por esta razón, la protección efectiva de los valores constitucionales mencionados a lo
largo de esta acción se restablecen de forma eficiente única y exclusivamente a través
de la retroactividad de la declaratoria de inexequibilidad de la ley 1943 de 2018.

Son estos los vicios que encuentro suficientemente fundados, que como demócrata
me preocupan, y que en ejercicio de mis derechos ciudadanos defiendo. Espero que la
Sala Plena de la Corte Constitucional esté a la altura de las circunstancias que hoy
reclaman su actuar, y que sin mirar partidos o preferencias políticas defienda
principios axiales al trámite legislativo y, por consiguiente, esenciales a la democracia
como principio dentro de un Estado constitucional y democrático como es el Estado
colombiano.

Respetuosamente,

61
Abogado
62

Demanda Germán Vargas Lleras

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